Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 91/2004. PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN.

CONSIDERANDO:

CUARTO. La parte recurrente, en relación con la inconstitucionalidad del artículo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, argumenta en esencia, que el Tribunal Colegiado declara de manera errónea la inconstitucionalidad del artículo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, ya que no toma en consideración que el procedimiento ambiental tiene como objetivo vigilar el cumplimiento de la normatividad en la materia. La autoridad, cuando dicta una resolución, señala las medidas correctivas conducentes, así como la imposición de multas por cada infracción, siempre tomando en cuenta lo dispuesto por el artículo 173 de la misma ley.

El artículo calificado incorrectamente como inconstitucional, prevé la sanción dotando de facultades discrecionales a la autoridad, la que tiene un parámetro determinado, previendo los casos agravantes en materia ambiental. El no considerar esta facultad discrecional de la autoridad, podría provocar que se llegara al extremo de que el ejercicio de toda facultad discrecional, como la señalada en el precepto que nos ocupa, requeriría una justificación para cada caso concreto, lo cual va en contra de la naturaleza de la facultad discrecional, la cual queda al arbitrio de la autoridad.

QUINTO. El agravio de la recurrente es esencialmente fundado, en la medida que el artículo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, es constitucional en atención a las siguientes consideraciones.

El artículo citado establece lo siguiente:

"Artículo 171. Las violaciones a los preceptos de esta ley, sus reglamentos y las disposiciones que de ella emanen serán sancionadas administrativamente por la Secretaría, con una o más de las siguientes sanciones:

"I. Multa por el equivalente de veinte a cincuenta mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal al momento de imponer la sanción.

"II. Clausura temporal o definitiva, total o parcial, cuando:

"a) El infractor no hubiere cumplido en los plazos y condiciones impuestos por la autoridad, con las medidas correctivas o de urgente aplicación ordenadas;

"b) En casos de reincidencia cuando las infracciones generen efectos negativos al ambiente, o

"c) Se trate de desobediencia reiterada, en tres o más ocasiones, al cumplimiento de alguna o algunas medidas correctivas o de urgente aplicación impuestas por la autoridad.

"III. Arresto administrativo hasta por 36 horas.

"IV. El decomiso de los instrumentos, ejemplares, productos o subproductos directamente relacionados con infracciones relativas a recursos forestales, especies de flora y fauna silvestre o recursos genéticos, conforme a lo previsto en la presente ley, y

"V. La suspensión o revocación de las concesiones, licencias, permisos o autorizaciones correspondientes.

"Si una vez vencido el plazo concedido por la autoridad para subsanar la o las infracciones que se hubieren cometido, resultare que dicha infracción o infracciones aún subsisten, podrán imponerse multas por cada día que transcurra sin obedecer el mandato, sin que el total de las multas exceda del monto máximo permitido, conforme a la fracción I de este artículo.

"En el caso de reincidencia, el monto de la multa podrá ser hasta por dos veces del monto originalmente impuesto, sin exceder del doble del máximo permitido, así como la clausura definitiva.

"Se considera reincidente al infractor que incurra más de una vez en conductas que impliquen infracciones a un mismo precepto, en un periodo de dos años, contados a partir de la fecha en que se levante el acta en que se hizo constar la primera infracción, siempre que ésta no hubiese sido desvirtuada."

El artículo transcrito es declarado inconstitucional por el Tribunal Colegiado, ya que éste considera que le son aplicables los principios del derecho penal general. Considera el tribunal que al régimen de sanciones administrativas se le deben aplicar los mismos principios que a las sanciones penales, ya que existe una "identidad ontológica o esencial" entre las mismas. Por tanto, para que las sanciones administrativas sean constitucionales, éstas deben establecer la existencia de una conducta típica, antijurídica y culpable. La única variación entre ambos tipos de sanciones, es el grado de sanción que, en unos casos, es privativa de libertad impuesta por el Juez y, en los casos de infracción o ilícitos, la sanción es pecuniaria, de clausura, decomiso u otra semejante, y su imposición corresponde a la administración pública.

En primer término, no es claro a lo que se refiere el Tribunal Colegiado como "identidad ontológica o esencial" entre las sanciones administrativas y las penales. Independientemente de que ambos tipos de sanciones tengan una finalidad aflictiva, intimidatoria, o represiva, la identidad en la finalidad no conduce de manera directa a la "identidad ontológica" de las mismas. Cuando se habla de identidad ontológica, nos podemos referir a dos cosas: a la identidad física o real o a la identidad normativa. En el caso que nos ocupa, es evidente que no nos podemos referir a la identidad física o real de los elementos de las sanciones, ya que esto implicaría que es la realidad la que determina el tratamiento de los distintos regímenes normativos que determinan el Constituyente y el legislador para regular distintas conductas sociales. En los distintos ordenamientos jurídicos contemporáneos e históricos, encontramos elementos que permiten determinar que, aun cuando se puede establecer alguna identidad ontológica real en razón de la existencia de varios elementos relevantes (libres, esclavos, nacionales y extranjeros), en su concepción normativa éstos se encontraban y se encuentran sujetos a un distinto régimen jurídico y, por tanto, su tratamiento es jurídicamente diferenciable. Asimismo, pueden existir diferencias reales relevantes pero que, sin embargo, reciben el mismo tratamiento jurídico.

La identidad, por tanto, no puede referirse a elementos fácticos y el análisis debe por tanto centrarse en los elementos normativos de los distintos regímenes sancionatorios, para poder establecer si éstos deben regirse por los mismos principios o si merecen un trato diferenciado. En el caso de las sanciones administrativas, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que su tratamiento, aun cuando sujeto al principio de legalidad establecido en la Constitución, que determina que no puede existir una conducta ilícita que no se encuentre previamente establecida en ley, no tiene las mismas restricciones que las aplicables al derecho penal tradicional.

En este sentido, aun cuando el Tribunal Colegiado citó en apoyó de sus consideraciones la tesis de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL RELATIVA TAMBIÉN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY QUE IMPERA EN LAS DE CARÁCTER PENAL, AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA.", la misma no resulta suficiente para establecer la identidad en el tratamiento de ambos tipos de sanciones, ya que del asunto 2164/99, de donde se extrajo la tesis anterior, se derivaron otras tesis aisladas. De estas tesis, se destaca la de rubro: "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL SISTEMA DE IMPOSICIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE REGULA LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO DEBE ANALIZARSE A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LAS SANCIONES PENALES, DADA SU DIVERSA NATURALEZA."

En efecto, del análisis conjunto de los textos de las tesis mencionadas se desprende que la primera de ellas se refiere a la necesidad de establecer la sanción en la ley y, por tanto, a la imposibilidad de aplicar una sanción de naturaleza administrativa que previamente no esté establecida en la ley relativa. Lo anterior debe considerarse no solamente al analizar la legalidad de la sanción, sino también al resolver sobre la constitucionalidad de la ley impugnada. Sin embargo, en la segunda de las tesis, claramente se establece que las sanciones administrativas no pueden ser declaradas inconstitucionales aplicando los mismos principios que a las sanciones penales, ya que la naturaleza y fines de ambos sistemas son distintos por la diversidad de las causas que les dan origen.

Los textos completos de las tesis anteriormente señaladas son del tenor siguiente:

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIV, septiembre de 2001

"Tesis: 2a. CLXXXIII/2001

"Página: 718

"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL RELATIVA TAMBIÉN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY QUE IMPERA EN LAS DE CARÁCTER PENAL, AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA. La marcada diferencia entre la naturaleza de las sanciones administrativas y las penales, precisada en la exposición de motivos del decreto de reformas y adiciones al título cuarto de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en los artículos que comprende dicho título y en la propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, con base en la cual se dispone que los procedimientos relativos se desarrollarán en forma autónoma e independiente, no significa que en el ámbito sancionador administrativo dejen de imperar los principios constitucionales que rigen en materia penal, como es el relativo a la exacta aplicación de la ley (nullum crimen, sine lege y nulla poena, sine lege), que constituye un derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artículo 14 de la Constitución Federal, sino que tal principio alcanza a los del orden administrativo, en cuanto a que no se podrá aplicar a los servidores públicos una sanción de esa naturaleza que previamente no esté prevista en la ley relativa. En consecuencia, la garantía de exacta aplicación de la ley debe considerarse, no sólo al analizar la legalidad de una resolución administrativa que afecte la esfera jurídica del servidor público, sino también al resolver sobre la constitucionalidad de la mencionada ley reglamentaria, aspecto que generalmente se aborda al estudiar la violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales con los que aquél guarda íntima relación.

"Amparo en revisión 2164/99. F.I.M.G.. 29 de junio de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: G.I.O.M.. Secretaria: A.G.F.."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIV, septiembre de 2001

"Tesis: 2a. CLXXXI/2001

"Página: 716

"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL SISTEMA DE IMPOSICIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS QUE REGULA LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO DEBE ANALIZARSE A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LAS SANCIONES PENALES, DADA SU DIVERSA NATURALEZA. Del texto de los artículos 109 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del contenido de la exposición de motivos del decreto de reformas y adiciones al título cuarto de la propia Constitución, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, se advierte que la intención del Poder Revisor de aquélla fue la de crear un sistema de normas conducentes a sancionar, por la autoridad administrativa competente, a quienes teniendo el carácter de servidores públicos incurran en actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de la función pública. En cambio, la redacción del artículo 21 de la Constitución Federal revela que su autor designó como penas a las sanciones derivadas de la comisión de ilícitos penales, cuya aplicación compete exclusivamente a la autoridad judicial, de donde deriva que su naturaleza y fines son distintos a los del sistema de imposición de sanciones administrativas, por ser diferentes las causas que les dan origen. En esa virtud, los parámetros o lineamientos que rigen las sanciones penales no pueden ser iguales a los del sistema sancionador de responsabilidades administrativas ni, por consiguiente, puede legalmente determinarse la inconstitucionalidad de los dispositivos que fijan las sanciones relativas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos con base en esa diferencia, pues sería desconocer la intención del Poder Revisor de la Constitución -contenida en la exposición de motivos y en el texto de los artículos 109 y 113 citados-, que fue la de crear un sistema de normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo el carácter de servidores públicos, incurrieran en actos u omisiones que afecten los principios fundamentales que rigen el desempeño de sus funciones, por lo que el legislador secundario, congruente con esa naturaleza y finalidad, en la referida ley reglamentaria definió el núcleo básico calificado como infracción en cada una de las fracciones de su artículo 47, además de que en sus artículos 53 y 54 especificó las sanciones correspondientes a dichas faltas y fijó los elementos que debe tomar en cuenta la autoridad administrativa sancionadora para adecuarlas al caso concreto, de manera tal que se trata de sanciones de distinta naturaleza a las penales, en tanto que guardan relación con la afectación al eficaz desempeño de la función administrativa por los servidores públicos que la incumplen.

"Amparo en revisión 2164/99. F.I.M.G.. 29 de junio de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: G.I.O.M.. Secretaria: A.G.F.."

Las sanciones administrativas que en el caso nos ocupan, no son sanciones dirigidas a funcionarios públicos; sin embargo, el criterio general es aplicable, por analogía, a las sanciones que el legislador determinó deben ser aplicadas por las diversas autoridades administrativas a las infracciones de la legislación y a las normas que las concreticen o desarrollen. En este sentido, es claro que al régimen de sanciones administrativas no les son aplicables todas las restricciones constitucionales relacionadas con la aplicación de sanciones penales. El sistema de legalidad de nuestra Constitución establece, entonces, restricciones específicas para las sanciones penales aplicables solamente por autoridad judicial y parámetros distintos para el régimen de sanciones administrativas y será el legislador el que, de modo discrecional, opte por la elección de uno u otro régimen para la regulación de las distintas conductas sociales.

En este sentido, si bien esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no ha definido de manera general cuál es el tratamiento que deben tener las sanciones administrativas en general, sí ha establecido, en diversos asuntos, criterios referidos a leyes y preceptos específicos que establecen sanciones administrativas, elaborando así ciertos parámetros para determinar en qué casos estas sanciones son constitucionales y en qué casos las mismas deben ser consideradas inconstitucionales. De las tesis relevantes emitidas por el Pleno de este Alto Tribunal, resulta conveniente considerar las siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: III, mayo de 1996

"Tesis: P. LXX/96

"Página: 116

"PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 131 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA OBSERVA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. El artículo 131 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, respeta las garantías constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, pues en el mismo se establecen los diversos medios que permiten a la autoridad pronunciarse de manera objetiva sobre la imposición de sanciones por infracciones a la propia ley; además, la resolución sancionadora sobrevendrá como culminación del procedimiento previsto en los artículos 123 de la ley en cita y 16 de su Reglamento, que señala ante qué autoridad ha de substanciarse, y se da oportunidad al afectado de hacerse oír y aportar las pruebas que a su interés convenga, mismas que, desde luego, deberá tomar en consideración la autoridad para emitir su resolución. Por tanto, se concluye que el referido dispositivo legal contiene las condiciones de legalidad y seguridad jurídica que permiten al gobernado una eficaz defensa dentro de una situación jurídica cierta y definida.

"Amparo en revisión 557/95. Espectáculos y D.L., S.A. 11 de marzo de 1996. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J.V.C. y C. y H.R.P. por estar desempeñando un encargo extraordinario. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.C.R..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veinticinco de abril en curso, aprobó, con el número P. LXX/1996, la tesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia. México, Distrito Federal, a veinticinco de abril de mil novecientos noventa y seis."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: III, mayo de 1996

"Tesis: P. LXXI/96

"Página: 117

"PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 132 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA ES CONSTITUCIONAL AL RELACIONARSE CON LOS ARTÍCULOS 123 Y 131. Es inexacto que el artículo 132 de la Ley Federal de Protección al Consumidor viole la garantía de legalidad por ser omiso en precisar la forma en que se han de determinar las sanciones pecuniarias que deban imponerse a los infractores. Por lo contrario, analizado de manera armónica dicho precepto con los artículos 123 y 131, de la misma ley, se ve que dispone ordenadamente distintas condiciones que debe considerar la aplicadora para la determinación de la sanción, con la finalidad de individualizarla y fijarla de manera proporcionada a la infracción, ya que dentro del procedimiento administrativo instaurado al efecto, hay posibilidad de que se allegue los elementos de convicción que le permiten actualizar las hipótesis a que se contrae el mencionado precepto. Por tanto, ha de concluirse que el artículo 132 de la ley de que se trata, observa las condiciones de certeza que otorgan seguridad jurídica a los gobernados.

"Amparo en revisión 557/95. Espectáculos y D.L., S.A. 11 de marzo de 1996. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J.V.C. y C. y H.R.P. por estar desempeñando un encargo extraordinario. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.C.R..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veinticinco de abril en curso, aprobó, con el número P. LXXI/1996, la tesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia. México, Distrito Federal, a veinticinco de abril de mil novecientos noventa y seis."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, junio de 2000

"Tesis: P. LXXXV/2000

"Página: 25

"EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL ARTÍCULO 170, FRACCIÓN I, DE LA LEY GENERAL RELATIVA, QUE FACULTA A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA IMPONER UNA CLAUSURA TEMPORAL, PARCIAL O TOTAL, NO TRANSGREDE LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. La potestad concedida a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, en el referido precepto, para ordenar la clausura temporal, total o parcial, de fuentes contaminantes, así como de las instalaciones en que se manejen o almacenen especímenes, productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre y recursos forestales o se desarrollen actividades que impliquen un riesgo inminente de desequilibrio ecológico, de daño o deterioro grave de los recursos naturales o de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública, no transgrede las garantías de legalidad y seguridad jurídica, consagradas en el artículo 16 de la Constitución Federal. Ello es así, porque el precepto impugnado no genera incertidumbre a los gobernados ni permite actuaciones arbitrarias de la autoridad, ya que las circunstancias que dan origen a la imposición de la clausura temporal, total o parcial, se encuentran definidas en la propia Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, específicamente en su artículo 3o., donde se precisan los conceptos de contaminación, desequilibrio ecológico, ecosistema y recurso natural, parámetros que acotan el ejercicio de esa facultad discrecional, cuya finalidad es la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la protección al ambiente en el territorio nacional. Además, el hecho de que en el artículo combatido se conceda a la autoridad administrativa un margen de discrecionalidad para determinar el riesgo, daño o deterioro graves y las repercusiones peligrosas que producen las actividades de los particulares, y con base en ello la procedencia de una clausura total o parcial, no significa que se permita la arbitrariedad, pues su actuación siempre se encuentra sujeta a los requisitos de fundamentación y motivación.

"Amparo en revisión 3002/98. Campamento A.P.R., S.A. de C.V. 15 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J. de J.G.P. y J.N.S.M.. Ponente: J. de J.G.P.; en su ausencia hizo suyo el proyecto S.S.A.A.. Secretaria: A.N.F.d.C..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintinueve de mayo en curso, aprobó, con el número P. LXXXV/2000, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintinueve de mayo de dos mil."

De las tesis anteriormente transcritas, pueden extraerse los siguientes elementos:

a) Que las leyes que establecen la posibilidad de aplicación de sanciones administrativas no vulneran el principio de legalidad y seguridad jurídica, siempre y cuando establezcan los elementos para que la actuación de la autoridad se encuentre acotada y la misma pueda pronunciarse de manera objetiva sobre la imposición de sanciones a las infracciones de la misma ley.

b) Que la norma que prevé una sanción o afectación cuya imposición corresponde a una autoridad administrativa, respeta los principios de legalidad y seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que aun cuando le dé un margen que le permita valorar las circunstancias en que aconteció la respectiva infracción o conducta antijurídica, permita al gobernado conocer las consecuencias de su actuar, e implique que la determinación adoptada por la autoridad, dentro del marco legislativamente permitido, se encuentre debidamente fundada y motivada, de manera tal que la decisión tomada se justifique por las circunstancias en que se suscitó el hecho.

c) Que para la evaluación sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos que establecen las sanciones administrativas, se debe analizar la ley de manera sistemática y armónica. La determinación de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de sus preceptos no puede ser realizada mediante el análisis de los preceptos aislados, la ley puede contener la definición de las conductas y los elementos para el acotamiento de la conducta de la autoridad en otros artículos de la misma.

En el caso que nos ocupa, del análisis armónico y sistemático de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, contrariamente a lo considerado por el Tribunal Colegiado, se llega a la conclusión de que sí existen elementos suficientes para que la autoridad pueda fundar y motivar su actuación de manera objetiva ya que, en diversos artículos de la ley, en particular el 3o., 172 y 173, se establecen la definición de las conductas sujetas a infracción, así como los elementos que se deben tomar en cuenta para evaluar la gravedad de las mismas en el momento de aplicar las sanciones.

En primer término, el artículo 3o. de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece las definiciones generales de lo que debe entenderse por diversas acciones realizadas por los particulares y los posibles efectos de las mismas, entre ellas: ambiente, biodiversidad, contaminación, contaminante, criterios ecológicos, desarrollo sustentable, desequilibrio ecológico, material peligroso, ordenamiento ecológico, preservación, prevención y protección, residuo y residuos peligrosos.

En segundo término, el artículo 173 establece, de modo explícito, los elementos que debe tomar en cuenta la autoridad al aplicar las sanciones del artículo 171, el artículo es del tenor literal siguiente:

"Artículo 173. Para la imposición de las sanciones por infracciones a esta ley, se tomará en cuenta:

"I. La gravedad de la infracción, considerando principalmente los siguientes criterios: los daños que se hubieran producido o puedan producirse en la salud pública; la generación de desequilibrios ecológicos; la afectación de recursos naturales o de la biodiversidad y, en su caso, los niveles en que se hubieran rebasado los límites establecidos en la norma oficial mexicana aplicable;

"II. Las condiciones económicas del infractor, y

"III. La reincidencia, si la hubiere;

"IV. El carácter intencional o negligente de la acción u omisión constitutiva de la infracción, y

"V. El beneficio directamente obtenido por el infractor por los actos que motiven la sanción.

"En el caso en que el infractor realice las medidas correctivas o de urgente aplicación o subsane las irregularidades en que hubiere incurrido, previamente a que la Secretaría imponga una sanción, dicha autoridad deberá considerar tal situación como atenuante de la infracción cometida.

"La autoridad correspondiente, por sí o a solicitud del infractor, podrá otorgar a éste, la opción para pagar la multa o realizar inversiones equivalentes en la adquisición e instalación de equipo para evitar contaminación o en la protección, preservación o restauración del ambiente y los recursos naturales, siempre y cuando se garanticen las obligaciones del infractor, no se trate de alguno de los supuestos previstos en el artículo 170 de esta ley, y la autoridad justifique plenamente su decisión."

Este marco normativo, si bien permite cierta discrecionalidad a la autoridad al aplicar las sanciones, fija claramente los parámetros para su aplicación dentro de la mecánica de la misma Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. El sistema de imposición de sanciones, en lo que al caso interesa, consiste en lo siguiente:

a) Las violaciones a la ley, a sus reglamentos y a las disposiciones que de ella emanen, se sancionarán administrativamente con alguna de las siguientes sanciones: multa por el equivalente de veinte a veinte mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de imponer la sanción; clausura temporal o definitiva, total o parcial; arresto administrativo hasta por treinta y seis horas; decomiso de instrumentos, ejemplares, productos o subproductos; y suspensión o revocación de las concesiones, licencias, permisos o autorizaciones correspondientes.

b) La clausura temporal o definitiva, parcial o total, se impondrá cuando el infractor no hubiere cumplido en los plazos y condiciones impuestos por la autoridad, con las medidas correctivas o de urgente aplicación ordenadas; en los casos de reincidencia cuando las infracciones generen efectos negativos al ambiente; o cuando se trate de desobediencia reiterada, en tres o más ocasiones, al cumplimiento de alguna o algunas medidas correctivas o de urgente aplicación impuestas por la autoridad.

c) El decomiso de instrumentos, ejemplares, productos o subproductos procede cuando se relacionen con infracciones relativas a recursos forestales, especies de flora y fauna silvestre o recursos genéticos, conforme a lo que prevea la propia Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

d) Si cuando vence el plazo concedido por la autoridad para subsanar la o las infracciones cometidas, éstas aún subsisten, podrán imponerse multas por cada día que transcurra sin obedecer el mandato, sin que el total de las multas exceda del monto máximo permitido.

e) En caso de reincidencia, el monto de la multa podrá ser hasta por dos veces del monto originalmente impuesto, sin exceder del doble del máximo permitido, así como la clausura definitiva.

f) Se considera reincidente al infractor que incurre más de una vez en conductas que impliquen infracciones a un mismo precepto, en un periodo de dos años contados a partir de la fecha en que se levante el acta en que se hizo constar la primera infracción, siempre que ésta no hubiera sido desvirtuada.

g) La autoridad podrá, cuando la gravedad de la infracción lo amerite, solicitar a quien lo hubiere otorgado, la suspensión, revocación o cancelación de la concesión, permiso, licencia o autorización otorgada para la realización de actividades comerciales, industriales o de servicios, o para el aprovechamiento de recursos naturales que haya dado lugar a la infracción.

h) Al imponer las sanciones debe la autoridad considerar la gravedad de la infracción atendiendo al impacto en la salud pública, generación de desequilibrios ecológicos, afectación de recursos naturales o de la biodiversidad y, en su caso, los niveles en que se hubiesen rebasado los límites establecidos en la norma oficial mexicana aplicable; asimismo, debe considerar las condiciones económicas del infractor, la reincidencia si la hubiere, el carácter intencional o negligente de la acción u omisión constitutiva de la infracción y el beneficio directamente obtenido por el infractor.

i) Cuando el infractor realiza las medidas correctivas o de urgente aplicación o subsana las irregularidades en que hubiera incurrido antes de que se le sancione, la autoridad debe considerar tal situación como atenuante de la infracción cometida.

j) La autoridad puede otorgar al infractor la opción de pagar la multa o de realizar inversiones equivalentes en la adquisición e instalación de equipo para evitar contaminación o en la protección, preservación o restauración del ambiente y los recursos naturales, siempre que se garanticen las obligaciones del infractor, no se trate de los supuestos que prevé el artículo 170 de la ley combatida (riesgo inminente de desequilibrio ecológico, daño o deterioro grave a los recursos naturales, contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública), y la autoridad justifique plenamente su decisión.

Este órgano colegiado estima que el marco legal previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no viola los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, en virtud de que establece, con el grado de certeza y concreción constitucionalmente exigible, no sólo las sanciones que la autoridad puede imponer por infracciones a las disposiciones de la ley, sus reglamentos y a las disposiciones que de ella emanen, sino que además, encauza la actuación de la autoridad administrativa mediante la fijación de elementos objetivos a los que debe atender y ajustarse para decidir el tipo de sanción que corresponde a la infracción cometida en cada caso.

Debe precisarse que el Tribunal Colegiado, para apoyar sus consideraciones, cita la siguiente tesis de jurisprudencia:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, noviembre de 1997

"Tesis: P./J. 83/97

"Página: 24

"METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. EL ARTÍCULO 112 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE CONTEMPLA LAS SANCIONES QUE PUEDEN IMPONERSE POR LAS INFRACCIONES QUE SE COMETAN, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE PRIMERO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS).-El citado precepto viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues si bien establece diversas sanciones que pueden imponerse con motivo de las infracciones que se cometan, sin embargo, omite establecer los parámetros necesarios que permitan a la autoridad determinar el tipo de infracción que da lugar a la imposición de las sanciones especificadas, pues dicho precepto se refiere de manera genérica a los casos en que las autoridades pueden imponer las diversas sanciones que se especifican, al disponer ‘quienes incurran en el incumplimiento de la ley y demás disposiciones derivadas de ella’ permite que, a quien incurra en un incumplimiento menor, la autoridad le imponga una mayor sanción que a quien comete una infracción de mayor gravedad, lo que propicia la arbitrariedad al dejar a la autoridad administrativa ese amplio margen, como también ocurre respecto de cualquier tipo de incumplimiento, incluso cuando no amerita sanción. No obsta para la conclusión anterior, el contenido del artículo 115 del mismo ordenamiento, ya que sólo establece diversos grados de gravedad que deben tomar en cuenta las autoridades para imponer las sanciones que contempla la ley, pero no define o señala la conducta infractora que da lugar a cada una de las sanciones que se especifican; de lo que se sigue que no corrige la indeterminación contenida en la parte inicial del artículo 112, que deja a los particulares en estado de indefensión al permitir a la autoridad imponer sanciones de diferente rango a cualquier incumplimiento legal, con independencia de su gravedad, así como de que incluso pueda no ameritar sanción alguna."

La tesis transcrita no resulta aplicable al caso, en virtud de que el marco normativo de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización analizada por el Tribunal Pleno es distinto al que en este caso se examina. En el caso de la jurisprudencia transcrita, se considera que el artículo 112 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, conforme a su publicación en el Diario Oficial de primero de julio de mil novecientos noventa y dos, viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues si bien contempla diversas sanciones que pueden imponerse, omite establecer los parámetros necesarios que permitan a la autoridad determinar el tipo de infracción que da lugar a esas sanciones, propiciando la arbitrariedad al darle tan amplio margen de actuación que puede sancionar a quien comete un incumplimiento menor con una mayor sanción, que a quien comete una infracción de mayor gravedad.

Por otro lado, en el caso del artículo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el marco normativo establecido por el legislador no propicia la arbitrariedad en la actuación de la autoridad, ya que el mismo, como ha quedado establecido previamente, previó no sólo las sanciones que puede imponer la autoridad sino, además, los parámetros y elementos objetivos que guíen su actuación a fin de que, valorando los hechos y circunstancias en cada caso, determine la sanción que corresponde aplicar, ya que se establecen los supuestos en que procede imponer como sanción la clausura temporal o definitiva, parcial o total, el decomiso de instrumentos, ejemplares, productos o subproductos, la suspensión, revocación o cancelación de concesiones, permisos, licencias o autorizaciones y, por exclusión, el arresto administrativo o la multa fijada entre el mínimo y máximo previstos en la ley, además de los criterios para fijar la gravedad de la infracción, las condiciones económicas del infractor, el carácter intencional o negligente de la acción en omisión constitutiva de la infracción y el beneficio directamente obtenido por el infractor, así como los casos de reincidencia y el de atenuante de la conducta sancionada.

De conformidad con todo lo razonado resulta procedente revocar la sentencia recurrida y negar el amparo solicitado por la parte quejosa.

Finalmente, debe precisarse que en similares términos se ha pronunciado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 829/2003 y el amparo directo en revisión 1135/2003, fallados el veinticuatro de septiembre de dos mil tres, siendo ponente el M.S.S.A.A..

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Pemex Exploración y Producción, en contra de la sentencia pronunciada por la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el expediente 11526/02-17-15-4, el tres de marzo de dos mil tres, por las razones expuestas en el considerando cuarto de la presente ejecutoria.

N., con testimonio de esta resolución vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J. de J.G.P., J.N.S.M., J.R.C.D. (ponente) y presidenta O.S.C. de G.V.. Ausente el M.H.R.P..