Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 182/2007-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS DE TRABAJO Y ADMINISTRATIVA, ANTES SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL, Y EL TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS CIVIL Y ADMINISTRATIVA, AMBOS DEL DÉCIMO CUARTO CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: R.A.F.S..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo Plenario número 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de una posible contradicción de criterios en materia administrativa, especialidad de esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.

En efecto, la fracción VIII del artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece que corresponde conocer a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, entre otros asuntos:

"VIII. De las denuncias de contradicción entre tesis que sustenten dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, para los efectos a que se refiere la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Por otra parte, el artículo 197-A de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales dispone que podrán denunciar la contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito en juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los tribunales mencionados o sus Magistrados, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis se hayan sustentado.

En este caso, la denuncia de contradicción la formuló W.L.C.R., quien se ostentó como autorizado en términos del artículo 27 de la Ley de Amparo, de J.M.A.C. y de L. de L.M.F., quienes fungieron como quejosos, respectivamente, en los juicios de garantías en que se sostuvieron los criterios presuntamente contradictorios.

En virtud de que sólo el Magistrado presidente del Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito informó, en acatamiento a lo ordenado por la presidenta de esta Segunda Sala, que al promovente mencionado le fue reconocido en el juicio de amparo directo 139/2007 el carácter de autorizado en los términos precisados, está demostrado entonces que el denunciante fue representante de la quejosa L. de L.M.F., en el juicio de amparo directo 139/2007 y, por ende, está legitimado en términos del artículo 197-A de la Ley de Amparo. De ahí que la denuncia provenga de parte legítima.

Es aplicable al caso, la tesis 2a. LXV/98 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., mayo de 1998, página 585, cuyo rubro es:

"AUTORIZADO EN TÉRMINOS AMPLIOS DEL ARTÍCULO 27, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. PUEDE DENUNCIAR LA CONTRADICCIÓN DE TESIS DIMANADA DE LA EJECUTORIA DICTADA EN EL JUICIO CONSTITUCIONAL EN EL QUE SE LE CONFIRIÓ TAL REPRESENTACIÓN."

TERCERO. A fin de verificar la existencia de la contradicción denunciada, se efectúan las transcripciones conducentes.

El entonces Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Cuarto Circuito, actualmente Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa del propio circuito, al resolver el amparo directo 128/2007, en sesión de diez de mayo de dos mil siete, por unanimidad de votos, en lo que interesa, sostuvo:

"En cambio es fundado el primer concepto de violación en el que alega el impetrante que se aplica inexactamente el cuarto párrafo del artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; que la indemnización al no ser el objeto principal del juicio, el importe de los daños y perjuicios puede determinarse en ejecución de sentencia, sin tener que ofrecer medio de prueba alguno como lo resolvió la Sala responsable, máxime que el citado artículo 6o. refiere que la indemnización establecida en dicho precepto se reclamará a través del incidente respectivo, el que se tramitará conforme lo previsto por el cuarto párrafo del artículo 39 de esa ley, de donde se desprende que el monto de la indemnización es posterior a la sentencia, precisamente en su ejecución.

"Lo así alegado resulta fundado en la medida que la Sala no debió supeditar la condena de daños y perjuicios a que se acreditaran éstos durante el procedimiento pues la ley no lo exige, por el contrario, por disposición de ésta el acreditamiento y cuantificación de los daños y perjuicios, debe ser materia del incidente respectivo que se tramite una vez decretada la nulidad.

"En efecto, el artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en lo de interés dispone:

"‘Artículo 6o.’ (lo transcribe en lo conducente).

"Por la remisión que hace este numeral al cuarto párrafo del artículo 39 de la misma Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se vuelve necesaria la inserción de tales porciones normativas:

"‘Artículo 39.’ (se transcribe)

"De las transcripciones que anteceden se concluye:

"a) Que la autoridad demandada deberá indemnizar al particular afectado por el importe de los daños y perjuicios causados, cuando se anule la resolución impugnada por ausencia de fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la competencia.

"b) Que la indemnización se reclamará en vía incidental, corriendo traslado de la promoción a las partes por el término de tres días; que con el escrito en que se promueva el incidente o se desahogue el traslado concedido, se ofrecerán las pruebas pertinentes y se presentarán los documentos, los cuestionarios e interrogatorios de testigos y peritos, siendo aplicables para las pruebas pericial y testimonial las reglas relativas del principal.

"Esto es, que la acreditación de daños y perjuicios así como su cuantificación, procede una vez declarada firme la sentencia de nulidad o que invalidez (sic) los actos por carecer de competencia la autoridad demandada, mediante el incidente respectivo que establece el último párrafo del transcrito artículo 6o. lo que desde luego es acorde a los artículos 68 del Código Fiscal de la Federación y 42 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales señalan que las resoluciones y actos administrativos son legales y válidos, mientras no se declare lo contrario por autoridad competente.

"En este contexto, la indemnización en comento y por consecuencia su acreditamiento y cuantificación debe hacerse en el incidente respectivo en ejecución de sentencia, conforme (sic) lo previsto por el último párrafo del artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; de ahí que la Sala no tenía que supeditar la condena de daños y perjuicios a que se acreditaran éstos durante el procedimiento de nulidad, ya que por disposición de la ley el acreditamiento y cuantificación de los mismos debe hacerse en el incidente respectivo.

"Luego, resulta procedente conceder al quejoso el amparo y protección de la Justicia Federal, para que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y en su lugar dicte otra, en la que reitere sus consideraciones y determinaciones, con excepción de las correspondientes a los daños y perjuicios, para que respecto a ellos determine que su acreditación y cuantificación, deberá de hacerse en el incidente respectivo que señala el último párrafo del artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo."

Por su parte, el Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, al resolver por unanimidad de votos el amparo directo 139/2007, en sesión de veinticinco de junio de dos mil siete, en lo conducente, sustentó:

"En ese sentido, considera la impetrante que el derecho a la indemnización es una sanción establecida para la autoridad demandada que hubiera cometido falta grave al dictar la resolución impugnada en juicio y no se hubiera allanado al contestar la demanda, por tanto, que desde su punto de vista no requería demostrar que la actuación de la autoridad le hubiera generado un daño o perjuicio en su patrimonio, toda vez que en su opinión, tal prestación es una consecuencia natural que la ley prevé como sanción para la autoridad que se hubiera conducido en la forma referida; y que además, la responsable dejó de tener en cuenta que la acreditación del monto del daño o perjuicio causado, derivado de la propia norma, no constituye el objeto principal de la contienda, por lo que alega que la responsable bien podía establecer en la sentencia, la condena genérica al pago de los daños y perjuicios y reservarse para un incidente de inejecución de sentencia, su liquidación o fijación, como dice refiere (sic) el numeral 353 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria; motivos por los que estima ilegal lo resuelto por la responsable sobre el aspecto que se analiza.

"Las anteriores argumentaciones resultan infundadas, básicamente, porque aun considerando que la indemnización en comento fuera una sanción que nace de la propia norma, en la medida que establece los supuestos en que procede, de una correcta interpretación del propio artículo 6o., cuarto párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se colige que para condenar a la autoridad demandada al pago de una indemnización, no basta la actualización de una de las hipótesis en que procede, sino que es necesario también que el particular acredite su derecho a recibirla, esto es, que al margen y con total independencia de su monto, demuestre de modo fehaciente los daños o perjuicios a su patrimonio y que éstos hubieran sido ocasionados de manera directa por la actuación de la autoridad al emitir la resolución impugnada y no allanarse al contestar la demanda.

"Es así, toda vez que no es lógico ni jurídico condenar a la autoridad demandada al pago de una indemnización, si previamente no se demuestra que el particular sufrió un menoscabo en su patrimonio como consecuencia directa e inmediata de la resolución combatida; por consiguiente, es inconcuso que tampoco asiste razón a la quejosa cuando aduce que la responsable pudo emitir condena genérica relacionada con el pago de daños y perjuicios y reservarse para un incidente de ejecución de sentencia su liquidación, pues como quedó asentado, no es factible emitir una condena al pago de la indemnización que prevé el precepto ya citado, sin antes establecer el derecho del impetrante a recibirla ..."

CUARTO. La circunstancia de que los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados referidos en sus ejecutorias respectivas no hayan sido expuestos formalmente como tesis y, por ende, no haya publicación de éstas, conforme a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, no obsta para que este Alto Tribunal se ocupe de la denuncia de la posible contradicción de tesis, pues para que se determine su existencia basta que diversos Tribunales Colegiados adopten criterios divergentes al resolver sobre el mismo punto de derecho.

Son aplicables a lo anterior las tesis de jurisprudencia P./J. 27/2001 del Pleno y 2a./J. 94/2000 de esta Segunda Sala, publicadas respectivamente en la página 77, T.X., abril de 2001, y en la página 319, Tomo XII, noviembre de 2000, ambos del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyos rubros son:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES."

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY."

QUINTO. Procede ahora analizar si existe la contradicción de tesis.

Al respecto, el artículo 197-A de la Ley de Amparo establece:

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias.

"La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Por otra parte, a fin de determinar cuándo existe contradicción de criterios, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido la jurisprudencia cuyos texto y datos que la identifican son:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 26/2001, página 76).

Conforme a lo anterior, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido que para que se configure una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito es preciso que:

a) Al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;

b) La diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y,

c) Los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

A efecto de estar en posibilidad de determinar si existe o no la contradicción de criterios denunciada y, en su caso, pronunciarse sobre el que deberá prevalecer, es menester tomar en consideración los antecedentes y la conclusión a la que cada órgano colegiado arribó, como se expone a continuación:

A) El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Cuarto Circuito conoció del juicio de amparo directo 128/2007, promovido por J.M.A.C., contra la sentencia de seis de diciembre de dos mil seis, dictada en el expediente 1361/06-16-01-1, por la Sala Regional Peninsular del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, debido a que ésta negó decretar la indemnización por daños y perjuicios a que se refiere el artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. La responsable razonó que si bien en el juicio de nulidad se invalidó la resolución combatida, dado que la autoridad demandada la emitió sin fundar su competencia, lo cierto era que el demandante no demostró la generación del daño o perjuicio a su patrimonio y que éste se hubiera provocado como consecuencia directa de la resolución anulada.

El Tribunal Colegiado concedió la protección constitucional para el efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la resolución reclamada y en su lugar emitiera otra en la que determinara que la acreditación y cuantificación de los daños y perjuicios debía efectuarse en el incidente respectivo, previsto en el último párrafo del artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Ello, porque desde la perspectiva del órgano colegiado, la acreditación de daños y perjuicios, y su cuantificación, proceden una vez declarada firme la sentencia de nulidad relativa, mediante el incidente que se promueva en ejecución, ya que por disposición expresa de la ley el acreditamiento y cuantificación mencionados deben hacerse en el incidente respectivo, previsto en el último párrafo del artículo 6o. precisado, lo que es acorde con los artículos 68 del Código Fiscal de la Federación y 42 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales disponen que las resoluciones y actos administrativos son legales y válidos mientras no se declare lo contrario por autoridad competente.

B) El Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito resolvió el juicio de amparo directo 139/2007, en el que L. de L.M.F. solicitó el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra de la sentencia de siete de diciembre de dos mil seis, dictada en el expediente 233/06-16-01-8 por la Sala Regional Peninsular del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual negó condenar a la autoridad a pagar los daños y perjuicios que, en opinión de la quejosa, tenía que imponerse como sanción a la autoridad demandada, por haber incurrido en falta grave al dictar la resolución impugnada en el juicio de nulidad y no haberse allanado al contestar la demanda. La Sala responsable estimó que debía negarse tal condena, porque aunque se había declarado la nulidad de la resolución impugnada, en tanto que la autoridad que la emitió no fundó su competencia, el particular no demostró la generación del daño o perjuicio a su patrimonio, como consecuencia directa de la resolución anulada.

El Tribunal Colegiado desestimó tal motivo de inconformidad y negó la protección constitucional bajo el argumento de que, aun considerando que fuera una sanción que nace de la propia norma, la correcta interpretación del artículo 6o., cuarto párrafo, de que se trata, lleva a concluir que para condenar a la autoridad demandada al pago de la indemnización no basta la actualización de una de las hipótesis en que procede, sino que es preciso, además, que el particular acredite su derecho a recibirla, esto es, que al margen y con independencia de su monto demuestre fehacientemente los daños o perjuicios en su patrimonio y que éstos hayan sido ocasionados de manera directa e inmediata por la autoridad, al emitir la resolución impugnada y no allanarse al contestar la demanda, por lo cual la impetrante carecía de razón cuando afirmaba que la responsable pudo emitir condena genérica al pago de daños y perjuicios y reservarse para ejecución de sentencia su liquidación, pues -en opinión del órgano colegiado- debía demostrarse previamente el derecho a tal condena.

Los elementos descritos evidencian que, en este caso, se actualizan los supuestos previstos en la tesis de jurisprudencia invocada para la existencia de la contradicción denunciada.

En efecto, los dos Tribunales Colegiados de que se trata se pronunciaron en relación con casos concretos similares, en los que se aplicó esencialmente el mismo ordenamiento, a saber, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, específicamente su artículo 6o., y en los que, además, se planteó el mismo problema jurídico, consistente en determinar si conforme a la citada disposición la condena por daños y perjuicios prevista en el párrafo cuarto del precepto citado debe decretarse en forma genérica en el propio juicio de nulidad y reservarse su demostración y cuantificación para el incidente previsto en el párrafo último del propio precepto, en ejecución de sentencia, o bien, si para decretar la citada condena el particular debe demostrar en el juicio la causación de los daños o perjuicios en su patrimonio y que éstos fueron ocasionados de manera directa e inmediata por la autoridad, al haber emitido la resolución declarada nula y no haberse allanado al contestar la demanda.

Sobre el problema jurídico expresado, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Cuarto Circuito estimó que el acreditamiento y cuantificación de la indemnización por daños y perjuicios a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo deben determinarse en ejecución de sentencia, en el incidente previsto en el párrafo último del propio precepto, por lo cual, consideró que la condena al pago de daños y perjuicios no debe supeditarse a que se acrediten durante el procedimiento del juicio de nulidad.

En cambio, el Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del mismo circuito consideró que de la correcta interpretación del cuarto párrafo del artículo 6o. referido deriva que para condenar a la autoridad demandada al pago de la indemnización ahí prevista no basta la actualización de una de las hipótesis en que tal condena procede, sino que es preciso, además, que el particular demuestre en forma fehaciente los daños o perjuicios en su patrimonio y que éstos hayan sido ocasionados de manera directa e inmediata por la autoridad al emitir la resolución impugnada y no allanarse al contestar la demanda.

Tales posturas evidencian que los órganos colegiados de que se trata, al resolver los asuntos que participan en la presente contradicción, examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales que partieron de elementos similares, pero adoptaron posiciones o criterios jurídicos discrepantes. Tal disparidad se dio en las consideraciones de las sentencias respectivas, en las que se analizaron los mismos elementos, lo cual permite concluir que existe la oposición de criterios denunciada.

De manera que el punto concreto de contradicción, que a esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación corresponde resolver, consiste en determinar si conforme al artículo 6o., cuarto párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la condena por daños y perjuicios debe decretarse en el juicio de nulidad y reservarse su demostración y cuantificación para el incidente previsto en el párrafo último del propio precepto, en ejecución de sentencia, o bien, si para emitir la citada condena es preciso que, previamente, el particular demuestre en el juicio la causación de los daños y perjuicios en su patrimonio y que éstos fueron ocasionados de manera directa e inmediata por la autoridad, al haber emitido la resolución declarada nula y no haberse allanado al contestar la demanda.

SEXTO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado en este fallo.

Para tal efecto conviene hacer referencia, en primer término, al artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, del tenor siguiente:

"Artículo 6o. En los juicios que se tramiten ante el tribunal no habrá lugar a condenación en costas. Cada parte será responsable de sus propios gastos y los que originen las diligencias que promuevan.

"Únicamente habrá lugar a condena en costas a favor de la autoridad demandada, cuando se controviertan resoluciones con propósitos notoriamente dilatorios.

"Para los efectos de este artículo, se entenderá que el actor tiene propósitos notoriamente dilatorios cuando al dictarse una sentencia que reconozca la validez de la resolución impugnada, se beneficia económicamente por la dilación en el cobro, ejecución o cumplimiento, siempre que los conceptos de impugnación formulados en la demanda sean notoriamente improcedentes o infundados. Cuando la ley prevea que las cantidades adeudadas se aumentan con actualización por inflación y con alguna tasa de interés o de recargos, se entenderá que no hay beneficio económico por la dilación.

"La autoridad demandada deberá indemnizar al particular afectado por el importe de los daños y perjuicios causados, cuando la unidad administrativa de dicho órgano cometa falta grave al dictar la resolución impugnada y no se allane al contestar la demanda en el concepto de impugnación de que se trata. Habrá falta grave cuando:

"I. Se anule por ausencia de fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la competencia.

"II. Sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad. Si la jurisprudencia se publica con posterioridad a la contestación no hay falta grave.

"III. Se anule con fundamento en el artículo 51, fracción V de esta ley.

"La condenación en costas o la indemnización establecidas en los párrafos segundo y tercero (sic) de este artículo se reclamará a través del incidente respectivo, el que se tramitará conforme lo previsto por el cuarto párrafo del artículo 39 de esta ley."

El precepto transcrito, en su párrafo cuarto, regula el derecho que el particular tiene a que la autoridad demandada lo indemnice por los daños y perjuicios que haya sufrido en su patrimonio, en aquellos casos en que dicha autoridad cometa falta grave al dictar la resolución impugnada y, además, omita allanarse al contestar la demanda.

Asimismo, conforme a tal precepto, el pago de la indemnización por los daños y perjuicios causados debe exigirse a través del incidente respectivo, que habrá de tramitarse en términos del párrafo cuarto del artículo 39 de la propia ley.

Como se ve, el mero sentido literal del dispositivo mencionado indica, por una parte, que el derecho a la indemnización nace con la sentencia que decide sobre la nulidad de la resolución combatida y, por otra, que el pago de tal resarcimiento pecuniario debe reclamarse en la vía incidental. Ello denota que la condena a la indemnización tiene lugar en forma automática, como consecuencia lógica y necesaria de la declaración de nulidad en los casos legalmente previstos y, además, como sanción a la conducta de la autoridad.

Sin embargo, lo que parece muy claro y que no amerita la utilización de método de interpretación diverso al literal, debe examinarse con mayor detenimiento, puesto que uno de los Tribunales Colegiados contendientes estimó que la interpretación adecuada del precepto de que se trata es en el sentido de que en el juicio contencioso no puede decretarse condena a la indemnización por daños y perjuicios si el particular no cumple con la carga de demostrar en el juicio que efectivamente se causaron esos daños y perjuicios a su patrimonio, como consecuencia directa e inmediata de la resolución viciada de nulidad y de la omisión de la autoridad de allanarse a la demanda.

Es patente que el órgano colegiado que razonó en ese sentido evidenció su preocupación acerca de que, jurídicamente, no puede establecerse condena respecto de una pretensión cuya procedencia no quedó debidamente demostrada en autos.

Ante esa argumentación que se aleja del sentido literal del precepto y que expresa razones para atribuirle interpretación diversa al artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, procede en este caso clarificar cuál es la interpretación adecuada de tal dispositivo.

Para tal efecto, conviene examinar en la especie la naturaleza de los daños y perjuicios y sus peculiaridades dentro del juicio contencioso administrativo, para establecer en qué momento debe tener lugar: a) la condena o, en su caso, declaración del derecho a la indemnización; b) la prueba de la causación de los daños y perjuicios y del nexo causal con la resolución tildada de nula; y, c) su cuantificación.

Así, cabe precisar, en principio, que el Código Civil Federal, en sus artículos 2108 y 2109, define al daño como la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por la falta de cumplimiento de una obligación, y al perjuicio lo reputa como la privación de cualquier ganancia lícita, que debiera haberse obtenido con el cumplimiento de la obligación.

En su artículo 2110 el propio ordenamiento dispone que los daños y perjuicios deben ser consecuencia inmediata y directa de la falta de cumplimiento de la obligación, ya sea que se hayan causado o que necesariamente deban causarse.

Por su parte, el diverso precepto 1949 del propio Código Civil Federal prevé que quien exija el cumplimiento o resolución de una obligación recíproca tiene derecho al resarcimiento de los daños y perjuicios.

Sin embargo, no basta la simple invocación para obtener un fallo favorable al respecto, sino que de acuerdo a los artículos 1o. y 322 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, conforme al precepto 1o. de esta última, es necesario que ese derecho se demande a través del ejercicio de la acción correspondiente, en donde se indique claramente cuál es la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por el incumplimiento aducido y cuál es la privación de la ganancia lícita que debió haberse obtenido con el cumplimiento de la obligación, así como los hechos que sustenten tal pretensión.

Ahora, los daños y perjuicios resarcibles requieren una afectación patrimonialmente evaluable, ausencia de causas de justificación y posibilidad de imputación a tercera persona (distinta del afectado) a quien, en todo caso, puede atribuirse el deber de la reparación; además, para que pueda exigirse el resarcimiento, debe existir una relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa y el daño producido.

Lo anterior tiene entera aplicación a la materia administrativa, con la diferencia de que el deber de resarcimiento en ocasiones no es sólo exigible al sujeto directamente responsable, sino al órgano de la administración pública correspondiente, pues lógicamente, si quien lo causó lo hizo con motivo de sus funciones, entonces no actuó por sí mismo, sino en representación del órgano relativo.

Ahora bien, la mera anulación de un acto no da derecho a pedir la indemnización de daños y perjuicios: hace falta, además, que del acto anulado haya derivado una lesión económica que genere el derecho a la reparación y que su existencia sea probada.

En ese supuesto, en términos generales existen dos posibilidades para reclamar el resarcimiento: o la pretensión indemnizatoria se acumula a la acción de nulidad, o se aguarda a que la sentencia anulatoria se produzca.

En cuanto a la primera, consistente en acumular la pretensión de indemnización por los daños y perjuicios causados a la petición de anulación, se justifica por razones de economía procesal, pues en la sentencia se formulará pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de los daños y perjuicios respectivos, si tales elementos ya constan probados en autos.

Acerca de la segunda probabilidad, ese sistema encuentra también perfecta justificación, porque el daño patrimonial que el acto anulado ocasiona continúa produciéndose, en tanto que dicho acto sigue ejecutándose y sólo tras su invalidez, además de hacerse visible la ilegalidad del daño producido, queda determinada su cuantía real.

En la anterior legislación, el Código Fiscal de la Federación, en su artículo 201, que equivale al actual 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no preveía el derecho a la indemnización por daños y perjuicios, incluso, en relación con las costas generadas con motivo del procedimiento, el precepto citado disponía que cada parte sería responsable de sus propios gastos y los que originaran las diligencias que promovieran.

De manera que conforme a la legislación anterior la única posibilidad de obtener la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por una resolución o acto administrativo declarado nulo era por la vía de la responsabilidad patrimonial de la administración pública, a través de una acción autónoma, cuyo documento base de la acción sería la sentencia de nulidad.

En la legislación actual ya se prevé la posibilidad de que en el mismo juicio contencioso administrativo se obtenga la reparación de los daños y perjuicios generados.

En este punto, es pertinente observar cuáles fueron los motivos que el legislador tuvo para incluir esa posibilidad en la ley.

Así, en la exposición de motivos de la ley de que se trata, formulada ante la Cámara de Senadores el dieciocho de octubre de dos mil uno, se expresó lo siguiente:

"... Es indiscutible que los particulares son titulares de derechos y obligaciones frente al Estado y, de manera más específica, frente a la administración pública, entendida ésta, en su acepción más elemental, como la forma de organización administrativa que adopta el Poder Ejecutivo para la realización de la función administrativa que tiene encomendada conforme a la ley.

"Por lo que respecta a los derechos de los particulares frente al Estado, pueden señalarse el derecho que tienen los particulares a la legalidad en la actuación del Estado y a exigirle daños y perjuicios cuando éste, obrando de manera ilícita, causa daño, sin dejar de mencionar el derecho de exigir un adecuado funcionamiento de la administración pública y a los servicios públicos prestados por la misma.

"En un auténtico Estado de derecho, los particulares deben contar con medios de defensa idóneos y adecuados para defender sus intereses y, finalmente, sus derechos de orden administrativo antes mencionados. Tales medios de defensa son de diversa naturaleza, algunos directos y otros indirectos. Haciendo exclusión de los medios indirectos y atendiendo sólo a los medios directos de protección jurídica de los derechos de los particulares para garantizarles el eficaz funcionamiento de la administración, encontramos, por un lado, los recursos administrativos y, por el otro lado, las acciones que se ventilan ante los tribunales administrativos, también llamados Tribunales Contencioso Administrativo (sic) o de lo contencioso administrativo, los cuales logran con mayor eficacia el control de la legalidad de los actos de la administración.

"...

"Criterios que orientan la presente iniciativa

"...

"1. Aspectos generales.

"a) Se establece que los particulares puedan impugnar ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, no sólo actos administrativos de carácter individual dentro del ámbito de competencia del tribunal, sino también las diversas resoluciones administrativas de carácter general que expidan las autoridades en ejercicio de sus facultades, cuando éstas sean contrarias a la ley de la materia, siempre y cuando sean autoaplicativas o cuando el interesado las controvierta en unión del primer acto de aplicación. Se excluye de la competencia del tribunal a los reglamentos.

"...

"Asimismo, la autoridad demandada deberá indemnizar al particular por el importe de los daños y perjuicios que se hayan causado, cuando la propia autoridad cometa una falta grave al dictar la resolución impugnada y no se allane al contestar la demanda en el concepto de impugnación de que se trate. Se entenderá como falta grave cuando la resolución impugnada se anule por ausencia de fundamentación o de motivación; sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad o constitucionalidad de leyes o cuando se anule en caso de que la resolución dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades.

"La condenación en costas y la indemnización a que se refiere el párrafo anterior, se deberá tramitar en vía incidental ...".

La exposición de motivos transcrita, en lo conducente, lleva a concluir que en la creación de la ley de que se trata, por un lado, estuvo presente el reconocimiento de los derechos que el particular tiene frente a la administración pública del Estado, no sólo a que ésta actúe con legalidad, sino también a que cuando obre ilícitamente el afectado pueda exigir la responsabilidad proveniente de tales obligaciones extracontractuales, a cuyo efecto el particular debe estar dotado de medios de defensa idóneos y, por otro lado, campeó también la convicción de que el objeto principal de las acciones que se ventilan ante los tribunales que conocen del juicio contencioso administrativo es el control de la legalidad de los actos de la administración.

En ese sentido, si el objeto primordial del juicio contencioso administrativo es el control de la legalidad, no así la obtención del pago de indemnización por los daños y perjuicios irrogados, es claro entonces que tal indemnización es una cuestión secundaria, una consecuencia de la declaración de invalidez de una resolución o acto administrativo que produjo afectación patrimonial.

Ahora bien, ya se vio que conforme a la hipótesis legal prevista en el artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para la obtención del resarcimiento no basta la mera declaración de invalidez, sino que tal posibilidad queda acotada a que el daño se haya producido, que sea consecuencia directa e inmediata del acto respectivo y que, además, la autoridad haya observado una conducta procesal específica.

En efecto, el referido derecho que el particular tiene a ser indemnizado por la autoridad, en los términos previstos en el dispositivo citado, se configura con dos elementos, a saber, la comisión de falta grave y la omisión de allanarse a la demanda, el primero de los cuales, si bien tiene origen en los vicios que desde su emisión contiene la resolución tildada de nula, lo cierto es que sólo hasta que se emite la sentencia de nulidad puede considerarse configurado tal elemento, dado que hasta ese momento es cuando se podrá advertir que la falta grave existe, pues es precisamente la declaración de nulidad, en función de la causa de invalidez que se estime demostrada, la que evidencia que la unidad administrativa correspondiente incurrió en falta grave.

En cuanto al segundo elemento, la omisión de allanarse a la demanda tiene lugar dentro del procedimiento, pues se refiere a la conducta procesal de la autoridad, al eludir allanarse a la pretensión de nulidad, a sabiendas de que su resolución contiene los vicios que el actor le atribuye.

Luego, si los elementos precisados se configuran hasta la sentencia, es lógico que, en principio, no pueda exigirse que necesaria e indefectiblemente tal prestación se reclame en la demanda inicial, pues en ese momento el particular demandante desconoce si la autoridad se allanará o no al contestar la demanda.

Tal conclusión encuentra sustento en el párrafo último del artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que dispone que "la indemnización se reclamará a través del incidente respectivo".

No obstante, como por su propia naturaleza, en los incidentes se tramitan cuestiones accesorias al principal, no podría tener lugar un incidente cuyo objeto fuera reclamar, en forma autónoma, el pago de una prestación que no haya sido materia del principal. De ahí que, en el proceso en general, los incidentes en ejecución de sentencia se tramiten tan sólo para cuantificar una prestación que ya fue materia de condena en la sentencia, en forma ilíquida; esto es, en general la litis de un incidente en ejecución de sentencia es tan sólo la determinación en cantidad líquida de una prestación cuya condena ya constituye cosa juzgada.

En ese tenor, el texto del párrafo último del artículo 6o. no podría tener entera vigencia, en cuanto dispone que la reclamación de la indemnización se hará hasta el incidente correspondiente, porque tal incidencia tendría que versar sobre una pretensión que no fue materia de la sentencia principal, lo cual es inaceptable tratándose de incidentes.

Además, ello sería también contrario al texto de otros preceptos de la ley procesal de que se trata, como es el caso de los artículos 20, fracción V y 52, párrafo último, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales disponen:

"Artículo 20. El demandado en su contestación y en la contestación de la ampliación de la demanda, expresará:

"...

"V. Los argumentos por medio de los cuales desvirtúe el derecho a indemnización que solicite la actora. ..."

"Artículo 52. La sentencia definitiva podrá:

"...

"La sentencia se pronunciará sobre la indemnización o pago de costas, solicitados por las partes, cuando se adecue a los supuestos del artículo 6o. de esta ley."

Conforme a los dos preceptos transcritos, en lo conducente, la reclamación de indemnización es materia también del juicio principal, pues los argumentos orientados a desvirtuar el derecho a indemnización deben exponerse en la contestación a la demanda, aunado a que la sentencia debe ocuparse de la indemnización "solicitada por las partes".

En ese sentido, el párrafo último del artículo 6o. no debe entenderse en el sentido de que la reclamación de la indemnización se hará en el incidente, sino que la materia de este último será tan sólo el acreditamiento (que incluye también el nexo causal) y la cuantificación de los daños y perjuicios cuyo derecho ya fue reconocido en la sentencia principal, debido a que el particular demandante solicitó tal indemnización y en la sentencia se estimaron actualizados los supuestos legales necesarios para reconocer tal derecho, esto es, que la autoridad incurrió en falta grave al emitir la resolución anulada y que, además, no se allanó al contestar la demanda.

Como se vio la unidad administrativa de la autoridad demandada incurre en falta grave, cuando omita fundar o motivar su decisión en cuanto al fondo o a la competencia; cuando contravenga una jurisprudencia de este Alto Tribunal en materia de legalidad, siempre que ésta se publique antes de la contestación a la demanda; o cuando la resolución cuestionada se anule con fundamento en el artículo 51, fracción V, de la ley examinada (porque se haya dictado en ejercicio de facultades discrecionales y no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera tales facultades).

Es claro que la existencia de tales vicios podrá tenerse por demostrada, indefectiblemente, hasta la sentencia que declare la nulidad.

Ahora bien, como algunos supuestos en que podría existir falta grave pueden desconocerse en el momento de formular la demanda, y advertirse su probable comisión hasta el momento en que la autoridad enjuiciada conteste la demanda, puede afirmarse válidamente entonces que, por regla general, la indemnización de que se trata debe solicitarse en la demanda y que en casos excepcionales podrá solicitarse en la ampliación de demanda, la cual podrá formularse en aquellos casos en que así proceda, en términos del artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que, en lo conducente, es del tenor siguiente:

"Artículo 17. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los veinte días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes:

"I. Cuando se impugne una negativa ficta.

"II. Contra el acto principal del que derive la resolución impugnada en la demanda, así como su notificación, cuando se den a conocer en la contestación.

"III. En los casos previstos en el artículo anterior.

"IV. Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo del artículo 22, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda.

"V. Cuando la autoridad demandada plantee el sobreseimiento del juicio por extemporaneidad en la presentación de la demanda. ..."

Efectivamente, habrá casos en que sólo al momento de conocer la contestación de la demanda el actor podrá tener conocimiento de que la autoridad incurrió en falta grave, lo cual podrá ocurrir, por ejemplo, cuando la jurisprudencia en materia de legalidad de esta Suprema Corte que la autoridad contravenga se haya publicado antes de la contestación, pero con posterioridad a que la demanda se presentó ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En ese supuesto, el particular demandante debe tener la posibilidad de ampliar su demanda para pedir la indemnización por daños y perjuicios, puesto que en ese caso tiene lugar un caso análogo al previsto en la fracción IV del artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, lo que genera, precisamente, el derecho del actor a formular ampliación de demanda dentro del plazo legal de veinte días establecido en el mismo dispositivo.

En el contexto apuntado, para que el sistema adquiera congruencia debe estimarse entonces que la indemnización por daños y perjuicios a que se refiere el artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo debe pedirse en la demanda principal y, excepcionalmente, en la ampliación de demanda, cuando esta última sea procedente, pero como el derecho a recibir tal indemnización se configura con dos elementos que se reflejan hasta la sentencia que se emita en el juicio contencioso administrativo, aunado a que la cuantía de los daños y perjuicios sólo puede conocerse hasta que cesen los efectos de la resolución o acto viciado de nulidad, no puede exigirse, por tanto, que en el juicio contencioso se demuestre que los daños y perjuicios efectivamente se causaron y que fueron consecuencia directa e inmediata del acto o resolución tildados de nulos, mucho menos que se pruebe el monto al que ascendió la afectación patrimonial.

Aunado a la conclusión precisada, como el objeto del juicio es el control de la legalidad de los actos de la administración pública, si se requiriera la demostración de la existencia de la afectación patrimonial en el propio procedimiento, ello conllevaría el retardo en la impartición de justicia, en detrimento de la garantía de expeditez en la administración de justicia, prevista en el artículo 17 de la Constitución Federal.

Luego, en caso de que el particular haya solicitado la indemnización en su demanda (o en la ampliación, cuando ésta proceda) si en la sentencia se tiene por demostrada la comisión de falta grave y se advierte que la autoridad demandada no se allanó al contestar la demanda, la sentencia que se emita en el juicio contencioso administrativo debe declarar que el particular tiene derecho a la indemnización por los daños y perjuicios que, en su caso, se le hayan ocasionado.

Esa declaración no puede entenderse como una condena, puesto que el juicio principal no es donde debe demostrarse la existencia real de los daños y perjuicios, por las razones expresadas; luego, tan sólo puede constituir una declaración preliminar, en el sentido de que el particular solicitó la indemnización y que se colmaron los supuestos previstos en la ley, para que la autoridad esté obligada a resarcirlo por la afectación que, en su caso, se le haya irrogado en su patrimonio.

Por tanto, en el incidente respectivo que el particular vencedor debe promover en términos del artículo 39 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, debe demostrarse la existencia de los daños y perjuicios, así como que éstos son consecuencia directa e inmediata de la resolución o acto nulificado y, por último, el quántum de tales daños y perjuicios irrogados; todo lo cual será materia de prueba en tal incidencia.

No obsta a lo anteriormente expresado (en el sentido de que la causación de los daños y perjuicios, su relación causal con el acto o resolución tildados de nulos y el monto de la afectación patrimonial, no son materia de la litis en el juicio principal) el hecho de que el artículo 14 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establezca en su fracción VIII que la demanda debe indicar lo que se pida y que, en caso de solicitar una sentencia de condena, deben señalarse las cantidades o actos cuyo cumplimiento se demanda.

En efecto, el requisito de la demanda mencionado no debe entenderse en el sentido de que, al pedir la indemnización por daños y perjuicios a que se refiere el artículo 6o. de la ley procesal en cita, deba especificarse también la cantidad precisa por la cual se exige dicha indemnización, pues tal precepto se refiere en realidad a que en la demanda debe mencionarse el monto concreto que se pretenda como condena principal, esto es, por ejemplo, cuando la invalidez de la resolución impugnada tenga como consecuencia directa e inmediata la devolución de alguna cantidad indebidamente cobrada al particular, en ese caso el actor sí debe especificar el monto concreto cuya devolución pide, el cual deberá ser materia de la sentencia principal.

Es así porque, como se dijo, si el monto de los daños y perjuicios que en su caso se hayan ocasionado sólo puede conocerse hasta que cesen los efectos de la resolución viciada, es claro que la ley no podría exigir válidamente que desde la demanda principal (o su ampliación) se precisara el monto que por concepto de indemnización por daños y perjuicios se pretendiera.

En las condiciones apuntadas, esta Segunda Sala establece, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley de Amparo, que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio por ella sustentado, el cual queda redactado con el rubro y texto que a continuación se indican:

DAÑOS Y PERJUICIOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 6o., CUARTO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA SENTENCIA DEBE RECONOCER SÓLO EL DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN SOLICITADA POR ESE CONCEPTO, MIENTRAS QUE LA DEMOSTRACIÓN DE LA AFECTACIÓN PATRIMONIAL, DEL NEXO CAUSAL RELATIVO Y DE SU CUANTÍA DEBEN RESERVARSE AL INCIDENTE RESPECTIVO.-De la interpretación de los artículos 6o., cuarto párrafo, 17, 20 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se concluye que la indemnización a que se refiere el primero de los preceptos debe solicitarse en la demanda o en la ampliación, si procede, y cuando se estime demostrado que la unidad administrativa correspondiente incurrió en falta grave, siempre que la autoridad no se hubiese allanado al contestar la demanda, la sentencia debe declarar en forma preliminar que el particular tiene derecho a ser resarcido en su patrimonio; mientras que la existencia de los daños y perjuicios, si éstos son consecuencia directa e inmediata de la resolución nulificada y su cuantía específica, deben ser materia de prueba en el incidente que habrá de tramitarse en términos del artículo 39 de la ley procesal citada. Lo anterior es así, porque hasta la sentencia que declare la nulidad podrá evidenciarse la existencia de la falta grave y la conducta procesal de la autoridad enjuiciada, consistente en no allanarse al contestar la demanda, aunado a que el monto de los daños y perjuicios que en su caso se hayan producido sólo puede conocerse hasta que cesen los efectos de la resolución viciada; de ahí que la exigencia de que tales elementos sean demostrados en el procedimiento contencioso implique una carga excesiva al particular.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio de esta Segunda Sala que ha quedado redactado en la parte final del considerando último de esta ejecutoria.

N.; remítase la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Tribunal Pleno, a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., J.F.F.G.S. y Ministra presidenta M.B.L.R.. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..