Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 32/2008-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y TERCERO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: R.A.F.S..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto, vinculado con el tercero, fracción VI, del Acuerdo Plenario número 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de una posible contradicción de criterios en materia administrativa, especialidad de esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.

En efecto, el artículo 197-A de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales dispone que podrán denunciar la contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito en juicios de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los tribunales mencionados o sus Magistrados, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis se hayan sustentado.

En este caso, la denuncia de contradicción la formularon los Magistrados integrantes del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito y dado que ese órgano es el que emitió uno de los criterios presuntamente contradictorios, cabe concluir que la denuncia la efectuaron quienes cuentan con legitimación para ello.

TERCERO. A fin de verificar la existencia de la contradicción denunciada, se transcriben a continuación, en lo conducente, las ejecutorias relativas.

El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito emitió el criterio reflejado en la tesis II.1o.A.145 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, octubre de 2007, página 3204, con el rubro y texto siguientes:

"JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES IMPROCEDENTE TRATÁNDOSE DE ASUNTOS RELATIVOS A LA ELECCIÓN DE LAS AUTORIDADES AUXILIARES Y DE LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA PREVISTOS EN LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MÉXICO, AL SER DE NATURALEZA ELECTORAL. El artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México establece un marco de referencia para que el gobernado se inconforme contra el actuar de las autoridades administrativas municipales competentes de considerar que el acto o resolución que emitan sea contrario a sus intereses, esto es, a través del recurso de inconformidad o del juicio contencioso administrativo, en términos de lo previsto en el Código de Procedimientos Administrativos de la propia entidad federativa; sin embargo, tal estimación demuestra que se trata de un precepto que tiene que sujetarse a lo estatuido en la normatividad especial (administrativa). Bajo ese contexto, si el aludido código establece en su artículo 1o. que es improcedente su aplicación tratándose de la materia electoral, resulta inconcuso que en los asuntos relativos a la elección de las autoridades auxiliares y de los consejos de participación ciudadana previstos en la mencionada ley, al ser de naturaleza electoral, es improcedente el referido juicio."

El Tribunal Colegiado referido sustentó dicha tesis, al fallar por unanimidad de votos, el amparo directo 189/2007, promovido por J.L.C. y otros, en sesión de veintidós de agosto de dos mil siete, bajo las consideraciones sustanciales siguientes:

"... El argumento propuesto, es infundado.

"Cabe señalar que sobre el tópico al analizar la acción de inconstitucionalidad 1/95, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la tesis P. CXXVIII/95, visible en la página 206, Tomo II, diciembre de 1995, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"‘CONSEJOS DE CIUDADANOS. SON ÓRGANOS DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL.’ (se transcribe).

"Por tal razón, es pertinente traer a colación las consideraciones que sustentan la tesis antes transcrita, cuya génesis es la acción de inconstitucionalidad 1/95, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, (sic) por unanimidad de once votos, en la cual sostuvo que los Consejos de Ciudadanos, son órganos de poder público representativos de los habitantes de las delegaciones, seleccionados democráticamente por el voto de los ciudadanos, circunstancias que coinciden con los elementos que comprende la definición o concepto que se dan en materia electoral, por lo que su nombramiento se genera dentro de lo que es materia electoral.

"Las razones que originaron dicha conclusión, son las siguientes: (se transcriben).

"Así, de la transcripción anterior, se aprecia que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostuvo que como elementos que son eficaces para aproximarse al concepto de ‘materia electoral’ aquellas que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal.

"Frente a tal definición en el caso, es preciso establecer si la selección de las autoridades auxiliares, así como los integrantes del Consejo de Participación Ciudadana, para el Estado de México, se ajusta a dicho concepto.

"Lo anterior, en razón de que en la demanda que dio origen al juicio contencioso administrativo, así como en el recurso de revisión, los ahora quejosos, se apersonaron con el carácter de delegados y presidente, secretario, tesorero, primer vocal y segundo vocal, del Consejo de Participación Ciudadana, del Municipio de A., Estado de México.

"Ahora bien, en la especie los quejosos, en el juicio contencioso administrativo identificado como 26/2007, señalaron como acto impugnado, la resolución al recurso de inconformidad con número de expediente SIND/RECINC/001/2006, emitido por el síndico municipal del Ayuntamiento del Municipio de A., Estado de México, de veinte de diciembre de dos mil seis, por medio del cual se determinó lo siguiente: (se transcribe).

"Asimismo, cabe tomar en consideración, que en la propia resolución del recurso de inconformidad, el síndico municipal del Municipio de A., Estado de México, en cuyo primer considerando, estableció su competencia para conocer y resolver el recurso de inconformidad, en los siguientes términos: (se transcribe).

"Por lo tanto, es pertinente acudir a los artículos 56, 57, 58, 59, 60, 62, 63, 64, 72, 73, 74, 75 y 76 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, los cuales establecen existencia, procedimiento de elección y funciones, de las autoridades auxiliares y del Consejo de Participación Ciudadana, en los siguientes términos: (los transcribe).

"De igual forma, es necesario tener en cuenta los artículos del Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno, del Municipio de A., Estado de México, los cuales también establecen existencia, procedimiento de elección y funciones, de las autoridades auxiliares y del Consejo de Participación Ciudadana, en los siguientes términos: (se transcriben los artículos 103 a 116 del bando mencionado).

"Una vez apuntados los preceptos que establecen la existencia, procedimiento de elección y atribuciones de los cargos de las autoridades auxiliares y del Consejo de Participación Ciudadana, es menester tomar en cuenta que los quejosos, concursaron en atención a la convocatoria de veinte de octubre de dos mil seis, para la jornada electoral de doce de noviembre de la misma anualidad, emitida por el Municipio de A., Estado de México, cuyo contenido es el siguiente: (se transcribe).

"Bajo tales premisas, y una vez realizada la precisión del concepto de materia electoral, se obtiene que la selección de las autoridades auxiliares -delegados- y los Consejos de Participación Ciudadana, se ajusta a dicho concepto o definición.

"Así, se puede apreciar que las autoridades auxiliares y los Consejos de Participación Ciudadana:

"a. Son órganos de poder público;

"b. Son representativos de un sector de la ciudadanía, y

"c. Su nombramiento proviene del ejercicio democrático del voto ciudadano.

"Ante las consideraciones antes apuntadas, es dable concluir que las funciones que la ley encomienda a las autoridades auxiliares, destaca, por ser indiscutiblemente característico de poder público, coadyuvar con el Ayuntamiento en la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Municipal, así como vigilar el cumplimiento del Bando Municipal, de las disposiciones reglamentarias que expida el Ayuntamiento y reportar a la dependencia administrativa correspondiente sus incumplimientos.

"De tales atribuciones, se ve que las autoridades auxiliares ejercen claras funciones de poder público, puesto que pueden intervenir en la creación del Plan de Desarrollo Municipal, o bien, tienen como atribución vigilar el cumplimiento de la normatividad que rige la vida del Municipio.

"Atribución, esta última que puede afectar intereses particulares de los conciudadanos, pues actuaría (sic) como cualquier autoridad con iniciativa de acción administrativa, pues al tomar participación la vigilancia de la normatividad aplicable, no hay duda de que podría (sic) influir en la actuación de la autoridad municipal correspondiente, sea ordenadora o ejecutora para actuar en aspectos que pueden afectar la esfera jurídica de los gobernados.

"Misma consideración que recae en el caso de los Consejos de Participación Ciudadana, pues cabe subrayar, como una característica de poder público, que coadyuvan al cumplimiento eficaz de los planes y programas municipales aprobados y pueden proponer al Ayuntamiento las acciones tendientes a integrar o modificar los planes y programas municipales.

"Es por eso, que de tales atribuciones, los Consejos de Participación Ciudadana, ejercen funciones de poder público, puesto que pueden intervenir en la integración y modificación de los planes y programas municipales; cuya actuación en ese momento, puede afectar intereses particulares.

"En ese orden de ideas, contrario a lo que refieren los impetrantes de garantías, la determinación de la Sala responsable fue correcta al estimar que la génesis de la litis, se trata de materia electoral, respecto de la cual no es procedente la aplicación del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México y, por ende, no resulta procedente la tramitación del juicio contencioso administrativo.

"Tal afirmación, se obtiene del hecho de que el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, reformado el veintiuno de diciembre de dos mil uno, señala: (se transcribe).

"El precepto de cuenta, establece que el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, su objeto es regular el acto y el procedimiento administrativo ante las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado, los Municipios y los organismos descentralizados de carácter estatal y municipal con funciones de autoridad, además del proceso administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México.

"Asimismo, el ordenamiento transcrito, establece que no procederá la aplicación del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, en los casos siguientes:

"1. A los integrantes de la Legislatura del Estado de México;

"2. A la Universidad Autónoma del Estado de México;

"3. A la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México;

"4. A la Comisión de Arbitraje Médico del Estado de México;

"5. A los Consejos Tutelares de Menores;

"6. A las materias laboral y electoral;

"7. Ni a los conflictos suscitados entre los integrantes de los Ayuntamientos; y

"8. Por la elección de las autoridades auxiliares municipales.

"De la anterior, se permite advertir que la normatividad de referencia contiene una serie de limitaciones para la procedencia de la aplicación del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, pero a la vez contempla la posibilidad de que exista una disposición en contrario, que permita su aplicación.

"Sin embargo, cabe señalar que contrario a lo que refiere la impetrante de garantías, el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, no contempla una excepción a la regla prevista en el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, ya que lo único que establece es la procedencia del recurso de inconformidad o el juicio contencioso administrativo, contra actos o resoluciones emitidos por autoridades administrativas, en aplicación de la Ley Orgánica Municipal, pero no prevé ninguna medida para la procedencia de dichos medios de defensa o de la aplicación del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

"Es decir, el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, es un ordenamiento de carácter específico en su materia, pero general, en cuanto a la existencia del medio de defensa, cuyo fin atiende a hacer del conocimiento del gobernado, la existencia de ciertos medios de defensa contra la actuación de las autoridades administrativas en aplicación de la Ley Orgánica Municipal, pero no puede concebirse que contemple la excepción como lo pretende hacer valer la parte quejosa en la presente instancia.

"Esto es, la existencia del artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, busca dar un marco de referencia para que el gobernado conozca cómo podría inconformarse contra de la gama de posibilidades que tiene para actuar la autoridad correspondiente, de considerar que el acto o resolución que emita le es contraria a sus intereses, pero también el propio precepto establece que tal procedencia se encontrara supeditada a lo previsto en el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, ordenamiento legal que es la ley específica de aplicación para la tramitación del juicio contencioso administrativo.

"Así, podría señalarse que si bien, el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, dice: (se transcribe).

"Tal precepto prevé la posibilidad, para impugnar los actos y resoluciones emitidos por autoridades administrativas, como se apuntó, en aplicación de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, refiriendo que será procedente el recurso de inconformidad, o bien, el juicio contencioso administrativo, en términos de lo previsto en el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

"Es por esto, que cabe establecerse que si los actos y resoluciones que las autoridades administrativas correspondientes, en aplicación de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, no son sólo aquellos que se encuentren relacionados con la elección de las autoridades auxiliares y del Consejo de Participación Ciudadana, entonces, tal estimación demuestra que efectivamente se trata de un precepto de índole general, que desde luego tiene que sujetarse a lo estatuido en la normatividad especial, que en este caso, es el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

"En consecuencia, si el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, establece que no es procedente su aplicación tratándose de materia laboral o electoral; por lo tanto, (sic) aquellos asuntos en los que se vincule la elección de autoridades auxiliares y Consejos de Participación Ciudadana, al tener una naturaleza electoral, no resulta aplicable el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, por lo que los argumentos hechos valer por la parte quejosa son infundados.

"Además, cabe reiterarse que si los quejosos en el juicio contencioso administrativo número 26/2007, señalaron como acto impugnado la resolución al recurso de inconformidad con número de expediente SIND/RECINC/001/2006, emitido por el síndico municipal del Ayuntamiento del Municipio de A., Estado de México, de veinte de diciembre de dos mil seis, respecto del cual fundó su competencia en términos de lo previsto en los artículos 232, 235, 236, 237, 238, 239, 240, 241 y demás relativos y aplicables del Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno, vigente en el Municipio de A., Estado de México, cuyo texto es: (se transcriben).

"Del contenido de la normatividad en que fundó su competencia el síndico municipal del Ayuntamiento del Municipio de A., Estado de México, se desprende que contra los actos y resoluciones que se dicten por las autoridades municipales es procedente el recurso de inconformidad ante la autoridad que emitió el acto, pero a la vez señala que contra esos actos o acuerdos de las autoridades municipales, no procederá ningún recurso que los previstos por la ley.

"Es decir, el banco (sic) de policía y buen gobierno, establece la posibilidad de que contra la resolución que recaiga al recurso de inconformidad, proceda otro medio de defensa, siempre y cuando lo permita la ley, por lo que si se analiza de manera sistemática tal precepto, acorde a lo estatuido por el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, deberá sostenerse que cuando los conflictos versen en materia electoral, entonces no será procedente la aplicación de dicho código adjetivo, lo cual robustece lo aquí resuelto.

"En las relatadas consideraciones, ante lo infundado de los conceptos de violación analizados, lo procedente es negar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados. ..."

Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, denunciante en este caso, al resolver el amparo directo 383/2007, en sesión de seis de diciembre de dos mil siete, sostuvo en lo conducente:

"SEXTO. Es fundado el único concepto de violación que hace valer el quejoso, en razón de las consideraciones siguientes:

"...

"En efecto, en el juicio contencioso administrativo, se demandó del Ayuntamiento Constitucional de Zumpango, Estado de México, la invalidez de las actas de Cabildo 25 y 28, de once y veintisiete de enero de dos mil siete, respectivamente, asimismo, del presidente del mencionado Municipio, la expedición de la convocatoria para la elección extraordinaria para la designación de delegados municipales y miembros del Consejo de Participación Ciudadana de la ranchería de Buenavista, del Municipio en mención, al igual que del Consejo Electoral del Municipio citado, la elección extraordinaria para la designación de delegados municipales y miembros del Consejo de Participación Ciudadana de la ranchería en mención y la expedición de la constancia de mayoría otorgada a favor de la planilla roja.

"Mediante acuerdo de veinte de febrero de dos mil siete, la Tercera Sala Regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, desechó la demanda porque estimó que, en el caso, la demandante señalaba como acto impugnado la convocatoria emitida para el Consejo de Participación Ciudadana, así como su procedimiento de elección y resultado del mismo, y el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, no era aplicable a las materias electoral, ni a los conflictos suscitados por la elección de las autoridades auxiliares municipales, como se desprendía del artículo 1o. del citado ordenamiento jurídico.

"En contra de ese proveído, la entonces actora interpuso recurso de revisión, en el que la Sala responsable, mediante resolución de doce de abril de dos mil siete, confirmó el desechamiento de la demanda, porque estimó que era acertada la determinación del tribunal de origen, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, éste no era aplicable a la materia electoral, ni a los conflictos suscitados por la elección de las autoridades auxiliares municipales.

"Ahora, como lo aduce la quejosa, la autoridad competente para resolver los actos impugnados, es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, ya que la elección de delegados, subdelegados y Consejos Municipales de Participación Ciudadana, se prevén en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y de conformidad con el artículo 154, los particulares tienen la opción de interponer el recurso de inconformidad, o bien, el juicio contencioso administrativo.

"En efecto, los artículos 56 y 59 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, disponen: (se transcriben).

"La elección de los delegados y subdelegados se realizará en la fecha señalada en la convocatoria entre el último domingo de octubre y el 15 de noviembre del primer año de gobierno del Ayuntamiento.

"La convocatoria deberá expedirse cuando menos diez días antes de la elección. Sus nombramientos serán firmados por el presidente municipal y el secretario del Ayuntamiento, entregándose a los electos a más tardar el día en que entren en funciones, que será el primer día de diciembre del mismo año.

"De los numerales 56 y 59 transcritos, se desprende que son autoridades auxiliares municipales, los delegados y subdelegados, y los jefes de sector o de sección y jefes de manzana que designe el Ayuntamiento y que su elección se sujetará al procedimiento establecido en la convocatoria que al efecto emita el Ayuntamiento, el que expedirá los nombramientos respectivos firmados por el presidente municipal y secretario.

"Además, en el artículo 57, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, se precisan las atribuciones de los delegados y subdelegados que conforman las autoridades auxiliares y en el artículo 60 se prevén los requisitos para que se les pueda designar como tales.

"Por otra parte, los artículos 72 y 73 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, disponen: (se transcriben).

"De los numerales transcritos se desprende, que los Consejos de Participación Ciudadana son órganos auxiliares para la gestión, promoción y ejecución de los planes y programas municipales; que se integran hasta con cinco vecinos del Municipio, con sus respectivos suplentes, electos en las diversas localidades por los habitantes de la comunidad, en la forma y términos que determine el Ayuntamiento en la convocatoria que deberá aprobar y publicar en los lugares más visibles y concurridos de cada comunidad, cuando menos quince días antes de la elección; y que el Ayuntamiento expedirá los nombramientos respectivos firmados por el presidente municipal y el secretario del Ayuntamiento.

Cabe destacar que del análisis de los actos impugnados, se advierte que en el acta de Cabildo 25, de once de enero de dos mil siete, el Ayuntamiento de Zumpango, Estado de México, entre otros puntos aprobó por unanimidad, la convocatoria para la elección extraordinaria de autoridades auxiliares en la ranchería Buenavista, Municipio de Zumpango, Estado de México, y se propuso que el Consejo Electoral Municipal, precisara los límites territoriales para que los habitantes de Buenavista emitieran su voto, para lo cual, podían apoyarse en las Direcciones de Catastro y Desarrollo Urbano, a fin de que quedara (sic) bien definida la sección y demarcación territorial de las personas que podrían votar, asimismo, que se realizara la capacitación conjunta de funcionarios de casillas con representantes de planillas, a efecto de que se establecieran los criterios de desarrollo de la elección que se propusiera a los representantes de las planillas de reubicación de la casilla de la escuela T.Q., al igual que, se realizará (sic) un proceso de insaculación de ciudadanos de Buenavista, para que fueran los funcionarios de casillas.

"Asimismo, en el acta de Cabildo 28, de veintisiete de enero de dos mil siete, el Ayuntamiento de Zumpango, Estado de México, entre otros puntos aprobó por unanimidad, que se les permitiera a todos los vecinos de Buenavista, Municipio de Zumpango, Estado de México, ser candidatos y emitir su voto el día de las elecciones con independencia de la sección electoral a la que pertenecieren.

"Por otra parte, en la convocatoria de veinticuatro de enero de dos mil siete, se hizo alusión al procedimiento que se llevaría al cabo para la elección de los delegados y Consejos de Participación Ciudadana, esto es, la convocatoria, el procedimiento de registro de las planillas, los requisitos que deben reunir los candidatos de las planillas y su demostración, la integración del Consejo Municipal Electoral, los requisitos para que las personas puedan votar, la fecha de la toma de protesta de la planilla triunfadora.

"De lo que se desprende, que si bien, la elección de las autoridades auxiliares municipales, como son los delegados y Consejos de Participación Ciudadana, se lleva al cabo a través de un proceso electoral; también lo es que no se relaciona con la materia electoral a que se refiere el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, pues, esa elección no se encuentra prevista, ni regulada en el Código Electoral del Estado de México, ni en la Constitución Federal, ni L. y sí, en cambio, se encuentra regulada por normas administrativas como es la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

"Ahora, el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, dispone: (se transcribe).

"Del numeral transcrito, se advierte, que prevé la procedencia del recurso administrativo de inconformidad ante la propia autoridad o del juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la entidad, según opte el particular, contra los actos o resoluciones administrativos que dicten o ejecuten las autoridades competentes en aplicación de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

"Por tanto, se estima que sí procede el juicio contencioso administrativo promovido en contra del Ayuntamiento Constitucional de Zumpango, Estado de México, en donde la aquí quejosa solicita se declare la invalidez de las actas de Cabildo 25 y 28, de once y veintisiete de enero de dos mil siete, respectivamente, del presidente del citado Municipio, la expedición de la convocatoria para la elección extraordinaria para la designación de delegados municipales y miembros del Consejo de Participación Ciudadana de la ranchería de Buenavista, del Municipio en mención, del Consejo Electoral del Municipio mencionado, la elección extraordinaria para la designación (sic) delegados municipales y miembros del Consejo de Participación Ciudadana de la ranchería citada y la expedición de la constancia de mayoría otorgada a favor de la planilla roja, pues, como quedó demostrado, no son actos relacionados con la materia electoral a que se refiere el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, sino que se trata de actos administrativos, emitidos por autoridades administrativas y fundado en disposiciones administrativas como es la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en la que se prevé la procedencia de ese medio de defensa.

"Además, cabe precisar que la Sala responsable también consideró que confirmaba el desechamiento de la demanda, porque el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, no era aplicable a los conflictos suscitados por la elección de las autoridades auxiliares municipales, dicho numeral es del tenor siguiente: (se transcribe).

"Como se ve del artículo transcrito, si bien es cierto hace alusión a la inaplicabilidad del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, respecto a los conflictos suscitados por la elección de las autoridades auxiliares municipales; también lo es que, como el propio artículo lo señala, hace una salvedad en el caso de que exista disposición expresa en contrario, lo que sucede en el presente caso, al precisar el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, que procede el recurso administrativo de inconformidad ante la propia autoridad o del juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la entidad, según opte el particular, contra los actos o resoluciones administrativos que dicten o ejecuten las autoridades competentes en aplicación de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

"En esas condiciones, si los actos impugnados son de carácter administrativo, ya que se basan en disposiciones de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y fueron emitidos por autoridades administrativas como son el presidente municipal y el Ayuntamiento de Zumpango, Estado de México, entonces, sí les resulta aplicable ese numeral y, por tanto, dichos actos deben ser materia del juicio contencioso administrativo.

"En consecuencia, al resultar fundado el concepto de violación que se analiza, procede conceder el amparo y protección de la Justicia Federal a la quejosa, para que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y emita una nueva siguiendo los lineamientos de esta ejecutoria.

"Similar criterio sostuvo este Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver el juicio de amparo directo 238/2004, promovido por Colonos de la Florida Naucalpan, Estado de México, Asociación Civil, en sesión de siete de abril de dos mil cinco, por unanimidad de votos, al igual que, el juicio de amparo 335/2007, promovido por M.E.D.J., en sesión de nueve de noviembre de dos mil siete, por unanimidad de votos ..."

Aun cuando en la parte final de la ejecutoria reproducida parcialmente el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito precisa que sostuvo criterio similar, en las resoluciones recaídas a los diversos juicios de amparo directo 238/2004 y 335/2007, las cuales se tienen también a la vista en copia certificada, porque el presidente de esta Segunda Sala las requirió al órgano colegiado denunciante, en el caso es innecesario transcribir la parte considerativa de tales ejecutorias, en virtud de que los razonamientos ahí vertidos contienen el mismo criterio sustentado en la ejecutoria reproducida en lo conducente.

CUARTO. La circunstancia de que uno de los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados referidos, no haya sido expuesto formalmente como tesis y, por ende, no haya publicación de ésta, conforme a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, no obsta para que este Alto Tribunal se ocupe de la denuncia de la posible contradicción de tesis, pues para que se determine su existencia, basta que diversos Tribunales Colegiados adopten criterios divergentes al resolver sobre el mismo punto de derecho.

Son aplicables a lo anterior, las tesis de jurisprudencia P./J. 27/2001 del Pleno y 2a./J. 94/2000 de esta Segunda Sala, publicadas, respectivamente, en el T.X., abril de 2001, página 77, y en el Tomo XII, noviembre de 2000, página 319, ambos del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyos rubros son:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES."

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY."

QUINTO. Procede ahora analizar, si existe la contradicción de tesis denunciada.

Al respecto, el artículo 197-A de la Ley de Amparo establece:

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias.

"La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Por otra parte, a fin de determinar cuándo existe contradicción de criterios, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la tesis de jurisprudencia P./J. 26/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76, cuyo texto es:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

Conforme a lo anterior, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido que para que se configure una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito, es preciso que:

a) Al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;

b) La diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y,

c) Los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

A efecto de estar en posibilidad de determinar si existe o no la contradicción de criterios denunciada y, en su caso, pronunciarse sobre el que deberá prevalecer, es menester tomar en consideración los antecedentes y la conclusión a la que cada órgano colegiado arribó, como se expone a continuación:

A) El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito conoció del juicio de amparo directo 189/2007, promovido por J.L.C. y otros, en contra de la sentencia dictada en el recurso de revisión 71/2007, a través de la cual la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México confirmó la resolución emitida en el expediente 26/2007, por la que se desechó la demanda de juicio contencioso administrativo formulada por los quejosos (en su carácter de integrantes del Consejo de Participación Ciudadana del Municipio de A.) por la que impugnaron el fallo de veinte de diciembre de dos mil seis, recaído al recurso de inconformidad SIND/RECINC/001/2006, a través del cual el síndico municipal del Ayuntamiento del Municipio de A., Estado de México, declaró la nulidad de lo actuado por la Comisión Transitoria y el secretario de dicho Ayuntamiento, respecto a la elección de delegados, subdelegados y Consejo de Participación Ciudadana del poblado de San Salvador A., celebrada el doce de noviembre de dos mil seis; determinó que debía convocarse a elección extraordinaria y, dado que las autoridades auxiliares ya habían concluido su periodo, dispuso que el Ayuntamiento debía designar por votación de las dos terceras partes de sus miembros a una autoridad auxiliar interina.

El Tribunal Colegiado del conocimiento desestimó los conceptos de violación y, en consecuencia, negó la protección constitucional, en base a la tesis P. CXXVIII/95, del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "CONSEJOS DE CIUDADANOS. SON ÓRGANOS DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL.", en la cual, según afirmó el Tribunal Colegiado, se sostuvo que los consejos de ciudadanos del Distrito Federal son órganos de poder público representativos de los habitantes de las delegaciones, seleccionados democráticamente por el voto de los ciudadanos, por lo que su nombramiento atañe a la materia electoral.

El propio tribunal sostuvo que la selección de las autoridades auxiliares y de los integrantes del Consejo de Participación Ciudadana para el Estado de México se ajusta a tal concepto. Enseguida transcribió los artículos 56, 57, 58, 59, 60, 62, 63, 64, 72, 73, 74, 75 y 76, todos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, y del 103 a 116 del Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno del Municipio de A., relativos a la existencia, procedimiento de elección y funciones de las autoridades auxiliares y del indicado consejo; luego, concluyó que tales actos se ajustan al concepto de materia electoral, porque las autoridades auxiliares y los Consejos de Participación Ciudadana: a) Son órganos de poder público; b) Son representativos de un sector de la ciudadanía, y c) Su nombramiento proviene del ejercicio democrático del voto ciudadano.

Además, el órgano colegiado sostuvo que entre las funciones que la ley encomienda a las autoridades auxiliares mencionadas destacan: coadyuvar con el Ayuntamiento en la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Municipal; vigilar el cumplimiento del bando municipal y de las disposiciones reglamentarias que expida el Ayuntamiento, y reportar a la dependencia administrativa correspondiente sus incumplimientos; atribuciones en que las autoridades auxiliares ejercen funciones de poder público y pueden afectar intereses particulares, pues actúan como cualquier autoridad con iniciativa de acción administrativa y, al participar en la vigilancia de la normatividad, pueden influir en la actuación de la autoridad municipal correspondiente, afectando la esfera jurídica de los gobernados.

El tribunal afirmó que la misma consideración debía hacerse en el caso de los Consejos de Participación Ciudadana, pues coadyuvan al cumplimiento de los planes y programas municipales aprobados y pueden proponer al Ayuntamiento las acciones para integrar o modificar dichos planes y programas; por tanto, ejercen funciones de poder público y su actuación puede afectar intereses particulares.

En consecuencia, dicho tribunal concluyó que la determinación de la Sala responsable fue correcta, al estimar que la litis versaba sobre materia electoral, respecto de la cual no procede la aplicación del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México y, por ende, es improcedente el juicio contencioso administrativo, pues el artículo 1o. de dicho ordenamiento (reformado el veintiuno de diciembre de dos mil uno) establece que éste no será aplicable, entre otros casos, a las materias laboral y electoral, y a la elección de las autoridades municipales, aunque la propia norma contempla la posibilidad de que haya disposición en contrario que permita su aplicación; sin embargo, el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México no contiene una excepción a la regla prevista en el precepto 1o. citado, ya que sólo prevé la procedencia del recurso de inconformidad o del juicio contencioso administrativo, contra actos o resoluciones emitidos por autoridades administrativas, en aplicación de dicha ley orgánica municipal, pero no establece medida alguna para la procedencia de dichos medios de defensa o de la aplicación del código procesal administrativo local.

De manera que, reiteró el Tribunal Colegiado, el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México es un ordenamiento específico en su materia, pero general en cuanto a la existencia del medio de defensa, cuyo fin es hacer saber al gobernado la existencia de ciertos medios de defensa contra la actuación de las autoridades administrativas en aplicación de dicha ley orgánica, pero no contiene una excepción; es decir, el precepto 154 citado da un marco de referencia para que el gobernado sepa cómo podría inconformarse contra la gama de posibilidades que tiene para actuar la autoridad correspondiente, de considerar que el acto o resolución respectiva es contraria a sus intereses, pero el propio precepto establece que tal procedencia estará supeditada a lo previsto en el Código de Procedimientos Administrativos de la entidad, el cual es la ley específica para la tramitación del juicio contencioso administrativo.

Luego, expuso el Tribunal Colegiado, si los actos de autoridades administrativas, emitidos en aplicación de la Ley Orgánica Municipal local, no son sólo los relacionados con la elección de las autoridades auxiliares y del Consejo de Participación Ciudadana, ello demuestra que se trata de un precepto de índole general, que debe sujetarse a lo previsto en la normatividad especial, el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

Por tanto, a juicio del Tribunal Colegiado, si dicho código procesal establece que es improcedente su aplicación en materias laboral y electoral; entonces tal ordenamiento no es aplicable a los asuntos vinculados con la elección de autoridades auxiliares y Consejos de Participación Ciudadana, al ser de naturaleza electoral. De ahí que los conceptos de violación resultaran infundados.

Además, afirmó el órgano federal, de los artículos 232, 235, 236, 237, 238, 239, 240 y 241 del Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno, vigente en el Municipio de A., Estado de México (en los que fundó su competencia el síndico municipal del Ayuntamiento de A., al emitir el acto impugnado en el juicio de origen) se desprende que contra los actos de las autoridades municipales procede el recurso de inconformidad ante la autoridad que emitió el acto y, a su vez, contra la resolución que recaiga a la inconformidad procede otro medio de defensa, siempre y cuando lo permita la ley; por tanto, al analizar sistemáticamente tal precepto, acorde a lo previsto en el Código de Procedimientos Administrativos local, se concluye que cuando los conflictos versen sobre materia electoral, no será aplicable este último ordenamiento.

B) El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito conoció del amparo directo 383/2007, promovido por E.S.R.S., contra la sentencia de doce de abril de dos mil siete, dictada en el recurso de revisión 229/2007, por la Tercera Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, que confirmó el acuerdo de veinte de febrero del mismo año, emitido en el expediente del juicio administrativo 127/2007, a través del cual el Magistrado de la Tercera Sala Regional del propio tribunal desechó la demanda de juicio contencioso, en la que la quejosa solicitó la invalidez de actos del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Zumpango, Estado de México, y del Consejo Electoral del propio Municipio, consistentes en las actas de Cabildo respectivas; la expedición de la convocatoria para la elección extraordinaria de delegados municipales y miembros del Consejo de Participación Ciudadana de la ranchería de Buenavista, en el referido Municipio; la propia elección extraordinaria, y la expedición de la constancia de mayoría otorgada a favor de la planilla vencedora.

El Tribunal Colegiado calificó fundado el concepto de violación expresado y estimó inconstitucional la confirmación del desechamiento de la demanda de juicio contencioso administrativo porque, como expuso la quejosa, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México es competente para resolver los actos impugnados, pues la elección de delegados, subdelegados y Consejos Municipales de Participación Ciudadana está prevista en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y, conforme a su artículo 154, los particulares tienen la opción de hacer valer el recurso de inconformidad o el juicio contencioso administrativo.

El propio Tribunal Colegiado sostuvo que de los artículos 56, 57, fracción I, 59, 60, 72 y 73 de la Ley Orgánica Municipal de la entidad se desprende que los delegados y subdelegados, y los jefes de sector o de sección y jefes de manzana que designe el Ayuntamiento, son autoridades auxiliares municipales, en tanto que los Consejos de Participación Ciudadana son órganos auxiliares para la gestión, promoción y ejecución de los planes y programas municipales, cuya elección en ambos casos se sujeta al procedimiento establecido en la convocatoria que emita el Ayuntamiento, el cual expide sus nombramientos y éstos son firmados por el presidente municipal y el secretario.

Además, del análisis de los actos impugnados en el juicio contencioso, el Tribunal Colegiado concluyó que si bien la elección de las autoridades auxiliares municipales mencionadas se lleva a cabo mediante un proceso electoral, no atañe a la materia electoral a que se refiere el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, pues no está prevista o regulada en el Código Electoral de la entidad, ni en la Constitución Federal o en la L.; en cambio, se rige por normas administrativas, como es la Ley Orgánica Municipal local.

A juicio del órgano colegiado, el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México prevé la procedencia del recurso administrativo de inconformidad ante la propia autoridad o del juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la entidad, según opte el particular, contra los actos o resoluciones administrativos que dicten o ejecuten las autoridades competentes en aplicación de dicha ley orgánica municipal; por tanto, el juicio contencioso administrativo de origen era procedente, ya que los actos ahí impugnados no están relacionados con la materia electoral y fueron emitidos por autoridades administrativas, fundados en disposiciones administrativas, como es la Ley Orgánica Municipal mencionada, que prevé la procedencia de ese medio de defensa.

Además, sostuvo el Tribunal Colegiado, la Sala responsable consideró también que procedía confirmar el desechamiento de la demanda, porque el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México dispone que no es aplicable a los conflictos suscitados por la elección de las autoridades auxiliares municipales; no obstante, tal precepto prevé una salvedad, en caso de que exista disposición expresa en contrario, lo que ocurre en la especie, al precisar el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal de la entidad, que el recurso administrativo de inconformidad procede ante la propia autoridad, o el juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo local, según elija el particular, contra los actos administrativos que dicten o ejecuten las autoridades competentes, en aplicación de dicha ley orgánica.

En esas condiciones, afirmó el órgano colegiado, si los actos impugnados son de carácter administrativo, ya que se basan en disposiciones de la Ley Orgánica Municipal de la entidad y fueron emitidos por autoridades administrativas, entonces les resulta aplicable ese numeral y, por tanto, dichos actos deben ser materia de juicio contencioso administrativo. Tales consideraciones llevaron al Tribunal Colegiado a conceder la protección constitucional, para que la Sala responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y emitiera otra, conforme a los lineamientos de la ejecutoria.

Los elementos descritos evidencian que, en este caso, se actualizan los supuestos previstos en la tesis de jurisprudencia invocada, para la existencia de la contradicción denunciada.

En efecto, los dos Tribunales Colegiados de que se trata se pronunciaron en relación con casos concretos esencialmente iguales, en los que se aplicaron los mismos ordenamientos, esto es, el Código de Procedimientos Administrativos y la Ley Orgánica Municipal, ambos ordenamientos del Estado de México, sustancialmente los artículos 1o. del cuerpo legal adjetivo citado en primer término y 154 de la normativa orgánica mencionada.

Asimismo, en ambos asuntos se plantearon problemas jurídicos similares, consistentes en determinar si el juicio contencioso administrativo en el Estado de México, es procedente o no contra actos relacionados con la elección de las autoridades auxiliares y de los Consejos de Participación Ciudadana, previstos en la Ley Orgánica Municipal de aquella entidad.

Al efecto, los dos Tribunales Colegiados examinaron en primer término, si los actos referidos pertenecen o no a la materia electoral, debido a que a tal materia no le resulta aplicable el Código de Procedimientos Administrativos de la entidad. Con ese propósito, ambos tribunales de amparo examinaron diversos preceptos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, vinculados con el procedimiento de elección y las funciones de las autoridades auxiliares y de los Consejos de Participación Ciudadana en dicha entidad.

Sobre el problema jurídico expresado, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito determinó que los actos vinculados con la elección de las autoridades auxiliares y de los integrantes del Consejo de Participación Ciudadana para el Estado de México, son de índole electoral, en virtud de que tales sujetos son órganos de poder público, representativos de un sector de la ciudadanía, y su nombramiento proviene del ejercicio democrático del voto ciudadano.

Ello, aunado a que al coadyuvar con el Ayuntamiento en los planes y programas municipales, y vigilar la normatividad aplicable en el Municipio, tales órganos ejercen funciones de poder público y pueden afectar intereses particulares, pues actúan como cualquier autoridad con iniciativa de acción administrativa y pueden influir en la actuación de la autoridad municipal correspondiente, afectando la esfera jurídica de los gobernados, debido a lo cual el juicio contencioso administrativo es improcedente contra tales actos, al establecer el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, que éste no es aplicable a la materia electoral; sin que haya disposición en contrario que permita su aplicación, pues el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal de la entidad sólo prevé la procedencia del recurso de inconformidad o del juicio contencioso administrativo, contra actos o resoluciones de autoridades administrativas, en aplicación de la Ley Orgánica Municipal, pero no establece medida alguna para su procedencia o para la aplicación del código procesal local referido, el cual constituye la ley específica para la tramitación del juicio contencioso administrativo.

En cambio, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito concluyó que si bien la elección de autoridades auxiliares y de los Consejos de Participación Ciudadana del Estado de México se realiza mediante un proceso electoral, no corresponde a la materia electoral a que se refiere el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, pues no está prevista o regulada en el Código Electoral de la entidad, ni en la Constitución Federal o en la L., y se rige por la Ley Orgánica Municipal de la entidad, de naturaleza administrativa, cuyo precepto 154 dispone que el recurso administrativo de inconformidad procede ante la propia autoridad o el juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, según elija el particular, contra los actos o resoluciones administrativos que dicten o ejecuten las autoridades competentes en aplicación de aquella ley orgánica, por lo que el juicio contencioso es procedente contra tales actos de elección, al no estar relacionados con la materia electoral y ser emitidos por autoridades administrativas, fundados en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, que es un ordenamiento administrativo que prevé la procedencia de dicho medio de defensa.

Además, que si bien el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México dispone que éste no es aplicable a los conflictos suscitados por la elección de las "autoridades auxiliares municipales", tal precepto prevé una salvedad cuando exista disposición expresa en contrario, lo que ocurre en este caso, al precisar el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal de la entidad, que el recurso administrativo de inconformidad procede ante la propia autoridad o el juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo local, según elija el particular, contra los actos administrativos que dicten o ejecuten las autoridades competentes, en aplicación de la Ley Orgánica Municipal mencionada.

Tales posturas evidencian que los órganos colegiados de que se trata, al resolver los asuntos que participan en la presente contradicción, examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales que partieron de elementos similares, pero adoptaron posiciones o criterios jurídicos discrepantes. Tal disparidad tuvo lugar en las consideraciones de las sentencias respectivas, en las que se analizaron elementos similares e interrelacionados, lo cual permite concluir que existe la oposición de criterios denunciada.

No es óbice a lo anterior, que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito haya invocado en su ejecutoria, adicionalmente, el Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno del Municipio de A., Estado de México; mientras que el Tercer Tribunal Colegiado en la misma materia y residencia no lo haya hecho así, ni haya citado tampoco alguna diversa normativa equivalente.

Es así, porque el órgano colegiado primeramente nombrado invocó el referido bando municipal de A., en principio, porque el asunto sometido a su potestad jurisdiccional provenía de autoridades del Ayuntamiento de ese Municipio, perteneciente al Estado de México, en tanto que los actos que dieron origen al juicio de amparo cuyo conocimiento correspondió al Tercer Tribunal Colegiado citado provenían del diverso Municipio de Zumpango, en la misma entidad.

Aunado a lo anterior, la invocación del bando municipal de mérito que el Primer Tribunal Colegiado realizó tuvo el propósito exclusivo de reforzar su conclusión acerca de la naturaleza electoral que, desde su perspectiva, tenían las autoridades auxiliares y el Consejo de Participación Ciudadana de los Municipios del Estado de México, la cual había obtenido previamente al examinar diversos preceptos de la Ley Orgánica Municipal de esa entidad.

De ahí que sea irrelevante para la existencia de la discrepancia de criterios que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito haya invocado la normativa municipal enunciada.

En consecuencia, el punto concreto de contradicción que a esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación corresponde resolver consiste en determinar si el juicio contencioso administrativo previsto en el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México es procedente o no contra actos relacionados con la elección de las autoridades auxiliares y de los Consejos de Participación Ciudadana, previstos en la Ley Orgánica Municipal de la propia entidad.

Adicionalmente a ello, en su caso, de ser necesario para esclarecer el punto precisado, tendrá que establecerse si los actos de elección mencionados pertenecen o no a la materia electoral.

Acerca del tema de la contradicción, fijado en los términos precisados, es irrelevante que en su oficio de denuncia, los Magistrados integrantes del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito hayan especificado que la contradicción de tesis se refería a la procedencia del juicio de garantías en contra de las resoluciones dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, respecto de asuntos relativos a la elección de las autoridades auxiliares y de los Consejos de Participación Ciudadana a que se refiere la Ley Orgánica Municipal.

Se expone tal aserto, porque la denuncia de contradicción de tesis, realizada por los sujetos legitimados a que se refiere el artículo 197-A de la Ley de Amparo, constituye tan sólo el requisito de procedibilidad necesario para que el Pleno o las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con intervención del procurador general de la República, procedan a examinar los criterios presuntamente discrepantes, a fin de establecer si existe o no disparidad en las consideraciones atinentes y, en su caso, cuál criterio habrá de prevalecer; pero al hacerlo, el Pleno o las Salas de este Alto Tribunal no pueden limitar su análisis, al tema que el sujeto legitimado denunciante advirtió como probablemente contradictorio.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 192, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, el propósito de la resolución de las contradicciones de tesis es acabar con la inseguridad jurídica que provoca la divergencia de criterios entre órganos jurisdiccionales terminales al resolver sobre un mismo tema jurídico; ello, a través de la fijación de una jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que unifique el criterio que debe observarse en lo subsecuente para la solución de asuntos similares a los que motivaron la denuncia respectiva, a cuyo efecto es preciso que se examinen en su integridad las ejecutorias correspondientes, para advertir cuáles son los puntos jurídicos divergentes entre los criterios sustentados por los órganos jurisdiccionales contendientes.

Es así, porque a la Suprema Corte de Justicia de la Nación le corresponde, como máximo intérprete de la Constitución Federal, fijar la jurisprudencia que debe prevalecer, con base en las consideraciones que estime pertinentes.

De ahí que dicho Alto Tribunal, funcionando en Pleno o en Salas, no pueda quedar vinculado en modo alguno, por las manifestaciones contenidas en la denuncia, la cual, como se dijo, satisface exclusivamente un propósito formal de procedibilidad, sin cuya existencia la Suprema Corte de Justicia de la Nación no podría examinar de oficio determinada contradicción de criterios, aun cuando ésta fuera evidente.

SEXTO. A fin de elucidar el tema en contradicción planteado, atinente a la procedencia del juicio contencioso administrativo en el Estado de México, contra actos emitidos por autoridades municipales, relacionados con la elección de las autoridades auxiliares y de los Consejos de Participación Ciudadana, previstos en la Ley Orgánica Municipal de la propia entidad, debe examinarse tal procedencia, en primer lugar, en función de la autoridad de la cual provienen dichos actos.

Así, el artículo 229, fracciones I y X, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México prevé la procedencia del juicio mencionado, entre otros actos, contra las resoluciones administrativas que emitan las autoridades municipales, y contra los demás actos y resoluciones que señalen las leyes. El precepto citado es del tenor siguiente:

"Artículo 229. Procede el juicio contencioso administrativo en contra de:

"I. Las resoluciones administrativas y fiscales que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado, de los Municipios o de los organismos auxiliares de carácter estatal o municipal, por violaciones cometidas en las mismas o durante el procedimiento administrativo, en este último caso cuando trasciendan al sentido de las resoluciones;

"...

"X. Los demás actos y resoluciones que señalen las disposiciones legales."

Conforme a la norma invocada, el juicio contencioso administrativo tendría que ser procedente contra los actos examinados, porque provienen de autoridades municipales, en virtud de que conforme a lo dispuesto en los artículos 31, fracción XII, 59 y 73, primer párrafo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, a los Ayuntamientos les corresponde convocar a la elección de las autoridades auxiliares (delegados y subdelegados) y de los Consejos de Participación Ciudadana, por ende, a ellos les incumbe también solucionar los conflictos que surjan de dichas elecciones.

No obstante, el artículo 1o., primer y segundo párrafos, del propio ordenamiento procesal administrativo citado dispone:

"Artículo 1o. Las disposiciones de este código son de orden público e interés general y tienen por objeto regular el acto y el procedimiento administrativo ante las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado, los Municipios y los organismos descentralizados de carácter estatal y municipal con funciones de autoridad, así como el proceso administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México.

"Salvo disposición expresa en contrario, el presente ordenamiento no es aplicable a los integrantes de la Legislatura del Estado de México, a la Universidad Autónoma del Estado de México, a la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México, a la Comisión de Arbitraje Médico del Estado de México, a los consejos tutelares de menores, a las materias laboral y electoral, ni a los conflictos suscitados entre los integrantes de los Ayuntamientos, y por la elección de las autoridades auxiliares municipales."

El precepto reproducido contiene reglas de excepción, entre las que se encuentra aquella que dispone expresamente que el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México no es aplicable a los conflictos suscitados por la elección de las autoridades auxiliares municipales.

De manera que si bien es cierto que el precepto 229 del Código de Procedimientos Administrativos citado prevé la procedencia del juicio contencioso administrativo, en contra de actos administrativos provenientes de autoridades municipales, también lo es que el numeral 1o. del propio ordenamiento proscribe, en forma explícita, la aplicación de las normas de ese cuerpo de leyes, entre otros actos, a los conflictos suscitados por la elección de autoridades auxiliares municipales.

Luego, dado que existe regla específica que establece la inaplicación del ordenamiento procesal que prevé el juicio contencioso administrativo, contra los actos precisados, es patente que el juicio contencioso no procede para impugnar tales determinaciones, a menos que existiera disposición expresa en contrario.

Ahora bien, a efecto de establecer cuáles son las "autoridades auxiliares municipales" a que se refiere el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, es pertinente examinar los preceptos de la Ley Orgánica Municipal de la propia entidad, que rigen la existencia, designación y atribuciones de los delegados y subdelegados y de los Consejos de Participación Ciudadana del Estado de México (cuya elección la realiza la ciudadanía, a convocatoria de los Ayuntamientos) entre los cuales, el artículo 56 dispone en forma expresa que "son autoridades ... municipales, los delegados y subdelegados, y los jefes de sector o de sección y jefes de manzana que designe el Ayuntamiento."

Así, los artículos 31, fracción XII, 56, 57, fracción I, 59, 61, 64, fracción II, 72, 73, primer párrafo, y 74, todos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México establecen:

"Artículo 31. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

"...

"XII. Convocar a elección de delegados y subdelegados municipales, y de los miembros de los Consejos de Participación Ciudadana."

"Artículo 56. Son autoridades auxiliares municipales, los delegados y subdelegados, y los jefes de sector o de sección y jefes de manzana que designe el Ayuntamiento."

"Artículo 57. Las autoridades auxiliares municipales ejercerán, en sus respectivas jurisdicciones, las atribuciones que les delegue el Ayuntamiento, para mantener el orden, la tranquilidad, la paz social, la seguridad y la protección de los vecinos, conforme a lo establecido en esta ley, el bando municipal y los reglamentos respectivos.

"I.C. a los delegados y subdelegados:

"a) Vigilar el cumplimiento del bando municipal, de las disposiciones reglamentarias que expida el Ayuntamiento y reportar a la dependencia administrativa correspondiente, las violaciones a las mismas;

"b) Coadyuvar con el Ayuntamiento en la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Municipal y de los programas que de él se deriven;

"c) Auxiliar al secretario del Ayuntamiento con la información que requiera para expedir certificaciones;

"d) Informar anualmente a sus representados y al Ayuntamiento, sobre la administración de los recursos que en su caso tenga encomendados, y del estado que guardan los asuntos a su cargo;

"e) Elaborar los programas de trabajo para las delegaciones y subdelegaciones, con la asesoría del Ayuntamiento."

"Artículo 59. La elección de delegados y subdelegados se sujetará al procedimiento establecido en la convocatoria que al efecto expida el Ayuntamiento. Por cada delegado y subdelegado deberá elegirse un suplente.

"La elección de los delegados y subdelegados se realizará en la fecha señalada en la convocatoria entre el último domingo de octubre y el 15 de noviembre del primer año de gobierno del Ayuntamiento.

"La convocatoria deberá expedirse cuando menos diez días antes de la elección. Sus nombramientos serán firmados por el presidente municipal y el secretario del Ayuntamiento, entregándose a los electos a más tardar el día en que entren en funciones, que será el primer día de diciembre del mismo año."

"Artículo 61. Los jefes de sector o de sección y de manzana serán nombrados por el Ayuntamiento."

"Artículo 64. Los Ayuntamientos, para el eficaz desempeño de sus funciones públicas, podrán auxiliarse por:

"...

"II. Consejos de participación ciudadana."

"Artículo 72. Para la gestión, promoción y ejecución de los planes y programas municipales en las diversas materias, los Ayuntamientos podrán auxiliarse de Consejos de Participación Ciudadana Municipal."

"Artículo 73. Cada Consejo de Participación Ciudadana Municipal se integrará hasta con cinco vecinos del Municipio, con sus respectivos suplentes; uno de los cuales lo presidirá, otro fungirá como secretario y otro como tesorero y en su caso dos vocales, que serán electos en las diversas localidades por los habitantes de la comunidad, entre el último domingo del mes de octubre y el 15 de noviembre del año de la elección del Ayuntamiento, en la forma y términos que éste determine en la convocatoria que deberá aprobar y publicar el Ayuntamiento en los lugares mas visibles y concurridos de cada comunidad, cuando menos quince días antes de la elección. El Ayuntamiento expedirá los nombramientos respectivos firmados por el presidente municipal y el secretario del Ayuntamiento, entregándose a los electos a mas tardar el día en que entren en funciones, que será el día uno de diciembre del mismo año."

"Artículo 74. Los Consejos de Participación Ciudadana, como órganos de comunicación y colaboración entre la comunidad y las autoridades, tendrán las siguientes atribuciones:

"I. Promover la participación ciudadana en la realización de los programas municipales;

"II. Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de los planes y programas municipales aprobados;

"III. Proponer al Ayuntamiento las acciones tendientes a integrar o modificar los planes y programas municipales;

"IV. Participar en la supervisión de la prestación de los servicios públicos;

"V. Informar al menos una vez cada tres meses a sus representados y al Ayuntamiento sobre sus proyectos, las actividades realizadas y, en su caso, el estado de cuenta de las aportaciones económicas que estén a su cargo."

Conforme a las normas reproducidas, no puede darse idéntico tratamiento a los delegados y subdelegados, y a los Consejos de Participación Ciudadana, ambos previstos en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

Es así, porque si bien es cierto que los Ayuntamientos tienen la atribución específica de convocar a la elección de las autoridades auxiliares municipales (delegados y subdelegados) y de los miembros de los Consejos de Participación Ciudadana, además que, en ambos casos, su elección debe realizarse en la fecha y en los términos que el Ayuntamiento establezca en la convocatoria correspondiente; asimismo, una vez que los sujetos referidos son electos, sus nombramientos deben ser firmados por el presidente municipal y el secretario del Ayuntamiento, y deben entrar en funciones el primer día de diciembre del año de la elección; también lo es que ambos tipos de sujetos tienen naturaleza distinta, porque sólo los delegados y subdelegados (electos por la ciudadanía) además de los jefes de sector o de sección y los jefes de manzana (designados por el Ayuntamiento) son considerados expresamente por la ley, como "autoridades auxiliares municipales", aunado a que dichos órganos realizan materialmente funciones de vigilancia y coadyuvan con el Ayuntamiento, lo cual no ocurre en el caso de los Consejos de Participación Ciudadana.

Efectivamente, en atención a sus funciones, dichas "autoridades auxiliares municipales" ejercen atribuciones delegadas por el Ayuntamiento, para mantener el orden, la tranquilidad, la paz social, la seguridad y la protección de los vecinos, pues por lo que hace a los delegados y subdelegados, les corresponde vigilar el cumplimiento del bando municipal y de las disposiciones reglamentarias que el Ayuntamiento expida; reportar las violaciones que adviertan, a la dependencia administrativa correspondiente; coadyuvar con el Ayuntamiento en la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Municipal y de los programas derivados; auxiliar al secretario del Ayuntamiento con la información que requiera para la expedición de certificaciones; informar periódicamente sobre la administración de los recursos que tengan encomendados y el estado que guardan los asuntos a su cargo; así como elaborar los programas de trabajo para las delegaciones y subdelegaciones.

En cambio, los Consejos de Participación Ciudadana en el Estado de México no son "autoridades auxiliares municipales", en principio, porque la propia ley ni siquiera los incluye en ese rubro y, por el contrario, los define como "órganos de comunicación y colaboración entre la comunidad y las autoridades".

Aunado a ello, desde el punto de vista material, dichos consejos son entes que sirven de enlace entre quienes fueron electos popularmente y reconocidos por la ley como autoridades, y la población particular habitante del lugar dentro del cual tienen actuación tales consejos ciudadanos; es decir, las funciones de estos últimos les permiten únicamente contribuir al mejoramiento y desarrollo de la vida de su comunidad, en la medida en que tienen labores de promoción de la participación ciudadana en los programas municipales, de coadyuvancia para el cumplimiento de los planes y programas municipales, de proponer al Ayuntamiento las acciones orientadas a integrar o modificar los planes y programas municipales, y de participación en la supervisión de la prestación de los servicios públicos.

De ahí que si el legislador local no reconoció a los Consejos de Participación Ciudadana, el carácter de "autoridades auxiliares", mucho menos puede atribuírseles tal calidad, en atención a la naturaleza de sus atribuciones descritas.

En el contexto apuntado, dado que por disposición expresa del artículo 59 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México la elección de delegados y subdelegados debe realizarse por convocatoria efectuada por el Ayuntamiento, entonces los actos que las autoridades municipales emitan con motivo de tales elecciones, exclusivamente las relacionadas con delegados y subdelegados en su carácter de "autoridades auxiliares municipales", no son susceptibles de combatirse a través del juicio contencioso administrativo previsto en el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, en virtud de que por disposición específica del artículo 1o. de tal ordenamiento procesal, éste no es aplicable a los conflictos suscitados por la elección de las autoridades auxiliares municipales.

Es así, porque si bien la regla de inaplicación prevista en el dispositivo 1o. invocado dispone que la misma opera "salvo disposición expresa en contrario", en el caso concreto no se advierte prevención legal explícita alguna, que establezca la procedencia del juicio contencioso referido, contra los actos emitidos por las autoridades municipales, con motivo de las elecciones de delegados y subdelegados.

En efecto, no puede afirmarse como lo hizo el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito que el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México contenga disposición expresa en contrario, como se examinará enseguida. Dicho precepto es del tenor siguiente:

"Artículo 154. Contra los actos y resoluciones administrativos que dicten o ejecuten las autoridades competentes, en aplicación del presente ordenamiento, los particulares afectados tendrán la opción de interponer el recurso administrativo de inconformidad ante la propia autoridad o el juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, conforme a las disposiciones del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México."

Como se ve, el dispositivo transcrito proporciona a los particulares la opción de agotar el recurso administrativo de inconformidad o acudir directamente al juicio contencioso administrativo, pero ello no puede tener el alcance de establecer la procedencia de tal procedimiento, puesto que al precisar: "conforme a las disposiciones del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México", el propio precepto 154 sujeta la promoción del juicio contencioso mencionado a las reglas del ordenamiento procesal local, lo cual es lógico en la medida en que el Código de Procedimientos Administrativos de la entidad es el cuerpo normativo especial que regula al juicio contencioso administrativo y, por ende, establece los supuestos específicos de procedencia de tal procedimiento jurisdiccional.

Consecuentemente, el precepto 154 invocado contiene una regla general acerca de la opción que tienen los particulares de combatir los actos "administrativos" de las autoridades competentes, en aplicación de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, a través del medio de defensa procedente dentro del propio ámbito municipal, o bien, directamente a través del juicio contencioso administrativo, en los casos en que este último proceda, pues al efecto los particulares deben atender a las disposiciones del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

De ahí que el precepto referido de la Ley Orgánica Municipal no constituya prevención expresa "en contrario", en términos de lo previsto en el artículo 1o. del código procesal administrativo local; por ende, por disposición explícita de este último, el juicio contencioso administrativo previsto en el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México es improcedente contra los actos y resoluciones emitidos por los Ayuntamientos, con motivo de la elección de las "autoridades auxiliares municipales".

En otro aspecto, dado que los Consejos de Participación Ciudadana no se encuentran dentro de las "autoridades auxiliares municipales" porque, como se expuso, el artículo 56 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México sólo reconoce aquella calidad a los delegados y subdelegados, a los jefes de sector o de sección y a los jefes de manzana que designe el Ayuntamiento, aunado a que conforme a los artículos 64, fracción II, 72 y 74, todos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, dichos consejos son "órganos de comunicación y colaboración entre la comunidad y las autoridades" y sus labores consisten en promover la participación ciudadana en los programas municipales, coadyuvar en el cumplimiento de los planes y programas municipales, proponerle al Ayuntamiento las acciones orientadas a integrar o modificar los planes y programas municipales, y participar en la supervisión de la prestación de los servicios públicos que no pueden estimarse en modo alguno como actos de autoridad; es patente entonces que los actos emitidos por las autoridades municipales con motivo de la elección de los miembros de los Consejos de Participación Ciudadana no quedan incluidos dentro del supuesto de inaplicación examinado previsto en el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, conforme al cual ese ordenamiento es inaplicable, entre otras materias, a los conflictos suscitados por la elección de "autoridades auxiliares municipales".

En ese contexto, toda vez que conforme al precepto invocado, 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, la materia electoral se encuentra también excluida de la aplicación de dicho ordenamiento procesal local, debe analizarse ahora si la elección de los miembros de los Consejos de Participación Ciudadana es de naturaleza administrativa o electoral.

Ello, a fin de determinar si los actos emitidos por los Ayuntamientos, como autoridades competentes, en la elección de los miembros de los Consejos de Participación Ciudadana indicados, son de naturaleza administrativa y en su contra procede el juicio contencioso administrativo acorde a lo dispuesto en el artículo 229, fracción I, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México; o bien, si se trata de actos electorales, respecto de los cuales es improcedente el juicio enunciado, por disposición expresa del numeral 1o. del ordenamiento procesal administrativo citado, que excluye explícitamente la aplicación de ese cuerpo de normas (por ende, el juicio contencioso previsto en él) a la materia electoral.

Al efecto, por resultar un criterio útil en este caso, cabe especificar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que las leyes electorales son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales, así como las contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral, que regulan aspectos vinculados con tales procesos electorales, los cuales son los previstos en la Constitución Federal, en los artículos 41, primer y segundo párrafos, 115, fracciones I y VIII, 116, fracción IV, inciso a), y 122, apartado C, bases primera y segunda, y que tales leyes electorales son las que contienen los principios conforme a los cuales debe elegirse a determinados servidores públicos, a saber: los titulares del Poder Ejecutivo y los integrantes del Poder Legislativo (en ambos casos, tanto federales como locales) así como los integrantes de los Ayuntamientos (presidente municipal, regidores y síndicos).

Ello implica que, a otros niveles, puede preverse legalmente la elección de ciertos funcionarios, pero los procesos no se regirán por los principios que rigen la materia electoral; luego, si por disposición legal la designación de un servidor público diverso a los señalados debe hacerse a través de elecciones, tal circunstancia no le confiere al procedimiento de selección relativo, el carácter de electoral.

Así lo estableció sustancialmente, el Pleno de este Alto Tribunal, en la tesis P. XVI/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, mayo de 2005, página 905, cuyos rubro y texto son:

"NORMAS GENERALES EN MATERIA ELECTORAL. PARA QUE PUEDAN CONSIDERARSE CON TAL CARÁCTER E IMPUGNARSE A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, DEBEN REGULAR ASPECTOS RELATIVOS A LOS PROCESOS ELECTORALES PREVISTOS DIRECTAMENTE EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 25/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 255, con el rubro: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.’, sostuvo que las normas electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con tales procesos o que deban influir en ellos. Ahora bien, de los artículos 41, primer y segundo párrafos, 115, fracciones I y VIII, 116, fracción IV, inciso a), y 122, apartado C, bases primera y segunda, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que ésta prevé principios para la elección de determinados servidores públicos, a saber: los titulares del Poder Ejecutivo y los integrantes del Poder Legislativo (en ambos tanto federales como locales), así como los integrantes de los Ayuntamientos (presidente municipal, regidores y síndicos), lo que implica que a otros niveles puede preverse legalmente la elección de ciertos funcionarios, pero los procesos no se regirán por dichos principios, por lo que si una ley establece que la designación de un servidor público diverso a los señalados debe hacerse mediante elecciones, ello no le confiere el carácter de electoral, porque para tener tal calidad es necesario que regule aspectos relativos a los procesos electorales, que son los previstos por la Constitución Federal."

Adicionalmente al criterio precisado, cabe apuntar, acerca de la materia electoral, que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 40, como forma de organización política del Estado mexicano, la de una República representativa, democrática y federal.

El Estado federal mexicano se integra por treinta y un Estados y un Distrito Federal, que funge como sede de los Poderes Federales. Conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Federal, los Estados son autónomos en lo relativo a su régimen interior, el cual pueden modificar siempre que no contravengan las disposiciones de la Constitución Federal.

En términos del propio artículo 41 constitucional, la forma de gobierno del Estado mexicano tiene como base esencial el principio de divisiones de competencias entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, como instancias diferenciadas de autoridad, cuyas facultades y atribuciones se encuentran jurídicamente reguladas y delimitadas.

En las sociedades modernas, la participación ciudadana en los procesos de formación y ejercicio del poder público constituye un signo vital de su desarrollo democrático.

En este caso, la forma más usual de participación política ciudadana se realiza a través de la emisión del sufragio en comicios organizados periódicamente para integrar los poderes públicos, que tienen en los procesos electorales su origen y fundamento.

En la legislación electoral mexicana, el sufragio se concibe simultáneamente como prerrogativa y como obligación del ciudadano. En tanto prerrogativa, constituye uno de los derechos políticos fundamentales para que aquél participe en la conformación de los poderes públicos, en su doble calidad de elector y de sujeto elegible a ser gobernante; como obligación, el voto constituye un deber del ciudadano, para con la sociedad de la cual forma parte.

Al igual que en todas las sociedades modernas, el sufragio en México es universal, libre, secreto y directo, lo que significa que todos los ciudadanos que satisfagan los requisitos establecidos por la ley tienen derecho a él, sin discriminación de raza, religión, género, condición social o de cualquiera otra índole; el elector no está sujeto a ningún tipo de presión o coacción para la emisión del sufragio; se garantiza que no se conocerá públicamente la preferencia o voluntad de cada elector individualmente considerado, y el ciudadano elige por sí mismo a sus representantes.

Además de estas características previstas en la Constitución Federal, el sufragio en México se considera también personal e intransferible, en la medida en que el elector debe acudir personalmente a la casilla que le corresponda para depositar su voto, sin que pueda facultar o ceder su derecho a persona alguna para la emisión del sufragio.

Ahora bien, conforme a lo dispuesto en los artículos 41, segundo párrafo, 52, 56 y 81 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los titulares de los Poderes Ejecutivo (presidente de la República) y Legislativo (diputados y senadores) son designados por elecciones libres, auténticas y periódicas, con la precisión de que las Cámaras del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos deben integrarse por diputados y senadores electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, sistema este último que busca que las minorías estén representadas también.

De manera que para la integración de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la vía electoral es la única fuente jurídicamente válida.

En el ámbito local, conforme a lo dispuesto en los artículos 115, fracción I, 116, fracción I, párrafo segundo, y 122, párrafos tercero y cuarto, y apartado C, bases primera y segunda, de la Constitución Federal, el poder público de los Estados se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y la elección de los dos primeros (gobernadores y Legislaturas L.es) debe ser por votación directa; asimismo, los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, cada uno de los cuales debe ser gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine; en tanto que el gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, de los cuales el Ejecutivo (jefe de Gobierno) y el Legislativo (Asamblea Legislativa) deben ser electos por votación universal, libre, directa y secreta, integrándose el Legislativo, además, conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional.

Los cargos públicos de elección popular referidos son los únicos a nivel local, cuyo proceso de elección, conforme a la Constitución Federal, puede considerarse incluido dentro de la materia electoral.

Ahora, específicamente en relación con el nivel municipal, el artículo 115, fracciones I y II, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los períodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."

Conforme al precepto constitucional reproducido en lo conducente, a nivel municipal sólo los Ayuntamientos, integrados por presidente municipal, síndicos y regidores, pueden considerarse como autoridades de elección popular, es decir, el proceso de elección y renovación de tales autoridades atañe al ámbito electoral.

Dentro de las atribuciones de tales Ayuntamientos, se encuentra la atinente a emitir normas de observancia general, tendentes a regular, entre otras materias, la participación ciudadana y vecinal.

Ahora bien, el hecho de que los Ayuntamientos emitan normas de acuerdo con las leyes en materia municipal expedidas por el Congreso L. de la entidad correspondiente, que establezcan que la selección de los órganos de participación mencionados deba realizarse mediante votación de la ciudadanía, no le confiere a tal procedimiento de selección, la connotación de comicios pertenecientes a la materia electoral.

No obstante lo expresado, en torno a los propios comicios locales debe examinarse ahora la Constitución de la entidad de que se trata, para determinar, en todo caso, si el proceso de elección de las autoridades auxiliares y consejos ciudadanos atañe o no a la materia electoral.

Con ese propósito, cabe invocar nuevamente el artículo 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que da sustento constitucional a los comicios en las entidades, en los términos siguientes:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"...

"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

"a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las Legislaturas L.es y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo."

En segundo lugar, es preciso tener en cuenta el contenido de los artículos 35, 38, 65, 66, 113, 114 y 116 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, que se reproducen enseguida:

"Artículo 35. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado se depositan en ciudadanos electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, conforme a las leyes correspondientes."

"Artículo 38. El ejercicio del Poder Legislativo se deposita en una asamblea denominada Legislatura del Estado, integrada por diputados electos en su totalidad cada tres años, conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, mediante sufragio universal, libre, secreto y directo ...".

"Artículo 65. El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un solo individuo que se denomina gobernador del Estado de México."

"Artículo 66. La elección de gobernador del Estado de México será mediante sufragio universal, libre, secreto y directo."

"Artículo 113. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento con la competencia que le otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente Constitución y las leyes que de ellas emanen."

"Artículo 114. Los Ayuntamientos serán electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo ...".

"Artículo 116. Los Ayuntamientos serán asamblea deliberante y tendrán autoridad y competencia propias en los asuntos que se sometan a su decisión, pero la ejecución de ésta corresponderá exclusivamente a los presidentes municipales."

Al relacionar los preceptos invocados resulta evidente que, en el ámbito estatal, sólo los comicios locales pertenecen a la materia electoral, los cuales son los instituidos para elegir a los titulares de puestos que, conforme a la Constitución General de la República (artículo 116) y a las Constituciones L.es, deban ser electos popularmente; titularidad que les permite actuar como autoridades en los términos previstos en la Constitución de la entidad de que se trate y en las leyes secundarias.

Dentro de esa clase de comicios no quedan comprendidas las elecciones a los cargos que no estén previstos en los referidos preceptos y en donde los titulares no actúen como autoridades electas popularmente.

Lo anterior es así, porque si se trata de asegurar que los actos y resoluciones electorales se ajusten a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en las leyes ordinarias, es patente que tal exigencia se instituye para legitimar la actuación de las autoridades, que en su función emiten actos vinculantes, susceptibles de afectar derechos de los gobernados, razón por la cual es necesario justificar constitucionalmente su designación y posterior actuación.

Debe aclararse que en el caso de las entidades federativas la calidad de autoridad electa popularmente no debe recaer en un órgano o ente cualquiera, sino sólo en aquellos que la propia Ley Fundamental instituye como poderes de gobierno, electos mediante el voto universal, libre, secreto y directo, es decir, los gobernadores de los Estados, los diputados locales y los integrantes de los Ayuntamientos.

Precisado lo anterior, en relación con los Consejos de Participación Ciudadana cabe concluir que si bien son órganos designados por elección de la ciudadanía, según su naturaleza y atribuciones, no pueden ser considerados como autoridades y mucho menos puede afirmarse que detenten cargos de elección popular; además, su existencia y regulación no provienen de la Constitución General de la República ni de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México.

Como se dijo en líneas precedentes, el artículo 73, primer párrafo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México establece la forma y términos en que deberá elegirse a los miembros de los Consejos de Participación Ciudadana, esto es, por convocatoria efectuada por el Ayuntamiento.

En cuanto a sus atribuciones, el artículo 74 del ordenamiento orgánico citado dispone:

"Artículo 74. Los Consejos de Participación Ciudadana, como órganos de comunicación y colaboración entre la comunidad y las autoridades, tendrán las siguientes atribuciones:

"I. Promover la participación ciudadana en la realización de los programas municipales;

"II. Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de los planes y programas municipales aprobados;

"III. Proponer al Ayuntamiento las acciones tendientes a integrar o modificar los planes y programas municipales;

"IV. Participar en la supervisión de la prestación de los servicios públicos;

"V. Informar al menos una vez cada tres meses a sus representados y al Ayuntamiento sobre sus proyectos, las actividades realizadas y, en su caso, el estado de cuenta de las aportaciones económicas que estén a su cargo."

Acorde a lo anterior, es claro que los Consejos de Participación Ciudadana en el Estado de México no son autoridades y mucho menos detentan cargos de elección popular, en la medida en que, como se dijo, la propia ley los define como "órganos de comunicación y colaboración entre la comunidad y las autoridades"; además, son entes que sirven de enlace entre quienes fueron electos popularmente y reconocidos por la ley como autoridad, y la población particular del lugar en el cual tienen actuación dichos consejos ciudadanos; esto es, sus funciones permiten únicamente que tales órganos contribuyan al mejoramiento y desarrollo de la vida de su comunidad, lo cual demuestra que materialmente tampoco realizan actividades que correspondan a una autoridad.

En conclusión, si la elección de los miembros de los Consejos de Participación Ciudadana no corresponde a la materia electoral, entonces los actos y resoluciones que los Ayuntamientos municipales emitan, en relación con el proceso de elección de tales entes, son de naturaleza administrativa.

Consecuentemente, al no pertenecer tales actos y resoluciones a la materia electoral, no quedan incluidos en el supuesto previsto en el artículo 1o. del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, conforme al cual, ese ordenamiento es inaplicable a dicha materia.

En ese sentido, a diferencia de lo que ocurre con los actos provenientes de la elección de delegados y subdelegados, el juicio contencioso administrativo previsto en el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México es procedente contra los actos y resoluciones emitidos por los Ayuntamientos municipales, en la elección de los miembros de los Consejos de Participación Ciudadana, al no tratarse de "autoridades auxiliares municipales" y ser, dichos actos, de naturaleza administrativa y no electoral.

En las condiciones apuntadas, esta Segunda Sala establece, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley de Amparo, que deben prevalecer con el carácter de jurisprudencia, los criterios por ella sustentados, los cuales quedan redactados con los rubros y textos que se indican a continuación:

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL JUICIO RELATIVO ES IMPROCEDENTE CONTRA ACTOS DE LOS AYUNTAMIENTOS, VINCULADOS CON LA ELECCIÓN DE DELEGADOS Y SUBDELEGADOS, PREVISTOS EN LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MÉXICO, AL EXISTIR NORMA EXPRESA AL RESPECTO. Conforme a lo dispuesto en el artículo 229, fracción I, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, el juicio contencioso es procedente contra resoluciones administrativas emitidas por las autoridades municipales; no obstante, el precepto 1o., segundo párrafo, del propio ordenamiento establece que, salvo disposición expresa en contrario, esa codificación no es aplicable, entre otros, a los conflictos suscitados por la elección de autoridades auxiliares municipales, que en términos del artículo 56 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México son los delegados y subdelegados, los jefes de sector o de sección, así como los jefes de manzana que designe el Ayuntamiento, siendo electos los dos primeros por los habitantes, a convocatoria del Ayuntamiento, con fundamento en los artículos 31, fracción XII, y 59 de la ley orgánica citada, aunado a que conforme al precepto 57, fracción I, del propio ordenamiento municipal, los delegados y subdelegados ejercen materialmente funciones de autoridad cedidas por el Ayuntamiento, para mantener el orden, la tranquilidad, la paz social, la seguridad y la protección de los vecinos. Ahora bien, en relación con la regla específica del numeral 1o. citado, que conlleva la improcedencia del juicio contencioso contra actos provenientes de la elección de autoridades auxiliares municipales, no existe disposición expresa en contrario, porque si bien es cierto que el artículo 154 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México dispone que contra los actos administrativos que dicten o ejecuten las autoridades competentes en aplicación de ese ordenamiento municipal, los afectados pueden optar por hacer valer el recurso de inconformidad ante la propia autoridad o el juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, conforme a las disposiciones del Código de Procedimientos Administrativos de la entidad, también lo es que tal dispositivo sólo proporciona a los particulares, la opción de agotar el recurso administrativo correspondiente o acudir directamente al juicio de mérito, sin que ello tenga el alcance de establecer la procedencia de este último, ya que incluso el propio precepto sujeta la promoción del procedimiento jurisdiccional mencionado, a las normas del Código de Procedimientos Administrativos local, que es la ley especial que regula al indicado juicio y, por ende, prevé sus reglas concretas de procedencia.

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL JUICIO RELATIVO ES PROCEDENTE CONTRA ACTOS DE LOS AYUNTAMIENTOS, VINCULADOS CON LA ELECCIÓN DE MIEMBROS DE LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA, PREVISTOS EN LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MÉXICO, AL NO TRATARSE DE COMICIOS PERTENECIENTES A LA MATERIA ELECTORAL.-Conforme a lo dispuesto en el artículo 229, fracción I, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, el juicio contencioso es procedente contra resoluciones administrativas emitidas por las autoridades municipales; en tanto que el precepto 1o., segundo párrafo, del propio ordenamiento establece que, salvo disposición en contrario, esa codificación no es aplicable, entre otras, a la materia electoral y a los conflictos suscitados por la elección de autoridades auxiliares municipales. Ahora bien, en términos de los artículos 56 y 74 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, los Consejos de Participación Ciudadana no son autoridades auxiliares municipales, sino órganos de comunicación y colaboración entre la comunidad y las autoridades, aunado a que, materialmente, sus funciones son de mera coadyuvancia y de contribución al mejoramiento y desarrollo de la vida de su comunidad; por tanto, el juicio contencioso es procedente contra los actos provenientes de la elección de los miembros de los Consejos de Participación Ciudadana, al ser de naturaleza administrativa y no electoral. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que conforme a lo previsto en el artículo 73, primer párrafo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, aquellos consejos se integran por elección de los habitantes convocada por los Ayuntamientos, también lo es que tal procedimiento es ajeno a la materia electoral, en la medida en que no se refiere a la integración de las autoridades electas en el ámbito local, mediante voto universal, libre, secreto y directo, que conforme a lo dispuesto en los artículos 115, fracciones I y VIII, 116, fracción IV, inciso a), y 122, apartado C, bases primera y segunda, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son únicamente: gobernadores, diputados locales e integrantes de los Ayuntamientos, así como jefe de Gobierno y Asamblea Legislativa, estos dos últimos del Distrito Federal. En congruencia con lo expresado, los dispositivos 35, 38, 65, 66, 113, 114 y 116 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México corroboran que, en esa entidad, los comicios locales se refieren sólo a la elección de gobernador, legisladores locales y Ayuntamientos, quienes al ser electos popularmente pueden actuar como autoridades en los términos previstos en la propia Constitución L. y en las leyes secundarias, y dado que en sus funciones emiten actos vinculantes, susceptibles de afectar derechos de los gobernados, es necesario justificar constitucionalmente su designación y actuación posterior.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Deben prevalecer, con carácter de jurisprudencia, los criterios de esta Segunda Sala, que han quedado redactados en la parte final del considerando último de esta ejecutoria.

N.; remítanse las tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Tribunal Pleno, a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo.

Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A. y presidente J.F.F.G.S.. La señora M.M.B.L.R. votó en contra. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..