Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 97/2008-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO Y QUINTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: B.V.G..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001 del Tribunal Pleno, en virtud de que el tema sobre el que versa dicha denuncia corresponde a la materia administrativa cuya especialidad es de esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis fue presentada por el presidente del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, órgano jurisdiccional que emitió una de las ejecutorias que participan en la posible contradicción de tesis, por tanto, se cumple con el requisito de legitimación previsto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, que dice:

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados Tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cual tesis debe prevalecer. ..."

TERCERO. El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 316/2005, en sesión del día treinta de septiembre de dos mil cinco, en lo que interesa, sostuvo:

"QUINTO. El primero de los conceptos de violación que hace valer la quejosa, anteriormente resumido, es esencialmente fundado y suficiente para conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión que solicita, en base a las consideraciones que a continuación se exponen: Al respecto los artículos 1o., 2o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, establecen lo siguiente: (se transcriben). Del contenido de las normas transcritas con anterioridad se desprende que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros es un organismo descentralizado, cuyos órganos de administración son la Junta de Gobierno y el director general, con las facultades previstas en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y en el ordenamiento legal de su creación; que para el despacho de los asuntos de su competencia cuenta, entre otros órganos, con una Junta de Gobierno y se rige por el estatuto que ella expida conforme lo dispone la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en el que deberá establecer la adscripción y organización interna de las áreas administrativas. Asimismo, las normas citadas ponen de manifiesto que de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales el órgano de gobierno es el competente para expedir el estatuto orgánico que establezca las bases de su organización y las facultades y funciones que correspondan a las distintas áreas que integren el organismo respectivo; también se evidencia que existen facultades indelegables de dichos órganos, entre las cuales se encuentra la aprobación del estatuto orgánico del organismo al que pertenecen. En el caso concreto, de la lectura del estatuto orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, expedido por la Junta de Gobierno de dicha comisión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de febrero de dos mil dos, que abrogó el Reglamento Interior de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de octubre de mil novecientos noventa y nueve, dio creación, entre otras autoridades, a la Dirección General de Conciliación y Arbitraje, de tal organismo, en ejercicio de la supuesta facultad que se establece le asiste en términos de los artículos 22, fracción VI, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y 15, antepenúltimo y penúltimo párrafos y 58, fracción VIII, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Ahora bien, la autoridad denomina (sic) Dirección General de Conciliación y Arbitraje, es una autoridad que no se encuentra establecida en la Ley de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (sic) sino que su existencia o creación emana del artículo 3o. del estatuto orgánico de dicha comisión. Atento a las consideraciones anteriores se colige que la autoridad denominada Dirección de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no tiene existencia jurídica y por lo mismo carece de competencia para emitir la resolución impugnada en el juicio de nulidad. En efecto, no obstante que la creación de la referida autoridad derive del estatuto orgánico expedido por la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, debe decirse que conforme a nuestro régimen constitucional, las autoridades deben ser creadas o instituidas mediante la Ley del Congreso de la Unión o por reglamento presidencial, en términos de lo dispuesto por los artículos 73 y 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, conforme a nuestro sistema de división de poderes, la facultad de crear órganos de autoridad le está conferida por orden constitucional al Congreso de la Unión y al presidente de la República. Así lo disponen los artículos 73, fracción XI y 89, fracción I, del ordenamiento constitucional, que establecen: ‘Artículo 73 ... XI.’ (se transcribe), Artículo 89 ... I.’ (se transcribe). Como se advierte de los textos transcritos, el Congreso de la Unión tiene la facultad de expedir leyes, bajo las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, con objetivos esenciales relacionados con el desarrollo y progreso del país, así como la necesidad de crear y suprimir empleos públicos de la Federación, para el cumplimiento de esos fines. De igual forma se advierte que el presidente de la República tiene la facultad y obligación de promulgar y ejecutar las leyes, para lo cual deberá proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, esto es, su facultad reglamentaria, dentro de la que se encuentra la de crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley a determinado organismo de la administración pública, con el objeto de que se cumplan los fines del Estado. Por tanto, es incontrovertible que sólo por ley expedida por el Congreso de la Unión o reglamento del presidente en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 89, fracción I, constitucional, es posible crear una autoridad, de donde se sigue que si una autoridad no ha sido instituida mediante los supuestos señalados es claro que carece de existencia jurídica, como sucede en el caso. En efecto, si bien es cierto que el artículo 3o., fracción IV, del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, hace mención a la existencia de Dirección General de Conciliación y Arbitraje de dicha comisión, no por ello puede estimarse legal, al tratarse de un ordenamiento que no goza de las características de ley o reglamento que quedaron apuntados con anterioridad, elementos que, como ya se dijo, son indispensables, porque la creación y denominación de las autoridades y sus atribuciones deben estar previstas en la norma que emane del Poder Legislativo o del titular del Poder Ejecutivo y no de otras disposiciones administrativas. No pasa inadvertido el hecho de que el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, fue expedido con base en lo dispuesto por la Ley Federal de Entidades Paraestatales, que en su artículo 15 establece que en la creación de un organismo descentralizado, como la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, se establecerán, entre otros elementos, la creación de un estatuto orgánico expedido por el órgano de gobierno respectivo; sin embargo, tal obligación debe entenderse como la facultad para fijar la organización administrativa de un organismo descentralizado respecto de aquellas oficinas, despachos o departamentos que lo integren y establecer las facultades y funciones que les correspondan con base en lo previamente dispuesto en la ley o reglamento respectivos, pero no para crear autoridades y otorgar competencias no establecidas de manera previa y expresa en la ley o reglamento, que dicten o ejecuten actos de molestia o de privación, porque, como ya se dijo, la creación de autoridades única y exclusivamente le está atribuida al Congreso de la Unión o al presidente de la República a través de su facultad reglamentaria, no a una autoridad administrativa y menos a través de un estatuto orgánico, el que no goza de las características de ley o reglamento. De lo expuesto con anterioridad se advierte que la autoridad denominada Dirección General de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, es una autoridad inexistente y, por tanto, incompetente para emitir la resolución impugnada en el juicio de nulidad."

De la anterior transcripción se advierte que el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que el director general de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, no tiene existencia jurídica y carece de competencia para emitir resoluciones de conciliación y arbitraje, toda vez que el órgano fue creado mediante el estatuto orgánico y no mediante una ley o un reglamento.

CUARTO. Por su parte, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el juicio de amparo directo 128/2008, en sesión de veintitrés de mayo de dos mil ocho, en lo que interesa, sostuvo:

"SEXTO. Las manifestaciones anteriores son ineficaces, resultando conveniente efectuar algunas precisiones. El artículo 22, fracción VI, de la Ley para la (sic) Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, establece lo siguiente: ‘Artículo 22. Corresponde a la junta: ...VI. Aprobar su estatuto orgánico, así como expedir las normas internas necesarias para el funcionamiento de la misma.’. Es pertinente destacar, que el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, es el ordenamiento que establece las bases de la organización y las facultades y funciones que correspondan a las distintas áreas que integran la comisión señalada. Lo que se advierte de la publicación de dicho estatuto en el Diario Oficial de la Federación, el veintidós de diciembre de dos mil cinco, que abrogó el diverso estatuto orgánico publicado en el diario Oficial de la Federación el veintidós de febrero de dos mil dos, ordenamiento que en su parte considerativa señala lo siguiente: ‘Considerando.’ (se transcribe). De esta manera, debe estimarse que la facultad establecida a favor de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, consistente en la creación de un estatuto orgánico expedido por el órgano de gobierno respectivo, debe entenderse como la facultad para fijar la organización administrativa de dicho organismo descentralizado, respecto de aquellas oficinas, despachos y departamentos que lo integren así como establecer las facultades y funciones que les correspondan, con el propósito de mejorar y eficientar los recursos humanos, materiales y financieros de dicha comisión. Precisado lo anterior, debe destacarse que el estatuto orgánico de la comisión señalada, en su artículo 19, fracciones VIII y IX, vigentes al dictarse la resolución impugnada, establece: ‘Artículo 19, fracciones VIII y IX.’ (se transcriben). Ahora bien, debe destacarse que en los últimos años, el Estado mexicano ha experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos denominados ‘cláusulas habilitantes’, que constituyen actos formal mente (sic) legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley. Las anteriores premisas, se encuentran contenidas en la tesis número XXI/2003, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 9, del Tomo XVIII, diciembre de 2003, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS.’ (se transcribe). Orientado por las anteriores premisas, en concepto de este órgano colegiado, debe estimarse, contrario a lo aducido, que el director general de Conciliación y Arbitraje que refiere la quejosa, sí existe legalmente y está dotado de competencia para emitir la resolución impugnada en el juicio de origen, en razón de que, como se precisó, el legislador ordinario habilitó a la junta de gobierno de la Comisión Nacional para la defensa al Usuario de Servicios Financieros, (sic) para aprobar su estatuto orgánico, así como expedir las normas internas necesarias para el funcionamiento de la misma. Lo que debe entenderse en el sentido de que la mencionada habilitación por parte del legislador, tuvo por efecto esencial y primario un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración en sus relaciones con los gobernados. De esta manera, para el buen funcionamiento de la comisión indicada, el propio legislador, en la ley que la regula, autorizó, como se destacó, a que la Junta de Gobierno expidiera las normas internas necesarias para el funcionamiento de la misma. Normas internas que, en el caso, implicaron la posibilidad legal de crear, si era pertinente para su buen funcionamiento, autoridades para tal efecto, así como lo es el director general de conciliación indicado. Consecuentemente, por las razones precisadas, deben estimarse ineficaces las manifestaciones de la quejosa en el sentido de que la sentencia reclamada es inconstitucional, cuando reconoció la validez del acto administrativo impugnado en el juicio natural, mismo que fue emitido por una autoridad inexistente e incompetente, pues radicó su supuesta competencia en el artículo 19 del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Defensa al Usuario de Servicios Financieros (sic) el cual fue aprobado por la Junta de Gobierno de la Comisión, excediéndose en sus facultades conferidas en el artículo 22, fracción VI, de la Ley para la Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. No pasa inadvertida para este Tribunal Colegiado, la tesis número I.3o.A.51 A, del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo rubro es: ‘COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). SU DIRECCIÓN GENERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE, CARECE DE EXISTENCIA LEGAL DEBIDO A QUE SU CREACIÓN DERIVA DEL ESTATUTO ORGÁNICO DE DICHO ORGANISMO Y NO DE UNA LEY O REGLAMENTO EXPEDIDOS PREVIAMENTE.’. Sin embargo, por las razones ya anotadas, este Tribunal Colegiado no comparte tal criterio y, por ende, determina denunciar su eventual contradicción con el aquí sostenido."

De la anterior transcripción se advierte que el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que el director general de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, tiene facultad y competencia para emitir la resolución impugnada en el juicio de origen, en razón de que el legislador ordinario habilitó a la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional para la Defensa al Usuario de Servicios Financieros, para aprobar su estatuto orgánico, así como expedir las normas internas necesarias para el funcionamiento de la misma.

QUINTO. Atendiendo a los criterios relacionados, debe determinarse, como cuestión previa, si la presente contradicción de tesis denunciada reúne o no los requisitos para su existencia, conforme lo dispone la jurisprudencia número P./J. 26/2001, sustentada por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a). Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b). Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y c). Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

También cobra aplicación lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que se interpretan en la jurisprudencia antes transcrita, los cuales sirven como marco de referencia para dilucidar si en el presente caso existe o no la contradicción de tesis denunciada. Dichos numerales señalan:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103, se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados Tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.

"Cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas S., el procurador general de la República o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en Pleno decidirá cuál tesis debe prevalecer.

"La resolución que pronuncien las S. o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, sólo tendrá el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que lo integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieren sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer, el procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubieren dictado las sentencias contradictorias.

"La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Como se ve, los preceptos constitucional y reglamentario, así como el criterio jurisprudencial antes transcritos, refieren a la figura jurídica de la contradicción de tesis como mecanismo para integrar jurisprudencia. Ese mecanismo se activa cuando existen dos o más criterios discrepantes, divergentes u opuestos en torno a la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho y que por seguridad jurídica deben uniformarse a través de la resolución que proponga la jurisprudencia que debe prevalecer y dada su generalidad, pueda aplicarse para resolver otros asuntos de idéntica o similar naturaleza.

En la jurisprudencia aludida se precisan los requisitos de existencia que conjuntamente debe reunir la contradicción de tesis, como son: a) que en las ejecutorias materia de contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y, c) que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

Precisa destacar que para la denuncia de la posible contradicción de criterios, no es necesario que esa diferencia derive indefectiblemente de jurisprudencias o de tesis publicadas, sino que únicamente se requiere que provenga de las consideraciones de los asuntos sometidos al conocimiento de cada órgano jurisdiccional de que se trata, como lo establece la tesis P. L/94 del Tribunal en Pleno, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Número 83, noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, página treinta y cinco, del rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS. Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."

Asimismo, es aplicable la tesis 2a./J. 94/2000 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de dos mil, página trescientos diecinueve, con el rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos, criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

Conforme a los criterios jurisprudenciales transcritos, procede establecer que para la existencia de una contradicción de tesis se requiere que los criterios relativos se hayan adoptado respecto de una misma cuestión jurídica, suscitada en un mismo plano, y que expresa o implícitamente los Tribunales Colegiados del conocimiento hayan arribado a conclusiones opuestas sobre esa cuestión, de modo que a fin de determinar si efectivamente existe dicha oposición, no basta atender a la conclusión del razonamiento o razonamientos vertidos en las correspondientes resoluciones judiciales, sino que es indispensable tomar en cuenta las circunstancias de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento al criterio respectivo, ya que esa coincidencia es la que determina que existe una contradicción de tesis cuya resolución dará lugar a un criterio jurisprudencial que, por sus características de generalidad y abstracción, podrá aplicarse en asuntos análogos.

En tal virtud, para que se considere existente la contradicción de tesis denunciada, será necesario que los criterios opositores hayan derivado de los mismos elementos o supuestos esenciales, es decir, de los que originaron las conclusiones que se estiman divergentes y del examen de cuestiones jurídicas esencialmente iguales.

Con el propósito de analizar si en el caso que nos ocupa existe contradicción de criterios, resulta conveniente precisar lo que en esencia sostuvieron los Tribunales Colegiados de Circuito.

El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que la Dirección General de Conciliación y Arbitraje no tiene facultades ni competencia para emitir resoluciones de conciliación, toda vez que fue creada mediante el estatuto orgánico emitido por la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, el cual no tiene la naturaleza de ley ni de reglamento; mientras que el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que la Dirección General de Conciliación y Arbitraje de la Comisión señalada, existe jurídicamente, en razón de que el legislador ordinario habilitó a la Junta de Gobierno de dicha comisión, para aprobar su estatuto orgánico, y expedir las normas internas necesarias para la organización y funcionamiento de la misma.

Con base en lo anterior, se estima que sí existe la contradicción de tesis denunciada, en virtud de que sobre el mismo problema jurídico a saber, si la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, podía crear válidamente a la Dirección General de Conciliación y Arbitraje y, por tanto, si ésta existe jurídicamente, lo cual denota que los Tribunales Colegiados de Circuito, respecto de un mismo problema jurídico, arribaron a conclusiones contrarias.

No es obstáculo para resolver la presente contradicción de criterios, el hecho de que los Tribunales Colegiados de Circuito se hayan apoyado en el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de febrero de dos mil dos, actualmente abrogado, toda vez que el problema jurídico consiste en determinar si a través del estatuto orgánico se puede crear a un órgano administrativo, como es la Dirección General de Conciliación y Arbitraje y, por tanto, si existe jurídicamente, pues el criterio que llegue a establecer esta Segunda Sala resulta relevante para el análisis de los actos administrativos dictados en el ejercicio de sus facultades. Además, orientará la legalidad del órgano encargado de resolver los procedimientos arbitrales de dicha Comisión Nacional, dado que, también fue creado por la Junta de Gobierno mediante el estatuto orgánico.

Corroboran lo anterior, las siguientes jurisprudencias sustentadas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, las cuales son del tenor siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA DENUNCIA. Es verdad que en el artículo 107, fracción XIII de la Constitución y dentro de la Ley de Amparo, no existe disposición que establezca como presupuesto de la procedencia de la denuncia de contradicción de tesis, la relativa a que ésta emane necesariamente de juicios de idéntica naturaleza, sin embargo, es la interpretación que tanto la doctrina como esta Suprema Corte han dado a las disposiciones que regulan dicha figura, las que sí han considerado que para que exista materia a dilucidar sobre cuál criterio debe prevalecer, debe existir, cuando menos formalmente, la oposición de criterios jurídicos en los que se controvierta la misma cuestión. Esto es, para que se surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, que son las que constituyen precisamente las tesis que se sustentan por los órganos jurisdiccionales. No basta pues que existan ciertas o determinadas contradicciones si éstas sólo se dan en aspectos accidentales o meramente secundarios dentro de los fallos que originan la denuncia, sino que la oposición debe darse en la sustancia del problema jurídico debatido; por lo que será la naturaleza del problema, situación o negocio jurídico analizado, la que determine materialmente la contradicción de tesis que hace necesaria la decisión o pronunciamiento del órgano competente para establecer el criterio prevaleciente con carácter de tesis de jurisprudencia." (Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XI, junio de 2000. Tesis 1a./J. 5/2000. Página 49).

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T.X.I, abril de 2001. Tesis P./J. 26/2001. Página 76).

SEXTO. Demostrado que sí existe contradicción de tesis sobre la cuestión jurídica señalada, se establece que el punto de contradicción consiste en determinar si la Dirección General de Conciliación y Arbitraje tiene o no existencia legal por haber sido creada mediante el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.

Previo a determinar el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, es importante mencionar lo siguiente.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 73, fracción X, otorga al Congreso de la Unión la facultad de legislar en materia de intermediación y servicios financieros. En ejercicio de dicha facultad, con fecha dieciocho de enero de mil novecientos noventa y nueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, en cuyo artículo 4o., se define a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros como organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con cuya autonomía técnica y jurídica para dictar sus resoluciones y laudos, cuyo objetivo es procurar la equidad en las relaciones entre los usuarios y las instituciones financieras.

Los artículos 4o., 5o. y 11, fracciones III y IV, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, establecen:

"Artículo 4o. La protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios, estará a cargo de un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, con domicilio en el Distrito Federal.

"La protección y defensa que esta ley encomienda a la comisión nacional, tiene como objetivo prioritario procurar la equidad en las relaciones entre los usuarios y las instituciones financieras, otorgando a los primeros elementos para fortalecer la seguridad jurídica en las operaciones que realicen y en las relaciones que establezcan con las segundas".

"Artículo 5o. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tendrá como finalidad promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los Usuarios frente a las instituciones financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos. ..."

"Artículo 11. La comisión nacional está facultada para:

"...

"III. Llevar a cabo el procedimiento conciliatorio entre el usuario y la institución financiera en los términos previstos en esta ley, así como entre una institución financiera y varios usuarios, exclusivamente en los casos en que éstos hayan contratado un mismo producto o servicio, mediante la celebración de un solo contrato, para lo cual dichos usuarios deberán apegarse a lo establecido en el último párrafo del artículo 63 de esta ley.

"IV. Actuar como árbitro en amigable composición o en juicio arbitral de estricto derecho, de conformidad con esta ley o con los convenios de colaboración que al efecto se celebren con las instituciones financieras y las asociaciones gremiales que las agrupen en los conflictos originados por operaciones o servicios que hayan contratado los usuarios con las instituciones financieras, así como emitir dictámenes técnicos de conformidad con esta ley."

De los numerales antes transcritos se advierte que a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros compete llevar a cabo procesos conciliatorios y actuar como árbitro.

Por otro lado, de los artículos 16, 22, fracciones VI, XII y XIV, y el artículo 26, fracción I, y último párrafo, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se advierte que la comisión nacional cuenta con una Junta de Gobierno y un presidente, quienes están a cargo de su dirección y administración. Los numerales disponen:

"Artículo 16. La comisión nacional contará con una Junta de Gobierno, así como con un presidente, a quienes corresponderá su dirección y administración, en el ámbito de las facultades que la presente ley les confiere."

"Artículo 22. Corresponde a la Junta:

"...

"VI. Aprobar su estatuto orgánico, así como expedir las normas internas necesarias para el funcionamiento de la misma;

"...

"XII. Aprobar las disposiciones relativas a la organización de la comisión nacional, con las atribuciones que correspondan a sus respectivas unidades administrativas;

"...

"XIV. Aprobar el nombramiento y remoción de los funcionarios del nivel inmediato inferior al del presidente, a propuesta de éste."

"Artículo 26. Corresponde al presidente de la comisión nacional:

"I. La representación legal de la comisión nacional y el ejercicio de sus facultades, sin perjuicio de las que esta ley confiere a la Junta;

"...

"El presidente ejercerá sus funciones directamente o mediante acuerdo delegatorio, a través de los vicepresidentes, directores generales y demás servidores públicos de la comisión nacional, salvo aquéllas a las que se refiere el artículo siguiente. Los acuerdos por los que se deleguen facultades serán publicados en el Diario Oficial de la Federación."

Asimismo, de los preceptos antes transcritos, se advierte que corresponde a la Junta de Gobierno aprobar su estatuto orgánico, así como expedir normas internas necesarias para el funcionamiento de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y aprobar las disposiciones relativas a su organización.

Además, de los artículos 4o., 16 y 22, fracciones VI, XII y XIV, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros vigente, se advierte que la protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios estará a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y dentro de su estructura orgánica contará con una Junta de Gobierno y un presidente.

La Junta de Gobierno estará facultada para aprobar su estatuto orgánico, así como expedir las normas relativas a la organización de la comisión y aprobar el nombramiento y remoción de los funcionarios del nivel inmediato inferior al del presidente.

Ahora bien, en el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de febrero de 2002 (actualmente abrogado por el publicado en dicho órgano oficial el 22 de diciembre de 2005) en sus artículos 3o., fracción IV y 19, fracciones I y V, establecía que correspondía a la Dirección General de Conciliación y Arbitraje atender las reclamaciones, desechar aquellas que sean notoriamente improcedentes y tramitar los procedimientos de conciliación y arbitraje, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 60 al 84 de la Ley de Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, así como emitir los laudos correspondientes.

A fin de determinar si el legislador podía facultar válidamente en los artículos 22, fracciones VI, XII y XIV, y 26, fracción I y último párrafo, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, a la Junta de Gobierno para que a través del estatuto orgánico se creara a la Dirección General de Conciliación y Arbitraje, es conveniente acudir al criterio jurisprudencial sustentado por el Tribunal en Pleno en la tesis aislada P.X., que dice:

"No. Registro: 182,710

"Tesis aislada

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVIII, diciembre de 2003

"Tesis: P.X.

"Página: 9

"CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS.-En los últimos años, el Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos reguladores denominados "cláusulas habilitantes", que constituyen actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley."

El criterio anterior encuentra su fundamento en que en los últimos años la organización del Estado se ha transformado y adecuado para atender en forma más eficiente los problemas nacionales.

Así, la función legislativa ha pasado de un paradigma en el que predominaba la idea de que el único órgano facultado para legislar, era precisamente el Poder Legislativo, a un modelo más flexible, en el que se admite que éste, a través de la ley, puede delegar a determinados órganos administrativos el desarrollo de instituciones jurídicas previstas en la norma jurídica.

En efecto, esta nueva práctica ha permitido que se autorice, por parte del legislador, a secretarios de Estado u otros funcionarios de la administración pública centralizada o descentralizada, a emitir normas que desarrollen el contenido normativo.

Lo anterior, ha generado el establecimiento en las leyes de mecanismos reguladores denominados "cláusulas habilitantes" que consisten en la emisión de actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano de la administración pública centralizada o descentralizada para regular una materia concreta y específica, únicamente precisándole bases y parámetros generales; habilitación que encuentra justificación en las características propias de la materia concreta respecto de la cual se autoriza tal facultad.

Esta habilitación se justifica en tanto que el Estado no es un ente estático, cuya actividad no puede depender exclusivamente de la legislación y sus detalles que los procesos de su formación traen consigo, pues la entidad pública, al estar cercana y presente de esas situaciones cambiantes, dinámicas y fluctuantes adquiere información y experiencia que debe ser aprovechada para que el Estado haga frente a las problemáticas relativas con agilidad y rapidez.

De esta manera, es claro que la adopción de las cláusulas habilitantes por parte del legislador tiene por efecto esencial y primario un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración en sus relaciones con los gobernados, que le permite actuar en materias que antes le estaban vedadas, lo que atiende a que tan grave resulta que se establezcan disposiciones que propicien la arbitrariedad, como generar situaciones que coloquen a las autoridades legislativas en la imposibilidad de regular hechos dinámicos y fluctuantes en las cuales un procedimiento legislativo puede resultar cronológicamente inadecuado al momento que una situación de hecho que pretenda ser legislada cambie para el momento en que se publique la ley, pues en comparación con los fenómenos dinámicos, económicos y financieros, el proceso de formación de una ley puede revestir una lentitud relativa.

Es conveniente destacar que la práctica legislativa de las cláusulas habilitantes no contraviene principios como el de "división de poderes" o el de "reserva de ley"; más bien se trata de una evolución de estos principios que permite al Estado actuar con mayor eficiencia, además de que no constituye una actuación al margen del Poder Legislativo, ya que como se aprecia, es este órgano del Estado quien habilita a otros el desarrollo de las instituciones jurídicas incorporadas en la ley.

Con base en lo anterior, esta Segunda Sala estima que la Dirección General de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, sí tiene existencia legal, en virtud de que el legislador ordinario habilitó a la Junta de Gobierno de dicha comisión, a emitir su estatuto orgánico, y expedir las normas internas necesarias para el funcionamiento de la misma, situación que la faculta para crear los órganos administrativos pertinentes para su buen funcionamiento.

En atención a lo manifestado, el criterio que debe prevalecer con carácter jurisprudencial, en términos de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, queda redactado bajo los siguientes rubro y texto:

-De los artículos 4o., 16 y 22, fracciones VI, XII y XIV, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se advierte que la protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios de dichos servicios estará a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, que contará con un presidente y una Junta de Gobierno, la cual está facultada para aprobar su estatuto orgánico, expedir las normas relativas a la organización de la Comisión y aprobar el nombramiento y remoción de los funcionarios del nivel inmediato inferior al del presidente. Por otra parte, el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de febrero de 2002 (abrogado por el publicado en dicho órgano oficial el 22 de diciembre de 2005) en sus artículos 3o., fracción IV y 19, fracciones I y V, establece que corresponde a la Dirección General de Conciliación y Arbitraje atender las reclamaciones, desechar las que sean notoriamente improcedentes y tramitar los procedimientos de conciliación y arbitraje conforme a los artículos 60 al 84 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, así como emitir los laudos correspondientes. Por tanto, con apoyo en la tesis del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación P.X., de rubro: "CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS.", se concluye que la Dirección General de Conciliación y Arbitraje existe legalmente, dado que la Junta de Gobierno, en uso de la facultad otorgada por el legislador, la creó válidamente.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción de criterios entre el sostenido por los Tribunales Colegiados Tercero y Quinto, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese este expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., M.B.L.R. y Ministro presidente J.F.F.G.S.. La señora M.M.B.L.R. formulará voto aclaratorio.