Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 158/2008-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CUARTO, TERCERO Y PRIMERO, TODOS DEL DÉCIMO SEGUNDO CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Federal; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo Plenario Número 5/2001 dictado por el Pleno de este Alto Tribunal, ya que el tema sobre el cual versa la contradicción se refiere a la materia administrativa cuya especialidad corresponde a esta Segunda Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis se estima que proviene de parte legítima, de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que en lo conducente establecen lo siguiente:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes: ... XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia. Cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas S., el procurador general de la República o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en pleno decidirá cuál tesis debe prevalecer. La resolución que pronuncien las S. o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, sólo tendrá el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cual tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días. La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias. La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Los preceptos transcritos anteriormente establecen los lineamientos para integrar jurisprudencia por el sistema de unificación de criterios a través de resoluciones de tesis contradictorias sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito. Asimismo, señalan que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, los Magistrados que los integran y las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis fueron sustentadas, se encuentran facultados para denunciar ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación la contradicción de criterios, a fin de que se determine, el que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

En el presente asunto, la denuncia de contradicción de tesis fue formulada por el titular de la Subdelegación Mazatlán, adscrito a la Delegación Estatal Sinaloa del Instituto Mexicano del Seguro Social, quien fuera tercero perjudicado, en los juicios de amparo en donde se emitieron los criterios contradictorios, razón por la cual es indudable que cuenta con legitimación para denunciar la presente contradicción de tesis.

TERCERO. El Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, en sesión de fecha veintidós de mayo de dos mil ocho, por unanimidad de votos dictó resolución al resolver el amparo directo número 92/2008, la cual en la parte que interesa, para la presente contradicción es del tenor siguiente:

"SÉPTIMO. Es fundado en una parte e infundado en otra el quinto de los conceptos de violación transcritos, pero lo primero es suficiente para conceder la protección constitucional instada, sin que sea necesario el estudio de los demás motivos de queja, como en su oportunidad se explicará. Previamente, conviene hacer una reseña de los antecedentes del presente asunto, que a saber son: Por escrito recibido el seis de junio de dos mil siete en la Sala Regional del Noroeste III del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ********** por su propio derecho, demandó al ‘**********’ y al titular de la subdelegación Mazatlán, del Instituto Mexicano del Seguro Social, con residencia en esta ciudad, por la nulidad de las cédulas de liquidación por concepto de supuestas cuotas obrero patronales omitidas y multas, a través de las cuales se le determinaron diversos créditos fiscales por la cantidad total de $17,916.69 (fojas 1 a 32 del juicio de origen). Por auto de siete de junio de dos mil siete, el Magistrado instructor admitió la demanda por lo que se refiere al subdelegado del Instituto Mexicano del Seguro Social en Mazatlán, la cual registró bajo el expediente ********** (foja 47). En escrito recibido en la indicada Sala el cinco de septiembre de dos mil siete, la jefa del Departamento Contencioso, en ausencia del titular de la Jefatura de Servicios Jurídicos de la Delegación Estatal en Sinaloa, del Instituto Mexicano del Seguro Social, unidad encargada de la defensa jurídica de los intereses de dicha institución, a nombre del subdelegado del Instituto Mexicano del Seguro Social en Mazatlán, Sinaloa, dio contestación a la demanda de nulidad (fojas 52 a 68). En proveído de siete de septiembre de dos mil siete el Magistrado instructor tuvo por contestada la demanda (foja 75). Seguido el juicio en sus restantes etapas procesales, el veintitrés de octubre de dos mil siete la Sala responsable dictó sentencia definitiva en la que resolvió que la parte actora no probó su acción y reconoció la validez de las resoluciones impugnadas. Como se anticipó, es en parte fundado el quinto motivo de queja, el cual es de estudio preferente, ya que en éste, como en otros que no se abordarán, se cuestiona la constitucionalidad del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social. Como se anticipó, es en parte fundado el quinto motivo de queja, el cual es de estudio preferente, ya que en éste, como en otros que no se abordarán, se cuestiona la constitucionalidad del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social. En efecto, aduce la disidente en dicho concepto de violación, en lo sustancial, que el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social (en que se funda la competencia de la autoridad demandada para emitir los créditos fiscales impugnados), es inconstitucional en razón de emitirse dicho ordenamiento legal en contravención a lo dispuesto por el artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no se encuentra refrendado por el secretario de la Función Pública, por el secretario de Salud y por el secretario de Gobernación, de conformidad con los artículos 13, 27, 37 y 39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en correlación con los arábigos 3o., último párrafo y 83 del propio reglamento. El sintetizado razonamiento es fundado, como enseguida se explica. En principio, se debe precisar que los artículos 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, textualmente disponen: ‘Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.’. ‘Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal. La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la consejería jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.’. De los preceptos legales transcritos, se desprende que la administración pública federal se divide en: a) Centralizada; y. b) Paraestatal. La primera se integra por la presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos, y la consejería jurídica del Ejecutivo Federal. Mientras que la segunda, esto es, la paraestatal, se compone por los organismos descentralizados, así como por las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. Al respecto, cabe apuntar que el Instituto Mexicano del Seguro Social se encuentra dentro de este segundo grupo, habida cuenta que, de conformidad con el artículo 5o. de la Ley del Seguro Social, que dice: ‘La organización y administración del Seguro Social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonios propios ... denominado Instituto Mexicano del Seguro Social.’; se trata pues de un organismo descentralizado. Apoyan lo anterior las tesis aisladas emitidas por el Pleno y la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visibles en las páginas 53 y 69, tomos 30 Primera Parte y 199-204 Tercera Parte, respectivamente, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dicen: ‘SEGURO SOCIAL, INSTITUTO MEXICANO DEL. SU CARÁCTER DE ORGANISMO FISCAL AUTÓNOMO, NO DESNATURALIZA SUS FINES. No resulta válido argumentar que a través de la caracterización de organismo fiscal autónomo que se otorga al Instituto Mexicano del Seguro Social, se desnaturalicen sus fines; muy por el contrario, con las facultades derivadas de tal carácter se garantiza una mayor seguridad en la prestación eficaz del servicio del Seguro Social, en cuanto que requiriéndose una prestación del servicio, en forma ininterrumpida, existe la necesidad de recabar los fondos económicos que lo sustenten de una manera efectiva y rápida, lo cual, se logra cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social, en su carácter de organismo fiscal autónomo, hace la determinación de los créditos, percibe las cuotas exhibidas voluntariamente por los obligados o en su caso promueve el cobro por el medio económico-coactivo.’. ‘SEGURO SOCIAL, INSTITUTO MEXICANO DEL. SU CARÁCTER DE ORGANISMO FISCAL AUTÓNOMO NO MODIFICA SU NATURALEZA JURÍDICA DE ORGANISMO DESCENTRALIZADO. La circunstancia de que el artículo 135 de la anterior Ley del Seguro Social (cuyo contenido normativo reproducen, sustancialmente, los artículos 267, 268 y 271 de la vigente ley) otorgue al Instituto Mexicano del Seguro Social la calidad de organismo fiscal autónomo y que, como tal, tenga facultades para realizar actos de naturaleza jurídica que afectan la esfera de los particulares, así como para imponer a éstos el acatamiento de sus determinaciones, sólo significa que en este limitado ámbito de su actuación y precisamente para las finalidades previstas por el mencionado precepto legal, está investido del carácter de autoridad. Estas atribuciones que se han considerado necesarias para el resguardo de la eficaz prestación del servicio público obligatorio que le compete, en nada modifican su intrínseca estructura legal de organismo público descentralizado con personalidad jurídica propia y, por lo tanto, como entidad separada de la administración central.’. De lo anterior, se colige que el Instituto Mexicano del Seguro Social forma parte de los organismos paraestatales de la administración pública federal. Por otra parte, los arábigos 92 de la Constitución General y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, textualmente disponen: ‘Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.’. ‘Artículo 13. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el secretario de Estado o el jefe del departamento administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos. ...’. De los preceptos transcritos se desprende con claridad, en lo que interesa, que tratándose de decretos emitidos por el presidente de la República, éstos deben estar firmados por el titular de la secretaría o departamento de la materia a quien competa en lo substancial dicho ordenamiento legal, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos, para su eficacia y validez. Ahora bien, del artículo 1o. del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, se desprende que este tiene por objeto ‘... organizar y administrar el Seguro Social, que es el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional, para garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado.’; de lo que se sigue, que la finalidad sustancial del citado reglamento estriba en establecer la estructura orgánica del instituto. Lo anterior es así, pues dicho reglamento establece los órganos de gobierno, direcciones, comisión de vigilancia, unidades operativas y administrativas, así como las delegaciones y subdelegaciones, que integran el instituto, como sus funciones y circunscripción territorial correspondiente, al precisar que la asamblea general es la autoridad suprema del instituto (artículo 9o.); las funciones y atribuciones de la asamblea (artículos 14 a 25); lo relativo al consejo técnico, como órgano superior de gobierno (artículos 26 a 46); de la Comisión de Vigilancia (artículos 47 a 65); de la Dirección General (artículos 66 y 67); de la Secretaría General (artículo 68); de los órganos normativos del instituto (artículo 69); de la Dirección de Finanzas (artículo 70); de la Dirección de Incorporación y Recaudación (artículos 71 a 73); de la Dirección de Innovación y Desarrollo Tecnológico (artículo 74); de la Dirección Jurídica (artículos 75 a 80); de la Dirección de Prestaciones Económicas y Sociales (artículo 81); de la Dirección de Prestaciones Médicas (artículo 82); del Órgano Interno de Control (artículo 83); de los demás órganos y unidades administrativas (artículo 84); de los Consejos Consultivos Delegacionales (artículos 85 a 111); de las Juntas de Gobierno de las unidades médicas de alta especialidad (artículos 112 a 137); de los Órganos de Operación Administrativa Desconcentrada (artículo 138); de las Delegaciones (artículos 139 a 145); de las Unidades Médicas de Alta Especialidad (artículos 146 a 148); de las Subdelegaciones (artículos 149 a 153); de las Oficinas para Cobros del Instituto Mexicano del Seguro Social (artículo 154); de la Circunscripción Territorial (artículo 155); de las suplencias (artículos 156 a 159). Reglamento que como se advierte fue refrendado en primer término únicamente por el secretario de Hacienda y Crédito Público (dieciocho de septiembre de dos mil seis), y posteriormente mediante fe de erratas publicada el veintiuno de septiembre de dos mil seis, también fue refrendado por el secretario del Trabajo y Previsión Social. Lo anterior se corrobora de la publicación en el Diario Oficial de la Federación de dicho reglamento, en la que en la parte que interesa, dice: Diario Oficial de la Federación de dieciocho de septiembre de dos mil seis: ‘Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los once días del mes de septiembre de dos mil seis. V.F.Q.. Rúbrica. El secretario de Hacienda y Crédito Público, J.F.G.D.. Rúbrica.’. Diario Oficial de la Federación de veintiuno de septiembre de dos mil seis (Fe de erratas): ‘Fe de erratas al Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado el 18 de septiembre de 2006.’-En la segunda sección, página 80, último párrafo, dice: ‘Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los once días del mes de septiembre de dos mil seis. V.F.Q.. Rúbrica. El secretario de Hacienda y Crédito Público, J.F.G.D.. Rúbrica. Debe decir: Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los once días del mes de septiembre de dos mil seis. V.F.Q.. Rúbrica. El secretario de Hacienda y Crédito Público, J.F.G.D.. Rúbrica. El secretario del Trabajo y Previsión Social, F.J.S.S.. R..’. Ahora, los artículos 31, fracción XIV, 37, fracción XVIII y 40, fracción XVI, todos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, textualmente disponen: ‘Artículo 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... XIV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administración pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacional ...’. ‘Artículo 37. A la Secretaría de la Función Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... XVIII. Aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la administración pública federal y sus modificaciones; previo dictamen presupuestal favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.’. ‘Artículo 40. A la Secretaría del Trabajo y Previsión Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... XVI. Establecer la política y coordinar los servicios de seguridad social de la administración pública federal, así como intervenir en los asuntos relacionados con el Seguro Social en los términos de la ley.’. De lo anterior se desprende con meridiana claridad, que dicho reglamento debió ser refrendado, además de los titulares de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo y Previsión Social, también por el secretario de la Función Pública, atendiendo al objeto del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, que como se indicó en párrafos precedentes, es el de organizar y administrar el Seguro Social, esto es, establecer la estructura orgánica de dicho instituto. Ello es así, pues al secretario de Hacienda y Crédito Público le corresponde proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administración pública paraestatal, entre ellos, los relativos a la organización del Instituto Mexicano del Seguro Social, que de conformidad con el artículo 5 de la Ley del Seguro Social, es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, y por lo cual forma parte de la administración pública paraestatal. Mientras que al secretario de Trabajo y Previsión Social le corresponderle establecer la política y coordinar los servicios de seguridad social de la administración pública federal, amén de que se encuentra facultado expresamente para intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social en los términos de la ley. En tanto que, al secretario de la Función Pública, le corresponde aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la administración pública federal y sus modificaciones; previo dictamen presupuestal favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El cual incluso, en términos del artículo 83 del propio reglamento, es el encargado de designar al titular del órgano interno de control del Instituto Mexicano del Seguro Social, así como de los auxiliares de éste, como son los titulares de las áreas de responsabilidades; auditoría interna; quejas; auditoría de control y evaluación y apoyo al buen gobierno, auditoría de servicios médicos; y de los titulares de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades en las delegaciones del instituto, y de las unidades médicas de alta especialidad. Cierto, el referido artículo en lo que interesa, dice: ‘Artículo 83. Al frente del órgano interno de control habrá un titular designado en los términos del artículo 37, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, quien en el ejercicio de sus facultades se auxiliará por los titulares de las áreas de responsabilidades; auditoría interna; quejas; auditoría de control y evaluación y apoyo al buen gobierno, y auditoría de servicios médicos, designados en los mismos términos. ... Asimismo, el titular del órgano interno de control se auxiliará para el ejercicio de sus facultades, de los titulares de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades en las delegaciones del instituto y, en su caso, en las unidades médicas de alta especialidad, quienes serán designados por la Secretaría de la Función Pública, en los términos previstos en el artículo 37, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y dependerán jerárquica y funcionalmente del titular del órgano interno de control.’. Luego, si en el caso, el reglamento de mérito tiene por objeto establecer la estructura orgánica del Instituto Mexicano de Seguro Social, al precisar la forma como se organiza, su cuerpo de gobierno, la comisión de vigilancia, los órganos colegiados, como son los consejos consultivos delegacionales, juntas de gobierno de las unidades médicas de alta especialidad, órganos de operación administrativa desconcentrada, delegaciones estatales y regionales, unidades médicas de alta especialidad; órganos operativos, como son las unidades de servicios médicos y no médicos, las delegaciones y las subdelegaciones, oficinas para cobros del Instituto Mexicano del Seguro Social, entre otros, inconcuso es que dicho reglamento debió ser refrendado también por el secretario de la Función Pública. Sin que al efecto sea jurídicamente posible considerar la intervención del secretario de mérito, como una cuestión innecesaria o que su participación sea de manera accesoria, sin trascendencia, habida cuenta que, corresponde a éste aprobar y registrar la referida estructura orgánica que se contiene en el citado reglamento, máxime que, como ha quedado evidenciado, le corresponde nombrar los titulares de los órganos de vigilancia de dicho instituto. ..."

CUARTO. El Primer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, en sesión del veintiséis de mayo de dos mil ocho, por unanimidad de votos dictó resolución al resolver el amparo directo número 86/2008, en la parte medular que tomó en cuenta para dictar el presente criterio se refleja en las consideraciones siguientes:

"SEXTO. Los conceptos de violación son jurídicamente ineficaces, mismos que por cuestión de método se examinarán en orden distinto al propuesto. ... Cimentado lo anterior, a fin de abordar el análisis del cuarto concepto de violación, es menester tener presente lo estipulado en los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: ‘Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.’. ‘Artículo 13. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el secretario de Estado o el jefe del departamento administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos. Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la secretaría de Gobernación.’. Pues bien, deviene inoperante el primer segmento del cuarto concepto de violación, a través del cual la amparista aduce que el Reglamento Interior del Seguro Social es inconstitucional porque no se ajusta a lo normado en el artículo 92 de nuestra Norma Fundamental, en relación con lo estatuido en el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal porque, según opina, dicho reglamento debió ser firmado también por el secretario de la Función Pública, de conformidad con lo establecido en los distintos numerales 37 de la aludida ley orgánica, 3 y 83 del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, preceptos que al efecto se transcriben: ‘Artículo 37. A la Secretaría de la Función Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... fracción XII. Designar y remover a los titulares de los órganos internos de control de las dependencias y entidades de la administración pública federal y de la Procuraduría General de la República, así como a los de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de tales órganos, quienes dependerán jerárquica y funcionalmente de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, tendrán el carácter de autoridad y realizarán la defensa jurídica de las resoluciones que emitan en la esfera administrativa y ante los Tribunales Federales, representando al titular de dicha secretaría; ...’ ‘Artículo 3o. ... El instituto contará con un órgano interno de control, que se regirá conforme al artículo 83 de este reglamento.’. ‘Artículo 83. Al frente del órgano interno de control habrá un titular designado en los términos del artículo 37, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, quien en el ejercicio de sus facultades se auxiliará por los titulares de las áreas de responsabilidades; auditoría interna; quejas; auditoría de control y evaluación y apoyo al buen gobierno, y auditoría de servicios médicos, designados en los mismos términos. El titular del órgano interno de control tendrá las facultades establecidas en el artículo 66 del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública. Los titulares de las áreas señaladas en el párrafo precedente ejercerán las facultades previstas en el artículo 67 del mismo ordenamiento. Dichos titulares ejercerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, las facultades señaladas por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos o, en su caso, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como los demás ordenamientos legales y administrativos aplicables. De igual forma, el titular del órgano interno de control se auxiliará del coordinador de Vinculación Operativa, quien ejercerá las funciones que para tal efecto le asigne dicho titular y del cual dependerá jerárquica y funcionalmente. Asimismo, el titular del Órgano Interno de Control se auxiliará para el ejercicio de sus facultades, de los titulares de la (sic) áreas de auditoría, quejas y responsabilidades en las delegaciones del instituto y, en su caso, en las unidades médicas de alta especialidad, quienes serán designados por la Secretaría de la Función Pública, en los términos previstos en el artículo 37, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y dependerán jerárquica y funcionalmente del titular del órgano interno de control. Los titulares de dichas áreas en los Órganos de Operación Administrativa Desconcentrada, ejercerán las facultades establecidas en el artículo 67 del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, sin perjuicio de que el titular del órgano interno de control y los titulares de las áreas de responsabilidades; auditoría interna; quejas; auditoría de control y evaluación y apoyo al buen gobierno, y auditoría de servicios médicos, conozcan de forma conjunta, separada o indistintamente de los asuntos cuando así lo determinen. Las ausencias del titular del Órgano Interno de Control y de los titulares de las áreas de responsabilidades; auditoría interna; quejas; auditoría de control, evaluación y apoyo al buen gobierno; y auditoría de servicios médicos, así como de los titulares de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades en los Órganos de Operación Administrativa Desconcentrada, serán suplidas conforme a lo previsto por el artículo 75 del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública. El instituto proporcionará al titular del órgano interno de control y a los titulares de las áreas mencionadas en este artículo, los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para la atención de los asuntos de su competencia, de acuerdo con el presupuesto autorizado por el consejo técnico. Asimismo, los servidores públicos del instituto están obligados a proporcionarles el auxilio que requieran para el desempeño de sus facultades, en los términos de la legislación aplicable.’. Se afirma que el planteamiento efectuado en el cuarto concepto de violación es inoperante, porque además de que la peticionaria del amparo únicamente transcribe los preceptos legales que a su juicio denotan su aserto, sin explicar de qué manera es factible sustentarlo, a través de dicha transcripción al parecer intenta evidenciar que al secretario de la Función Pública le corresponde designar y remover al titular del órgano interno de control del Instituto Mexicano del Seguro Social y, por lo tanto, dicho secretario debió refrendar el reglamento de que se habla. Sin embargo, no debe perderse de vista que la frase atinente a que los reglamentos deben ser firmados por el secretario de Estado ‘a que el asunto corresponda’ (contenida en el artículo 92 Constitucional) alude necesariamente a la dependencia que se ocupe de la materia principal sobre la que versen los reglamentos, tal y como se explica en la parte conducente de la tesis siguiente: ‘DESARROLLO TURÍSTICO. LOS DECRETOS QUE LOS DECLARAN DE UTILIDAD PÚBLICA Y LA ADQUISICIÓN Y EXPROPIACIÓN DE TERRENOS PARA ESE FIN, SIN QUE SE DETERMINE QUE EN SU EJECUCIÓN MATERIAL INTERVENGA LA SECRETARÍA DE TURISMO, NO REQUIEREN DEL REFRENDO DE SU TITULAR. Si el presidente de la República emite un decreto por el que solamente se declara de utilidad pública un desarrollo turístico en una determinada zona del país, así como la adquisición de terrenos para ese fin, expropiándose una superficie que en el propio decreto se identifica a través de los datos de su localización, y sin que se prevenga que en su ejecución intervenga la Secretaría de Turismo, quien debe refrendarlo no es el titular de esa dependencia sino el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología (hoy secretario de Desarrollo Social), toda vez que conforme al artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (texto aplicable en 1987), compete a dicha dependencia, entre otros asuntos, determinar y conducir la política inmobiliaria de la administración pública federal, lo que implica, que es a ella a la que el asunto corresponde, debiendo ser su titular quien refrende el Decreto, en los términos establecidos por el artículo 92 de la Constitución, conforme al cual la obligatoriedad de los reglamentos, acuerdos y órdenes que emita el presidente de la República se condiciona a que sean firmados por el secretario de Estado ‘a que el asunto corresponda.’, lo que alude necesariamente a la dependencia que se ocupe de la materia sobre la que versen esas determinaciones.’ (Tesis P. LXIII/92, emitida por una anterior integración del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página veinticuatro, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, julio de mil novecientos noventa y dos; énfasis y subrayado adicionados). Bajo este tamiz, no basta con que en un momento dado en el reglamento de que se trata se dé intervención a la Secretaría de la Función Pública en cuanto a determinados aspectos incidentales (designar al contralor interno del instituto), pues en todo caso la quejosa debió explicar de qué normas o temas en específico, abordados en el reglamento, se colige que dicho instrumento trata la materia principal para la que fue creada la Secretaría de la Función Pública. Lo antes considerado también encuentra apoyo en la tesis siguiente: ‘REGLAMENTOS, PROMULGACIÓN DE LOS. REFRENDO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS, PARA SU EFICACIA. De acuerdo con el artículo 92 de la Constitución General de la República, todos los reglamentos, decretos y órdenes del presidente de la República, para la eficacia de su promulgación, deberán someterse al refrendo de los secretarios de Estado cuando a su ramo de atribuciones corresponda. Cabe considerar que tal prevención no debe ser llevada al extremo de exigir el refrendo de un reglamento por parte de un secretario de Estado, cuando en el mismo se toque sólo de manera incidental o accesoria, alguna materia diversa de la principal.’ (Tesis emitida por la otrora Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 707, del Apéndice 1917-1985, Tercera Parte)."

QUINTO. El Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, en sesión de diecisiete de abril de dos mil ocho, por unanimidad de votos dictó resolución en el amparo directo 54/2008, cuyas consideraciones tomó en cuenta para dictar el criterio contradictorio, las cuales en la parte que interesa, son las siguientes:

"SÉPTIMO. Los conceptos de violación propuestos son inoperantes unos e infundados otros. Para mejor comprensión del asunto, conviene relatar algunos antecedentes que dieron origen a la sentencia recurrida, los cuales se advierten del contencioso administrativo **********, con pleno valor probatorio en términos de los artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, supletorio de la Ley de Amparo, por remisión expresa de su numeral 2, que informan lo siguiente: ********** promovió demanda de nulidad en contra del titular de la Subdelegación Mazatlán del Instituto Mexicano del Seguro Social, la emisión de las cédulas de liquidación y cédulas de liquidación por concepto de multas descritas en la demanda y que en constancia autógrafa acompañó a la misma (fojas 1 a 35). Admitida la demanda (foja 64), se corrió traslado a la autoridad enjuiciada quien emitió contestación a través de oficio ingresado el cuatro de septiembre de dos mil siete. En acuerdo del día siguiente se tuvo por contestada la demanda (foja 124). Luego, se otorgó a las partes el término legal para que formularan alegatos (foja 129), pero habiéndose abstenido de hacerlo, el veinticuatro de octubre de dos mil siete se declaró cerrada la instrucción y se ordenó emitir sentencia (foja 137), misma que se pronunció el catorce de octubre del citado año, en el sentido de sostener la legalidad de los actos impugnados. En el considerando tercero desestimó los conceptos de nulidad que controvertían la competencia de la autoridad emisora de las cédulas de liquidación combatidas pues, se dijo, las subdelegaciones del Instituto Mexicano del Seguro Social sí tienen existencia legal ya que así deriva del artículo 251 A de la ley del propio instituto, así como 2 y 149, ambos de su reglamento interior. Además, lo concerniente a la legitimación de su titular no fue analizado por la Sala responsable al escapar de su competencia. En el considerando cuarto se declararon inoperantes las inconformidades vinculadas con inconstitucionalidad del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, derivado de que el decreto respectivo no fue refrendado por los secretarios de Salud, de la Función Pública y de Gobernación. El considerando quinto se ocupó de declarar igualmente inoperante el motivo de inconformidad que proponía la inconstitucionalidad del artículo 304 de la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social por no contener en forma clara el parámetro mínimo de la multa ahí contemplada. Además, por lo que ve al vicio de legalidad en la imposición de multas, se dijo que no había tal porque en las cédulas de liquidación impugnadas, correctamente se impuso la sanción mínima que sí está prevista como tal en el artículo 304 en comento y además, precisamente por ser el mínimo legal, no exige de mayor fundamentación y motivación. Con base en todo lo anterior, se sostuvo la legalidad de los actos impugnados y, además, se declaró improcedente la solicitud de indemnización por daños y perjuicios (fojas 148 a 149). En su demanda de amparo la quejosa hace valer diversos conceptos de violación vinculados con cuestiones de legalidad y otros más donde sostiene la inconstitucionalidad del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, sustento de la emisión de las resoluciones administrativas impugnadas en el juicio contencioso administrativo. En primer lugar es oportuno destacar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación definió que atento a lo establecido en los artículos 158 y 166, fracción IV, ambos de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, a través del amparo directo los gobernados pueden hacer valer la inconstitucionalidad de leyes, tratados o reglamentos aplicados en su perjuicio tanto en el acto reclamado, como en la secuela del procedimiento o incluso en el acto o resolución de origen; caso, este último que se actualiza en la especie, al acudir la moral inconforme a reclamar la inconstitucionalidad del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, que constituye parte del sustento de las cédulas de liquidación que a través de la demanda de nulidad se impugnaron ante la hoy responsable, y de ahí que este Tribunal Colegiado resulte competente y legitimado para pronunciarse sobre los conceptos de violación que en ese sentido se formulan. El mencionado criterio se contiene en la jurisprudencia 2a./J. 152/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2003, Novena Época, página 220, que dice: ... Ahora bien, cuando al tenor de lo dispuesto en los mencionados artículos 158 y 166, fracción IV, segundo párrafo, ambos de la Ley de Amparo, en el juicio de garantías promovido por la vía directa se invoquen argumentos de ilegalidad del fallo combatido y al mismo tiempo la inconstitucionalidad de alguna ley, tratado o el reglamento aplicado en ella, en el procedimiento o, según se vio, en el acto materia del juicio natural; al analizar los conceptos de violación propuestos, se debe proceder bajo la premisa de preferir aquellos que conduzcan a la obtención de mayores beneficios para la parte quejosa, a fin de hacer efectiva la garantía de acceso a la justicia prevista en el artículo 17 de la Constitución Federal. Para esto, es necesario entonces hacer un preliminar análisis de la materia de cada una de las inconformidades y así estar en condiciones de definir la prelación en su estudio, lo que acarrea incluso que no en todos los casos deba preferirse el estudio de las cuestiones de constitucionalidad de leyes. Al caso, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 3/2005 del Pleno del Alto Tribunal del País, que publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, febrero de 2005, Novena Época, página 5, reza así: ... Además, por los motivos que la informan, y en lo conducente, se transcribe también la tesis XII.3o.9 K, emitida por este propio Tribunal Colegiado, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2006, Novena Época, página 1774: ‘AMPARO DIRECTO. FORMA EN QUE DEBE ABORDARSE EL ESTUDIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA CUANDO ÉSTA SE HAGA DEPENDER DE LA INTERPRETACIÓN QUE REALIZÓ LA AUTORIDAD RESPONSABLE.’ (se transcribe). Bajo esas consideraciones, este tribunal advierte que si la quejosa expone argumentos de inconstitucionalidad del reglamento que sustenta la emisión de las cédulas de liquidación materia del juicio contencioso administrativo, de resultar prosperantes, pudieran redituarle un mayor beneficio que los concernientes a las cuestiones de legalidad por vicios de la sentencia reclamada, vinculados con la incongruencia y falta de exhaustividad en el estudio de ciertos conceptos de nulidad, con la fundamentación de la existencia de la autoridad emisora de las resoluciones impugnadas y con la forma en que se aplicó el artículo 304 de la Ley del Seguro Social, al imponerle las multas controvertidas. Así las cosas, se procede en primer término a analizar el concepto de violación que, identificado con el número cinco, propone la inconstitucionalidad de todo el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, por violentar el artículo 92 de la Constitución General de la República. Dicho precepto legal, en la parte que se considera violentado, establece: ‘Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.’. Sostiene la quejosa que se transgrede el transcrito precepto constitucional porque, además del presidente de la República que lo expidió, el reglamento en cita se encuentra firmado sólo por el secretario de Hacienda y Crédito Público y por el secretario del Trabajo y Previsión Social, no obstante que -dice- también debió firmarse por los secretarios de la Función Pública, de Salud y de Gobernación. Luego, para pretender justificar su afirmación, transcribe diversos artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; los artículos 3o. y 83 del propio Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social impugnado, y otros artículos números 39 y 27 que se ignora a qué ley o reglamento pertenezcan, pues en la demanda se omite hacer tal especificación. Finalmente, concluye diciendo que con esas transcripciones queda demostrado que el reglamento en controversia es materia de todas las secretarías de Estado por ella mencionadas y que, por ende, debió estar firmado por el titular de cada una. El concepto de violación así propuesto resulta inoperante porque si la quejosa estimaba que a virtud de lo estatuido en el artículo 92 de la Constitución General de la República, el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social debió ser refrendado, además de quienes lo hicieron, por los secretarios de Salud, Función Pública y Gobernación, estaba obligada a externar argumentos para evidenciar que el contenido de esas disposiciones realmente reglamentan asuntos propios de cada una de dichas secretarías, es decir, que la materia del reglamento les es propia, y no sólo transcribir ciertos preceptos legales, algunos de los cuales no se especifica siquiera a qué ordenamiento pertenecen, pues en esas condiciones, este tribunal carece de elementos para analizar y, por ende, dilucidar si efectivamente la cuestión reglamentada converge en su materia principal, con alguna de las materias que son propias de las funciones del secretario de Salud, del secretario de la Función Pública y del secretario de Gobernación, respectivamente. En efecto, para demostrar la sedicente inconstitucionalidad, no basta aludir a diversos preceptos que, al parecer hacen referencia a ciertas facultades de cada uno de los secretarios de Estado en mención, sino que era necesario, sobre todo y ante todo, analizar y desentrañar cuál es la materia esencial del reglamento combatido para luego, al ser estudiado frente a cada una de las materias competencia de las secretarías a que alude, poder establecer si realmente en términos del artículo 92 constitucional les correspondía o no firmar el decreto combatido. Lo anterior sobre todo porque si bien es cierto que el Seguro Social es un instrumento básico de seguridad social vinculado con cuestiones de salud, asistencia médica, subsistencia, bienestar individual y colectivo, así como con el sistema de pensiones, todo ello organizado y administrado, desde luego, por el Instituto Mexicano del Seguro Social; ello no significa que necesariamente el reglamento materia de controversia regule absolutamente todas esas materias y mucho menos que tal regulación se dé a grado tal que realmente pueda considerarse que, para efectos del artículo 92 de la Ley Fundamental el País, como atañe a asuntos o materias propias y exclusivas de cada una de las secretarías mencionadas por la quejosa, debió recabarse la firma de su titular. En todo caso, el hecho de que por su contenido y aplicación, cualquier determinado reglamento se vincule con las funciones y facultades propias de diversas secretarías de Estado, no demuestra que la materia misma del reglamento sea de su competencia y que por ese motivo deba tener injerencia en su expedición, en términos de lo establecido en el precepto constitucional que se considera transgredido. A guisa de ejemplo puede mencionarse que si bien entre las funciones del secretario de Gobernación está la de firmar los reglamentos que expida el presidente de la República, justamente porque esa atribución debe ajustarse a lo establecido en el artículo 89, fracción I, en relación con el 92, ambos de la Constitución General de la República, sólo se ejercerá en los casos en que la materia principal del reglamento (no sus alcances, consecuencias y aplicación material) coincida con las materias que son competencia de esa secretaría de Estado. En esas condiciones, si el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social trata básicamente de la organización interna del instituto y algunas cuestiones impositivas, entonces ello corrobora que la sola transcripción de los preceptos legales contenidos en la demanda de garantías, referentes a ciertas facultades de la Secretaría de la Función Pública, Secretaría de Salud y Secretaría de Gobernación, es insuficiente para demostrar que el correspondiente decreto debió ser autorizado también por éstos, y no únicamente por el secretario de Hacienda y Crédito Público y el secretario del Trabajo y Previsión Social. Se reitera, la aplicación del artículo 92 constitucional que la quejosa estima violentado, se justifica cuando está demostrado que el asunto regulado en esencia en el reglamento de que se trata, es materia de alguna determinada secretaría de Estado, pero sin pretender que también se firme por el titular de todas aquellas secretarías que de alguna forma se encontrarán vinculadas con los efectos, aplicación o menciones accidentales que se hicieran en el reglamento, a lo cual resulta aplicable la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a su anterior integración, que con el número 2397 se publicó en el Apéndice 2000, del Semanario Judicial de la Federación, materia Constitucional, página 1662, que a la letra dice: ‘REGLAMENTOS, PROMULGACIÓN DE LOS. REFRENDO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS, PARA SU EFICACIA. De acuerdo con el artículo 92 de la Constitución General de la República, todos los reglamentos, decretos y órdenes del presidente de la República, para la eficacia de su promulgación, deberán someterse al refrendo de los secretarios de Estado cuando a su ramo de atribuciones corresponda. Cabe considerar que tal prevención no debe ser llevada al extremo de exigir el refrendo de un reglamento por parte de un secretario de Estado, cuando en el mismo se toque sólo de manera incidental o accesoria, alguna materia diversa de la principal.’ (énfasis añadido). Además, por ilustrativa al tema en estudio, se transcribe también la tesis CII/90 de la actualmente extinta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que reza así: ‘ACTIVO DE LAS EMPRESAS, IMPUESTO AL. EL REGLAMENTO DE LA LEY QUE LO ESTABLECE DEBE SER REFRENDADO POR EL SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y NO POR EL DE GOBERNACIÓN. El artículo 92 de la Constitución establece que todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente, deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe del departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. Ahora bien, la materia o asunto que regula el Reglamento de la Ley del Impuesto al Activo de las Empresas, es impositiva en virtud de que desarrolla los preceptos relativos a la ley reglamentada en los que se establece el impuesto al activo de las empresas; y en términos del artículo 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes. De lo anterior se sigue que para la observancia y validez del citado reglamento, se requiere del refrendo del secretario de Hacienda y Crédito Público y no del secretario de Gobernación, puesto que a éste ninguna facultad, en materia de impuestos, se le otorga en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el que se establecen sus atribuciones.’ (Semanario Judicial de la Federación; Tomo VI, Primera Parte, julio a diciembre de 1990; Octava Época; página 139). De cualquier forma, este tribunal estima oportuno establecer que, lejos de lo que propone la inconforme, no es inválido el Reglamento del Instituto Mexicano del Seguro Social, porque el mismo haya sido expedido por el presidente de la República en el ejercicio de la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y refrendado únicamente por el secretario de Estado, a que el asunto corresponde. En efecto, el presidente de la República citó como fundamento para la emisión del mencionado reglamento, lo siguiente: ‘Reglamento publicado en la Segunda Sección del Diario Oficial de la Federación, el lunes 18 de septiembre de 2006. Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República. V.F.Q., presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en los artículos 251, fracciones VII y XXXVII; 251 A; 256; 264, fracciones IV y VII; 265; 268 A y 269 de la Ley del Seguro Social, y 13, 18, 31 y 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, he tenido a bien expedir el siguiente. Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social ... Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los once días del mes de septiembre de dos mil seis, V.F.Q.. Rúbrica. El secretario de Hacienda y Crédito Público, J.F.G.D.. Rúbrica.’. De la misma manera, el veintiuno de septiembre de dos mil seis, en el Diario Oficial de la Federación, se publicó la fe de erratas al Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, siguiente: ‘Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a los once días del mes de septiembre de dos mil seis. V.F.Q.. Rúbrica. El secretario de Hacienda y Crédito Público, J.F.G.D.. Rúbrica. El secretario del Trabajo y Previsión Social, F.J.S.S.. Rúbrica.’. De lo transcrito, se aprecia que el Reglamento del Instituto Mexicano del Seguro Social, constituye un ordenamiento de observancia general, expedido por el presidente de la República en el ejercicio de la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y refrendado por el secretario de Estado, a que el asunto corresponde (secretario de Trabajo y Previsión Social y secretario de Hacienda y Crédito Público). Asimismo, conforme a lo previsto en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley del Seguro Social, el Seguro Social es un instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional, para garantizar, entre otros, los mencionados derechos a la salud, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo. Así también, cabe puntualizar que en términos de lo regulado por dicha ley, la organización y administración del seguro social, está a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social, que constituye un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita (sectores público, social y privado) y que también tiene el carácter de organismo fiscal autónomo. De ahí, que el Reglamento del Instituto Mexicano del Seguro Social, haya sido emitido por el presidente de la República, en uso de la facultad reglamentaria que le otorga el numeral 89, fracción I, de la Constitución Federal, con el objeto de regular y administrar al Seguro Social, el cual como ya se dijo, constituye un organismo público y descentralizado de la administración pública federal y que también tiene el carácter de organismo fiscal autónomo. Bajo ese orden de ideas, el Reglamento del Instituto Mexicano del Seguro Social, no contraviene lo previsto en el artículo 92 de la Constitución Federal, por no haber sido firmado por el secretario de la Función Pública, el secretario de Salud y el secretario de Gobernación; puesto que basta con la firma del secretario del Trabajo y Previsión Social, a quien en términos de lo previsto por el artículo 40, fracción XVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, le corresponde establecer la política y coordinar los servicios de seguridad social de la administración pública federal, así como intervenir en los asuntos relacionados con el Seguro Social en los términos de la ley, por el secretario de Hacienda y Crédito Público, al constituir el Instituto Mexicano del Seguro Social, un organismo fiscal autónomo. Razón por la que es evidente que para la eficacia de la promulgación del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, sí se satisfizo la exigencia contenida en el artículo 92 constitucional, en cuanto a que fue refrendado por el secretario de Estado que le corresponde su intervención, en los asuntos relacionados con la materia de seguridad social, así como lo previsto por el artículo 13 de la citada Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Sin que sea óbice a lo precisado, lo alegado por la quejosa en el sentido que era competencia de la Secretaría de la Función Pública, aprobar y registrar las estructuras orgánicas de la administración pública federal; de la Secretaría de la Salud, establecer y conducir la política nacional de asistencia social y servicios médicos; y de la Secretaría de Gobernación, publicar leyes, decretos y reglamentos que expida el presidente de la República; por ello, el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, debió contener la firma de la Secretaría de la Función Pública, de Salud y Gobernación, para que se cumpliera con el mandato constitucional contenido en el artículo 92 de la Constitución Federal. Ello es así, pues como se dijo, la prevención contenida en el artículo 92 Constitucional consistente en que al emitir el presidente de la República los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, deberán ser refrendados por el secretario de Estado o jefe del departamento administrativo a que el asunto corresponda, no debe ser llevada al extremo de exigir el refrendo de un reglamento por parte de un secretario de Estado, cuando en el mismo se toque sólo de manera incidental o accesoria, alguna materia diversa de la principal."

SEXTO. Atendiendo a los criterios emitidos en las resoluciones en estudio, ahora, corresponde verificar previamente si existe o no la contradicción denunciada.

Es necesario tener presente que la contradicción de criterios se presenta cuando los Tribunales Colegiados contendientes, al resolver los negocios jurídicos que generan la denuncia, examinan cuestiones jurídicamente iguales, adoptando posiciones o criterios jurídicos discrepantes y que además, la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; requiriéndose asimismo que los criterios provengan del examen de elementos esencialmente idénticos.

En este caso, es aplicable al respecto la jurisprudencia número P./J. 26/2001 sustentada por el Pleno de este Máximo Tribunal de la Nación la cual, se transcribe a continuación y cuyos datos de localización, rubro y texto son los siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (No. Registro: 190,000, Jurisprudencia, Materia(s): Común, Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001. Tesis P./J. 26/2001. Página 76).

SÉPTIMO. Precisado lo anterior, para decidir sobre la existencia o inexistencia de la contradicción de tesis denunciada a continuación se resaltan, en resumen, las consideraciones legales en que los tribunales contendientes apoyaron los criterios que adoptaron al resolver los asuntos sometidos a su jurisdicción.

I. El Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, al resolver el amparo directo 92/2008, emitió criterio en el sentido de que al no haberse refrendado el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, por parte del secretario de la Función Pública, resulta inconstitucional y carente de validez, ya que ello es violatorio de lo dispuesto por el artículo 92 de la Constitución Federal, en relación con el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

El criterio de referencia se apoyó fundamentalmente en lo siguiente:

a) Que es fundado el concepto de violación, en el que la parte quejosa aduce que el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, es inconstitucional en razón de emitirse en contravención a lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución Federal, ya que no se encuentra refrendado por el secretario de la Función Pública, por el secretario de Salud y el secretario de Gobernación, de conformidad con los artículos 13, 27, 37 y 39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en correlación con los artículos 3, último párrafo y 83 del propio reglamento.

b) Que del contenido de los artículos 90 de la Constitución Federal y 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se desprende que la administración pública federal se divide en: a) Centralizada; y, b)Paraestatal.

c) Que la primera se integra por la presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. Mientras que la segunda, se compone por los organismos descentralizados, así como por las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos.

d) Que el Instituto Mexicano del Seguro Social se encuentra en el segundo grupo.

e) Que del contenido de los artículos 92 de la Constitución General y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se desprende con claridad, que tratándose de decretos emitidos por el presidente de la República, éstos deben estar firmados por el titular de la secretaría o departamento de la materia a quien competa en lo sustancial dicho ordenamiento legal, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos, para su eficacia y validez.

f) Que del artículo 1o. del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, se sigue que, la finalidad sustancial del citado reglamento estriba en establecer la estructura orgánica del instituto.

g) Que del contenido de los artículos 31, fracción XIV, 37, fracción XVIII y 40, fracción XVI, todos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se desprende que el reglamento mencionado debió ser refrendado, además de los titulares de las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Previsión social, también por el secretario de la Función Pública, atendiendo al objeto del reglamento aludido, que es el de organizar y administrar el seguro social, esto es, establecer la estructura orgánica de dicho instituto.

h) Que ello es así, ya que al secretario de la Función Pública, le corresponde aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la administración pública federal y sus modificaciones; previo dictamen presupuestal favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el cual incluso, en términos del artículo 83 del propio reglamento, es el encargado de designar al titular del órgano interno de control del Instituto Mexicano del Seguro Social, así como de los auxiliares de éste, como son los titulares de las áreas de responsabilidades; auditoría interna; quejas; auditoría de control, evaluación y apoyo al buen gobierno; auditoría de servicios médicos; y de los titulares de las áreas de auditoría; quejas; y responsabilidades; en las delegaciones del instituto y de las unidades médicas de alta especialidad.

i) Que si en el caso el reglamento cuestionado tiene por objeto establecer la estructura orgánica del Instituto Mexicano del Seguro Social, es inconcuso que dicho reglamento debió ser refrendado por el secretario de la Función Pública.

j) Que al no haber sucedido de esa manera el mismo resulta inconstitucional y carente de validez, por violentar el artículo 92 de la Constitución Federal, en relación con el 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

II. Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, realmente no hizo pronunciamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, puesto que declaró inoperantes los argumentos esgrimidos sobre tal aspecto, destacando lo siguiente:

a) Que deviene inoperante el primer segmento del cuarto concepto de violación, a través del cual se aduce que el Reglamento Interior del Seguro Social es inconstitucional, porque no fue firmado por el secretario de la Función Pública.

b) Que se afirma lo anterior, porque la quejosa únicamente transcribió los preceptos legales que a su juicio denotan su aserto, sin explicar de qué manera es factible sustentarlo, a través de dicha transcripción.

c) Que al parecer a través de dicha transcripción intenta evidenciar que al secretario de la Función Pública le corresponde designar y remover al titular del órgano interno de control del Instituto Mexicano del Seguro Social, por lo que a dicho secretario correspondía refrendar el reglamento de que se habla.

d) Que no basta con que en un momento dado en el reglamento de que se trata se dé intervención a la Secretaría de la Función Pública en determinados aspectos incidentales (designar contralor interno), ya que en todo caso se debió explicar de qué normas o temas en específico, abordados en el reglamento se colige que dicho instrumento trata la materia principal para la que fue creada la Secretaría de la Función Pública.

III. Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito al resolver, en sesión de fecha diecisiete de abril de dos mil ocho el amparo directo administrativo 54/2008, determinó que el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, no resulta inconstitucional por no haber sido refrendado por el secretario de la Función Pública.

La postura adoptada por dicho tribunal se apoyó fundamentalmente en lo siguiente:

a) Que en el concepto de violación cinco, alegó la quejosa que se viola en su perjuicio el artículo 92 constitucional, toda vez que el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social no fue firmado por el secretario de la Función Pública.

b) Que el concepto de violación de referencia resulta inoperante porque si la quejosa estimaba que en virtud de lo estatuido en el artículo 92 de la Constitución General de la República, el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social debió ser refrendado, además de quienes lo hicieron, por los secretarios de Salud, Función Pública y Gobernación, estaba obligada a externar argumentos para evidenciar que el contenido de esa disposición, realmente reglamentan asuntos propios de cada una de dichas secretarías, debió no sólo transcribir ciertos preceptos legales.

c) Que debió analizar y desentrañar cuál es la materia esencial del reglamento cuestionado para luego, al ser estudiado frente a cada una de las materias competencia de las secretarías, poder establecer si realmente en términos del artículo 92 constitucional les correspondía o no firmar el decreto combatido.

d) Que de cualquier forma se estima oportuno establecer que no es inválido el Reglamento del Instituto Mexicano del Seguro Social porque el mismo haya sido expedido por el presidente de la República en el ejercicio de la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal y refrendado únicamente por el secretario de Estado, a que el asunto corresponde (secretario de Hacienda y Crédito Público y secretario de Trabajo y Previsión Social).

e) Que conforme a lo previsto en los artículos 3o., 4o. y 5o. de la Ley del Seguro Social, el seguro social es un instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional, para garantizar, entre otros, los derechos a la salud, protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo.

f) Que también cabe puntualizar que en términos de lo regulado por dicha ley, la organización y administración del Seguro Social, está a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social, que constituye un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita (sector público, social y privado) y que también tiene el carácter de organismo fiscal autónomo.

g) Que el reglamento mencionado, fue emitido con el objeto de regular y administrar al seguro social, el cual constituye un organismo público descentralizado de la administración pública federal y que también tiene el carácter de autónomo.

h) Que consecuentemente el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, no contraviene lo previsto en el artículo 92 de la Constitución Federal, por no haber sido refrendado por el secretario de la Función Pública, pues bastaba con la firma del secretario del Trabajo y Previsión Social, a quien en términos de lo previsto por el artículo 40, fracción XVI, de la Ley Orgánica de Administración Pública Federal, le corresponde establecer la política y coordinar los servicios de seguridad social de la administración pública federal, así como intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social, en los términos de la ley, por el secretario de Hacienda y Crédito Público, al constituir el Instituto Mexicano del Seguro Social, un organismo fiscal autónomo.

i) Que consecuentemente a tales secretarios correspondía el referendo del decreto impugnado y no al secretario de la Función Pública.

OCTAVO. De las consideraciones precedentes se advierte con meridiana claridad que no existe de la contradicción de tesis denunciada entre el Tercero y Cuarto Tribunales Colegiados del Décimo Segundo Circuito, respecto de lo considerado por el Primer Tribunal Colegiado del mismo circuito, en virtud de que este último no hizo pronunciamiento en relación con el tema cuestionado, puesto que, como se puede advertir del contenido de la ejecutoria que emitió, al resolver el amparo directo 86/2008, desestimó por inoperantes las alegaciones vinculadas con la falta de referendo del reglamento antes mencionado, por parte del secretario de la Función Pública, esto es, sostuvo esencialmente que la quejosa sólo transcribió diversos artículos, pero no expuso las razones por las cuales tales preceptos conducen a determinar que el secretario de la Función Pública tenía que refrendar el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social. A diferencia de los dos primeros que sí se pronunciaron en relación con la inconstitucionalidad que sobre tal aspecto se hizo valer en las demandas de amparo que analizaron.

Atento a ello, es inconcuso que no existe pronunciamiento alguno en relación con el refrendo antes mencionado, por lo que no existe la contradicción de tesis en lo que a tal Tribunal Colegiado de Circuito corresponde.

NOVENO. En cambio, sí se actualiza la contradicción de tesis, por lo que respecta a los criterios sustentados por el Cuarto y Tercer Tribunales Colegiados, ambos del Décimo Segundo Circuito ya que como se puede advertir, no obstante que se pronunciaron sobre el mismo tema jurídico, adoptaron criterios discrepantes en las consideraciones de sus resoluciones.

En efecto, mientras que el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito determinó que el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social es violatorio del artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no haber sido refrendado por el secretario de la Función Pública; el Tercer Tribunal Colegiado del mismo circuito determinó que tal reglamento no es inconstitucional, puesto que el refrendo relativo no correspondía al secretario de la Función Pública.

No es óbice para arribar a la conclusión anterior, la circunstancia de que el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, en un principio haya desestimado por inoperantes los argumentos esgrimidos en la demanda de amparo directo que analizó, en relación con el tema del refrendo por parte del secretario de la Función Pública, ya que con posterioridad a ello, hizo pronunciamiento expreso en relación con el tema debatido, arribando a la conclusión de que el reglamento cuestionado no tenía que ser refrendado por el mencionado secretario y que, por ende, no se actualizaba la violación que se hizo valer respecto del artículo 92 constitucional.

Conforme a lo anterior debe determinarse que sí existe la contradicción de tesis denunciada y que el punto de contradicción debe quedar fijado en determinar si el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social es constitucional o no por carecer del refrendo del secretario de la Función Pública.

DÉCIMO. Una vez que se ha establecido que sí existe la contradicción de tesis denunciada y el punto sobre el cuál debe versar ésta, ahora corresponde determinar cuál es el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a las consideraciones siguientes.

El artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es del tenor siguiente:

"Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos."

Por su parte, el artículo 13, párrafo primero, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la letra dice:

"Artículo 13. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucional ir firmados por el secretario de Estado o el jefe de Departamento Administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos."

Del contenido de los preceptos anteriores se advierte que los reglamentos expedidos por el presidente de la República para ser obedecidos deberán estar firmados por el secretario de Estado a que el asunto corresponda y además, que cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías, deberán ser refrendados por todos los titulares correspondientes.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de manera reiterada, ha interpretado tales preceptos, en el sentido de que todos los reglamentos, decretos y órdenes del presidente de la República, para la eficacia de su promulgación, deberán someterse al refrendo de los secretarios de Estado cuando a su ramo de atribuciones corresponda.

También ha establecido que tal refrendo no debe ser llevado al extremo de exigirse respecto de un secretario de Estado, cuando en el mismo se toque sólo de manera incidental o accesoria, alguna materia diversa de la principal.

Lo anterior tiene sustento en la tesis que se transcribe a continuación, con los datos de localización correspondientes:

"REGLAMENTOS, PROMULGACIÓN DE LOS. REFRENDO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS, PARA SU EFICACIA. De acuerdo con el artículo 92 de la Constitución General de la República, todos los reglamentos, decretos y órdenes del presidente de la República, para la eficacia de su promulgación, deberán someterse al refrendo de los secretarios de Estado cuando a su ramo de atribuciones corresponda. Cabe considerar que tal prevención no debe ser llevada al extremo de exigir el refrendo de un reglamento por parte de un secretario de Estado, cuando en el mismo se toque sólo de manera incidental o accesoria, alguna materia diversa de la principal." (No. Registro: 238,560. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Séptima Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen 64, Tercera Parte, tesis. Página 31. Genealogía: Informe 1974, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 31, página 108, Apéndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala, novena tesis relacionada con la jurisprudencia 402, página 707).

Ahora bien, en la presente contradicción, corresponde determinar si el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, para su validez, tenía que ser refrendado por el secretario de la Función Pública.

Para hacer el pronunciamiento correspondiente, es necesario tener en cuenta que, de acuerdo con el artículo 37, fracción XVIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, reformada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de diez de abril de dos mil tres, la Secretaría de la Función Pública tiene facultades, previo dictamen presupuestal favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales, así como sus modificaciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal.

En efecto, el precepto a que se hace mérito a la letra dice:

"Artículo 37. A la Secretaría de la Función Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XVIII. Aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la administración pública federal y sus modificaciones; previo dictamen presupuestal favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público."

De igual manera se hace indispensable señalar que el artículo 264, fracción IV, de la Ley del Seguro Social, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de diciembre de dos mil uno, establece en la parte que interesa para resolver la presente contradicción, que corresponde al Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, aprobar la estructura orgánica básica del instituto, así como la estructura ocupacional correspondiente y sus modificaciones, los niveles salariales, las prestaciones y los estímulos de desempeño de los trabajadores de confianza.

El precepto a que se hizo referencia, en la parte conducente, es del tenor siguiente:

"Artículo 264. El consejo técnico tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"IV. Aprobar la estructura orgánica básica del instituto, a efecto de proponerla al Ejecutivo Federal para su consideración en el reglamento interior del mismo, que al efecto emita, así como la estructura ocupacional correspondiente y sus modificaciones, los niveles salariales, las prestaciones y los estímulos de desempeño de los trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 256 de esta ley, los que se determinarán conforme a los tabuladores que al efecto explica la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin perjuicio de los derechos de los trabajadores de base, conforme a un sistema de valuación de puestos."

A su vez, el artículo 277 D de la propia Ley del Seguro Social, adicionado por el mencionado decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de diciembre de dos mil uno, dispone que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar el treinta de junio del ejercicio fiscal correspondiente, el informe analítico de todos los puestos y plazas, incluyendo los temporales, sustitutos, residentes y análogos; los sueldos, prestaciones y estímulos de todo tipo de sus servidores públicos, agrupados por nivel, grado y grupo de mando, y los cambios autorizados a su estructura organizacional por el consejo técnico, así como el número, características y remuneraciones totales de la contratación de servicios profesionales por honorarios, tal como se advierte de la literalidad del precepto.

"Artículo 277 D. El consejo técnico, sujeto a las previsiones presupuestarias, aprobará los sueldos y prestaciones de los trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 256 de esta ley, y la contratación de servicios profesionales por honorarios, que resulten estrictamente necesarios, conforme a las bases de observancia obligatoria que el mismo emita.

"Los sueldos a que se refiere el párrafo anterior se determinarán considerando los tabuladores que para las dependencias y entidades del sector público federal expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las condiciones imperantes en el mercado, conforme a un sistema de valuación de puestos. Los ajustes deberán guardar congruencia con los lineamientos que al efecto observe el Gobierno Federal, efecto para el cual el instituto solicitará la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"El director general del instituto no podrá recibir percepciones superiores a las de un secretario del despacho en la administración pública federal centralizada.

(Reformado, D.O.F. 11 de agosto de 2004)

"El consejo técnico solamente podrá crear, sustituir o contratar plazas con sujeción a criterios de productividad, eficiencia y calidad de servicio, así como al aumento de la recaudación, siempre y cuando cuente con los recursos aprobados en su respectivo presupuesto para dicha creación, sustitución o contratación de plazas, y aquellos indispensables para cubrir el costo anual de sus repercusiones. Independientemente de lo anterior, para crear, sustituir o contratar plazas, se deberán depositar en el fondo a que se refiere el artículo 286 K de esta ley, los recursos necesarios para cubrir los costos futuros derivados del Régimen de Jubilaciones y Pensiones, a fin de que en todo momento, se encuentre plenamente financiado.

"El instituto tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar el 30 de junio del ejercicio fiscal correspondiente, el informe analítico de todas (sic) los puestos y plazas, incluyendo temporales, sustitutos, residentes y análogas; los sueldos, prestaciones y estímulos de todo tipo de sus servidores públicos, agrupados por nivel, grado y grupo de mando, y los cambios autorizados a su estructura organizacional por el Consejo Técnico, así como el número, características y remuneraciones totales de la contratación de servicios profesionales por honorarios."

Aunado a lo anterior, se estima indispensable transcribir el texto del artículo 5o. de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, que a la letra dice:

"Artículo 5o. El Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores, el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, el Instituto Nacional de las Mujeres, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y los demás organismos de estructura análoga que hubiere, se regirán por sus leyes específicas en cuanto a las estructuras de sus órganos de gobierno y vigilancia, pero en cuanto a su funcionamiento, operación, desarrollo y control, en lo que no se oponga a aquellas leyes específicas, se sujetarán a las disposiciones de la presente ley.

"Aquellas entidades que además de órgano de gobierno, dirección general y órgano de vigilancia cuenten con patronatos, comisiones ejecutivas o sus equivalentes, se seguirán rigiendo en cuanto a estos órganos especiales de acuerdo a sus leyes u ordenamientos relativos."

Del contenido de tal precepto se desprende que el Instituto Mexicano del Seguro Social debe regirse por su ley específica en cuanto a las estructuras de sus órganos de gobierno y vigilancia.

De lo anterior se colige que, si bien es cierto al secretario de la Función Pública conforme a lo dispuesto por el artículo 37, fracción XVIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal le corresponde aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la administración pública federal y sus modificaciones; previo dictamen presupuestal favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no es menos cierto que conforme a lo antes precisado el Instituto Mexicano del Seguro Social deberá regirse por su ley específica y atento a ello, corresponde al consejo técnico del propio instituto de manera particular, aprobar las estructuras orgánicas y ocupacionales, por lo que es indudable que el reglamento interior de tal organismo no requiere del refrendo del secretario de la Función Pública para su validez, puesto que como se ha visto, no corresponde a él aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales del instituto mencionado, como se ha visto, sino al consejo técnico del propio Instituto Mexicano del Seguro Social.

Lo anterior tiene sustento en el principio general de derecho que reza "la regla especial, deroga la general", razón por la cual el órgano que corresponde ocuparse de aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales del Instituto Mexicano del Seguro Social, es el consejo técnico de tal instituto y, por ello, el secretario de la Función Pública queda eximido de tal atribución y por ello no se hace necesario su refrendo en el reglamento interior cuestionado.

No es óbice para arribar a la anterior conclusión, la circunstancia de que el artículo 83 del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social disponga en la parte que interesa que: "Al frente del órgano interno de control habrá un titular designado en los términos del artículo 37, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, ...", pues de interpretar este precepto en el sentido de que al secretario de la Función Pública corresponde refrendar el reglamento en comento, se estaría llegando al extremo de exigir que los reglamentos expedidos por el presidente de la República, sean refrendados por todos los titulares de las secretarías de Estado a los que en forma accesoria o incidental se haga referencia en su texto, lo que desde luego, no es el objetivo del artículo 92 de la Constitución Federal, ya que como se ha mencionado, no se puede pretender que se firmen los reglamentos por los titulares de todas las secretarías de Estado que se encuentren vinculadas con los efectos, aplicación o menciones accidentales que se hicieran en el reglamento.

Lo anterior tiene apoyo en la tesis sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del rubro: "REGLAMENTOS, PROMULGACIÓN DE LOS. REFRENDO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS, PARA SU EFICACIA.", que ya fue transcrita con anterioridad.

Tampoco es óbice a lo anterior, el hecho de que los titulares de los órganos internos de control en las dependencias y entidades paraestatales, de conformidad con el artículo 37, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, dependan jerárquica y funcionalmente de la hoy Secretaría de la Función Pública, puesto que el artículo 62 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, dispone que, los órganos de control interno serán parte integrante de la estructura de las entidades paraestatales. Sus acciones tendrán por objeto apoyar la función directiva y promover el mejoramiento de gestión de la entidad y que desarrollarán sus funciones conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (hoy de la Función Pública), de la cual dependerán los titulares de dichos órganos y de sus áreas de auditoría, quejas y responsabilidades, de acuerdo con las bases señaladas en el propio precepto.

En efecto, el precepto a que se hace mención de manera textual señala:

"Artículo 62. Los órganos de control interno serán parte integrante de la estructura de las entidades paraestatales. Sus acciones tendrán por objeto apoyar la función directiva y promover el mejoramiento de gestión de la entidad; desarrollarán sus funciones conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, de la cual dependerán los titulares de dichos órganos y de sus áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de acuerdo a las bases siguientes:

(Reformada, D.O.F. 24 de diciembre de 1996)

"I. Recibirán quejas, investigarán y, en su caso, por conducto del titular del órgano de control interno o del área de responsabilidades, determinarán la responsabilidad administrativa de los servidores públicos de la entidad e impondrán las sanciones aplicables en los términos previstos en la ley de la materia, así como dictarán las resoluciones en los recursos de revocación que interpongan los servidores públicos de la entidad respecto de la imposición de sanciones administrativas.

"Dichos órganos realizarán la defensa jurídica de las resoluciones que emitan ante los diversos tribunales federales, representando al titular de la secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo;

"II. Realizarán sus actividades de acuerdo a reglas y bases que les permitan cumplir su cometido con autosuficiencia y autonomía; y

"III. Examinarán y evaluarán los sistemas, mecanismos y procedimientos de control; efectuarán revisiones y auditorías, vigilarán que el manejo y aplicación de los recursos públicos se efectúe conforme a las disposiciones aplicables; presentarán al director general, al órgano de gobierno y a las demás instancias internas de decisión, los informes resultantes de las auditoras, exámenes y evaluaciones realizados."

De tal precepto se desprende que los órganos internos de control forman parte de la estructura de las entidades paraestatales, aun cuando realicen sus funciones conforme a los lineamientos de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (actualmente de la Función Pública).

Lo anterior se robustece con lo dispuesto por el artículo 3, apartado D, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, que advierte del carácter auxiliar que tienen los órganos internos de control con dicha dependencia, lo que implica que reconoce que se trata de trabajadores de las dependencias y entidades que colaboran con la Secretaría de la Función Pública en el cumplimiento de las funciones de control, evaluación y fiscalización de las acciones gubernamentales.

El precepto de referencia a la letra dice:

"Artículo 3. Al frente de la secretaría estará el secretario, quien, para el desarrollo de los asuntos de su competencia, se auxiliará de las unidades administrativas y de los servidores públicos que a continuación se indican:

"...

D. Titulares de órganos internos de control y los de sus áreas de auditoría, quejas y responsabilidades."

Lo anterior también se puede apreciar del contenido de los artículos 6, 63 y 66 del mismo ordenamiento legal, que en la parte que interesa disponen respectivamente lo siguiente:

"Artículo 6. El secretario tendrá las siguientes facultades no delegables:

"...

"XX. Designar y remover a los delegados de la secretaría en las dependencias, a los comisarios públicos en las entidades y a los titulares de los órganos internos de control y a los de las áreas de responsabilidades, auditoría y quejas de dichos órganos en las dependencias y entidades."

"Artículo 63. El secretario designará para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluación gubernamental a los delegados y subdelegados ante las dependencias y a los comisarios públicos ante los órganos de gobierno o de vigilancia de las entidades, en los términos del artículo 37, fracción XI, de la ley orgánica.

"Con el mismo propósito, designará a los titulares de los órganos internos de control en las dependencias, las entidades y la procuraduría, así como a los de sus áreas de auditoría, quejas y responsabilidades, quienes tendrán el carácter de autoridad en los términos a que se refiere el artículo 37, fracción XII, de la ley orgánica."

"Artículo 66. Los titulares de los órganos internos de control tendrán, en el ámbito de la dependencia, de sus órganos desconcentrados o entidad de la administración pública federal en la que sean designados o de la Procuraduría General de la República, las siguientes facultades:

"...

"XII. Las demás que las disposiciones legales y administrativas les confieran y las que les encomienden el secretario y el coordinador general de órganos de vigilancia y control."

Luego entonces, el hecho de que la Secretaría de la Función Pública, nombre a los titulares internos de control en las entidades paraestatales, no implica que se trate de trabajadores de la citada secretaría, sino que, como se ha señalado con anterioridad, son de las dependencias y entidades correspondientes en las que fueron designados.

Aunado a lo anterior, se debe enfatizar que, tal como lo destacó en su momento el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, el Reglamento del Instituto Mexicano del Seguro Social, constituye un ordenamiento de observancia general, expedido por el presidente de la República en el ejercicio de la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, el cual fue refrendado por los secretarios del asunto a que corresponde; es decir, por el secretario de Trabajo y Previsión Social y por el secretario de Hacienda y Crédito Público.

Lo anterior se desprende del contenido de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley del Seguro Social, que en su texto establecen:

"Artículo 3. La realización de la seguridad social está a cargo de entidades o dependencias públicas, federales o locales y de organismos descentralizados, conforme a lo dispuesto por esta ley y demás ordenamientos legales sobre la materia."

"Artículo 4. El seguro social es el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional en los términos de esta ley, sin perjuicio de los sistemas instituidos por otros ordenamientos."

(Reformado, D.O.F. 20 de diciembre de 2001)

"Artículo 5. La organización y administración del seguro social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita, en razón de que a la misma concurren los sectores público, social y privado, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene también el carácter de organismo fiscal autónomo."

Del contenido de tales preceptos se puede observar que el Instituto Mexicano del Seguro Social, fue concebido como el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional, para garantizar, entre otros, los derechos a la salud, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, independiente de los sistemas establecidos por otros ordenamientos.

De ello también se desprende que, la organización y administración del Seguro Social, está a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social el cual fue concebido como un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita, en razón de que a la misma concurren los sectores público, social y privado, el cual tiene también el carácter de organismo fiscal autónomo.

Consecuentemente, se desprende que las secretarías a quienes corresponde refrendar el Reglamento Interior de que se habla, son a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, conforme a lo dispuesto por la fracción XVI del artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, conforme al cual le corresponde a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social establecer la política y coordinar los servicios de seguridad social de la Administración Pública Federal, así como intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social, puesto que tal precepto establece lo siguiente:

"Artículo 40. A la Secretaría del Trabajo y Previsión Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XVI. Establecer la política y coordinar los servicios de seguridad social de la administración pública federal, así como intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social en los términos de la ley."

Por otra parte, el refrendo del secretario de Hacienda y Crédito Público, se justifica atendiendo a la investidura que se le ha otorgado al Instituto Mexicano del Seguro Social, como organismo fiscal autónomo, con facultades para determinar los créditos a su favor, establecer las bases de su liquidación, fijarlos en cantidad líquida, cobrarlos y percibirlos, por lo que conforme a ello el refrendo del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, también correspondió al mencionado secretario de Hacienda y Crédito Público.

Conforme a lo anterior, el refrendo de que se habla no corresponde al secretario de la Función Pública por la sola circunstancia de que en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se haya establecido que a tal secretario corresponde aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la administración pública federal y sus modificaciones, ya que como se ha visto, en relación con el Instituto Mexicano del Seguro Social, tal función corresponde a su propio consejo técnico, razón por la cual, atendiendo al principio jurídico de que la ley especial deroga a la general, es inconcuso que tal función corresponde al consejo técnico del propio Instituto Mexicano del Seguro Social y atento a ello no es necesario el refrendo del reglamento mencionado por parte del secretario de la Función Pública.

Consecuentemente, para la validez del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, era más que suficiente el refrendo por parte de los mencionados secretarios de Trabajo y Previsión Social y de Hacienda y Crédito Público, y no así por el secretario de la Función Pública.

En tales condiciones, la tesis que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia la tesis que se redacta a continuación:

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que acorde con el artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todos los reglamentos, decretos y órdenes del presidente de la República, para la eficacia de su promulgación, deberán someterse al refrendo de los secretarios de Estado cuando a su ramo de atribuciones corresponda, pero tal prevención no debe llevarse al extremo de exigir el refrendo de un reglamento por parte de un secretario cuando se aborde sólo de manera incidental o accesoria alguna materia diversa de la principal. Por otra parte, si bien es cierto que la fracción XVIII del artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que la Secretaría de la Función Pública tiene facultades, previo dictamen presupuestal favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales, así como sus modificaciones, de las dependencias y entidades de la administración pública federal, también lo es que en términos del artículo 264, fracción IV, de la Ley del Seguro Social, corresponde al Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social aprobar la estructura orgánica básica del instituto, así como la estructura ocupacional correspondiente y sus modificaciones, los niveles salariales, las prestaciones y los estímulos de desempeño de los trabajadores de confianza, además de que conforme al artículo 277 D de la ley últimamente citada, compete al instituto publicar en el Diario Oficial de la Federación el informe analítico de todos los puestos y plazas, incluyendo los temporales, sustitutos, residentes y análogos; los sueldos, prestaciones y estímulos de todo tipo de sus servidores públicos, agrupados por nivel, grado y grupo de mando, y los cambios autorizados a su estructura organizacional por el Consejo Técnico, así como el número, características y remuneraciones totales de la contratación de servicios profesionales por honorarios, de donde se sigue que el referido instituto debe regirse por su ley específica en cuanto a las estructuras de sus órganos de gobierno y vigilancia conforme al principio general de derecho que reza "la regla especial deroga a la ley general". En ese sentido, si se tiene en cuenta que al instituto, a través de su Consejo Técnico, corresponde aprobar las estructuras orgánicas y ocupacionales, es indudable que su Reglamento Interior no requiere del refrendo del secretario de la Función Pública para su validez y, por ende, éste no viola el artículo 92 constitucional.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-No existe la contradicción de tesis denunciada entre los criterios sustentados por el Tercero y Cuarto Tribunales Colegiados del Décimo Segundo Circuito, en relación con el sustentado por el Primer Tribunal Colegiado del mismo circuito.

SEGUNDO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada entre los criterios del Tercero y Cuarto Tribunales Colegiados, ambos del Décimo Segundo Circuito.

TERCERO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la tesis redactada en el último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo al Tribunal Pleno; a la Primera Sala de la Suprema Corte; a los Tribunales Colegiados de Circuito; y a los Jueces de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el toca relativo a la presente contradicción de tesis 158/2008-SS, como asunto concluido.

Así lo resolvió, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros M.A.G., S.S.A.A., M.B.L.R. y J.F.F.G.S., presidente de esta Segunda Sala. El Ministro G.D.G.P., estuvo ausente por atender comisión oficial. Fue ponente el M.S.S.A.A..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en el artículo 3, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y con el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.