Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 70/96. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER Y SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

TERCERO.- La ejecutoria pronunciada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en el juicio de amparo directo número 136/95, se apoya en las siguientes consideraciones fundamentales:

"CUARTO.- Los conceptos de violación son infundados.

"En efecto, según se advierte del juicio agrario, el siete de abril de mil novecientos noventa y cinco, el tribunal responsable dictó un acuerdo mediante el cual decidió que la parte actora carece de legitimación para acudir a demandar la nulidad de la asamblea celebrada el veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y tres, relativa a la elección de autoridades internas al ejido La Estanzuela, Municipio de Teuchitlán, Jalisco; dicho acuerdo constituye el acto reclamado en este juicio de amparo y, al respecto, en el primero de los conceptos de violación se arguye que el tribunal responsable, conforme al artículo 170 de la Ley Agraria, carece de facultades para 'desechar demanda', y que todo procedimiento debe concluir con una sentencia definitiva. La lectura de ese precepto muestra que, contrariamente a lo alegado, en él no se incluye mandamiento alguno que prohíba al tribunal dar por concluido un juicio, sin necesidad de agotar forzosamente todas las etapas procesales, ni se establece que necesariamente deberá decidirse a través de una sentencia. El precepto se refiere a la forma como pueden presentarse las demandas (oralmente o por escrito), así como al término para celebrar la audiencia y a algunas especificaciones relativas al emplazamiento. Además, la autoridad responsable no desechó la demanda, como lo plantea la parte quejosa. La demanda fue admitida y posteriormente el tribunal, asumiendo el análisis de la legitimación, decidió que al carecer de ella la parte actora, el juicio debía darse por concluido.

"En la especie, como lo advirtió el tribunal, no obstante que fueron cuarenta y siete los supuestos ejidatarios que comparecieron a demandar la nulidad de la susodicha asamblea, con motivo del requerimiento que efectuó la autoridad responsable a fin de que, quienes signaron el escrito inicial, comparecieran a ratificarlo, sólo diecisiete cumplieron con dicho requerimiento; luego se razonó que, con fundamento en el artículo 40 de la Ley Agraria, debía estimarse que se carecía de legitimación, porque no constituían el veinticinco por ciento del total de miembros del ejido, que es de ciento dieciséis y que, por ende, como la asamblea cuya nulidad se demandó no contenía ningún acuerdo que pudiera afectarles en lo individual, no tenían legitimación para promover la nulidad mencionada. Tal decisión no es desacertada pues, en primer término, no obstante que la Ley Agraria no contiene ningún precepto en donde específicamente se autorice a los tribunales para concluir un procedimiento fuera de audiencia (tampoco existe ninguno que lo prohíba, como aduce la quejosa), tal conducta es acorde con los principios de celeridad y seguridad jurídica que deben prevalecer en cualquier controversia, pues resultaría inútil y lesivo de tales principios el agotar todo un procedimiento, cuando de antemano se advierte que éste resulta improcedente. Incluso, se encuentra en armonía con otras disposiciones de la Ley Agraria, en las que se autoriza que el tribunal, al advertir que es incompetente, remita las actuaciones a la autoridad que estime tiene competencia (artículo 169); así también se establece la figura de la caducidad por inactividad procesal (artículo 190), decisiones ambas que no requieren, obviamente, de la saturación del procedimiento, ni de asumirse a través del dictado de una sentencia definitiva.

"En cuanto a que el tribunal confunde la legitimación con la acción porque, según dice la quejosa, lo que se planteó como excepción por parte de la demandada fue la falta de personalidad, en el acuerdo que ahora se combate, el Magistrado responsable no analizó la falta de personalidad ni atendió a la excepción opuesta por la parte demandada, sino que oficiosamente estudió la legitimación de quienes comparecieron a promover el juicio, se estima adecuada esa actuación, pues la legitimación constituye un requisito indispensable para la procedencia de la acción, sin cuya concurrencia sería, como ya se dijo, inútil continuar con el procedimiento y desahogar las pruebas, como lo pretende la parte quejosa, ya que de cualquier manera, ante dicha circunstancia, ni el resultado de las pruebas ni las diversas cuestiones procesales podrían ser materia de análisis.

"En cuanto a la falta de fundamentación y motivación que se atribuye al acuerdo combatido, cabe estimar que si bien el artículo 40 de la Ley Agraria, en el que se fundó el Tribunal Agrario, no establece categóricamente que para acudir a demandar ante los tribunales la nulidad de la elección de autoridades, se requiere la concurrencia mínima del veinticinco por ciento de los miembros del ejido, pues dicho artículo, como lo aduce la quejosa, se refiere a la remoción de tales autoridades y no a la nulidad de la asamblea respectiva, también lo es que tal requisito (concurrencia del veinticinco por ciento) debe entenderse inmerso en ese precepto, también para casos como el que se estudia, pues esa regla es aplicable a este supuesto, por mayoría de razón, ya que si para el caso de acordar la remoción, cuya decisión corresponde a la propia asamblea, es decir, a los miembros del ejido, se exige que el veinticinco por ciento de los ejidatarios soliciten la celebración de la asamblea respectiva ante la Procuraduría Agraria, con mayor razón se comprende que para acudir ante los tribunales a ejercer tal pretensión, se requiera del tanto por ciento aludido, pues en este último supuesto la decisión ya no dependerá del órgano máximo del ejido, sino de un tribunal, y dado que, como lo razonó la autoridad responsable, se trata de una decisión que afecta los intereses del núcleo, y no de los promoventes en lo individual, sería ilógico permitir que cualquier ejidatario, por sí mismo, demandara la nulidad de que se trata, ya que ello provocaría inestabilidad en cuanto a la organización y dirección del núcleo de población, pudiendo propiciar la instauración de controversias en las que estuvieran inmersos intereses meramente personales, que redundaría, repítese, en perjuicio de la estabilidad del núcleo de población. Incluso debe atenderse, para la interpretación de este precepto al contenido del artículo 61 de la invocada Ley Agraria, que dice: 'La asignación de tierras por la asamblea podrá ser impugnada ante el Tribunal Agrario, directamente o a través de la Procuraduría Agraria, por los individuos que se sientan perjudicados por la asignación y que constituyan un veinte por ciento o más del total de los ejidatarios del núcleo respectivo, o de oficio cuando a juicio del procurador se presuma que la asignación se realizó con vicios o defectos graves o que pueda perturbar seriamente el orden público, en cuyo caso el tribunal dictará las medidas necesarias para lograr la conciliación de intereses. Los perjudicados en sus derechos por virtud de la asignación de tierras podrán acudir igualmente ante el Tribunal Agrario para deducir individualmente su reclamación, sin que ello pueda implicar la invalidación de la asignación de las demás tierras ...'.

"La lectura de este numeral clarifica que tratándose de la decisión sobre asignación de tierras por la asamblea, ésta podrá ser impugnada ante el Tribunal Agrario por el veinte por ciento o más de los ejidatarios, siempre que tal decisión afecte al núcleo; permitiéndose que, cuando la susodicha decisión afecte a ejidatarios en sus derechos individuales, éstos puedan comparecer a impugnar individualmente la asignación, sin que ello implique la invalidación de la asignación de las demás tierras. De ello se sigue que sólo cuando se trata de la afectación de intereses individuales es posible acudir en esa forma, individualmente, a impugnar los actos de asamblea, pues incluso se especifica que esa circunstancia no afectará las diversas asignaciones; luego, únicamente en el caso de que la elección de las autoridades hubiese afectado derechos individuales de quienes promovieron el juicio (por ejemplo, que dichos promoventes hubiesen contendido para ocupar esos cargos), sería posible estimar que tienen legitimación para demandar la multialudida nulidad.

"Finalmente, en lo que atañe a que el artículo 18, fracción VIII, de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, prevé el supuesto que nos ocupa, y que no establece un 'mínimo para demandar la nulidad', ello es inexacto, puesto que la fracción de mérito se refiere a la nulidad de los actos involucrados en las fracciones del artículo 27 constitucional, así como las derivadas de actos o contratos que contravengan las leyes agrarias, pero obviamente involucra cuestiones diversas de los acuerdos de asamblea, y aún más, en ese precepto genéricamente se establece la procedencia del juicio agrario, pero el trámite y las especificaciones se reglamentan en artículos diversos, por ello no puede sostenerse, válidamente, que por el hecho de que en él no se establezca el requisito controvertido, éste no pueda estar inserto en otros preceptos.

"En consecuencia, no evidenciada la contravención a los artículos constitucionales planteada por el quejoso, procede negarle el amparo."

CUARTO.- La sentencia pronunciada por el Segundo Tribunal Colegiado del Tercer Circuito, en el juicio de amparo directo número 74/96, se sustenta en las siguientes consideraciones fundamentales:

"Ahora bien, a criterio de este Tribunal Colegiado, lo que procede es conceder el amparo y la protección de la Justicia Federal solicitados, toda vez que, como acertadamente lo aducen los quejosos, con la resolución emitida por el Tribunal Agrario responsable, que constituye la resolución reclamada en este juicio de garantías (la ejecución de la misma se tuvo como acto probado por este Tribunal Colegiado), se pretende privarlos del derecho que tienen para, en lo particular, pedir la nulidad del acto electivo impugnado en el juicio natural.

"Así es, no se estima correcto lo sostenido por el Tribunal Agrario responsable, al determinar en la resolución reclamada, aunque con otras palabras, que los allá demandantes carecían de legitimación procesal para demandar la nulidad del acto electivo aprobado en asamblea general de ejidatarios, celebrada en el poblado de que se trata, con fecha veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, en atención, según sostuvo la autoridad responsable, aunque también en otros términos, a que no se encontraba satisfecho el requisito de procedibilidad del veinticinco por ciento de ejidatarios a que alude el artículo 40 de la Ley Agraria. El texto literal de ese artículo es el siguiente: 'La remoción de los miembros del comisariado y del consejo de vigilancia podrá ser acordada por voto secreto en cualquier momento por la asamblea que al efecto se reúna o que sea convocada por la Procuraduría Agraria, a partir de la solicitud de por lo menos el veinticinco por ciento de los ejidatarios del núcleo.' (el subrayado es de este Tribunal Colegiado para destacar su importancia en este específico estudio); como se observa de lo antes transcrito, el requisito de procedibilidad relativo al porcentaje de ejidatarios solicitantes del núcleo a que alude el precepto legal, refiérese al concreto problema de 'la remoción' de los miembros del comisariado y del consejo de vigilancia, 'remoción' que evidentemente hará necesaria su solicitud en caso de que los miembros de ese tipo de órganos del ejido incurran en alguna causa que pueda dar lugar a que se declare aquélla; a guisa de ejemplos, es oportuno mencionar que podrían ser causas de remoción, entre otras, el hecho de que los referidos miembros dejaren de cumplir los acuerdos de la asamblea general y que malversaran fondos pertenecientes al núcleo; es decir, en la solicitud de 'remoción' de que se habla, indudablemente se aparta del supuesto de que los miembros de referencia se encuentran ya fungiendo como tales, por no haber sido impugnado el acto electivo correspondiente; empero, en el caso, según se vio de lo relatado y de lo transcrito en párrafos precedentes de este considerando, los allá actores no plantearon ninguna cuestión referente a la 'remoción' de los miembros del comisariado y del consejo de vigilancia del poblado de que se trata, sino la declaración de nulidad 'del acta de asamblea de elección de autoridades internas' de tal poblado, celebrada el veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, de tal suerte que no resulta aplicable al caso lo dispuesto por dicho artículo, justamente porque en la demanda natural respectiva no se planteó ningún aspecto referente a la 'remoción' de los integrantes de los órganos del ejido antes referidos, sino únicamente la nulidad del acta de asamblea en la que se llevó a cabo el acto electivo correspondiente.

"Por lo demás, se estima que, como bien lo arguyen los quejosos, es inaplicable en la especie la tesis transcrita por el Tribunal Agrario responsable de rubro: 'ASAMBLEAS GENERALES, EL EJIDATARIO O COMUNERO EN LO PARTICULAR NO ESTÁ LEGITIMADO PARA PEDIR SU NULIDAD.' El contenido literal de esa tesis es el siguiente: 'El artículo 407 de la Ley Federal de Reforma Agraria establece que el procedimiento de nulidad se iniciará de oficio o a petición de parte interesada ante la Comisión Agraria Mixta y que la nulidad de las asambleas solamente podrá ser promovida por el Comisariado Ejidal, el Consejo de Vigilancia, o por el veinticinco por ciento de los ejidatarios o comuneros. De lo anterior se advierte que entre los que pueden promover la nulidad de una asamblea no se incluye a un ejidatario o comunero en lo particular; tampoco en ningún otro artículo del capítulo cuarto, del título quinto de la mencionada ley, relativo a la nulidad de actos y documentos que contravengan las leyes agrarias, se contempla algún caso de excepción en el sentido de que cuando los acuerdos tomados en una asamblea general no afecten los derechos del núcleo de población sino únicamente los de un ejidatario o comunero en lo particular, éste pueda demandar la nulidad de la asamblea.'. Ahora bien, es cierto, como lo sostienen los quejosos, que esa tesis resulta en el caso obsoleta, pues efectivamente, el criterio contenido en ella fue sustentado sobre un precepto legal de la derogada Ley Federal de Reforma Agraria (artículo 407), y es el caso que el acto electivo materia del juicio de nulidad data del veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, lo que quiere decir que el mismo se llevó a cabo estando ya en vigor la Ley Agraria, por lo que es indudable que el problema relativo a la legitimación procesal de los demandantes no debe resolverse mediante la aplicación de la transcrita tesis, puesto que la misma se refiere a una hipótesis legal que contemplaba la derogada legislación agraria, consistente en que la nulidad de las asambleas solamente podría ser promovida por el Comisariado Ejidal, el Consejo de Vigilancia o por el veinticinco por ciento de los ejidatarios o comuneros; sin embargo, es el caso que en la Ley Agraria ya en vigor, no se contiene precepto legal alguno que expresamente establezca ese requisito de procedibilidad para demandar la nulidad 'de las asambleas', como categóricamente lo establecía el artículo 407 de la derogada Ley Federal de Reforma Agraria; además, tampoco existe precepto legal alguno en la citada Ley Agraria en vigor que expresamente establezca ese requisito de procedibilidad para demandar la nulidad del acta de asamblea de ejidatarios en que se realice un acto electivo de integrantes del comisariado y del Consejo de Vigilancia; de manera que, opuestamente a lo estimado por el Tribunal Agrario responsable, no hay razón para no considerar que, conforme a la Ley Agraria vigente, cualquier ejidatario con derechos individuales reconocidos en el núcleo puede, válidamente, intentar la acción de nulidad de la asamblea en que se lleve a cabo ese tipo de actos electivos; aquí es importante hacer mención a lo que se establece en el artículo 31 de la citada Ley Agraria en vigor, en especial a lo que se dispone en el primero y en el segundo de sus párrafos; tales párrafos son del tenor literal siguiente: 'De toda asamblea se levantará el acta correspondiente, que será firmada por los miembros del Comisariado Ejidal y del Consejo de Vigilancia que asistan, así como por los ejidatarios presentes que deseen hacerlo. En caso de que quien deba firmar no pueda hacerlo, imprimirá su huella digital debajo de donde esté escrito su nombre.- Cuando exista inconformidad sobre cualesquiera de los acuerdos asentados en el acta, cualquier ejidatario podrá firmar bajo protesta haciendo constar tal hecho ...'; de lo antes transcrito se observa, entre otras cosas, que cualquier ejidatario inconforme con algún acuerdo de los que se tomen en 'toda asamblea', podrá firmar 'bajo protesta' haciendo constar, en el acta correspondiente, el hecho de la inconformidad, lo que indudablemente apoya lo sostenido por este órgano jurisdiccional acerca de que, conforme a la Ley Agraria vigente, cualquier ejidatario con derechos agrarios individuales reconocidos tiene legitimación procesal para demandar la nulidad del acta de asamblea de la naturaleza de que se trata.

"En las relatadas condiciones, es incuestionable que la determinación del Tribunal Agrario responsable, en el sentido de considerar improcedente la acción de nulidad planteada por los allá actores, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley Agraria y en la tesis transcrita con anterioridad, resulta violatoria de las garantías individuales que consagran los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

"Como el motivo de inconformidad estudiado, suplido en su deficiencia, es suficiente para el otorgamiento de la protección federal solicitada, resulta innecesario hacer pronunciamiento alguno sobre lo fundado o infundado de los restantes formulados por los quejosos.

"Por todo lo expuesto, lo que procede es conceder a los quejosos el amparo y la protección solicitados, para el efecto de que el tribunal responsable, prescindiendo de las razones en que se sustentó para estimar, de manera oficiosa, que los allá actores carecían de legitimación procesal para demandar la nulidad respectiva, en su lugar emita un nuevo fallo en el que examine, conforme a derecho proceda, la específica excepción de falta de legitimación procesal hecha valer en el juicio agrario por los allá codemandados integrantes del Comisariado Ejidal y del Consejo de Vigilancia, según se vio de lo relacionado y transcrito con anterioridad, ya que este Tribunal Colegiado no puede examinar de primera mano ese particular planteamiento, porque si lo hiciera se sustituiría en el quehacer de la responsable, en su caso, para que el tribunal responsable, en el nuevo fallo, estudie la acción planteada y la demanda formulada en vía de reconvención, frente a las respectivas excepciones y defensas hechas valer por las partes contendientes, en cuanto al fondo del asunto. Tal concesión de amparo debe hacerse extensiva al acto de ejecución que en esta ejecutoria se estimó atribuible al delegado del Registro Agrario Nacional en Jalisco, ya que no se tuvo como probado por vicios propios.

"Resulta aplicable, por las razones que lo informan, el criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Circuito, que este órgano jurisdiccional comparte, visible en la página 867, Tomo XII, correspondiente al mes de diciembre de 1993, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, que dice: 'EJIDATARIOS. TIENEN LEGITIMACIÓN ACTIVA PARA DEMANDAR LA NULIDAD DE UNA ASAMBLEA EJIDAL, NO OBSTANTE DE ESTAR AUSENTES DE LA MISMA.- Una recta interpretación de los artículos 27 y 31 de la Ley Agraria, permite colegir que no se establece como obligación, para todos los ejidatarios asistentes a una asamblea, la condición de que deban firmar el acta correspondiente, ni que los ausentes estén obligados a obedecer las resoluciones de la asamblea que no se tomen válidamente por mayoría de votos de los ejidatarios presentes, y que por tal motivo, es decir, su ausencia, pierdan el derecho a inconformarse contra ese tipo de resoluciones que estimen ilegales, ya que la intención del legislador sólo fue sancionar a los ejidatarios que no acudieron a las asambleas ejidales, obligándolos a acatar las resoluciones que ahí fueren autorizadas válidamente por mayoría de votos. En consecuencia, la decisión del Tribunal Unitario Agrario, que estimó que los ejidatarios quejosos carecen de interés para demandar la nulidad de una asamblea ejidal, puesto que no existe constancia de su presencia en tal acto, contraría los numerales a que se alude de la Ley Agraria, toda vez que los promoventes de la nulidad de asamblea ejidal demuestran contar con legitimación activa en tal supuesto, al acreditar su carácter de ejidatarios.'"

QUINTO.- Por razón de método, debe examinarse en primer lugar si existe o no la contradicción de tesis denunciada.

Para cumplir con tal propósito, es menester delimitar el criterio sustentado en las ejecutorias transcritas, de donde se advierte que los Tribunales Colegiados Primero y Segundo, ambos en Materia Administrativa del Tercer Circuito, se pronunciaron sobre cuestiones jurídicas esencialmente iguales, a saber, la nulidad del acta de asamblea de elección de autoridades internas; sin embargo, arriban a conclusiones distintas, pues mientras el primer tribunal en cita considera que la nulidad de tal acto electivo debe promoverla por lo menos el veinticinco por ciento de los integrantes del poblado de que se trate, conforme al artículo 40 de la Ley Agraria, el segundo tribunal referido estima que la nulidad de la asamblea electiva de mérito, puede solicitarse por cualquier ejidatario con derechos agrarios individuales reconocidos y, por tanto, no resulta correcto pretender lo contrario con apoyo en el artículo 40 de la Ley Agraria; de suerte que se da la contradicción que se denuncia.

SEXTO.- Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que, en relación al tema en estudio, debe prevalecer el criterio de esta Sala, que coincide en esencia con el del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, el cual sustancialmente se apoya en el diverso criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Circuito, transcrito en la parte final de la sentencia dictada en el amparo directo 74/96, cuyo rubro es: "EJIDATARIOS. TIENEN LEGITIMACIÓN ACTIVA PARA DEMANDAR LA NULIDAD DE UNA ASAMBLEA EJIDAL, NO OBSTANTE DE ESTAR AUSENTES DE LA MISMA.", acorde con los siguientes razonamientos.

La derogada Ley Federal de Reforma Agraria, reglamentaria del artículo 27 constitucional, contenía un capítulo específico relativo a nulidad de actos y documentos contrarios a las leyes agrarias, dentro del cual se establecía, en el artículo 407, lo siguiente:

"Artículo 407. El procedimiento de nulidad se iniciará de oficio o a petición de parte interesada, ante la Comisión Agraria Mixta, la que notificará a las contrapartes, por oficio, en un plazo de diez días, la solicitud o el acuerdo de iniciación del procedimiento.

"Pueden solicitar la nulidad únicamente las personas o los núcleos de población que tengan derecho o interés para hacerlo por el perjuicio que puede causarles el acto o documento que impugnan.

"La nulidad de las asambleas solamente podrá ser promovida por el Comisariado Ejidal, el Consejo de Vigilancia o por el veinticinco por ciento de los ejidatarios o comuneros."

Tal y como se aprecia de la transcripción anterior, para el caso de solicitud de nulidad de asambleas en general, a falta de promoción del Comisariado Ejidal o Consejo de Vigilancia, era necesario el requisito del veinticinco por ciento de ejidatarios o comuneros para su procedencia; sin embargo, dicha disposición ya no resulta aplicable en la especie, toda vez que el artículo 27 constitucional, a través de decreto de tres de enero de mil novecientos noventa y dos, fue reformado, lo cual originó la emisión de la Ley Agraria vigente, promulgada el veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y dos y, entre otros ordenamientos, fue derogada la mencionada Ley Federal de Reforma Agraria.

La exposición de motivos del decreto de reformas del artículo 27 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de enero de mil novecientos noventa y dos, en la parte relativa indica:

"En el artículo 27, el Constituyente de Q. estableció decisiones políticas fundamentales, principios fundadores de la institución de la propiedad en México. Ratificamos y respetamos estas decisiones históricas para nuestra nación. Por ello, se mantienenen el texto del artículo 27: la propiedad originaria de la nación sobre las tierras y aguas, primer párrafo, el dominio directo, inalienable e imprescriptible, sobre los recursos naturales que el mismo artículo establece.

"...

"Lineamientos y modificaciones:

"a) Dar certidumbre jurídica en el campo.

"El fin del reparto agrario. La obligación constitucional de dotar a los pueblos se extendió para atender a los grupos de individuos que carecían de tierra. Esta acción era necesaria y posible en un país poco poblado y con vastas extensiones por colonizar. Ya no lo es más. La población rural crece, mientras que la tierra no varía de extensión. Ya no hay tierras para satisfacer esa demanda incrementada por la dinámica demográfica.

"...

"La justicia agraria. Para garantizar la impartición de justicia y definitividad en materia agraria se propone establecer, en el texto constitucional en la fracción VII, Tribunales Federales Agrarios, de plena jurisdicción.

"...

"La reforma se propone reafirmar las formas de tenencia de la tierra derivadas de la gesta agraria de los mexicanos y adecuarlas a las nuevas realidades del país. Cada una de ellas tiene origen y propósito en los intereses y la interacción entre grupos históricamente conformados. El respeto y protección a su configuración como asentamiento humano es condición para la preservación del tejido social.

"...

"Reconoce, también, la plena capacidad de los ejidatarios de decidir las formas que deben adoptar y los vínculos que deseen establecer entre ellos para aprovechar su territorio. También fija el reconocimiento de la ley a los derechos de los ejidatarios sobre sus parcelas. Estos cambios atienden a la libertad y dignidad que exigen los campesinos y responden al compromiso del Estado de apoyar y sumarse al esfuerzo que ellos realizan para vivir mejor.

"...

"Las superficies parceladas de los ejidos podrán enajenarse entre los miembros de un mismo ejido de la manera que lo disponga la ley, propiciando la compactación parcelaria y sin permitir acumulación o la fragmentación excesivas.

"...

"El Estado Mexicano no renuncia a la protección de los intereses de los ejidatarios y comuneros.- La reforma propuesta preserva ese mandato pero distingue claramente entre las acciones de protección y promoción que sí asume, de aquellas que no debe realizar porque suplantan la iniciativa campesina y anulan sus responsabilidades."

De lo anterior, se desprende que el espíritu de la reforma del artículo 27 constitucional se patentiza en el artículo tercero transitorio del decreto relativo que indica: "La Secretaría de la Reforma Agraria, el Cuerpo Consultivo Agrario, las Comisiones Agrarias Mixtas y las demás autoridades competentes, continuarán desahogando los asuntos que se encuentren actualmente en trámite en materia de ampliación o dotación de tierras y bosques y aguas, creación de nuevos centros de población, y restitución, reconocimiento y titulación de bienes comunales, de conformidad con las disposiciones legales que reglamenten dichas cuestiones y que estén vigentes al momento de entrar en vigor el presente decreto.". Se reconoce, pues, a las organizaciones agrarias ejidales y comunales ya constituidas, así como a sus integrantes, los derechos que les corresponden, manteniéndose la orientación tutelar del Estado; sin embargo, se enfatiza la regulación en el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de los ejidatarios sobre su parcela, con posibilidad de modalidades distintas, puesto que tienen autorización, en su caso, para otorgar el uso temporal o incluso trasladar el dominio de su tierra.

Por su parte, la exposición de motivos de la Ley Agraria, de manera sustancial, señala:

"Los núcleos de población ejidal y comunal demandan autonomía y libertad. Por ello, la transferencia de funciones a los campesinos es un objetivo de la transformación institucional que persigue la iniciativa.

"En cuanto a la organización interna del ejido, la asamblea, el comisariado y el Consejo de Vigilancia ya no se conciben como autoridades en la iniciativa, sino como órganos de representación y ejecución, con funciones transparentes y reglas de operación sencillas. Estos órganos serán ahora protagonistas del cambio democrático, obligados en todo momento a respetar la voluntad de sus mandantes.

"La asamblea general, compuesta por todos los ejidatarios del núcleo de población, es el órgano supremo del ejido. A ella le corresponde decidir sobre las cuestiones de mayor importancia para el núcleo de población, fijándose los requisitos y formalidades para su instalación y para el ejercicio de su facultad de resolución en casos especiales.

"...

"Asimismo permite, dentro del marco de libertad que establece, que los ejidatarios adopten las formas de organización que ellos consideren más adecuadas y les permite también celebrar cualquier contrato que diversifique riesgos e incremente sus ingresos.

"...

"El precepto constitucional ordena proteger la tierra de los ejidatarios, lo que debe comenzar por hacer propios y definitivos los derechos ejidales. En la tarea de regulación, el núcleo de población adquiere el papel preponderante. La autoridad actúa como auxiliar técnico y sanciona los actos en esta materia, para darles congruencia y validez oficial. Por su parte, la Procuraduría Agraria vigila y previene abusos, mientras los tribunales agrarios garantizan la legalidad de lo actuado."

La anterior transcripción pone de manifiesto la intención del legislador de patentizar la protección tanto a las organizaciones agrarias como a sus integrantes, evidenciándose la supremacía de la asamblea como órgano de representación del núcleo y los tribunales agrarios como salvaguarda de legalidad.

Ahora bien, la Ley Agraria en comento, en cuya vigencia temporal se establecieron los criterios en contradicción, no contiene una disposición normativa expresa en relación al tema de solicitud de nulidad de actos o documentos, menos de manera específica en relación a asambleas, sino únicamente establece la forma en que estas últimas habrán de convocarse y desarrollarse; así también, prevé cómo procederá la remoción de los miembros del comisariado y Consejo de Vigilancia; entre tales preceptos, para el presente estudio, se destacan los siguientes:

"Artículo 23. La asamblea se reunirá por lo menos una vez cada seis meses o con mayor frecuencia cuando así lo determine su reglamento o su costumbre. Serán de la competencia exclusiva de la asamblea los siguientes asuntos:

"I. Formulación y modificación del reglamento interno del ejido;

"II. Aceptación y separación de ejidatarios, así como sus aportaciones;

"III. Informes del Comisariado Ejidal y del Consejo de Vigilancia, así como la elección y remoción de sus miembros;

"IV. Cuentas o balances, aplicación de los recursos económicos del ejido y otorgamiento de poderes y mandatos;

"V. Aprobación de los contratos y convenios que tengan por objeto el uso o disfrute por terceros de las tierras de uso común;

"VI. Distribución de ganancias que arrojen las actividades del ejido;

"VII. Señalamiento y delimitación de las áreas necesarias para el asentamiento humano, fundo legal y parcelas con destino específico, así como la localización y relocalización del área de urbanización;

"VIII. Reconocimiento del parcelamiento económico o de hecho y regularización de tenencia de posesionarios;

"IX. Autorización a los ejidatarios para que adopten el dominio pleno sobre sus parcelas y la aportación de las tierras de uso común a una sociedad, en los términos del artículo 75 de esta ley;

"X. Delimitación, asignación y destino de las tierras de uso común así como su régimen de explotación;

"XI. División del ejido o su fusión con otros ejidos;

"XII. Terminación del régimen ejidal cuando, previo dictamen de la Procuraduría Agraria solicitado por el núcleo de población, se determine que ya no existen las condiciones para su permanencia;

"XIII. Conversión del régimen ejidal al régimen comunal;

"XIV. Instauración, modificación y cancelación del régimen de explotación colectiva, y

"XV. Los demás que establezca la ley y el reglamento interno del ejido."

"Artículo 24. La asamblea podrá ser convocada por el Comisariado Ejidal o por el Consejo de Vigilancia, ya sea a iniciativa propia o si así lo solicitan al menos veinte ejidatarios o el veinte por ciento del total de ejidatarios que integren el núcleo de población ejidal. Si el comisariado o el consejo no lo hicieren en un plazo de cinco días hábiles a partir de la solicitud, el mismo número de ejidatarios podrá solicitar a la Procuraduría Agraria que convoque a la asamblea."

"Artículo 26. Para la instalación válida de la asamblea, cuando ésta se reúna por virtud de primera convocatoria, deberán estar presentes cuando menos la mitad más uno de los ejidatarios, salvo que en ella se traten los asuntos señalados en las fracciones VII a XIV del artículo 23, en cuyo caso deberán estar presentes cuando menos tres cuartas partes de los ejidatarios.

"Cuando se reúna por virtud de segunda o ulterior convocatoria, la asamblea se celebrará válidamente cualquiera que sea el número de ejidatarios que concurran, salvo en el caso de la asamblea que conozca de los asuntos señalados en las fracciones VII a XIV del artículo 23, la que quedará instalada únicamente cuando se reúna la mitad más uno de los ejidatarios."

"Artículo 27. Las resoluciones de la asamblea se tomarán válidamente por mayoría de votos de los ejidatarios presentes y serán obligatorias para los ausentes y disidentes. En caso de empate el presidente del Comisariado Ejidal tendrá voto de calidad.

"Cuando se trate alguno de los asuntos señalados en las fracciones VII a XIV del artículo 23 de esta ley, se requerirá el voto aprobatorio de dos terceras partes de los asistentes a la asamblea."

"Artículo 28. En la asamblea que trate los asuntos detallados en las fracciones VII a XIV del artículo 23 de esta ley, deberá estar presente un representante de la Procuraduría Agraria, así como un fedatario público. Al efecto, quien expida la convocatoria deberá notificar a la procuraduría sobre la celebración de la asamblea, con la misma anticipación requerida para la expedición de aquélla y deberá proveer lo necesario para que asista el fedatario público. La procuraduría verificará que la convocatoria que se haya expedido para tratar los asuntos a que se refiere este artículo, se haya hecho con la anticipación y formalidades que señala el artículo 25 de esta ley.

"Serán nulas las asambleas que se reúnan en contravención de lo dispuesto por este artículo."

"Artículo 31. De toda asamblea se levantará el acta correspondiente, que será firmada por los miembros del Comisariado Ejidal y del Consejo de Vigilancia que asistan, así como por los ejidatarios presentes que deseen hacerlo. En caso de que quien deba firmar no pueda hacerlo, imprimirá su huella digital debajo de donde esté escrito su nombre.

"Cuando exista inconformidad sobre cualesquiera de los acuerdos asentados en el acta, cualquier ejidatario podrá firmar bajo protesta haciendo constar tal hecho.

"Cuando se trate de la asamblea que discuta los asuntos establecidos en las fracciones VII a XIV del artículo 23 de esta ley, el acta deberá ser pasada ante la fe del fedatario público y firmada por el representante de la Procuraduría Agraria que asistan a la misma e inscrita en el Registro Agrario Nacional."

"Artículo 39. Los integrantes de los comisariados y de los Consejos de Vigilancia durarán en sus funciones tres años. En adelante no podrán ser electos para ningún cargo dentro del ejido, sino hasta que haya transcurrido un lapso igual a aquel en que estuvieron en ejercicio.

"Si al término del periodo para el que haya sido electo el Comisariado Ejidal no se han celebrado elecciones, sus miembros propietarios serán automáticamente sustituidos por los suplentes. El Consejo de Vigilancia deberá convocar a elecciones en un plazo no mayor de sesenta días contados a partir de la fecha en que concluyan las funciones de los miembros propietarios."

"Artículo 40. La remoción de los miembros del comisariado y del Consejo de Vigilancia podrá ser acordada por voto secreto en cualquier momento por la asamblea que al efecto se reúna o que sea convocada por la Procuraduría Agraria a partir de la solicitud de por lo menos el veinticinco por ciento de los ejidatarios del núcleo."

De la transcripción de los artículos 23, fracciones I a XV, 24, 26, 27 y 31 de la Ley Agraria, se aprecia que es competencia exclusiva de la asamblea la elección y remoción de los miembros del Comisariado Ejidal y del Consejo de Vigilancia, asamblea que no requiere votación calificada (a diferencia de lo dispuesto en las fracciones VII a XIV del artículo 23), sino basta que al existir segunda convocatoria con los ejidatarios presentes, por mayoría de votos se tome un acuerdo, el cual será obligatorio incluso para los ausentes y disidentes, pudiendo el ejidatario inconforme firmar bajo protesta haciéndose constar tal hecho.

Del análisis del artículo 39 de la Ley Agraria, se desprende que:

En caso de que no se hubiesen realizado elecciones al fenecer el periodo de tres años, los miembros propietarios del comisariado (no se menciona expresamente al Consejo de Vigilancia), serán sustituidos por los suplentes y el Consejo de Vigilancia, dentro de los sesenta días siguientes, deberá convocar a elecciones.

Especial pronunciamiento debe hacerse respecto del artículo 40, dado que es el sustento de los criterios discrepantes; dicho precepto establece que la remoción de los miembros del comisariado y Consejo de Vigilancia, deberá llevarse a efecto por la asamblea, la que habrá de convocarse tal y como se indica en los párrafos precedentes y de no realizarse así, la convocatoria la hará la Procuraduría Agraria a partir de la solicitud del veinticinco por ciento de los ejidatarios del núcleo, lo cual implica que esta última convocatoria no es genérica.

En esa tesitura, la remoción del comisariado o Consejo de Vigilancia, implica apartarlos de su cargo para proceder al nombramiento de otros representantes, esto es, se les reemplaza.

Debe puntualizarse que el artículo 40 no regula ninguna acción de nulidad de la asamblea, en virtud de que no se motiva en vicios o defectos concernientes y concomitantes al acto electivo, ya sea que éstos se hubieren cometido en conductas previas (convocatoria, legitimación para convocar, instalación o quorum) o en el desarrollo de la asamblea (votaciones o falta de formalidades específicas), sino que el precepto 40 se refiere a "remoción", lo cual supone la validez de la asamblea electiva correspondiente, ya que el reemplazo se da a partir de actos u omisiones posteriores a la elección, los cuales justifican el cambio, para que otros miembros del ejido tomen la responsabilidad de representar al núcleo.

Así, acorde con el artículo 40 de la Ley Agraria, debe concluirse que una cosa es la solicitud de asamblea para remover, ya sea al comisariado o Consejo de Vigilancia, la cual, de no llevarse a cabo en los términos del artículo 39, podrá ser convocada por la Procuraduría Agraria, a partir de la solicitud del veinticinco por ciento de los ejidatarios del núcleo, y otra distinta es la solicitud de nulidad de la asamblea electiva respecto de la cual la Ley Agraria no señala un requisito especial mínimo para su procedencia; luego, ante actos de naturaleza jurídica distinta no debe considerarse aplicable el artículo 40 en cita, pues donde la ley no distingue, el juzgador no debe distinguir.

La solicitud de nulidad de asamblea tiene por objeto demostrar que el acto, en sí mismo, es defectuoso y, por tal razón, no puede alcanzar sus fines jurídicos, ya sea porque no se han reunido determinadas condiciones o no se integran elementos en su elaboración, o bien, porque las personas elegidas no tenían la calidad necesaria para su elección, esto es, existen vicios de origen que derivan en la ilegalidad del acto electivo impugnado, mientras que la remoción de representantes no implica necesariamente que la elección de que se trate se encuentre viciada, sino que tal y como se aprecia de los artículos relativos de la Ley Agraria, tal situación se puede llevar a cabo, entre otros motivos, por mala administración o terminación del periodo de los representantes que habrán de ser sustituidos, lo cual evidencia y corrobora la distinta naturaleza jurídica de las acciones en comento.

En ese tenor, la determinación de validez o invalidez de la asamblea electiva ya no dependerá del órgano supremo del ejido, sino del Tribunal Agrario correspondiente, a través de un procedimiento en el cual se oirá a las partes; luego, si existe algún vicio o defecto en el desarrollo de la multicitada asamblea electiva, cualquier ejidatario con derechos individuales reconocidos tiene legitimación, por sí solo, para demandar su nulidad, puesto que para la procedencia de la acción no se señala el requisito del veinticinco por ciento del ejido.

No pasa inadvertido que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al externar su criterio (contrario al desarrollo de este considerando), además, se apoya en el contenido del artículo 61 de la Ley Agraria, el cual es del tenor siguiente:

"Artículo 61. La asignación de tierras por la asamblea podrá ser impugnada ante el Tribunal Agrario, directamente o a través de la Procuraduría Agraria, por los individuos que se sientan perjudicados por la asignación y que constituyan un veinte por ciento o más del total de los ejidatarios del núcleo respectivo, o de oficio cuando a juicio del procurador se presuma que la asignación se realizó con vicios o defectos graves o que pueda perturbar seriamente el orden público, en cuyo caso el tribunal dictará las medidas necesarias para lograr la conciliación de intereses. Los perjudicados en sus derechos por virtud de la asignación de tierras podrán acudir igualmente ante el Tribunal Agrario para deducir individualmente su reclamación, sin que ello pueda implicar invalidación de la asignación de las demás tierras.

"La asignación de tierras que no haya sido impugnada en un término de noventa días naturales posteriores a la resolución correspondiente de la asamblea será firme y definitiva."

Con base en el precepto transcrito, el susodicho Primer Tribunal indica que sólo en casos en que el ejidatario en lo particular sufra una afectación, está legitimado para acudir a demandar la nulidad de una asamblea en la parte en que se considere afectado, lo cual no acontece en la asamblea electiva de representantes, comisariado y Consejo de Vigilancia, puesto que ésta trasciende a la representación del núcleo.

La consideración referida, de manera específica, es correcta; sin embargo, tal interpretación soslaya la exposición de motivos de la Ley Agraria, en el sentido de que: "Estos órganos (comisariado y Consejo de Vigilancia) serán ahora protagonistas del cambio democrático, obligados en todo momento a respetar la voluntad de sus mandantes"; así también que: "los Tribunales Agrarios garantizan la legalidad de lo actuado."; cuestiones rectoras que se ven reflejadas en los artículos 23 a 31 de la Ley Agraria, ya transcritos, puesto que de ellos se deduce que las asambleas electivas están regidas por disposiciones específicas que tienden a resguardar la democrática intervención de todos los integrantes del núcleo en la elección de sus representantes; y que la elección de representantes, comisariado o consejo de vigilancia, debe encontrarse apegada a derecho para lograr su eficiencia y confiabilidad; luego, el respeto a las normas relativas es de orden público, cuya garantía de legalidad está a cargo de los Tribunales Agrarios; de lo cual resulta que cualquier ejidatario está legitimado para demandar la nulidad del acta electiva, sin que sea menester acreditar alguna afectación en lo particular o a título personal, puesto que obra en interés de la legalidad del acto electivo.

La remoción de los miembros del comisariado o del Consejo de Vigilancia constituye un acto que, al igual que la elección, incide en la representación del núcleo; entonces, dicha remoción debe decidirse por la asamblea, pero ello no es así tratándose de la nulidad del acto electivo, donde la decisión es a cargo de un órgano jurisdiccional, sin que por ello se propicie inestabilidad en cuanto a la organización y dirección del núcleo, puesto que mientras la asamblea reclamada no sea declarada inválida, la elección de representantes seguirá surtiendo efectos y, en caso de llegar a declararse ilegal, deberá dejarse sin efecto y en los términos de la ley de la materia, la asamblea de ejidatarios procederá a la elección correspondiente.

Debe agregarse que el título décimo, "De la justicia agraria", que contiene, entre otros numerales, los artículos 163 al 190 de la Ley Agraria, tampoco exige para que prospere la acción de nulidad a estudio, un requisito específico; entonces, no puede exigirse el porcentaje de veinticinco por ciento contenido en el artículo 40 de la propia ley, por mayoría de razón, pues al hacerlo se limita la legitimación para instar el procedimiento agrario respectivo.

En las relacionadas condiciones, debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, el cual es coincidente sustancialmente con el del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, que se indica a continuación:

- De acuerdo con lo establecido en la Ley Agraria vigente a partir del veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y dos, no existe disposición expresa que establezca un porcentaje mínimo de concurrencia de ejidatarios para promover la nulidad de las asambleas de elección de representantes del núcleo, a diferencia de lo previsto en el artículo 407 de la Ley de Reforma Agraria derogada. Por tanto, donde la ley no distingue, el juzgador no debe distinguir, sin que sea el caso de estimar aplicable, por analogía o mayoría de razón, el artículo 40 de la Ley Agraria, porque dicho precepto establece la remoción de autoridades, comisariado y Consejo de Vigilancia, la cual deberá efectuarse por la asamblea convocada en términos del artículo 39 de la Ley Agraria y solamente que no sea así, por la Procuraduría Agraria a partir de la solicitud de por lo menos el veinticinco por ciento de los ejidatarios del núcleo; este porcentaje de ejidatarios no debe exigirse extensivamente tratándose de la solicitud de nulidad, porque son actos de naturaleza distinta, dado que las causas de la nulidad de la asamblea electiva son concomitantes a los actos de la elección y sólo puede ser decidida, previo juicio, por el Tribunal Agrario correspondiente, mientras que la remoción reconoce causas posteriores a la elección y es decidida por la asamblea de ejidatarios o comuneros, debiendo señalarse que el ejercicio de la acción de nulidad, por sí misma, no debilita el ejercicio representativo del órgano, ya que mientras no sea declarada inválida la asamblea impugnada, la elección de representantes seguirá surtiendo efectos y, en caso de que dicho acto electivo sea declarado ilegal, procederá dejarse sin efectos y la elección deberá llevarse a cabo en los términos de la ley, por lo cual no se propicia la inestabilidad de la representación del núcleo, sino su saneamiento. En tal virtud, cualquier ejidatario o comunero con derechos agrarios reconocidos, y actuando en interés de la legalidad del acto democrático de la elección, tiene legitimación para demandar su nulidad.

En mérito de lo expuesto y fundado, con apoyo en los artículos 107, fracción XVIII, constitucional y 197-A, de la Ley de Amparo, se resuelve:

ÚNICO.- Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; remítase la tesis jurisprudencial aprobada al Pleno y S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunales Colegiados de Circuito que no intervinieron en la contradicción y al Semanario Judicial de la Federación para su correspondiente publicación; y envíese testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa del Tercer Circuito. En su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros J.D.R., S.S.A.A. y M.A.G., en contra de los votos de los Ministros G.I.O.M. y presidente G.D.G.P.. Fue ponente el primero de los Ministrosantes mencionados.