Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 76/97. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO CUARTO CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República; 197-A de la Ley de A. y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, vigente a partir del día veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y cinco, en relación con el punto segundo del Acuerdo Plenario 1/1997 de fecha veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete, en virtud de que se trata de la denuncia de una posible contradicción entre tesis que, en asuntos de la materia administrativa, sustentaron el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito; es decir, asuntos que por razón de la materia, son de la competencia exclusiva de la Segunda S..

SEGUNDO. La sentencia del Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito (con residencia en Mérida, Yucatán) recaída en el juicio de amparo directo 339/97. Q.D.A.C.M., dictada por ese tribunal el diez de junio de mil novecientos noventa y siete, dice en lo conducente lo siguiente:

"A. directo 339/97. Quejosa: D.A.C.M.. QUINTO. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 76 bis, fracción VI, de la Ley de A., este Tribunal Colegiado considera que en la especie procede la suplencia de la deficiencia de la queja, en virtud de que las constancias de autos demuestran una violación manifiesta de la ley que deja sin defensa a la parte quejosa. De la lectura de la sentencia reclamada se advierte que la S. responsable sobreseyó en el juicio de origen, con base en la inexistencia del acto reclamado, conclusión que a su vez descansa en la consideración de que la figura de la negativa ficta únicamente se surte respecto de autoridades fiscales, siendo que no puede estimarse como tal al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. También se observa que en apoyo de su resolución, dicha S. invocó la jurisprudencia sostenida por el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, publicada en la página 512 y siguiente del Tomo IV de septiembre de 1996, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es el siguiente: ‘NEGATIVA FICTA. IMPROCEDENCIA DE LA (ISSSTE). De conformidad con lo dispuesto por el artículo 37 del C.F. de la Federación, la figura jurídica de la negativa ficta, sólo se configura respecto de instancias o peticiones que se presenten ante autoridades de naturaleza fiscal, puesto que dicho precepto establece expresamente que: «Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte. Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.». Consecuentemente, si existe una solicitud de incremento a la cuota diaria de pensión y ésta no fue contestada de manera expresa dentro del plazo señalado por el artículo antes citado por la autoridad denominada ante quien fue elevada dicha petición, también lo es, que la naturaleza de dicha autoridad que recibió la solicitud, no es de carácter fiscal sino que corresponde al ámbito competencial meramente administrativo en materia de seguridad social para los trabajadores del Estado, advirtiéndose que la Ley del ISSSTE, no prevé la figura jurídica de la negativa ficta, lo cual es un requisito sine qua non, para considerar la existencia de ese acto y podérselo atribuir en ese sentido a la autoridad correspondiente. Por ende la causal de improcedencia prevista por el artículo en comento, que hizo valer la recurrente en el juicio de nulidad, se surte plenamente en la especie.’. Este Tribunal Colegiado no comparte el criterio jurisprudencial acabado de transcribir por las razones siguientes: Las consideraciones medulares de tal jurisprudencia son tres: 1) Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 37 del C.F. de la Federación, la figura jurídica de la negativa ficta sólo se da respecto de instancias o peticiones que se presenten ante autoridades de naturaleza fiscal; 2) Que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no tiene dicha naturaleza fiscal; 3) Que la Ley del ISSSTE no prevé la figura de la negativa ficta. En cuanto a la primera consideración, toda vez que se trata de fijar los alcances jurídicos del artículo 37 del C.F., conviene tener presente que este ordenamiento contiene diversas reglas de interpretación. Efectivamente, en su artículo 5o. se dispone lo siguiente: ‘Las disposiciones fiscales que establezcan cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta. Se considera que establecen cargas a los particulares las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa. Las otras disposiciones fiscales se interpretarán aplicando cualquier método de interpretación jurídica. A falta de norma fiscal expresa, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del derecho federal común cuando su aplicación no sea contraria a la naturaleza propia del derecho fiscal.’. D. precepto en consulta se desprende, que el legislador federal al estatuir dicha norma, implementa dos métodos para la interpretación de las leyes fiscales: uno de carácter rígido o estricto y otro de naturaleza lata o amplia, pues así se entiende y se infiere cuando textualmente se indica, que en el caso de ‘otras disposiciones fiscales’, se interpretarán aplicando cualquier método de interpretación jurídica. De estas reglas también se advierte, que la aplicación estricta de la ley fiscal y, por ende, su interpretación, sólo se realizará de manera estricta, cuando se establezca en la disposición ‘cargas a los particulares’; o bien, cuando se fijen infracciones y sanciones. Pero fuera de esos casos, la norma fiscal admite, en su aplicación, cualquier otro tipo de interpretación, sea sistemática, analógica, armónica o de cualquier otra índole. Sentadas estas premisas, importa destacar, que el artículo 37, del aludido código tributario, que es el que menciona la jurisprudencia que se examina, textualmente dispone lo siguiente: ‘Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte. El plazo para resolver las consultas a que hace referencia el artículo 34-A será de ocho meses. Cuando se requiere al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.’. Ahora bien, no obstante la literalidad del susodicho artículo 37, los integrantes de este órgano colegiado estimamos que una interpretación sistemática del mismo permite sostener que aun las autoridades que no son formalmente fiscales pero cuyas facultades guardan relación con la materia fiscal y que a la vez están sometidas a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, pueden incurrir en la figura de la negativa ficta. En primer término cabe recordar que un criterio de clasificación de las resoluciones denegatorias de las autoridades cuyo examen es de la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, permite distinguir a las resoluciones expresas de las fictas. En las primeras la autoridad comunica al promovente su resolución de una manera clara e indubitable. En las denominadas fictas, las autoridades simplemente guardan silencio. En segundo lugar, de los antecedentes legislativos del actual artículo 37 del C.F. de la Federación, se desprende que la regulación de la negativa ficta estuvo ubicada en el título correspondiente a la fase contenciosa y si bien es cierto que en el C.F. que entró en vigor a partir de mil novecientos ochenta y tres, se le trasladó al capítulo único del título III denominado: ‘De las facultades de las autoridades fiscales’, la permanencia de otros preceptos son indicativos de que ello obedeció más a un defecto de técnica legislativa que a la intención de restringir los efectos de esa figura jurídica al campo estricto de las autoridades formalmente fiscales. En efecto, de la lectura de la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal, cuya vigencia inició el primero de enero de mil novecientos treinta y siete, se observan varias precisiones en torno del entonces naciente Tribunal Fiscal de la Federación. Primeramente se dice que pronunciaría tan sólo fallos de nulidad de las resoluciones impugnadas en lo que la doctrina conoce con el nombre de contencioso de anulación; que tal ley llama juicio y no recurso, a la instancia al tribunal; que éste obrará siempre dentro del cauce de un proceso y, destacadamente, lo que a continuación se cita textualmente: ‘La nulidad se pronunciará siempre respecto de alguna resolución. Ésta será o expresa o tácita, en los casos de silencio de las autoridades. El crear una ficción para el silencio de las autoridades está ya consagrado en la legislación europea y la ley la adopta de acuerdo, además, con las últimas orientaciones de la doctrina. Es claro que como los artículos 8o. y 16 constitucionales obligan a toda autoridad a respetar el derecho de petición y a fundar y a motivar legalmente sus decisiones, una ley secundaria -como es la que se promulga- no puede coartar el derecho de los particulares para acudir en amparo por violación de tales preceptos y para obtener de los tribunales federales una determinación que obligue a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa con los fundamentos legales del acuerdo que dicten. No es el objeto de la ley, pues, reducir o limitar esa garantía, sino, por el contrario, el de concederle una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, que al particular toca apreciar, éste cuente ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses, respecto al fondo de los problemas controvertidos, a pesar del silencio de la autoridad. En el estado presente de la legislación, el particular está siempre obligado, ante la negativa de la autoridad, a pedir un primer amparo para obtener una respuesta fundada y, cuando ésta le es desfavorable, a iniciar un segundo procedimiento en el que se examinen los problemas de fondo. La ley no hace otra cosa sino dar al particular el derecho de pasar desde luego al examen de fondo, a pesar del silencio de la autoridad. El uso de este derecho, se insiste, dependerá de las circunstancias especiales de cada caso y de la apreciación que libremente haga el interesado de qué le es más ventajoso, si provocar la decisión expresa o iniciar el debate de fondo. Inversamente, si ha optado por ocurrir al tribunal, no podrá alegar como agravio la violación de los artículos 8o. y 16. A su vez, en la propia Ley de Justicia Fiscal, en el capítulo segundo dedicado a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, se estableció el artículo 16, cuyo texto era el siguiente: ‘Artículo 16. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa días.’. Por su parte, en el primer C.F. de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, lo relativo a la negativa ficta quedó comprendida en el artículo 162 con la redacción siguiente: ‘Artículo 162. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa días.’. El precepto acabado de transcribir formaba parte del capítulo II denominado: ‘De la competencia’, integrante a su vez del título cuarto intitulado: ‘De la fase contenciosa del procedimiento tributario’. En cuanto al C.F. de la Federación publicado en el Diario Oficial de la Federación del diecinueve de enero de mil novecientos sesenta y siete, en vigor a partir del primero de abril del mismo año, se advierte que la negativa ficta se trasladó al artículo 92 con el texto siguiente: ‘Artículo 92. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el término que la ley fija o, a falta de término establecido, en noventa días. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta en el término que corresponda.’. Dicho precepto quedó incluido en el capítulo II llamado ‘De los derechos y obligaciones de los sujetos, comprendido en el título tercero relativo al procedimiento administrativo’. De la exposición de motivos correspondiente, se observa que la nueva estructura del C.F. obedeció a lo siguiente: ‘Desde el punto de vista técnico y por lo que se refiere al método seguido en la presentación de las normas comprendidas en el proyecto de nuevo código, se ha procurado mejorar la estructura del ordenamiento en vigor y hacer los agrupamientos más adecuados incluyendo en el título I las disposiciones generales; en el título II las normas sustantivas, inclusive las sanciones administrativas y los delitos; en el título III el procedimiento administrativo y en el título IV el procedimiento contencioso ante el Tribunal Fiscal de la Federación.’. Por otra parte, la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación se ha ido extendiendo de la materia fiscal a la administrativa. Efectivamente, conforme al artículo 1o. de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, dicho tribunal es de carácter administrativo, el cual está dotado de plena autonomía por disposición expresa de la ley. Es importante remarcar, que se trata de un tribunal típicamente administrativo, ya que sus funciones jurisdiccionales encuentran campo de aplicación en distintas ramas y materias de la administración pública federal y no sólo en el área fiscal, pues pretender limitar o encasillar la función jurisdiccional de tan relevante cuerpo colegiado exclusivamente a la materia fiscal, sería tanto como alterar su propia naturaleza jurídica y desconocer por completo el objeto de sus facultades de jurisdicción. Esto que se acaba de decir, obedece a que el artículo 11, de la referida ley orgánica, constituye el precepto que configura el marco de competencias del Tribunal Fiscal de la Federación, siendo que en dicha norma se incorpora un catálogo de hipótesis que representan los casos en que se surte la competencia del referido tribunal con la particularidad de que en esa amplia gama de supuestos, se observa que las resoluciones administrativas susceptibles de combatirse en el juicio de nulidad, son de naturaleza diversa y no sólo de carácter fiscal, lo que corrobora la tesis de que se trata de un tribunal administrativo, en su más amplia connotación; y no meramente de carácter fiscal. Luego entonces, es patente que si las S.s Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación, tienen atribuciones para conocer de resoluciones administrativas emitidas por autoridades que no sean de naturaleza formal fiscal, es inconcuso que también pueden conocer de las negativas fictas que correspondan a dichas autoridades, pues quien puede lo más, puede lo menos, esto con base en una interpretación armónica y no estricta del numeral 37, del multirreferido C.F., motivo por el cual debe concluirse, que con el criterio sustentando en la jurisprudencia que no se comparte de hecho y de derecho, se le cierra a los gobernados la posibilidad de impugnar en el juicio de anulación las negativas fictas generadas por autoridades administrativas no fiscales en lo formal, pero cuyas atribuciones guardan relación con la materia fiscal, lo que se traduce en una manifiesta denegación de justicia y, por ende, en una violación a la garantía individual que tutela el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución General de la República. Este criterio adquiere mayor grado de consistencia, con la circunstancia de que la fracción VI, del artículo 11, de la invocada ley orgánica, establece que el Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios que se promuevan contra resoluciones definitivas que se dicten en materia de pensiones civiles, sean éstas con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), situación que pone de manifiesto en forma evidente, que la voluntad legislativa en ese caso, es que el referido tribunal resuelva, sin limitación alguna, todo tipo de controversias que se susciten en torno a las pensiones que apruebe la nombrada institución de seguridad social, incluidas por supuesto las que atañen a las negativas fictas. No considerarlo así, equivale a coartar el derecho que tienen los pensionados por el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado de reclamar vía juicio de nulidad el silencio de dicha institución ante sus demandas y reclamos y que guarden relación directa con las pensiones que se hubieren otorgado. Finalmente, el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación dispone que cuando una ley otorgue competencia al Tribunal Fiscal de la Federación sin señalar el procedimiento o los alcances de la sentencia, se estará a lo que dispongan el C.F. de la Federación y la propia ley. Por tanto, como la figura jurídica de la negativa ficta tiene por objeto el hacer posible el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa y concretamente al juicio de nulidad ante ese tribunal, es que se concluye que es el medio de defensa idóneo. Respecto de la segunda consideración de la jurisprudencia cuestionada, consistente en que el ISSSTE no es una autoridad de carácter fiscal, no debe olvidarse que es común en nuestro orden jurídico que órganos del Estado realicen funciones que materialmente no corresponden a la separación formal que los divide como pertenecientes a cada uno de los tres poderes clásicos instituidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que son el Legislativo, el Judicial y el Ejecutivo. Debido a lo anterior, los órganos del Poder Ejecutivo que integran la administración pública pueden, en primera instancia, aparecer formalmente divididos en los que son fiscales y los que no lo son, pero ello no impide desde un punto de vista material que un órgano administrativo participe de la naturaleza fiscal. Este razonamiento encuentra fundamento en las propias disposiciones del C.F. de la Federación. Efectivamente, el C.F. Federal en su artículo primero establece la obligación a cargo de las personas físicas y morales de contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas. En el artículo segundo dispone que las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos. En este mismo precepto se define a las aportaciones de seguridad social como las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado. En el artículo cuarto se define a los créditos fiscales, entre otros, como aquellos a los que las leyes les den ese carácter. Ahora bien, partiendo de la premisa de que el ISSSTE tiene como objeto la administración de seguros, prestaciones y servicios que comprenden la seguridad social, utilizando para ello la recaudación de aportaciones de esta índole, en términos de los artículos 2o., 3o., 4o., 16 y 21 de su ley, ello permite concluir que participa de la naturaleza fiscal de esta última, motivo por el cual no existe razón jurídica alguna que impida someter sus resoluciones al control de legalidad, tanto en su actuación expresa como ficta. En relación con la tercera consideración de la jurisprudencia que este órgano colegiado no comparte, en la que se alude a que la Ley del ISSSTE no prevé la figura de la negativa ficta, se estima que ello no constituye obstáculo alguno para concluir en los términos anteriores. Lo normal en la actuación de las autoridades es que sus resoluciones sean expresas, para que de esa manera el interesado conozca las razones que las sustentan y esté en aptitud de formular las defensas que a sus intereses convenga en relación con el fundamento y la motivación de la resolución respectiva, elementos que no se dan tratándose de una resolución ficta, que justamente se distingue por su silencio y que no existe en la realidad. Por ello, precisamente porque la Ley del ISSSTE no establece un procedimiento en el que la interesada tenga la oportunidad de hacer valer sus defensas cuando conozca los fundamentos de la resolución ficta, lo que la dejaría en un auténtico estado de indefensión, es que debe acudirse ante el Tribunal Fiscal de la Federación, en los términos del artículo 194 del C.F. de la Federación. En apoyo de este razonamiento, se invoca por analogía la tesis publicada con el número 90 en la página 203 y siguiente de la Tercera Parte del Informe rendido por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al terminar el año de mil novecientos setenta y seis, localizable en el disco óptico IUS 6 con el rubro y texto que a continuación se transcriben: ‘SEGURO SOCIAL, NEGATIVA FICTA DEL. NO EXISTE OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL RECURSO DE INCONFORMIDAD ANTES DE PROMOVER JUICIO DE NULIDAD. Para que tenga aplicación el artículo 274 de la Ley del Seguro Social, se requiere que el interesado conozca el texto de la resolución materia del recurso que establece, a fin de que esté en aptitud de formular las defensas que a sus intereses convenga en relación con el fundamento y la motivación de la resolución respectiva, elementos que no se dan tratándose de una resolución ficta, que justamente significa que no existe en la realidad, además de que la ley de la materia no establece un procedimiento en el que el interesado tenga la oportunidad de hacer valer sus defensas cuando conozca los fundamentos de la resolución ficta, como acontece en el procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Federación en los términos del artículo 194 del código tributario. Por otra parte, si todos los recursos que la ley otorga constituyen medios de defensa del particular, con la consecuencia jurídica de tener por consentida la resolución de que se trate, si no se hace uso de los mismos, deben estar expresamente señalados en la ley de la materia, de tal manera que no se preste a confusión ni tenga que forzarse la interpretación de la ley para hacer caber en ella recurso no establecido nítidamente. En consecuencia, la interpretación del citado artículo 274 debe ser en el sentido de que una resolución negativa ficta imputable al Instituto Mexicano del Seguro Social, no queda comprendida entre los que son materia del recurso de inconformidad que establece el propio precepto y, por ende, puede impugnarse directamente ante el Tribunal Fiscal de la Federación.’. Por último, cabe subrayar, que le asiste razón a la quejosa al aseverar, que no es exacto que en el caso concreto se surta la causal de improcedencia que invoca la juzgadora fiscal para sobreseer en el juicio. Se dice esto, porque en ese contexto se cita como fundamento de la improcedencia el artículo 202, fracción XI, del tantas veces nombrado C.F.; sin embargo, dicha fracción establece como hipótesis de la no procedencia del juicio de nulidad, cuando de las constancias de autos apareciere claramente que no existe el acto reclamado, supuesto que de ningún modo se actualiza en este caso, como se demostrará a continuación. De la lectura integral de la demanda de nulidad, aparece que la peticionaria de garantías combatió en esa vía extraordinaria, una resolución (negativa ficta) que atribuyó al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, relatándose en dicho ocurso que ante esa institución se formuló el veinte de febrero de mil novecientos noventa y seis, una solicitud a fin de que se cumpla con diversas disposiciones previstas en la ley de la materia y que tiene vinculación con la cuantía de la pensión que goza en su carácter de jubilado. Que como el tiempo transcurrió sin recibir respuesta alguna por parte de la institución, se configuró la negativa ficta combatida en el juicio de nulidad. Consta también en el sumario el escrito de solicitud mencionado por la quejosa en su demanda de nulidad, el cual en su parte superior derecha, aparece el sello de recibido y que refiere a la aludida institución de seguridad social. También obra en autos el escrito de contestación de la demanda signado por el subdirector de lo Contencioso, en ausencia del subdirector general jurídico, de la pluricitada institución, en donde se admite la existencia de la negativa ficta, habida cuenta que en ese ocurso contestatorio, se dio respuesta a la solicitud de la accionante en el juicio de origen. Estos datos de convicción ponen en evidencia de manera indubitable, que en el caso está debidamente acreditada la existencia de la negativa ficta que es objeto del juicio natural, ya que en ella la demandada admite no haber dado respuesta a la inconforme; en consecuencia, al considerar lo contrario la S. responsable y al estimar que se actualiza en la especie la causal de improcedencia prevista en el artículo 202, fracción XI, del C.F. de la Federación, vulneró en perjuicio de la quejosa las garantías individuales que tutelan los artículos 14 y 16 de la Carta Magna, de ahí que se considere jurídicamente incorrecto el sobreseimiento que al respecto se decreta. En tales condiciones, siendo violatoria de garantías la resolución reclamada, procede conceder a la quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal que solicita, para el efecto de que la S. responsable deje insubsistente dicho fallo; y hecho que sea, desahogue los trámites procesales pertinentes y, en su oportunidad, dicte el fallo definitivo que legalmente corresponda con plenitud de jurisdicción resolviendo el asunto conforme a derecho, salvo el caso de que existiese una causal de improcedencia distinta a la que aquí se analiza."

TERCERO. Las ejecutorias del Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito (residente en Torreón, Coahuila) recaídas en las revisiones fiscales números 491/97 y 504/97 relativas respectivamente, al juicio de nulidad 812/96, promovido por R.G.M. y el juicio de nulidad 848/96 promovido por R.G.M., en lo que interesa dicen lo siguiente:

"Revisión fiscal número 491/97. Recurrente: subdirector de lo Contencioso, quien firma en ausencia del subdirector general jurídico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado con residencia en México, Distrito Federal. SEXTO. El agravio marcado como primero, es fundado a juicio de este Tribunal Colegiado. De las constancias que informan el juicio natural, aparece que de hojas 11 a 13, recibido el veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y seis en la Dirección General del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado-Coordinación Administrativa del Departamento de Correspondencia y Trámite, R.G.M., solicitó el aumento de su percepción pensionaria a efecto de que se nivele con el sueldo básico de los trabajadores en activo para la categoría con la que se pensionó, y otras prestaciones, en términos del artículo 57, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Posteriormente, por escrito recibido el veintiocho de junio de mil novecientos noventa y seis, en la S. Regional Norte Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, con residencia en Torreón, Coahuila, promovió juicio de nulidad en contra de la resolución negativa ficta por la falta de contestación a la petición formulada a la que se hace mención en el párrafo que antecede. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al contestar la demanda hizo valer con apoyo en los artículos 37, 202, fracción XI, y 203, fracción II, del C.F. de la Federación y, 11 de la ley orgánica del mismo tribunal, la improcedencia del juicio, por considerar que la figura jurídica prevista por el artículo 37 del código tributario federal, no se actualizaba, pues tal ocurre solamente con la falta de resolución a peticiones formuladas ante las autoridades fiscales; que la Dirección General del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no es una autoridad fiscal, sino que tiene carácter meramente administrativo de la seguridad social y en el caso la solicitud fue formulada en materia pensionaria, por lo que la falta de contestación sólo puede considerarse como un silencio administrativo, pero no resuelta en sentido negativo porque la ley que rige al instituto no prevé la negativa ficta ni la aplicación supletoria del C.F. de la Federación. La S. Regional Norte Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, al emitir pronunciamiento respecto a la causa de improcedencia que invoca el instituto demandado al estimar que es inaplicable el artículo 37, del C.F. de la Federación porque no existe la resolución impugnada de negativa ficta respecto de la autoridad administrativa en materia de seguridad social, señaló: ‘A juicio de esta S. Regional Norte Centro resulta del todo infundada la causal de improcedencia que hace valer la autoridad en su oficio de contestación; ya que por un lado en términos del artículo 37 del C.F. de la Federación cuando la autoridad no contesta en el plazo contenido en dicho numeral, se deberá estimar que la autoridad resolvió negativamente el fondo de lo solicitado por el interesado y no respecto de la vía intentada; es decir, que este tribunal no debe ocuparse sobre aspectos de procedencia de la vía intentada por el particular, sino únicamente en cuanto al fondo de lo solicitado, ya que la autoridad tuvo oportunidad de hacer esa declaración en una resolución expresa y por el otro, que para el caso de resolución negativa ficta, el artículo 215 del C.F. de la Federación es preciso al establecer, que al dar contestación a la demanda, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma, lo que trae como consecuencia, que en dicha contestación no podrá hacer valer aspectos relativos a la procedencia o improcedencia de la instancia intentada.’. Ahora bien, se dice que es fundado el primer agravio en el que aduce violación a los artículos 202, fracciones II y XI, 203, fracción II y 37, del C.F. de la Federación, en su texto vigente hasta el 31 de diciembre de 1995, así como al artículo 193, de la Ley de A., por la inobservancia de la tesis de jurisprudencia número VIII.1o. J/4, del Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del mes de septiembre de 1996, páginas 512 y 513, del rubro: ‘NEGATIVA FICTA. IMPROCEDENCIA DE LA (ISSSTE).’, al determinar la responsable que en el caso se acredita la existencia de la negativa ficta y realiza una errónea interpretación del artículo 37, del código tributario federal mencionado, por considerar que dicha figura también se aplica ante solicitudes que son presentadas ante una autoridad administrativa y no sólo ante las fiscales. Que ciertamente el artículo 37 del C.F. de la Federación prevé la negativa ficta respecto de las instancias o peticiones que se presentan ante autoridades fiscales cuando no son contestadas en el plazo previsto por el mismo y que, si bien en el presente caso existió solicitud de incremento a la cuota diaria de pensión y no fue contestada de manera expresa dentro del plazo de cuatro meses por la autoridad ante quien se elevó, también lo es que esta autoridad no es de carácter fiscal sino que corresponde al ámbito competencial meramente administrativo en materia de seguridad social y que, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no prevé la figura jurídica negativa ficta, lo que es un requisito sine qua non para considerar la existencia del acto presunto y atribuirla a la autoridad correspondiente; que tampoco prevé la aplicación supletoria de las disposiciones del C.F. de la Federación a la ley antes mencionada. Que la ficción de considerar resuelta una instancia en sentido negativo e impugnarla, la otorga la ley, de manera que si no existe expresamente tal efecto, no puede considerarse la existencia de un acto presunto y así, el órgano jurisdiccional carece de base jurídica para conocer de la impugnación debido a la naturaleza del acto presunto. Que el artículo 37 referido, no debe aplicarse a las autoridades que actúan por virtud de facultades administrativas, como en el caso en materia de solicitudes de pensión, por ser una autoridad formal y materialmente administrativa. Ahora bien, se estiman fundados los anteriores argumentos, porque la S. Fiscal realizó una incorrecta interpretación e indebida aplicación del artículo 37, primer párrafo del C.F. de la Federación, que dispone:-‘Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo, sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte ...’. En relación con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que constituye un organismo descentralizado en términos de lo previsto por los artículos 45, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; el 2o. de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es una autoridad formalmente administrativa, aunque materialmente fiscal cuando el asunto es de dicha naturaleza, como en los casos de las cuestiones relacionadas con las aportaciones de seguridad social, en cuyo evento tiene vigencia el artículo 37 del C.F. de la Federación que prevé la negativa ficta, pues tal figura jurídica opera sólo respecto de autoridades fiscales o bien de autoridades formalmente administrativas pero materialmente fiscales; en cambio, el instituto es una autoridad formal y materialmente administrativa cuando lo cuestionado está vinculado con prestaciones de seguridad social, como en el caso lo es el incremento de una pensión jubilatoria, situación que no versa sobre aspectos de naturaleza fiscal y no se ubica, por tanto, en la hipótesis prevista en la norma jurídica en comento, que como se ve, no tiene ese alcance. Consecuentemente, si el actor en el juicio de origen, demandó la nulidad de la negativa ficta respecto del incremento de su pensión jubilatoria, al multicitado instituto, contrario a lo que se sostiene en la sentencia impugnada, es de concluir que el pluricitado artículo 37, del código tributario de la Federación, no le es aplicable al referido instituto, por las razones expuestas en los párrafos que anteceden, de manera que a la S.F. no corresponde conocer de la impugnación de mérito, por lo cual se actualiza la causal de improcedencia del juicio de nulidad a que se refiere el artículo 202, fracción II, del repetido C.F. de la Federación, que dice: ‘Es improcedente el juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación en los casos, por las causales y contra los actos siguientes: ... II. Cuya impugnación no corresponda conocer a dicho tribunal.’. Al respecto, tiene aplicación la tesis del Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo I, junio de 1995, páginas 482 y 483, así como la tesis de jurisprudencia del Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito ya antes mencionada, con las que conviene este órgano de control constitucional, dado su contenido lógico-jurídico, que a la letra dicen:-‘NEGATIVA FICTA, SU OPERANCIA (ISSSTE). El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, como organismo descentralizado, es una autoridad formalmente administrativa, aunque materialmente fiscal si el asunto de que se trata es de naturaleza fiscal (verbigracia, cuestiones relacionadas con aportaciones de seguridad social), evento en el que cobra vigencia el artículo 37 del C.F. de la Federación que prevé la negativa ficta, pues dicha figura jurídica opera únicamente respecto de autoridades fiscales o bien de autoridades formalmente administrativas pero materialmente fiscales; en cambio, el propio instituto es una autoridad formal y materialmente administrativa cuando lo discutido está vinculado con prestaciones de seguridad social, como lo es el incremento de una pensión jubilatoria, situación que en modo alguno versa sobre aspectos de naturaleza fiscal y no se ubica, por tanto, en la hipótesis prevista por la norma en cita que, como se ve, no tiene ese alcance.’. ‘NEGATIVA FICTA. IMPROCEDENCIA DE LA (ISSSTE). De conformidad con lo dispuesto por el artículo 37, del C.F. de la Federación, la figura jurídica de la negativa ficta, sólo se configura respecto de instancias o peticiones que se presenten ante autoridades de naturaleza fiscal, puesto que dicho precepto establece expresamente que: «Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte. Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.». Consecuentemente si existe una solicitud de incremento a la cuota diaria de pensión y ésta no fue contestada de manera expresa dentro del plazo señalado por el artículo antes citado por la autoridad denominada ante quien fue elevada dicha petición, también lo es, que la naturaleza de dicha autoridad que recibió la solicitud, no es de carácter fiscal, sino que corresponde al ámbito competencial meramente administrativo en materia de seguridad social para los trabajadores del Estado, advirtiéndose que la Ley del ISSSTE, no prevé la figura jurídica de la negativa ficta, lo cual es un requisito sine qua non, para considerar la existencia de este acto y podérselo atribuir en ese sentido a la autoridad correspondiente. Por ende la causal de improcedencia prevista por el artículo en comento, que hizo valer la recurrente en el juicio de nulidad, se surte plenamente en la especie.’. Cabe destacar, que el motivo de inconformidad planteado por la autoridad demandada, se centra en que, la negativa ficta no se ha configurado por no estar prevista en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, razón por la que es lógico y jurídico formular argumentos sobre la improcedencia y sobreseimiento del juicio de nulidad planteado ante la responsable. Por otra parte, se estima innecesario el análisis del segundo agravio, en virtud del sentido de la presente ejecutoria. En las relacionadas condiciones, dada la causal de improcedencia que se actualiza, procede revocar la sentencia recurrida que declaró la nulidad para efectos de la negativa ficta impugnada y, en su lugar, sobreseer en el juicio de nulidad materia de la revisión, conforme lo dispuesto por el artículo 203, fracción II, del C.F. de la Federación. Este tribunal no comparte el criterio sostenido por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito en la tesis de jurisprudencia J/14 9a., aprobada en sesión de diez de julio de mil novecientos noventa y siete, de título ‘NEGATIVA FICTA. SE GENERA ANTE EL SILENCIO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO RESPECTO DE SOLICITUDES FORMULADAS POR SUS PENSIONADOS.’, por las razones anteriores y en virtud de que: El Tribunal Fiscal de la Federación es un órgano que ejerce una doble jurisdicción, la fiscal y la administrativa. La materia fiscal se rige por las leyes fiscales especiales y por el C.F. de la Federación. La materia administrativa de la que conoce el Tribunal Fiscal de la Federación se rige fundamentalmente por las leyes especiales en la materia y el C.F. de la Federación sólo es aplicable al procedimiento para la tramitación del juicio de nulidad, no así los demás preceptos que se refieren a una materia en particular, como es la fiscal y es entre éstos en los que se encuentra el artículo 37 del citado ordenamiento que prevé la negativa ficta, que se refiere a las peticiones que se formulan a las autoridades fiscales. Figura que en la especie no es aplicable pues el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado no es una autoridad fiscal ni está actuando como organismo fiscal autónomo, porque aun cuando para la realización de sus fines recauda aportaciones de seguridad social, éstas no tienen el carácter de contribuciones, ya que provienen de los trabajadores como particulares y del Estado como patrón, por lo que para su cobro no se utiliza ningún procedimiento económico-coactivo a diferencia del Instituto Mexicano del Seguro Social, en cuyo caso las aportaciones sí tienen el carácter de contribuciones de acuerdo con lo establecido por el artículo 2o. del código tributario en comento y como se deriva del artículo 46 de la Ley del Seguro Social. Lo anterior es así en atención a que, como ya se dijo, en el C.F. de la Federación se contienen disposiciones tanto sustantivas como adjetivas de la materia y si bien es cierto que la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación da competencia a éste para conocer de resoluciones administrativas emitidas por autoridades diversas a las estrictamente fiscales, es obvio que el trámite en el juicio deberá observar los lineamientos de la parte adjetiva de este código tributario, entre las que no se encuentra la figura de la negativa ficta, sino en la parte sustantiva de dicha codificación; de ahí que, en las diversas materias a las que maneja la parte sustantiva del C.F., como cuando se refiere a resoluciones que tienen fundamento en la ley de responsabilidad de servidores públicos, la parte sustantiva a aplicar en la especie, es la de la materia específica en lo particular y si en la Ley de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no se encuentra contenida la negativa ficta, la misma no tiene aplicación en el caso que nos ocupa. En el presente caso no se trata de materia fiscal en virtud de que se refiere a una negativa ficta relacionada con la petición que hicieron los actores en el juicio de nulidad en relación al aumento de la percepción pensionaria para que se nivele con el sueldo básico de los trabajadores en activo, para la categoría con la que el actor se jubiló, por el pago completo de las cantidades que se adeudan por el incumplimiento de la obligación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de nivelar dicha percepción y otras accesorias; que como puede verse se relacionan con cuestiones laborales y de seguridad social a lo que tienen derecho, prestaciones que no son de naturaleza fiscal porque no se está exigiendo el pago de contribuciones fiscales por parte del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado a través del procedimiento administrativo de ejecución en términos de lo dispuesto por los artículos I, fracción IV y 145 del C.F. de la Federación, para estimar que en el caso pudiera ser aplicable la figura de la negativa ficta, sin que por otra parte al estimarse que no opera dicha figura, se contraríe lo dispuesto por el artículo 17 constitucional, en virtud de que la parte interesada está en posibilidad de promover el juicio de amparo indirecto por violaciones a lo dispuesto en el artículo 8o. constitucional."

"Revisión fiscal 504/97. Recurrente: subdirector de lo Contencioso, en ausencia del subdirector general jurídico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. SEXTO. El agravio marcado como primero, es fundado a juicio de este Tribunal Colegiado. De las constancias que informan el juicio natural, aparece que de fojas once a trece obra un escrito de fecha veintiséis de febrero mil novecientos noventa y seis, recibido el veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y seis en la Dirección General del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado-Coordinación Administrativa del Departamento de Correspondencia y Trámite, R.G.M., solicitó el aumento de su percepción pensionaria a efecto de que se nivelara con el sueldo básico de los trabajadores en activo para la categoría en que se jubiló como EO373/000044 C/6hrs. EO373/000045 C/6hrs. EO873/000111 C/3hrs. E000873/000112/3hrs. EO873/000019 C/2hrs. EO863/000195C/22hrs., y otras prestaciones, en términos de los artículos 6o., fracción IV, 57 y 186, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Posteriormente, por escrito recibido el 28 de junio de mil novecientos noventa y seis, en la S. Regional Norte Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, con residencia en Torreón, Coahuila, promovió juicio de nulidad en contra de la resolución negativa ficta por la falta de contestación en el término de cuatro meses, a la petición formulada a la que se hace mención en el párrafo que antecede. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, (a foja 63 y siguientes) al contestar la demanda hizo valer con apoyo en los artículos 37, 202, fracción XI, y 203, fracción II, del C.F. de la Federación y, 11 de la ley orgánica del mismo tribunal, la improcedencia del juicio, por considerar que la figura jurídica prevista por el artículo 37 del código tributario federal, no se actualizaba, pues tal ocurre solamente con la falta de resolución a peticiones formuladas ante las autoridades fiscales; que la Dirección General del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no es una autoridad fiscal, sino que tiene carácter meramente administrativo de la seguridad social y en el caso la solicitud fue formulada en materia pensionaria, por lo que la falta de contestación sólo puede considerarse como un silencio administrativo, pero no resueltas en sentido negativo porque la ley que rige al instituto no prevé la negativa ficta ni la aplicación supletoria del C.F. de la Federación. La S. Regional Norte Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, en el considerando segundo de la sentencia recurrida, en relación a la causa de improcedencia que invoca el instituto demandado, estima que es aplicable el artículo 37, del C.F. de la Federación porque de acuerdo con el artículo 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, cuando una ley otorgue competencia al mismo, sin señalar los alcances del procedimiento, se estará a lo que disponga el C.F. Federal; además, de que si no se aceptara la negativa ficta, se tendría que esperar indefinidamente la resolución. Asimismo, consideró que la causal de improcedencia carecía de sustento legal porque el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es una autoridad administrativa respecto de cuyas resoluciones en materia de pensiones, es competente para conocer el Tribunal Fiscal de la Federación, acorde con la fracción VI, del artículo 23, de la ley orgánica de dicho tribunal; y, la negativa ficta prevista por el artículo 37, del citado C.F. Federal, también se atribuye y es aplicable a las autoridades administrativas. Dice la inconforme que es fundado el primer agravio en el que aduce violación a los artículos 202, fracciones II y XI, 203, fracción II y 37, del C.F. de la Federación, en su texto vigente hasta el 31 de diciembre de 1995, así como el artículo 193, de la Ley de A., por la inobservancia de la tesis de jurisprudencia número VIII.1o. J/4, del Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del mes de septiembre de 1996, páginas 512 y 513, del rubro: ‘NEGATIVA FICTA. IMPROCEDENCIA DE LA (ISSSTE).’, al determinar la responsable que en el caso se acredita la existencia de la negativa ficta y realiza una errónea interpretación del artículo 37, del código tributario federal mencionado, por considerar que dicha figura también se aplica ante solicitudes que son presentadas ante una autoridad administrativa y no sólo ante las fiscales. Que ciertamente el artículo 23, fracción VI, de la referida ley orgánica, señala la competencia en materia de pensiones civiles con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pero en el caso de la competencia de actos presuntos no se da por voluntad del interesado, de la autoridad administrativa o jurisdiccional, sino por lo previsto en la ley; que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no contempla la negativa ficta. Que la autoridad ante quien fue presentada la promoción no es de carácter fiscal, que corresponde al ámbito competencial administrativo en materia de seguridad social para los trabajadores del Estado y que, no da competencia al Tribunal Fiscal para conocer del acto presunto que se cuestiona ni prevé la aplicación supletoria del C.F. de la Federación. Que el artículo 37 referido, no debe aplicarse a las autoridades que actúan por virtud de facultades administrativas, como en el caso en materia de solicitudes de pensión, por ser una autoridad formal y materialmente administrativa. Lo anterior es fundado, porque la S. Fiscal realizó una incorrecta interpretación e indebida aplicación del artículo 37, primer párrafo del C.F. de la Federación, que dispone: ‘Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo, sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte ...’. De acuerdo con el derecho mexicano, la figura de la negativa o afirmativa ficta en el ámbito administrativo, no tiene aplicación, sino como excepción que debe contenerse de manera expresa en las leyes. Nuestro sistema legal se ha limitado a establecer como una garantía individual prevista en el artículo 8o. constitucional, la obligación de las autoridades de hacer recaer un acuerdo escrito a toda petición de las partes formulada por escrito, de manera pacífica y respetuosa y de hacer conocer dicho acuerdo en breve término al peticionario, de esta manera el silencio administrativo prolongado, no tiene nada más que un remedio directo, que es el juicio de amparo. Lo anterior, no obstante que cuando la ley prevé la negativa ficta el afectado pueda impugnar la falta de respuesta a su derecho de petición o la negativa ficta, demostrándose de esta manera la complementación de ambas figuras, cuando la ley lo permita. En relación con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que constituye un organismo descentralizado en términos de lo previsto por los artículos 45, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; el 2o. de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es una autoridad formalmente administrativa, aunque materialmente fiscal cuando el asunto es de dicha naturaleza, como en los casos de las cuestiones relacionadas con las aportaciones de seguridad social, en cuyo evento tiene vigencia el artículo 37 del C.F. de la Federación que prevé la negativa ficta, pues tal figura jurídica opera sólo respecto de autoridades fiscales o bien de autoridades formalmente administrativas pero materialmente fiscales; en cambio, el instituto es una autoridad formal y materialmente administrativa cuando lo cuestionado está vinculado con prestaciones de seguridad social, como en el caso lo es el incremento de una pensión jubilatoria, situación que no versa sobre aspectos de naturaleza fiscal y no se ubica, por tanto, en la hipótesis prevista en la norma jurídica en comento, que como se ve, no tiene ese alcance. Consecuentes con lo anterior, si el actor en el juicio de origen, demandó la nulidad de la negativa ficta respecto del incremento de su pensión jubilatoria, al multicitado instituto, contrario a lo que se sostiene en la sentencia impugnada, es de concluir que el pluricitado artículo 37, del código tributario de la Federación, no le es aplicable al referido instituto, por las razones expuestas en los párrafos que anteceden, de manera que a la S.F. no corresponde conocer de la impugnación de mérito, por lo cual se actualiza la causal de improcedencia del juicio de nulidad a que se refiere el artículo 202, fracción II, del repetido C.F. de la Federación, que dice:-‘Es improcedente el juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación en los casos, por las causales y contra los actos siguientes: II. Cuya impugnación no corresponda conocer a dicho tribunal.’. Cobran aplicación la tesis del Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo I, junio de 1995, páginas 482 y 483, así como la tesis de jurisprudencia del Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito ya antes mencionada, con las que conviene este órgano de control constitucional, dado su contenido lógico-jurídico, que a la letra dicen:-‘NEGATIVA FICTA, SU OPERANCIA (ISSSTE). El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, como organismo descentralizado, es una autoridad formalmente administrativa, aunque materialmente fiscal si el asunto de que se trata es de naturaleza fiscal (verbigracia, cuestiones relacionadas con aportaciones de seguridad social), evento en el que cobra vigencia el artículo 37 del C.F. de la Federación que prevé la negativa ficta, pues dicha figura jurídica opera únicamente respecto de autoridades fiscales o bien de autoridades formalmente administrativas pero materialmente fiscales; en cambio, el propio instituto es una autoridad formal y materialmente administrativa cuando lo discutido está vinculado con prestaciones de seguridad social, como lo es el incremento de una pensión jubilatoria, situación que en modo alguno versa sobre aspectos de naturaleza fiscal y no se ubica, por tanto, en la hipótesis prevista por la norma en cita que, como se ve, no tiene ese alcance.’. ‘NEGATIVA FICTA. IMPROCEDENCIA DE LA (ISSSTE). De conformidad con lo dispuesto por el artículo 37, del C.F. de la Federación, la figura jurídica de la negativa ficta, sólo se configura respecto de instancias o peticiones que se presenten ante autoridades de naturaleza fiscal, puesto que dicho precepto establece expresamente que: «Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte. Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.». Consecuentemente si existe una solicitud de incremento a la cuota diaria de pensión y ésta no fue contestada de manera expresa dentro del plazo señalado por el artículo antes citado por la autoridad denominada ante quien fue elevada dicha petición, también lo es, que la naturaleza de dicha autoridad que recibió la solicitud, no es de carácter fiscal, sino que corresponde al ámbito competencial meramente administrativo en materia de seguridad social para los trabajadores del Estado, advirtiéndose que la Ley del ISSSTE, no prevé la figura jurídica de la negativa ficta, lo cual es un requisito sine qua non, para considerar la existencia de este acto y podérselo atribuir en ese sentido a la autoridad correspondiente. Por ende la causal de improcedencia prevista por el artículo en comento, que hizo valer la recurrente en el juicio de nulidad, se surte plenamente en la especie.’. Cabe señalar que la jurisprudencia sustentada por el extinto Pleno del Tribunal Fiscal de la Federación al resolver la contradicción de sentencias 5/70 y las jurisprudencias 124 y 125 sustentadas por la S. Superior del referido tribunal, de títulos: ‘NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA EN CUALQUIER ASUNTO QUE SEA COMPETENCIA DE ESTE TRIBUNAL.’, ‘NEGATIVA FICTA SE CONFIGURA SI LA AUTORIDAD NO NOTIFICA AL PROMOVENTE CON ANTERIORIDAD A LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA, LA RESOLUCIÓN EXPRESA.’ y ‘NEGATIVA FICTA. EL TÉRMINO DE 90 DÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 92 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN ES APLICABLE A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS.’, no modifican el criterio sustentado por este órgano de control constitucional, máxime que no le son obligatorias a este tribunal. Conviene apuntar, que el motivo de inconformidad queda centrado en que, la negativa ficta no se ha configurado, por no estar prevista por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, razón por la que es lógico y jurídico formular argumentos sobre la improcedencia y sobreseimiento del juicio de nulidad planteado ante la responsable. Por otra parte, se estima innecesario el análisis del segundo agravio, en virtud del sentido de la presente ejecutoria. En las relatadas condiciones, dada la causal de improcedencia que se actualiza, procede revocar la sentencia recurrida que declaró la nulidad para efectos de la negativa ficta impugnada y sobreseer en el juicio de nulidad materia de la revisión conforme lo dispuesto por el artículo 203, fracción II del C.F. de la Federación. Este tribunal no comparte el criterio sostenido por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito en la tesis de jurisprudencia J/14 9a., aprobada en sesión de diez de julio de mil novecientos noventa y siete, de título ‘NEGATIVA FICTA. SE GENERA ANTE EL SILENCIO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO RESPECTO DE SOLICITUDES FORMULADAS POR SUS PENSIONADOS.’, por las razones anteriores y en virtud de que: El Tribunal Fiscal de la Federación es un órgano que ejerce una doble jurisdicción, la fiscal y la administrativa. La materia fiscal se rige por las leyes fiscales especiales y por el C.F. de la Federación. La materia administrativa de la que conoce el Tribunal Fiscal de la Federación se rige fundamentalmente por las leyes especiales en la materia y el C.F. de la Federación sólo es aplicable al procedimiento para la tramitación del juicio de nulidad, no así los demás preceptos que se refieren a una materia en particular, como es la fiscal y es entre éstos en los que se encuentra el artículo 37 del citado ordenamiento que prevé la negativa ficta, que se refiere a las peticiones que se formulan a las autoridades fiscales. Figura que en la especie no es aplicable pues el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado no es una autoridad fiscal ni está actuando como organismo fiscal autónomo, porque aun cuando para la realización de sus fines recauda aportaciones de seguridad social, éstas no tienen el carácter de contribuciones, ya que provienen de los trabajadores como particulares y del Estado como patrón, por lo que para su cobro no se utiliza ningún procedimiento económico-coactivo a diferencia del Instituto Mexicano del Seguro Social, en cuyo caso las aportaciones sí tienen el carácter de contribuciones de acuerdo con lo establecido por el artículo 2o. del código tributario en comento y como se deriva del artículo 46 de la Ley del Seguro Social. Lo anterior es así en atención a que, como ya se dijo, en el C.F. de la Federación se contienen disposiciones tanto sustantivas como adjetivas de la materia y si bien es cierto que la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación da competencia a éste para conocer de resoluciones administrativas emitidas por autoridades diversas a las estrictamente fiscales, es obvio que el trámite en el juicio deberá observar los lineamientos de la parte adjetiva de este código tributario, entre las que no se encuentra la figura de la negativa ficta, sino en la parte sustantiva de dicha codificación; de ahí que, en las diversas materias a las que maneja la parte sustantiva del C.F., como cuando se refiere a resoluciones que tienen fundamento en la ley de responsabilidad de servidores públicos, la parte sustantiva a aplicar en la especie, es la de la materia específica en lo particular y si en la ley de seguridad y servicios sociales de los trabajadores del Estado no se encuentra contenida la negativa ficta, la misma no tiene aplicación en el caso que nos ocupa. En el presente caso no se trata de materia fiscal en virtud de que se refiere a una negativa ficta relacionada con la petición que hicieron los actores en el juicio de nulidad en relación al aumento de la percepción pensionaria para que se nivele con el sueldo básico de los trabajadores en activo, para la categoría con la que el actor se jubiló, por el pago completo de las cantidades que se adeudan por el incumplimiento de la obligación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de nivelar dicha percepción y otras accesorias; que como puede verse se relacionan con cuestiones laborales y de seguridad social a la que tienen derecho, prestaciones que no son de naturaleza fiscal porque no se está exigiendo el pago de contribuciones fiscales por parte del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado a través del procedimiento administrativo de ejecución en términos de lo dispuesto por los artículos 2o. o 1o., fracción IV y 145 del C.F. de la Federación, para estimar que en el caso pudiera ser aplicable la figura de la negativa ficta, sin que por otra parte al estimarse que no opera dicha figura, se contraríe lo dispuesto por el artículo 17 constitucional, en virtud de que la parte interesada está en posibilidad de promover el juicio de amparo indirecto por violaciones a lo dispuesto en el artículo 8o. constitucional. Por consiguiente, con fundamento en el artículo 197-A, de la Ley de A., hágase la denuncia de contradicción de tesis respectiva, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

CUARTO. Previamente a cualquier otra cuestión debe establecerse si existe la contradicción de tesis denunciada.

Para ese efecto es necesario precisar los puntos fundamentales que sustentan las ejecutorias dictadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito.

1. El juicio de amparo directo 339/97, fue promovido por D.A.C.M. contra actos de la S. Regional Peninsular del Tribunal Fiscal de la Federación, consistente en la resolución dictada el diecinueve de marzo de mil novecientos noventa y siete, en los autos del juicio 1002/96, por la que sobreseyó en el juicio con apoyo en el artículo 202, fracción XI y 203, fracción II, del C.F. de la Federación, en relación a lo dispuesto en el artículo 37 del mismo ordenamiento.

El Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, que conoció del asunto, en sentencia de diez de julio de mil novecientos noventa y siete, resolvió conceder el amparo a la quejosa en atención a las siguientes consideraciones:

1) Que en el caso se advertía una violación manifiesta a la ley que ameritaba suplir la deficiencia de la queja con apoyo en el artículo 76 bis de la Ley de A..

2) Que la S. Fiscal responsable estimó indebidamente que la figura de la negativa ficta únicamente se surte respecto de autoridades fiscales apoyándose para esto en una tesis de jurisprudencia sustentada por el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito (NEGATIVA FICTA. IMPROCEDENCIA DE LA (ISSSTE)) cuyo criterio no es compartido por este Tribunal Colegiado (Segundo del Décimo Cuarto Circuito).

La tesis de jurisprudencia a que se hace referencia en el párrafo anterior dice a la letra lo siguiente:

"NEGATIVA FICTA. IMPROCEDENCIA DE LA (ISSSTE). De conformidad con lo dispuesto por el artículo 37 del C.F. de la Federación, la figura jurídica de la negativa ficta, sólo se configura respecto de instancias o peticiones que se presenten ante autoridades de naturaleza fiscal, puesto que dicho precepto establece expresamente que: ‘Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte. Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.’. Consecuentemente, si existe una solicitud de incremento a la cuota diaria de pensión y ésta no fue contestada de manera expresa dentro del plazo señalado por el artículo antes citado por la autoridad denominada ante quien fue elevada dicha petición, también lo es, que la naturaleza de dicha autoridad que recibió la solicitud, no es de carácter fiscal sino que corresponde al ámbito competencial meramente administrativo en materia de seguridad social para los trabajadores del Estado, advirtiéndose que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ISSSTE, no prevé la figura jurídica de la negativa ficta, lo cual es un requisito sine qua non, para considerar la existencia de ese acto y podérselo atribuir en ese sentido a la autoridad correspondiente. Por ende la causal de improcedencia prevista por el artículo en comento, que hizo valer la recurrente en el juicio de nulidad, se surte plenamente en la especie."

3) Que este Tribunal Colegiado (Segundo del Décimo Cuarto Circuito) no comparte la jurisprudencia transcrita por lo siguiente:

a) Que conforme a lo dispuesto en el artículo 5o. del C.F. de la Federación, el artículo 37 de este ordenamiento tiene diversas reglas de interpretación; una estricta, en el supuesto de que la disposición imponga cargas a los particulares y una amplia que permite, en el caso de otras disposiciones fiscales, aplicar cualquier método de interpretación jurídica. Que, conforme a la segunda de las reglas mencionadas, se desprende que pueden incurrir en la negativa ficta las autoridades que no obstante no ser formalmente fiscales, sus facultades guardan relación con la materia fiscal y se encuentran sometidas a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, pues aun cuando el multicitado artículo 37 se ubicó (a partir de mil novecientos ochenta y tres), en el título denominado De las facultades de las autoridades fiscales, esto obedeció, más a un defecto de técnica legislativa, que a la intención de restringir esa figura jurídica al campo de las autoridades estrictamente fiscales. Que esta interpretación encuentra fundamento en el análisis histórico de los antecedentes legislativos del artículo 37 del C.F. de la Federación y de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, que otorga competencia a este órgano jurisdiccional para conocer de resoluciones administrativas diversas a la materia fiscal, como es el caso de las resoluciones relativas a las pensiones civiles, con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; lo que pone de manifiesto la voluntad legislativa de que ese tribunal resuelva todo tipo de controversias que se susciten en torno a las pensiones a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, incluidas las negativas fictas.

b) Que partiendo de la premisa de que la separación de poderes del Estado no es absoluta, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, participa de la naturaleza fiscal ya que administra los seguros, prestaciones y servicios que comprenden la seguridad social utilizando las aportaciones de esta índole; de allí que no existe razón jurídica para no someter sus resoluciones expresas o fictas al control de legalidad.

c) Que la circunstancia de que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no prevea la figura de la negativa ficta no es obstáculo para que el Tribunal Fiscal de la Federación, conozca de ese tipo de resoluciones, ya que el interesado va a hacer valer sus defensas ante este tribunal al promover el juicio en contra de esas resoluciones, ya que no está obligado a agotar, previamente algún recurso, como ya lo sostuvo el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en relación a las resoluciones negativas fictas atribuidas al Instituto Mexicano del Seguro Social.

La sentencia dictada por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito que se comenta, constituyó el quinto precedente que integró la jurisprudencia J/14 9a., emitida por ese tribunal, que a continuación se transcribe:

"NEGATIVA FICTA. SE GENERA ANTE EL SILENCIO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, RESPECTO DE SOLICITUDES FORMULADAS POR SUS PENSIONADOS. El artículo 37 del C.F. de la Federación prevé que cuando las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales no sean resueltas en un plazo de tres meses, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo. Ahora bien, una interpretación sistemática de este precepto, la cual es permitida por el artículo 5o. del propio ordenamiento legal, permite concluir que la figura de la negativa ficta que dicha norma contempla, no se constriñe únicamente a las autoridades de carácter formalmente fiscal, sino que su aplicación se extiende también a autoridades formalmente administrativas, pero cuyas facultades guardan relación con la materia fiscal y que a la vez están sometidas a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación. Tal es el caso del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el cual, aunque reviste el carácter de una autoridad formalmente administrativa, por tener como objeto la administración de seguros, prestaciones y servicios que comprenden la seguridad social, también comparte la naturaleza fiscal, pues para el logro de sus fines utiliza la recaudación de las contribuciones que el artículo 2o. del C.F. de la Federación define como ‘aportaciones de seguridad social’, consistentes en cuotas establecidas en la ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se benefician en forma especial por servicios de tal naturaleza proporcionados por el mismo Estado. Por otra parte, el Tribunal Fiscal de la Federación es un órgano típicamente administrativo, ya que sus funciones jurisdiccionales encuentran campo de aplicación en distintas ramas y materias de la administración pública federal y no sólo en el área fiscal, pues así se desprende de la redacción del artículo 11 de su ley orgánica, que incorpora un catálogo de hipótesis que representan los casos en que se surte su competencia, con la particularidad de que en esa amplia gama de supuestos, se observa que las resoluciones administrativas susceptibles de combatirse en el juicio de nulidad son de naturaleza diversa y no sólo de carácter fiscal, como ocurre precisamente con las resoluciones a que se refiere la fracción sexta, relativas a las que se dicten en materia de pensiones civiles, sean éstas con cargo al erario federal o al mismo Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. En este contexto, cabe concluir que el silencio de las autoridades de la naturaleza destacada, de la que participa la nombrada institución de seguridad social, también constituye la figura jurídica de la negativa ficta, pues estimar lo contrario contravendría la garantía contenida en el segundo párrafo del artículo 17 constitucional, ya que coartaría el derecho que tienen los pensionados por este instituto de reclamar, vía juicio de nulidad, su silencio ante las demandas que guarden relación directa con las prestaciones que se hubieren otorgado."

2. La revisión fiscal 491/97, se interpuso por el subdirector de lo Contencioso, en ausencia del director general Jurídico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en contra de la sentencia dictada por la S. Regional Norte Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, el veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y siete, en el juicio de nulidad 812/96, promovido por R.G.M. en contra de la resolución negativa ficta recaída a su solicitud de actualización de su pensión y el correspondiente pago de pensiones caídas, dirigida al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

El Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito que conoció del asunto, en ejecutoria de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y siete, determinó revocar la sentencia recurrida y sobreseer en el juicio de nulidad, apoyándose esencialmente en las siguientes razones:

1) Que la S. Fiscal realizó una incorrecta interpretación del artículo 37, primer párrafo del C.F. de la Federación, al analizar las causas de improcedencia que planteó el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; toda vez que este instituto es un organismo descentralizado, conforme a lo previsto en los artículos 45, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 2o. de la ley que lo rige, y que, si bien es una autoridad formalmente administrativa y materialmente fiscal, cuando el asunto es de dicha naturaleza (como en el caso de las aportaciones de seguridad social, a las que sí es aplicable el artículo 37); sin embargo, cuando lo cuestionado es el incremento de una pensión jubilatoria, ese instituto es una autoridad formal y materialmente administrativa, cuya situación no se ubica en la hipótesis prevista en el multicitado artículo 37 del C.F. de la Federación.

2) Que si la negativa ficta se planteó respecto de una solicitud de incremento de una pensión jubilatoria a la que no le es aplicable el artículo 37 del C.F. de la Federación, la S. Fiscal estaba impedida para conocer del juicio con apoyo en el artículo 202, fracción II del C.F. de la Federación, que establece que es improcedente el juicio respecto de los actos cuya impugnación no corresponda conocer al Tribunal Fiscal de la Federación.

Este Tribunal Colegiado (Segundo del Octavo Circuito) citó como apoyo de su resolución la tesis aislada del Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito (que quedó transcrita a fojas 35 a 36 de la presente resolución), cuyo rubro dice: NEGATIVA FICTA, SU OPERANCIA (ISSSTE); y la tesis de jurisprudencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito (transcrita a fojas 36 a 37 de la presente resolución), cuyo rubro dice: NEGATIVA FICTA. IMPROCEDENCIA DE LA (ISSSTE).

3) Asimismo, agrega este Tribunal Colegiado (Segundo del Octavo Circuito) que no comparte el criterio sostenido en la tesis de jurisprudencia J/14/9a., por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, a que antes se ha hecho referencia y cuyo rubro dice: NEGATIVA FICTA. SE GENERA ANTE EL SILENCIO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, RESPECTO DE SOLICITUDES FORMULADAS POR SUS PENSIONADOS (transcrita a fojas 61 a 64 de la presente resolución).

Las razones que expresa el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito para no compartir la tesis de jurisprudencia, citada en el párrafo anterior, en esencia, son las siguientes:

a) El Tribunal Fiscal de la Federación es un órgano que ejerce una doble jurisdicción, la fiscal y la administrativa; la materia fiscal se rige por las leyes fiscales y por el C.F. de la Federación; la materia administrativa se rige por las leyes especiales correspondientes y por el C.F. de la Federación, sólo en cuanto al procedimiento del juicio de nulidad, de manera que los demás preceptos de ese ordenamiento que se refieren a una materia en particular (como es la fiscal), no son aplicables a la materia administrativa, como es el caso del artículo 37, que prevé la negativa ficta respecto a las peticiones que se formulan a las autoridades fiscales.

b) Que la figura de la negativa ficta no es aplicable al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pues no es una autoridad fiscal, ni actúa como organismo fiscal autónomo, porque aun cuando para la realización de sus fines recauda aportaciones de seguridad social, éstas no tienen el carácter de contribuciones, ya que provienen de la relación entre el Estado y sus trabajadores, sin que para su cobro utilice el procedimiento económico-coactivo.

c) Que, si bien es cierto que la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, otorga competencia a éste para conocer de resoluciones administrativas emitidas por autoridades diversas a las estrictamente fiscales es obvio que en el trámite del juicio deberá observar los lineamientos de la parte adjetiva del C.F. de la Federación, entre los cuales, no se encuentra la figura de la negativa ficta, que se encuentra regulada en la parte sustantiva de ese cuerpo legal, en relación con la ley específica de que se trate; de allí que si en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no se encuentra contenida la negativa ficta, la figura que contempla el artículo 37 del C.F. de la Federación no es aplicable respecto a ese instituto.

d) Que la petición del incremento de la percepción pensionaria formulada por el actor para que se le nivele con el sueldo básico de los trabajadores en activo, se relaciona con cuestiones laborales y de seguridad social, pero no es de naturaleza fiscal, pues no se exige el pago de contribuciones fiscales a través del procedimiento administrativo de ejecución, regulado por el artículo 145 del código tributario citado.

e) Que la conclusión anterior no contraría lo dispuesto en el artículo 17 constitucional, ya que la parte interesada está en posibilidad de promover juicio de amparo indirecto en contra de la falta de contestación a su petición, por violación al artículo 8o. constitucional.

3. La revisión fiscal 504/97, se interpuso por el subdirector de lo Contencioso, en ausencia del subdirector general jurídico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en contra de la sentencia dictada el veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y siete, por la S. Regional Norte Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, en el juicio de nulidad 848/96, promovido por R.G.M., en contra de la resolución negativa ficta recaída al escrito mediante el cual solicitó al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la actualización de su percepción pensionaria y el pago de pensiones caídas.

El Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito que conoció del asunto, en ejecutoria de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y siete, determinó revocar la sentencia recurrida y sobreseer en el referido juicio de nulidad 848/96, apoyándose en idénticas consideraciones a las expresadas en la revisión fiscal 491/97, a que se hizo referencia en el punto 2 de la presente relación, por lo cual en obvio de repeticiones se dan aquí por reproducidas.

De la anterior relación se desprende que en los casos de que se trata se examinó un mismo problema consistente en la improcedencia del juicio de nulidad respecto a la impugnación de resoluciones negativas fictas atribuibles al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con motivo de solicitudes de incremento de pensión formuladas por sus derechohabientes; y en dichos juicios existen criterios que pudieran ser contradictorios.

No es óbice para determinar, si en el caso se configura la contradicción, que las sentencias que la originaron se hayan emitido en un juicio de amparo directo y en dos revisiones fiscales, pues el régimen que establecen los artículos 195 y 195 bis de la Ley de A., para decidir cuál es el criterio que debe prevalecer, no sólo debe aplicarse al caso entre contradicción entre dos tesis sustentadas en juicios constitucionales, sino también cuando una de las tesis se ha emitido al resolver uno de amparo, y la otra, al fallar un recurso de revisión fiscal, pues se debe tomar en cuenta la íntima conexión que en ciertas hipótesis puede presentarse entre los temas que propone el recurso de revisión fiscal y los problemas planteados en el juicio de garantías.

Tiene aplicación al caso la tesis de jurisprudencia 2a./J. 12/93, sustentada por la anterior Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la página 17 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, número 75, Marzo-1994, que a continuación se transcribe:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS, EL PROCEDIMIENTO PARA DIRIMIRLA ES APLICABLE CUANDO UNA DE ELLAS SE HA SUSTENTADO EN AMPARO Y LA OTRA EN REVISIÓN FISCAL. El régimen que establecen los artículos 197 y 197-A de la Ley de A., para decidir cuál es el criterio que en lo futuro ha de prevalecer, no sólo debe aplicarse al caso de contradicción entre dos tesis sustentadas en juicios constitucionales, sino también cuando una de las tesis se ha emitido al resolver uno de amparo, y la otra, al fallar un recurso de revisión fiscal. En efecto, debe tomarse en cuenta la íntima conexión que en ciertas hipótesis puede presentarse entre los temas que propone el recurso de revisión fiscal y los problemas planteados en el juicio de garantías."

Ahora bien, el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito (A.D. 339/97) consideró que de la interpretación sistemática del artículo 37 del C.F. de la Federación, así como del análisis de los antecedentes legislativos de este precepto, y de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se desprende que la voluntad del legislador (en torno a la figura de la negativa ficta) fue que ese tribunal (Fiscal de la Federación), que es un tribunal no sólo fiscal sino administrativo, resolviera todo tipo de controversias que se suscitaran en relación con las pensiones a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; y que, el hecho de que ese precepto (artículo 37) se encuentre incluido en la parte sustantiva del mencionado código tributario, se debe a un defecto de técnica legislativa.

Asimismo, el Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito considera que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; sí tiene naturaleza fiscal, si se toma en cuenta que este instituto tiene como objeto la administración de seguros, prestaciones y servicios que comprenden la seguridad social, utilizando las aportaciones de esta índole; lo que permite concluir que no hay razón para no someter sus resoluciones al control de legalidad, tanto en su actuación expresa como ficta, ante el Tribunal Fiscal de la Federación, pues, con independencia de que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; no prevea esa figura (negativa ficta) en ese aspecto se aplicaría el procedimiento del C.F. de la Federación.

Por los motivos anteriores este Tribunal Colegiado (Décimo del Cuarto Circuito), estimó que no compartía la tesis de jurisprudencia, invocada por la S. Fiscal responsable, en la sentencia reclamada, emitida por el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, cuyo rubro dice: NEGATIVA FICTA IMPROCEDENCIA DE LA (ISSSTE) (transcrita a fojas 36 a 37 de la presente resolución).

Cabe precisar que la sentencia dictada por este Tribunal Colegiado (Décimo del Cuarto Circuito) en el juicio de amparo directo 339/97, constituyó el quinto precedente que integró la jurisprudencia J/14/9a. que en su rubro dice lo siguiente: NEGATIVA FICTA. SE GENERA ANTE EL SILENCIO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, RESPECTO DE SOLICITUDES FORMULADAS POR SUS PENSIONADOS (transcrita a fojas 61 a 63 de la presente resolución).

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito estimó que el Tribunal Fiscal de la Federación es un órgano que ejerce una doble jurisdicción; la fiscal y la administrativa; que la primera se rige por las leyes fiscales y por el C.F. de la Federación, y la segunda, por las leyes especiales de la materia y por el C.F. de la Federación únicamente en cuanto al procedimiento del juicio de nulidad. Que en tal virtud, si el artículo 37 del C.F. se encuentra localizado en la parte sustantiva de este ordenamiento, no le es aplicable al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ya que en primer lugar la ley que rige a este instituto no contempla la figura de la negativa ficta; y, en segundo término, al tratarse de una solicitud de incremento de pensión, ese instituto no tiene el carácter de autoridad fiscal, ni está actuando como organismo fiscal autónomo.

Este Tribunal Colegiado (del Octavo Circuito) estimó que por las razones antes citadas, no compartía la jurisprudencia J/14/9a. emitida por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, a que antes se hizo referencia.

En tales condiciones, se da la contradicción de criterios, en virtud de que ambos órganos colegiados llegan a soluciones opuestas ante el mismo punto jurídico, a que se ha hecho mención.

QUINTO. En las relacionadas circunstancias, la materia de la contradicción consiste en determinar si el artículo 37 del C.F. de la Federación resulta aplicable a las peticiones formuladas al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y, por consecuencia, si el Tribunal Fiscal de la Federación tiene competencia para conocer de las resoluciones negativas fictas atribuidas a esa institución.

Cabe precisar que, tanto el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, como el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito coinciden en considerar que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sí es una autoridad de naturaleza fiscal, el primero de ellos estima que ese instituto tiene ese carácter tratándose de las aportaciones de seguridad social y que, en esta hipótesis, sí le sería aplicable el artículo 37 del C.F. de la Federación, sin embargo, en el caso de instancias relativas al incremento de pensiones, no tiene tal naturaleza. El segundo de los nombrados tribunales, considera que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sí tiene naturaleza fiscal porque no puede establecerse una división tajante de las funciones de los órganos del Estado, como en el caso de las aportaciones de seguridad social que el C.F. de la Federación estima como contribuciones; y si este instituto tiene como objeto la administración de seguros, prestaciones y servicios que comprenden la seguridad social utilizando las aportaciones de esta índole, es concluyente que tiene tal naturaleza, por lo que no existe razón para no someter sus resoluciones al control de legalidad, tanto en su actuación expresa como ficta.

En tal virtud, en primer término, debe analizarse la naturaleza jurídica del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

A fin de examinar esta cuestión conviene transcribir los artículos 4o., 6o., 16, 21, 189, 190 y 191 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

"Artículo 4o. La administración de los seguros, prestaciones y servicios de que trata el artículo anterior, así como la del fondo de la vivienda, estarán a cargo del organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con domicilio en la Ciudad de México. Para el cumplimiento de sus fines el instituto contará con delegaciones, las cuales, como unidades desconcentradas, estarán jerárquicamente subordinadas a la administración central y tendrán las facultades específicas para resolver sobre la materia y la competencia territorial que se determine en su caso."

"Artículo 6o. Las dependencias y entidades de la administración pública federal a que se refiere esta ley, deberán remitir al instituto en enero de cada año, una relación del personal sujeto al pago de cuotas y descuentos correspondientes, según los artículos 16 y 25 de esta ley, así como efectuar los descuentos que se ordenen con motivo de la aplicación de la misma, debiendo remitir al instituto las nóminas y recibos en que éstos figuren, dentro de los 10 días siguientes a la fecha en que debieron hacerse. De igual forma pondrán en conocimiento del instituto dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que ocurran: I. Las altas y bajas de los trabajadores; II. Las modificaciones de los sueldos sujetos a descuentos; III. La iniciación de los descuentos así como su terminación y en su caso los motivos y justificaciones por los que se haya suspendido el descuento; enterando en forma inmediata al instituto sobre cualquier circunstancia que impida o retarde el cumplimiento de las órdenes de descuento; y IV. Los nombres de los familiares que los trabajadores deben señalar a fin de que disfruten de los beneficios que esta ley concede. Esto último dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la toma de posesión del trabajador. En todo tiempo, las dependencias y entidades deberán expedir los certificados e informes que les soliciten tanto los interesados como el instituto y proporcionar los expedientes y datos que el propio instituto les requiera de los trabajadores, ex-trabajadores, jubilados y pensionistas así como los informes sobre aportaciones y cuotas y designarán a quienes se encarguen del cumplimiento de estas obligaciones. En caso de negativa, demora injustificada o cuando la información se suministre en forma inexacta o falsa, la autoridad competente fincará la responsabilidad e impondrá las sanciones que correspondan en los términos de esta ley. Los pagadores y los encargados de cubrir sueldos serán responsables en los términos de esta ley de los actos y omisiones en relación a las retenciones y descuentos que resulten en perjuicio del instituto, de los trabajadores, jubilados o pensionistas, independientemente de la responsabilidad civil, penal o administrativa en que incurran."

"Artículo 16. Todo trabajador incorporado al régimen de este ordenamiento, deberá cubrir al instituto una cuota fija del ocho por ciento del sueldo básico de cotización que disfrute, definido en el artículo anterior. Dicha cuota se aplicará en la siguiente forma: I. 2.75% para cubrir los seguros de medicina preventiva, enfermedades, maternidad y los servicios de rehabilitación física y mental; II. 0.50% Para cubrir las prestaciones relativas a préstamos a mediano y corto plazo. III. 0.50% para cubrir los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil; integrales de retiro a jubilados y pensionistas; servicios turísticos; promociones culturales, de preparación técnica, fomento deportivo y de recreación y servicios funerarios; IV. 3.50% para la prima que se establezca anualmente, conforme a las valuaciones actuariales para el pago de jubilaciones, pensiones e indemnizaciones globales, así como para integrar las reservas correspondientes conforme a lo dispuesto en el artículo 182 de esta ley; V. El porcentaje restante se aplicará para cubrir los gastos generales de administración del instituto exceptuando los correspondientes al Fondo de la Vivienda. Los porcentajes señalados en las fracciones I a III incluyen gastos específicos de administración."

"Artículo 21. Las dependencias y entidades públicas sujetas al régimen de esta ley cubrirán al instituto, como aportaciones el equivalente al 17.75% del sueldo básico de cotización de los trabajadores. Dicho porcentaje se aplicará en la siguiente forma: I. 6.75% para cubrir los seguros de medicina preventiva, enfermedades, maternidad y los servicios de rehabilitación física y mental; II. 0.50% para cubrir las prestaciones relativas a préstamos a mediano y corto plazo; III. 0.50% para cubrir los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil; integrales de retiro a jubilados y pensionistas; servicios turísticos; promociones culturales, de preparación técnica, fomento deportivo y de recreación y servicios funerarios; IV. 0.25% para cubrir íntegramente el seguro de riesgos del trabajo; V. 3.50% para la prima que se establezca anualmente, conforme a las valuaciones actuariales, para el pago de jubilaciones, pensiones e indemnizaciones globales, así como para integrar las reservas correspondientes conforme a lo dispuesto en el artículo 182 de esta ley; VI. 5.00% para constituir el fondo de la vivienda; VII. El porcentaje restante se aplicará para cubrir los gastos generales de administración del instituto, exceptuando los correspondientes al fondo de la vivienda. Los porcentajes señalados en las fracciones I a IV incluyen gastos específicos de administración. Además, para los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil, las dependencias y entidades cubrirán el 50% del costo unitario por cada uno de los hijos de sus trabajadores que haga uso del servicio en las estancias de bienestar infantil del instituto. Dicho costo será determinado anualmente por la junta directiva."

"Artículo 189. Los servidores públicos de las dependencias y entidades, que dejen de cumplir con alguna de las obligaciones que les impone esta ley, serán sancionadas con multa por el equivalente de una a diez veces el salario diario que perciban, según la gravedad del caso."

"Artículo 190. Los pagadores y encargados de cubrir sueldos que no efectúen los descuentos que procedan en los términos de esta ley, serán sancionados con una multa equivalente al 5% de las cantidades no descontadas, independientemente de la responsabilidad civil o penal en que incurran."

"Artículo 191. Las sanciones pecuniarias previstas en los artículos anteriores, a que se hicieren acreedores los servidores públicos del instituto, serán impuestas por el director general, después de oír al interesado y son revisables por la junta directiva si se hace valer la inconformidad por escrito dentro del plazo de 15 días. Cuando se trate de los servidores públicos que no presten servicios al instituto, intervendrá la Secretaría de la Contraloría General de la Federación en ejercicio de sus facultades con vista en la documentación (sic) que envíe a dicha dependencia el director general del instituto."

De los preceptos transcritos se desprende que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene a su cargo la administración de los seguros, prestaciones y servicios que se precisan en el artículo 3o., de la misma ley (artículo 4o.).

Asimismo, que todo trabajador incorporado al régimen de seguridad establecido por la ley que se comenta, debe cubrir al instituto una cuota fija del ocho por ciento del sueldo básico de cotización que disfrute y que, las dependencias y entidades públicas sujetas a este régimen cubrirán al instituto, como aportaciones, el equivalente al diecisiete punto setenta y cinco por ciento del sueldo básico de cotizaciones de los trabajadores (artículos 16 y 21).

En relación a la forma de pago de estas cuotas, este ordenamiento dispone que las dependencias y entidades de la administración pública federal están obligadas a efectuar los descuentos que se ordenen con motivo de la aplicación de esta ley (artículo 6o.) y a remitir al instituto una relación del personal sujeto al pago de las cuotas y descuentos correspondientes.

La negativa, demora injustificada o la información que se suministre en forma inexacta o falsa determina que se finque responsabilidad al funcionario o empleado responsable en los términos de la propia ley; y tratándose de los pagadores y los encargados de cubrir sueldos, la responsabilidad se determina respecto de los actos y omisiones en que incurran en relación a las retenciones y descuentos que realicen en perjuicio del instituto, de los trabajadores, jubilados o pensionistas, independientemente de la responsabilidad civil o administrativa (artículo 6o.).

La sanción para los servidores públicos de las dependencias y entidades que dejen de cumplir con las obligaciones que les impone esta ley, es una multa equivalente de una a diez veces el salario diario que perciban según el caso; y por lo que toca a los pagadores y encargados de cubrir sueldos, que no efectúen los descuentos que procedan, la sanción es una multa equivalente al cinco por ciento de las cantidades no descontadas; independientemente de la responsabilidad civil o penal en que incurran (artículos 189 y 190). Estas sanciones serán impuestas por el director general del instituto y son revisables por la junta directiva si se hace valer inconformidad (artículo 191). Además las dependencias y entidades públicas que no cubran las cuotas, aportaciones y descuentos a los trabajadores ordenados por el instituto en la fecha o plazo señalado, deberán pagar un interés equivalente al costo porcentual promedio de captación de recursos del sistema bancario que determina el Banco de México (artículo 22).

De lo anterior se concluye que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sigue un procedimiento especial en el cobro de las cuotas de que se trata, puesto que es el propio Estado, que se encuentra en el extremo de la relación laboral, quien retiene las cuotas que corresponde cubrir a sus trabajadores y a su vez realiza la aportación que conforme a la ley de la materia está obligado a pagar en su carácter de patrón; la no retención de las cuotas a los trabajadores o la falta de aportación del Estado da lugar a que se finque responsabilidad al funcionario o empleado responsable quien se hará acreedor a una sanción que puede ser de carácter pecuniario (multa) y a que la entidad pública correspondiente pague un interés por la falta de entero oportuno de las cuotas que le corresponde aportar.

Ahora bien, el artículo 2o., fracción II del C.F. de la Federación, vigente a partir del primero de enero de mil novecientos ochenta y dos, establece lo siguiente:

"Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera: ... II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado."

De la lectura de este último precepto se advierte que se incluyen a las aportaciones de seguridad social dentro de la clasificación de las contribuciones que están obligados a efectuar los mexicanos para sufragar las gastos públicos; y se definen a éstas como las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a cargo de las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

Desde este punto de vista, las aportaciones de seguridad social del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado pueden considerarse como una contribución de carácter fiscal; sin embargo, como quedó indicado con anterioridad este instituto, tiene sus propios procedimientos y no puede estimarse como una autoridad propiamente fiscal en relación a estas contribuciones.

En este orden de ideas la naturaleza de las contribuciones no puede darle al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el carácter de autoridad fiscal en todas las funciones que desempeña, como pretende el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito en relación a las solicitudes de incremento de pensión.

Sin embargo, debe establecerse que las resoluciones negativas fictas atribuidas a ese instituto respecto a las solicitudes de incremento de pensión de sus derechohabientes sí es impugnable ante el Tribunal Fiscal de la Federación atentas las razones que se pasan a exponer.

Los tratadistas distinguen dos categorías al referirse a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo: los que son de plena jurisdicción y los de anulación o de ilegitimidad.

En la primera categoría se encuentra el juicio contencioso administrativo francés que se ventila ante un tribunal denominado Consejo de Estado, cuyas decisiones no pueden ser revisadas por el Poder Judicial en virtud de que dicho tribunal se encuentra en el mismo rango constitucional que la Suprema Corte de Justicia y que tiene como finalidad que los actos del Poder Ejecutivo en materia administrativa y tributaria no sean revisados más que por un órgano del mismo poder y no por otro distinto como es el Poder Judicial.

En este sistema se da la variante de que las decisiones del tribunal administrativo (de plena jurisdicción), pueden ser revisadas por los tribunales judiciales en sus diversas instancias o bien solamente por la Suprema Corte de Justicia.

La segunda categoría de juicios se ventila ante tribunales administrativos por medio del juicio por exceso de poder y sus decisiones declaran la anulación del acto de autoridad; y el efecto de la sentencia se aplica aun a autoridades que no fueron parte de este juicio.

De lo expuesto con anterioridad se desprende que la esencia de los Tribunales Contenciosos Administrativos se encuentra en que los actos del Poder Ejecutivo en materia administrativa y tributaria sean revisados por un órgano del mismo poder y no por otro distinto como es el Poder Judicial.

E.M.M., en su obra "De lo Contencioso Administrativo de Anulación o de Ilegitimación" (Quinta Edición, E.P., S.A., página 4) señala que las diferencias más notables entre el procedimiento de lo contencioso administrativo de plena jurisdicción y el de anulación, conforme a nuestro sistema jurídico, son las siguientes:

a) En el primero se alega violación del derecho subjetivo o de garantías constitucionales; en el segundo, violación de la ley.

b) En el primero existen medios para hacer cumplir sus sentencias; en el segundo no se cuenta con esos medios.

c) En el primero el efecto de la sentencia es interpartes; en el segundo el efecto de la sentencia es general, erga omnes.

En nuestro país el Tribunal Fiscal de la Federación, se estableció como un tribunal de anulación, al expedirse la Ley de Justicia Fiscal el veintisiete de agosto de mil novecientos treinta y seis (publicada en el Diario Oficial de treinta y uno de agosto de mil novecientos treinta y seis).

En la exposición de motivos de esta ley se consideró posible constitucionalmente el establecimiento de un Tribunal Administrativo en razón de algunas tesis sostenidas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, como es la interpretación del artículo 22 de la Constitución Federal, en la que consideró que no es confiscatoria la aplicación total o parcial de los bienes de una persona para el pago de impuestos o multas cuando se hace por la autoridad que conforme a la ley sea competente, tesis de la que se desprendió la conclusión de que este Alto Tribunal considera que es problema de la ley secundaria el organizar las competencias de las autoridades en cuanto al cobro de multas, y que, por ello, resultaba más lógico y conveniente para todos, no sólo para el fisco, sino para los causantes mismos, que la liquidación y cobro de los impuestos, y demás prestaciones fiscales, no se llevara a cabo dentro de la desordenada legislación en vigor, que presentaba (conforme a esta exposición de motivos) interferencias carentes de todo apoyo jurídico o de utilidad práctica, entre las autoridades judiciales y las autoridades administrativas, sino al amparo de un sistema lógico y congruente en el que, sin que se olvidaran las garantías que el particular necesita, hubiese un conjunto de principios que ordenaran y regularan la liquidación y el cobro de tales prestaciones a través de los dos periodos que la doctrina reconoce: el periodo oficioso y el periodo contencioso que es el que tendría a su cargo el Tribunal Fiscal de la Federación.

Asimismo, en la exposición de motivos de que se trata, se tomó en consideración que de acuerdo con el criterio sustentado por esta Suprema Corte de Justicia, el cobro de los impuestos no constituye un derecho incorporado a la capacidad privada del Estado, sino que debe efectuarse mediante el ejercicio de atribuciones de poder público, que se concretan en mandamientos unilaterales y ejecutivos que no requieren para su validez ni para su cumplimiento la sanción previa de los órganos jurisdiccionales, sin perjuicio de que los particulares afectados puedan a posteriori, iniciar en la vía jurisdiccional la revisión de tales mandamientos; de allí que no existe inconveniente alguno para establecer un procedimiento jurisdiccional ante tribunales administrativos si la intervención de éstos no coarta el derecho de los particulares para ocurrir posteriormente al juicio de amparo que tradicionalmente ha sido en México el que ha ofrecido la vía para la revisión de los actos administrativos.

En relación a la naturaleza del Tribunal Fiscal de la Federación, A.C.G. afirma que el juicio ante este tribunal es un juicio de anulación en algunos casos, pero también de plena jurisdicción en otros casos, pues basta comparar las cuatro causales de nulidad previstas en el artículo 202 del C.F. vigente en 1939, para observar que coinciden con las que admite la legislación francesa para el juicio por exceso de poder.

Este Alto Tribunal estableció en torno a la naturaleza del Tribunal Fiscal de la Federación, las siguientes tesis que aparecen publicadas en las páginas 4413 y 77 del Semanario Judicial de la Federación, Tomos LXV y XXXIX, Tercera Parte, Quinta y Sexta Época, lo siguiente:

"TRIBUNAL FISCAL, CARECE DE IMPERIO PARA EJECUTAR SUS DECISIONES. Si bien es cierto que el Tribunal Fiscal de la Federación ejercita funciones jurisdiccionales, al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, también es verdad que carece de imperio para hacer respetar sus decisiones, según se establece expresamente en la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal de 27 de agosto de 1936. Ahora bien, como el imperio es uno de los atributos de la jurisdicción, es forzoso concluir que el Tribunal Fiscal de la Federación no tiene plena jurisdicción."

"TRIBUNAL FISCAL CARECE DE IMPERIO PARA EJECUTAR SUS DECISIONES. Como se desprende de la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal, el sistema que siguió y que lo adoptó también el C.F., no contiene ninguna disposición que autorice al Tribunal Fiscal, para exigir el exacto cumplimiento de sus fallos, y en consecuencia, carece de competencia, tanto para librar mandamientos encaminados a obtener que se ejecuten sus fallos, cuando las autoridades exactoras se nieguen a cumplirlos totalmente, como para decir si en la ejecución de sus fallos se incurre en un defectuoso e inexacto cumplimiento, si la parte quejosa alega precisamente que las autoridades administrativas no ejecutaron en sus términos una sentencia de una S. del Tribunal Fiscal, y como esta cuestión no es de la competencia de ese tribunal, solamente puede dilucidarse en el juicio de garantías."

Hechas las precisiones anteriores, se pasa a examinar el tratamiento jurídico de la figura de la negativa ficta en el C.F. de la Federación.

El artículo 37 del C.F. de la Federación, materia de la presente contradicción, se encuentra incluido en el título III, denominado, De las facultades de las autoridades fiscales, capítulo único.

Este capítulo se compone de treinta y seis artículos en los que, esencialmente, se regulan las actividades de auxilio o asistencia al contribuyente y capacitación (artículo 33), las consultas formuladas a las autoridades fiscales (artículo 34); la emisión de criterios que deberán regir en las distintas dependencias (artículo 35); las resoluciones favorables a los particulares y su vigencia (artículos 36 y 36 bis), el plazo para que las autoridades fiscales resuelvan las instancias o peticiones que se les formulan, así como la configuración de la resolución negativa si no contestan en el plazo de cuatro meses (artículo 37); las formalidades que deben reunir las notificaciones de los actos administrativos (artículo 38); las facultades del Ejecutivo Federal para condonar o prorrogar el pago de contribuciones; para establecer las medidas que faciliten el cumplimiento de obligaciones y para conceder subsidios y estímulos fiscales (artículo 39); las medidas de apremio que pueden utilizar las autoridades fiscales para el ejercicio de sus facultades (artículo 40); el requerimiento de declaraciones; la estimación de impuestos omitidos, el embargo precautorio e imposición de multas (artículo 41); las facultades de comprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (artículo 42); las formalidades que deben reunir las órdenes de visita (artículo 43); las formalidades que deben reunir las visitas domiciliarias (artículos 44, 46, 46 A y 47); las obligaciones de los contribuyentes visitados, así como las causales para que los visitadores recojan la contabilidad (artículo 45), la solicitud de informes a terceros compulsas y liquidaciones derivadas de éstas (artículos 44 y 51); los dictámenes de contadores públicos (artículo 52) las formalidades que deben reunir la solicitud de informes, libros o registros (artículo 53); el valor de los informes de autoridades extranjeras (artículo 54); la determinación presuntiva de utilidades, actos, activos y actividades (artículos 55, 56, 57, 58 y 59); el registro de adquisiciones y faltantes en inventarios (artículo 60); la determinación de ingresos omitidos por las autoridades (artículo 61); la utilización de la información de terceros (artículo 62); la presunción de legalidad de las actas de la autoridad fiscal (artículo 68); y la reserva y publicación de datos (artículo 69).

El artículo 37 de que se trata, en lo que interesa, dice lo siguiente:

"Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte ..."

Cabe advertir que la resolución negativa ficta, surgió a la vida jurídica de nuestro país en el año de mil novecientos treinta y seis, al expedirse la Ley de Justicia Fiscal por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de agosto de mil novecientos treinta y seis.

El artículo 16 de este ordenamiento, contenido en el capítulo segundo denominado De la competencia (en el que se regulaba la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación) estableció lo siguiente:

"Artículo 16. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa días."

En la exposición de motivos de la iniciativa de esta ley, que creó al Tribunal Fiscal de la Federación se establece en relación a la incorporación de la negativa ficta, que la declaratoria de nulidad emitida por este tribunal al decidir una controversia, será siempre respecto de alguna resolución, que podrá ser expresa o tácita, en los casos de silencio de las autoridades.

En dicha iniciativa se asienta que la creación de una ficción para el silencio de las autoridades está ya consagrado en la legislación europea y que esta ley (de Justicia Fiscal) la adopta de acuerdo con las últimas orientaciones de la doctrina, sin que esto pueda considerarse en el sentido de que esta ley pretenda coartar el derecho de los particulares para acudir al juicio de amparo a demandar la violación de los artículos 8o. y 16 de la Constitución a fin de obtener de los tribunales federales una determinación que obligue a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa con los fundamentos legales respectivos; sino que, por el contrario, tiene como propósito concederle al particular una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, éste cuente ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses, respecto al fondo de los problemas controvertidos, a pesar del silencio de la autoridad; agregando, que el uso de este derecho, dependerá de las circunstancias especiales del caso y de la apreciación que haga libremente el interesado de qué le es más ventajoso, si provocar la decisión expresa o iniciar el debate de fondo.

Por el contrario (se indica en esta exposición) ejercido el derecho de demandar la negativa ficta ante el Tribunal Fiscal de la Federación, no le sería dable al particular alegar como agravio la violación a los artículos 8o. y 16 constitucionales, en cuanto a que obligan a toda autoridad a respetar el derecho de petición y a fundar y motivar legalmente sus decisiones, obligando a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa fundada legalmente.

El artículo 14 de la Ley de Justicia Fiscal estableció lo siguiente:

"Artículo 14. Las S.s del Tribunal Fiscal de la Federación conocerán de los juicios que se inicien: I. Contra las resoluciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de sus dependencias o de cualquier organismo fiscal autónomo que, sin ulterior recurso administrativo, determinen la existencia de un crédito fiscal, lo fijen en cantidad líquida o den las bases para su liquidación. II. Contra las resoluciones dictadas por autoridades dependientes del Poder Ejecutivo que constituyan responsabilidades administrativas en materia fiscal; III. Contra los acuerdos que impongan sanciones por infracción a las leyes fiscales; IV.C. cualquier resolución diversa de las anteriores, dictada en materia fiscal y que cause un agravio no reparable por algún recurso administrativo; V.C. el ejercicio de la facultad económico-coactiva por quienes, habiendo sido afectados con ella, afirmen: 1. Que el crédito que se les exige se ha extinguido legalmente; o 2. Que el monto del crédito es inferior al exigido; o 3. Que son poseedores, a título de propietarios, de los bienes embargados o acreedores preferentes al fisco, para ser pagados con el producto de los mismos. El tercero deberá, antes de iniciar el juicio, formular su instancia ante la oficina ejecutora; o 4. Que el procedimiento coactivo no se ha ajustado a la ley. En este último caso, la oposición no podrá hacerse valer sino contra la resolución que aprueba el remate; salvo que se trate de resoluciones cuya ejecución material sea de imposible reparación. VI. Contra la negativa de una autoridad competente para ordenar la devolución de un impuesto, derecho o aprovechamiento ilegalmente percibido; y VII. Por la Secretaría de Hacienda para que sea nulificada una decisión administrativa, favorable a un particular. En estos casos, cuando con la nulidad deba tomar nacimiento un crédito fiscal, admitida la demanda, la secretaría podrá ordenar que se practique un embargo precautorio, salvo que el interesado otorgue garantía en los términos de los artículo 42 y 45."

El C.F. de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, que sustituyó a la Ley de Justicia Fiscal, en el artículo 162, que pertenece al título cuarto de la fase contenciosa del procedimiento tributario, capítulo segundo, De la competencia, reguló la figura de la negativa ficta, disponiendo textualmente lo siguiente:

"Artículo 162. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como regulación negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa días."

La competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, se reguló en este ordenamiento (1938) en el artículo 160 que establece lo siguiente:

"Artículo 160. Las S.s del Tribunal Fiscal de la Federación, conocerán de los juicios que se inicien: I. Contra las resoluciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de sus dependencias o de cualquier organismo fiscal autónomo que, sin ulterior recurso administrativo, determinen la existencia de un crédito fiscal, lo fijen en cantidad líquida, o den las bases para su liquidación. II. Contra las resoluciones dictadas por autoridades dependientes del Poder Ejecutivo que constituyan contra funcionarios o empleados federales, responsabilidad administrativa en materia fiscal. III. Contra los acuerdos que impongan definitivamente y sin ulterior recurso administrativo, sanciones por infracción a las leyes fiscales. Para los efectos de esta fracción, no se considerará como recurso administrativo la condonación a que se refiere el artículo 51. IV.C. cualquier resolución diversa de las anteriores, dictada en materia fiscal y que cause un agravio no reparable por algún recurso administrativo. V.C. el procedimiento administrativo de ejecución por quienes, habiendo sido afectados por él, afirman: 1o. Que el crédito que se exige se ha extinguido legalmente; o 2o. Que el monto del crédito es inferior al exigido; o 3o. Que son poseedores, a título de propietarios, de los bienes embargados o acreedores preferentes al fisco, para ser pagados con el producto de los mismos. El tercero deberá antes de iniciar el juicio, formular su instancia ante la oficina ejecutora; o 4o. Que el procedimiento coactivo no se ha ajustado a la ley. En este último caso, la oposición no podrá hacerse valer sino contra la resolución que apruebe el remate; salvo que se trate de resoluciones cuya ejecución material sea de imposible reparación. VI. Contra la negativa de una autoridad competente para ordenar la devolución de un impuesto, derecho o aprovechamiento ilegalmente percibido; y VII. Por la Secretaría de Hacienda para que sea calificada la decisión administrativa favorable a un particular. En estos casos, cuando con la nulidad deba tomar nacimiento un crédito fiscal, admitida la demanda, la secretaría podrá ordenar que se practique un embargo precautorio, salvo que el interesado otorgue garantía en los términos de los artículos 188 y 191."

De las disposiciones transcritas se desprende que la figura de la negativa ficta, continuó refiriéndose a las autoridades fiscales federales, puesto que la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, continuó en términos similares a los establecidos en la Ley de Justicia Fiscal.

La competencia del Tribunal Fiscal de la Federación se amplió al expedirse la llamada Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal, emitida por el titular del Ejecutivo Federal con apoyo en la fracción I del artículo 89 constitucional (publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y uno).

Este ordenamiento autorizó al Ejecutivo Federal para que, por conducto del Tribunal Fiscal de la Federación, depurara y reconociera las obligaciones no prescritas a cargo del Gobierno Federal, nacidas o derivadas de hechos jurídicos acontecidos durante el periodo que comienza del primero de enero de mil novecientos veintinueve al treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y uno, que se hallaran pendientes de pago (artículo 1o.).

Asimismo, otorgó competencia a ese tribunal para conocer de las reclamaciones que en materia de pensiones a cargo del erario, ya fuesen estas militares o civiles, de derecho o por gracia, formulasen los que creyesen tener derecho a ésta o no estuviesen de acuerdo con la cuota asignada (artículos 7o. y 8o.).

En el artículo 11 de este ordenamiento, se establecieron las reglas a las que el Tribunal Fiscal debía ajustar su actuación en los casos mencionados.

El diecinueve de enero de mil novecientos sesenta y siete, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un nuevo C.F. de la Federación, que en el título tercero, referido al procedimiento administrativo, capítulo II, denominado De los derechos y obligaciones de los sujetos, artículo 92, reguló la figura de la negativa ficta. Este precepto estableció lo siguiente:

"Artículo 92. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el término que la ley fija o, a falta de término establecido, en noventa días. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta en el término que corresponda."

En la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente a este ordenamiento (1967), no se hace referencia a la resolución negativa ficta ni se da alguna razón por la cual se incluyó a esta figura en el título tercero, dentro del apartado correspondiente al procedimiento administrativo. Sin embargo analizando los preceptos que componen el capítulo II de este título, se desprende que la figura de la negativa ficta se estima como un derecho de los particulares que formulen alguna petición o presenten alguna instancia a las autoridades fiscales.

En efecto, en el artículo 91 de este ordenamiento y capítulo, se contempla el derecho de los particulares de que les sean contestadas las consultas sobre la aplicación de las disposiciones fiscales; en el artículo 93, se establecen determinadas obligaciones que deben cumplir los sujetos pasivos, que habitualmente causen impuestos federales y los retenedores habituales de dichos impuestos; en el artículo 94, se regula la anulación de las resoluciones favorables a los particulares; en el artículo 95 se establecen los requisitos a que deben sujetarse las personas obligadas a llevar contabilidad y registros; y en el artículo 96, se establece la obligación de presentar declaraciones por parte de los sujetos que dispongan las leyes tributarias.

Este código (1967) entró en vigor el primero de abril de mil novecientos sesenta y siete.

La estructura, competencia y funcionamiento del Tribunal Fiscal, a partir del diecinueve de enero de mil novecientos sesenta y siete, quedó regulada por la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, separada del C.F. de la Federación, donde anteriormente se incluía.

El artículo 1o. de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación estableció lo siguiente: "El Tribunal Fiscal de la Federación es un tribunal administrativo, dotado de plena autonomía, con la organización y atribuciones que esta ley establece."

En relación a la competencia de este órgano jurisdiccional el artículo 22 de este ordenamiento dispone lo siguiente:

"Artículo 22. Las S.s del Tribunal conocerán de los juicios que se inicien en contra de las resoluciones definitivas que se indican a continuación: I. Las dictadas por autoridades fiscales federales, del Distrito Federal o de los organismos fiscales autónomos, en que se determina la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación. II. Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el C.F., indebidamente percibidos por el Estado. III. Las que causen un agravio en materia fiscal, distinto al que se refieren las fracciones anteriores. IV. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales o del Distrito Federal. V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes, con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones. Cuando el interesado afirme para fundar su demanda que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada, o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional, o de la de M., según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado, o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Fiscal sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración. VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. VII. Las que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebradas por las dependencias del Poder Ejecutivo Federal. VIII. Las que constituyan responsabilidades contra funcionarios o empleados de la Federación o del Departamento del Distrito Federal, por actos que no sean delictuosos. Para los efectos del primer párrafo de este artículo las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa para el afectado."

En este ordenamiento se amplió la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación para conocer de las resoluciones que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales o del Distrito Federal; de las que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias del Ejecutivo Federal y de las que constituyan responsabilidades contra funcionarios o empleados de la Federación o del Departamento del Distrito Federal, por actos que no sean delictuosos. Asimismo se otorgó la competencia de este tribunal respecto a las resoluciones relativas a pensiones militares y civiles, a que se refieren las fracciones V y VI del precepto en comentario, que anteriormente estaba establecido en la llamada Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal.

Esta ley orgánica fue sustituida por la ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de febrero de mil novecientos setenta y ocho (en vigor el primero de agosto mil novecientos setenta y ocho) que introdujo la regionalización de las S.s del Tribunal Fiscal de la Federación.

La exposición de motivos de la iniciativa de la nueva ley orgánica, expresa que "La estructura del Tribunal Fiscal no puede permanecer inalterable frente al avance de la regionalización a que se ha llegado en los asuntos fiscales de la competencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los que constituyen la mayor parte de la materia de los juicios promovidos ante el propio tribunal. Esta circunstancia (se dice en esta exposición) hace aconsejable y conveniente la creación de S.s Regionales del mismo órgano a fin de complementar con la fase contencioso-administrativa el sistema regional de defensa, al mismo tiempo que se consigue acercar la justicia administrativa a los lugares donde surgen los conflictos y lograr que el control de legalidad que el tribunal ejerce se realice en forma más inmediata al contribuyente."

El artículo 1o. de este ordenamiento declara que: "El Tribunal Fiscal de la Federación es un tribunal administrativo dotado de plena autonomía para dictar sus fallos con la organización y atribuciones que esta ley establece."

El artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, dispone:

"Artículo 23. Las S.R. conocerán de los juicios que se inicien contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación: I. Las dictadas por autoridades fiscales federales, las del Distrito Federal y de los organismos fiscales autónomos en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación. II. Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el C.F. de la Federación, indebidamente percibido por el Estado; III. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales y a las disposiciones fiscales del Distrito Federal; IV. Las que causen un agravio en materia fiscal, distinto al que se refieren las fracciones anteriores; V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones. Cuando el interesado afirme, para fundar su demanda, que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada, o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de M. según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Fiscal sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración; VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; VII. Las que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias de la administración pública federal centralizada. VIII. Las que constituyan responsabilidades contra funcionarios o empleados de la Federación o del Departamento del Distrito Federal por actos que no sean delictuosos; y IX. Las señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal. Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa para el afectado."

El treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un nuevo C.F. de la Federación que sustituyó al de mil novecientos sesenta y siete.

Este C.F. (mil novecientos ochenta y uno), en el título III, denominado: De las facultades de las autoridades fiscales, capítulo único, incluyó la figura de la negativa ficta en el artículo 37 de este ordenamiento, el cual dice lo siguiente:

"Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo sin que se notifique la resolución, o bien esperar a que ésta se dicte."

En este capítulo se regula la obligación de las autoridades fiscales de proporcionar asistencia gratuita a los contribuyentes (artículo 33); de contestar las consultas que les sean formuladas individualmente (artículo 34); la facultad de dar a conocer el criterio que deben seguir las dependencias respecto a la aplicación de las disposiciones fiscales (artículo 35); la obligación de demandar ante el Tribunal Fiscal de la Federación la nulidad de resoluciones favorables a los particulares (artículo 36); los requisitos de las notificaciones de los actos administrativos (artículo 38); la facultad del Ejecutivo Federal para condonar o eximir total o parcialmente del pago de contribuciones, dictar las medidas relacionadas con la administración, control, forma de pago y procedimientos señalados en las leyes fiscales y conceder subsidios o estímulos fiscales (artículo 39); las medidas de apremio que pueden utilizar las autoridades fiscales para ejercer sus facultades (artículo 40); las facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para comprobar el cumplimiento de las disposiciones fiscales (artículos 41 y 42); los requisitos que deben reunir las órdenes de visita domiciliaria, el desarrollo de dichas visitas (artículos 43, 44, 45, 46, 47 y 50); el valor de los dictámenes financieros (artículo 52); los plazos para la presentación de los datos e informes (artículo 53); el derecho de los particulares para inconformarse en contra del resultado de las visitas domiciliarias (artículo 54); la facultad de las autoridades fiscales para determinar presuntivamente la utilidad fiscal de los contribuyentes (artículos 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61 y 62); para determinar contribuciones omitidas (artículos 63 y 64); así como la obligación de los contribuyentes de cubrirlas (artículos 65 y 66); la extensión de las facultades de las autoridades fiscales (artículo 67); la obligación de la autoridad de guardar reserva en lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes (artículo 69).

En el C.F. de la Federación (Diario Oficial de 31 de julio de 1982), que entró en vigor el primero de enero de mil novecientos ochenta y tres, a excepción del título sexto correspondiente al procedimiento contencioso administrativo que inició su vigencia el primero de abril de mil novecientos ochenta y tres, en el título III, referido a las facultades de las autoridades fiscales, capítulo único, en el artículo 37, continuó estableciendo la figura de la negativa ficta en los siguientes términos:

"Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente, e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte."

Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se reformó el artículo 37 para modificar el plazo en que las autoridades deben resolver las instancias o peticiones de los particulares, a tres meses.

El artículo 37 del C.F. de la Federación fue adicionado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y seis, en vigor el primero de enero de mil novecientos noventa y siete en el que se estableció que el plazo para resolver las consultas a que hace referencia el artículo 34-A será de ocho meses.

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (expedida el dos de febrero de mil novecientos setenta y ocho), se abrogó por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, expidiéndose la nueva ley orgánica de este tribunal que entró en vigor el primero de enero de mil novecientos noventa y seis.

El artículo 11 de esta última ley orgánica establece en relación a la competencia del Tribunal de la Federación, lo siguiente:

"Artículo 11. El Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación: I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación. II. Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el C.F. de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales. III. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales. IV. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores. V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones. Cuando el interesado afirme, para fundar su demanda que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de M., según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Fiscal sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración. VI. Las que dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. VII. Las que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias de la administración pública federal centralizada. VIII. Las que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación, del Distrito Federal o de los organismos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades. IX. Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como sus organismos descentralizados. X. Las que dicten negando a los particulares la indemnización a que se contrae el artículo 77 bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. El particular podrá optar por esta vía o acudir ante la instancia judicial competente. XI. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior. XII. Las que impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. XIII. Las que resuelvan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo, inclusive aquellos a que se refiere el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. XIV. Las señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal.-Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.-El Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia."

En esta ley orgánica, actualmente en vigor, se amplió la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación para conocer de las resoluciones que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación; del Distrito Federal o de los organismos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades; de las resoluciones que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, del Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como sus organismos descentralizados; de las resoluciones que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se contrae el artículo 77 bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; y de las resoluciones que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior.

De la relación anterior se desprende que la figura de la resolución negativa ficta se incorporó en la Ley de Justicia Fiscal de acuerdo con las últimas orientaciones de la doctrina en el año de mil novecientos treinta y seis, y tuvo como propósito concederle al particular una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, dicho particular contase ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses respecto al fondo del problema controvertido, a pesar del silencio de la autoridad.

Asimismo, se advierte que esta figura se incluyó dentro del capítulo correspondiente a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación (artículo 16), pero no se enumeró dentro de las resoluciones competencia de las S.s, que se citan en el artículo 14 de ese ordenamiento, lo que resulta entendible en atención a que las resoluciones cuya impugnación se preveía en este precepto, podrían tener el carácter de expresas o tácitas, conforme a lo manifestado en la exposición de motivos de este cuerpo legal, que señala que la declaratoria de nulidad que dictara ese tribunal sería siempre respecto de una resolución que podría ser expresa o tácita en el caso del silencio de las autoridades.

También se advierte, que la figura de la negativa ficta se refirió al silencio de las autoridades fiscales, en atención a que la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación en su inicio se limitaba a resoluciones en materia fiscal.

Este criterio subsistió al emitirse el C.F. de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, pues el artículo 162 que regula la figura de la negativa ficta, está incluido en el capítulo segundo del título cuarto que reglamenta la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, contenida en el artículo 160, de ese ordenamiento.

Sin embargo, al emitirse el C.F. de la Federación el diecinueve de enero de mil novecientos sesenta y siete, la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación ya no se reguló en este ordenamiento, en virtud de que en la misma fecha se expidió la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal que, en su artículo 22, estableció las resoluciones expresas impugnables ante ese órgano jurisdiccional, entre ellas las que se dicten en materia de pensiones civiles a cargo del erario federal o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Por tanto, debe establecerse que la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación derivada de su ley orgánica ya no comprende solamente las controversias de naturaleza fiscal sino también los casos especiales que se indican en las fracciones V a VIII de este ordenamiento (que pasó a ser el artículo 23 de la ley orgánica publicada en el Diario Oficial de la Federación, el dos de febrero de mil novecientos setenta y ocho y 11 de la ley orgánica actualmente en vigor), así como los casos especiales que derivan de las disposiciones de otras leyes que otorgan competencia al Tribunal Fiscal de la Federación, como es la Ley del Seguro Social (artículo 267), la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (artículo 54) y la Ley Federal de Instituciones de Fianzas (artículos 95 y 95 bis).

La figura de la resolución negativa ficta se incluyó en el título que regula el procedimiento administrativo de las autoridades fiscales, específicamente en el capítulo denominado De los derechos y obligaciones de los sujetos.

No obstante, en la exposición de motivos de este ordenamiento (1967) no se expresó ninguna consideración que lleve a determinar que la idea inicial de que el Tribunal Fiscal de la Federación conociera de las resoluciones expresas o tácitas que son de su competencia, hubiese sido modificada en el sentido de circunscribir el conocimiento de las resoluciones negativas fictas al ámbito de las autoridades fiscales, pues, si bien es cierto que la figura de que se trata quedó incluida como un derecho de los sujetos a que sus instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales les fueran resueltas en el término fijado por la ley o a falta de plazo establecido en noventa días; no puede pasar desapercibido que la competencia de ese tribunal ya no se limita a la materia fiscal, como cuando se creó este órgano jurisdiccional, sino que conoce de otras resoluciones de carácter administrativo, como es el caso de las emitidas en materia de pensiones civiles a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

En efecto, atendiendo a que los tribunales contenciosos administrativos, entre ellos el Tribunal Fiscal de la Federación, surgen del principio de que los actos del Poder Ejecutivo en materia administrativa y tributaria deben ser revisados por un órgano del mismo poder y no por otro distinto, se estima que la figura de la negativa ficta no se circunscribe a las atribuidas a las autoridades fiscales, en las hipótesis que se encuentran dentro del ámbito de competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, sino que al ampliarse las materias de las que conoce este órgano jurisdiccional, esta figura es aplicable a las instancias dirigidas a las autoridades administrativas, cuyas resoluciones expresas son impugnables ante ese cuerpo colegiado.

Desde la vigencia del primer C.F. de la Federación se empezaron a impugnar resoluciones negativas fictas que no correspondían a la materia tributaria sino a la administrativa, que dieron lugar a que el Tribunal Fiscal emitiera la tesis de jurisprudencia número 125, que aparece publicada en la página 389 de la compilación de jurisprudencia de ese tribunal 1937-1993, que a continuación se transcribe:

"NEGATIVA FICTA. EL TÉRMINO DE NOVENTA DÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 92 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN ES APLICABLE A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS.-La figura de la negativa ficta establecida por el artículo 92 del C.F. de la Federación es atribuida también a las autoridades administrativas que no resuelven los recursos o peticiones de los particulares en el término de noventa días, en relación con cuestiones que corresponden a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, porque aunque el precepto legal se refiere expresamente a las autoridades fiscales, ello se explica porque originalmente el Tribunal Fiscal sólo tenía competencia en materia fiscal y, por lo mismo, debe inferirse que al irse ampliando su competencia el legislador estimó innecesario hacer precisiones de vocabulario, puesto que era lógico que al darse esa ampliación tendría las características de todo el sistema del juicio de nulidad. Así se desprende del artículo 26 de la ley orgánica de este tribunal que dispone que cuando una ley otorgue competencia al Tribunal Fiscal de la Federación sin señalar el procedimiento o los alcances de la sentencia, se estará a lo que dispongan el C.F. de la Federación y la propia ley. Por tanto, como la figura jurídica de la negativa ficta tiene por objeto el hacer posible el acceso a la jurisdicción contenciosa-administrativa y concretamente al juicio de nulidad ante este tribunal, a pesar del silencio de las autoridades, no puede legalmente considerarse inaplicable en relación con las instancias formuladas a las autoridades administrativas distintas de las fiscales, si sus resoluciones expresas están sujetas al control jurisdiccional de este propio cuerpo colegiado."

Los Códigos Fiscales de la Federación expedidos el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y uno y treinta y uno de julio de mil novecientos ochenta y dos, no introdujeron un cambio sustancial en el tratamiento de la configuración de la resolución negativa ficta, toda vez que en ambos ordenamientos, esta figura se incluyó en el título denominado De las facultades de las autoridades fiscales, conformado por un capítulo único, que regula tanto las facultades, como las obligaciones de estas autoridades, entre las que se encuentra la de contestar las peticiones o instancias formuladas por los particulares en el plazo de cuatro meses (el cual se redujo a tres meses, en la reforma al artículo 37 del C.F. de la Federación, publicada el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco).

En las relatadas condiciones, debe concluirse que la figura de la negativa ficta contenida en el artículo 37 del C.F. de la Federación, debe interpretarse en relación al artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (que establece la competencia de este tribunal) y que, en esa virtud, esta figura no se limita a las instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales, sino que también es aplicable respecto de las autoridades administrativas, cuyos actos o resoluciones expresas, son de la competencia de dicho órgano jurisdiccional.

Esta interpretación se encuentra acorde con la evolución que ha tenido el contencioso administrativo en nuestro país, a la cual no son ajenas las autoridades administrativas no fiscales, cuyas resoluciones negativas fictas han sido impugnadas ante el Tribunal Fiscal de la Federación en la materia de su competencia, desde que este órgano jurisdiccional fue creado, y que ha sido acogida por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y seis), aplicable a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, excepto en materia fiscal, respecto de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllos, en términos del artículo 1o. de este ordenamiento.

El artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo dispone lo siguiente:

"Artículo 17. Salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, no podrá exceder de cuatro meses el tiempo para que la autoridad administrativa resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en las disposiciones aplicables se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia, dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante la autoridad que deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando las disposiciones específicas prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo. De no expedirse la constancia mencionada dentro del plazo citado, se fincará la responsabilidad que resulte aplicable.-En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo."

De la transcripción anterior, deriva, por tanto, que la figura de la negativa ficta es aplicable a todas las autoridades administrativas (no fiscales) y que las resoluciones de esta naturaleza son impugnables ante los tribunales correspondientes conforme al ámbito de su competencia.

Conviene agregar que el C.F. de la Federación contiene en el capítulo VI, denominado D. procedimiento contencioso administrativo, disposiciones específicas para el supuesto de la negativa ficta en la fase contenciosa, en el capítulo IV, De la demanda, el artículo 209, fracción III, establece dentro de los anexos que se deben adjuntar a la demanda, copia de la instancia no resuelta por la autoridad; en el artículo 210, fracción I, establece la posibilidad de ampliar la demanda cuando se impugne una negativa ficta; en el capítulo V, De la contestación, los artículos 212 y 215, establecen el plazo para producir la contestación a la ampliación de la demanda y la obligación de la autoridad demandada de expresar los hechos y el derecho en que apoya la resolución negativa ficta.

Lo anterior permite establecer, que no se requiere que en la ley especial respectiva se contemple la figura de la negativa ficta, ya que la regulación contenida en el C.F. de la Federación le es aplicable a la impugnación de las resoluciones de esta naturaleza que de ser expresas, se encontrarían los supuestos previstos en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación.

En este orden de ideas, se concluye que si en el artículo 11 fracción VI de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación se establece que este órgano jurisdiccional tiene competencia para conocer de las resoluciones definitivas que se dicten en materia de pensiones civiles con cargo al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, toda resolución dictada por este instituto en materia de incremento de pensiones se encuentra dentro de esa hipótesis, es decir, trátese de una resolución expresa o de una resolución tácita, en los términos que quedaron expuestos.

En este contexto debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia, el criterio de esta Segunda S. que ha quedado expuesto.

SEXTO.-De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de A., el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, queda redactado con el siguiente rubro y texto:

NEGATIVA FICTA, SE GENERA ANTE EL SILENCIO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, RESPECTO DE SOLICITUDES FORMULADAS POR SUS PENSIONADOS.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 del C.F. de la Federación, la figura de la negativa ficta, se configura respecto de instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales que no sean resueltas en un plazo de tres meses; sin embargo, de la interpretación sistemática de este precepto con el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se concluye que la figura de la negativa ficta, que esa norma contempla, no se constriñe únicamente a las autoridades de carácter fiscal, sino que su aplicación, se extiende a las autoridades administrativas, cuyas resoluciones expresas se encuentran sometidas a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación que es un órgano típicamente administrativo, ya que sus funciones jurisdiccionales encuentran campo de aplicación en distintas ramas y materias de la administración pública federal y no sólo en el área fiscal, pues así se desprende de la redacción del mencionado artículo 11 de su ley orgánica, que incorpora un catálogo de hipótesis que representa los casos en que se surte su competencia, con la particularidad de que en esa amplia gama de supuestos, se observa que las resoluciones administrativas susceptibles de combatirse en el juicio de nulidad son de naturaleza diversas y no sólo de carácter fiscal, como ocurre precisamente con las resoluciones a que se refiere la fracción VI, relativas a las que se dicten en materia de pensiones civiles, sean éstas con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Por tanto, cabe concluir que el silencio de este instituto de seguridad social también constituye la figura de la negativa ficta.

En términos de lo establecido en el artículo 195 de la Ley de A., la tesis jurisprudencial que se sustenta en este fallo, deberá identificarse con el número que por el orden progresivo le corresponda dentro de las tesis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por lo expuesto se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción entre las tesis sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito.

SEGUNDO.-Se declara que debe prevalecer el criterio de esta Segunda S. sentado al tenor de la tesis que se contiene en el considerando sexto de esta ejecutoria.

TERCERO.-Remítase copia de la tesis jurisprudencial y de la parte considerativa de esta ejecutoria al Semanario Judicial y su Gaceta y a los demás órganos a que se refiere el artículo 195 de la Ley de A..

N.; y en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.D.R., M.A.G., G.I.O.M., presidente y ponente S.S.A.A.. Ausente el Ministro G.D.G.P., previo aviso dado a la Presidencia.