Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 75/2008-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO, TERCERO Y PRIMERO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: J.F.F.G.S..

SECRETARIA: M.E.H.F..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo Plenario 5/2001, del veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que los criterios discrepantes provienen de asuntos resueltos en materia administrativa, cuya especialidad tiene atribuida esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la formuló la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., quien fue parte en los asuntos en que se sustentaron los criterios denunciados como contradictorios.

TERCERO. Con el propósito de dilucidar si existe la contradicción de tesis denunciada, se toma en consideración lo dispuesto en el artículo 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución General de la República, así como en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, que regulan específicamente la hipótesis de tesis contradictorias entre Tribunales Colegiados de Circuito, al señalar lo siguiente:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"XIII. ... Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales, o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia. ..."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer.

"...

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias. ..."

Como se advierte, los preceptos transcritos se refieren específicamente a aquellos casos en que existe contradicción o discrepancia entre tesis o criterios jurídicos sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito, porque la finalidad de dichos preceptos, constitucional y legal, es unificar criterios ante los órganos de impartición de justicia en la interpretación de un determinado precepto, institución o problema jurídico. Ello, porque la resolución que se dicte, por mandato constitucional, sólo tiene el efecto de fijar la jurisprudencia y no afecta ni puede afectar válidamente las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios correspondientes.

Sentado lo anterior, debe precisarse que el Pleno de este tribunal ha sostenido que para que se configure una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito es menester que se actualicen los siguientes supuestos:

a. Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;

b. Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y,

c. Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

Tiene aplicación la jurisprudencia del Tribunal Pleno número P./J. 26/2001, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA"(1).

CUARTO. A fin de verificar si existe la contradicción denunciada, deben tenerse presentes los antecedentes de los asuntos que la informan, así como la conclusión a la que cada Tribunal Colegiado arribó.

I. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito

Amparo en revisión 284/2006

• La promovente del juicio de amparo indirecto reclamó de la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., la resolución dictada en un recurso administrativo de revocación, en el que se impugnó un oficio emitido por la Dirección de Fiscalización de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., a través del cual se determinó un crédito fiscal a su cargo.

• El Juez de Distrito del conocimiento concedió el amparo solicitado.

• Inconforme con tal resolución, la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P. interpuso recurso de revisión, que fue admitido por el Tribunal Colegiado, el cual, en su oportunidad, pronunció ejecutoria en el sentido de desechar el citado medio de defensa y dejar firme la sentencia recurrida, con base en las consideraciones que en la parte que interesa señalan:

"CUARTO. Resulta innecesario el análisis de las consideraciones que sustentan la sentencia recurrida y los agravios que expresan (sic) en su contra la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., toda vez que este Tribunal Colegiado advierte que el recurrente carece de legitimación para interponer el recurso de revisión y, por ende, el mismo resulta improcedente, circunstancia que se analiza de oficio al ser una cuestión de orden público en el juicio de garantías estudiar si quien interpone el recurso es parte en el juicio de amparo, o aún siéndolo, se encuentra legitimada para interponerlo.

"...

"Para así estimarlo, es necesario transcribir el artículo 87 de la Ley de Amparo que establece: (se transcribe)

"Del precepto legal antes transcrito se desprende que tratándose del recurso de revisión que pueden interponer las autoridades responsables en el juicio de amparo indirecto, se prevén dos hipótesis: la primera relativa a que el citado recurso sólo podrán hacerlo valer las autoridades responsables cuando las sentencias afecten directamente el acto que de cada una de ellas se haya reclamado y, la segunda, relativa al recurso de revisión que pueden interponer las autoridades que intervinieron en la promulgación de una ley.

"En relación con el primero de dichos supuestos, es importante señalar que dichas autoridades sólo podrán interponer el recurso de revisión cuando la sentencia dictada en el juicio de amparo indirecto afecte directamente el acto que de cada una de ellas se haya reclamado.

"Dicha afectación tiene una doble connotación, pues por una parte alude a la vinculación entre la sentencia dictada en el juicio de amparo y el acto reclamado de la o las autoridades responsables; y, por otra parte, se refiere a la incidencia o el trastocamiento que en virtud de dicho fallo sufre la autoridad responsable en sus intereses o derechos.

"Ahora bien, para la materia del presente asunto, es dable considerar que las autoridades responsables en general (administrativas, legislativas y judiciales) estarán legitimadas para inconformarse en contra de las sentencias respectivas cuando éstas afecten, en el contexto de sus facultades, directamente los actos a cada una imputados, de manera tal que dicha vinculación cause un perjuicio en el ámbito de competencia del órgano de gobierno y en su esfera jurídica como ente público.

"También es conveniente precisar, que la función jurisdiccional es la característica actividad del Estado encaminada a tutelar el ordenamiento jurídico, esto es, dirigida a obtener en los casos concretos la declaración del derecho y la observación de la norma jurídica mediante la resolución, con base en la misma, de las controversias que surjan por conflictos de intereses, tanto entre particulares (regulados en su parte sustantiva por normas de derecho privado), como entre particulares y el poder público (relaciones reglamentadas por disposiciones legales de derecho público), mediante la ejecución coactiva de las sentencias.

"Como elemento fundamental de dicha actividad, destaca la imparcialidad de las autoridades jurisdiccionales durante el procedimiento y al dictar sus resoluciones, ya sea de trámite o la definitiva, a través de la cual se dirime la controversia ante ella planteada.

"En ese orden de ideas, para establecer en qué términos una sentencia de amparo dictada en la primera instancia de un juicio de garantías que decreta la inconstitucionalidad de una resolución judicial afecta la actuación de la autoridad jurisdiccional responsable, resulta necesario atender (sic) las peculiaridades de la relación procesal que subyace en el respectivo juicio natural y a su trascendencia social, así como a las facultades que el legislador otorga a los respectivos juzgadores, atendiendo precisamente a la trascendencia que sobre el citado orden tienen sus resoluciones.

"Cabe destacar, que en el derecho interno del Estado, la jurisdicción se distribuye entre diversos órganos, atendiendo a la materia sobre la cual verse la controversia.

"Así, se tiene que tratándose de procesos en materia civil y mercantil, la jurisdicción para conocer de ellos se encomienda a los juzgados y tribunales civiles, lato sensu. En dichos juicios, regulados por disposiciones sustantivas de derecho privado, la materia del litigio versa en torno al reconocimiento de derechos o declaración de obligaciones que recaen en las partes contendientes, actor y demandado, y atañe al ámbito de los derechos individuales de las personas, familia, bienes, sucesiones y obligaciones, así como los actos de comercio y las relaciones jurídicas que derivan de las mismas. Por ello, la sentencia que en dicho procedimiento se dicte solamente trasciende a la esfera de intereses particulares, esto es, únicamente vincula a los contendientes a un dar, hacer o dejar de hacer en el ámbito de los derechos y obligaciones surgidas con motivo del hecho o acto jurídico que dio lugar al litigio. En tales condiciones, la función del órgano jurisdiccional se agota con el dictado de la resolución correspondiente, en tanto que el resultado y consecuencias del juicio no trascienden al orden jurídico nacional (por afectar, como ya se dijo, únicamente intereses particulares) y el interés público queda satisfecho con el cumplimiento de la obligación del órgano jurisdiccional de decir el derecho entre las partes.

"Respecto de los procedimientos de índole laboral, su conocimiento compete a órganos jurisdiccionales denominados Tribunales de Arbitraje y Juntas de Conciliación y Arbitraje (federales y locales), atendiendo a si el conflicto se presenta entre órganos de los Poderes del Estado y sus trabajadores, o bien, entre patrones en general y sus empleados. En este tipo de juicios la cuestión litigiosa nace como consecuencia del conflicto de intereses entre patrones y trabajadores, esto es, derivada de la preexistencia de un acuerdo de voluntades de contratar y prestar un servicio bajo la dirección y dependencia de aquel a quien se presta el servicio, quien a cambio del mismo otorga un salario, además de las prestaciones socioeconómicas que la ley establece o las que, en su caso, se hayan acordado; todo ello en los términos y condiciones pactadas por las partes contratantes. Y desde el punto de vista procesal, la actividad del órgano jurisdiccional queda constreñida, como en todo procedimiento contencioso, a determinar quién de entre los litigantes (patrón o trabajador) ha incumplido con las obligaciones, términos y condiciones en que se pactó la relación obrero-patronal.

"En materia agraria los órganos competentes para conocer de los conflictos que se originen con motivo de la aplicación de las normas contenidas en la Ley Agraria son los Tribunales Agrarios; dichos órganos jurisdiccionales tienen como objetivo la tramitación, sustanciación y resolución de procedimientos en los que se encuentran en conflicto los intereses y derechos de los núcleos de población ejidal y comunal, así como de sus miembros en lo particular y, en general, de la clase campesina, cuando éstos se ven afectados por actos de autoridades en materia agraria, o bien, de particulares; y en esa tesitura, las sentencias que en dichos juicios se emitan contendrán la declaración del derecho a favor de la parte (actor o demandado) que así lo acredite, culminando con ello la actuación del órgano jurisdiccional.

"Por ello, los órganos jurisdiccionales que dirimen dichos juicios carecen de interés propio como órganos para impugnar una resolución dictada en un juicio de amparo indirecto, pues aun cuando ésta se encuentre vinculada con el acto reclamado a una autoridad de las referidas, no se da la afectación directa de los intereses del órgano jurisdiccional, en razón de que la consecuencia de la protección otorgada únicamente incide en los derechos individuales y personales de las partes en el juicio natural.

"Y por lo que hace al procedimiento contencioso administrativo, se han creado diversos órganos jurisdiccionales a nivel federal y estatal para establecer un autocontrol de los actos del Ejecutivo, el cual, en ejercicio de su función jurisdiccional, administra la justicia para las relaciones jurídicas de supra a subordinación, con motivo de los vínculos legales de derecho público que surgen entre el Estado como ente soberano y los administrados como gobernados. En tales procesos el particular como actor en el juicio pretende la declaración de nulidad del acto de autoridad impugnado, en tanto que el órgano de la administración pública demandado persigue el reconocimiento de legalidad de sus actos; por lo que al órgano jurisdiccional corresponde únicamente reconocer la validez, o bien, declarar la nulidad del acto sujeto a su justipreciación, dejando a salvo, cuando así proceda, las facultades de la autoridad cuyo ejercicio sea discrecional.

"En consecuencia, cuando dichas autoridades jurisdiccionales comparecen como responsables en un juicio de amparo indirecto y en éste se dicta un fallo protector, es incuestionable que aun siendo parte en el juicio carecen de legitimación para interponer el recurso de revisión, en virtud de que, como ya se dijo, su función se encuentra constreñida al autocontrol de los actos de la administración pública y, en todo caso, el interés directo en que su resolución subsista, radica únicamente en el órgano que originalmente emitió el acto.

"Así, existen procedimientos contenciosos de naturaleza privada, colectivos y públicos, en los que los intereses en conflicto atañen de manera individual y directa a los particulares y, en su caso, afectan derechos de grupos o colectivos, o la actuación de la administración pública, incidiendo los resultados del juicio en bienes eminentemente patrimoniales, así como en las relaciones comerciales, obrero-patronales, agrarias y administrativas. Y en esa medida, las determinaciones que se adopten en los juicios de esa naturaleza trascienden a intereses privados, particulares y colectivos, y si bien su emisión es una cuestión de interés público, esto acontece en un grado que no alcanza a dotar a los respectivos órganos jurisdiccionales del interés jurídico necesario para interponer dentro del juicio de amparo algún medio de defensa en contra de los fallos que afecten la validez de sus resoluciones.

"Por ello, cuando el acto reclamado en el juicio de amparo indirecto lo constituye alguna determinación dictada por una autoridad jurisdiccional en un proceso en el que se ventilen derechos particulares o colectivos, aquélla, como parte en el juicio de amparo, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo, y en su carácter de autoridad responsable o demandada, carece de legitimación para interponer recurso de revisión en contra de la resolución del Juez de Distrito que otorga la protección constitucional al quejoso, en tanto que ésta no afecta los intereses del órgano que representa. Ello es así, porque, tratándose de las atribuciones que corresponden a las autoridades judiciales o jurisdiccionales, cuya característica fundamental de su función es la completa y absoluta imparcialidad, el total desapego al interés de las partes, sean privadas o públicas, ya que sus resoluciones deben ser dictadas conforme a derecho, su actividad primordial se agota en el pronunciamiento de la sentencia.

"Con base en esta premisa, los órganos jurisdiccionales no están facultados para interponer el recurso a que se refiere la fracción IV del artículo 83 de la Ley de Amparo, pues además de carecer de interés en la subsistencia del acto reclamado, de hacerlo estarían tomando partido a favor o en contra de alguna de las partes, en contra del que promueve el juicio de amparo.

"Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia número P./J. 22/2003 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 23, T.X., julio de 2003, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro y texto son:

"‘REVISIÓN EN CONTRA DE LAS SENTENCIAS DE AMPARO DIRECTO E INDIRECTO. LOS ÓRGANOS JUDICIALES Y JURISDICCIONALES, INCLUSIVE LOS DEL ORDEN PENAL, CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONERLA. Por regla general, la autoridad responsable en el juicio de amparo tiene legitimación para interponer la revisión con el propósito de que subsista el acto que de ella hubiera emanado, cuya inconstitucionalidad se cuestiona, lo cual es particularmente notorio tratándose de autoridades administrativas, que propugnan por el predominio de su pretensión en aras de la finalidad de orden público que persiguen; sin embargo, esto no sucede tratándose de las atribuciones que corresponden a las autoridades judiciales o jurisdiccionales, en virtud de que la característica fundamental de su función, conforme lo establece el artículo 17 constitucional, es la completa y absoluta imparcialidad, el total desapego al interés de las partes, sean privadas o públicas, ya que sus resoluciones deben ser dictadas conforme a derecho y su actividad primordial se agota en el pronunciamiento de la sentencia. La imparcialidad del órgano jurisdiccional o judicial es una característica aceptada en el orden jurídico mexicano, aun tratándose del Juez Penal, puesto que conforme al artículo 102-A constitucional, la persecución de los delitos le corresponde al Ministerio Público -órgano administrativo- ante los tribunales; éstos tienen la función de decir el derecho entre partes contendientes de modo imparcial, y si bien es cierto que una de las funciones del Juez Penal, como la de cualquier otro juzgador, es la de velar por el interés público, esa tutela se encuentra limitada a su actuación como rector del proceso, sin que ese interés trascienda al juicio de amparo, pues en esa instancia corresponde a los órganos judiciales competentes la salvaguarda de las garantías individuales. Por otra parte, la existencia de algunos tipos penales establecidos en los artículos 215 y 225 del Código Penal Federal, como abuso de autoridad y delitos contra la administración de justicia no justifican la legitimación de los tribunales penales para interponer el recurso de revisión en contra de las sentencias que concedan el amparo respecto de sus resoluciones, ya que éstos no se configuran por el hecho de que un Juez Penal dicte resolución o sentencia, aparte de que la misma supuesta legitimación tendrían no sólo los Jueces Penales, sino los de todas las materias; con la salvedad de que si el titular -persona física- del órgano de autoridad es afectado en lo personal en la sentencia de amparo, como cuando en ella se le impone una multa, por tales afectaciones personales sí tiene legitimación para recurrir.’

"Precisado lo anterior, debe decirse que en el presente caso, de la demanda de garantías se advierte que la quejosa **********, señaló como acto reclamado la resolución contenida en el oficio número 3229 de ocho de marzo de dos mil seis, a través de la cual la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., resolvió el recurso administrativo de revocación número RAE. 88/2005, en el que la aludida quejosa impugnó el diverso oficio número 2248 de ocho de agosto de dos mil cinco, emitido por la Dirección de Fiscalización de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., a través del cual se determinó en su contra un crédito fiscal.

"Previa sustanciación del juicio de garantías, la Juez Federal emitió la sentencia correspondiente en la que consideró que al resolver el recurso de revocación, la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., indebidamente declaró infundados e ineficaces los agravios primero y segundo del escrito de agravios, sin antes darle a conocer a la recurrente los actos administrativos que manifestó desconocer; por lo que concedió el amparo solicitado para que la autoridad responsable dejara insubsistente el acto reclamado y, en términos del artículo 131-A del Código Fiscal del Estado de P., diera a conocer a la quejosa el acto administrativo que manifestó desconocer, así como las constancias de notificación relativas, otorgando el plazo de cuarenta y cinco días hábiles contados a partir de su notificación para que si la quejosa lo estima conducente amplíe su recurso de revocación y formule agravios en contra de dicho acto administrativo y su notificación y, hecho lo cual, con plenitud de jurisdicción dicte la resolución que en derecho corresponda.

"En ese sentido, queda de manifiesto que el acto reclamado proviene de un recurso de revocación resuelto por la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., que a su vez tuvo su origen en la diversa resolución en la que la Dirección de Fiscalización de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., determinó en contra de la quejosa un crédito fiscal, es decir, de un procedimiento de naturaleza administrativa, en el cual la autoridad responsable actúa en ejercicio de su función jurisdiccional que le es encomendada en la aplicación del derecho a un caso concreto que fue sometido para su decisión por la parte a la que le afectó directamente; por consiguiente, aun cuando la autoridad recurrente, directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., no sea una autoridad judicial ni tampoco un tribunal formalmente jurisdiccional, a los que se ha hecho referencia con anterioridad, en cuanto que carecen de interés directo para interponer recurso de revisión, en este caso, por razones análogas, no puede sostenerse que dicha autoridad esté legitimada para hacer valer tal recurso, pues en el procedimiento de origen la autoridad responsable, como parte reguladora del procedimiento, no tiene el carácter de contendiente ni de agraviada, ya que está actuando como autoridad administrativa en ejercicio de sus facultades materialmente jurisdiccionales (como ella misma lo confiesa al interponer el recurso de revisión) y en consecuencia, no le asiste interés directo alguno respecto del acto que da materia al amparo.

"En tales condiciones, es inconcuso que la sentencia dictada por el a quo en la que se concedió a la quejosa la protección federal no afecta directamente los intereses de la autoridad recurrente. Consecuentemente, la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., carece de interés directo y por ello, de legitimación para interponer el recurso de revisión.

"Lo anterior es así, toda vez que se trata de una autoridad, aunque de índole administrativa y no judicial, propiamente, pero que actuó como órgano jurisdiccional, y en esa virtud, tiene como característica fundamental de su función, la completa y absoluta imparcialidad, el total desapego al interés de las partes, sean privadas o públicas, ya que sus resoluciones deben ser dictadas conforme a derecho y su actividad primordial se agota en el pronunciamiento de la sentencia, es decir, en ejercicio de dicha función su finalidad es la búsqueda de la verdad jurídica, con la única y exclusiva pretensión de administrar justicia y garantizar los derechos de la sociedad y el interés público, lo que les impide asimilarse a las partes contendientes. Por ello, no puede válidamente recurrir en revisión la sentencia dictada en el juicio bi-instancial en que se declaró inconstitucional la resolución reclamada, pues con ello se estaría favoreciendo a una de las partes contendientes con el correlativo perjuicio de la otra, demeritando así el deber de imparcialidad que la ley le impone y violando la obligación legal que le incumbe como resolutora, intérprete y aplicadora de la ley."

Recurso de reclamación 05/2008

• La promovente del juicio de amparo indirecto reclamó de la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., la resolución dictada en un recurso administrativo de revocación, en el que se impugnaron diversos oficios emitidos por el jefe de la Oficina Recaudadora y de Asistencia al Contribuyente P. I Finanzas de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., mediante los cuales se le requirió la presentación de los avisos de inscripción en el Registro de Contribuyentes del Impuesto sobre Servicios de H. y se le impusieron diversas multas.

• El Juez de Distrito del conocimiento concedió el amparo solicitado.

• Inconforme con tal resolución, la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P. interpuso recurso de revisión, que fue desechado por improcedente por el presidente del Tribunal Colegiado del conocimiento.

• En contra de tal determinación la mencionada autoridad recurrente interpuso recurso de reclamación que fue declarado infundado por el Pleno de ese órgano colegiado, con base en consideraciones esencialmente iguales a las vertidas en el amparo en revisión 284/2006 ya reseñado, razón por la cual resulta innecesaria su transcripción.

II. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito

Amparo en revisión 355/2007

• La promovente del juicio de amparo indirecto reclamó de la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., la resolución dictada en un recurso administrativo de revocación, en el que se impugnó un oficio emitido por la Dirección de Fiscalización de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., a través del cual se determinó un crédito fiscal a su cargo.

• El Juez de Distrito del conocimiento concedió el amparo solicitado en contra del citado acto reclamado.

• Inconforme con tal resolución, la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P. interpuso recurso de revisión, que fue admitido por el Tribunal Colegiado, el cual, en su oportunidad, pronunció ejecutoria que, en la materia del recurso, confirmó la sentencia recurrida y concedió el amparo solicitado.

III. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito

Amparo en revisión 37/2008

• La promovente del juicio de amparo indirecto reclamó, entre otros actos, de la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., la resolución dictada en un recurso administrativo de revocación, en el que se impugnó un oficio emitido por la Dirección de Fiscalización de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., a través del cual se determinó un crédito fiscal a su cargo.

• El Juez de Distrito del conocimiento concedió el amparo solicitado en contra del citado acto reclamado.

• Inconforme con tal resolución, la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P. interpuso recurso de revisión, que fue admitido por el Tribunal Colegiado, el cual, en su oportunidad, pronunció ejecutoria que, en la materia del recurso, revocó la sentencia recurrida y negó el amparo.

QUINTO. Expuesto lo anterior, esta Segunda Sala estima que se configura la contradicción de tesis denunciada de conformidad con lo dispuesto en la jurisprudencia P./J. 26/2001, en virtud de que:

a) En las ejecutorias reseñadas en el considerando anterior, los Tribunales Colegiados se pronunciaron sobre la legitimación de la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P. para interponer el recurso de revisión en contra de la sentencia dictada por un Juez de Distrito en un juicio de amparo indirecto promovido en contra de la citada autoridad, a quien se reclamó la resolución recaída al recurso administrativo de revocación que se hizo valer contra la resolución emitida por la Dirección de Finanzas de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., que determinó un crédito fiscal a cargo de la quejosa.

b) Los Tribunales Colegiados, al conocer de los citados recursos adoptaron criterios divergentes, pues el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, al conocer del amparo en revisión 284/2006 y del recurso de reclamación 5/2008, consideró que la directora de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P. carece de legitimación para interponer el recurso de revisión en contra de la sentencia de amparo mencionada, en virtud de que su función se encuentra constreñida al autocontrol de los actos de la administración pública y, en todo caso, el interés directo en que su resolución subsista, radica únicamente en el órgano que originalmente emitió el acto.

En cambio, los Tribunales Colegiados, Tercero y Primero de la materia y circuito señalados, al conocer de los amparos en revisión 355/2007 y 37/2008, respectivamente, implícitamente reconocieron legitimación a la mencionada autoridad responsable para interponer el recurso de revisión, ya que admitieron a trámite y resolvieron los citados medios legales de defensa.

En tal virtud, si los referidos órganos colegiados examinaron asuntos jurídicos esencialmente iguales, a la luz de los mismos elementos y llegaron a conclusiones divergentes, es inconcuso que se configura la contradicción de tesis acusada.

No obsta para estimarlo así el hecho de que los Tribunales Colegiados Primero y Tercero en Materia Administrativa del Sexto Circuito no hayan expuesto, en sus respectivas ejecutorias, las consideraciones que sustentan el criterio jurídico materia de la contradicción, ya que la contradicción de tesis puede configurarse no sólo entre criterios expresos, sino también cuando alguno de ellos sea implícito, siempre que pueda deducirse de manera clara e indubitable de las circunstancias particulares del caso, como acontece en la especie, en que no existe duda en cuanto a que si los Tribunales Colegiados Primero y Tercero en Materia Administrativa del Sexto Circuito, admitieron a trámite y resolvieron los recursos de revisión interpuestos por la mencionada autoridad, es porque consideraron que tenía legitimación para promover dichos medios legales de defensa.

Sirve de apoyo a las consideraciones anteriores la jurisprudencia cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:

"Jurisprudencia

"Materia(s): Común

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIV, agosto de 2006

"Tesis: P./J. 93/2006

"Página: 5

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PUEDE CONFIGURARSE AUNQUE UNO DE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEA IMPLÍCITO, SIEMPRE QUE SU SENTIDO PUEDA DEDUCIRSE INDUBITABLEMENTE DE LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES DEL CASO. De lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 192, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se desprende que con la resolución de las contradicciones de tesis se busca acabar con la inseguridad jurídica que provoca la divergencia de criterios entre órganos jurisdiccionales terminales al resolver sobre un mismo tema jurídico, mediante el establecimiento de una jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que unifique el criterio que debe observarse en lo subsecuente para la solución de asuntos similares a los que motivaron la denuncia respectiva, para lo cual es indispensable que supere las discrepancias existentes no sólo entre criterios expresos, sino también cuando alguno de ellos sea implícito, siempre que pueda deducirse de manera clara e indubitable de las circunstancias particulares del caso, pues de estimarse que en este último supuesto no puede configurarse la contradicción de criterios, seguirían resolviéndose de forma diferente y sin justificación alguna, negocios jurídicos en los que se examinen cuestiones esencialmente iguales, que es precisamente lo que el Órgano Reformador de la Constitución pretendió remediar con la instauración del citado procedimiento, sin que obste el desconocimiento de las consideraciones que sirvieron de sustento al órgano jurisdiccional contendiente para adoptar el criterio tácito, ya que corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como máximo intérprete de la Constitución Federal, fijar la jurisprudencia que debe prevalecer con base en las consideraciones que estime pertinentes, las cuales pueden o no coincidir con las expresadas en las ejecutorias a las que se atribuye la contraposición."

Por ende, el punto de contradicción se contrae a determinar si la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P. está o no legitimada en términos del artículo 87 de la Ley de Amparo para interponer el recurso de revisión en contra de la sentencia de amparo que afecta la resolución que emitió al resolver un recurso administrativo de revocación.

SEXTO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer el criterio que se sustenta en esta ejecutoria, atendiendo a las siguientes consideraciones:

El artículo 87(2) de la Ley de Amparo dispone que la autoridad señalada como responsable en un juicio de garantías podrá interponer el recurso de revisión contra sentencias que afecten directamente el acto que de ella se reclame.

Esta regla general que reconoce legitimación a la autoridad responsable para interponer la revisión con el propósito de que subsista el acto que de ella hubiera emanado, no aplica tratándose de las autoridades judiciales o jurisdiccionales, en virtud de que la característica fundamental de su función es la completa y absoluta imparcialidad, el total desapego al interés de las partes, sean privadas o públicas, ya que sus resoluciones deben ser dictadas conforme a derecho y su actividad primordial se agota en el pronunciamiento de la sentencia.

Así lo determinó el Tribunal Pleno en la tesis de jurisprudencia número P./J. 22/2003 cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:

"Jurisprudencia

"Materia(s): Común

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVIII, julio de 2003

"Tesis: P./J. 22/2003

"Página: 23

"REVISIÓN EN CONTRA DE LAS SENTENCIAS DE AMPARO DIRECTO E INDIRECTO. LOS ÓRGANOS JUDICIALES Y JURISDICCIONALES, INCLUSIVE LOS DEL ORDEN PENAL, CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONERLA. Por regla general, la autoridad responsable en el juicio de amparo tiene legitimación para interponer la revisión con el propósito de que subsista el acto que de ella hubiera emanado, cuya inconstitucionalidad se cuestiona, lo cual es particularmente notorio tratándose de autoridades administrativas, que propugnan por el predominio de su pretensión en aras de la finalidad de orden público que persiguen; sin embargo, esto no sucede tratándose de las atribuciones que corresponden a las autoridades judiciales o jurisdiccionales, en virtud de que la característica fundamental de su función, conforme lo establece el artículo 17 constitucional, es la completa y absoluta imparcialidad, el total desapego al interés de las partes, sean privadas o públicas, ya que sus resoluciones deben ser dictadas conforme a derecho y su actividad primordial se agota en el pronunciamiento de la sentencia. La imparcialidad del órgano jurisdiccional o judicial es una característica aceptada en el orden jurídico mexicano, aun tratándose del Juez Penal, puesto que conforme al artículo 102-A constitucional, la persecución de los delitos le corresponde al Ministerio Público -órgano administrativo- ante los tribunales; éstos tienen la función de decir el derecho entre partes contendientes de modo imparcial, y si bien es cierto que una de las funciones del Juez Penal, como la de cualquier otro juzgador, es la de velar por el interés público, esa tutela se encuentra limitada a su actuación como rector del proceso, sin que ese interés trascienda al juicio de amparo, pues en esa instancia corresponde a los órganos judiciales competentes la salvaguarda de las garantías individuales. Por otra parte, la existencia de algunos tipos penales establecidos en los artículos 215 y 225 del Código Penal Federal, como abuso de autoridad y delitos contra la administración de justicia no justifican la legitimación de los tribunales penales para interponer el recurso de revisión en contra de las sentencias que concedan el amparo respecto de sus resoluciones, ya que éstos no se configuran por el hecho de que un Juez Penal dicte resolución o sentencia, aparte de que la misma supuesta legitimación tendrían no sólo los Jueces Penales, sino los de todas las materias; con la salvedad de que si el titular -persona física- del órgano de autoridad es afectado en lo personal en la sentencia de amparo, como cuando en ella se le impone una multa, por tales afectaciones personales sí tiene legitimación para recurrir."

Sobre el mismo tema, esta Segunda Sala, al resolver la contradicción de tesis 6/2002-SS, que se constriñó a determinar si las autoridades del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, cuando ejercen funciones materialmente jurisdiccionales (como cuando inician el procedimiento administrativo en forma de juicio para obtener la declaración de nulidad, caducidad, cancelación o infracción del registro de una marca, a petición de parte interesada), están o no facultadas para interponer el recurso de revisión en contra de las sentencias de amparo indirecto que afecten las resoluciones que emiten, determinó en lo que interesa lo siguiente:

a) El Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial es un órgano administrativo subordinado jerárquicamente al Ejecutivo Federal y, por ende, sin libertad de autonomía de criterio para dictar sus resoluciones, y que aun en aquellos casos en que deba oír a particulares como contrapartes, tiene como interés preponderante resguardar los objetivos administrativos de orden público que se le encomienden legalmente, por lo que tiene legitimación para interponer el recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas en juicios de amparo donde figure como autoridad responsable, ya que inclusive en esos casos en que emite actos jurisdiccionales no es un tribunal jurisdiccional.

b) Lo anterior en virtud de que si bien es cierto que los numerales del 187 al 199 bis de la Ley de la Propiedad Industrial establecen un procedimiento para la declaración administrativa de nulidad, cancelación e infracción administrativa dentro del cual, cuando intervienen los particulares como contrapartes, se establecen reglas específicas para que sean oídos y ofrezcan pruebas, guardando un trato equitativo entre ellos, también lo es que todo ese procedimiento tiene por objeto allegar los datos necesarios al órgano administrativo para estar en aptitud de pronunciar su resolución de manera informada, después de cumplir con las garantías de legalidad y audiencia previa que establecen los artículos 14 y 16 constitucionales en beneficio de los administrados, siendo claro que la finalidad principal que el instituto persigue en la hipótesis aludida es proteger la propiedad industrial y prevenir los actos que atenten contra ella.

En dicha ejecutoria se resaltó también que la falta de legitimación de los tribunales judiciales o jurisdiccionales para interponer el recurso de revisión en amparos donde han intervenido como autoridades responsables, obedecen principalmente a la autonomía que guardan respecto del Ejecutivo Federal e imparcialidad, que ponen de relieve que no tienen más interés que el trato justo y equitativo entre las partes; de otra manera, es decir, de estimarse que dichas autoridades pueden válidamente recurrir en revisión los actos que de ellas emanen estarían favoreciendo a una de las partes contendientes con el correlativo perjuicio de la otra, en demérito del deber de imparcialidad que la ley les impone.

Del anterior criterio emanó la jurisprudencia cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:

"Jurisprudencia

"Materia(s): Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XV, mayo de 2002

"Tesis: 2a./J. 37/2002

"Página: 133

"INSTITUTO MEXICANO DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL. ESTÁ LEGITIMADO PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO, AUN EN EL CASO DE QUE HAYA EJERCIDO FUNCIONES MATERIALMENTE JURISDICCIONALES EN LAS CONTROVERSIAS DE SU CONOCIMIENTO. El Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial es un órgano administrativo subordinado jerárquicamente al Ejecutivo Federal con atribuciones específicas de tipo administrativo tendentes a proteger la propiedad industrial, así como a prevenir y sancionar los actos que atenten contra ella. En estas condiciones, si el mencionado instituto, por un lado, carece de libertad o autonomía de criterio para dictar sus resoluciones, aun en aquellos casos en que debe oír a particulares como contrapartes y, por otro, tiene como interés preponderante resguardar los objetivos administrativos de orden público que se le encomiendan legalmente, se concluye que está legitimado para interponer el recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas en los juicios de amparo donde figure como autoridad responsable, inclusive en los casos en que haya emitido actos materialmente jurisdiccionales, ya que no es un tribunal judicial ni jurisdiccional, sino un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios que, entre otras facultades, tiene la de sustanciar los procedimientos de nulidad, caducidad y cancelación de los derechos de propiedad industrial, formular las resoluciones y emitir las declaraciones administrativas correspondientes. Lo anterior se corrobora con la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho de los artículos 107, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 4o., 83, fracción IV y 87 de la Ley de Amparo, en el sentido de que aun cuando es cierto que las autoridades responsables en el juicio de amparo tienen legitimación para interponer la revisión, con el propósito de que subsista el acto que de ella hubiera emanado, lo cual es particularmente notorio tratándose de autoridades administrativas, también lo es que carecen de esa legitimación para interponer el recurso de revisión las autoridades judiciales o jurisdiccionales, pues aquéllas constituyen un poder independiente del Ejecutivo, y éstas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Federal, son órganos que dicen el derecho con autonomía de criterio, aunque formalmente estén dentro de la administración pública; además, la característica fundamental de la función de ambas autoridades, consiste en la imparcialidad, es decir, en el total desapego al interés de las partes, sean privadas o públicas. Consecuentemente, como el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial no es un tribunal jurisdiccional, sí tiene legitimación para interponer la revisión en amparo."

En relación con los recursos administrativos la doctrina ha sostenido lo siguiente:

G.F.(3) señala: "... El estudio de la naturaleza del recurso administrativo hace surgir la cuestión de si la autoridad administrativa que lo resuelve ejecuta al hacerlo un acto jurisdiccional o un acto administrativo.

"En pro de la primera solución podrían señalarse las siguientes razones:

"En primer término, que existe una controversia entre el particular afectado y la Administración que ha realizado el acto, de tal manera que esta última tiene que poner fin a esa controversia, decidiendo si el acto recurrido constituye o no una violación a la ley.

"En segundo lugar, que el recurso está organizado en las leyes con un procedimiento semejante al procedimiento judicial, pues en él se establecen formalidades especiales para iniciarlo, términos de prueba, audiencia de alegatos, etc.

"Y por último, que en varias leyes se establece que el particular afectado con una resolución administrativa puede optar, para reclamarla, entre el procedimiento administrativo y el procedimiento judicial, lo cual indica que ellos son equivalentes, conclusión que se corrobora con la disposición que esas mismas leyes contienen respecto a que elegida una vía no puede recurrirse a la otra.

"La opinión contraria, que sostiene que el recurso no implica una función jurisdiccional sino simplemente administrativa, trae también un buen número de razones a su favor.

"Desde luego afirma que en el recurso administrativo no existe una verdadera controversia, pues para ello sería indispensable que las pretensiones de la administración fueran contradictorias con las del particular.

"Ahora bien, esto no sucede, pues mientras no se haya agotado la vía administrativa, dentro de la cual encaja el recurso, no podrá afirmarse que la administración sostiene un punto de controversia con el particular.

"G.O. indica que ‘los recursos administrativos -directos o de alzada- no constituyen verdaderos juicios. Son meras revisiones que de sus actos efectúa la propia administración para deshacer sus errores, si los hubiere. Falta en ellos la verdadera controversia, la discusión. El particular reclama, aduciendo en verdad, los fundamentos legales pertinentes. La administración penetra, asimismo, en el fondo de la reclamación y resuelve según derecho; mas lo proveído en ella es resultado inmediato de una mera labor de revisión, en que ha faltado la controversia ordenada y profunda del juicio. De aquí su insignificancia’.

"Se sostiene, en segundo término, que la similitud del procedimiento del recurso administrativo con el procedimiento judicial, no es bastante para concluir que por medio de aquél se realiza una función jurisdiccional, pues las formalidades no trascienden a la naturaleza jurídica de la función. Por último, que la ley establezca como paralelos el recurso administrativo y el judicial y que declare que se pierde uno si se elige el otro, no autoriza para concluir que ambos tengan idéntica naturaleza ya que en el recurso administrativo no existe propiamente un órgano independiente ante el que se dirima la controversia.

"Estimamos que el punto es dudoso y que podrían esgrimirse todavía razones a favor y en contra de ambas opiniones. Sin embargo, nos parecen más fundados los argumentos aducidos por la que sostiene que el recurso administrativo no constituye un verdadero acto jurisdiccional, sobre todo si se considera como se acaba de indicar que no hay una autoridad distinta de las partes que resuelva la controversia."

H.B.S.(4) dice: "... El recurso no puede asimilarse al derecho de acción, pues ni cuando se interpone ante el superior puede hablarse de tercero imparcial. Ya se ha dicho que la autoridad siempre está en la misma línea de interés legalmente señalado en su competencia y que, por ello, no puede sino acertar en primer grado y reacertar en el segundo ...".

M.S.M.(5) aborda el tema de la siguiente manera: "... Administración ‘jurisdiccional’ es la que ‘decide’ las cuestiones (recursos, reclamaciones, etc.) promovidas por los administrados. En estos casos, como lo dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación, los órganos o funcionarios de la Administración ejercen facultades judiciales, o sea las que, en el orden normal de las instituciones, incumben a los Jueces. Se trata de supuestos, dijo el tribunal, en que las leyes sustraen a la intervención judicial determinados asuntos.

"La jurisdicción, escribe García Trevijano Fos, puede ejercitarse tanto por la administración como por el Poder Judicial, entendiendo por jurisdicción la potestad de componer los intereses contrapuestos. En este sentido, agrega, es evidente que la administración tiene una potestad jurisdiccional que se manifiesta fundamentalmente a través de la resolución de recursos. Lo que sucede es que el Poder Judicial utiliza el mecanismo del proceso, mientras que la administración utiliza el vehículo del procedimiento, con las diferencias sustanciales existentes entre ambos. Lo cierto es que si la función judicial se lleva esencialmente a cabo por los jueces, la función jurisdiccional, en cambio, puede llevarse a cabo también por órganos administrativos. De ahí que, en virtud de la cabal analogía que presenta cierto aspecto de la actividad administrativa con la actividad jurisdiccional, se hable de actividad administrativa ‘parajurisdiccional’.

"Hay que distinguir, entonces, entre función jurisdiccional del órgano ‘judicial’ y función jurisdiccional del órgano ‘administrador’: así como el órgano judicial, cuya función principal o esencial es la emisión de actos jurisdiccionales, puede también emitir excepcionalmente actos administrativos, del mismo modo el órgano administrador, cuya misión esencial es la emisión de actos administrativos, excepcionalmente puede asimismo realizar actos jurisdiccionales. En la emisión de actos jurisdiccionales el órgano judicial se vale del ‘proceso’, en tanto que el órgano administrador se vale del ‘procedimiento’, con las obvias diferencias básicas existentes entre esos tipos de actuación ...".

E.S.L.(6) señala: "... Recursos administrativos. Concepto ... El acto administrativo puede ser injusto o inconveniente, o adolecer de una ilegalidad de fondo o de forma. Aun la administración mejor organizada o intencionada, es susceptible de incurrir en error y dictar actos objetables por cualquiera de las causas mencionadas. De ahí que sea necesario establecer los medios adecuados para que la administración pueda revisar sus propios actos, sin obligar a que los interesados lleguen a la vía contenciosa. Para ese fin existen los recursos administrativos.

"Estos recursos pueden definirse como los distintos medios que el derecho establece para obtener que la administración, en vía administrativa, revise un acto y lo confirme, modifique o revoque.

"Dicho concepto implica afirmar desde ya que los recursos administrativos son de naturaleza distinta a los recursos o acciones contenciosas. En aquéllos la administración actúa como tal, en función administrativa, y el pronunciamiento que dicta es siempre una decisión administrativa; en cambio, en éstos el órgano competente actúa en función jurisdiccional y su resolución constituye una sentencia."

A.C.(7) sostiene: "... Las funciones del Estado. ... Sin perjuicio de lo expuesto y dando por sentados los principios y conceptos propios del esquema de la división de poderes, debemos partir de la premisa que consigna que cada uno de los tres órganos superiores del Estado no se limita a cumplir con la función específica que la norma constitucional le ha asignado, sino que también realiza actividades propias de los otros dos, las que en definitiva sirven de complemento para que pueda desarrollar su actividad principal.

"a) La función legislativa. ...

"b La función jurisdiccional. Se caracteriza porque un órgano imparcial e independiente resuelve un conflicto con fuerza de verdad legal. Es la función propia del órgano judicial y se desarrolla teniendo en cuenta el pasado, aplicando la ley respecto a casos concretos, cuando ésta ha sido violada o al menos se aduce que lo fue.

"c) La función administrativa. ... es actividad desplegada, destinada a satisfacer el bien común o interés colectivo y si bien las otras dos funciones tienen los mismos fines, ésta es concreta, inmediata, continua, práctica, de manera tal que el ciudadano puede palpar en cada momento cómo la administración cumple con ella.

"Por lo demás, la función administrativa se caracteriza porque dentro de la estructura que la concreta rige el principio de jerarquía, relación que resulta extraña tanto sea en el ejercicio de la función legislativa como en el ejercicio de la jurisdiccional, constituyendo por ende otro rasgo esencial distintivo de la primera."

Las reflexiones anteriores permiten establecer que cuando la administración resuelve un recurso no despliega una verdadera actividad jurisdiccional, porque se realiza dentro de una estructura que se rige por el principio de jerarquía que resulta ajeno a la función jurisdiccional, cuya característica esencial es la imparcialidad e independencia del órgano que resuelve la controversia.

Ahora, a fin de determinar si la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P. tiene legitimación para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley de Amparo en contra de sentencias de amparo que afectan el acto emitido por ella al resolver el recurso de revocación previsto en el artículo 129 del Código Fiscal del Estado de P., es menester examinar tanto la naturaleza jurídica de la citada autoridad como de las resoluciones que dicta al resolver el referido recurso administrativo, tomando en consideración que conforme a las tesis invocadas en párrafos precedentes las autoridades responsables en el juicio de amparo carecen de legitimación para defender la legalidad de los actos que hayan emitido con autonomía de criterio e imparcialidad.

Para tal fin, es conveniente tomar en cuenta lo dispuesto por los artículos 81, 82 y 83 de la Constitución Política, 1o., 2o., 3o., 7o., 11, 12, 15, 16, 17, 20, 21, 26, 28 y 30 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, y 1, 3 y 12 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado, todos del Estado de P., que a la letra dicen:

Constitución Política del Estado de P.

"Artículo 81. La administración pública debe ser eficaz, eficiente, congruente y planeará el desarrollo económico y social del Estado, para que sea integral, equilibrado y conforme a los principios del federalismo y de la justicia social."

"Artículo 82. La administración pública del Estado será centralizada y paraestatal."

"Artículo 83. La ley orgánica correspondiente establecerá las secretarías y dependencias de la administración pública centralizada que auxiliarán al Ejecutivo del Estado en el estudio, planeación y despacho de los negocios de su competencia y establecerá además:

"I. Las bases generales para la creación de entidades de la administración pública paraestatal que, entre otras, pueden ser organismos descentralizados, empresas de participación estatal, fideicomisos y comisiones; y

"II. La intervención del Ejecutivo en la operación de esas entidades."

Ley Orgánica de la Administración Pública

"Artículo 1o. La presente ley establece las bases para la organización y el funcionamiento de la administración pública estatal, centralizada y paraestatal.

"La Gubernatura, la (sic) Secretarías, la Procuraduría General de Justicia, la Procuraduría del Ciudadano y la Consejería Jurídica, así como las unidades administrativas que dependen directamente del gobernador del Estado, integrarán la administración pública centralizada. A estas unidades administrativas se les denominará genéricamente como dependencias.

"Los organismos públicos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria, los fideicomisos públicos, las comisiones y demás órganos de carácter público que funcionen en el Estado, conforman la administración pública paraestatal. A estas unidades administrativas se les denominará genéricamente como entidades."

"Artículo 2o. El ejercicio del Poder Ejecutivo corresponde al gobernador del Estado, con las atribuciones, funciones y obligaciones que le señalen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P. y las leyes vigentes en el Estado."

"Artículo 3o. Para el despacho de los asuntos que le competen, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades, con apoyo en la Constitución Política del Estado de P., la Ley de Egresos del Estado, la presente ley orgánica y demás disposiciones jurídicas aplicables."

"Artículo 7o. Sin perjuicio de las atribuciones que éste u otros ordenamientos confieran a las dependencias de la administración pública, el gobernador, como titular del Ejecutivo intervendrá directamente en los asuntos que juzgue necesarios."

"Artículo 11. Las dependencias y entidades de la administración pública estatal, deberán conducir sus actividades en forma programada y con base en las políticas, prioridades y restricciones que para el logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno establezca el gobernador del Estado, directamente o a través de las dependencias correspondientes, cuyos titulares periódicamente rendirán un informe al Ejecutivo del Estado, asimismo darán cuenta al Congreso Local de el estado que guarden sus respectivas dependencias y entidades a la apertura del primer período de sesiones y deberán informar además cuando el Congreso del Estado lo solicite, en los casos en que se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus actividades."

"Artículo 12. Al frente de cada dependencia o entidad habrá un titular, quien para el despacho de los asuntos de su competencia se auxiliará con los servidores públicos previstos en los decretos, acuerdos o reglamentos respectivos y con base en el presupuesto de egresos autorizado.

"Cuando el titular de una dependencia o entidad se ausente del Estado por más de un día y menos de quince días hábiles, se encargará del despacho de los asuntos, el funcionario que determine el reglamento interior correspondiente."

"Artículo 15. Para el estudio, planeación y despacho de los negocios de los diversos ramos de la administración pública centralizada del Estado, el titular del Poder Ejecutivo se auxiliará de las siguientes dependencias:

"...

"II. Secretaría de Finanzas y Administración ..."

"Artículo 16. Las secretarías y las procuradurías tendrán igual rango y entre ellas no habrá, por lo tanto, preeminencia alguna. Cuando para la atención de algún asunto exista duda respecto de la competencia de las dependencias, el gobernador del Estado decidirá a cuál de ellas le corresponde atenderlo."

"Artículo 17. Los titulares de las secretarías ejercerán las funciones de su competencia en términos de esta ley, de los demás ordenamientos aplicables y los que acuerde el gobernador del Estado, de conformidad con el artículo 79 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de P.."

"Artículo 20. Las dependencias del Ejecutivo, en el ámbito de su competencia, deberán vigilar el cumplimiento de los acuerdos, decretos y demás disposiciones de orden general que expida el gobernador del Estado."

"Artículo 21. Los titulares de las dependencias y entidades a que se refiere esta ley, ejercerán sus funciones y dictarán las resoluciones que les competen, pudiendo delegar a sus subalternos cualesquiera de sus facultades para resolver asuntos, salvo aquellas que la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y decretos dispongan que deben ser ejercidas por ellos mismos."

"Artículo 26. Para la eficiente atención y despacho de los asuntos de su competencia, las dependencias de la administración pública centralizada, podrán contar con órganos o unidades desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables."

"Artículo 28. Los titulares de las dependencias y entidades del Gobierno del Estado deberán llevar a cabo los actos necesarios para la correcta administración, conservación y óptimo aprovechamiento de los bienes que se encuentren bajo su cuidado."

"Artículo 30. A la Secretaría de Finanzas y Administración corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"IX. Conocer y resolver en el ámbito de su competencia los recursos administrativos que interpongan en contra de los actos emanados de la secretaría; ..."

Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado

"Artículo 1o. La Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., como dependencia del Poder Ejecutivo Estatal, tiene a su cargo las atribuciones para el despacho de los asuntos que expresamente le confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, las demás leyes, reglamentos, acuerdos, decretos, convenios y sus anexos vigentes, así como las que le encomiende el gobernador del Estado."

"Artículo 3o. Para el estudio, planeación, ejercicio de atribuciones y despacho de los asuntos de su competencia, la secretaría se auxiliará y contará con los siguientes servidores públicos y unidades administrativas:

"...

"Dirección de Asuntos Jurídicos ..."

"Artículo 12. Es competencia de la Dirección de Asuntos Jurídicos:

"...

"III. Sustanciar y proponer al secretario la resolución de los recursos administrativos, así como asesorarlo en la intervención en los juicios en que se controvierta el interés fiscal, de conformidad con las atribuciones que confieren al Estado los convenios de colaboración administrativa en materia fiscal y sus anexos, que suscriba el Gobierno del Estado con la Federación.

"...

"VI. Substanciar de conformidad con las disposiciones legales aplicables, los medios de defensa y aquéllos que le corresponda conocer.

"...

"La Dirección de Asuntos Jurídicos estará adscrita al secretario y a cargo de un titular, auxiliado por los subdirectores, jefes de departamento y demás servidores públicos que se requieran para el ejercicio de sus funciones y que se autoricen conforme a las normas respectivas."

Del análisis de las disposiciones transcritas se advierte que:

• La administración pública del Estado de P. será centralizada y paraestatal, y que en la ley orgánica que expida el Congreso de la entidad se distribuirán los negocios del orden administrativo entre las secretarías y dependencias y sentará los principios generales de creación de entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo en su operación.

• La administración pública centralizada se integra por la gubernatura, las secretarías, la Procuraduría General de Justicia, la Procuraduría del Ciudadano y la Consejería Jurídica, así como las unidades administrativas que dependen directamente del gobernador del Estado.

• Al frente de la administración pública centralizada se encuentra el gobernador del Estado, quien para el estudio, planeación y despacho de los negocios de los diversos ramos se auxiliará de las Secretarías de Estado, que tendrán igual rango entre ellas, cuyos titulares, a su vez, podrán auxiliarse de los servidores públicos previstos en los decretos, acuerdos o reglamentos respectivos, en quien podrán delegar sus facultades, salvo aquellas que por disposición de la Constitución, leyes o reglamentos sean indelegables.

• Las citadas dependencias, en el ámbito de su competencia, deberán vigilar el cumplimiento de los acuerdos, decretos y demás disposiciones del orden general que expida el Ejecutivo Local, conducir sus actividades en forma programada y con base en las políticas, prioridades y restricciones que para el logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno establezca el gobernador del Estado.

• Sin perjuicio de tales atribuciones, el gobernador del Estado, como titular del Ejecutivo, intervendrá directamente en los asuntos que juzgue necesarios.

• Los titulares de las dependencias del Ejecutivo podrán delegar en sus subalternos cualesquiera de sus facultades para resolver asuntos, salvo aquellas que por disposición de la Constitución, leyes y reglamentos deban ser ejercidas por ellos mismos.

• A la Secretaría de Finanzas y Administración corresponde, entre otras facultades, establecer políticas en materia hacendaria, recaudar y administrar los ingresos del Estado, vigilar el cumplimiento de las leyes, reglamentos, convenios y demás disposiciones de su competencia, practicar actos de fiscalización y verificación, determinando en su caso, créditos fiscales y responsabilidad solidaria y conocer y resolver en el ámbito de su competencia los recursos administrativos que interpongan en contra de los actos emanados de la secretaría.

• Para el ejercicio de sus funciones, el secretario de Finanzas se auxiliará, entre otros servidores públicos, de la Dirección de Asuntos Jurídicos, la cual tiene facultades, entre otras, para sustanciar y proponer al secretario la resolución de los asuntos administrativos, sustanciar, conocer y resolver los recursos administrativos en materia fiscal, federal, estatal y municipal coordinados de conformidad con las atribuciones contenidas en las leyes de la materia, los convenios y sus anexos.

En el orden de ideas apuntado, la administración pública centralizada del Estado de P. se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros, en una relación de jerarquía, al mando de un jefe máximo que es el gobernador del Estado, quien para el eficiente ejercicio de las funciones que tiene encomendadas podrá delegar sus facultades en sus subalternos, salvo aquellas que por disposición legal sean indelegables.

La jerarquía existente al interior de la administración pública centralizada del Estado de P. pone de relieve la subordinación de los órganos inferiores al superior, en cada uno de los niveles que la conforman, teniendo dicho superior la facultad, de ordenar, obligar al cumplimiento de lo ordenado y de exigir, en caso de resistencia, las responsabilidades respectivas, a fin de salvaguardar la finalidad de orden público que persigue esa organización.

Por otra parte, los artículos 9o., 13, 129, 130, 131, 132, 136 y 138 del Código Fiscal del Estado de P., en lo conducente, señalan:

Código Fiscal del Estado de P.

"Artículo 9o. Son leyes fiscales del Estado de P..

"I. El presente código.

"II. La Ley de Hacienda del Estado de P..

"III. La Ley de Ingresos del Estado de P..

"IV. La Ley de Egresos del Estado de P..

"V. La Ley de Catastro del Estado de P..

"VI. La Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de P..

"VII. Los demás ordenamientos que contengan disposiciones de carácter hacendario.

"La aplicación de las leyes a que se refiere este artículo, le corresponderá al Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración y demás autoridades administrativas que prevengan las leyes."

"Artículo 13. Son autoridades fiscales del Estado:

"I. El gobernador del Estado;

"II. El titular de la Secretaría de Finanzas y Administración, así como los servidores públicos siguientes, adscritos a la misma:

"...

"b) El director de Asuntos Jurídicos; ...

"III. El director del Instituto de Catastro del Estado, así como los servidores públicos siguientes, adscritos al mismo:

"...

"IV. Los demás servidores públicos a los que las leyes, convenios y demás disposiciones les confieran facultades específicas en materia hacendaria y las que reciban por delegación expresa de las autoridades señaladas en este artículo. ..."

"Artículo 129. Contra los actos de las Autoridades Fiscales del Estado, el afectado sólo podrá interponer el recurso administrativo de revocación que establece este capítulo.

"El recurso de revocación procederá contra:

"I. Las resoluciones definitivas dictadas por autoridades fiscales del Estado que:

"a) D. contribuciones, accesorios o aprovechamientos.

"b) N. la devolución de cantidades que procedan conforme a la ley.

"II. Los actos de autoridades fiscales que:

"a) Exijan el pago de créditos fiscales, cuando se alegue que éstos se han extinguido o que su monto real es inferior al exigido, siempre que el cobro en exceso sea imputable a la autoridad ejecutora o se refiera a recargos, gastos de ejecución o a la indemnización a que se refiere el artículo 35 de este código.

"b) Se dicten en el procedimiento administrativo de ejecución, cuando se alegue que éste no se ha ajustado a la ley, en términos de lo dispuesto en el artículo 129-A, o cuando los actos de ejecución se materialicen sobre bienes exceptuados de embargo o sean actos de imposible reparación material.

"c) D. el valor de los bienes embargados a que se refiere el artículo 106 de este código."

"Artículo 130. El recurso administrativo de revocación deberá ser interpuesto ante la autoridad fiscal que emitió o ejecutó el acto impugnado, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación del mismo, a excepción de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 129-A y 129-B.

"El recurso administrativo de revocación a que se refiere este capítulo deberá agotarse previamente antes de acudir a los tribunales judiciales competentes."

"Artículo 131. La tramitación del recurso administrativo de revocación se sujetará además de lo dispuesto en el artículo 26 de este código, a lo siguiente:

"I.D. formularse por escrito, señalando el nombre del recurrente, domicilio para recibir notificaciones y el Registro Estatal de Contribuyentes que le corresponda.

"II. Señalar la resolución o procedimiento que se impugna.

"III. Señalar los agravios que le causa el acto impugnado.

"IV. Acompañar las pruebas y mencionar los hechos controvertidos de que se trate.

"V.A. la personalidad del recurrente, cuando no se gestione a nombre propio.

"VI. Acompañar copia del documento en que conste el acto impugnado; así como de las constancias de notificación de éste, excepto cuando el promovente declare bajo protesta de decir verdad que no recibió constancia o cuando la notificación se haya practicado por correo certificado con acuse de recibo o se trate de negativa ficta. Si la notificación se realizó por edictos o estrados, deberá señalar la fecha de la última publicación y el medio en que ésta se hizo. ..."

"Artículo 132. Para la substanciación del recurso administrativo de revocación serán admisibles toda clase de pruebas, excepto la testimonial y la confesional de la autoridad fiscal mediante absolución de posiciones. ..."

"Artículo 136. La autoridad fiscal deberá dictar resolución y notificarla en un término que no excederá de cuatro meses, contados a partir de la fecha en que se interpuso el recurso, en que se haya cumplido con los requisitos omitidos o bien se haya ampliado dicho medio de defensa. ..."

"Artículo 138. La resolución que ponga fin al recurso podrá:

"I.D. por improcedente, tenerlo por no interpuesto o sobreseerlo, en su caso.

"II. Confirmar el acto impugnado.

"III. Mandar reponer el procedimiento administrativo.

"IV. Dejar sin efectos el acto impugnado.

"V. Modificar el acto impugnado o dictar uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente."

De estos últimos numerales deriva lo siguiente:

• Corresponde al Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y demás autoridades administrativas que prevengan las leyes, la aplicación de las leyes fiscales del Estado de P., entre otras, el Código Fiscal de la entidad.

• Son autoridades fiscales del Estado, entre otras, el gobernador del Estado, el titular de la Secretaría de Finanzas y Administración y los servidores públicos adscritos a la misma, como el director de Asuntos Jurídicos, cuyos actos podrán ser impugnados por el afectado al través del recurso administrativo de revocación.

• El recurso mencionado deberá interponerse ante la autoridad fiscal que emitió o ejecutó dicho acto, antes de acudir a los tribunales judiciales competentes, mediante escrito, siendo admisibles toda clase de pruebas, excepto la testimonial y la confesional de la autoridad fiscal mediante absolución de posiciones.

• La resolución que se dicte en el citado recurso podrá ser de simple anulación, de reforma del acto impugnado o de reconocimiento de algún derecho del recurrente, sujetándose al examen de los agravios aducidos.

Lo hasta aquí expuesto permite establecer que la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P., al resolver el recurso administrativo de revocación previsto en el artículo 129 del Código Fiscal de la entidad, no despliega un verdadero acto jurisdiccional, ya que se concreta dentro de una estructura administrativa que se rige por el principio de subordinación, por lo que no existe un órgano independiente que dirima la controversia, sino que se trata de una revisión que realiza la propia administración responsable del acto impugnado en ejercicio de un control jurídico con miras a la eficacia de su actuación, que es de orden público, características que resultan ajenas a la función jurisdiccional que se distingue por el total desapego al interés de las partes y la independencia del órgano que resuelve la controversia.

Consecuentemente, el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia es el siguiente:

-El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 22/2003, de rubro: "REVISIÓN EN CONTRA DE LAS SENTENCIAS DE AMPARO DIRECTO E INDIRECTO. LOS ÓRGANOS JUDICIALES Y JURISDICCIONALES, INCLUSIVE LOS DEL ORDEN PENAL, CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONERLA.", sostuvo que las autoridades responsables pueden interponer el recurso de revisión contra las sentencias que afecten directamente el acto de ellas emanado, siempre y cuando no se trate de órganos jurisdiccionales. En ese tenor, si la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de P. es una autoridad fiscal que forma parte de la administración pública centralizada de esa entidad, está legitimada para interponer el recurso de revisión en contra de la sentencia del Juez de Distrito que afecte la resolución que hubiera dictado en el recurso de revocación previsto en el artículo 129 del Código Fiscal del Estado de P., porque al emitirla no despliega un acto jurisdiccional, sino uno administrativo concretado dentro de una estructura regida por el principio de subordinación, en ejercicio de un autocontrol con miras a la eficacia de su actuación, que es de orden público, características que resultan ajenas a la función jurisdiccional que se distingue por el total desapego al interés de las partes y la independencia del órgano que resuelve la controversia.

En mérito de lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos del último considerando de esta resolución.

N.; remítase de inmediato la jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y procédase a su distribución a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo; y en su oportunidad, archívese el expediente como asunto totalmente concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., M.B.L.R. y presidente J.F.F.G.S..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de siete de febrero de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3o., fracción II y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

______________

1. Publicada en la página 76 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, Novena Época.

2. "Artículo 87. Las autoridades responsables sólo podrán interponer recurso de revisión contra las sentencias que afecten directamente al acto que de cada una de ellas se haya reclamado; pero tratándose de amparos contra leyes, los titulares de los órganos de Estado a los que se encomiende su promulgación, o quienes los representen en los términos de esta ley, podrán interponer, en todo caso, tal recurso.

"Se observará lo dispuesto en el párrafo anterior, en cuanto fuere aplicable, respecto de las demás resoluciones que admitan el recurso de revisión."

3. Derecho Administrativo. Editorial P.. 42a. Ed. México 2002, pág. 437.

4. Derecho Procesal Fiscal. El Régimen Federal Mexicano. Antigua Librería Robredo. México 1, D.F. 1964. Primera edición 1964, pág. 110.

5. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Teoría General. Segunda edición, actualizada. Abeledo-Perrot, Buenos Aires. 1964. Pág. 86.

6. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I.T.G.B. y Ramos, S.A. Pág. 470.

7. Los Recursos Administrativos. Editorial Ábaco de R.D.. Buenos Aires. 1996. Pág. 29.