Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 39/2008-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO Y EL OCTAVO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIA: C.M.P..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y puntos primero, segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, de veintiuno de junio del año dos mil uno, pues se trata de la materia administrativa, respecto de la cual esta Sala se encuentra especializada.

SEGUNDO. La presente contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la formularon los Magistrados integrantes de uno de los órganos colegiados cuya resolución participa de la denuncia.

TERCERO. A fin de estar en aptitud de determinar si existe la contradicción de tesis propuesta y, en su caso resolverla, resulta indispensable tener presentes las ejecutorias emitidas por los Tribunales Colegiados de Circuito.

Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito, al resolver, el quince de octubre de dos mil siete, el amparo en revisión 154/2007, determinó en la parte que interesa:

"NOVENO. Respecto a las consideraciones aducidas por la Jueza Octava de Distrito para negar el amparo, en la parte que dan respuesta al planteamiento sustancial de la demanda, la revisionista manifiesta que la postura de la sentencia sujeta a revisión es producto de un análisis incorrecto del artículo 115 constitucional, en primer lugar, porque en éste se establece que la base gravable de las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria ‘es’ la que esté contenida en las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones, y no algún otro parámetro; y en segundo término, porque hace depender el respeto al Texto Constitucional, de la circunstancia de que se obligue a los peritos valuadores a emitir sus dictámenes tomando como orientación la referida tabla de valores, pero sin que se indique que deben aplicarla tal como fue concebida por la legislatura. De acuerdo con ello, a decir de la parte quejosa, cuando la Jueza de Distrito argumenta que el Texto Constitucional no se viola, y sustenta su afirmación en que la normatividad que rige el desempeño de los peritos les obliga a tomar en cuenta las tablas aprobadas por el Congreso del Estado, comete una equivocación, tanto más que, por otra parte, también se demostró en autos que para el ejercicio fiscal dos mil seis, las referidas tablas no están expedidas, sino que siguen rigiendo las que tuvieron vigencia en años anteriores, mismas que por falta de actualización, dice la recurrente, no respetan la voluntad del Poder Constituyente Permanente. Pues bien, los agravios expresados por la revisionista son fundados y suficientes para revocar la sentencia recurrida, en particular en el punto en que refieren que la Jueza a quo interpreta indebidamente el artículo 115 constitucional, en virtud de que, según estima este Tribunal Colegiado de Circuito, es verdad que en dicho dispositivo se establece el principio de que las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria únicamente pueden causarse sobre la base gravable ahí establecida, que se constituye por las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones, motivo por el cual, si la legislación de G. permite que esa misma base se integre de diversa manera, entonces es evidente que ambos órdenes normativos se contraponen. Para explicar por qué lo anterior se considera así, es preciso tener en cuenta que en el precepto en comento se establece, como uno de los más importantes rubros que integran la hacienda pública municipal, que los Municipios deben percibir, entre otros, ingresos por contribuciones a la propiedad inmobiliaria, en los siguientes términos: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. ... c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. ... Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes Estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.’. De conformidad con el dispositivo constitucional transcrito, es posible afirmar lo siguiente: a) En primer lugar, que el Municipio tiene la libre administración de su hacienda, y que ésta (la hacienda municipal) está formada, entre otros conceptos, con las contribuciones que la Legislatura Estatal establezca en su favor; b) En segundo término, que necesariamente, dentro de esas contribuciones establecidas para formar la hacienda municipal, deben estar comprendidas las que gravan la propiedad inmobiliaria, en cuanto a su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora y cambio de valor; c) Asimismo, que los Ayuntamientos tienen la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones; y finalmente; d) Que estas últimas, es decir, las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones, servirán de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. En efecto, la redacción del precepto constitucional en análisis es categórica en cuanto a que la base gravable de las contribuciones que las Legislatura Estatales establezcan a favor de los Municipios, cuando se trata de propiedad inmobiliaria, está constituida por las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones, tan es así que se establece la posibilidad de que sean los propios Ayuntamientos quienes las propongan, dado el importante peso específico que tienen en la integración de la hacienda municipal. La postura anterior se confirma, incluso, al tener en cuenta que la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que dio origen a la actual redacción de ese precepto, incluyó un artículo transitorio (el quinto) en el que se obligó a los Congresos Estatales a actualizar las referidas tablas a fin de que en éstas se refleje el valor comercial de los inmuebles, cuya redacción, sin embargo, reitera que son solamente las referidas tablas las que deben servir de base para el cobro de las contribuciones en comento, como se confirma de su literalidad, que es la siguiente: ‘Artículo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad.’. El artículo constitucional transitorio en comento, como puede verse, es también categórico al afirmar que son las tablas de valores unitarios las que sirven de base para el cobro de contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, motivo por el cual, es obligación de las legislaturas, en coordinación con los Municipios, procurar que los valores de esas tablas se equiparen a los valores comerciales, además de que, en su caso, como resultado de la adecuación de las tablas, debieron modificarse las tasas o tarifas para salvaguardar los diversos principios de proporcionalidad y equidad. En ese sentido, no cabe duda para este Tribunal Colegiado que el Constituyente ha deseado que la base gravable de las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria destinadas a la integración de la hacienda municipal, sea única y exclusivamente la prevista en las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones; y si bien es cierto que debe procurarse que éstas sean un reflejo del valor comercial de los bienes raíces, no menos cierto es que estos últimos valores comerciales no pueden aplicarse directamente, sino que deben reflejarse en las repetidas tablas, para lo cual se procura una interacción constante entre Municipios y legislaturas, quienes tienen el deber, año con año, de mantener actualizadas las mismas. Dicho en otras palabras, es verdad que el valor comercial de los inmuebles es un parámetro de fundamental relevancia para esta clase de contribuciones, pero no menos verdad es que el Poder Constituyente Permanente no mandó que esos mismos valores comerciales se apliquen en forma directa, señalándolos como base gravable de las contribuciones, sino que, más bien estableció un mecanismo de técnica legislativa que permite asignar una ‘presunción de valor comercial’ a todas las categorías de inmuebles de un Municipio, teniendo en consideración su superficie y construcciones, pero reunidas en un solo documento (las tablas), con posibilidad de aplicación general. Evidentemente, la necesidad de este mecanismo no es caprichosa, sino que toma en cuenta que la principal contribución a la propiedad inmobiliaria es el impuesto predial, el cual se paga periódicamente y de manera masiva, de suerte que no sería factible, por razones de orden práctico, calcular, para cada cobro, el valor comercial de cada inmueble al momento de la causación, mediante avalúos. Siendo así, y no existiendo distingo entre impuesto predial y otra clase de contribuciones inmobiliarias, como las que se relacionan con fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora y cambio de valor de los bienes raíces, como es el caso del impuesto sobre adquisición de inmuebles que en este asunto se analiza, sino que, por el contrario, habiendo el Constituyente establecido que todas las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria tienen por base gravable el valor que esté reflejado en las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones, entonces, sin lugar a dudas, no es admisible utilizar ningún otro parámetro, dado que en el Texto Constitucional no se estableció tal posibilidad. Explicado lo anterior, es evidente que el artículo 30, fracción I, inciso a), de la Ley de Hacienda Municipal, no se adecua al texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que señala una base gravable para el impuesto sobre adquisición de inmuebles, que no es la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, como se confirma con su lectura: ‘Artículo 30. La base del impuesto será: ... I.T. de bienes inmuebles: a) El valor más alto que resulte de considerar entre el avalúo catastral, el avalúo con fines fiscales elaborado por peritos valuadores, autorizados por la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado y el valor de operación.’. De conformidad con lo transcrito, la base gravable del tributo resulta ser ‘el valor más alto’, de entre tres posibilidades que son: la primera, el avalúo catastral del inmueble; la segunda, el valor que arroje un avalúo pericial; y la tercera, el monto de la operación que hubiese motivado la transmisión de propiedad. Como puede verse, de esas tres posibilidades, sólo la primera, es decir, el avalúo catastral, se adecuaría a la previsión constitucional, dado que debe entenderse que dicho ‘avalúo’ corresponde a la aplicación, para el inmueble en concreto, de la tabla de valores unitarios de uso del suelo y construcciones. Sin embargo se apunta lo anterior simplemente como argumento adicional, toda vez que lo verdaderamente importante a destacar consiste en que, con independencia de que ‘el valor más alto’ que se obtenga de la aplicación de cualquiera de esos tres métodos pueda ser exactamente igual al que correspondería al aplicar directamente la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, lo cierto es que, al permitir la legislación guerrerense que la base gravable del tributo se calcule de manera distinta a como está expresamente previsto en la Constitución, sin lugar a dudas que transgrede sus preceptos, porque como ya se ha visto, en el texto de la Ley Suprema no se prevé la utilización directa de valores comerciales, sino que se manda que éstos, primeramente, se reflejen en las tablas de valores que, esas sí, se apliquen en forma general. Luego, como ya se adelantó, no cabe duda que el artículo 30, fracción I, inciso a), de la Ley de Hacienda Municipal, es violatorio del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que conduce a declarar fundados los agravios y estimarlos suficientes para revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo al quejoso. La concesión de amparo anterior, trae por consecuencia que se desincorporen de la esfera jurídica del impetrante sus obligaciones tributarias exclusivamente en materia de impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, en tanto continúe vigente el texto del artículo que, en forma individual, se ha declarado que es contrario al texto de la Constitución; y que por eso mismo, queden insubsistentes los actos de aplicación de dicho numeral, debiendo devolvérsele las cantidades que en su concepto pagó, entre las cuales no se debe incluir, como se explicó con anterioridad, las que se refieren a derechos por servicios catastrales e impuestos accesorios a estos últimos derechos, dado que con respecto a los numerales que los prevén, se decretó el sobreseimiento. Finalmente, este Tribunal Colegiado de Circuito estima pertinente hacer dos precisiones con respecto a diversas tesis invocadas por la Jueza de Distrito para negar el amparo, dos de ellas jurisprudencias de la Suprema Corte, son las siguientes: ‘ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES. EL ARTÍCULO 138 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, AL ESTABLECER COMO SISTEMA DE DETERMINACIÓN ALTERNATIVA DE LA BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO RELATIVO EL AVALÚO PRACTICADO POR LA AUTORIDAD FISCAL O POR PERSONAS REGISTRADAS O AUTORIZADAS POR ELLA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO TRIBUTARIO DE LEGALIDAD.’ (se transcribe). ‘ADQUISICIÓN DE INMUEBLES. EL ARTÍCULO 138 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE ESTABLECE EL SISTEMA PARA DETERMINAR LA BASE GRAVABLE DE AQUEL IMPUESTO, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA.’ (se transcribe). La primera de dichas jurisprudencias no se opone a lo aquí resuelto, toda vez que lo que en ella se trató fue lo relativo a determinar si, por autorizarse a terceras personas que calcularan pericialmente el valor del inmueble, se violaba el principio de legalidad, en virtud que, supuestamente, con ello se permitía que quedara a la discreción de la autoridad administrativa fijar uno de los elementos del tributo, mismo que debe estar previsto en ley, lo que se determinó no ocurre en estos casos. La segunda tesis, por su parte, tampoco es contraria a lo que ahora se resuelve, toda vez que en la misma se analizó que la utilización de métodos alternativos para la fijación de la base gravable, no es contrario al principio de proporcionalidad, toda vez que cualquiera de los métodos utilizados es apto para establecer la capacidad contributiva del sujeto obligado; tema tal que, evidentemente, no es el que ahora se resuelve. En cambio, existe invocación en la sentencia recurrida de una tesis que sí sustenta una posición distinta a la de este órgano resolutor, siendo tal la I.8o.A.93 A sustentada por el Octavo Tribunal Colegiado en M.eria Administrativa del Primer Circuito, que se publicó en la página 1938 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2006, cuyos rubro y texto son los siguientes: ‘ADQUISICIÓN DE INMUEBLES. EL ARTÍCULO 158, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL VIGENTE EN 2003, AL ESTABLECER QUE PARA EL CÁLCULO DEL IMPUESTO RELATIVO, SE CONSIDERARÁ EL VALOR QUE RESULTE MÁS ALTO ENTRE EL DE ADQUISICIÓN, EL CATASTRAL O EL DE AVALÚO, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL NI EL QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO QUE LO REFORMÓ, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999.’ (se transcribe). Pues bien, la tesis anterior no se comparte, puesto que, con independencia de no ser obligatoria para este Tribunal Colegiado en términos del artículo 193 de la Ley de Amparo, se estima que la misma interpreta una legislación, la del Distrito Federal, que no tiene relación con el caso, toda vez que dicha entidad federativa se rige por el artículo 122 constitucional, en cuya base primera, que es la que entre otras cuestiones regula el tema impositivo, no se hace ninguna referencia al tercer párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, que es el que aquí se está interpretando, sino únicamente al segundo, relacionado con el tema de exenciones, hipótesis diferente a la que ahora se trata. Además, por otra parte, se considera que la opinión fundamental que subyace en dicha tesis, en el sentido de que la utilización de las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones no es el único parámetro a tomar en cuenta, sino tan sólo uno más, es resultado de una inadecuada apreciación de la jurisprudencia P./J. 1/2005 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es de la siguiente literalidad: ‘PREDIAL MUNICIPAL. REFORMAS AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999, Y ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO CORRESPONDIENTE. LAS FACULTADES QUE OTORGAN A LOS AYUNTAMIENTOS PARA PROPONER A LOS CONGRESOS LOCALES LAS BASES Y TASAS DE DICHO TRIBUTO SON DE EJERCICIO DISCRECIONAL, POR LO QUE SU OMISIÓN NO CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PROCESO LEGISLATIVO QUE DEPARE PERJUICIO A LOS CONTRIBUYENTES.’ (se transcribe). De conformidad con dicha jurisprudencia, es verdad que la facultad de los Ayuntamientos para proponer las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones es de ejercicio discrecional, mas ello de ninguna manera significa que dicha discrecionalidad sea también para las Legislaturas de los Estados, pues por el contrario, por mandato expreso del Texto Constitucional, los Congresos Locales sí están expresamente obligados a emitir las referidas tablas, cuando esto sea necesario, dado que sólo éstas pueden servir de base para el cobro de los tributos sobre propiedad inmobiliaria, como aquí se ha sostenido. De acuerdo con lo anterior, en opinión de este Tribunal Colegiado, el contenido de la jurisprudencia que acaba de citarse no resuelve la problemática aquí abordada, dado que en ella únicamente se indica que la omisión de los Ayuntamientos de efectuar su propuesta al órgano legislativo local, no constituye un vicio que afecte el proceso de formación de la Ley de Ingresos; pero en este amparo en revisión, lo que se ha dilucidado es una cuestión distinta que no se relaciona con el proceso legislativo, sino con el contenido material de la ley, en la cual se establece que la base gravable del tributo puede ser otra distinta a las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones, lo que se considera contrario al Texto Constitucional. De ahí, en consecuencia, que al existir una posible contradicción de criterio con el Octavo Tribunal Colegiado en M.eria Administrativa del Primer Circuito, procede efectuar la denuncia respectiva a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para lo que tenga a bien resolver."

CUARTO. El Octavo Tribunal Colegiado en M.eria Administrativa del Primer Circuito, al resolver el veinticinco de agosto de dos mil cinco, el amparo en revisión 111/2005, sostuvo en lo conducente:

"Séptimo. En cambio, son fundados los restantes agravios de la autoridad, en los cuales afirma que el tributo reclamado no es inconstitucional por considerar como uno de los elementos determinante de su base gravable el avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personas registradas o autorizadas por ella, y para ello este tribunal, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 192 de la Ley de Amparo, hace suyo el criterio de jurisprudencia 85/2005 sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, derivada de la contradicción de tesis número 13/2005-SS, entre las sustentadas por este Octavo Tribunal Colegiado en M.eria Administrativa del Primer Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito, aprobada en sesión privada del diecisiete de junio de dos mil cinco, cuyos rubro y texto, son del tenor literal siguiente: ‘ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES. EL ARTÍCULO 138 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, AL ESTABLECER COMO SISTEMA DE DETERMINACIÓN ALTERNATIVA DE LA BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO RELATIVO, EL AVALÚO PRACTICADO POR LA AUTORIDAD FISCAL O POR PERSONAS REGISTRADAS O AUTORIZADAS POR ELLA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO TRIBUTARIO DE LEGALIDAD.’ (se transcribe). En este criterio de jurisprudencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en el sentido de que la determinación alternativa de la base gravable del impuesto relativo al avalúo practicado por la autoridad fiscal o por persona registrada o autorizada por ella, no transgrede el principio tributario de legalidad. Este criterio resulta plenamente aplicable al caso, aun cuando no se refiere al artículo cuestionado, toda vez que el precepto interpretado en la ejecutoria que le dio lugar, a saber, el artículo 138 del Código Financiero vigente a partir del primero de enero de dos mil cuatro, establece el mismo mecanismo que el precepto reclamado, es decir, el artículo 158 del Código Financiero del Distrito Federal, en vigor para el año del dos mil tres, en la parte que se analiza, como se comprueba con la siguiente transcripción: El texto del precepto analizado en la jurisprudencia transcrita, vigente al dos mil cuatro, decía: ‘Artículo 138. El valor del inmueble que se considerará para efectos del artículo 135 de este código, será el que resulte más alto entre el valor de adquisición, el valor catastral determinado con la aplicación de los valores unitarios a que se refiere el artículo 151 de este código y el valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personas registradas o autorizadas por la misma. Cuando se trate de adquisición por causa de muerte, dicho valor deberá estar referido a la fecha de la adjudicación de los bienes de la sucesión.’. El texto del precepto reclamado, en vigor para el dos mil tres, dispone: ‘Artículo 158. El valor del inmueble que se considerará para efectos del artículo 156 de este código, será el que resulte más alto entre el valor de adquisición, el valor catastral y el valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por avalúo vigente practicado por personas autorizadas por la misma, el cual, cuando se trate de adquisición por causa de muerte, en cualquier caso deberá estar referido a la fecha de la adjudicación de los bienes de la sucesión. Para determinar el valor del inmueble, se incluirán las construcciones que en su caso tenga, independientemente de los derechos que sobre éstos tengan terceras personas, salvo que se demuestre fehacientemente ante la autoridad fiscal, que dichas construcciones se realizaron con recursos del adquirente. Para los fines de este impuesto, se considerará que el usufructo y la nuda propiedad, tienen cada uno de ellos, el 50% del valor del inmueble. Cuando con motivo de la adquisición, el adquirente asuma la obligación de pagar una o más deudas o de perdonarlas, el importe de ellas se considerará parte del valor de adquisición. Los avalúos que se realicen para efectos de este impuesto, deberán ser practicados por las personas morales que cuenten con autorización y por los peritos valuadores registrados, ajustándose a los procedimientos y lineamientos técnicos y a los manuales de valuación técnicos emitidos por la autoridad fiscal. En caso contrario, dichas personas morales autorizadas y peritos registrados se harán acreedores a la suspensión o cancelación definitiva de la autorización o registro y a las sanciones pecuniarias a que haya lugar, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudieran incurrir en el caso de la comisión de algún delito fiscal.’. En estas condiciones, debe concluirse que son fundados en esta parte los agravios de la autoridad y suficientes para conducir a la revocación de la sentencia, pues no resulta exacta la determinación de la Juez de Distrito de que el artículo 158 del Código Financiero del Distrito Federal, resulte inconstitucional por violar el principio de legalidad tributaria, que sobre la materia consagra el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer como base gravable alternativa del impuesto sobre adquisición de inmuebles el avalúo practicado por la autoridad fiscal. Debe aclararse que no pasa inadvertido para este tribunal que la autoridad se refiere indistintamente a los artículos 138 y 135 del Código Financiero del Distrito Federal, pero que esta imprecisión debe entenderse esclarecida en los términos anteriores. En las anotadas condiciones, siendo fundado y suficiente el agravio examinado, que condujo a la revocación de la sentencia recurrida, resulta innecesario el examen del segundo concepto de agravio en donde la autoridad recurrente controvirtió los efectos dados a la concesión del amparo, porque no conducirían a un resultado diverso al alcanzado. Sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente y por compartir el criterio en ella establecido, la tesis de jurisprudencia número V.2o. J./7, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, T.V., abril de 1991, página 86, que a la letra dice: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO.’ (se transcribe). Ahora bien, visto el resultado alcanzado, resulta innecesario examinar los agravios de la revisión adhesiva interpuesta por la parte quejosa, dado que resultan inoperantes, en tanto que ésta tenía por objetivo demostrar la legalidad de la sentencia recurrida, que fue revocada con motivo de la existencia de la tesis jurisprudencial que ya dilucidó el tema planteado. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia número 1a./J. 14/97, de la Primera Sala de nuestro Máximo Tribunal de Justicia, visible en la Novena Época, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, página 21, que a la letra dice: ‘AGRAVIOS INOPERANTES. INNECESARIO SU ANÁLISIS CUANDO EXISTE JURISPRUDENCIA.’ (se transcribe). Así las cosas, al no advertirse de oficio que en el caso opere una causal de improcedencia distintas a las analizadas por la Juez de Distrito que impidan entrar al estudio del fondo del asunto, de conformidad con el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, se procede a analizar el resto de los argumentos contenidos en los conceptos de violación cuyo estudio omitió la juzgadora y que se desprenden de la demanda de garantías.’. ... NOVENO. ... Ahora bien, de esta exposición se desprende que la quejosa aduce que el artículo 158 del Código Financiero del Distrito Federal viola el artículo 115 constitucional y el quinto transitorio de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa, en relación con los artículos 31, fracción IV y 49 de la Carta Magna, debido a que vulnera la obligación de calcular el monto del impuesto inmobiliario sobre la base del valor catastral consagrada en esos dispositivos constitucionales, en virtud de lo siguiente: a) Que el 158 del Código Financiero del Distrito Federal, contiene tres tipos de bases gravables alternativas para aplicar la que sea más gravosa, lo que provoca que el impuesto se cause sobre una base inadecuada, al no corresponder al valor real del inmueble por el que se paga el tributo. b) Que la Asamblea del Distrito Federal, está obligada a acatar los lineamientos establecidos en la fracción IV del artículo 115 constitucional y artículo quinto transitorio, que constriñen a adoptar y actualizar los valores unitarios de suelo o catastrales para calcular el impuesto a pagar sobre la adquisición de bienes inmuebles, en términos de lo dispuesto en los artículos 44 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que disponen que para la hacienda pública del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa deberá adoptar los principios consignados en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del aludido artículo 115, en lo que no sea incompatible con la naturaleza y régimen orgánico de su gobierno; y por otra, el artículo 122, en su apartado H, prevé que las prohibiciones y limitaciones que la Carta Magna establece para los Estados se aplicará para las autoridades del Distrito Federal. c) Que la Legislatura Local al establecer la base gravable del impuesto impugnado estableció tres parámetros para tomar como base gravable del valor del impuesto, a saber, a) El valor catastral que se calcula de acuerdo a la reforma constitucional antes citada, b) El valor de operación fijado por los contratantes, y c) El valor de avalúo, y de entre estos valores, será el más alto el que sirva de base para el cálculo del impuesto correspondiente, es decir, adoptó como situación de riqueza susceptible de ser gravada el valor de adquisición de una propiedad raíz. d) Que el valor calculado con base en el monto de operación, al derivar de un libre acuerdo de voluntades entre comprador y vendedor, queda subordinado a circunstancias personales tanto del vendedor como del comprador, por virtud de las cuales, el primero puede cobrar un precio mayor o menor, dando lugar a un precio excesivo o menor al normal, lo que genera que el valor de la operación no se ve determinado por el valor de mercado y por lo mismo, resulta contrario al contenido del artículo 115 de la Constitución Federal y artículo 5° transitorio de la reforma multicitada, que ordenan de forma categórica que se expidan las tablas de valores unitarios como único referente para el cobro de impuestos inmobiliarios. e) Que el valor de avalúo para calcular el impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, da como resultado una base ficticia dado que sólo refleja el valor subjetivo que para el perito que lo practicó tuvo en un momento determinado la venta del inmueble, lo cual contraría lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Federal y artículo 5° transitorio de la reforma multicitada, que ordena de forma categórica que se expidan las tablas de valores unitarios como único referente para el cobro de impuestos inmobiliarios. f) Que el Poder Ejecutivo Local, mediante la emisión de los avalúos que realiza a través de la Secretaría de Finanzas local o de los peritos que ella misma autoriza y conforme a los parámetros que ella misma dicta y que están contenidos en los artículos 35 y 36 del Código Financiero del Distrito Federal, viola lo dispuesto en el artículo 49 constitucional, que establece el principio de división de poderes, ya que se arroga facultades que no le corresponden, al derogar de facto un acto que es material y formalmente legislativo, ya que la emisión de los valores unitarios para el cálculo del impuesto cuestionado es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en términos de lo dispuesto en el artículo 115 constitucional. Los agravios relativos a la violación de los artículos 115 y quinto transitorio de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se estiman infundados sobre la base de los razonamientos que a continuación se exponen: Como punto de partida es conveniente tener presente el pronunciamiento del Pleno de la Suprema Corte en la sesión del veintitrés de marzo del dos mil cuatro, al resolver la contradicción de tesis 17/2003-PL entre las sustentadas por los Tribunales Séptimo y Octavo, en M.eria Administrativa del Primer Circuito, que dio lugar a la tesis jurisprudencial número P./J. 24/2004, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2004, página 253, que dice: ‘PREDIAL. EL ARTÍCULO 149, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, EN VIGOR A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 2002, QUE ESTABLECE DIVERSAS FORMAS PARA DETERMINAR EL VALOR DEL INMUEBLE CUANDO SE OTORGUE SU USO O GOCE TEMPORAL, INCLUSO PARA LA INSTALACIÓN O FIJACIÓN DE ANUNCIOS O CUALQUIER OTRO TIPO DE PUBLICIDAD, NO TRANSGREDE EL ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO DEL INCISO C) DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). De la ejecutoria respectiva, interesa transcribir los siguientes fragmentos: ‘CUARTO. ... debe señalarse que en el caso de nuestro país, al igual que en muchos otros, se estableció que fuera el Municipio el encargado de la recaudación, control y administración del impuesto predial, constituyéndose dicho gravamen en una de las principales fuentes de ingreso de la hacienda pública municipal. Lo anterior es así, en virtud de que fue a partir del año de mil novecientos ochenta y tres, cuando se reformó el contenido de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de consolidar la hacienda pública municipal. De esta manera, con motivo de dicha reforma se estableció, por un

parte, que los Municipios administrarían libremente su hacienda municipal y, por la otra, que ésta se integraría con los bienes que les pertenezcan, así como con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas Locales establezcan a su favor y, en todo caso, con los siguientes: a) Las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora o las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. b) Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Cabe señalar que respecto a los ingresos a que se hace alusión en los incisos a) y c) anteriores, esto es, a los que derivan de las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria y los que provienen de la prestación de servicios públicos a su cargo, el propio artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala, por una parte, que las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer esas contribuciones, ni concederán exenciones en relación con las mismas y, por la otra, que las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto a dichas cuestiones a favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. A fin de corroborar lo anterior, se estima necesario transcribir el contenido, en la parte que interesa, de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el cual se señala lo siguiente: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público ... Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. ...’. Ahora bien, por lo que se refiere al Distrito Federal, se estima importante señalar que con motivo de la reforma que sufrió el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se estableció en su fracción IV, inciso b), segundo párrafo, por una parte, que las leyes federales no limitarían la facultad de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal para establecer contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles incluyendo tasas adicionales, ni sobre los servicios públicos a su cargo; además de que tampoco considerarían a personas como no sujetos de contribuciones ni establecerían exenciones, subsidios o regímenes fiscales especiales a favor de personas físicas y morales ni de instituciones oficiales o privadas en relación con dichas contribuciones y, por la otra, que las leyes del propio Distrito Federal no otorgarían exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones a favor de personas físicas o morales ni de instituciones oficiales o privadas. A fin de corroborar lo anterior, se estima necesario transcribir la parte conducente del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el cual se establecía lo siguiente: ‘Artículo 122. ... IV. La Asamblea de Representantes del Distrito Federal tiene facultades para ... b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos del Distrito Federal, analizando primero las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrirlos ... Las leyes federales no limitarán la facultad del Distrito Federal para establecer contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, incluyendo tasas adicionales, ni sobre los servicios públicos a su cargo. Tampoco considerarán a personas como no sujetos de contribuciones ni establecerán exenciones, subsidios o regímenes fiscales especiales a favor de personas físicas y morales ni de instituciones oficiales o privadas en relación con dichas contribuciones. Las leyes del Distrito Federal no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones a favor de personas físicas o morales ni de instituciones oficiales o privadas.’. Bajo este orden de ideas, se pone de manifiesto que a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se le otorgó la facultad de establecer contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles incluyendo tasas adicionales. Así las cosas, para el año de mil novecientos noventa y cuatro se presentó ante dicho cuerpo legislativo una iniciativa en la que se proponía la creación del Código Financiero que derogaba la Ley de la Hacienda del Departamento del Distrito Federal, con el único propósito de fortalecer las finanzas públicas de la Ciudad de México y responder a las legítimas demandas de sus ciudadanos; señalándose en dicha iniciativa que era necesario ajustar los valores catastrales que sirven de base para el cálculo del impuesto predial, a fin de que su pago quedara distribuido proporcionalmente entre los distintos estratos socioeconómicos, de manera tal que la mayor parte de la recaudación adicional proviniera de cuentas no habitacionales, en cuya iniciativa se precisó lo siguiente: ... Sin embargo, con motivo de las reformas que sufrió el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el año de mil novecientos noventa y seis, nuevamente se modificó el contenido de dicho precepto jurídico para quedar redactado, en la parte que interesa, en los siguientes términos: ‘Artículo 122. ... C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases: Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa: ... V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: ... b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto ... Serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución.’. De esta forma se estableció que le serían aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no fuera incompatible con su naturaleza y régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, de modo tal que las leyes federales no podían limitar su facultad para establecer contribuciones, incluyendo tasas adicionales sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora o las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, ni sobre los ingresos que perciban con motivo de la prestación de servicios públicos a su cargo, ni tampoco conceder exenciones en relación con las mismas; prohibición que se hace extensiva a las leyes locales no sólo respecto a las exenciones, sino también a los subsidios que respecto a ellas se pudieran establecer, quedando únicamente exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Posteriormente, en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve se estableció en el artículo quinto transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que antes del inicio del ejercicio de dos mil dos las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptarían las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria fueran equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederían, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones para garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad. A efecto de corroborar lo anterior se estima necesario transcribir el contenido del artículo quinto transitorio de las disposiciones transitorias dos mil, mismo que señala: ‘Artículo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad.’. Cabe mencionar que en torno a esta cuestión, en el dictamen de la iniciativa de reforma a la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se especificó lo siguiente: ‘9. Asimismo, se establece un quinto artículo transitorio para prever el desarrollo de la recaudación de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria con que enfáticamente la presente reforma le da un impulso económico a los Municipios del país. Para ello, antes del año 2002, las legislaturas y los Municipios según les corresponda harán lo necesario para que los valores unitarios de suelo que sirven de base para dichas contribuciones sean equiparables a los valores de mercado o comerciales.’. En virtud de lo anterior se reformó el contenido de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar redactado, en la parte que interesa, de la manera siguiente: ‘Artículo 115. ... IV. ... Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y l

s tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.’. Cabe señalar que respecto a esta reforma, en el seno de la Cámara de Diputados se precisó lo siguiente: ‘R. este último aspecto de la materia hacendaria del Municipio, debemos considerar la importancia de la reforma tanto para que el Municipio pueda contar con una Ley de Ingresos municipal como el hecho de que las Legislaturas de los Estados fiscalicen las cuentas públicas de los Ayuntamientos posterior a su ejercicio, a la determinación del valor catastral de los bienes inmuebles que en él se ubican mediante la autorización de tablas de valores de suelo y construcciones sin acudir a las legislaturas refuerza la economía y la autonomía municipales. ... De manera complementaria a lo ya señalado previamente respecto a la hacienda municipal, resulta positivo el que se establezca en la fracción IV el que los Ayuntamientos propongan a las Legislaturas de los Estados las cuotas y tarifas aplicables a las distintas modalidades de contribuciones, toda vez que son precisamente los integrantes del Ayuntamiento, quienes conocen de mejor manera el manejo desigual de valores catastrales de los terrenos ubicados en algún Municipio, por citar un ejemplo. ... Y en el artículo quinto transitorio, la obligación para que la Legislatura de los Estados, para que antes del inicio del ejercicio fiscal del 2002 o de la otra forma a más tardar el 31 de diciembre del 2001, los Municipios para efecto del impuesto predial, equiparen los valores unitarios de los inmuebles a los valores de mercado de dichas propiedades, esto resulta interesante, ya que sabemos que los valores catastrales que son base para fijar el impuesto predial, siempre resultan notoriamente inferiores a los valores que los inmuebles tienen como valor comercial por sí mismos o por la especulación inmobiliaria. ... El segundo aspecto es el relativo a que todo Municipio tendrá constitucional derecho a proponer a la Legislatura Estatal sus cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras. Igual derecho tendrán respecto a las tablas de valores de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre propiedad inmobiliaria. Esto resuelve sin duda un añejo problema de los Estados, en los que el Ejecutivo Local suplanta arbitrariamente el derecho de iniciativa de los Municipios. ... Por último, cabe resaltar que en un artículo transitorio se previene la obligación para que antes del ejercicio fiscal de 2001, las Legislaturas de los Estados tomen las medidas necesarias para que los valores catastrales que sirven de base de las contribuciones inmobiliarias, se equiparen a los valores comerciales. Sólo así comenzará en nuestro país una justa tributación predial a favor de los Gobiernos Municipales y por tanto, a favor de más y mejores obras y servicios públicos para quien menos tiene. ...’ Así las cosas, en cumplimiento a dicha reforma constitucional el jefe de Gobierno del Distrito Federal presentó una iniciativa ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en la que se señaló: ... Discutida y aprobada dicha iniciativa en el seno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, se reformó la fracción II del artículo 149 del Código Financiero del Distrito Federal, a partir del primero de enero de dos mil dos, para quedar redactada en los siguientes términos: ... En torno a esta cuestión, se estima importante señalar que si bien es cierto que únicamente se modificó el contenido del antepenúltimo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y no así el segundo párrafo de dicho inciso, párrafo al que se refiere expresamente el artículo 122 constitucional, también lo es que su contenido le es aplicable a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en virtud de que a dicho órgano colegiado le son obligatorias las mismas reglas que estableció el Constituyente Federal a las Legislaturas de los Estados en torno al impuesto predial. Lo anterior es así, en virtud de que de la interpretación sistemática de los artículos 115 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que no existen dos sistemas distintos para el cálculo y determinación del impuesto predial, sino uno solo que es aplicable a todo el país. Resulta aplicable al caso concreto la tesis de jurisprudencia P. XXVIII/98, sustentada en la Novena Época por el Tribunal Pleno, misma que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., abril de 1998, página 117, que es del tenor literal siguiente: ‘INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR.’ (se transcribe). Del texto reproducido se puede distinguir las siguientes premisas jurídicas: a) Que el numeral 115 de la Carta Magna señala lo relativo a la organización de los Estados y sus Municipios, y que en nuestro país se estableció que fuera el Municipio el encargado de la recaudación, control y administración del impuesto predial, constituyéndose dicho gravamen en una de las principales fuentes de ingreso de la hacienda pública municipal. b) Que a partir de la reforma de mil novecientos ochenta y tres, al artículo 115, fracción IV, constitucional, se estableció en nuestro país como una principal fuente de ingreso de la hacienda municipal que fuera el Municipio el encargado de la recaudación, control y administración del impuesto predial; c) Que a partir de dicha reforma los Municipios administrarían libremente su hacienda, la cual estaría conformada con los bienes que les pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas Locales establezcan en su favor, y en su caso, incluyendo las contribuciones, junto con las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, las participaciones federales que se establezcan legalmente, los ingresos que se obtengan de prestación de servicios públicos a su cargo; d) Que de conformidad con lo previsto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, no serán limitadas las facultades de los Estados por las leyes federales ni otorgarán exenciones cuando se trate de ingresos obtenidos por contribuciones referentes a la propiedad inmobiliaria y los que provengan de la prestación de servicios públicos, ni que las leyes locales establecerían exenciones o subsidios respecto de tales cuestiones; e) Que con motivo de la reforma realizada al artículo 122 constitucional, se estableció en su fracción IV, inciso b), segundo párrafo, que las leyes federales, entre otros aspectos, no restringirán la facultad de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal para establecer contribuciones respecto de la propiedad inmobiliaria en cualquiera de sus modalidades, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles incluyendo las tasas adicionales, ni sobre los servicios públicos a su cargo; además de que tampoco considerarían a personas como no sujetos de contribuciones ni establecerían exenciones, subsidios o regímenes fiscales especiales a favor de personas físicas y morales ni de instituciones oficiales o privadas en relación con dichas contribuciones y, por la otra, que las leyes del propio Distrito Federal no otorgarían exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones a favor de personas físicas o morales ni de instituciones oficiales o privadas; f) Que con motivo de las reformas que sufrió el mencionado artículo 122, en mil novecientos noventa y seis, se estableció que le serían aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no fuera incompatible con su naturaleza y régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el artículo 115, fracción IV, segundo párrafo, inciso c), constitucional, por lo que las leyes federales no podían limitar su facultad para establecer contribuciones, entre otras, sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora o las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, ni sobre los ingresos que perciban con motivo de la prestación de servicios públicos a su cargo, ni tampoco conceder exenciones en relación con las mismas; prohibición que se hace extensiva a las leyes locales no sólo respecto a las exenciones, sino también a los subsidios que respecto a ellas se pudieran establecer, quedando únicamente exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público; g) Que el artículo quinto transitorio de la Constitución General publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, estableció que antes del inicio del ejercicio de dos mil dos las Legislaturas de los Estados, en sincronía con los Municipios respectivos, adoptarían las medidas conducentes a fin que los valores unitarios del suelo que sirvieran de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria fueran equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procedería, en su caso, a efectuar las adecuaciones respectivas a las tasas correspondientes; h) Que si bien es cierto que únicamente se modificó el contenido del antepenúltimo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional y no así el segundo párrafo de dicho inciso, en que se refiere expresamente al artículo 122 constitucional, también lo es que su contenido le es aplicable a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, las mismas reglas que estableció el Constituyente Federal a las Legislaturas de los Estados para el impuesto predial; i) Que de la interpretación sistemática de los artículos 115 y 122 constitucionales, se aprecia que no existen dos sistemas distintos para el cálculo y determinación del impuesto predial, sino uno sólo que es aplicable a todo el país; j) Que de los artículos quinto de las disposiciones transitorias del año de dos mil y 115, fracción IV, inciso c), antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que el Constituyente Federal hizo alusión expresa tanto a los valores unitarios, como a los valores de mercado, en donde los primeros representan uno de tantos sistemas o mecanismos que pueden servir de base para determinar el segundo, esto es, el valor de mercado de los bienes inmuebles, que es el que en todo caso debe prevalecer; k) Que por tanto, el valor catastral que sirve de base para el cálculo del impuesto predial debe establecerse, necesariamente, en función del valor de mercado de los bienes inmuebles, al cual puede llegarse mediante la aplicación de los valores unitarios, o bien, a través de cualquier otro método o sistema que estime pertinente el legislador; l) Que en consecuencia, la aplicación de los valores unitarios no constituye el único método posible para alcanzar el valor comercial o de mercado de los inmuebles que se otorgan en arrendamiento, sino que pueden existir otros métodos para ello, siempre y cuando con esos métodos o sistemas se llegue a ese valor de mercado; m) Que del artículo 149, fracción II, del Código Financiero del Distrito Federal, se desprende que los contribuyentes que otorguen el uso o goce temporal de un inmueble, inclusive para la instalación o fijación de anuncios o cualquier otro tipo de publicidad, deberán calcular el valor catastral más alto que resulte con motivo de la práctica de un avalúo directo realizado por persona autorizada, en el que se comprendan las características e instalaciones particulares del inmueble; incluyendo, además, las construcciones adheridas a él, elementos accesorios, obras complementarias o instalaciones especiales; aun cuando un tercero tenga un derecho sobre ellas, de la aplicación de los valores unitarios a que se hace alusión en el artículo 151 del ordenamiento legal en comento a los inmuebles, y el que se determine de acuerdo al total de las contraprestaciones que se pacten con motivo del otorgamiento del uso o goce temporal de los bienes inmuebles; n) Que en consecuencia, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal estableció diversos métodos o sistemas a fin de obtener el valor catastral del suelo y de las construcciones adheridas a él, cuando se otorgue el uso o goce temporal de los mismos, apoyándose para ello en el valor de la tierra y en el valor de las rentas; ñ) Que lo anterior, en virtud de que el valor de la tierra se obtiene a partir de la práctica de un avalúo directo o de la aplicac

ón de los valores unitarios y el valor de las rentas al considerar el monto total de las contraprestaciones pactadas por el otorgamiento del uso o goce de los bienes inmuebles; o) Que en el primer supuesto, tratándose del valor de la tierra, se llega al valor comercial o de mercado de los bienes inmuebles otorgados en arrendamiento, a partir del valor intrínseco de los mismos, determinado por un avalúo directo o por la aplicación de los valores unitarios; mientras que en el segundo supuesto, esto es, tratándose del valor de las rentas, se llega a dicho valor, al tomar en cuenta la oferta y demanda de inmuebles que existe en el mercado, determinada por el total de las contraprestaciones pactadas por el uso o goce temporal de los mismos; p) Que por tanto, el hecho de que en la fracción II del artículo 149 del Código Financiero del Distrito Federal, se hubiere establecido que los contribuyentes que otorgan el uso o goce temporal de sus inmuebles, inclusive para la instalación o fijación de anuncios o cualquier otro tipo de publicidad, deberán calcular el impuesto predial con base en el valor catastral más alto que resulte entre el determinado conforme a la fracción I de dicho precepto jurídico, esto es, mediante la práctica de un avalúo directo; o bien, a través de la aplicación de los valores unitarios a que hace referencia el artículo 151 del Código Financiero del Distrito Federal, al valor del suelo y de las construcciones adheridas a él y, el que se determine de acuerdo al total de las contraprestaciones por dicho uso o goce temporal no provoca en modo alguno la inconstitucionalidad de dicha fracción, ya que lo único que buscó la Asamblea Legislativa del Distrito Federal fue precisar una serie de métodos o sistemas que permitan a este tipo de contribuyentes determinar el valor de mercado o comercial de sus bienes para efectos del cálculo del impuesto predial; q) Que por tanto, los diversos métodos que prevé la fracción II del artículo 149, fracción II, del Código Financiero del Distrito Federal, en vigor a partir del primero de enero de dos mil dos, constituyen diversos sistemas o métodos a partir de los cuales se puede acudir para efectos de determinar el valor de mercado o comercial de los inmuebles que se otorguen en arrendamiento, en términos de lo que establecen los artículos quinto transitorio y 115, fracción IV, inciso c), antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.’. Ahora bien, las anteriores consideraciones plasmadas en la ejecutoria que se analiza, resultan útiles para determinar que el artículo 158, primer párrafo, del Código Financiero del Distrito Federal, no infringe lo previsto en los artículos 115 y quinto transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicados en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, al permitir que para el pago del impuesto sobre adquisición de inmuebles, se tomen en cuenta valores diferentes al único susceptible de ser considerado para el pago del tributo. En efecto, al decir de la quejosa en dichos preceptos constitucionales se señala que el único valor susceptible de considerarse lo es el valor catastral establecido con la aplicación de valores unitarios determinados por la Asamblea Legislativa y al considerarse otras bases gravables, como lo son los de adquisición del inmueble, a la que denomina ‘operación’ de la transacción comercial, y el diverso valor resultado del avalúo, ocasiona que se pague dicho impuesto sobre una base ficticia y contraria a lo que, de manera categórica ordenó el artículo 115 constitucional y quinto transitorio, lo cual no respeta la obligación de calcular el monto del impuesto inmobiliario sobre la base del valor catastral consagrada en los citados preceptos constitucionales. En el caso, el numeral tildado de inconstitucional consistente en el artículo 158 del Código Financiero del Distrito Federal, vigente en dos mil tres, disponía: ‘Artículo 158. El valor del inmueble que se considerará para efectos del artículo 156 de este código, será el que resulte más alto entre el valor de adquisición, el valor catastral y el valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por avalúo vigente practicado por personas autorizadas por la misma, el cual, cuando se trate de adquisición por causa de muerte, en cualquier caso deberá estar referido a la fecha de la adjudicación de los bienes de la sucesión. Para determinar el valor del inmueble, se incluirán las construcciones que en su caso tenga, independientemente de los derechos que sobre éstos tengan terceras personas, salvo que se demuestre fehacientemente ante la autoridad fiscal, que dichas construcciones se realizaron con recursos del adquirente. Para los fines de este impuesto, se considerará que el usufructo y la nuda propiedad, tienen cada uno de ellos, el 50% del valor del inmueble. Cuando con motivo de la adquisición, el adquirente asuma la obligación de pagar una o más deudas o de perdonarlas, el importe de ellas se considerará parte del valor de adquisición. Los avalúos que se realicen para efectos de este impuesto, deberán ser practicados por las personas morales que cuenten con autorización y por los peritos valuadores registrados, ajustándose a los procedimientos y lineamientos técnicos y a los manuales de valuación técnicos emitidos por la autoridad fiscal. En caso contrario, dichas personas morales autorizadas y peritos registrados se harán acreedores a la suspensión o cancelación definitiva de la autorización o registro y a las sanciones pecuniarias a que haya lugar, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudieran incurrir en el caso de la comisión de algún delito fiscal.’. Del texto del citado precepto, en su primer párrafo, se desprende que el valor total del inmueble que se considerará para efectos de aplicar la tarifa a que se refiere el diverso artículo 156, relativo a la tarifa aplicable, será el que resulte más alto entre el valor de adquisición, el valor catastral y el valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personas registradas o autorizadas por la misma y que cuando se trate de adquisición por causa de muerte, dicho valor deberá estar referido a la fecha de la adjudicación de los bienes de la sucesión. Ahora bien, no existe duda que conforme a las consideraciones sentadas en la ejecutoria y tesis que le dio lugar, los preceptos constitucionales que estima violados sí le son aplicables al Gobierno del Distrito Federal. En este sentido, atendiendo a los lineamientos establecidos en la anterior ejecutoria aprobada por el más Alto Tribunal del país, las reformas constitucionales mencionadas otorgaron a los Ayuntamientos una facultad discrecional de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de impuestos inmobiliarios, como lo es el que nos ocupa relativo a la adquisición de inmuebles localizados en su respectiva circunscripción territorial local, facultad que es concomitante con la obligación que en la especie tiene la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, de hacerse cargo para decidir que el valor catastral de los bienes inmuebles se determine en atención a los valores comerciales o de mercado, lo que de suyo implica que al ser discrecional dicha facultad constitucional prevista en los artículos 115 y quinto transitorio en comentario de la Constitución Federal, relativa a establecer valores unitarios actualizados equiparables a los valores de mercado, se trata de una alternativa más, pero no la única, como pretende la quejosa, que pudiera servir de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Así, como sucede en la especie, una vez establecidos los valores unitarios de suelo que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria de mercado, tal como se desprende del numeral 151 del propio código secundario, se estará ejerciendo la facultad discrecional prevista en los citados numerales constitucionales; empero, el numeral 158 del Código Financiero del Distrito Federal, no resulta violatorio de los artículos 115 y quinto transitorio de la Constitución Federal, porque contrariamente a lo que sostiene la parte quejosa, los valores unitarios, cuotas y tarifas aplicables, a que aluden los preceptos constitucionales en cita, no limitan a que ese resulte el único valor susceptible de considerar, que pueda servir de base para el cobro de las contribuciones, pues inclusive aun propuesto, en el caso de los Municipios, podrían no ser considerados para los efectos de que se trata. Ciertamente, a efecto de determinar el cobro del impuesto sobre adquisición de inmuebles, dichos valores unitarios de suelo equiparables a los valores de mercado, no obstante que hubieran sido aprobados, sólo constituyen una facultad discrecional para calcular el impuesto relativo, pero no la única posibilidad, por lo que, el artículo 158 del código tributario del Distrito Federal, al establecer que se deberá considerar el valor más alto, entre otros entre el valor de adquisición, de avalúo, o bien, el catastral determinado con la aplicación de los citados valores unitarios a que se refiere el artículo 151 del propio código tributario, no vulnera los preceptos constitucionales 115 y quinto transitorio de la Constitución Federal, por no existir obligación en ellos de calcular únicamente el monto del impuesto con base en dichos valores. En cambio, la intención del Reformador Permanente fue que el cobro de los impuestos inmobiliarios se efectuará considerando elementos equiparables a los valores de mercado, que bien pueden reflejarse en el valor de adquisición o en el avalúo realizado por persona autorizada para ello. De acuerdo a lo anterior, devienen infundados los asertos de la quejosa, en la parte relativa a que el artículo 158 del Código Financiero para el Distrito Federal, vigente en el año de dos mil tres, resulta violatorio de los artículos 115 y quinto transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicados en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, pues en tales preceptos constitucionales, no existe obligación para el legislador de calcular el monto impuesto sobre adquisición de inmuebles únicamente sobre la base del valor catastral actualizada atendiendo a la facultad discrecional que previenen dichas disposiciones constitucionales, pues carece de sustento que tales preceptos ordenen de forma categórica que se expidan las tablas de valores como único referente para el cobro de impuestos inmobiliarios. Como consecuencia de lo anterior, resulta infundado que sea muestra palpable de que el monto de adquisición o bien el de avalúo, no son valores verdaderamente comerciales, porque si bien el artículo impugnado establece alternativamente que sea la base gravable el más alto entre aquellos valores y el valor catastral, el legislador estimó que para efectos fiscales de la determinación del tributo, existen dichos parámetros alternativos, todos susceptibles de alcanzar el objetivo consistente en equiparar las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria a los valores de mercado, que bien se dan de esas múltiples circunstancias que giran en torno al monto de adquisición que en el contrato de traslación, bien puede reflejar la realidad económica imperante, o bien, a través del avalúo realizado por un perito que es experto en la materia y que deberá hacerlo de acuerdo a la realidad económica conocida respetando lineamientos establecidos por la propia autoridad fiscalizadora. Así las cosas, aun cuando es cierto que el valor calculado con base en el monto de adquisición deriva de un acuerdo de voluntades entre el comprador y el vendedor, y por esa razón el precio de la operación tratándose de inmuebles con las mismas características puede ser menor o mayor, lo cierto es que el artículo impugnado establece otros indicadores alternativos a ese, tales como el valor catastral o a través del avalúo realizado por un perito que es experto en la materia, todos ellos, como se dijo, susceptibles de alcanzar el objetivo consistente en hacer coincidir la base de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria a los valores de mercado de los inmuebles. En estas condiciones, el establecimiento de la base en los términos descritos no infringe los artículos 115 y 122 constitucionales, pues como estableció la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la ejecutoria transcrita, el Constituyente Federal hizo alusión expresa tanto a los valores unitarios como a los valores de mercado, en donde los primeros representan uno de tantos sistemas o mecanismos que pueden servir de base para determinar el segundo, esto es, el valor de mercado de los bienes inmuebles, que es el que en todo caso debe prevalecer. Por tanto, el hecho de que en tal artículo 158 se hubiere establecido que para calcular el impuesto sobre adquisición de inmuebles con base en el valor más alto del inmueble, esto es, entre valor de adquisición, valor catastral respectivo y valor comercial, no provoca en modo alguno la inconstitucionalidad de dicho precepto legal, ya que lo único que buscó la Asamblea Legislativa del Distrito Federal fue precisar una serie de métodos o sistemas que permitan a este tipo de contribuyentes determinar el valor de mercado o comercial de sus bienes para efectos del cálculo del impuesto predial. En ese sentido, el artículo 158 del Código Financiero para el Distrito Federal, vigente en el año de dos mil tres, al tomar en consideración no únicamente el valor de operación para calcular el impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, sino el más alto de entre ese y los diversos valores de adquisición de inmueble o de su avalúo, no considera una base ficticia y contraria a lo que ordenó de forma categórica el artículo 115 de la Constitución Federal en particular el artículo 5° transitorio de la reforma constitucional multicitada ..."

QUINTO. Para constatar la existencia de la contradicción de tesis denunciada, es necesario que se cumplan los siguientes requisitos: que al resolver los negocios jurídicos se hayan examinado cuestiones de derecho esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las resoluciones respectivas, y que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

Lo anterior deriva de la naturaleza y características propias de los conflictos de contradicción de tesis, así como de las jurisprudencias 26/2001 y 27/2001 sustentadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparecen publicadas en las páginas 76 y 77 del Tomo XIII, abril de 2001 de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señalan:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo 'tesis' que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

Si se tienen presentes los requisitos antes mencionados, debe declararse la existencia de la contradicción, pues los órganos colegiados al analizar el mismo problema jurídico y partiendo del estudio de los mismos elementos, adoptaron criterios discrepantes reflejados en las consideraciones de las resoluciones respectivas.

En efecto, mientras el Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito sostiene que de acuerdo a lo previsto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, y el quinto transitorio del decreto que lo reformó, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, la determinación del impuesto sobre adquisición de inmuebles debe realizarse de conformidad con la base gravable que está reflejada en las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones, y no en algún otro parámetro; el Octavo Tribunal Colegiado considera que de conformidad con lo que establece el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, y el quinto transitorio del decreto que lo reformó, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, la determinación del impuesto sobre adquisición de inmuebles debe ser tomando en cuenta el valor que resulte más alto entre el de adquisición; el catastral y el del avalúo que determinen las personas autorizadas para ello.

Como se advierte, los órganos colegiados adoptaron posturas opuestas en relación a un mismo tópico y estudiando los mismos preceptos legales (artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal y el quinto transitorio del decreto que lo reformó), pronunciándose uno en el sentido de que el impuesto sobre adquisición de inmuebles sólo debe tomar en cuenta el valor catastral; y el otro destacando que se determina con el valor que resulte más alto entre el de adquisición, el catastral y el del avalúo que se lleve a cabo, que determinen las personas autorizadas para ello; lo que permite concluir que existe la contradicción denunciada.

No representa obstáculo a esta consideración, que el Primer Tribunal Colegiado en M.erias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito para el dictado de la ejecutoria se hubiere pronunciado en relación a la constitucionalidad del artículo 30 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de G., y el Octavo Tribunal Colegiado en M.eria Administrativa del Primer Circuito sobre la del numeral 158 del Código Financiero del Distrito Federal vigente en dos mil tres, es decir, que se trate de legislaciones distintas, porque tales normas establecen, en esencia, los mismos supuestos, a saber:

Ley de Hacienda Municipal del Estado de G..

"Artículo 30. La base del impuesto será:

"I.T. de bienes inmuebles:

(Reformado, P.O. 24 de diciembre de 2004)

"a) El valor más alto que resulte de considerar entre el avalúo catastral, el avalúo con fines fiscales elaborado por peritos valuadores, autorizados por la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado y el valor de operación.

(Derogado segundo párrafo, P.O. 24 de diciembre de 2004)

"a) Bis. (Derogado, P.O. 24 de diciembre de 2004)

"b) El 50 por ciento del valor determinado conforme al inciso a) cuando se transmita la nuda propiedad. El 50 por ciento restante, se pagará al ser transmitido el usufructo.

"c) El valor de cada uno de los bienes permutados determinado de conformidad con lo dispuesto en el inciso a) de esta fracción.

"d) En los casos de transmisión por herencia, el valor determinado conforme al inciso a) de esta fracción.

"e) Tratándose de cesión de derechos hereditarios o disolución de copropiedad el valor de la parte proporcional del bien o bienes que corresponda a los derechos que se transmitan o en que se incrementen las correspondientes porciones de los copropietarios, o coherederos, determinado de acuerdo con lo señalado en el inciso a) de esta fracción.

(Reformado, P.O. 24 de diciembre de 2004)

"f) En los casos de prescripción positiva, será el valor más alto que resulte entre el avalúo catastral y el avalúo con fines fiscales en su caso.

(Reformada, P.O. 20 de agosto de 1991)

"II. En caso de reducción de capital, disolución o liquidación de las sociedades a que se refiere el artículo 1o. de la Ley General de Sociedades Mercantiles, el impuesto gravitará sobre el exceso de los bienes inmuebles distintos a los aportados o sobre el exceso de la aportación si el pago se hace en numerario.

"(Derogado segundo párrafo, P.O. 24 de diciembre de 2004)

"(Derogado tercer párrafo, P.O. 24 de diciembre de 2004)."

Código Financiero del Distrito Federal.

"Artículo 158. El valor del inmueble que se considerará para efectos del artículo 156 de este código, será el que resulte más alto entre el valor de adquisición, el valor catastral y el valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por avalúo vigente practicado por personas autorizadas por la misma, el cual, cuando se trate de adquisición por causa de muerte, en cualquier caso deberá estar referido a la fecha de la adjudicación de los bienes de la sucesión.

(Reformado, G.O. 24 de abril de 1995)

"Para determinar el valor del inmueble, se incluirán las construcciones que en su caso tenga, independientemente de los derechos que sobre éstos tengan terceras personas, salvo que se demuestre fehacientemente ante la autoridad fiscal, que dichas construcciones se realizaron con recursos del adquirente. Para los fines de este impuesto, se considerará que el usufructo y la nuda propiedad, tienen cada uno de ellos, el 50% del valor del inmueble.

"Cuando con motivo de la adquisición, el adquirente asuma la obligación de pagar una o más deudas o de perdonarlas, el importe de ellas se considerará parte del valor de adquisición.

"Los avalúos que se realicen para efectos de este impuesto, deberán ser practicados por las personas morales que cuenten con autorización y por los peritos valuadores registrados, ajustándose a los procedimientos y lineamientos técnicos y a los manuales de valuación técnicos emitidos por la autoridad fiscal.

"En caso contrario, dichas personas morales autorizadas y peritos registrados se harán acreedores a la suspensión o cancelación definitiva de la autorización o registro y a las sanciones pecuniarias a que haya lugar, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudieran incurrir en el caso de la comisión de algún delito fiscal.

"(Derogado último párrafo, G.O. 31 de diciembre de 1996)."

Como se ve, en ambas disposiciones legales se establece, en la parte que interesa al presente estudio, que la base del impuesto tratándose de la adquisición de bienes inmuebles, será el valor más alto que resulte de considerar entre el avalúo catastral, el avalúo elaborado por personas autorizadas, y el valor de operación; consecuentemente, a pesar de tratarse de legislaciones distintas, es factible abordar el tema propuesto.

Asimismo, cabe señalar que no obstante que el precepto analizado del Código Financiero del Distrito Federal (artículo 158) en la actualidad no se refiere al impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, lo ahí previsto se contiene en el numeral 138 que establece:

"Artículo 138. El valor del inmueble que se considerará para efectos del artículo 135 de este código, será el que resulte más alto entre:

"I. El valor de adquisición;

"II. El valor catastral determinado con la aplicación de los valores unitarios a que se refiere el artículo 151 de este código, o

"III.El valor comercial que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personas registradas o autorizadas por la misma.

"Tratándose de adquisiciones de inmuebles en proceso de construcción, los valores catastral y de avalúo, se determinarán de acuerdo a las características estructurales y arquitectónicas del proyecto respectivo."

Por tanto, como el pronunciamiento que se hará, debe ser en relación con el tributo de que se trata, y no por lo que hace a un artículo en específico; las particularidades antes anotadas no representan obstáculo para analizar el problema de fondo.

Es preciso destacar que a pesar de que se tiene presente que existe una incompatibilidad derivada de la naturaleza jurídica y del régimen orgánico de gobierno del Distrito Federal en comparación con los Estados y Municipios, ya que la Ciudad de México solamente cuenta con demarcaciones territoriales a cargo de órganos político-administrativos que no tienen, como los Municipios, la posibilidad de administrar libremente su hacienda, ni ésta se forma con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, y menos aún obtienen contribuciones u otros ingresos que particularmente establezca a su favor la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; esto es, que las demarcaciones territoriales de la capital del país no tienen un régimen fiscal propio para cada una, sino que las leyes de esa materia se aplican por igual en todas, lo que no acontece tratándose de los Municipios, debe tenerse presente el contenido del artículo 122 de la Constitución Federal, que en lo conducente establece:

"Serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución."

De esta manera, a pesar de las salvedades anotadas, al haber resaltado las identidades de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de G. y el Código Financiero del Distrito Federal tratándose de la determinación del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles; es procedente el análisis que se plantea en la denuncia.

Por último, es necesario mencionar que a pesar de que existen criterios jurisprudenciales referentes al impuesto sobre adquisición de inmuebles, algunos de los cuales analizando lo relativo a la determinación de la base gravable; no es posible declarar sin materia la presente contradicción, en virtud de que abordan tópicos diferentes, como son si dicha determinación transgrede los principios tributarios de legalidad y de proporcionalidad, partiendo del análisis exclusivo del artículo 138 del Código Financiero del Distrito Federal; aunque servirán de base para el estudio correspondiente.

SEXTO. En las relatadas condiciones, la contradicción de tesis estriba en determinar si la interpretación del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, y quinto transitorio del decreto que lo reformó, implica o no que para la determinación del impuesto sobre adquisición de inmuebles sea factible tomar en consideración, no sólo el valor catastral, sino el que resulte más alto entre éste, el de adquisición y el del avalúo practicado por personas autorizadas.

Para estar en aptitud de abordar el tópico correspondiente, es preciso conocer el texto de los artículos 115, fracción IV, de la Constitución Federal, y el quinto transitorio del decreto que lo reformó, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, a saber:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

"Artículo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad."

Los preceptos reproducidos establecen en forma expresa, en la parte que interesa al presente estudio, lo siguiente:

• Los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, quien administra la hacienda que se forma, entre otros ingresos, con las contribuciones que las legislaturas establezcan a su favor.

• Los Municipios perciben las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

• Los Ayuntamientos proponen a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

• Las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptan las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad.

A fin de realizar la interpretación literal del dispositivo constitucional materia de examen, se estima conveniente definir tres de los términos que fueron utilizados por el Constituyente en el texto reformado del artículo 115, fracción IV, cuyo significado puede mostrar si la reforma estableció una facultad potestativa que indefectiblemente deban acatar los Ayuntamientos municipales de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables al impuesto sobre propiedad inmobiliaria, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de esa contribución.

De la reforma constitucional en estudio, en la porción normativa que interesa, destaca el empleo de la palabra "propondrán" en el texto del artículo 115, fracción IV, antepenúltimo párrafo, en tanto alude a que los Ayuntamientos municipales propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, entre ellos, el referido a la propiedad inmobiliaria, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de esa contribución. Asimismo, en el artículo quinto transitorio se usa la palabra "adoptarán" en cuanto refiere que las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios, adoptarán medidas para que los valores unitarios de los inmuebles, base para el cobro del impuesto, se ajusten al valor de mercado; y finalmente, para ligar ese primer enunciado con el segundo, sobre cuotas y tarifas, se utiliza la frase "procederán en su caso", por lo que debe desentrañarse su significado gramatical, para lo cual enseguida se copia el concepto que de tales términos proporciona el Diccionario de la Real Academia Española de la lengua española (vigésima segunda edición, 2001).

"Proponer. (Del lat. proponere). Tr. Manifestar con razones algo para conocimiento de alguien, o para inducirlo a adoptarlo. 2. Determinar o hacer propósito de ejecutar o no algo. U.m.c. prnl. 3. Hacer una propuesta. 4. Recomendar o presentar a alguien para desempeñar un empleo, cargo, etc. 5. En las escuelas, presentar los argumentos en pro y en contra de una cuestión. 6. En el juego del ecarté, invitar a tomar nuevas cartas. 7. M.. Hacer una proposición. Proponer un problema. M.. C.. o ponen; part. irreg. propuesto."

"Adoptar (Del lat. adoptare). Tr. Recibir como hijo, con los requisitos y solemnidades que establecen las leyes, al que no lo es naturalmente. 2. Recibir, haciéndolos propios, pareceres, métodos, doctrinas, ideologías, modas, etc., que han sido creados por otras personas o comunidades. 3. Tomar resoluciones o acuerdos con previo examen o deliberación. 4. Adquirir, recibir una configuración determinada."

"Proceder (Del lat.). Intr. Dicho de una cosa: O., nacer u originarse de otra, física o moralmente. 2. Dicho de una persona o de una cosa: Tener su origen en un determinado lugar, o descender de cierta persona, familia o cosa. 3. Dicho de una persona o cosa: Ir en realidad o figuradamente tras otra u otras guardando cierto orden. 4. Venir, haber salido de cierto lugar. El vuelo procede de La Habana. 5. Dicho de una persona: P. y gobernar sus acciones bien o mal. 6. Pasar a poner en ejecución algo a lo cual procedieron algunas diligencias. Proceder a la elección del P.. 7. Continuar en la ejecución de algunas cosas que piden tracto sucesivo. 8. Hacer algo conforme a razón, derecho, mandato, práctica o conveniencia. Ya ha empezado la función y procede guardar silencio. 9. Der. Iniciar o seguir procedimiento criminal contra alguien. Procedieron CONTRA él. 10. R.. U., hablando de la Santísima Trinidad, para significar que el eterno padre produce al verbo divino, engendrándolo con su entendimiento del cual procede; y que, amándose el padre y el hijo, producen al espíritu santo, que procede de los dos. En infinito. fr. U., para ponderar lo dilatado o interminable de algo. Querer referir todas mis desventuras sería proceder en infinito."

De lo anterior deriva que si proponer es manifestar con razones una cosa para conocimiento de uno, o para inducirle a adoptarla, y determinar o hacer propósito de ejecutar o no una cosa, y presentar argumentos en pro y en contra de una cuestión, significa que la proposición a que alude el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, a cargo de los Ayuntamientos hacia las Legislaturas Estatales, de presentar las cuotas y tarifas aplicables al impuesto y las tablas de valores unitarios de los inmuebles para actualizarlos a valor de mercado, constituyen una sugerencia que puede o no ser aceptada por la Legislatura del Estado al aprobar la Ley de Hacienda correspondiente; precisamente la palabra "sugerir" significa "proponer o aconsejar algo", en el caso, sugerir la "adopción" de los elementos de ese tributo; de modo que esta "adopción" lleva a entender, en concordancia con la proposición o sugerencia del Municipio, que la legislatura puede hacer propias dichas recomendaciones, pero no necesariamente, sino conforme a la ponderación, buen juicio y respeto a los principios constitucionales.

En efecto, en lo que atañe al significado y alcance de la expresión que utiliza el artículo quinto transitorio, respecto de que antes del inicio del ejercicio de dos mil dos, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, ADOPTARÁN las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad, cabe decir que el empleo de la palabra "adoptarán" no debe entenderse como una orden temeraria, esto es, que deba acatarse sin razón ni motivo, pues resulta lógico entender que si en un determinado Municipio los valores unitarios de los inmuebles que constan en la ley son equiparables a los valores del mercado y las tarifas son justas, ese Municipio no tiene que hacer ninguna proposición a la legislatura; mal haría, puesto que en la realidad ya está cumplida la intención del Poder Reformador; y lo mismo cabe señalar en el supuesto de que considerando el Municipio adecuadas las tasas, sólo proponga la actualización de los valores unitarios, o viceversa.

En relación con esto último, es importante observar que el precepto transitorio materia de examen contiene dos conceptos que están ligados por la expresión "en su caso"; la primera parte alude a que las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad, y la segunda se refiere a que han de realizarse las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones; sin embargo, la expresión que liga ambas porciones normativas previamente expuestas, atribuye obligaciones a cargo de las Legislaturas de los Estados o de los Ayuntamientos municipales, pero sujetas a una expresión de condicionamiento que operará "en su caso", esto es, cuando la situación jurídica y fáctica del Municipio lo requiera, lo que sólo el respectivo Ayuntamiento está en posibilidad de apreciar en forma libre y prudencial; de aquí la discrecionalidad de sus proposiciones a la legislatura.

Por tanto, la interpretación gramatical de los preceptos constitucionales de antecedentes, en principio, refleja que se pretendió dotar de una facultad discrecional a los Ayuntamientos municipales para proponer, en su caso, a las Legislaturas Locales la modificación de los valores unitarios de la propiedad inmueble de su circunscripción y las nuevas tasas aplicables del impuesto predial.

Con el objeto de corroborar la conclusión a que se arribó al efectuar el examen gramatical, se procede al examen de las normas constitucionales antes relacionadas a través de la interpretación causal y teleológica que deriva del análisis de los trabajos legislativos que precedieron a la reforma constitucional, para lo cual enseguida se efectúa una breve reseña de los antecedentes legislativos que le dieron origen.

Resulta aplicable, por analogía, la tesis del Tribunal Pleno identificada con el número XXVIII/98, sustentada en la Novena Época que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., abril de 1998, página 117 y Apéndice 2000, Tomo I, Const., P.R. SCJN, tesis 1507, página 1058, que es del tenor siguiente:

"INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR. El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico."

Cabe señalar que fueron nueve iniciativas de diversos grupos parlamentarios las que originaron la reforma al artículo 115, fracción IV, constitucional, cuyos datos enseguida se proporcionan:

1. Iniciativa de diputados del grupo parlamentario del Partido del Trabajo de fecha 23 de octubre de 1997.

2. Iniciativa de diputados del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional de fecha 13 de noviembre de 1997.

3. Iniciativa de diputados del grupo parlamentario del Partido del Trabajo de 11 de diciembre de 1997.

4. Iniciativa de diputados del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional de fecha 31 de marzo de 1998.

5. Iniciativa de diputados del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de 2 de abril de 1998.

6. Iniciativa de diputados del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de 23 de abril de 1998.

7. Iniciativa de diputados del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de 11 de diciembre de 1998.

8. Iniciativa de diputados del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de 30 de abril de 1999.

9. Iniciativa de diputados del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de 26 de mayo de 1999.

De las reseñadas destaca la iniciativa presentada el treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y ocho, por el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional; entre otras cosas, se copia lo que interesa al caso:

"g) En materia hacendaria, se da vida mediante la correspondiente adición, al concepto de ley de hacienda municipal en el inciso a de la fracción cuarta del artículo 115, con el objeto de distinguirla de la nueva figura jurídica que en un tercer párrafo del inciso d de la citada fracción se propone: acuerdo de observancia general tributario del Ayuntamiento, con lo que se introduce la potestad tributaria municipal en forma parcial, de tal manera que el órgano colegiado de Gobierno Municipal, apruebe anualmente mediante acuerdo de observancia general que sustituye a las anteriores Leyes de Ingresos municipales: su presupuesto de ingresos, sus tablas de valores, cuotas y tarifas aplicables a la Ley de Hacienda Municipal la cual se limitará a establecer las hipótesis generadoras de contribuciones en cualquiera de sus modalidades, confirmando desde luego la obligación de la autoridad municipal, en el ejercicio de esta atribución, de observar los principios de proporcionalidad y equidad mediante el reenvío correspondiente al artículo 31 fracción cuarta constitucional, subsistiendo la facultad de las legislaturas en materia de cuentas públicas municipales y desde luego la facultad de los Ayuntamientos para aprobar sus presupuestos con base en sus ingresos disponibles. Ésta es una de las adiciones más trascendentes, porque creemos que el concepto democrático y republicano de los Ayuntamientos en México, les confiere intrínsecamente la legitimidad, autoridad moral y sobre todo política, para moderar el nivel de las contribuciones municipales a cargo de los ciudadanos, con mayor tino que a las propias Legislaturas Locales, conservando en estas sin embargo, la potestad general de establecer y moderar como contrapeso y en observancia del Pacto Federal, las hipótesis de causación. h) En relación con esta fracción cuarta, se adiciona un inciso d que establece como parte integrante de las haciendas municipales y por ende bajo su exclusiva administración y ejercicio, cualquier otra aportación adicional que en los presupuestos federales o estatales se determinen en apoyo del cumplimiento de las funciones y la prestación de servicios del estricto, ahora si estricto, ámbito municipal. ... Congruente con lo anterior se propone en un artículo transitorio la obligación de la Legislatura Federal y las Estatales para adecuar las normas secundarias al principio de referencia, en un término de ciento veinte días naturales a partir de la vigencia de esta reforma, logrando así una mayor justicia fiscal entre contribuyentes, y de alguna forma una compensación para los Municipios respecto del costo que para éstos tiene en materia de servicios públicos, la operación de dichas entidades paraestatales ... k) A efecto de hacer congruente la potestad tributaria municipal que en materia de determinación de tasas, cuotas y tarifas se introduce en la presente iniciativa, se reforma la fracción cuarta del artículo 31 de la Constitución, para introducir la relación, entre la propia constitución y normas de observancia general que de ella emanen, como marco del principio de proporcionalidad y equidad que hasta el texto vigente se encuentra referido exclusivamente a la ley, y no dar paso a que los Ayuntamientos en el ejercicio de la facultad propuesta, intentaren apartarse de dichos principios imponiendo tasas, cuotas o tarifas inusitadas o irracionales. ... Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Hacienda Municipales en donde se establecerán las hipótesis normativas que causen el pago de contribuciones y prevean los distintos conceptos de ingresos municipales. Los Ayuntamientos aprobarán para cada ejercicio fiscal anual mediante acuerdos de observancia general tributarios, sus tablas de tasas, cuotas, tarifas y valores catastrales aplicables a la citada ley conforme al artículo 31 fracción IV de esta Constitución. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y las legislaturas revisarán sus cuentas públicas."

El texto que esta iniciativa propuso del artículo 115, fracción IV, en la parte que interesa a este asunto, fue el siguiente:

"Artículo 115.

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda y para ello se encuentran facultados para ejercer de manera directa y exclusiva los recursos que la integran, pudiendo determinar en el seno de los Ayuntamientos o Consejos Municipales la forma de coadyuvancia ciudadana o la existencia de organismos paramunicipales. La hacienda Municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados en las respectivas Leyes de Hacienda Municipales sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) ...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Hacienda Municipales en donde se establecerán las hipótesis normativas que causen el pago de contribuciones y prevean los distintos conceptos de ingresos municipales. Los Ayuntamientos aprobarán para cada ejercicio fiscal anual mediante acuerdos de observancia general tributarios, sus tablas de tasas, cuotas, tarifas y valores catastrales aplicables a la citada ley conforme al artículo 31 fracción IV de esta Constitución. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y las legislaturas revisarán sus cuentas públicas; ..."

En el dictamen de la Cámara de Diputados que fue la de origen, fechado el quince de junio de mil novecientos noventa y nueve, aparece la siguiente sinopsis de las iniciativas antes referidas:

"1. Iniciativa de reforma al párrafo segundo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 23 de octubre de 1997 por los Diputados ... del grupo parlamentario del Partido del Trabajo. ...

"2. Iniciativa que propone derogar la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 13 de noviembre de 1997, por los diputados federales ... quien ... no tiene la facultad para presentar iniciativas de ley;

"3. Iniciativa para adicionar un párrafo séptimo al artículo 21 y un inciso i), corriéndose en su orden el actual inciso i) para pasar a ser inciso j) de la fracción III del artículo 115, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 11 de diciembre de 1997, por los diputados federales ... integrantes del grupo parlamentario del Partido del Trabajo ...

"4. Iniciativa para reformar y adicionar los artículos 31, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 31 de marzo de 1998, por los diputados federales ... integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional ...

"5. Iniciativa de reforma a los artículos 115 y 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 2 de abril de 1998, por la diputada federal ... del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, ...

"6. Iniciativa de reforma a los artículos 25 párrafos 1o. y 6o., 27 párrafo tercero y fracción VII, 73 fracción XXXIX-G y 115 fracción V; y de adición de una fracción II inciso B al artículo 3o., un párrafo V al artículo 4o., un segundo párrafo al artículo 6o., un segundo párrafo al artículo 26, un inciso k al artículo 72, una fracción VI al artículo 104 y una fracción IX al artículo 115, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 23 de abril de 1998, por los diputados federales ...

"7. Iniciativa para adicionar un segundo párrafo a la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 11 de diciembre de 1998, por los diputados federales ...

"8. Iniciativa para reformar los artículos 40, 41, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 30 de abril de 1999, por los diputados federales ... integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática ...

"9. Iniciativa para adicionar la fracción IX del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 26 de mayo de 1999 por los diputados ... integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, ..."

En el propio dictamen de la Cámara de Origen, se hizo referencia entre otros, a los siguientes antecedentes:

"A. El objetivo principal que se proponen las iniciativas objeto del presente dictamen, consiste en reformar y adicionar diversos artículos constitucionales, para ampliar las facultades que actualmente tienen los Municipios en México, y lograr el fortalecimiento municipal;

"B. En la mayoría de las iniciativas presentadas, también se proponen reformas y adiciones a otros preceptos constitucionales; sin embargo, por razón de técnica legislativa, esta comisión considera que dichas propuestas deben ser motivo de un dictamen por separado, de tal manera que el presente dictamen, sólo se abocará al estudio de las reformas y adiciones relacionadas con los aspectos municipales;

"C. Para respetar el turno legislativo de las iniciativas que se dictaminan, se formaron grupos de trabajo con la participación de miembros de las Comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Fortalecimiento Municipal, en donde se escucharon y recogieron sus opiniones, que se toman en cuenta en el presente dictamen.

"D. ...

"G. En la iniciativa presentada el 31 de marzo de 1998, por los diputados federales integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, se propone:

"1. Reformar la fracción IV del artículo 31 constitucional para incluir en el texto, que las contribuciones también se determinen en la Constitución y en normas de observancia general.

"2. ...

"14. Reformar la fracción IV del artículo 115 constitucional, para facultar a los Municipios a ejercer de manera directa y exclusiva los recursos de la hacienda municipal, pudiendo determinar a través de su órgano representativo la coadyuvancia ciudadana.

"15. Reformar el inciso a) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, para incluir las Leyes de Hacienda Municipales.

"16. Adicionar un inciso d) a la fracción IV del artículo 115 constitucional, para que se incluyan como parte de la hacienda municipal las aportaciones adicionales, que por cualquier concepto destinen los presupuestos de egresos federales o estatales, para el cumplimiento de sus funciones o la prestación de servicios públicos.

"17. ...

"18. Adicionar un párrafo segundo al nuevo inciso d) del artículo 115 constitucional, para establecer: que las Leyes de Hacienda Municipal, determinen las hipótesis normativas para el pago de contribuciones y los distintos conceptos de ingresos municipales; la facultad para que los Ayuntamientos aprueben en cada ejercicio fiscal anual, sus tablas de tasas, cuotas tarifas y valores catastrales de acuerdo con las Leyes de Hacienda Municipal y la fracción IV del artículo 31 constitucional; que los Ayuntamientos aprueben sus presupuestos de egresos con base en sus ingresos disponibles y; para que las Legislaturas Locales revisen las cuentas públicas municipales.

"19. ...

"22. Establecer en el tercer artículo transitorio, un término de ciento veinte días naturales, para que las Legislaturas de los Estados y federales realicen las adecuaciones a las reformas y adiciones propuestas.

"H. En la iniciativa presentada por la diputada federal M. de la Luz N.R., propone:

"1. ...

"8. Reformar el inciso a) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, para establecer que cada Municipio determinará el valor de la propiedad inmobiliaria, de acuerdo a las condiciones socioeconómicas.

"9. Reformar el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, para establecer que serán parte de la hacienda municipal las participaciones y aportaciones federales, las cuales se entregarán directamente a los Municipios en mensualidades adelantadas, calendarizadas de acuerdo a las particularidades de cada región; los montos y calendarios deberán darse conocer a principio del año fiscal; además que del total de las participaciones federales, se entreguen a los Municipios, por lo menos el 50 por ciento.

"10. Reformar el párrafo tercero del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, para establecer: que los Ayuntamientos aprobarán las Leyes de Ingresos municipales, las cuales serán conocidas y vigiladas por las Legislaturas de los Estados; que los Municipios deberán rendir informes trimestrales de sus movimientos económicos y sus resultados y; que en cada Municipio deberá existir una contraloría social, con la participación de ciudadanos de derecho idóneo.

"11. ..."

Asimismo, se hicieron notar las coincidencias y divergencias de las iniciativas referidas, y en cuanto al tema de esta contradicción se dijo que:

"... 3. Las iniciativas presentadas por los diputados federales integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional y de la diputada federal M. de la Luz N.R., coinciden en que el valor catastral sea determinado por los Ayuntamientos. ..."

Importa destacar las consideraciones que tomó en cuenta la comisión para elaborar su dictamen en torno a las anteriores iniciativas, que en su parte conducente dicen:

"... 4.4 La fracción IV es de reformarse, atentos a las motivaciones expresadas en las iniciativas en estudio.

"...

"Además del principio de equidad, se busca fortalecer el ámbito municipal en lo que se refiere a sus ingresos propios, por lo que a partir de la presente reforma, debe verificarse en contrapartida, un esfuerzo recaudatorio municipal en donde la tasa y los valores que le sirvan de base sean justos, y no se concedan subsidios (como ya lo previene la Constitución en el párrafo que se reforma en su parte subsistente) y las tasas sean la pauta de los principios de proporcionalidad y equidad para los causantes.

"Se agrega un nuevo párrafo tercero recorriendo el actual al cuarto, con el objeto de garantizar Leyes de Ingresos municipales en las que anualmente las Legislaturas Estatales, fijen las tasas cuotas y tarifas a propuesta del Ayuntamiento interesado y respecto de las contribuciones de mejoras, impuestos y derechos.

"...

"6. Con el propósito de que las reformas y adiciones constitucionales sean incluidas en la legislación estatal correspondiente, esta comisión considera que en un artículo segundo transitorio se otorgue un plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para que los Estados adecuen su marco jurídico. Asimismo, en dicho transitorio se establece un plazo hasta el 30 de abril del año 2001 para que a partir de la publicación en el Diario Oficial de la Federación del presente decreto, los Estados adecuen sus Constituciones y leyes al mismo.

"Por tanto, para no dejar una laguna legal temporal, en segundo párrafo se previene que serán aplicables las disposiciones vigentes durante los términos y plazos a que se refiere el párrafo anterior.

"7. ...

"9. Asimismo, se establece un quinto artículo transitorio para prever el desarrollo de la recaudación de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria con que enfáticamente la presente reforma le da un impulso económico a los Municipios del país. Para ello, antes del año 2002, las legislaturas y los Municipios según les corresponda harán lo necesario para que los valores unitarios de suelo que sirven de base para dichas contribuciones sean equiparables a los valores de mercado o comerciales.

"...

"Como resultado de los razonamientos expuestos en el presente dictamen, esta Comisión de Gobernación y puntos constitucionales, se permite someter a la consideración del Pleno de la H. Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de decreto de reforma y adición del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

"Decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

"Artículo único. Se reforman los párrafos primero, cuarto y quinto a la fracción I; se reforma el párrafo segundo y se adicionan un párrafo tercero y uno cuarto a la fracción II; se reforma el párrafo primero y sus incisos a), c), g), h), e i), el párrafo segundo y se adiciona un párrafo tercero a la fracción III; se reforman los párrafos segundo y tercero, y se adicionan los párrafos cuarto y quinto a la fracción IV; y se reforman las fracciones V y VII; todas del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

"‘Artículo 115

"‘...

"‘IV. ...

"‘a) a c). ...

"‘Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"‘Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"‘Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"‘Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen.’

"Artículos transitorios.

"‘Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor noventa días después de su publicación en Diario Oficial de la Federación, salvo lo previsto en los artículos siguientes: ...’

"‘Artículo segundo. Los Estados deberán adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001.

"‘En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes.’

"‘Artículo tercero. Tratándose de funciones y servicios que conforme al presente decreto sean competencia de los Municipios y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el artículo transitorio anterior sean prestados por los Gobiernos Estatales, o de manera coordinada con los Municipios, éstos podrán asumirlos, previa aprobación del Ayuntamiento. Los Gobiernos de los Estados dispondrán lo necesario para que la función o servicio público de que se trate se transfiera al Municipio de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que presente el Gobierno del Estado, en un plazo máximo de 90 días contados a partir de la recepción de la correspondiente solicitud.

"‘En el caso del inciso a) de la fracción III del artículo 115, dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, los Gobiernos Estatales podrán solicitar a la legislatura correspondiente, conservar en su ámbito de competencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la transferencia de Estado a Municipio afecte, en perjuicio de la población, su prestación. La legislatura estatal resolverá lo conducente.

"‘En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer párrafo, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes.’

"‘Artículo cuarto. Los Estados y Municipios realizarán los actos conducentes a efecto de que los convenios que, en su caso, hubiesen celebrado con anterioridad, se ajusten a lo establecido en este decreto y a las Constituciones y leyes estatales.’

"‘Artículo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad, y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad.’."

De las discusiones surgidas en la Cámara de Origen, es relevante para el tema de esta contradicción, la intervención de la diputada A.B.L. en el sentido de que:

"R. este último aspecto de la materia hacendaria del Municipio, debemos considerar la importancia de la reforma tanto para que el Municipio pueda contar con una Ley de Ingresos municipal como el hecho de que las Legislaturas de los Estados fiscalicen las cuentas públicas de los Ayuntamientos posterior a su ejercicio, a la determinación del valor catastral de los bienes inmuebles que en él se ubican mediante la autorización de tablas de valores de suelo y construcciones sin acudir a las Legislaturas refuerza la economía y la autonomía municipales."

Por su parte, el diputado R.C.G. señaló:

"De manera complementaria a lo ya señalado previamente respecto a la hacienda municipal, resulta positivo el que se establezca en la fracción IV el que los Ayuntamientos propongan a las Legislaturas de los Estados las cuotas y tarifas aplicables a las distintas modalidades de contribuciones, toda vez que son precisamente los integrantes del Ayuntamiento, quienes conocen de mejor manera el manejo desigual de valores catastrales de los terrenos ubicados en algún Municipio, por citar un ejemplo ... Y en el artículo quinto transitorio, la obligación para que la Legislatura de los Estados, para que antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002 o de la otra forma a más tardar el 31 de diciembre de 2001, los Municipios para efecto del impuesto predial, equiparen los valores unitarios de los inmuebles a los valores de mercado de dichas propiedades, esto resulta interesante, ya que sabemos que los valores catastrales que son base para fijar el impuesto predial, siempre resultan notoriamente inferiores a los valores que los inmuebles tienen como valor comercial por sí mismos o por la especulación inmobiliaria."

El diputado J.M.G.G. expuso lo siguiente:

"... El segundo aspecto es el relativo a que todo Municipio tendrá constitucional derecho a proponer a la Legislatura Estatal sus cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras. Igual derecho tendrán respecto a las tablas de valores de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre propiedad inmobiliaria. Esto resuelve sin duda un añejo problema de los Estados, en los que el Ejecutivo Local suplanta arbitrariamente el derecho de iniciativa de los Municipios ... Por último, cabe resaltar que en un artículo transitorio se previene LA OBLIGACIÓN para que antes del ejercicio fiscal de 2001, las Legislaturas de los Estados tomen las medidas necesarias para que los valores catastrales que sirven de base de las contribuciones inmobiliarias, se equiparen a los valores comerciales. Sólo así comenzará en nuestro país una justa tributación predial a favor de los Gobiernos Municipales y por tanto, a favor de más y mejores obras y servicios públicos para quien menos tiene ..."

En el dictamen de la Cámara Revisora sobre el particular se sugirió:

"18. Adicionar un párrafo segundo al nuevo inciso d) del artículo 115 constitucional, para establecer: que las leyes de hacienda municipal, determinen las hipótesis normativas para el pago de contribuciones y los distintos conceptos de ingresos municipales; la facultad para que los Ayuntamientos aprueben en cada ejercicio fiscal anual, sus tablas de tasas, cuotas, tarifas y valores catastrales de acuerdo con las leyes de hacienda municipal y la fracción IV del artículo 31 constitucional; que los Ayuntamientos aprueben sus presupuestos de egresos con base en sus ingresos disponibles y; para que las Legislaturas Estatales revisen las cuentas públicas municipales. ... Asimismo en la fracción IV, destacadamente en los últimos cuatro párrafos, se logran establecer mejores condiciones jurídicas para que los Municipios puedan incidir en la potestad tributaria de los Estados, en aquellos rubros que la propia Constitución y la ley les otorga. En todo caso, se sostiene el principio federalista de que las Legislaturas Estatales sean definitorias para mantener la conducción de la potestad tributaria que corresponde a las entidades federativas. Adicionalmente, y a efecto de tener congruencia con las medidas tendientes a lograr un mayor control del gasto público, se abandona el concepto de ‘revisar’ existente en el texto actual, para introducir como tarea exclusiva de las Legislaturas Estatales, la de ‘fiscalizar’ las cuentas públicas de los Ayuntamientos. ..."

De las reproducciones precedentes deriva lo siguiente:

• Que algunas de las iniciativas de la reforma constitucional que se aprobó el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en materia municipal, entre ellas la del Partido Acción Nacional de treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y ocho, pretendían otorgar a los Ayuntamientos municipales una función legislativa en materia tributaria, esto es, que emitieran normas de observancia general en las que entre otros aspectos, debían establecer las tarifas y tasas para el cobro del impuesto predial.

• Que este punto de iniciativa no se aprobó, sino que hubo modificaciones en el sentido de que fueran los Ayuntamientos quienes en el ámbito de su competencia, propusieran a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvieran de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Ahora bien, de los trabajos del Poder Reformador se infiere que tal propuesta tiene las siguientes características principales:

a) Que la proposición a la legislatura sobre la modificación de los valores unitarios de los inmuebles para igualarse a los de mercado corresponde a los Ayuntamientos municipales, porque ellos están más cerca de la población y tienen mejores elementos para determinar el valor de los inmuebles sujetos a su circunscripción territorial.

b) Que igualmente, conocedores de las condiciones económicas de la población, a dichos Ayuntamientos compete proponer al Poder Legislativo de su Estado las tasas aplicables al impuesto.

c) Si de acuerdo con la reforma constitucional y su proceso deliberativo, a los Municipios toca proponer las bases y tasas de los tributos sobre inmuebles en la forma antes dicha, precisamente por la cercanía e inmediatez que los Ayuntamientos tienen con la problemática inmobiliaria de su circunscripción territorial y el conocimiento que tienen de la situación económica de su población, ha de considerarse que la proposición relativa al Congreso Estatal descansa en su apreciación discrecional tanto en un elemento impositivo como en el otro, de modo que queda a su ponderación hacer la propuesta para actualizar los valores unitarios o las tasas de ambos elementos o de ninguno, según su consideración y estima.

Por tanto, pensar que la reforma constitucional ordena que las propuestas de actualización sean hechas por el Municipio aunque no haya necesidad de ello, implicaría tergiversar la recta intención del Poder Reformador, porque si el legislador local no advirtiera esa incorrección, propiciaría una ley impositiva injusta.

De igual manera, afirmar que dichas propuestas impiden a las Legislaturas de los Estados considerar una base alternativa a los valores catastrales, para el cálculo del impuesto sobre propiedad inmobiliaria, iría en contra con las propias disposiciones constitucionales, que en ningún momento impiden hacerlo.

d) Como consecuencia lógica de lo ya mencionado, de que pese a lo pretendido en algunas iniciativas, la reforma constitucional no acogió el proyecto de que el Ayuntamiento expidiera las leyes de los tributos que corresponden a su recaudación y control, deriva que en este aspecto, el Poder Legislativo conforme al artículo 116 de la Ley Suprema, sigue estando en el Congreso Local, pues la única facultad que se otorgó al Municipio fue la de "proponer" las bases y las tasas de las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria.

e) Al hacer la interpretación gramatical de la palabra "proponer", se llegó a la conclusión de que significa, básicamente, manifestar con razones una cosa a alguien para inducirlo a adoptarla, a hacerla suya; de aquí que trasladado ese concepto a la interpretación sistemática, deba entenderse que al hacer la proposición de actualización de valores unitarios y tasas al Congreso Local, el Ayuntamiento debe explicitar las razones y acompañar los estudios correspondientes que tiendan a demostrar su intención, debiendo advertirse que como más adelante habrá de considerarse, la propuesta de mérito puede ser acogida o no por el Congreso.

• Desde el punto de vista teleológico se observa que en el proceso reformatorio del artículo 115 constitucional, se dijo que la proposición a cargo de los Ayuntamientos de modificar valores unitarios y tasas tributarias sobre la propiedad inmobiliaria, sin desdoro de los principios de proporcionalidad y equidad previstos en el artículo 31, fracción IV, de la propia Carta Fundamental, tuvo la finalidad básica de incrementar la recaudación del Municipio, lo que implica que la reforma se hizo en su beneficio, y no necesariamente en beneficio de los particulares, para actualizar valores de la propiedad raíz conforme al valor de mercado que generalmente es más alto que el que aparece registrado catastralmente, como se observa de la intervención reproducida del diputado R.C.G..

• La interpretación sistemática que deriva del reformado artículo 115, fracción IV, en relación con el quinto transitorio que reguló su reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, permite concluir que no fue intención del Poder Reformador otorgar a los Ayuntamientos la facultad de legislar en materia tributaria sobre propiedad inmobiliaria; esta facultad, que es propia de los Congresos Locales de acuerdo con el artículo 116 constitucional, sigue incólume porque no fue tocada por la reforma de mil novecientos noventa y nueve. Por otra parte, como ya se asentó con anterioridad, la facultad otorgada a los Ayuntamientos por dicha reforma fue, no cabe duda, en beneficio de los Municipios, siendo lógico deducir que dicha facultad originó, correlativamente, una obligación del Congreso Local.

Esta obligación debe ser justipreciada partiendo de la base de que el Congreso Local tiene la responsabilidad de legislar sobre todas las materias de su competencia, no sólo sobre la tributaria, tomando en cuenta la repercusión de todas las contribuciones sobre la economía del Estado y guardar el equilibrio impositivo respecto de todos los Municipios, de lo cual se infiere que si éstos tienen la facultad de proponer una manera de calcular la base y las tasas de la contribución, el Congreso no tiene, concomitantemente, la obligación de, simplemente, aceptar las propuestas, sino decidir con prudencia y sensatez, con una visión global, lo que procede admitir de la proposición y lo que no, y lo que debe ser agregado, máxime si se toma en consideración, por otra parte, que la ley impositiva que habrá de expedir debe respetar las garantías de los contribuyentes, que están protegidos por los principios de legalidad, equidad, proporcionalidad y destino al gasto público que establece la fracción IV del artículo 31 constitucional.

En las relatadas condiciones, puede adelantarse que las implicaciones del artículo 115 constitucional deben ser entendidas sólo en el sentido destacado, pues de ningún modo puede sostenerse que fijan una exclusiva manera para el cálculo de la base del impuesto relativo a la propiedad inmobiliaria, ya que la prevención en el sentido de que los Ayuntamientos proponen a las Legislaturas Estatales las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la referida propiedad, además de ser una mera propuesta, no fijan un criterio general y único, siendo factible establecer bases alternativas para el cálculo de la contribución de que se trata.

Asimismo, como ya se expresó, el artículo quinto transitorio que lo reformó establece que en coordinación con las Legislaturas de los Estados, los Municipios adoptarán las medidas para que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad, procediendo a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones y garantizar el respeto a los principios de proporcionalidad y equidad; sin embargo, no establece que la base del tributo de que se trata se calcula únicamente con los valores unitarios de suelo; luego, lo procedente es acudir precisamente a las legislaciones estatales, que es ante quienes se encuentra la obligación de determinar lo conducente y analizar si se acepta o no la propuesta de tablas de valores unitarios de suelo y construcciones, para que sea la que finalmente fije cuáles serán los elementos de la contribución y si es o no el caso de fijar una base alternativa para el cálculo del tributo sobre propiedad inmobiliaria; lo que en la especie, se da en las legislaciones analizadas por los órganos colegiados que participan de la contradicción.

Con base en ello, hay que destacar que el parámetro a considerar para determinar la cuantía de la base gravable del impuesto relativo a la propiedad inmobiliaria está constituido por el valor del inmueble, el que debe ser el que resulte más alto de cualquiera de los tres siguientes métodos o mecanismos:

1. El valor de adquisición;

2. El valor catastral determinado con la aplicación de los valores unitarios; y,

3. El valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personas registradas o autorizadas.

El primer método corresponde realizarlo al sujeto pasivo, que considera para tal efecto, la erogación efectuada al realizar el hecho imponible del tributo (adquisición del bien raíz).

El segundo mecanismo que se prevé para determinar la base gravable corre a cargo de la colaboración del contribuyente y de la autoridad administrativa, puesto que el propio sujeto pasivo realiza la estimación directa de la cuantificación del hecho imponible con base en los valores unitarios que son establecidos por la Asamblea Legislativa o las Legislaturas Locales, a quienes, inclusive, se les sujeta a la observancia de diversas variables, como son la relación construcciones adheridas, instalaciones especiales de tipo común, elementos accesorios u obras complementarias, que servirán de base a los contribuyentes para determinar el valor catastral de sus inmuebles y el impuesto a su cargo.

El último método para fijar la base gravable del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles deriva de la determinación directa que realiza la autoridad fiscal o personas registradas o autorizadas por ésta para practicar avalúos del bien inmueble objeto de adquisición.

En esa tesitura, si el impuesto sobre propiedad inmobiliaria es un impuesto directo, en razón de que recae concretamente sobre el acto de adquisición de la cosa objeto del gravamen, gravando una situación real y permanente, y no toma en cuenta la situación de la persona que adquiere el bien inmueble, quien se constituye en el sujeto pasivo del tributo; es dable sostener que el presupuesto de hecho de este impuesto; es decir, la circunstancia fáctica que da pie al nacimiento de la obligación tributaria, está constituida por el acto de adquisición del inmueble respectivo, pues configura la situación jurídica que el legislador tomó en cuenta para establecer el tributo en comento; sin embargo, aunque el hecho imponible está conformado con el acto mismo de adquisición de un inmueble, esa circunstancia no obliga a concluir que la base gravable tenga que determinarse exclusivamente a partir del valor catastral o en su caso, sólo con el de adquisición (porque, además, no es posible aceptar jurídicamente que el único valor real sea el de la adquisición, es decir, el precio pagado por el inmueble, pues la transmisión de la propiedad puede ocurrir a través de diferentes vías jurídicas, que no supongan necesariamente una erogación como contraprestación por la adquisición, tal cual puede ocurrir, a manera de ejemplo con la donación o la prescripción adquisitiva, la sucesión, la división de la copropiedad o la extinción del usufructo), o bien por el valor del avalúo, sin tomar en consideración el que en realidad resulta más alto entre éstos; lo que implica una especie de base alternativa para el cálculo correspondiente, pues como se expuso, el legislador es el facultado para señalar las diversas variantes a fin de determinar objetivamente la base gravable para el cálculo del tributo.

Por tanto, la inclusión de diversos sistemas para determinar la base gravable, con la precisión de que ésta se determinará a partir del valor más alto de los ahí establecidos, responde a la necesidad de fijar de manera cuantitativa la manifestación real de riqueza expresada en la adquisición del inmueble, ya que la determinación de la base gravable de los tributos aspira a ser la expresión económica de fidelidad y exactitud de la cuantificación del hecho imponible, que a su vez representa una concreción específica de la capacidad contributiva del sujeto del impuesto, lo que explica que, en la especie, tratándose del impuesto sobre adquisición de inmuebles, el legislador haya establecido diversos mecanismos, a fin de desentrañar el valor real del objeto del impuesto, fijar cierta uniformidad y otorgar certeza al contribuyente, al señalar que la base de dicha contribución será el valor más alto entre: el valor de adquisición del inmueble, el valor catastral, o el avalúo que realice la autoridad o las personas registradas o autorizadas por ella.

Así, es evidente que tratándose de la adquisición de un inmueble, resulta indispensable la determinación de su valor real para establecer la base gravable para la cuantificación del impuesto relativo; lo que sólo se logra con una base gravable alternativa, consistente en el avalúo practicado por la autoridad fiscal o personas registradas o autorizadas, que se toma en consideración junto con el valor catastral y el de adquisición, para determinar el que resulte más alto entre ellos.

Por consiguiente, aquello que en términos de lo previsto en el artículo 115, fracción IV, de la Ley Suprema y el quinto transitorio del decreto que lo reformó está reservando a la ley, son los diferentes métodos a emplear para la concreción de la base gravable para el cálculo del impuesto sobre propiedad inmobiliaria, que es donde se conforma el eje sustancial en la cuantificación de la obligación; consecuentemente, es en la legislación local donde se deben establecer los elementos a partir de los cuales debe medirse la capacidad contributiva en razón de su posición frente al objeto gravado, fijando los diversos métodos o mecanismos para obtenerla.

De esta manera, debe concluirse que la interpretación de los artículos 115, fracción IV, constitucional, y quinto transitorio del decreto que lo reformó, publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, no evidencia la prohibición de las Legislaturas Locales para fijar la base del impuesto sobre propiedad inmobiliaria; consecuentemente, es factible que a través de la Ley de Hacienda estatal o del Código Financiero tratándose del Distrito Federal, se fije para el cálculo de la base gravable no sólo los valores unitarios de suelo y construcción, sino el que resulte más alto entre éste, el valor de adquisición, y el valor del avalúo que practiquen sobre el inmueble personas autorizadas.

Sirven de apoyo a lo determinado en esta ejecutoria, en la parte conducente y por identidad de supuestos, los criterios cuyos datos de identificación, rubros y textos, se transcriben enseguida:

"No. Registro: 179,505

"Jurisprudencia

"M.eria(s): Constitucional, Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXI, enero de 2005

"Tesis: P./J. 1/2005

"Página: 6

"PREDIAL MUNICIPAL. REFORMAS AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999, Y ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO CORRESPONDIENTE. LAS FACULTADES QUE OTORGAN A LOS AYUNTAMIENTOS PARA PROPONER A LOS CONGRESOS LOCALES LAS BASES Y TASAS DE DICHO TRIBUTO SON DE EJERCICIO DISCRECIONAL, POR LO QUE SU OMISIÓN NO CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PROCESO LEGISLATIVO QUE DEPARE PERJUICIO A LOS CONTRIBUYENTES.-Las reformas constitucionales mencionadas otorgan a los Ayuntamientos la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto predial, entre otras contribuciones, sobre la propiedad inmobiliaria de su respectiva circunscripción territorial; dicha facultad municipal es concomitante con la obligación del Congreso de hacerse cargo de esa proposición para decidir motivadamente. La interpretación literal, sistemática y teleológica de las indicadas reformas permite considerar que esa facultad de proponer es discrecional y se estableció en beneficio de los Ayuntamientos; asimismo, que mediante ella, el Poder Reformador no otorgó a los Municipios la atribución de legislar en materia tributaria, sino que ésta sigue correspondiendo, esencialmente, a los Congresos Locales en los términos de los artículos 31, fracción IV, 116 y 124 constitucionales. Por tanto, la circunstancia de que un Ayuntamiento omita proponer al Poder Legislativo Estatal la base o las tasas del impuesto predial que regirá en su Municipio, o bien, que haciéndolo, la legislatura los desestime, no genera a los contribuyentes una violación al proceso legislativo que les depare perjuicio, de manera similar a lo que acontece cuando el Congreso, sea Federal o Local, no causa perjuicio a los gobernados si al expedir una ley no acoge las proposiciones que se le formularon en una iniciativa, de modo que los conceptos de violación formulados al respecto serán inoperantes. Lo anterior no es obstáculo para que si el estudio del proceso legislativo o de la ley en sí misma considerada, esto es como producto terminado, revelen vicios constitucionales que afecten al contribuyente quejoso, se conceda el amparo, el que, como es propio del amparo contra leyes, no tendría efectos generales, pues no obligaría al Congreso a legislar, sino que sólo protegería al quejoso y obligaría a las autoridades aplicadoras.

"Contradicción de tesis 45/2004-PL. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Tercero, ambos en M.eria Administrativa del Cuarto Circuito. 18 de enero de 2005. Unanimidad de once votos. Ponente: J.D.R.. Secretaria: S.V.Á.D.."

"No. Registro: 178,084

"Jurisprudencia

"M.eria(s): Constitucional, Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXII, julio de 2005

"Tesis: 2a./J. 85/2005

"Página: 449

"ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES. EL ARTÍCULO 138 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, AL ESTABLECER COMO SISTEMA DE DETERMINACIÓN ALTERNATIVA DE LA BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO RELATIVO EL AVALÚO PRACTICADO POR LA AUTORIDAD FISCAL O POR PERSONAS REGISTRADAS O AUTORIZADAS POR ELLA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO TRIBUTARIO DE LEGALIDAD.-De lo dispuesto en el numeral de referencia se advierte que el legislador estableció un sistema de determinación alternativa de la base gravable del gravamen en cuestión, en el que se prevé que el valor del inmueble que se considerará para tal efecto será el que resulte más alto entre el valor de la adquisición, el valor catastral determinado con la aplicación de los valores unitarios a que se refiere el artículo 151 del mismo ordenamiento jurídico o el valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por personas registradas o autorizadas por ella; ahora bien, el avalúo constituye un método que no viola el principio tributario de legalidad, en atención a que en debida observancia a dicho principio, aquello que está reservado a la ley son los diferentes métodos para la fijación de la base gravable del impuesto, misma que conforma el eje sustancial en la cuantificación de la obligación tributaria, no obstante es jurídicamente válido que una vez predeterminado en la ley el método a utilizar, se deposite en la letra de menor jerarquía normativa emitidos por la autoridad fiscal los criterios, principios y procedimientos que sean más idóneos para medir la base, tomando en cuenta aspectos técnicos, especializados, datos y factores económicos, entre otros, que incidan en aquélla en virtud del lugar y momento en que se lleve a cabo el hecho imponible de la contribución, toda vez que por virtud de la naturaleza y dinámica de estos aspectos, requieren de una actualización permanente y conocimiento de las circunstancias que operan en el mercado inmobiliario; además, el hecho de que el Código Financiero del Distrito Federal encomiende la elaboración del manual de valuación y los lineamientos técnicos a la autoridad fiscal no implica, por sí mismo, que quede al arbitrio de ésta la determinación de la base del tributo, ya que aquéllos se realizan por peritos en la materia y deben ser observados por los entes públicos locales y cualquier otra persona autorizada o registrada para realizar los avalúos, al tratarse de parámetros generales que se fundamentan en esencia, en la objetividad del método, atendiendo al desarrollo económico, social y urbano que vive la Ciudad de México y sustentados en análisis exhaustivos de las características particulares del objeto del tributo, así como a las relaciones numéricas y factores de homologación necesarios para establecer, el valor del terreno y construcción del inmueble de que se trate, luego, la debida observancia de las directrices de mérito, incluso impiden la actuación arbitraria de la autoridad y, por ende, generan certidumbre al gobernado sobre los elementos que inciden en la cuantificación del hecho imponible que se realice bajo este método de determinación.

"Contradicción de tesis 13/2005-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Cuarto y Octavo, ambos en M.eria Administrativa del Primer Circuito. 3 de junio de 2005. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: G.D.G.P.. Ponente: G.I.O.M.. Secretaria: L.M.G.G.."

"No. Registro: 175,387

"Jurisprudencia

"M.eria(s): Constitucional, Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIII, abril de 2006

"Tesis: 2a./J. 35/2006

"Página: 176

"ADQUISICIÓN DE INMUEBLES. EL ARTÍCULO 138 DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE ESTABLECE EL SISTEMA PARA DETERMINAR LA BASE GRAVABLE DE AQUEL IMPUESTO, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA.-El citado precepto, al establecer el valor del inmueble que se considerará para calcular el impuesto relativo, que será el que resulte más alto entre el convencional, el catastral, o el que se obtenga del avalúo realizado por la autoridad o las personas registradas o autorizadas por ella, no transgrede el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el impuesto sobre adquisición de inmuebles está circunscrito dentro de los llamados impuestos directos, cuyo hecho imponible está constituido, en el caso, por el acto de adquisición del inmueble, por lo que la determinación de su base gravable no atiende a las características propias del sujeto pasivo de la relación tributaria, sino al valor real del inmueble materia de la adquisición, en cuanto es una manifestación de su capacidad contributiva. De lo anterior se sigue que la inclusión de diversos valores para fijar la base gravable, responde a la necesidad de cuantificar la manifestación real de riqueza, concreción específica de la capacidad contributiva del sujeto del impuesto, lo que explica que el legislador haya establecido diferentes sistemas a fin de desentrañar el valor real del objeto del impuesto, fijar cierta uniformidad y otorgar certeza al contribuyente, máxime que no puede aceptarse que el único valor real sea el de la adquisición, es decir, el precio pagado por el inmueble, pues la transmisión de la propiedad puede ocurrir a través de diferentes vías jurídicas, que no supongan necesariamente una erogación como contraprestación por la adquisición, como la donación, la prescripción adquisitiva, la sucesión, la división de la copropiedad o la extinción del usufructo.

"Contradicción de tesis 4/2006-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Décimo y Primero, ambos en M.eria Administrativa del Primer Circuito. 3 de marzo de 2006. Cinco votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: E.D.D.."

En mérito de lo hasta aquí expuesto, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, la tesis que sustenta esta Segunda Sala, en los siguientes términos:

-Los citados preceptos otorgan a los Ayuntamientos la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria de su respectiva circunscripción territorial. Ahora bien, la indicada facultad es concomitante con la obligación del Congreso de hacerse cargo de esa proposición para decidir si la acepta o no, lo que implica que no se otorgó a los Municipios la atribución de legislar en materia tributaria, sino que ésta corresponde, esencialmente, a los Congresos Locales. En esa virtud, las leyes hacendarias correspondientes que establezcan un sistema de determinación alternativa de la base gravable del impuesto sobre propiedad inmobiliaria y no considere sólo los valores unitarios de suelo y construcciones, sino el que resulte más alto entre éstos, el de adquisición, y el del avalúo practicado por personas autorizadas, respeta los artículos 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y quinto transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, conforme a la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera Sala de esta Suprema Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros: M.A.G., S.S.A.A. y M.B.L.R.. El señor Ministro presidente J.F.F.G.S. votó en contra. El señor M.G.D.G.P. estuvo ausente por atender comisión oficial.