Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 86/2008-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO NOVENO CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO QUINTO CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIO: Ó.P.C..

SECRETARIAS ADMINISTRATIVAS: MARÍA DEL CARMEN CHÁVEZ BELMONTES Y L.E.P.A..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001 del Tribunal Pleno, en virtud de que el tema sobre el que versa dicha denuncia corresponde a la materia administrativa cuya especialidad es de esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, toda vez que la promueve la parte quejosa en uno de los juicios de los que deriva la presente contradicción y, por ende, está facultada para hacerlo en términos de los artículos 107, fracción XIII, constitucional y 197-A de la Ley de Amparo.

TERCERO. Los Tribunales Colegiados que participan en la presente contradicción resolvieron, en esencia, lo siguiente:

A) Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito (recurso de revisión administrativa 16/2008, improcedencia).

"TERCERO. ... Los agravios formulados por la disconforme son infundados, veamos por qué. Como se aprecia de la demanda de garantías, la quejosa ********** señaló como autoridades responsables al Consejo Consultivo Delegacional, secretario de ese cuerpo colegiado, así como al delegado, todos del Instituto Mexicano del Seguro Social, con residencia en esta ciudad, de quienes impugnó la resolución que recayó al recurso de inconformidad dictado en el expediente C.C.HGO.256/2007, por la que se negó el reembolso de gastos médicos extrainstitucionales. De acuerdo a ello, el resolutor federal consideró actualizada la causal de improcedencia establecida por el artículo 73, fracción XVIII, en relación con los diversos 1o., fracción I, 11 de la Ley de Amparo y 103, fracción I de la Constitución Federal, ya que el acto reclamado no proviene de autoridades para efectos del juicio de garantías. Determinación del Juez de Distrito que, contrario a lo señalado por la revisionista, se estima acertada, toda vez que atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, el organismo descentralizado no tiene el carácter de autoridad para los efectos del juicio de amparo, por lo que cobra vigencia la hipótesis de improcedencia invocada en el acuerdo de desechamiento combatido. Ciertamente, los numerales en que se apoyó el juzgador federal, establecen: (se considera innecesario realizar la transcripción respectiva). En efecto, de acuerdo a los precitados ordinales, la procedencia del amparo está supeditada a la condición jurídica de que los actos reclamados provengan de una autoridad para efectos del juicio de garantías, cuyo concepto legal se encuentra en el invocado artículo 11 de la ley de la materia, al establecer que es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado. Además, jurisprudencialmente la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su actual integración, ha definido que es autoridad para efectos del amparo, el ente de hecho o de derecho que emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin requerir para ello de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. De lo que se sigue que autoridad es todo aquel ente que ejerce facultades decisorias que le están atribuidas en la ley y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Además, para concebir el concepto de autoridad responsable, debe atenderse a la clasificación que la teoría general del derecho hace de las relaciones jurídicas de coordinación, supra a subordinación y supraordinación. De acuerdo con esa teoría, las relaciones de coordinación son las entabladas entre particulares, en las cuales éstos actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad, por lo que para dirimir sus diferencias e impedir que se hagan justicia por ellos mismos, se crean en la ley los procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas; dentro de este tipo de relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil, agrario y laboral. La nota distintiva de este tipo de relaciones es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contempladas por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación. Las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos, en beneficio del orden público y del interés social; se regulan por el derecho público que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca, en el ámbito ordinario, el procedimiento contencioso-administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos, mientras que en el parámetro constitucional el juicio de amparo. Este tipo de relaciones se caracterizan por la unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar del gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales. Las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado, en las que éstos actúan en un plano de igualdad superior, por encima de los particulares, regulándose también por el derecho público que establece mecanismos de solución política y jurisdiccional, destacando en este último rubro, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que señala el artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución General de la República. C. de lo anterior, para definir el concepto de autoridad responsable debe atenderse, también, a la distinción de las relaciones jurídicas, examinando si la que se somete a la decisión de los órganos jurisdiccionales de amparo se ubica dentro de las denominadas de supra a subordinación, que tiene (sic) como presupuesto que el promovente tenga el carácter de gobernado y el ente señalado como autoridad actúe en un plano superior. Por lo cual se tiene como notas que distinguen a una autoridad para los efectos del juicio de amparo, las siguientes: a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular. b) Que esa relación tiene su nacimiento en la ley, por lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. c) Que con motivo de esa relación emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular. d) Que para emitir esos actos no requiere de acudir a los órganos judiciales, ni precisa del consenso de la voluntad del afectado. Tiene sustento la tesis 2a. XXXVI/99 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada a fojas 307 del Tomo IX, marzo de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra dice: ‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES.’ (es innecesario realizar la transcripción del texto respectivo). Así como la tesis P.X., del Pleno de dicho Alto Tribunal, consultable a fojas 118 del Tomo V, febrero de 1997, del Semanario Judicial y Época antes referidos, que prevé: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’ (se considera innecesario realizar la transcripción del texto de esta tesis). Ahora bien, como acertadamente lo resolvió el Juez de Distrito, el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene un doble carácter, como órgano fiscalizador autónomo y como ente asegurador. En cuanto a este último aspecto, las prestaciones que la Ley del Seguro Social otorga a los asegurados y sus beneficiarios, destaca que pueden derivar tanto del régimen obligatorio como del voluntario del seguro social. En el caso del régimen obligatorio, las respectivas prestaciones derivan, al tenor del artículo 11 de ese ordenamiento, de los ramos de: riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad; invalidez y vida; retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; y, guarderías y prestaciones sociales. En el régimen voluntario, las prestaciones derivan del seguro de salud para la familia y de los seguros adicionales, como lo establecen los artículos 240 y 246 de la Ley del Seguro Social. Además, como se advierte de lo dispuesto en los artículos 56, 58, 91, 92 y 210 de la Ley del Seguro Social, tales prestaciones pueden otorgarse por el instituto a los asegurados o sus beneficiarios en especie o en dinero y en la medida en que se cumplan determinados requisitos que prevé el propio ordenamiento, pues establecen como prestaciones en especie, entre otras, asistencia médica, quirúrgica, farmacéutica y servicio de hospitalización. También se colige que el derecho a disfrutar de las prestaciones en especie y en dinero previstas en la Ley del Seguro Social tiene su origen, generalmente, en la existencia de un vínculo laboral, ya que todo aquel que se encuentre vinculado a otra persona, de manera permanente o eventual, por una relación de trabajo, cualquiera que sea el acto que le dé origen y cualquiera que sea la personalidad jurídica o la naturaleza económica del patrón debe ser sujeto de aseguramiento; inclusive, el goce de tales prestaciones se encuentra condicionado a que la contingencia amparada ocurra durante la existencia de la respectiva relación laboral o, en algunos casos, durante un determinado lapso posterior a la terminación de ésta. Por tanto, como bien lo estableció el Juez de Distrito, resulta inconcuso que el vínculo jurídico que entablan los gobernados con el referido organismo descentralizado, lo que les permite adquirir la categoría de asegurados y disfrutar de las prestaciones que otorga, constituye una relación de coordinación a la que el Instituto Mexicano del Seguro Social no acude investido de imperio. Por lo cual, como bien lo apuntó el resolutor federal, el Consejo Consultivo Delegacional y demás funcionarios del Instituto Mexicano del Seguro Social señalados en la demanda de garantías, no tiene (sic) el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, toda vez que al emitir la resolución reclamada no actuaron con fundamento en una norma legal que los facultara para emitir actos unilaterales, a través de los cuales crearan, modificaran o extinguieran por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectaran la esfera legal del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales ni del consenso de la voluntad del afectado; es decir, no ejercieron facultades decisorias atribuidas en la ley, que constituyeran una potestad administrativa cuyo ejercicio fuera irrenunciable. Es así, ya que el organismo descentralizado al emitir la resolución por la que negó el reembolso de gastos médicos extrainstitucionales, no actuó en una relación de gobernante a gobernado, regulada por el derecho público y en la cual la voluntad del primero se impusiera unilateralmente sobre la del segundo, sino que, como se resolvió en el acuerdo impugnado, el instituto actuó en un acto jurídico derivado de una relación de coordinación, desprovisto de su facultad de imperio, ya que dilucidó una cuestión surgida entre un asegurado y el órgano asegurador. Máxime que, como lo estableció el Juez de Distrito, el artículo 295 de la Ley del Seguro Social establece que los conflictos que se susciten entre el referido instituto y sus asegurados o sus beneficiarios, sobre las prestaciones que otorga esa ley, deben tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. Lo cual confirma la relación de coordinación que existe entre órgano asegurador y el asegurado, al ubicar al instituto en un plano de igualdad respecto del beneficiario para poder contender en una controversia ordinaria. Sobre ese aspecto tiene sustento en vía de orientación la jurisprudencia por (sic) contradicción de tesis 35/97, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 12 del T.X., enero de 2001 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra dice: ‘SEGURO SOCIAL. LA ACCIÓN DE PAGO EJERCITADA CONTRA EL INSTITUTO POR GASTOS EFECTUADOS CON MOTIVO DE LA NEGATIVA A BRINDAR ASISTENCIA MÉDICA U HOSPITALARIA A UN ASEGURADO, BENEFICIARIO O PENSIONADO, O POR RESULTAR DEFICIENTE, ES DE NATURALEZA CIVIL Y SU CONOCIMIENTO CORRESPONDE A UN JUEZ DEL FUERO COMÚN.’ (en este momento es innecesario transcribir el texto respectivo porque se hará posteriormente). De acuerdo a lo anterior, es infundado el agravio esgrimido en el sentido de que el acuerdo combatido no encuadra en los presupuestos contenidos en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, ya que no se encuentra prevista (sic) en ninguna otra disposición legal. Así se afirma, porque la hipótesis de improcedencia establecida en la fracción XVIII del artículo 73 de la ley de la materia, que establece que el juicio de amparo es improcedente en los demás casos en que resulte de alguna otra disposición de la ley, encuentra vinculación precisamente con los numerales 1o., fracción I y 11 de la Ley de Amparo, así como el 103, fracción I de la Carta Magna, los cuales prevén que el juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos que emanen de una autoridad, cuyo concepto legal proporciona el segundo de los ordinales aludidos, lo que atendiendo a la naturaleza de los actos reclamados, no acontece en el caso, ya que, como se vio, los funcionarios del organismo descentralizado no tienen el carácter de autoridad responsable para efectos del juicio de amparo. La disidente también expresa: 1. Debe admitirse la demanda de garantías, ya que se está ante una excepción a lo dispuesto por el artículo 73, en su fracción XV (sic) lo que hace procedente el juicio de amparo, dado que en su momento la ley civil no prevé la suspensión del acto reclamado, de (sic) lo que debió manifestar el a quo, al emitir el auto recurrido, con independencia de que se solicitara o no la suspensión del acto reclamado, ello conforme a la tesis del Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, de rubro: ‘AMPARO INDIRECTO, PROCEDENCIA DEL. EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD CUANDO SE RECLAMA DIRECTAMENTE ANTE EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL EL PAGO O REEMBOLSO DE GASTOS MÉDICOS.’. 2. La Ley del Seguro Social no establece recurso mediante el cual se deba seguir atacando la resolución reclamada, mucho menos es aplicable el artículo 295 del mismo ordenamiento legal, respecto a que las controversias entre los asegurados y el instituto, sobre las prestaciones que otorga la ley, deben tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, sino que se trata de un acto unilateral por parte de la responsable. Y si bien es cierto que el acto impugnado puede dirimirse ante un Juez de lo Civil, ejercitando la acción de pago por la negativa al reintegro de gastos médicos extrainstitucionales, lo cierto es que las leyes civiles no prevén la suspensión de la ejecución del acto, por lo que opera una excepción al principio de definitividad, conforme al artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo. Son infundados los agravios antes resumidos, toda vez que la causa de improcedencia que el Juez de Distrito consideró actualizada fue la establecida en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con los ordinales 1o., fracción I, 11 de la Ley de Amparo y 103, fracción I, de la Constitución Federal, y no la prevista en la fracción XV del primero de los numerales citados, por lo que el motivo de desechamiento de la demanda de garantías nada tiene que ver con las excepciones que hace valer la disconforme. Y si bien la recurrente se apoya en la tesis del Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, que es del tenor literal siguiente: ‘AMPARO INDIRECTO, PROCEDENCIA DEL. EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD CUANDO SE RECLAMA DIRECTAMENTE ANTE EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL EL PAGO O REEMBOLSO DE GASTOS MÉDICOS.’ (en este momento no es pertinente transcribir su texto porque se hará posteriormente). Primeramente, debe decirse que el anterior criterio no resulta obligatorio, en términos del artículo 193 de la Ley de Amparo, ya que además de emanar de un Tribunal Colegiado de diverso circuito, se trata de una tesis aislada, en la que no se analiza de manera directa el tópico y la hipótesis de improcedencia que generó el desechamiento de la demanda de amparo que se revisa, sino que se emitió en función de una causal de improcedencia distinta. Finalmente, la disconforme manifiesta que no se debió declarar la improcedencia de la demanda, porque sólo invocó violaciones directas a la Constitución Federal cometidas por un organismo descentralizado, dependiente de la administración pública federal, y no atacó violación a disposición legal secundaria alguna. No asiste razón a la recurrente, pues aun considerando que haya hecho valer solamente violaciones directas a la Constitución, tal circunstancia por si sola no da motivo para que resulte procedente su demanda de garantías, si como acontece en el caso, no se reúne uno de los presupuestos principales para la procedencia del mismo, que lo es que los actos reclamados emanen de un órgano del Estado que unilateralmente imponga su voluntad bajo una relación de supra a subordinación, regida por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado. Consecuentemente, al resultar inoperantes por una parte e infundados por otra los agravios formulados por la disconforme, se impone confirmar el acuerdo recurrido y desechar por notoriamente improcedente la demanda de amparo promovida por **********."

B) El Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito (amparo en revisión 507/2002).

"CUARTO. Resultan fundados los agravios, suplidos en su deficiencia de conformidad con lo dispuesto por la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, al haberse cometido en contra de la quejosa recurrente una violación manifiesta de la ley que la dejó sin defensa, por lo que debe revocarse la sentencia que se revisa. Conviene precisar que la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, establece lo siguiente: (se considera innecesario para la solución de este asunto realizar la transcripción respectiva del citado numeral). Por otra parte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis número 35/97, que dio origen a la jurisprudencia 1/2001, invocada por el a quo en la resolución que aquí se impugna, la cual ha quedado transcrita de fojas 9 a la 11 de esta ejecutoria bajo el rubro ‘SEGURO SOCIAL. LA ACCIÓN DE PAGO EJERCITADA CONTRA EL INSTITUTO POR GASTOS EFECTUADOS CON MOTIVO DE LA NEGATIVA A BRINDAR ATENCIÓN MÉDICA U HOSPITALARIA A UN ASEGURADO, BENEFICIARIO O PENSIONADO, O POR RESULTAR DEFICIENTE, ES DE NATURALEZA CIVIL Y SU CONOCIMIENTO CORRESPONDE A UN JUEZ DEL FUERO COMÚN.’, estableció, en síntesis, que la acción de pago que se ejercite en contra del Instituto Mexicano del Seguro Social por concepto de gastos médicos erogados al no proporcionar aquél asistencia médica u hospitalaria o, en su caso, por estimarse que la brindada resulta deficiente, es de naturaleza civil y no laboral, correspondiendo su conocimiento a un Juez Civil del fuero común. Es el caso que la jurisprudencia en comento, la cual, como ya se apuntó, invocó el resolutor federal para apoyar su determinación de sobreseer en el juicio de garantías con fundamento en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, no resulta aplicable en la especie, en virtud de que se actualiza la excepción al principio de definitividad prevista en la última parte del primer párrafo de la fracción citada. En efecto, si bien es cierto que conforme a la primera parte de dicha fracción el juicio de amparo es improcedente contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como en el particular sucede con el Instituto Mexicano del Seguro Social, organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyos actos u omisiones como los que se precisan en la tesis jurisprudencial en consulta, consistentes en no proporcionar atención médica u hospitalaria o en brindarla de manera deficiente, pueden reclamarse por la vía civil y, por ende, pueden ser modificados, revocados o nulificados, no menos verdad es que la segunda parte del dispositivo legal que se analiza contempla una excepción al principio de definitividad inmerso en su parte inicial, toda vez que condiciona la improcedencia del juicio de amparo a la circunstancia de que conforme a las leyes que rijan los actos impugnables, que en el caso lo es la ley civil, se suspendan los efectos de tales actos, sin exigir mayores requisitos que los que la propia Ley de Amparo establece para conceder la suspensión definitiva; ello independientemente de que los actos considerados en sí mismos, sean o no susceptibles de ser suspendidos de acuerdo con la citada Ley de Amparo. Luego entonces, si la ley civil, que en el caso que nos ocupa es la que resultaría aplicable por ser la que rige los actos impugnables del Instituto Mexicano del Seguro Social ya señalados, y a la que remite la tesis jurisprudencial de referencia, no prevé la suspensión de los efectos de los multialudidos actos, independientemente de que éstos, considerados en sí mismos, sean o no susceptibles de suspenderse de acuerdo con la Ley de Amparo, es dable concluir que no puede cobrar vigencia la primera parte del dispositivo legal en comento y, por ende, contrario a lo determinado por el Juez de Distrito, el juicio de garantías no resulta improcedente de acuerdo con la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, debiendo establecerse que la tesis jurisprudencial de referencia deriva de dos juicios de amparo directo promovidos en contra de los laudos dictados en los respectivos juicios laborales, al haber optado los afectados por esa vía; situación diversa a la que se presenta cuando un asegurado, beneficiario o pensionado reclama directamente ante el Instituto Mexicano del Seguro Social el pago o reembolso de gastos médicos erogados por no haberle proporcionado aquél asistencia médica u hospitalaria o por estimar que la recibida resultó deficiente, como ocurrió en la especie, puesto que la quejosa interpuso previamente la queja administrativa correspondiente y posterior a ello agotó el recurso de inconformidad, cuya resolución constituye el acto reclamado en el juicio de garantías del que emana el presente recurso, situación diversa a la que prevé la multialudida jurisprudencia. En consecuencia, el a quo aplicó inexactamente la fracción XV del artículo 73 antes invocado, ya que omitió verificar si la ley que rige el acto que la parte quejosa reclamó contempla la figura jurídica de la suspensión, pues de haberlo hecho, habría determinado la procedencia del juicio amparo indirecto, de conformidad con lo dispuesto por la fracción II del artículo 114 de la ley de la materia, por tratarse de actos que no provienen de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y toda vez que con el juicio ordinario civil que, en su caso, se promoviera, no se suspenderían los efectos del acto reclamado, por lo que la quejosa no estaba obligada a agotar tal instancia, al ubicarse en el caso de excepción ya referido, por lo que habrá de revocarse la sentencia recurrida y estudiar los conceptos de violación que hace valer la quejosa, en términos de la fracción III del artículo 91 de la multicitada Ley de Amparo. QUINTO. Los conceptos de violación que la quejosa y recurrente hace valer, son del tenor literal siguiente: (no es necesario realizar su transcripción para resolver este asunto). SEXTO. Resultan fundados los conceptos de violación transcritos en el considerando que antecede. Ciertamente, en la especie la quejosa reclamó del Instituto Mexicano del Seguro Social el reintegro o devolución de los gastos médicos que erogó por servicios extra institucionales por la cantidad de ********** habiendo autorizado el mencionado instituto la devolución de ********** cantidad correspondiente al cincuenta por ciento de lo reclamado por la inconforme, tal y como se asienta en la parte relativa de la resolución impugnada, en cuyo considerando QUINTO, además, la institución responsable admitió que el caso (sic) de la inconforme no fue un problema médico de fácil solución, por lo que el criterio quirúrgico era debatible, ya que el riesgo de la realización de la cirugía ********** era muy elevado; que los familiares de la asegurada decidieron voluntariamente prescindir de los servicios médicos institucionales optando por otro particular bajo su entera responsabilidad, admitiendo como un hecho indiscutible (sic) que la intervención quirúrgica que le fue practicada a ********* en el ********** fue exitosa, sin que ello significara que el tratamiento médico institucional hubiera sido inadecuado, por lo que al valorar el éxito de la intervención quirúrgica que se le practicó en medio privado, por única vez y sin sentar precedente a favor de la asegurada, en términos de ‘equidad y justicia’ autorizó que se le reintegrara el cincuenta por ciento de los gastos que aquélla efectuó con motivo de la atención médica particular que recibió, ello no obstante no haberse detectado deficiencia o negligencia en la atención institucional. De la reseña anterior se desprende que si bien es cierto que el Instituto Mexicano del Seguro Social estimó infundado el recurso de inconformidad que dio origen al acto reclamado, también lo es que, ‘en términos de equidad y justicia’, consideró conducente el pago del cincuenta por ciento de los gastos que erogó la quejosa con motivo de la atención médica particular que se vio precisada a contratar de manera particular y que acreditó ante la institución de seguridad social responsable. Sin embargo, cabe precisar que en la especie la quejosa le reclamó al multirreferido instituto la devolución o reembolso de los gastos que erogó a efecto de que se atendiera adecuadamente el cuadro médico que presentaba, lo que, tal como lo reconoció el Instituto Mexicano del Seguro Social en su resolución que se impugna, culminó exitosamente con la intervención quirúrgica que le fue practicada en medio privado, afirmación que a juicio de este órgano colegiado resulta suficiente para justificar el pago total de los referidos gastos, es decir, el cien por ciento de los mismos y no sólo el cincuenta por ciento, como lo determinó la autoridad responsable, sin que resulte aplicable el artículo 15 del Reglamento para el Trámite y Resolución de las Quejas Administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, que invoca la propia institución de seguridad social, que establece lo siguiente: ‘Cuando las quejas administrativas impliquen el reintegro de gastos médicos a particulares u otras instituciones públicas o privadas por omisión o deficiencia en los servicios que debe brindar el instituto a sus derechohabientes y dichas circunstancias queden debidamente acreditadas en el expediente, se procederá a determinar la cantidad que por este concepto le corresponda al quejoso, la que en ningún caso será mayor que la que resulte de aplicar el sistema de costos unitarios por nivel de atención, emitido por la Dirección de Finanzas y Sistemas del IMSS para el cobro de servicios a pacientes no derechohabientes’, tomando en consideración que el pago del cincuenta por ciento de lo reclamado por la quejosa se autorizó por razones de ‘equidad y justicia’, como la propia responsable lo determinó en su resolución, mas no por omisión o deficiencia en la prestación de los servicios médicos a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social, cuestión esta última que, dadas las circunstancias del caso, resulta irrelevante. En las condiciones apuntadas, procede revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la resolución combatida y en su lugar dicte otra en la que declare procedente el recurso de inconformidad y, en consecuencia, fundado el recurso de queja administrativa interpuesto por la quejosa, decretándose el pago del cien por ciento de la cantidad que aquélla demostró haber erogado por concepto de servicios médicos, quirúrgicos y hospitalarios privados, sin soslayar que ya le fue reembolsado el cincuenta por ciento de tal cantidad, quedando expeditos los derechos de la amparista para reclamar el pago de los intereses a que se refiere en su libelo constitucional, en la vía y forma que legalmente procedan."

La anterior ejecutoria dio lugar a la emisión de la tesis aislada número XV.2o.25 K, visible en la página 1203 del Tomo XVII, correspondiente al mes de mayo de dos mil tres, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que indica:

"AMPARO INDIRECTO, PROCEDENCIA DEL. EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD CUANDO SE RECLAMA DIRECTAMENTE ANTE EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL EL PAGO O REEMBOLSO DE GASTOS MÉDICOS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia por contradicción de tesis 1/2001, que lleva por rubro: ‘SEGURO SOCIAL. LA ACCIÓN DE PAGO EJERCITADA CONTRA EL INSTITUTO POR GASTOS EFECTUADOS CON MOTIVO DE LA NEGATIVA A BRINDAR ASISTENCIA MÉDICA U HOSPITALARIA A UN ASEGURADO, BENEFICIARIO O PENSIONADO, O POR RESULTAR DEFICIENTE, ES DE NATURALEZA CIVIL Y SU CONOCIMIENTO CORRESPONDE A UN JUEZ DEL FUERO COMÚN.’, estableció que la acción de pago que se ejercite en contra del referido instituto por concepto de gastos médicos erogados al no proporcionar aquél asistencia médica u hospitalaria o, en su caso, por estimarse que la brindada resulta deficiente, es de naturaleza civil y no laboral, correspondiendo su conocimiento a un Juez Civil del fuero común. Por otra parte, conforme al artículo 73, fracción XV, de la ley de la materia, el juicio de amparo es improcedente contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deben ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún recurso, juicio o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos mediante la interposición del recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, sin exigir mayores requisitos que los que la Ley de Amparo consigna para conceder la suspensión definitiva, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con la propia ley. En tal orden de ideas, si bien es cierto que conforme a la primera parte de la precisada fracción del artículo 73 de la ley de la materia, el juicio de amparo es improcedente contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como sucede con el Instituto Mexicano del Seguro Social, por tratarse de un organismo público descentralizado, cuyos actos u omisiones, como los que se precisan en la tesis jurisprudencial de referencia, consistentes en no proporcionar atención médica u hospitalaria o en brindarla de manera deficiente, pueden reclamarse por la vía civil y, por ende, ser modificados, revocados o nulificados, no menos verdad es que la segunda parte del dispositivo legal citado contempla una excepción al principio de definitividad inmerso en su parte inicial, toda vez que condiciona la improcedencia del juicio de amparo a la circunstancia de que, conforme a las leyes que rijan los actos impugnables, se suspendan sus efectos sin exigir mayores requisitos que los que la Ley de Amparo establece para conceder la suspensión definitiva; ello independientemente de que los actos considerados en sí mismos, sean o no susceptibles de ser suspendidos de acuerdo con la propia ley. Luego entonces, si la ley civil, que en el caso es la que resultaría aplicable por ser la que rige los actos impugnables del Instituto Mexicano del Seguro Social ya señalados y a la que remite la tesis jurisprudencial de referencia, no prevé la suspensión de los efectos de tales actos, independientemente de que éstos, considerados en sí mismos, sean o no susceptibles de suspenderse de acuerdo con la Ley de Amparo, es dable concluir que no puede cobrar vigencia la primera parte del citado dispositivo legal y, por ende, el juicio de amparo indirecto que se intente para reclamar tales actos resulta procedente, sin que sea dable sobreseer en el mismo con apoyo en la aludida fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, por no haber intentado, el particular afectado, el juicio civil, más aún tomando en consideración que la tesis jurisprudencial citada deriva de dos juicios de amparo directo que se promovieron en contra de los laudos dictados en los respectivos juicios laborales, al haber optado los afectados por esa vía, situación diversa a la que se presenta cuando un asegurado, beneficiario o pensionado reclama directamente ante el Instituto Mexicano del Seguro Social el pago o reembolso de gastos médicos erogados por no haberle proporcionado aquél asistencia médica u hospitalaria o por estimar que la recibida resultó deficiente, interponiendo la queja administrativa correspondiente e incluso agotando el recurso de inconformidad, cuya resolución constituye precisamente el acto reclamado en el juicio de garantías."

CUARTO. Si bien la Ley de Amparo establece el procedimiento para que las Salas o, en su caso, el Pleno de este tribunal decidan qué criterio debe prevalecer con rango de jurisprudencia respecto de tesis contradictorias, la propia ley no define cuándo se está en presencia de una contradicción de tesis; sin embargo, se considera que para ello es presupuesto indispensable que en los criterios en conflicto, se hayan analizado los mismos elementos jurídicos, lo que implica también que deben partir del análisis de los mismos supuestos, porque de no ser así, no podría hablarse de discrepancia.

De lo expresado en el párrafo precedente se infiere que para la procedencia de la contradicción de tesis se requiere la concurrencia de los siguientes supuestos:

a) Que al resolver los negocios jurídicos sometidos a su jurisdicción, los respectivos órganos colegiados examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la discrepancia de criterios se presente en las consideraciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) Que la diferencia de posiciones adoptadas, provenga del examen de los mismos elementos.(1)

Sentado lo anterior, para decidir sobre la existencia o inexistencia de la contradicción denunciada, conviene realizar un extracto de las consideraciones fundamentales en que se apoyan los fallos en examen.

El Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito conoció del recurso de revisión administrativa 16/2008 (improcedencia), promovido en contra de la resolución del Juez de Distrito que desechó de plano la demanda de amparo planteada, al considerar que el acto reclamado no provenía de una autoridad para los efectos del juicio de garantías.

En la indicada demanda se impugnó la emisión de la resolución dictada en un recurso de inconformidad mediante la cual se negó a la parte quejosa el reclamo que realizó por concepto de gastos médicos extrainstitucionales.

Por su parte, de las constancias que integran el juicio de amparo respectivo, se advierte que el acto controvertido en el recurso de inconformidad consistió en la resolución que declaró improcedente la instancia de queja administrativa.

Bajo este tenor, primero se planteó queja administrativa que se declaró improcedente, luego recurso de inconformidad en contra de esa determinación, y posteriormente juicio de amparo en el que se señaló como acto reclamado la resolución del citado recurso de inconformidad. El juicio de garantías fue desechado de plano y en contra de ese auto se planteó revisión, en la que el Tribunal Colegiado resolvió, esencialmente, que:

- Resulta inconcuso que el vínculo jurídico que entablan los gobernados con el Instituto Mexicano del Seguro Social, lo que les permite adquirir la categoría de asegurados y disfrutar de las prestaciones que otorga, constituye una relación de coordinación a la que el referido instituto no acude investido de imperio.

- Por ello, al emitir la resolución que constituye el acto reclamado, no tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo.

- Además, al emitir la resolución reclamada no actúa con fundamento en una norma legal que lo faculte para formular actos unilaterales a través de los cuales modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales, ni del consenso de la voluntad del afectado.

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito conoció del amparo en revisión 507/2002, promovido en contra de la sentencia del Juez de Distrito en cuyo único punto resolutivo determinó sobreseer en el juicio de garantías, por estimar actualizada la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, precisando que previamente a ejercer la acción constitucional debió agotarse un juicio ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje o ante el Juez del fuero común regido por la legislación civil.

En la demanda de amparo se reclamó la emisión de la resolución dictada en el recurso de inconformidad que lo declara infundado, pero en términos de equidad y justicia autoriza el reembolso del 50% de los gastos extrainstitucionales erogados.

El acto controvertido en el recurso de inconformidad consistió en la resolución que declaró improcedente la instancia de queja administrativa.

En este sentido, primero se planteó queja administrativa que se declaró improcedente, luego recurso de inconformidad en contra de esa determinación, y posteriormente juicio de amparo en el que se señaló como acto reclamado la resolución del citado recurso de inconformidad. El juicio de garantías fue sobreseído y, finalmente, en contra de esa sentencia se planteó revisión, en la que el Tribunal Colegiado resolvió, esencialmente, que:

- La jurisprudencia P./J. 1/2001 en que se apoyó el Juez de Distrito para sobreseer en el juicio de garantías, no resulta aplicable en la especie, en virtud de que se actualiza una excepción al principio de definitividad prevista en la última parte del primer párrafo de la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo.

- Lo anterior, porque si bien el juicio de amparo es improcedente contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como en el particular sucede con el Instituto Mexicano del Seguro Social, organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyos actos consistentes en no proporcionar atención médica o brindarla de manera deficiente, pueden reclamarse por la vía civil, no menos verdad es que la ley civil no prevé la suspensión de los efectos de los indicados actos.

- En tal virtud, el juicio de garantías no es improcedente conforme la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo.

- Así, el tribunal de referencia revocó la sentencia recurrida, levantó el sobreseimiento, estudió el fondo del asunto y, finalmente, concedió el amparo para el efecto de que "... la autoridad responsable deje insubsistente la resolución combatida y, en su lugar, dicte otra en la que declare procedente el recurso de inconformidad y, en consecuencia, fundado el recurso de queja administrativa interpuesto por la quejosa, decretándose el pago del cien por ciento de la cantidad que aquélla demostró haber erogado por concepto de servicios médicos, quirúrgicos y hospitalarios privados."

QUINTO. El análisis de las ejecutorias sintetizadas pone de relieve la existencia de la contradicción de tesis denunciada, porque el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito determinó que cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social resuelve un recurso de inconformidad por la reclamación de pago ejercida en su contra por los gastos efectuados con motivo de la negativa de brindar asistencia médica u hospitalaria a un asegurado, beneficiario o pensionario, o por resultar ésta deficiente, el referido instituto no tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo y, por tanto, debe sobreseerse en el asunto en el que se señale como acto reclamado tal resolución; mientras que, por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito consideró que en el supuesto indicado, el amparo indirecto es procedente porque existe una excepción al principio de definitividad consistente en que la ley civil, aplicable a la acción de pago referida, no prevé la suspensión de los actos reclamados.

Debe destacarse, que si bien el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito no se pronunció de manera especial sobre la cuestión relativa a si el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene o no el carácter de autoridad para los efectos del juicio de amparo, cuando resuelve un recurso de inconformidad en el que se le reclama el reembolso de gastos efectuados con motivo de la negativa a brindar asistencia médica u hospitalaria, o por haberla prestado de manera deficiente, no menos cierto es que admitió implícitamente que en tal caso el referido instituto actúa como autoridad, porque así se deriva por cuestión lógica y de forma indubitable de las siguientes afirmaciones que realizó:

A) Al analizar si en el caso que le tocó conocer se actualizaba la causal de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, precisó que: "... si bien es cierto que conforme a la primera parte de dicha fracción el juicio de amparo es improcedente contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como en el particular sucede con el Instituto Mexicano del Seguro Social, organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyos actos u omisiones como los que se precisan en la tesis jurisprudencial en consulta, consistentes en no proporcionar atención médica u hospitalaria o en brindarla de manera deficiente, pueden reclamarse por la vía civil y, por ende, pueden ser modificados, revocados o nulificados, no menos verdad es que la segunda parte del dispositivo legal que se analiza contempla una excepción al principio de definitividad inmerso en su parte inicial ..."

B) Al pronunciarse acerca del fondo de la cuestión planteada, estableció: "... la quejosa le reclamó al multirreferido instituto la devolución o reembolso de los gastos que erogó a efecto de que se atendiera adecuadamente el cuadro médico que presentaba, lo que, tal como lo reconoció el Instituto Mexicano del Seguro Social en su resolución que se impugna, culminó exitosamente con la intervención quirúrgica que le fue practicada en medio privado, afirmación que a juicio de este órgano colegiado resulta suficiente para justificar el pago total de los referidos gastos, es decir, el cien por ciento de los mismos y no sólo el cincuenta por ciento, como lo determinó la autoridad responsable, sin que resulte aplicable el artículo 15 del Reglamento para el Trámite y Resolución de las Quejas Administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social ..."

C) Finalmente, al establecer los alcances del amparo concedido, precisó que eran: "... para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la resolución combatida y, en su lugar, dicte otra en la que declare procedente el recurso de inconformidad ..."

En este sentido, el hecho de que sea implícito el criterio establecido por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, acerca de que en el supuesto establecido, el Instituto Mexicano del Seguro Social actúa como autoridad para efectos del juicio de amparo, no impide que se configure la contradicción de criterios.(2)

Consecuentemente, si el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito estableció que el Instituto Mexicano del Seguro Social no tiene el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo cuando resuelve un recurso de inconformidad, en contra de una instancia de queja administrativa, por el reembolso de gastos efectuados con motivo de la negativa a brindar asistencia médica u hospitalaria a un asegurado, beneficiario o pensionado, o por resultar ésta deficiente; mientras que el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito admite implícitamente que en tal supuesto el referido instituto sí actúa en su calidad de autoridad, debe concluirse que, como se ha señalado, sí existe la contradicción de criterios denunciada.

Lo anterior es así, porque los tribunales contendientes analizaron una cuestión jurídica esencialmente igual, adoptando mediante sus consideraciones criterios discrepantes, no obstante que examinaron los mismos elementos a partir de idénticos antecedentes en ambos asuntos, a saber: a) La interposición de una queja administrativa por parte de un asegurado, en la que se reclama del Instituto Mexicano del Seguro Social el reembolso de los gastos efectuados con motivo de la negativa de brindar asistencia médica u hospitalaria, o por resultar ésta deficiente; b) la resolución de la citada instancia de queja declarándose improcedente la pretensión planteada; c) la interposición en contra de esa determinación del recurso de inconformidad; d) la resolución del instituto negando la pretensión planteada en la inconformidad; e) la impugnación de esta determinación ante un Juez de Distrito mediante la promoción del juicio de amparo indirecto; y, finalmente, f) el conocimiento, en revisión, por parte de los Tribunales Colegiados contendientes de las resoluciones dictadas en los juicios de amparo respectivos.

La concurrencia de los supuestos antes enumerados demuestra la existencia de la contradicción denunciada, con apoyo, además, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.", transcrita anteriormente.

Por tanto, el punto a dilucidar consiste en determinar si cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social resuelve un recurso de inconformidad, en contra de la determinación de la instancia de queja administrativa, por la reclamación de pago ejercida en su contra por los gastos efectuados con motivo de la negativa de brindar asistencia médica u hospitalaria a un asegurado, beneficiario o pensionario, o por resultar ésta deficiente, tiene o no el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo.

Cabe precisar que el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, además de sostener el criterio implícito antes advertido, se pronunció acerca de la existencia de una excepción al principio de definitividad que rige en el juicio de amparo, circunstancia que motivó que el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito estableciera que no era aplicable al caso que analizaba el criterio de aquel órgano colegiado, de rubro: "AMPARO INDIRECTO, PROCEDENCIA DEL. EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD CUANDO SE RECLAMA DIRECTAMENTE ANTE EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL EL PAGO O REEMBOLSO DE GASTOS MÉDICOS.", en virtud de que no se refería específicamente a si el indicado instituto tenía o no en esos casos el carácter de autoridad para los efectos del juicio de amparo, sin embargo, si bien aquella situación referida al principio de definitividad no forma parte de la presente contradicción, porque el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito no analizó, ni aun de forma implícita, si se actualizaba alguna excepción a dicho principio, no menos cierto es que, como se ha visto, ambos tribunales sí se contradijeron en lo concerniente a establecer si el multirreferido Instituto Mexicano del Seguro Social es o no autoridad para efectos del juicio de amparo cuando resuelve un recurso de inconformidad negando el reembolso de gastos médicos extrainstitucionales, hipótesis a la que se circunscribirá este asunto.

SEXTO. Esta Segunda Sala determina que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, la tesis que se sustenta en la presente resolución.

En principio, resulta indispensable atender al contenido del artículo 11 de la Ley de Amparo,(3) del que se desprende que por "autoridad" se debe entender aquella que ordena, emite, autoriza o sanciona, publica, lleva a cabo actos de ejecución o trata de ejecutar la ley o el acto que se le reclama.

El concepto referido en el párrafo que antecede ha sido ampliamente estudiado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversos asuntos; así, el Pleno de este Alto Tribunal señala que por autoridad responsable debe considerarse a las personas que, con fundamento en una norma legal, pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales ni tomar en consideración el consenso de la voluntad del afectado.(4)

Además, es dable aseverar que el concepto de autoridad responsable debe concebirse, fundamentalmente, por exclusión de los actos de particulares. En efecto, la naturaleza, antecedentes y evolución del juicio de amparo apuntan a sostener que éste sólo procede contra actos de autoridad, no así de particulares. Por lo que resulta indispensable establecer las bases para distinguir un acto de otro, para lo cual es ideal atender a la clasificación que la teoría general del derecho hace de las relaciones jurídicas de coordinación, supra a subordinación y supraordinación.

De acuerdo con esa teoría, las relaciones de coordinación son las entabladas entre particulares, en las cuales éstos actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad, por lo que para dirimir sus diferencias e impedir que se hagan justicia por ellos mismos, se crean en la ley los procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas; dentro de este tipo de relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil, agrario y laboral. La nota distintiva de este tipo de relaciones es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contempladas por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación.

En cambio, las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos, en beneficio del orden público y del interés social; se regulan por el derecho público que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destacan, en el ámbito ordinario, el procedimiento contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos, mientras que en el parámetro constitucional, el juicio de amparo. Este tipo de relaciones se caracterizan por la unilateralidad y, por ello, la Constitución Federal establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar del gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales.

Finalmente, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado, en las que éstos actúan en un plano superior, por encima de los particulares; regulándose también por el derecho público que establece mecanismos de solución política y jurisdiccional, destacando en este último rubro, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que señala el artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución General de la República.

Otros argumentos que resultan ilustrativos para distinguir cuándo se está en presencia de una autoridad para los efectos del juicio de amparo, y que complementan a los anteriores, son los expresados por esta Segunda Sala, que estableció que las notas distintivas de los actos de autoridad son las siguientes:

1) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular.

2) Que la relación tenga su nacimiento en la norma legal que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio resulta irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de donde emana.

3) Que emita actos unilaterales en virtud de los cuales cree, modifique o extinga, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica del particular.

4) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precisar del consenso de la voluntad del afectado.(5)

Precisado lo anterior, conviene ahora destacar que de conformidad con los artículos 2o., 4o. y 5o. de la Ley del Seguro Social,(6) el Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio y cumple con una función atinente del Estado, a saber, la de prestación del servicio público de seguridad social.

Igualmente de los numerales citados en el párrafo que precede, se desprende que el indicado instituto, además de tener el carácter de ente asegurador, actúa como autoridad fiscal autónoma en relación con la exigencia del pago de cuotas, de los capitales constitutivos, de su actualización, recargos y multas.

Por otra parte, el instituto en comento tiene la facultad de tramitar y resolver el recurso de inconformidad previsto en la indicada Ley del Seguro Social, así como los recursos previstos en el Código Fiscal de la Federación, respecto al procedimiento administrativo de ejecución.

La referida facultad se encuentra establecida en el artículo 251, fracción XXXIV, de la Ley del Seguro Social, que dispone:

"Artículo 251. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las facultades y atribuciones siguientes:

"...

"XXXIV. Tramitar y, en su caso, resolver el recurso de inconformidad a que se refiere el artículo 294 de esta ley, así como los recursos previstos en el código, respecto al procedimiento administrativo de ejecución; ..."

El artículo 294 de la ley precisada, que prevé el recurso de inconformidad, es del siguiente tenor:

"Artículo 294. Cuando los patrones y demás sujetos obligados, así como los asegurados o sus beneficiarios consideren impugnable algún acto definitivo del instituto, podrán recurrir en inconformidad, en la forma y términos que establezca el reglamento, o bien proceder en los términos del artículo siguiente.

"Las resoluciones, acuerdos o liquidaciones del instituto que no hubiesen sido impugnados en la forma y términos que señale el reglamento correspondiente, se entenderán consentidos."

En virtud de que el artículo de referencia establece la opción de que cuando los asegurados o sus beneficiarios consideren impugnable algún acto definitivo del Instituto Mexicano del Seguro Social, pueden proceder en términos del artículo siguiente del transcrito, a saber, el numeral 295 de la Ley del Seguro Social, conviene señalar que dicha disposición prevé:

"Artículo 295. Las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto sobre las prestaciones que esta ley otorga, deberán tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en tanto que las que se presenten entre el instituto y los patrones y demás sujetos obligados, se tramitarán ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa."

De lo establecido anteriormente, se deduce que tratándose de los asegurados o sus beneficiarios, si desean controvertir un acto definitivo del Instituto Mexicano del Seguro Social sobre las prestaciones que éste otorga en virtud de la ley que lo rige, pueden optar, en principio, por agotar una de las dos siguientes vías para solucionar el conflicto: interponer el recurso de inconformidad ante el propio instituto (artículo 294) o acudir ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje (artículo 295).

Cabe poner de relieve, que el recurso de inconformidad sólo procede contra actos definitivos del Instituto Mexicano del Seguro Social, por lo que es requisito sine qua non que alguna de sus dependencias emita una resolución definitiva, materia de aquel recurso.

En el terreno de la presente contradicción, en los asuntos de que conocieron los Tribunales Colegiados previamente a la interposición del recurso de inconformidad se planteó queja administrativa, la cual está prevista en el artículo 296 de la Ley del Seguro Social, cuyo tenor es:

"Artículo 296. Los derechohabientes podrán interponer ante el instituto queja administrativa, la cual tendrá la finalidad de conocer las insatisfacciones de los usuarios por actos u omisiones del personal institucional vinculados con la prestación de los servicios médicos, siempre que los mismos no constituyan un acto definitivo impugnable a través del recurso de inconformidad.

"El procedimiento administrativo de queja deberá agotarse previamente al conocimiento que deba tener otro órgano o autoridad de algún procedimiento administrativo, recurso o instancia jurisdiccional.

"La resolución de queja se hará en los términos que establezca el instructivo respectivo."

Por su parte, de la lectura de los artículos 17 y 26 del Instructivo para el Trámite y Resolución de las Quejas Administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, se deduce que la queja administrativa procede cuando se reclamen gastos extrainstitucionales del referido instituto y que, en contra de la resolución que declare improcedente esa reclamación procede el recurso de inconformidad. Los numerales de referencia señalan:

"Artículo 17. Cuando las quejas administrativas impliquen el reintegro de gastos médicos por omisión o deficiencia en los servicios que debe brindar el instituto a sus derechohabientes y dichas circunstancias queden debidamente acreditadas en el expediente, se procederá a determinar la cantidad que por este concepto le corresponda a quien acredite haber realizado la erogación; la que en ningún caso será mayor de la que resulte de aplicar los ‘costos unitarios para la determinación de créditos fiscales derivados de capitales constitutivos, inscripciones improcedentes y atención a no derechohabientes’, emitidos por el instituto, por lo que se refiere a los costos unitarios para cada uno de los niveles de atención médica a no derechohabientes.

"La comisión bipartita del CT (Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social), tendrá la facultad de analizar y, en su caso, autorizar por equidad y justicia, el reintegro de gastos médicos sin aplicar los costos unitarios mencionados en el párrafo anterior."

"Artículo 26. La CGAOD (Coordinación General de Atención y Orientación al Derechohabiente), el titular de la delegación o el director de la UMAE (Unidad o Unidades Médicas de Alta Especialidad) correspondiente, a través de su AAOD (Área o Áreas de Atención y Orientación al Derechohabiente), notificarán al quejoso los términos de la resolución emitida, mediante oficio entregado por mensajería, correo certificado con acuse de recibo u otro medio reconocido en la legislación aplicable.

"Cuando la queja resulte improcedente, invariablemente se informará al quejoso que cuenta con un plazo de quince días hábiles contados a partir de la notificación, para hacer valer el recurso de inconformidad, de acuerdo a lo previsto en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social y en el reglamento de la materia."

De lo anterior se desprende que la resolución de queja administrativa constituye un acto definitivo que puede ser materia del recurso de inconformidad previsto en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social.

Retomando el análisis del citado recurso de inconformidad, conviene precisar que constituye un medio de defensa perteneciente al género de los recursos administrativos, respecto de los cuales, G.F. precisa que son: "... un medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado para obtener en los términos legales, de la autoridad administrativa una revisión del propio acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad y la inoportunidad del mismo."

Para instituir tales recursos, tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo poseen facultades constitucionales propias. En el caso del Ejecutivo, estas son las inherentes a la "reserva de la administración" y lo hace a través del instrumento jurídico con que dicho Poder Ejecutivo expresa su voluntad: el decreto o el reglamento, los que, una vez emitidos o dictados obligan a la administración pública, a cuya actividad jurídica sirven de límite.

Como elementos característicos del recurso administrativo encontramos generalmente, los siguientes:

1. La existencia de un acto administrativo, que a juicio del particular a quien va dirigido, afecte un derecho o un interés legítimo; 2. La autoridad administrativa que, conforme a la ley que regula sus actos, conoce del recurso; 3. La determinación del plazo dentro del cual debe interponerse el recurso; 4. La fijación de un procedimiento para su tramitación; y, 5. La obligación de la autoridad revisora de emitir una resolución.

La interposición del recurso con los requisitos y formalidades que la ley establece, debe hacerse ante la autoridad facultada para conocer del mismo; esa autoridad puede ser la misma que emitió el acto, su superior jerárquico o un órgano especial distinto de las dos mencionadas, que tiene las facultades que la ley le otorga y que pueden ser de simple anulación, de reforma del acto impugnado o de reconocimiento de algún derecho del recurrente, sujetándose al examen de los agravios aducidos o examinar no sólo la legalidad sino también la oportunidad del acto impugnado.

Como se observa, la nota distintiva de los recursos administrativos, es que se interponen ante un ente a quien se le atribuye la calidad de autoridad.

A fin de advertir si en el caso del recurso de inconformidad tal situación persiste, es decir, si el Instituto Mexicano del Seguro Social al resolver este medio de defensa actúa como autoridad, conviene acudir a las disposiciones que, para el caso interesan, del Reglamento del Recurso de Inconformidad:

"Artículo 1. El recurso de inconformidad señalado en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social, se tramitará conforme a las disposiciones de este reglamento y a falta de disposición expresa, se aplicarán supletoriamente el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal del Trabajo, el Código Federal de Procedimientos Civiles o el derecho común, siempre que las disposiciones de dichos ordenamientos no contravengan la Ley del Seguro Social o sus reglamentos."

"Artículo 2. Los consejos consultivos delegacionales son competentes para tramitar y resolver el recurso de inconformidad.

"El secretario del Consejo Consultivo Delegacional correspondiente, tramitará el recurso con apoyo de los Servicios Jurídicos Delegacionales y estará facultado para dejar sin efectos el acto impugnado, en aquellos casos en que se advierta notoriamente que el mismo encuadra en alguna de las causales que señalan los artículos 38 o 238 del Código Fiscal de la Federación.

"En caso de que en el recurso presentado surja una controversia del orden familiar, el secretario declarará incompetente al Consejo Consultivo Delegacional, dejando a salvo los derechos del inconforme.

"El secretario tendrá todas las facultades para resolver sobre la admisión del recurso y la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución. Asimismo, autorizará con su firma los acuerdos, certificaciones y notificaciones correspondientes, y pondrá los expedientes en estado de resolución.

"Será facultad del secretario, en caso de duda, ordenar comparezca ante su presencia el promovente a ratificar como propia la firma que se contiene en el escrito de inconformidad."

"Artículo 3. El consejo técnico resolverá los recursos de inconformidad que se interpongan en contra de las resoluciones que dicten los Consejos Consultivos Regionales en el ámbito de su competencia. Asimismo, podrá atraer para su conocimiento y resolución los que considere de importancia y trascendencia.

"El secretario general del instituto gozará de las mismas facultades que en materia de tramitación del recurso y formulación del proyecto de resolución, están conferidas al secretario del Consejo Consultivo Delegacional.

"Las resoluciones que dicte el consejo técnico se emitirán siguiendo las disposiciones señaladas en este reglamento, para los Consejos Consultivos Delegacionales."

"Artículo 6. El recurso de inconformidad se interpondrá dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del acto definitivo que se impugne.

"El escrito en que se interponga el recurso será dirigido al Consejo Consultivo Delegacional y se presentará directamente en la sede delegacional o subdelegacional que corresponda a la autoridad emisora del acto impugnado.

"También podrá presentarse por correo certificado con acuse de recibo en los casos en que el recurrente tenga su domicilio fuera de la población donde se encuentre la sede delegacional o subdelegacional.

"Se tendrá como fecha de presentación del escrito respectivo, aquella que se anote a su recibo en la oficialía de partes o la de su depósito en la oficina postal. Si el recurso se interpone extemporáneamente será desechado de plano.

"Si la extemporaneidad se comprobara durante el procedimiento, se sobreseerá el recurso.

"En el caso de las presentaciones del escrito ante las delegaciones o subdelegaciones, previamente al envío de éste a los servicios jurídicos delegacionales, las citadas autoridades deberán agregar al expediente todas las constancias administrativas o, en su caso, médicas que sean necesarias para lograr la pronta y expedita resolución del recurso."

"Artículo 16. Admitido el recurso, el secretario del Consejo Consultivo Delegacional pedirá de oficio los informes conducentes a las dependencias del instituto, las cuales deberán rendirlos en el término de diez días naturales. Dicho secretario, en vista de las circunstancias, podrá señalar un término mayor dentro del cual habrá de rendirse el informe solicitado."

"Artículo 18. Las pruebas se admitirán en cuanto se relacionen estrictamente con la controversia y no sean contrarias al derecho o a la moral."

"Artículo 19. Para el desahogo de las pruebas se señalarán las fechas que sean necesarias a fin de que tengan lugar las distintas diligencias propuestas dentro del término que señala el artículo 21 de este reglamento."

"Artículo 20. El Consejo Consultivo Delegacional o el secretario de dicho cuerpo colegiado, tendrán en todo tiempo la facultad de ordenar diligencias para mejor proveer cuando consideren que los elementos probatorios aportados son insuficientes. De igual facultad gozará el consejo técnico o el secretario general del instituto en los casos señalados en el artículo 3o. de este reglamento en aquellos que conozca del veto ejercido por el presidente del Consejo Consultivo Delegacional."

"Artículo 21. Las pruebas deberán desahogarse en un plazo de quince días contados a partir de su admisión, que podrá ser prorrogado por un plazo igual y una sola vez, a juicio del secretario del Consejo Consultivo Delegacional."

"Artículo 22. Concluido el término de desahogo de pruebas, el secretario del Consejo Consultivo Delegacional elaborará, dentro del término de treinta días, los proyectos de resolución."

"Artículo 23. El secretario del Consejo Consultivo Delegacional, salvo lo dispuesto por el segundo párrafo del artículo 2o. de este reglamento, someterá a la consideración y, en su caso, aprobación del Consejo Consultivo correspondiente, el proyecto de resolución respectivo que servirá de base para la discusión y votación de la resolución, la que se pronunciará dentro del término de quince días.

"La apreciación de las pruebas se hará conforme a las reglas del derecho común."

"Artículo 25. La resolución que se dicte en el recurso no se sujetará a regla especial alguna. La misma se ocupará de todos los motivos de impugnación aducidos por el inconforme y decidirá sobre las pretensiones de éste, analizando las pruebas recabadas, en los términos del párrafo último del artículo 23 de este reglamento y expresará los fundamentos jurídicos en que se apoyen los puntos decisorios de la resolución.

"Cuando uno de los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado, bastará con el examen de dicho punto."

"Artículo 29. Las resoluciones que se dicten en el recurso se ejecutarán en el término de quince días, salvo el caso en que el secretario del Consejo Consultivo Delegacional ampliare el plazo."

De los artículos transcritos se desprende que el recurso de inconformidad tiene las características propias de los recursos administrativos, puesto que se prevé su trámite, con la precisión de cuáles son las disposiciones aplicables de manera sustantiva y adjetiva, el ente ante quien debe interponerse, el término para ello (dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del acto definitivo que se impugne), las pruebas que pueden ofrecerse otorgando la posibilidad para deshogarlas (inclusive, existe la posibilidad de que se ordenen, de oficio, diligencias para mejor proveer cuando se considere que los elementos probatorios aportados son insuficientes).

Asimismo, de los dispositivos señalados, se deduce que concluido el término de desahogo de pruebas deberá elaborarse, dentro del término de treinta días, un proyecto que servirá de base para la discusión y votación de la resolución, la que se pronunciará dentro del término de quince días, apreciando las pruebas conforme a las reglas del derecho común. Esta resolución se pronunciará sin sujetarse a regla especial alguna, deberá ocuparse de todos los motivos de impugnación que haga valer el inconforme, decidirá sobre las pretensiones deducidas, analizará las pruebas recabadas y se expresarán los fundamentos jurídicos en que se apoyen los puntos decisorios de la resolución.

Finalmente, se prevé la posibilidad de que las resoluciones que se dicten en el recurso de inconformidad se ejecuten en un determinado plazo.

Como se observa de lo anteriormente desarrollado, el Instituto Mexicano del Seguro Social con independencia de ser un ente asegurador y autoridad fiscal autónoma, está investido de diversas facultades legales y reglamentarias que lo autorizan para que por sí o por medio de los diversos órganos que lo integran y que jerárquicamente dependen de él, resuelva con plenitud el recurso de inconformidad a que se refiere el artículo 294 de la Ley del Seguro Social.

En este orden de ideas, si los ordenamientos de mérito atribuyen al referido instituto la facultad de resolver el recurso de inconformidad sin sujetarse a regla especial alguna, ocupándose de todos los motivos de impugnación que se hagan valer, decidiendo sobre las pretensiones deducidas, analizando las pruebas recabadas y debiendo expresar los fundamentos jurídicos en que se apoyen los puntos decisorios de la resolución, válidamente se afirma que dicho organismo público descentralizado, al ejercer la indicada potestad atribuida por el legislador y por el orden reglamentario, sí es autoridad para efectos del juicio de amparo, en virtud de que afecta la esfera jurídica de los inconformes -asegurados o sus beneficiarios- en forma unilateral, pues no se trata de una relación estricta de coordinación, sino de supra a subordinación, tal como quedó definido anteriormente, al imponer tal organismo y sus dependencias (vinculadas con el tópico en cuestión) su voluntad de manera unilateral sin necesidad de acudir a los tribunales, ni precisar del consenso de la voluntad del afectado, pues éste solamente interpone el recurso y es el Instituto Mexicano del Seguro Social quien lo resuelve como medio de control interno de la legalidad de sus propios actos, en ejercicio de un control jurídico que está dirigido a la eficiencia de su actuación como organismo público.

Dicho de otro modo, si el instituto citado por sí o a través de sus órganos competentes, cuando resuelven el recurso de inconformidad, ejercen facultades de decisión que le están atribuidas en los preceptos transcritos con antelación; entonces, constituyen una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, lo que revela que tal institución es autoridad para efectos del juicio de amparo cuando ejerce la facultad de mérito, en virtud de que con ese proceder está en posibilidad de crear, modificar o extinguir por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica de los particulares en su calidad de asegurados, beneficiarios o pensionados.

En relación con lo anterior, esta Segunda Sala ha establecido que si bien cuando se resuelve un recurso en sede administrativa, no se despliega una función propiamente jurisdiccional, sino simplemente administrativa, no menos cierto es que ha aceptado que cuando un ente público ejecuta esta facultad, la ejerce en su calidad de autoridad administrativa que realiza actos materialmente jurisdiccionales y, por tanto, está obligada a observar los principios que integran la garantía individual de acceso a la justicia prevista en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(7)

Ahora bien, en el terreno del que derivaron los criterios en contradicción, los particulares interpusieron recurso de inconformidad en contra de la resolución de queja administrativa, en la que reclamaron del Instituto Mexicano del Seguro Social el reembolso de los gastos efectuados con motivo de la negativa de brindar asistencia médica u hospitalaria, o por resultar ésta deficiente; por su parte, el indicado instituto, a través de los órganos correspondientes, resolvió la instancia de queja y el citado recurso de inconformidad negando la pretensión planteada.

Esa determinación en el recurso de inconformidad fue la que se señaló como acto reclamado en los juicios constitucionales respectivos, de cuyo conocimiento, en revisión, los tribunales contendientes emitieron criterios contradictorios.

Al respecto, el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito estimó que en esta hipótesis el referido instituto no actúa como autoridad, esencialmente porque:

a) El derecho a disfrutar de las prestaciones en especie y en dinero previstas en la Ley del Seguro Social, tienen su origen en un vínculo laboral, lo que constituye una relación de coordinación entre los asegurados, beneficiarios o pensionarios con el citado organismo público descentralizado;

b) El Instituto Mexicano del Seguro Social al resolver el recurso de inconformidad no actúa con fundamento en una norma legal que lo autorice para emitir actos unilaterales con facultades decisorias;

c) El artículo 295 de la indicada ley establece que los conflictos que se susciten entre el referido instituto y sus asegurados o sus beneficiarios, sobre las prestaciones que otorga esa ley, deben tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, lo cual, señaló, confirma la relación de coordinación existente entre el órgano asegurador y el asegurado y, finalmente,

d) Porque este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 1/2001, de rubro: "SEGURO SOCIAL. LA ACCIÓN DE PAGO EJERCITADA CONTRA EL INSTITUTO POR GASTOS EFECTUADOS CON MOTIVO DE LA NEGATIVA A BRINDAR ASISTENCIA MÉDICA U HOSPITALARIA A UN ASEGURADO, BENEFICIARIO O PENSIONADO, O POR RESULTAR DEFICIENTE, ES DE NATURALEZA CIVIL Y SU CONOCIMIENTO CORRESPONDE A UN JUEZ DEL FUERO COMÚN." estableció que la acción de pago que se ejercite en contra del referido instituto por concepto de gastos médicos erogados al no proporcionar aquél asistencia médica u hospitalaria o por estimarse que la brindada resulta deficiente, es de naturaleza civil y no laboral, correspondiendo su conocimiento a un Juez Civil del fuero común.

A su vez, el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito admitió implícitamente que en el supuesto referido, el Instituto Mexicano del Seguro Social sí actúa como autoridad, porque así se desprende de sus afirmaciones al desvirtuar la causa de improcedencia actualizada por el a quo (referida a que el particular debió promover un juicio civil previamente a acudir a la instancia constitucional, de conformidad con lo previsto en la jurisprudencia P./J. 1/2001), al analizar el fondo del asunto, y al establecer los efectos del amparo otorgado.

Pues bien, como se ha visto a lo largo de esta sentencia, no le asiste la razón al Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito, porque si bien el derecho a disfrutar de las prestaciones en especie y en dinero previstas en la Ley del Seguro Social, tiene su origen en un vínculo laboral, lo que constituye una relación de coordinación entre los asegurados, beneficiarios o pensionarios con el Instituto Mexicano del Seguro Social, no menos cierto es que cuando éstos deciden controvertir un acto definitivo de dicho organismo público descentralizado mediante el recurso de inconformidad, se origina una nueva relación de naturaleza administrativa, la cual es de supra a subordinación, en la que el interesado como gobernado se somete al imperio del instituto de referencia, quien ante él adquiere el carácter de autoridad, pues como ya se vio con antelación puede crear, modificar o extinguir ante sí o por sí la situación jurídica del inconforme.

En tales condiciones, el Instituto Mexicano del Seguro Social al resolver el recurso de inconformidad sí actúa con fundamento en disposiciones legales y reglamentarias que lo autorizan para emitir actos unilaterales con facultades decisorias, de acuerdo con los artículos de la Ley del Seguro Social y del Reglamento del Recurso de Inconformidad transcritos anteriormente, de los que se desprende que el indicado organismo público descentralizado al conocer del citado medio de defensa, queda investido de una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, lo que revela que tal institución es autoridad para efectos del juicio de amparo cuando ejerce la facultad de mérito.

En efecto, puesto que con aquel proceder, el instituto está en posibilidad de crear, modificar o extinguir por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica de los particulares en su calidad de asegurados, beneficiarios o pensionados, e imponer su voluntad de manera unilateral sin necesidad de acudir a los tribunales, ni precisar del consenso de la voluntad del afectado, pues como se ha señalado, este último solamente interpone el recurso y es el ente público quien lo resuelve con plenas atribuciones como medio de control interno de la legalidad de sus propios actos.

Ahora bien, con independencia de que el artículo 295 de la Ley del Seguro Social establece que los conflictos entre los asegurados o sus beneficiarios y el Instituto Mexicano del Seguro Social, sobre las prestaciones que otorga esa ley, deben tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje (si se opta por impugnar el acto definitivo respectivo mediante el recurso de inconformidad como lo indica el artículo 294 de la citada ley), y que el Pleno de este Alto Tribunal, al analizar dicha disposición, en relación con la acción de pago que se ejercite por concepto de gastos médicos extrainstitucionales, estableció que esa demanda no es de naturaleza laboral, sino civil y que, por ende, corresponde su conocimiento a un Juez Civil del fuero común, debe decirse que tal situación no modifica la relación de naturaleza administrativa que surge cuando el particular decide interponer ante el propio instituto queja administrativa y, posteriormente, el recurso de inconformidad previsto en el artículo 294 de la ley anotada.

El criterio al que se hace referencia en el párrafo anterior, dice:

"SEGURO SOCIAL. LA ACCIÓN DE PAGO EJERCITADA CONTRA EL INSTITUTO POR GASTOS EFECTUADOS CON MOTIVO DE LA NEGATIVA A BRINDAR ASISTENCIA MÉDICA U HOSPITALARIA A UN ASEGURADO, BENEFICIARIO O PENSIONADO, O POR RESULTAR DEFICIENTE, ES DE NATURALEZA CIVIL Y SU CONOCIMIENTO CORRESPONDE A UN JUEZ DEL FUERO COMÚN. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 275, de la Ley del Seguro Social abrogada, las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto sobre las prestaciones que la propia ley otorga, podrán ventilarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, infiriéndose de dicho precepto que es requisito sine qua non para que una acción sea de la competencia de ese tribunal laboral, que la prestación reclamada derive de ese ordenamiento. Ahora bien, la acción de pago ejercitada por un asegurado, beneficiario o pensionado, en contra de la citada institución de seguridad social, en razón de haber realizado erogaciones en numerario por no recibir los servicios médicos u hospitalarios, o bien, al estimar que son deficientes, circunstancias que los condujeron a obtener esos servicios en forma particular, escapa del ámbito de las normas laborales, administrativas y fiscales contenidas en el ordenamiento invocado; además de que en esa hipótesis la controversia no se endereza contra dicha institución como subrogataria de la obligación patronal en materia de seguridad y previsión social de los trabajadores, que es el carácter reconocido por la ley que lo rige, sino como prestador de un servicio médico, al que los afectados le atribuyen haber incurrido en responsabilidades por negligencia, impericia o falta de cuidado; atento lo cual, el reclamo de la prestación económica de que se trata, desde luego, constituye una acción prevista en la legislación civil y, por tanto, debe ser resuelta bajo la aplicación de las normas del derecho común." (Novena Época. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de dos mil uno, tesis P./J. 1/2001, página 12)."

Las razones que se establecieron para alcanzar la indicada conclusión, fueron las siguientes:

"CUARTO. Definida la postura de cada uno de los Tribunales Colegiados intervenientes, este Tribunal Pleno determina que sí existe la contradicción de tesis denunciada, para lo cual es menester precisar sus elementos esenciales. ... Como se advierte, los órganos colegiados contendientes se pronunciaron sobre cuestiones jurídicas esencialmente iguales, a saber, si el reclamo contra el Instituto Mexicano del Seguro Social del pago de gastos médicos particulares realizados por un asegurado, corresponde a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje sobre la base de que sea estimada como acción derivada de la ley que rige a ese instituto; o bien que al que al poseer la naturaleza civil, se surta la competencia de un juzgado del fuero común, por lo cual es evidente que arribaron a conclusiones jurídicas discrepantes; también se actualiza el otro requisito orientado a que la diferencia de los criterios se refleja en las consideraciones que rigen las ejecutorias respectivas; amén de que esa disparidad proviene del examen de los mismos elementos, es decir, que para llegar a cada una de las conclusiones adoptadas, ambos órganos colegiados partieron de la interpretación del artículo 275 de la Ley del Seguro Social abrogada. QUINTO. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia la tesis que sienta este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Como se aprecia de cada una de las ejecutorias relativas, en los dos juicios intentados en la vía laboral, los actores ejercitaron la acción de pago contra el Instituto Mexicano del Seguro Social, en virtud de que por los motivos particulares que cada quien expresó en el capítulo de los hechos de sus demandas, se vieron en la necesidad de acudir a servicios médicos ajenos a los que debía prestar en forma adecuada dicho instituto; en uno de los casos, la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, a través de la Especial que conoció de los asuntos, absolvió y, en otro, emitió laudo condenatorio, lo cual provocó que las partes perdidosas promovieran sendos juicios de amparo directo contra esas resoluciones definitivas que pusieron fin a los juicios intentados, cuyas ejecutorias resultaron contradictorias, como ya quedó acotado con antelación. ... Ahora bien, los elementos analizados permiten estimar que el reclamo en cuestión no responde a otra cosa más que al ejercicio de una acción de naturaleza eminentemente civil, pues tal prestación además de no encontrarse prevista por la Ley del Seguro Social, como inexactamente lo consideró el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Octavo Circuito, ni por algún otro ordenamiento de trabajo, escapa del ámbito laboral, dado que se encamina a entablar una contienda jurídica, no en contra del organismo que sustituye al patrón, por virtud de la subrogación, en el cumplimiento de la obligación de proporcionar asistencia médica y seguridad social a los trabajadores, que es el carácter con el que la mencionada Ley del Seguro Social concibe al instituto, sino en contra del prestador de un servicio médico que se dice incurrió en responsabilidad, por negligencia, impericia o falta de cuidado, al que se le reclama el cumplimiento de una prestación económica que encuentra existencia en la legislación civil, bajo la aplicación de cuyas normas es posible resolver sobre su procedencia. ... En consecuencia, partiendo de la premisa de que el Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, de acuerdo con el artículo 5o. de la ley que lo rige ya transcrito y, en los casos concretos, los derechohabientes le demandan el reembolso de los gastos erogados con motivo de la asistencia médica que no proporcionó a las beneficiarias señaladas, lo que basta para determinar que al respecto, la competencia se surte a favor de un Juez del fuero común, en atención a que para resolver en cuanto a la acción civil intentada, sólo es necesario aplicar leyes de naturaleza civil y, además, porque no se actualiza ninguna de las hipótesis de competencia federal establecidas por el artículo 104 de la Constitución Federal de la República, ni correlativamente por el artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, precepto este último que establece la competencia de los Jueces de Distrito Civiles Federales. En particular, no se surte el supuesto de la fracción III del mencionado dispositivo constitucional, dado que al contar el organismo demandado con personalidad jurídica y patrimonio propios, no se afecta a la Federación. ..."

Como se observa, la hipótesis analizada en el criterio anterior emanó de los reclamos de los particulares hacia el Instituto Mexicano del Seguro Social, quienes ejercitaron la acción de pago mediante la promoción inmediata de sendos juicios laborales planteados ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.

Por su parte, en los asuntos de los que deriva la contradicción que se resuelve, no se planteó la acción de reembolso ante un tribunal laboral, sino que los particulares afectados optaron por solucionar las cosas en sede administrativa, directamente ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, conforme lo prevé su propia legislación, primero mediante la queja administrativa y luego mediante la interposición del recurso de inconformidad, por tanto, aquel criterio no es útil para advertir cuál es la relación jurídica que se origina en este último supuesto, en el cual el interesado decide someterse al imperio del referido instituto y obliga a éste a resolver la instancia planteada investido de sus facultades decisorias que constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, y cuya resolución queda investida con las características de un acto de autoridad.

Además, en el criterio de referencia no se analizaron las disposiciones, actualmente reformadas, del recurso de inconformidad y de la instancia de queja administrativa ante el propio Instituto Mexicano del Seguro Social, con motivo del reclamo de gastos médicos extrainstitucionales.

En este sentido, cuando se promueve la inconformidad, se le dota al Instituto Mexicano del Seguro Social el carácter de autoridad para que decida el asunto conforme a los lineamientos establecidos en el reglamento correspondiente, de manera que a éste no le queda más remedio que resolver el recurso acorde con su potestad administrativa.

Consecuentemente, si el Reglamento del Recurso de Inconformidad establece los lineamientos de cómo se va a tramitar y resolver ese recurso, con la consecuente obligación al Instituto Mexicano del Seguro Social de acatar esos lineamientos, imponiendo el deber de ocuparse de todos los motivos de impugnación, de deducir las pretensiones planteadas, analizar las pruebas recabadas y expresar los fundamentos jurídicos en que se apoyen los puntos decisorios de la resolución, es claro que se le atribuyen obligaciones que no son propias de los particulares.

Además, existe la posibilidad de que la resolución del recurso de inconformidad se convierta en un acto ejecutivo, lo cual no es propio de la actuación de un particular sino de un ente investido de potestad pública y que, por ende, emite actos administrativos que se identifican como actos de autoridad al crear, modificar o extinguir por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica del inconforme, emitidos de manera unilateral, sin el consenso de la voluntad del afectado y sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales.

Por tanto, válidamente se concluye que cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social resuelve un recurso de inconformidad, en contra de la instancia de queja administrativa, en la que se reclama el reembolso de gastos médicos extrainstitucionales, ese acto proviene de una autoridad para efectos del juicio de amparo, independientemente de que conforme al principio de definitividad, para acudir a aquél, debiera agotarse previamente otro medio de defensa.

De conformidad con lo razonado, la tesis cuyo criterio debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia en términos del artículo 192 de la Ley de Amparo, es la siguiente:

Conforme a los artículos 251, fracción XXXIV, de la Ley del Seguro Social, 1, 2, 3, 6, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25 y 29 del Reglamento del Recurso de Inconformidad, el Instituto Mexicano del Seguro Social, por sí o a través de sus órganos competentes, está facultado para conocer y resolver el recurso de inconformidad establecido en el artículo 294 de la ley citada, cuyo trámite, disposiciones aplicables, ante quien se interpone, plazo para ello y pruebas que pueden ofrecerse, están previstos en las indicadas disposiciones, en las que se precisa que aquel recurso culminará con la emisión de una resolución no sujeta a regla especial alguna, pero que deberá ocuparse de todos los motivos de impugnación hechos valer por el inconforme, decidir sobre las pretensiones deducidas, analizar las pruebas recabadas, expresar los fundamentos jurídicos en que se apoyen los puntos decisorios y que será ejecutable, características que son propias de los actos de un ente investido de potestad pública cuyo ejercicio es irrenunciable y que, por ende, emite actos administrativos decisorios identificados como actos de autoridad al crear, modificar o extinguir, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica del inconforme, dictados de manera unilateral, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales y sin el consenso de la voluntad del afectado, pues éste solamente interpone el recurso y el organismo público descentralizado lo resuelve con plenitud de atribuciones como medio de control interno de la legalidad de sus propios actos. En ese tenor, cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social decide el recurso de inconformidad interpuesto contra un acto definitivo mediante el cual niega el reembolso de gastos médicos extrainstitucionales, como lo es la determinación de la instancia de queja administrativa prevista en el artículo 296 de la indicada Ley, regulada por su instructivo respectivo, se origina una relación de naturaleza administrativa de supra a subordinación, en la que el interesado como gobernado se somete al imperio del instituto, quien ante él adquiere el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, independientemente de que conforme al principio de definitividad, para acudir a aquél, debiera agotarse previamente otro medio de defensa.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve.

PRIMERO. Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, redactado en la parte final del último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados respectivos y la tesis de jurisprudencia que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia, de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., la señora M.M.B.L.R. y Ministro presidente J.F.F.G.S..

En términos de lo establecido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, así como de acuerdo con lo previsto en los artículos 3o., fracciones II y VI, 8o., 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y, finalmente, conforme lo determinado en los numerales 2o., fracciones II, VIII, IX, XXI y XXII, 3o., 5o., 8o. y 9o. del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la ley indicada, en esta versión pública se suprimen los datos de carácter personal o sensible, así como la información considerada como confidencial o reservada, que encuadra en esos supuestos normativos.

______________

1. Sirve de sustento, la tesis jurisprudencial número P./J. 26/2001, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 76 del T.X., correspondiente al mes de abril de dos mil uno, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

2. Lo establecido en este párrafo se apoya en la jurisprudencia P./J. 93/2006, sostenida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 5 del Tomo XXIV, correspondiente al mes de agosto de dos mil seis, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PUEDE CONFIGURARSE AUNQUE UNO DE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEA IMPLÍCITO, SIEMPRE QUE SU SENTIDO PUEDA DEDUCIRSE INDUBITABLEMENTE DE LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES DEL CASO."

3. "Artículo 11. Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado."

4. Ejemplo de lo anterior, es la tesis P.X., sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, febrero de 1997, página 118, que expresa: "AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que, por tanto, se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública, o bien, a través de otras autoridades."

5. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis 2a. CCIV/2001, sustentada por esta Segunda Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2001, página 39, que dice: "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.".-El texto de este criterio es: "Las notas que distinguen a una autoridad para efectos del amparo son las siguientes: a) la existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad; c) que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) que para emitir esos actos no requiera de acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado."

6. "Artículo 2o. La seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado."

"Artículo 4o. El seguro social es el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional en los términos de esta ley, sin perjuicio de los sistemas instituidos por otros ordenamientos."

"Artículo 5o. La organización y administración del seguro social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita, en razón de que a la misma concurren los sectores público, social y privado, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene también el carácter de organismo fiscal autónomo."

7. Sirve de apoyo la jurisprudencia 2a./J. 192/2007, que dice: "ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES.-La garantía individual de acceso a la impartición de justicia consagra a favor de los gobernados los siguientes principios: 1. De justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto establezcan las leyes; 2. De justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesario, y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3. De justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución apegada a derecho, y sin favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y, 4. De justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público. Ahora bien, si la citada garantía constitucional está encaminada a asegurar que las autoridades encargadas de aplicarla lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, es claro que las autoridades que se encuentran obligadas a la observancia de la totalidad de los derechos que la integran son todas aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, es decir, las que en su ámbito de competencia tienen la atribución necesaria para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho, independientemente de que se trate de órganos judiciales, o bien, sólo materialmente jurisdiccionales." (Novena Época, Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2007, tesis 2a./J. 192/2007, página 209).