Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCION DE TESIS 18/94. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CUARTO Y SEGUNDO, EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

SEGUNDO.- El criterio que sustenta el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se contiene en la resolución de tres de octubre de mil novecientos noventa y uno, pronunciada en el amparo directo 1032/91, promovido por Editorial Nuestra América, Sociedad Anónima, la que en su parte conducente señala:

"CUARTO.- El primer concepto de violación que se hace valer, es fundado y suficiente para conceder el amparo solicitado, suplido en lo conducente de conformidad con el artículo 76 bis, fracción VI, de la Ley de Amparo.

"En efecto, la aseveración que invocó la Sala responsable en el considerando tercero de la sentencia que se recurre, es infundada.

"Con prioridad al examen del concepto de violación a que se hace alusión, hay que poner de manifiesto que ante la Sala Regional Metropolitana Número Cuatro, se demandaron las resoluciones negativas fictas que se atribuyen a la Dirección General Técnica de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y a la Administración Tributaria Local Número Dos `Ferrería', del Departamento del Distrito Federal, en relación con las solicitudes de devolución de impuesto al valor agregado, presentadas el dieciséis de julio de mil novecientos ochenta y seis, y diecisiete de junio de mil novecientos ochenta y siete.

"Ahora bien, la resolución negativa ficta, entendida como la ficción legal que nace del silencio de la autoridad administrativa, tiene como fin, constituir el elemento de acción que posee el actor para iniciar el juicio de nulidad, la que se configura cuando una petición, instancia o recurso fiscal instaurado por un particular, no es resuelto en un plazo establecido por la ley.

"El apoyo jurídico de esta figura, se encuentra plenamente plasmado en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, que a la letra dice: `ARTICULO 37.- Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte'.

"Por otra parte, no hay que perder de vista el hecho de que toda resolución de carácter administrativo es un acto de autoridad que define o da certeza a una situación legal o administrativa que goza de la presunción de legalidad, que en materia fiscal se encuentra respaldada por el artículo 68 del Código Fiscal de la Federación.

"Ahora bien, el artículo 215, párrafo segundo del Código Fiscal de la Federación, sostiene: `Artículo 215... En caso de resolución negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma.'

"Por su parte, el artículo 200 del citado ordenamiento, indica: `ARTICULO 200.- ... La representación de las autoridades corresponderá a la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, según lo disponga el Ejecutivo Federal en el reglamento o decreto respectivo; o conforme lo establezcan las disposiciones locales, tratándose de las autoridades de las entidades federativas coordinadas...'

"En el caso particular, hay que poner de manifiesto que contrariamente a lo que señala la Sala responsable, es indebido sostener que el P.F. del Distrito Federal, puede, al contestar la demanda de nulidad, expresar los motivos y fundamentos en que se apoye la negativa ficta, ello aun cuando esa autoridad en términos del artículo 36, fracción V, del Reglamento Interior del Departamento del Distrito Federal, sea la competente para contestar la demanda en representación de las autoridades del Departamento del Distrito Federal, por corresponderle la defensa jurídica de la hacienda pública del Distrito Federal; competencia ésta, que solamente lo faculta para ejercer funciones de procuración, pero no para sustituirse a la autoridad de quien se demanda la resolución negativa ficta, pues al ser ésta una resolución de carácter administrativo, como ya se dijo, es un acto de autoridad; y como tal, sólo puede ser emitido por el órgano de autoridad a quien le corresponde decidir. De ahí, que no es correcto sostener, como lo pretende la Sala responsable, que el aludido P.F., al contestar la demanda de nulidad, también pueda exponer los motivos y fundamentos en que se apoya la resolución negativa ficta, pues pasa por alto que al hacerlo así, se está sustituyendo al Administrador Tributario Local Número Dos `Ferrería', por ser a él a quien se le solicitó la devolución del impuesto al valor agregado que le fue trasladado y, por consiguiente es éste, al que le corresponde expresar los fundamentos y motivos que apoyan la negativa ficta. En consecuencia, se debe conceder el amparo y protección de la Justicia Federal solicitada para el efecto de que la Sala del conocimiento deje insubsistente la sentencia reclamada; declare fundada la objeción hecha valer por la demandante en el sentido de que el P.F. del Distrito Federal, carece de legitimación para expresar la fundamentación y motivación de la negativa ficta reclamada; y, en su oportunidad, resuelva nuevamente la controversia como en derecho corresponda.

"Por lo expuesto, y fundado y con apoyo, además, en los artículos 76 a 80, 191 y demás relativos y aplicables de la Ley de Amparo, se resuelve:

"UNICO.- La Justicia de la Unión ampara y protege a Editorial Nuestra América, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra del acto y autoridad que quedó precisado en el resultando primero de este fallo, para el efecto que se precisa en la parte final de esta ejecutoria."

TERCERO.- Por otro lado, el criterio que sostiene el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, consta en la sentencia de once de agosto de mil novecientos noventa y tres, pronunciada al resolver el juicio de amparo directo 1564/93, promovido por J.G.M..

En la parte considerativa de esa resolución, el Tribunal Colegiado analizó en primer término el concepto de violación expresado por la quejosa en relación con la inconstitucionalidad del artículo 81 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, argumento que el tribunal estimó infundado; posteriormente examinó el concepto de violación relativo a la omisión de la responsable, para estudiar un problema de prescripción en la aplicación de una sanción a la quejosa, violación que también consideró infundada el órgano colegiado; y, más adelante estableció el tribunal:

"Se contestan en manera conjunta los conceptos de violación primero y segundo por referir cuestiones íntimamente relacionadas; la quejosa alega que nunca pretendió hacer valer objeciones, respecto al reconocimiento de la personalidad del Director Jurídico de la Secretaría, lo que pretendió fue llamar la atención de la Sala, que procedió de manera dogmática, a reconocer esa personalidad sin mencionar el documento con el que acreditó su personalidad, dice que pierde de vista la Primera Sala que las cuestiones de personalidad pueden hacerse valer en cualquier estado del juicio, y que resulta ilegal la reclasificación de agravios contenida en la ampliación, señalando que se trata de objeciones.

"No le asiste la razón a la peticionaria de garantías al señalar que fue estudiado en forma equivocada el agravio en el que combate la falta de legitimación y competencia del funcionario que dio los fundamentos de la negativa ficta; aun cuando la legitimación es una cuestión de orden público no es en la ampliación a la demanda en donde puede combatirse así como la competencia de la autoridad; será a través de objeciones que de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 228 bis del Código Fiscal de la Federación que se pueda cuestionar el auto que ordenó la radicación de la contestación formulada por las autoridades. Si lo que pretendía el actor en la instancia anulatoria, era controvertir las cuestiones relativas a la legitimación de la autoridad demandada, impugnando el documento con el que acredita sus facultades para dar el motivo y fundamento de la resolución ficta, debió combatirla en los términos del último párrafo del artículo 228 bis el auto dictado por la responsable en el que hace el análisis de esas facultades y legitimación de las autoridades que acuden a juicio.

"El precepto en comentario prevé: `Los autos que admiten la demanda, la contestación, la intervención del tercero perjudicado o alguna prueba, podrán ser objetadas por las partes, mediante escrito que presentarán en el plazo de cinco días; objeción que se decidirá en la resolución que ponga fin al juicio o en la sentencia respectiva'; la redacción del precepto es clara y no admite interpretación; si no se actúa en la forma indicada, la oportunidad que da la ley para combatir el auto que analizó las cuestiones relativas a la legitimación y competencia de la autoridad precluye para el accionante.

"No se puede consentir, como lo pretende la peticionaria de garantías, con la novedosa idea de que es la ampliación a la demanda el escrito idóneo para aducir agravios sobre la materia apuntada; contrariamente a su posición, en este escrito es donde se deben controvertir tanto los fundamentos como la motivación de la resolución tácita y no abordar cuestiones ajenas, propias del escrito de objeciones. Tales argumentos fueron correctamente examinados por la Sala, concluyendo: `...es evidente que dicha objeción se presentó fuera del plazo señalado por el precepto en comento lo que trae como conclusión que la misma resulta improcedente'.

"En el tercer concepto de violación aduce la quejosa que la autoridad demandada debió dar los hechos y derechos en que se apoyó su negativa ficta y no el representante legal, quien carece de facultades para ello; el criterio de la responsable, sostiene, es contrario al artículo 16 de la Constitución, que señala que el acto de molestia debe ser emitido por la autoridad demandada; agrega que el artículo 215 del Código Fiscal de la Federación se refiere a la autoridad, no procediendo su interpretación en armonía con el segundo párrafo del artículo 200 del Código Fiscal de la Federación, que se refiere a la manera de ser representadas las autoridades en juicio. Se invoca la voz NEGATIVA FICTA, FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LA, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

"La Sala del conocimiento consideró que tratándose de una resolución negativa ficta la fundamentación y motivación del acto de molestia recae en la autoridad que por disposición legal le corresponde dar contestación a la demanda; a ello conduce la interpretación de los artículos 215, segundo párrafo y 200, ambos del Código Fiscal de la Federación.

"La resolución impugnada se encuentra ajustada a derecho; al silencio de la autoridad el legislador en el artículo 37 del código tributario federal, atribuye una resolución negativa a la instancia del gobernado; al producirse la citada resolución se agota, por disposición de la ley, la intervención de la autoridad a la que correspondía emitir la resolución, ante esta situación autorizada por el legislador, se prevé un procedimiento especial que permite que sea al contestar la demanda el que la autoridad legitimada para comparecer al juicio dé los fundamentos legales y la motivación de la negativa, dando a su vez al actor la oportunidad de controvertirlos al ampliar su demanda, procedimiento previsto en obsequio del principio de economía procesal. Ahora, de acuerdo con el artículo 200 y el segundo párrafo del 215, ambos del Código Fiscal, la representación de las autoridades corresponde a la Unidad Administrativa encargada de su defensa jurídica según lo disponga el Ejecutivo Federal en el decreto respectivo y que en caso de resolución negativa ficta, la autoridad legitimada expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma; en la especie, el Director General Jurídico de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación no dictó las resoluciones impugnadas, sino que ésta se actualizó en virtud de una ficción prevista por la ley, la unidad encargada de la defensa se limitó a proporcionar los hechos y el derecho que sustentan la resolución ficta, lo que no riñe con el artículo 16 de la Constitución, dado que es la autoridad competente en virtud de las disposiciones precitadas en tal virtud, no tiene soporte legal el pretender que quien debió contestar la demanda y por ende dar los fundamentos de hecho y de derecho en la resolución tácita, debió ser la autoridad a quien fueron dirigidas las instancias de reconsideración y revocación. Criterio idéntico fue sostenido por el tribunal al dar solución al amparo directo número 884/93, visto en sesión del dos de junio de mil novecientos noventa y tres, promovido por la empresa `INMOBILIARIA HARRAS, SOCIEDAD ANONIMA'.

"Debieron ser motivo de objeciones los alegatos formulados consistentes en que no se menciona en el acto reclamado cómo se tuvo conocimiento de que el promovente era efectivamente, el Director General Jurídico; no se mencionó el artículo que faculta al Director General Jurídico (sic); no se mencionó el artículo que faculta al Director General al resolver el recurso de revocación; y no se menciona en la contestación el artículo del reglamento que faculta al Director General para contestar la demanda.

"No es oportuno, como se ha destacado en la presente resolución, que en la demanda de amparo se cuestione materia del acuerdo (sic) admisorio de la contestación sin que tales agravios hubieren sido formulados como objeciones; los argumentos pudieran ser operantes en esta instancia de garantías, siempre que, como objeciones, se hubieren formulado oportunamente.

"También en el tercer concepto de violación se alega que la Sala varió la litis de anulación ya que el Director General nunca opuso como argumento de excepción el que tuviera facultades para resolver el recurso de revocación; por tanto, la Sala introduce un argumento que no fue aducido por las partes contendientes.

"La Sala se concreta a señalar que era a la unidad administrativa encargada de la defensa de la Secretaría a la que correspondía dar contestación a la demanda y, en consecuencia, dar el fundamento y motivación de las resoluciones fictas. No es exacto, como lo menciona la quejosa, que se hubiere considerado que en la mencionada unidad administrativa está depositada la facultad para dar solución a los recursos de revocación.

"Alega la peticionaria de garantías que la Sala omitió estudiar que previamente a la declaratoria de incumplimiento se presentó escrito conteniendo la declaración de situación patrimonial; tal concepto de anulación, no fue valorado por la Sala, resultando incongruente su resolución.

"El argumento previo no se encuentra ajustado con lo analizado y considerado en el acto reclamado; la Sala responsable considera en su sentencia que la presentación extemporánea de la declaración patrimonial, el día diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y uno, no purga el incumplimiento en que se incurrió ya que ello no significa que hubiere cumplido con lo establecido en el artículo 81, plurirreferido; en consecuencia la Sala sí se ocupó de la cuestión mencionada.

"También carece de sustento legal el argumento de la quejosa en el que alega que se le dejó en estado de indefensión porque la Sala no valoró las argumentaciones y pruebas vertidas en los puntos tres y cinco del escrito de reconsideración, haciendo nugatorios los artículos 8o. y 17 constitucionales, así como 37 del Código Fiscal de la Federación.

"En términos de lo señalado por el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, actualizada la resolución ficta, la litis de anulación se integra exclusivamente con la fundamentación y motivación que sustentan la resolución tácita y su cuestionamiento contenido en el escrito de ampliación a la demanda; no se pueden esgrimir argumentos hechos valer en la sede administrativa ya que su falta de estudio es precisamente lo que motivó la actualización de una resolución fiscal; en la contestación y ampliación se fijó la litis, tomando en cuenta exclusivamente los argumentos que se refieren al fondo del asunto y no cuestiones contenidas en el recurso administrativo.

"En el cuarto concepto de violación se alega que la declaratoria es contraria al artículo 5o. de la Constitución ya que a ninguna persona se le puede impedir que se dedique a la profesión u ocupación que le acomode, siendo lícitos; a la única autoridad que le corresponde limitar la garantía de trabajo es a la Secretaría de Gobernación.

"El argumento es inoperante; no se puede hacer el estudio de una cuestión novedosa, omitida como concepto de anulación y por ende, no contemplada en el acto reclamado; la omisión de la quejosa impide analizar la constitucionalidad del acto reclamado a la luz de argumento no propuesto y por ende, de los que no se ocupó la responsable.

"En las relacionadas circunstancias y siguiendo el anterior orden de ideas lo que procede es negar el amparo y protección de la Justicia Federal.

"De la lectura de los conceptos de violación se desprende que el Segundo Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa en la tesis `NEGATIVA FICTA. FUNDAMENTACION Y MOTIVACION', sostiene un criterio distinto al de este Tribunal, procede denunciar tal contradicción a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para el efecto de que decida cuál criterio debe prevalecer, para lo cual debe realizarse el procedimiento correspondiente para remitir a la brevedad posible las ejecutorias que las contienen.

"Por lo expuesto y con fundamento en el artículo 79 y 80 de la Ley de Amparo se resuelve:

"PRIMERO.- La Justicia de la Unión no ampara ni protege a J.G.M., contra el acto que reclama de la Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal de la Federación, consistente en la sentencia de dos de diciembre de mil novecientos noventa y dos, dictada en el expediente de nulidad número 1742/92.

"SEGUNDO.- Denúnciese a la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, la posible contradicción de tesis de referencia."

CUARTO.- Señalados los criterios que se estiman opuestos, para el efecto de determinar en primer lugar la existencia de la contradicción de criterios, es conveniente aludir a las hipótesis concretas de que conocieron los Tribunales Colegiados de Circuito.

Las resoluciones de los indicados órganos colegiados fueron pronunciadas en juicios de amparo directo, promovidos en contra de sentencias de las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación, en juicios en los que se reclamó la nulidad de resoluciones negativas fictas; y en los que las partes actoras, desde luego, particulares, argumentaron que la autoridad que debía producir la contestación de la demanda, invocando los hechos y fundamentos legales que sustentaran las negativas, debían ser las demandadas en cada caso, esto es, aquellas cuyo silencio actualizó la consecuencia prevista por la ley (artículo 37 del Código Fiscal de la Federación) y no la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica o representante legal como también se le denominó.

Las semejanzas jurídicas existentes entre los asuntos concretos sometidos al conocimiento de los Tribunales Colegiados, permiten proceder a indagar la existencia de criterios y para hacerlo debe atenderse a lo resuelto por cada uno de los contendientes.

Así, en relación con el referido planteamiento, el Segundo Tribunal Colegiado estimó básicamente, como puede verse de la transcripción realizada en el considerando segundo de esta resolución, que la autoridad que debía producir la contestación a la demanda e invocar en su caso, los motivos y fundamentos que dieran soporte a la negativa ficta, lo era la propia autoridad demandada, esto es, aquella cuya omisión dio origen a la consecuencia establecida por la ley, pues de otra manera la unidad encargada de la defensa jurídica de la autoridad indebidamente se sustituiría a ésta.

El Cuarto Tribunal Colegiado consideró, en torno del planteamiento señalado, que al producirse la negativa ficta, se agota la intervención de la autoridad que debía dictar la resolución y por ende, era a la autoridad encargada de la defensa jurídica de la autoridad a quien correspondía señalar los motivos y fundamentos de la resolución negativa ficta.

Las conclusiones distintas a que arribaron los tribunales, permite establecer que sí existe contradicción de tesis, en tanto que para el Segundo Tribunal, la autoridad que debe dar contestación a la demanda cuando lo que se impugna es una negativa ficta, lo es aquella cuya omisión generó la consecuencia legal; en tanto que para el Cuarto Tribunal Colegiado, es a la unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de la autoridad a quien compete dar respuesta a la demanda.

QUINTO.- Precisado lo anterior, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que debe prevalecer el criterio que se sustenta en esta resolución y no el que en forma individual sostiene cada uno de los órganos colegiados, pues a diferencia de lo que éstos consideran, la contestación a la demanda de anulación de una resolución negativa ficta o a la ampliación de aquélla, puede ser producida por la propia autoridad demandada, por la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica o por ambas.

Para demostrar ese aserto procede señalar que el análisis del contencioso administrativo establecido en el Código Fiscal de la Federación, tiene como una de las características relevantes evitar el estado de indefensión para las autoridades demandadas, en función de los intereses que representan y no desde un punto de vista particular, de tal manera que tengan intervención en todos aquellos asuntos de la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, que afecten su esfera de atribuciones; y en especial de aquellos vinculados con el erario federal.

Lo anterior se deduce del contenido de diversos preceptos del ordenamiento señalado como los que a continuación se transcriben.

"Artículo 198.- Son partes en el juicio contencioso administrativo:

"I.- El demandante.

"II.- Los demandados. Tendrán ese carácter:

"a).- La autoridad que dictó la resolución impugnada.

"b).- El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa.

"III.- El titular de la dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, Procuraduría General de la República o Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, de la que dependa la autoridad mencionada en la fracción anterior. En todo caso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público será parte en los juicios en que se controviertan actos de autoridades federativas coordinadas, emitidos con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación en ingresos federales.

"Dentro del mismo plazo que corresponda a la autoridad demandada, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá apersonarse como parte en los otros juicios en que se controvierta el interés fiscal de la Federación.

"IV.- El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante.

"En cada escrito de demanda sólo podrá aparecer un demandante, salvo en los casos que se trate de la impugnación de resoluciones conexas que afecten los intereses jurídicos de dos o más personas, mismas que podrán promover el juicio de nulidad contra dichas resoluciones en un sólo escrito de demanda, siempre que en el escrito designen de entre ellas mismas un representante común, en caso de no hacer la designación, el magistrado instructor al admitir la demanda hará la designación.

"El escrito de demanda en que promuevan dos o más personas en contravención de lo dispuesto en el párrafo anterior, se tendrá por no interpuesto."

Como puede advertirse de ese precepto, en el juicio de anulación tiene el carácter de demandada la autoridad que dictó la resolución impugnada y, desde luego, por identidad de razón, tratándose de una resolución negativa ficta, aquella cuya inactividad dio origen a la consecuencia legal. Pero también se considera como parte en el juicio, con la suma de derechos, cargas y obligaciones procesales que ello implica, al titular de la dependencia o entidad, esto es, al superior jerárquico de la autoridad demandada.

La norma transcrita se complementa armónicamente con lo dispuesto por el artículo 200 del propio ordenamiento, el que señala en su tercer párrafo:

"La representación de las autoridades corresponderá a la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, según lo disponga el Ejecutivo Federal en el reglamento o decreto respectivo; o conforme lo establezcanlas disposiciones locales, tratándose de las autoridades de las entidades federativas coordinadas."

Con la citada disposición, el legislador pretendió asegurar una adecuada intervención jurídica en protección de los intereses que representan las autoridades, pero no excluir la participación de las directamente demandadas, de forma tal que sólo tuviera intervención en el juicio la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica.

Muestra de lo anterior lo constituyen los artículos 209 y 210 del código citado, en los que se obliga al actor a acompañar copia de la demanda o de su ampliación, para cada una de las partes e incluso también copia de los anexos para el titular de la dependencia o entidad, de donde se advierte que no se obliga al particular a acompañar copia del documento a la unidad administrativa encargada de la defensa jurídica de la autoridad demandada.

Los mencionados artículos disponen:

"Artículo 209.- El demandante deberá adjuntar a su instancia:

"I.- Una copia de la misma para cada una de las partes y una copia de los documentos anexos para el titular a que se refiere la fracción III del artículo 198 o, en su caso, para el particular demandado.

"II.- El documento que acredite su personalidad o en el que conste que le fue reconocida por la autoridad demandada, o bien señalar los datos de registro del documento con el que la acredite ante el Tribunal Fiscal de la Federación, cuando no gestione en nombre propio.

"III.- El documento en que conste el acto impugnado o, en su caso, copia de la instancia no resuelta por la autoridad.

"IV.- Constancia de la notificación del acto impugnado, excepto cuando el demandante declare bajo protesta de decir verdad que no recibió constancia o cuando hubiera sido por correo. Si la notificación fue por edictos deberá señalar la fecha de la última publicación y el nombre del órgano en que ésta se hizo.

"V.- El cuestionario que debe desahogar el perito, el cual deberá ir firmado por el demandante.

"VI.- (Derogada).

"VII.- Las pruebas documentales que ofrezca.

"Cuando las pruebas documentales no obren en poder del demandante o cuando no hubiera podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente se encuentren a su disposición, éste deberá señalar el archivo o lugar en que se encuentren para que a su costa se mande expedir copia de ellos o se requiera su remisión cuando ésta sea legalmente posible. Para este efecto deberá identificar con toda precisión los documentos y tratándose de los que pueda tener a su disposición, bastará con que acompañe copia de la solicitud debidamente presentada. Se entiende que el demandante tiene a su disposición los documentos, cuando legalmente pueda obtener copia autorizada de los originales o de las constancias. En ningún caso se requerirá el envío de un expediente administrativo.

"Cuando no se adjunten a la demanda los documentos a que se refiere este precepto, el magistrado instructor tendrá por no ofrecidas las pruebas, o si se trata de los previstos en las fracciones I a IV se tendrá por no presentada la demanda." (Texto vigente a la época en que se emitieron las resoluciones de los Colegiados).

"Artículo 210.- Se podrá ampliar la demanda, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes al en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la contestación de la misma, en los casos siguientes:

"I.- Cuando se impugne una negativa ficta;

"II.- Contra el acto principal del que derive el impugnado en la demanda, así como su notificación, cuando se den a conocer en la contestación;

"III.- En los casos previstos por el artículo 209 Bis.

"El escrito de ampliación de demanda deberá indicar los datos previstos en el artículo 208 de este código, siendo aplicable en lo conducente el último párrafo de dicho artículo. Asimismo se deberán adjuntar al escrito de ampliación de demanda, los documentos previstos en el artículo 209 de este código, excepto aquellos que ya se hubieran acompañado al escrito inicial de demanda, siendo aplicable en lo conducente lo dispuesto en el último párrafo del citado artículo 209."

Por otra parte, también destaca que el numeral 212 del Código Fiscal de la Federación ordena que el emplazamiento se haga al demandado para el efecto de que produzca su contestación, sin establecer limitación, en el caso de las autoridades, en el sentido de que sólo la encargada de su defensa jurídica puede producir aquélla. Lo mismo sucede en el artículo 213 del mencionado código pues al señalar los elementos que debe contener la contestación sólo se alude al demandado.

Los numerales en cuestión expresan:

"Artículo 212.- Admitida la demanda se correrá traslado de ella al demandado, emplazándolo para que la conteste dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquel en que surta efectos el emplazamiento. El plazo para contestar la ampliación de la demanda será de cuarenta y cinco días siguientes al en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la ampliación. Si no se produce la contestación en tiempo o ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados.

"Cuando alguna autoridad que deba ser parte en el juicio no fuese señalada por el actor como demandada, de oficio se le correrá traslado de la demanda para que la conteste en el plazo a que se refiere el párrafo anterior.

"Cuando los demandados fueren varios el término para contestar les correrá individualmente.

"Artículo 213.- El demandado en su contestación y en la contestación de la ampliación de la demanda expresará:

"I.- Los incidentes de previo y especial pronunciamiento a que haya lugar.

"II.- Las consideraciones que a su juicio impidan se emita decisión en cuanto al fondo, o demuestren que no ha nacido o se ha extinguido el derecho en que el actor apoya su demanda.

"III.- Se referirá concretamente a cada uno de los hechos que el demandante le impute de manera expresa, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, según sea el caso.

"IV.- Los argumentos por medio de los cuales se demuestre la ineficacia de los agravios.

"V.- Las pruebas que ofrezca.

"En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial, se precisarán los hechos sobre los que deban versar y se señalarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos. Sin estos señalamientos se tendrán por no ofrecidas dichas pruebas.

"Para los efectos de este artículo será aplicable lo dispuesto en el último párrafo del artículo 208 de este código."

Ahora bien, es cierto que el artículo 215 del ordenamiento ya mencionado, indica que en caso de resolución negativa ficta, la autoridad indicará los hechos y el derecho en que se apoya la misma.

"Artículo 215.- En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada.

"En caso de resolución negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma.

"En la contestación de la demanda o hasta antes del cierre de la instrucción la autoridad demandada podrá allanarse a las pretensiones del demandante o revocar la resolución impugnada."

Pero la interpretación armónica de este último precepto y de los anteriormente transcritos, no puede conducir a sostener que sólo la autoridad que con su inactividad dio origen a la consecuencia legal, puede formular la contestación; o, de otro lado, que únicamente la autoridad encargada de la defensa jurídica de la autoridad puede formular ésta, pues como se ha visto, si bien la ley asigna una representación legal a la autoridad en el juicio, no se excluyó la participación directa de esta última y, por ende, la posibilidad de que sea la propia autoridad la que en forma directa produzca la contestación. Esto último se pone de manifiesto con el contenido del artículo 216 del Código Fiscal en cita, el que señala:

"Artículo 216.- Cuando haya contradicciones entre los fundamentos de hecho y de derecho dados en la contestación de la autoridad que dictó la resolución impugnada y la formulada por la Secretaría de Estado, Departamento Administrativo u organismo descentralizado de que dependa aquélla, únicamente se tomará en cuenta, respecto a esas contradicciones, lo expuesto por estos últimos."

Lo que revela en forma indubitable que no se excluyó la posibilidad de que la propia autoridad demandada formulara la contestación.

Por lo contrario, la intención evidente del legislador de limitar la participación de la autoridad directamente demandada, que se explica en función de la búsqueda de una adecuada defensa jurídica de la autoridad, se revela tratándose ya no de la contestación a la demanda o a su ampliación, sino de la impugnación de las resoluciones que se dicten en los juicios seguidos ante el Tribunal Fiscal de la Federación, pues se limita en favor de las encargadas de la defensa jurídica de la autoridad tanto la notificación de las resoluciones como la facultad de interponer el recurso de revisión. Así los artículos 254 y 248, primer párrafo, del ordenamiento referido señalan:

"Artículo 254.- Las notificaciones que deban hacerse a las autoridades administrativas se harán siempre por oficio o por vía telegráfica en casos urgentes.

"Tratándose de las autoridades, las resoluciones que se dicten en los juicios que se tramiten ante el Tribunal Fiscal de la Federación se deberán notificar en todos los casos, únicamente a la unidad administrativa a la que corresponda la representación en juicio de la autoridad señalada en el artículo 198, fracción III de este código."

"Artículo 248.- Las resoluciones de las Salas Regionales que decreten o nieguen sobreseimientos y las sentencias definitivas, podrán ser impugnadas por la autoridad, a través de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica, interponiendo el recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente en la sede de la Sala Regional respectiva, mediante escrito que presente ante esta última dentro del término de quince días siguientes al día en que surta efectos su notificación, por violaciones procesales cometidas durante el juicio, siempre que afecten las defensas del recurrente y trasciendan al sentido del fallo, o por violaciones cometidas en las propias resoluciones o sentencias; cuando la cuantía del asunto exceda de tres mil quinientas veces el salario mínimo general diario del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, vigente en el momento de su emisión".

Como se puede apreciar, en esos casos concretos el legislador sí limitó la participación de la autoridad directamente demandada, prefiriendo la intervención de las autoridades que tienen a su cargo la defensa jurídica de las autoridades. Mas, como se ha dicho, para el efecto de la contestación a la demanda o a su ampliación, el legislador no descartó la intervención de la autoridad que con su inactividad actualizó el supuesto de la negativa ficta.

Por esas razones, debe concluirse, como se estableció al inicio de este considerando, que la contestación a la demanda de anulación o a su ampliación, tratándose de la impugnación de una negativa ficta, puede producirse bien sea por la autoridad directamente demandada, por quien la representa en el juicio de anulación o por ambas.

El criterio que sustenta el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el sentido de que debe ser la autoridad directamente demandada la que debe producir la contestación porque, de otra manera, se le sustituiría, no es atendible, en virtud de que la representación en juicio de las autoridades no aparece condicionada o limitada en el texto legal sólo para efectos de los actos posteriores a la contestación. De tal manera que si la contestación la produce el representante de la autoridad, éste no obra a nombre propio ni con vista a las facultades de que se halla investido, para decidir sobre las cuestiones propuestas por el particular, sino en función de las que corresponden a la autoridad que debió dar respuesta a la instancia, es decir, obra a nombre del representado y no en nombre propio.

Por ello también resulta inaceptable el criterio del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, pues no es exacto que al configurarse la negativa ficta cese la intervención de la autoridad que debió dar respuesta oportunamente a la instancia del gobernado, para ser sustituida por su representante legal, pues ni se excluye la intervención de aquélla en la ley ni la negativa ficta desaparece con el señalamiento de los hechos y fundamentos legales que la sustentan.

En este último aspecto cabe invocar la Jurisprudencia 26/95, de la actual Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo texto fue aprobado en sesión de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y cinco y que señala:

"NEGATIVA FICTA Y NEGATIVA EXPRESA EN MATERIA FISCAL, RECAIDAS A LA MISMA PETICION. SON RESOLUCIONES DIVERSAS CON EXISTENCIA PROPIA E INDEPENDIENTE PARA EFECTOS DEL SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO DE NULIDAD.- Conforme al artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, la resolución negativa ficta es el sentido de la respuesta que la ley presume ha recaído a una petición, instancia o recurso formulado por escrito por un particular, cuando la autoridad omite resolverlo en el plazo previsto por el citado numeral. Su objeto es evitar que el peticionario se vea afectado en su esfera jurídica ante el silencio de la autoridad que legalmente debe emitir la resolución correspondiente, de suerte que se rompa la situación de indefinición derivada de la abstención, pudiendo en consecuencia interponer los medios de defensa previstos por la ley, como lo es el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación; con ello, además, se propicia que la autoridad, en su contestación, haga de su conocimiento los fundamentos y motivos de esa resolución, teniendo de esta forma oportunidad de objetarlos. La configuración de la resolución negativa ficta, da al interesado el derecho de combatirla ante el órgano correspondiente del Tribunal Fiscal de la Federación, y si ya promovido el juicio de nulidad, la autoridad emite la resolución negativa expresa, que también es impugnada ante el mismo órgano jurisdiccional, éste debe pronunciarse respecto de ambas y no sobreseer respecto de la expresa aduciendo las causales de improcedencia establecidas en el artículo 202, fracciones III y XI, del Código Fiscal de la Federación, las que no operan por ser resoluciones diversas que tienen existencia jurídica propia e independiente una de la otra. De otro modo, en virtud del efecto del sobreseimiento -dejar las cosas como estaban-, se daría pauta a la autoridad para que en ejercicio de sus atribuciones coactivas, ejecutara la resolución expresa.

"Contradicción de tesis 27/90.- Suscitada entre el Sexto y Primer Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito y los Tribunales Colegiados Cuarto y Quinto en Materia Administrativa del mismo Circuito.- Dieciséis de junio de mil novecientos noventa y cinco.- Cinco votos.- Ponente: J.D.R..- Secretario: J.F.S..

Por esas razones, como se dijo, debe prevalecer el criterio que se sustenta en esta resolución el que se aparta del sostenido por los Tribunales Colegiados de Circuito señalados.

SEXTO.- En tal virtud, el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia es el siguiente:

- La interpretación armónica de las normas que rigen el contencioso administrativo en el Código Fiscal de la Federación y, en particular, de sus artículos 198, 200, 209, 210, 212, 213, 215 y 216, conduce a establecer que tratándose de la impugnación de una resolución negativa ficta, la contestación a la demanda o a su ampliación, puede producirse válidamente por la propia autoridad que incurrió en la omisión de dar respuesta oportunamente a la instancia del particular, por la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica o por ambas. Lo anterior es así, porque si bien el legislador ha asignado a las autoridades dentro del juicio una representación jurídica, en los términos del artículo 200 del ordenamiento mencionado, no excluyó de los referidos actos procesales la intervención de la autoridad directamente demandada, ni limitó esa representación sólo a los posteriores a ellos. La circunstancia de que sea la unidad administrativa autoridad encargada de la defensa de la autoridad la que produzca la contestación no implica que se sustituya a esta última, pues el representante no obra en nombre propio ni con apoyo en las facultades de que se halla investido, para decidir sobre las cuestiones propuestas en la instancia, sino en función de las que corresponden a la autoridad que debió darle respuesta, es decir, obra en nombre del representado y no en nombre propio. Por la misma razón es inexacto que al producirse la negativa ficta cese la intervención de la autoridad cuya inactividad la generó, para ser sustituida por su representante legal, pues ni se excluye la intervención de aquélla en la ley ni la negativa ficta desaparece con el señalamiento de los hechos y fundamentos legales que la sustentan, pues la negativa ficta y la negativa expresa son resoluciones distintas según lo ha sostenido la actual Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su Jurisprudencia 26/95, cuyo rubro es: NEGATIVA FICTA Y NEGATIVA EXPRESA EN MATERIA FISCAL, RECAIDAS A LA MISMA PETICION. SON RESOLUCIONES DIVERSAS CON EXISTENCIA PROPIA E INDEPENDIENTE PARA EFECTOS DEL SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO DE NULIDAD.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- Existe la contradicción de tesis denunciada a que este expediente se refiere.

SEGUNDO.- Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que sustenta la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; y con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados Segundo y Cuarto en Materia Administrativa del Primer Circuito. Remítase la jurisprudencia aprobada al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y a los Tribunales Colegiados de Circuito que no intervinieron en la contradicción; así como al Semanario Judicial de la Federación para su correspondiente publicación. En su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: G.D.G.P., M.A.G., S.S.A.A. y, Presidente, J.D.R.. El señor M.G.I.O.M. votó en contra y manifestó que formularía voto particular. Fue ponente el tercero de los señores ministros antes mencionados.