Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTRADICCION DE TESIS 12/90. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO Y TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

SEGUNDO.- El criterio que sostiene el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se encuentra en la sentencia dictada el veintiuno de junio de mil novecientos ochenta y ocho, en el toca Q.A. 262/88, V.M.R.R., que dice en lo conducente:

"Segundo.- El acuerdo recurrido dice, en lo conducente, lo siguiente: `con apoyo en lo dispuesto por los artículos 122, 124, 130, 131 y 132 de la Ley de A., SE NIEGA la suspensión provisional solicitada, en virtud de que los actos que reclama son consumados, pues como lo señala en la hoja dos de su escrito de demanda el establecimiento se encuentra en `aseguramiento permanente', situación que corrobora con las fotografías que acompaña, y en las cuales aparece el referido negocio con sellos de clausura, y por lo cual no procede conceder la medida cautelar. Es aplicable la tesis jurisprudencial número 13, foja 30, Tomo Común al Pleno y a las S. 1985, que al rubro dice: `ACTOS CONSUMADOS, SUSPENSION IMPROCEDENTE'. Por otra parte, se concede únicamente la suspensión provisional solicitada para que no sea detenido el quejoso en relación a los actos de comercio que realiza siempre y cuando no se trate de un delito infraganti, ni de orden de autoridad competente. Se señala para que tenga verificativo la audiencia incidental el día TREINTA Y UNO DE AGOSTO DEL PRESENTE AÑO A LAS ONCE HORAS CON DIEZ MINUTOS. Por otra parte como lo solicita la quejosa se admite la prueba de inspección ocular, con fundamento en el artículo 131 de la Ley de A.; comisiónese al actuario de este juzgado, para que se constituya en el domicilio del negocio de la empresa quejosa y dé fe si éste se encuentra abierto al público y funcionando y si se encuentra clausurado qué autoridad realizó la clausura y el número correspondiente a las fajillas de clausura. Se señala para que tenga verificativo dicha diligencia las DOCE HORAS DEL DIA CATORCE DE JUNIO DEL PRESENTE AÑO.'

"Tercero.- Los agravios aducidos textualmente dicen así: `1.- El primer agravio me lo ocasiona la referida interlocutoria en cuestión, toda vez que cuando interpuse mi demanda de garantías, en el acto reclamado solicité o mejor dicho reclamé la suspensión de labores y aseguramiento de inmueble, asimismo, las responsables se han negado sistemáticamente a dar trámite congruente a toda mi documentación, todo ello encaminado a regularizar mi giro en virtud de que cuento con la licencia de funcionamiento expedida por el Departamento del Distrito Federal.- 2.- Es de explorado derecho y ampliamente conocido en diferentes ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual textualmente manifiesta, DE QUE LA DEMANDA DE AMPARO ES UN TODO INDIVISIBLE, Y DEBE DE EXAMINARSE TOTALMENTE EN SU INTEGRIDAD Y NO UNICAMENTE CEÑIRSE AL CAPITULO DE ACTOS RECLAMADOS O CONCEPTOS DE VIOLACION, Y ES OBLIGATORIA PARA LOS JUECES FEDERALES RESPETAR LAS TESIS DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS Y DE LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION.- 3.- Por lo que la C. J. a quo al no haber revisado mi demanda de amparo y no haber respetado la tesis del Tribunal Colegiado y en lugar de haber negado (sic) la suspensión provisional, viola con ello la tesis número 6 del Informe de Labores de 1987, visible a páginas 87 y 88, bajo el rubro de: `CLAUSURA EJECUTADA CONTRA ELLA, ES JURIDICAMENTE CORRECTO CONCEDER LA SUSPENSION, POR SER UN ACTO DE TRACTO SUCESIVO.- No puede negarse la suspensión contra una clausura ejecutada estimando que es un acto consumado. En cambio, debe estimarse que es un acto de tracto sucesivo, porque no se agota en la orden respectiva ni debe asimilarse al acto material de fijación de sellos, sino que se va realizando a través del tiempo y por ello admite la medida cautelar, de conformidad con la tesis jurisprudencial consultable en la página 33 de la Octava Parte del último Apéndice del Semanario Judicial de la Federación, que dice: `ACTOS DE TRACTO SUCESIVO.- Tratándose de hechos continuos procede conceder la suspensión en los términos de la ley, para el efecto de que aquéllos no sigan verificándose y no queden irreparablemente consumados los actos que se reclaman'.- Ante esta situación solicito atentamente de vuestra señoría, enviar los autos de este incidente para que sea el tribunal de alzada quien resuelva sobre la suspensión provisional.

"Cuarto.- No es materia de esta queja, por no haber sido recurrida por la parte a quien pudiera perjudicar, la concesión de la suspensión provisional respecto del acto consistente en las órdenes de aprehensión o detención del quejoso en relación con los actos de comercio que lleva a cabo. Por tanto, debe quedar intocada esa determinación.

"Quinto.- Los agravios son esencialmente fundados.

"En efecto, la razón que singularmente adujo la J. para negar la medida cautelar solicitada es equivocada, de conformidad con la tesis de este tribunal invocada en los agravios, en la que se sostiene que la clausura admite la suspensión, por ser acto de tracto sucesivo.

"Luego, cabe declarar fundada esta queja, en la inteligencia de que lo aquí resuelto no constriñe a la a quo a otorgar la suspensión, si encontrare diverso motivo legal para negarla."

TERCERO.- El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el incidente de suspensión en revisión R.A. 2443/87, expuso lo siguiente:

"Corresponde analizar los argumentos de la parte quejosa expuestos en sus agravios primero y segundo, en cuanto se oponen a la decisión del a quo de negar la suspensión definitiva en contra de los actos del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología y la delegada en Iztacalco.

"Ya antes se apuntó, en la interlocutoria impugnada se tuvo por inexistentes los actos reclamados al secretario consistentes en las órdenes de desocupación y demolición, y por cierto pero consumado el de toma de posesión del inmueble, en términos del acta fechada el día doce de agosto de mil novecientos ochenta y seis; respecto de la delegada, se calificó de ciertos pero consumados los actos de ejecución del decreto ocurridos antes de la fecha de la interlocutoria y las órdenes de demolición.

"La recurrente se opone a tales declaraciones: asevera que el desposeimiento, órdenes de desocupación, demolición y demás actos llevados a cabo antes de la fecha de la interlocutoria no revisten el carácter de consumados, en términos del criterio sustentado por los tribunales de amparo en las tesis insertas en su escrito, porque se realizaron con violación a la suspensión provisional; y que los demás actos reclamados al secretario debieron reputarse como inminentes.

"Para demostrar la corrección del primero de sus asertos, la recurrente hace notar los siguientes extremos:

"a).- La suspensión provisional se decretó por auto de fecha doce de agosto de mil novecientos ochenta y seis, notificado por telegrama a las autoridades el día catorce siguiente y notificado por oficio a las mismas el día diecinueve del mismo mes, para el efecto de que las cosas se mantuvieran en el estado en que se encontraban;

"b).- Al rendir su informe previo, el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología afirmó haber tomado posesión del predio el mismo día doce de agosto de mil novecientos ochenta y seis, es decir, antes de ser notificado del auto suspensional, y para acreditarlo exhibe acta de toma de posesión que, desde luego, fue confeccionada unilateralmente y en el escritorio;

"c).- La misma autoridad se desdijo al rendir posteriormente su ampliación al informe previo, cuando negó los actos reclamados, y entre ellos naturalmente las órdenes de desocupación del inmueble;

"d).- La parte quejosa gozaba de la posesión del inmueble hasta el día tres de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, fecha en la cual fue desalojada por las autoridades de la Delegación Iztacalco con violación notoria de la suspensión provisional; y,

"e).- La resolución del a quo del día diez de noviembre del mismo año, en donde declaró no violada la suspensión provisional por parte del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología y, en parte, por la delegada, se encuentra sub judice porque en su contra se interpuso el recurso de queja, radicado con el número 497/87 ante este tribunal.

"Son inatendibles las objeciones de la quejosa porque les sirve de premisa un hecho no susceptible de ser examinado en esta vía y forma.

"Ciertamente, la defensa de la demandante da por supuesto que las autoridades responsables cometieron el desposeimiento, la demolición y la construcción de edificaciones en el predio expropiado, con violación de la suspensión provisional. Sin embargo, mientras esta supuesta violación no sea declarada por resolución judicial firme, en esta alzada no es posible desconocer que al momento de resolverse sobre la suspensión definitiva los actos reclamados ya se habían ejecutado, según incluso reconoce la propia quejosa.

"Conviene aclarar que no pasa inadvertido que mediante resolución del día diez de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, el J. del conocimiento ya decidió acerca de las denuncias de violación a la suspensión provisional formuladas por la demandante en contra de las responsables; empero tal resolución fue revocada por virtud de la ejecutoria recaída en el recurso de queja número 493/86, radicado ante este mismo tribunal, en donde se ordenó la reposición del procedimiento, la cual obra agregada a foja siete del segundo tomo incidental.

"Lo anterior explica que en el caso no exista una resolución judicial firme en torno de esta cuestión; por lo demás, adviértase que este recurso de revisión propuesto en contra de la negativa de suspensión definitiva, no es la vía procedimental adecuada para plantear los argumentos expuestos por la quejosa que antes han quedado resumidos.

"Resultan, en consecuencia, ineficaces los agravios relacionados con la negativa de la suspensión en contra de los actos de desposeimiento, desocupación, demolición y construcción que el a quo estimó consumados, porque este tribunal no está en aptitud de determinar si los mismos se cometieron o no con violación a la suspensión provisional.

"Tratándose de las órdenes de desocupación y demolición reclamados al secretario del ramo, tampoco asiste razón a la demandante porque tales actos no podían reputarse como inminentes.

"La autoridad responsable al rendir su informe previo comunicó que su participación en el procedimiento de ejecución del decreto expropiatorio se concretó a tomar posesión del inmueble el día doce de agosto de mil novecientos ochenta y seis, en términos del acta ofrecida como prueba y agregada a foja ochenta del cuaderno incidental, según la cual además procedió a entregar la posesión del inmueble a la Delegación del Departamento del Distrito Federal en Iztacalco, por conducto del subdelegado de Obras y Servicios y el subdirector jurídico.

"Ahora bien, aunque en algunos casos es exacto lo afirmado por la quejosa, en el sentido de que expropiado un inmueble, puede operar una presunción de inminencia respecto de los actos subsecuentes de toma de posesión del inmueble y realización de las obras necesarias para cumplir con el destino del bien afectado, sucede que en este asunto obran pruebas -tal como lo resolvió el J.- de que la continuación del procedimiento de ejecución ha estado a cargo, no de la dependencia encabezada por el secretario responsable, sino por diversos órganos del Departamento del Distrito Federal.

"Así se desprende de numerosas constancias procesales, de las cuales las más relevantes se comentan a continuación:

"a).- El decreto expropiatorio publicado en el Diario Oficial de la Federación el día siete de agosto de mil novecientos ochenta y seis, `por el que se declara de utilidad pública la expropiación del inmueble que se indica, en favor del Departamento del Distrito Federal', en cuyo artículo quinto se dice:

"`ARTICULO QUINTO.- El Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología tomará posesión de la superficie expropiada y la pondrá a disposición en el mismo acto a favor del Departamento del Distrito Federal, para que la destine a los fines de utilidad pública referidos en este decreto.'

"Se decretó la expropiación `con el fin de crear un área comercial en beneficio de la comunidad, que albergue a los comerciantes de las calles de Coruña y A.G., colonia Viaducto Piedad, quienes actualmente ejercen sus actos de comercio en la vía pública, y que se encuentran registrados en el padrón elaborado por la Delegación de Iztacalco, en el Distrito Federal.'

"De acuerdo con el decreto, la intervención de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología debe limitarse a la toma de posesión original del bien y a su entrega al Departamento del Distrito Federal para que éste realice las acciones invocadas como fin de la medida; en consecuencia, parece claro que los restantes actos de ejecución (demolición, construcción y venta a terceros) no eran de inminente realización por aquélla;

"b).- Acta de toma de posesión fechada el doce de agosto de mil novecientos ochenta y seis, en donde consta que funcionarios de la Secretaría se dirigen a funcionarios de la Delegación de Iztacalco para hacer entrega (al menos virtual) del predio; esta documental, más que probar la toma de posesión real del inmueble, demuestra que la ejecución de las obras quedó a cargo de las autoridades delegacionales.

"Es pertinente destacar que el valor probatorio de esta documental no se ve disminuido por las objeciones propuestas al respecto por la quejosa, toda vez que además de la copia exhibida por el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología cuya certificación impugna, se exhibió además por la delegada en Iztacalco una copia certificada por otra autoridad, la cual no fue debidamente objetada por la inconforme.

"c).- Fe de hechos realizada por el notario público ciento noventa y dos de esta ciudad el día quince de agosto de mil novecientos ochenta y seis, en escritura número 1278, en donde se hizo constar que el predio expropiado estaba vigilado por elementos de seguridad dependientes del Departamento, al decir:

"`Quinto.- Que acto continuo YO el notario doy fe de que encontrándose presentes los ciudadanos agentes de la policía preventiva números `A' cero, cuatro, cero, uno, siete y `A', cero, cuatro, uno, nueve, uno, de nombres J.C.P. y J.L.R.B. respectivamente, a pregunta expresa de las solicitantes de la diligencia respondieron que por instrucciones del jefe de Area del Sector Cuatro Iztacalco de la Secretaría General de Protección y Vialidad del Departamento del Distrito Federal, impiden el acceso de vehículos al inmueble ubicado en Calzada de la Viga número 460, colonia Santa Anita Iztacalco, Distrito Federal.'

"d).- El acta levantada con motivo de la inspección ocular practicada por el personal autorizado del juzgado, de fecha dos de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, en donde se asentó la presencia de las autoridades delegacionales en el lugar:

"`En relación al punto `D' manifiesto, que encontré dentro del citado inmueble, a la C.I.G.G., quien se identificó con licencia de manejo tipo `A' expedida por el Departamento del Distrito Federal número GUG123072603, quien manifestó ser poseedora del citado inmueble, así como al C.M.P.B., quien no se identificó pero manifestó ser jefe de la Unidad de Pavimento de la Delegación de Iztacalco y que se encuentra en este lugar realizando obras de nivelación de terreno por órdenes expresas del ingeniero R.C., subdelegado de Iztacalco, desde el veinticuatro de agosto del presente año.'

"e).- Acta de terminación de obra levantada con fecha diecinueve de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, de donde se desprende que fueron las autoridades de la Delegación Iztacalco quienes llevaron a cabo obras de construcción en el terreno expropiado, en la parte que dice:

"`Siendo las 19:00 horas, del día diecinueve de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, nos constituimos en el predio marcado con el número 460 de la Calzada de la Viga en esta ciudad de México, los CC. I.. R.C.T., subdelegado de Obras y Servicios; A.. D.T.M., subdirector de Obras Públicas; I.. L.R.G., jefe de la Unidad de Obras Públicas y el C.A.L.E., contralor interno, todos de la Delegación Iztacalco, para verificar la terminación de la obra de equipamiento e introducción de servicios en el mencionado predio.'

"f).- El acta levantada en la diligencia de inspección ocular practicada el siete de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, en donde aparece que el inmueble se encuentra vigilado por personal de la Delegación Iztacalco.

"`Que diga el funcionario judicial quién lo detenta como propietario: A lo que manifestó: que no encontré a ninguna persona que se detentara (sic) como propietario, únicamente estaba en este lugar el C.C.O.Z., quien se ostentó como empleado velador de la Delegación de Iztacalco y se identificó con la credencial folio 235 expedida el 04/09/86 por la propia Delegación de Iztacalco, quien no firmó la presente por no considerarlo necesario.'

"De las transcripciones anteriores se desprende sin lugar a dudas que, contrariamente a lo aseverado por la quejosa, estas probanzas (particularmente las descritas en los incisos e), d) y f), no desvirtúan la negativa de los actos reclamados contenida en el informe de la autoridad; por el contrario, las mismas pruebas demuestran que la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología no tiene intervención en los actos de demolición y construcción reclamados, pues éstos han sido desarrollados por las autoridades del Departamento del Distrito Federal.

"Precisamente, la constatación de estos hechos impide considerar, ni siquiera por efecto de la presunción de inminencia, que los actos reclamados de que se trata deban ser atribuidos al secretario de Desarrollo Urbano y Ecología, de allí que, prevaleciendo su negativa, deba confirmarse en este aspecto al fallo del a quo.

"En otra parte de su primer agravio, arguye la parte quejosa que, contrariamente a lo sostenido por el J., la suspensión definitiva es procedente para el efecto de que el secretario de Desarrollo Urbano y Ecología no siga ostentándose como propietario del inmueble expropiado, porque no se está en presencia de actos consumados sino de tracto sucesivo.

"Cabría aclarar, en principio, que la parte de la sentencia en donde se determinó la certeza de este acto reclamado al secretario del ramo no es objeto de impugnación por ninguna de las revisionistas, de allí que este tribunal no puede examinar la exactitud de tal apreciación aun cuando en el expediente obraran constancias suficientes para hacerlo; en este sentido, la labor de este órgano revisor debe constreñirse a definir si en vista de su naturaleza el acto reclamado es o no susceptible de suspensión.

"Con la salvedad anterior, son varias las razones determinantes de la ineficacia del agravio; la primera radica en que, de atenderse a la forma de exposición del acto reclamado, resultaría que la quejosa no sufriría ningún perjuicio con su realización aunque las autoridades hicieran del conocimiento de tercero el carácter de propietario adquirido por la dependencia, esa manifestación no produciría por sí misma ningún cambio en el mundo jurídico; en todo caso, no sería el ostentarse como propietario por parte de la dependencia, sino los actos concretos verificados en ejercicio de ese derecho, lo que lesionaría a la demandante.

"La segunda razón atiende a que, suponiendo que la intención de la quejosa fue la de obtener la cesación de los efectos del traslado de dominio del inmueble operado por virtud de la expropiación, la medida suspensiva sería improcedente por tratarse de un acto consumado, según lo apuntó el juzgador, y no de un acto de tracto sucesivo como asegura la agraviada.

"De conformidad con lo preceptuado por el artículo 124 de la Ley de A., la medida suspensiva tiene por objeto mantener las cosas en el estado en que se encuentren al momento de decretarla, esto es, evitar la realización de actos que puedan causar al solicitante daños o perjuicios de difícil reparación.

"Así, parece claro que la suspensión sólo puede obrar hacia el futuro, no sobre el pasado, ni tener efectos restitutorios, pues éste es el carácter que la distingue concretamente de la resolución protectora que pudiera poner fin al juicio; con la primera se previene la producción de ciertos daños, impidiendo la realización de los actos que los causarían; con la segunda, se reparan los daños ya sufridos, invalidando los actos que los originaron y restituyendo al quejoso en el goce de la garantía violada.

"De tal manera lo ha resuelto la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando en la tesis jurisprudencial consultable bajo el número doscientos noventa y uno, Octava Parte, del último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, página cuatrocientos noventa, ha dicho:

"`SUSPENSION. EFECTOS DE LA.- Los efectos de la suspensión consisten en mantener las cosas en el estado que guardaban al decretarla, y no en el de restituirlas al que tenían antes de la violación constitucional, lo que sólo es efecto de la sentencia que concede el amparo en cuanto al fondo.'

"A fin de determinar si en el caso concreto, de acuerdo con estos lineamientos, procede o no la suspensión definitiva, conviene distinguir (tal como lo hizo este órgano colegiado en la sesión del día veintisiete de mayo de mil novecientos ochenta y siete, al conocer del recurso de queja 27/81 registrado a nombre del delegado del Departamento del Distrito Federal en Cuauhtémoc y otras) entre los actos de tracto sucesivo, es decir, que se consuman de momento a momento, y aquellos otros que se consuman una sola vez pero crean una situación jurídica que se prolonga en el tiempo.

"En los actos de tracto sucesivo, existe una pluralidad de acciones dirigidas a un solo fin; se precisa la realización de acciones periódicas por parte de la autoridad a fin de que en el transcurso del tiempo el acto siga produciendo efectos. P., por ejemplo, en la intervención de una negociación; el acto de intervención se repite una y otra vez en cada operación contable, comercial o administrativa, llevada a cabo por el funcionario encargado de tal tarea.

"Precisamente, es debido a la necesaria reiteración de los actos de la autoridad que la medida suspensiva solicitada en contra de una intervención, o de cualquier otro acto de tracto sucesivo, es procedente porque con ella se impide la realización para el futuro de acciones similares sin invalidar aquellas ya realizadas al momento de decretarla, ni reparar los daños hasta entonces sufridos, pues esto sería materia de la sentencia protectora que en su caso llegara a dictarse.

"Por el contrario, existe otra categoría de actos (denominados continuos o continuados por algunos) en donde no existe una pluralidad de acciones con unidad de intención; el acto se consuma una sola vez, sin necesidad de repetir sucesivamente las acciones de la autoridad, y sus efectos se prolongan en el tiempo creando un estado jurídico determinado.

"La circunstancia de que las acciones de la autoridad no se repitan en el tiempo es justamente lo que impide conceder la medida suspensiva cuando se solicita en contra de esta clase de actos. Para ilustrar este supuesto, piénsese en una clausura: ya ejecutada la orden respectiva (exteriorizada en la colocación de los sellos o marbetes en el local), los efectos de la clausura se prolongan en el tiempo impidiendo la continuación del funcionamiento del giro, sin necesidad de repetir una y otra vez la actuación de la autoridad, en razón de lo cual no puede otorgarse la suspensión para que se reabra la negociación pues ello significaría volver las cosas a su estado anterior, reponiendo al quejoso en el goce de la garantía supuestamente violada.

"En la especie, el acto reclamado no cabe en la primera categoría pues, sin ser precisa la repetición de acciones similares y sucesivas, se perfeccionó en un solo momento y sus efectos se han prolongado en el tiempo creando un estado jurídico determinado. En efecto, una vez que la autoridad decretó la expropiación, asumió para sí (según consta de autos) el pleno dominio del inmueble y con ello el carácter de propietario del mismo, carácter que ostenta por conducto de sus órganos respectivos.

"En este sentido, de concederse la suspensión definitiva para que las responsables se abstengan de hacer aparecer a la dependencia como propietaria del bien (calidad que desde luego no es discutible en esta instancia), la medida estaría operando sobre el pasadoporque se desconocería un derecho que afirma la responsable ha ingresado en la esfera patrimonial de la Federación (sic) en una fecha anterior a la en que se decreta la suspensión; también se le dotaría de efectos restitutorios porque, no pudiendo permanecer el bien sin un sujeto que se ostente como propietario, la medida provocaría que la quejosa asumiera frente a terceros su carácter de propietaria, lo cual evidentemente no es propio de una resolución de esta naturaleza.

"Sólo resta aclarar que la negativa de suspensión por estos conceptos no prejuzga de la procedencia de la medida respecto de actos concretos de disposición y/o dominio que lleguen a realizar las responsables, pues como se explicó líneas atrás, éstos gozan de autonomía frente al acto mismo de transmisión de la propiedad."

La sentencia transcrita dio lugar a la siguiente tesis: "SUSPENSION. DISTINCION ENTRE LOS ACTOS DE TRACTO SUCESIVO Y ACTOS CONTINUOS.- EN LOS ACTOS DE TRACTO SUCESIVO, EXISTE UNA PLURALIDAD DE ACCIONES DIRIGIDAS A UN SOLO FIN; SE PRECISA LA REALIZACION DE ACCIONES PERIODICAS POR PARTE DE LA AUTORIDAD A FIN DE QUE EN EL TRANSCURSO DEL TIEMPO EL ACTO SIGA PRODUCIENDO EFECTOS. PIENSESE, POR EJEMPLO, EN LA INTERVENCION DE UNA NEGOCIACION: EL ACTO DE INTERVENCION SE REPITE UNA Y OTRA VEZ EN CADA OPERACION CONTABLE, COMERCIAL O ADMINISTRATIVA, LLEVADA A CABO POR EL FUNCIONARIO ENCARGADO DE TAL TAREA. PRECISAMENTE, ES DEBIDO A LA NECESARIA REITERACION DE LOS ACTOS DE LA AUTORIDAD QUE LA MEDIDA SUSPENSIVA SOLICITADA EN CONTRA DE UNA INTERVENCION, O DE CUALQUIER OTRO ACTO DE TRACTO SUCESIVO, ES PROCEDENTE PORQUE CON ELLA SE IMPIDE LA REALIZACION PARA EL FUTURO DE ACCIONES SIMILARES SIN INVALIDAR AQUELLAS YA REALIZADAS AL MOMENTO DE DECRETARLA, NI REPARAR LOS DAÑOS HASTA ENTONCES SUFRIDOS, PUES ESTO SERA MATERIA DE LA SENTENCIA PROTECTORA QUE EN SU CASO LLEGARE A DICTARSE. POR EL CONTRARIO, EXISTE OTRA CATEGORIA DE ACTOS, DENOMINADOS CONTINUOS O CONTINUADOS, EN DONDE NO EXISTE UNA PLURALIDAD DE ACCIONES CON UNIDAD DE INTENCION: EL ACTO SE CONSUMA UNA SOLA VEZ, SIN NECESIDAD DE REPETIR SUCESIVAMENTE LAS ACCIONES DE LA AUTORIDAD, Y SUS EFECTOS SE PROLONGAN EN EL TIEMPO CREANDO UN ESTADO JURIDICO DETERMINADO. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE LAS ACCIONES DE LA AUTORIDAD NO SE REPITAN EN EL TIEMPO ES JUSTAMENTE LO QUE IMPIDE CONCEDER LA MEDIDA SUSPENSIVA CUANDO SE SOLICITA EN CONTRA DE ESTA CLASE DE ACTOS. PARA ILUSTRAR ESTE SUPUESTO, PIENSESE EN UNA CLAUSURA: YA EJECUTADA LA ORDEN RESPECTIVA, EXTERIORIZADA EN LA COLOCACION DE LOS SELLOS O MARBETES EN EL LOCAL, LOS EFECTOS DE LA CLAUSURA SE PROLONGAN EN EL TIEMPO IMPIDIENDO LA CONTINUACION DEL FUNCIONAMIENTO DEL GIRO, SIN NECESIDAD DE REPETIR UNA Y OTRA VEZ LA ACTUACION DE LA AUTORIDAD, EN RAZON DE LO CUAL NO PUEDE OTORGARSE LA SUSPENSION PARA QUE SE REABRA LA NEGOCIACION, PUES ELLO SIGNIFICARIA VOLVER LAS COSAS A SU ESTADO ANTERIOR, REPONIENDO AL QUEJOSO EN EL GOCE DE LA GARANTIA SUPUESTAMENTE VIOLADA.

"TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

"R.A. 2443/87. INCIDENTE DE SUSPENSION EN REVISION. F.C.E. Y OTRA. 17 DE MAYO DE 1988. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: MAGISTRADO G.D.G.P.. SECRETARIA: LICENCIADA A.L.C. GALLEGOS."

CUARTO.- Con la finalidad de establecer y delimitar la materia de la contradicción planteada, se estima conveniente realizar una síntesis de las características de los asuntos sometidos al conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito aludidos.

I.- El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, conoció del recurso de queja previsto en el artículo 95, fracción XI de la Ley de A., recurso que se registró con el número Q.A. 262/88; esta queja se originó con la presentación del juicio de amparo indirecto promovido por V.M.R.R., quien se ostentó como propietario del restaurante bar denominado "El Dragón de Oro", Sociedad de Responsabilidad Limitada, solicitó la suspensión provisional y, en su oportunidad, la definitiva, entre otros actos, de la clausura de ese negocio. El J. de Distrito, en la audiencia incidental, negó la suspensión provisional en virtud de que ese acto reclamado está consumado, para lo cual se apoyó en la jurisprudencia de esta Suprema Corte, de rubro: "ACTOS CONSUMADOS, SUSPENSION IMPROCEDENTE." En contra de dicho acuerdo el promovente del amparo interpuso recurso de queja, mismo que resolvió el Tribunal Colegiado en el sentido de declararlo fundado de conformidad con la tesis del propio tribunal, en la que se sostiene que la clausura admite la suspensión, por ser un acto de tracto sucesivo.

II.- Por otra parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, conoció del incidente de suspensión en revisión RA.- 2443/87, que se originó con la demanda de amparo indirecto presentado por F.C.E. y otra. En el incidente de suspensión se dictó la interlocutoria recurrida, en la que el J. de Distrito decidió negar parcialmente la suspensión, la concedió en otra parte y se reservó pronunciarse sobre la misma respecto de ciertos actos. Entre los actos sobre los que se negó la medida, por tener el carácter de consumados, se encuentran los atribuidos al secretario de Desarrollo Urbano y Ecología, consistentes en la toma de posesión del predio materia del juicio y el ostentarse como propietario del mismo. Inconformes con esa resolución, la quejosa y algunas autoridades responsables, interpusieron en su contra recurso de revisión.

El Tribunal Colegiado, en lo que ve a los actos puntualizados, del secretario de Desarrollo Urbano y Ecología, determinó la ineficacia del agravio respectivo, porque aunque la dependencia hiciera del conocimiento de terceros el carácter de propietario, esa manifestación no produciría por sí misma ningún cambio en el mundo jurídico y que suponiendo que la intención de la quejosa fue la de obtener la cesación de los efectos del traslado de dominio del inmueble, operado por virtud de la expropiación, la medida suspensiva sería improcedente por tratarse de un acto consumado y no de un acto de tracto sucesivo, como asegura la agraviada.

A continuación, dicho órgano colegiado hace una distinción (como expresa que lo hizo al resolver el recurso de queja 27/81, registrado a nombre del delegado del Departamento del Distrito Federal en Cuauhtémoc), entre los actos de tracto sucesivo y aquellos otros que se consuman una sola vez; respecto de los primeros explica que requieren la realización de acciones periódicas por parte de la autoridad a fin de que en el transcurso del tiempo el acto siga produciendo efectos y cita como ejemplo la intervención de una negociación, en la que este acto se repite en cada operación contable, comercial o administrativa, reiteración que hace procedente la medida suspensional solicitada en contra de una intervención, o de cualquier acto de tracto sucesivo, porque con ella se impide la realización para el futuro de acciones similares, sin invalidar aquellas realizadas al momento de decretarla, lo que será materia de la sentencia protectora que en su caso llegue a dictarse. En cuanto a los otros actos precisa que se consuman una sola vez, sin necesidad de repetir sucesivamente las acciones de la autoridad, y sus efectos se prolongan en el tiempo creando un estado jurídico determinado; agrega que la circunstancia de que las acciones de la autoridad no se repitan en el tiempo, es lo que impide conceder la medida suspensiva, como ocurre con la clausura ejecutada cuyos efectos se prolongan en el tiempo e impiden la continuación del funcionamiento del giro, y de otorgarse la suspensión volverían las cosas a su estado anterior, reponiendo al quejoso en el goce de la garantía supuestamente violada.

Concluye su exposición manifestando que el acto específicamente reclamado no cabe en la primera categoría señalada, porque se perfeccionó en un solo momento, pues una vez que la autoridad decretó la expropiación, asumió el carácter de propietaria del mismo y que, de concederse la suspensión definitiva para que las autoridades responsables se abstengan de hacer aparecer a la dependencia indicada como propietaria del bien, la medida estaría operando sobre el pasado porque se desconocería un derecho que afirma esa autoridad ha ingresado en la esfera patrimonial de la Federación en una fecha anterior a aquella en la que se decreta la suspensión.

Con tales razonamientos el indicado Tribunal Colegiado confirmó la sentencia interlocutoria, en la parte propuesta a revisión.

QUINTO.- Tomando en cuenta lo narrado y el criterio sostenido en las resoluciones transcritas, debe declararse que sí existe la contradicción de tesis denunciada, pues el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostiene que la clausura admite la suspensión, por ser un acto de tracto sucesivo. En cambio, para el Tercer Tribunal Colegiado en la misma Materia y Circuito la clausura no es un acto de tracto sucesivo, sino que se consuma una sola vez, razón por la que no puede otorgarse la suspensión pues ello significaría volver las cosas a su estado anterior.

No es obstáculo para tener por configurada la contradicción de tesis, la circunstancia de que el punto de vista jurídico lo haya externado el Tercer Tribunal Colegiado de que se habla, en relación con la hipotética clausura de un negocio; pues si el órgano jurisdiccional, además de resolver el asunto concreto que le fue planteado, apoya su sentencia en situaciones hipotéticas, a manera de ejemplo, también el respectivo razonamiento refleja su criterio, el cual se hace objetivo en la ejecutoria, y si ese criterio está en contradicción con el sostenido por otro tribunal en cuanto al mismo punto, el órgano competente debe resolver la controversia suscitada, en aras de la seguridad jurídica.

Resulta aplicable la tesis sustentada por el Pleno de este alto tribunal, que aparece en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca, Tomo II, agosto de 1995, página 69, que literalmente dice:

"CONTRADICCION DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS OPUESTOS.- Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de A., establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte. El vocablo `tesis' que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado, por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, y datos de identificación del asunto en donde se sostuvo, ni menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria, en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de A., porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria en alguno de sus preceptos, establecen esos requisitos. Por lo tanto para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios opuestos sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

Debe precisarse, en lo que atañe al pronunciamiento que hace el Tercer Tribunal Colegiado, en cuanto a que no procede la suspensión definitiva para que las autoridades responsables se abstengan de hacer aparecer a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología como propietaria del inmueble expropiado; no se produce la contradicción de tesis, por lo que ésta se limita al aspecto puntualizado.

No es obstáculo para estimar que se da la contradicción de tesis, la circunstancia de que los tribunales que intervienen se hayan pronunciado, uno, en un recurso de queja previsto en el artículo 95, fracción XI, de la Ley de A. y, el otro, en un incidente de suspensión en revisión, pues debe atenderse a que actualmente la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece, genéricamente, en el artículo 10, fracción VIII, la facultad de la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, para conocer de las denuncias de contradicción entre tesis sustentadas por las S. del propio alto tribunal o por los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando se trate de asuntos que por razón de la materia no sean de la competencia exclusiva de alguna de las S., sin que se circunscriba la regla a un determinado tipo de asuntos en razón de las diversas etapas del juicio de amparo.

Cabe invocar, por analogía, la tesis sustentada por la Segunda Sala de esta Suprema Corte al resolver, por unanimidad de votos, el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y cinco, la contradicción de tesis 21/94, que es del tenor siguiente:

"CONTRADICCION DE TESIS. EXISTE, AUNQUE LOS CRITERIOS DE LOS TRIBUNALES CONTENDIENTES SE HAYAN EXTERNADO SOBRE RESOLUCIONES DE DIVERSOS ESTADIOS PROCESALES.- La circunstancia de que los actos reclamados en los juicios de amparo directo, que originaron criterios divergentes, provengan de diversos estadios procesales -como el acuerdo de desechamiento de demanda dictado por el Magistrado instructor de una Sala del Tribunal Fiscal de la Federación por una parte y la sentencia emitida por una Sala del mismo órgano por la otra- no es obstáculo para determinar la existencia de la contradicción de tesis entre dos Tribunales Colegiados de Circuito si los criterios de éstos, resolvieron sobre una misma cuestión procesal, con sentido diverso."

SEXTO.- Precisado lo anterior, este Tribunal Pleno estima que debe prevalecer el criterio que con carácter de jurisprudencia aquí se define, de acuerdo con las siguientes consideraciones.

El artículo 107, fracción X de la Constitución General de la República estatuye, en lo conducente:

"Artículo 107.- Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes:

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley, para lo cual se tomará en cuenta la naturaleza de la violación alegada, la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con su ejecución, los que la suspensión origine a terceros perjudicados y el interés público."

En la actualidad y desde el diecinueve de febrero de mil novecientos cincuenta y uno, en que sufrió reformas el artículo constitucional en mención, además de los otros factores que ahí se dan para el otorgamiento de la medida suspensional, deberá tomarse en cuenta la naturaleza de la violación alegada; esto es, el J. de acuerdo con el sentido gramatical de la palabra "naturaleza", deberá atender a la esencia y propiedades características, tanto del acto de autoridad materia de impugnación, como del derecho subjetivo que se dice conculcado con dicho acto.

En esas condiciones, el J. de amparo no puede dejar de advertir en el incidente de suspensión las irregularidades legales que contienen los actos reclamados, sin realizar un estudio profundo o desviarse a cuestiones propias del fondo del asunto; simplemente de la lectura de la demanda, de los informes previos o de las pruebas aportadas, salta muchas veces a la vista la ilegalidad de los actos reclamados, lo cual deberá sopesar porque si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negar la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público y el interés de la sociedad están por encima del interés del particular afectado; a guisa de ejemplo cabe mencionar el caso de un negocio céntrico que estaba autorizado para almacenar sustancias explosivas; se ordenó su clausura, en contra de la cual el J. de Distrito negó la suspensión; en el recurso respectivo el Tribunal Colegiado confirmó esa decisión, considerando que el orden público y el interés social impedían, en ese asunto en particular, que la suspensión se concediera. Por otra parte, cuando el juzgador llega a la convicción de que la suspensión en nada perjudica aquellos intereses generales, debe otorgar la medida cautelar para no ocasionar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y para conservar viva la materia del amparo.

Lo expuesto pone de manifiesto que el J. de Distrito para tomar en cuenta la naturaleza de la violación alegada, deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, que podrá cambiar al dictar la sentencia definitiva, o sea, tendrá el juzgador que asomarse anticipadamente al fondo del juicio principal, asomo que es provisional, sólo para efectos de la suspensión, sin que vincule al J., necesariamente, a conceder la suspensión en todos los casos; o en palabras de R.C.: "Claro está que las normas que fija el Constituyente para la reglamentación de la suspensión, no autorizan a fundar el auto que la conceda o niegue en razones de fondo; para ello sería necesario una reforma legislativa; pero la nueva fórmula empleada en la fracción X transcrita (del artículo 107 constitucional) es un argumento más en pro de la necesidad que hay de asomarse al fondo del asunto para decidir sobre la suspensión." (Tratado Teórico-Práctico de la Suspensión en el A., E.. P., S.A. 1973).

Ahora bien, la suspensión de los actos reclamados en materia de amparo se asemeja, en el género próximo, a las medidas cautelares, aunque también es evidente que la suspensión está caracterizada por diferencias que perfilan su naturaleza de manera singular y concreta; sin embargo, le son aplicables las reglas de tales medidas cautelares, en lo que no se opongan a su específica naturaleza.

Sentado lo anterior, cabe señalar que son dos los extremos que hay que llenar para obtener la medida cautelar:

1) Apariencia de buen derecho "fumus boni iuris".

2) Peligro en la demora "periculum in mora".

La apariencia de la existencia del derecho es un presupuesto que condiciona la admisibilidad de la medida y apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada y temeraria o muy cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso. Ello obedece a que las medidas cautelares, más que a hacer justicia, están destinadas a dar tiempo a la justicia para cumplir eficazmente su obra.

Según P.C., en su obra titulada Introducción al Estudio Sistemático de las Providencias Cautelares, E.orial Bibliográfica Argentina, 1945, por cuanto se refiere al primer elemento señalado, el conocimiento cautelar se limita en todos los casos a un juicio de probabilidad y de verosimilitud, porque declarar la certeza de la existencia del derecho es función de la providencia principal y en sede cautelar basta que la existencia del derecho aparezca verosímil, o sea, dice, basta que según un cálculo de probabilidades, se pueda prever que la providencia principal declarará el derecho con sentido favorable a aquel que solicita la medida cautelar y expresa este tratadista: "El resultado de esta cognición sumaria sobre la existencia del derecho tiene pues en todos los casos, valor no de declaración de certeza sino de hipótesis, solamente cuando se dicte la providencia principal se podrá ver si la hipótesis corresponde a la realidad."

En relación con el segundo de los indicados elementos, el propio autor manifiesta que el problema del J. en sede cautelar no es el de examinar si el derecho del reclamante está en peligro, sino el de ver si este peligro sería susceptible de agravarse e incluso de transformarse en daño irreparable, cuando, para determinar las medidas más aptas para prevenirlo, se hubiese de esperar hasta la emanación de la providencia principal y añade que la providencia cautelar se dirige no a eliminar definitivamente el peligro que amenaza el derecho, sino a eliminar el peligro que derivaría del retardo de la providencia definitiva.

En otras palabras, el peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del pretendiente de la medida, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo, aunque ésta fuere en sentido favorable.

Diversos autores concuerdan en la asimilación de la suspensión del acto reclamado, con las medidas cautelares, entre ellos E.P., quien en el Diccionario Teórico y Práctico del Juicio de A., E.P., S.A. México, 1982, página 252, expone:

"SUSPENSION DEL ACTO RECLAMADO. Su naturaleza jurídica. La suspensión del acto reclamado es una providencia cautelar que puede decretarse mientras no se falla en definitiva y por sentencia firme el amparo. Tiene por objeto:

"a) Mantener viva la materia del juicio o sea el acto reclamado, evitando que llegue a consumarse de modo irreparable y sea necesario decretar el sobreseimiento del amparo;

"b) Impedir que el quejoso siga sufriendo los daños y perjuicios causados por el acto reclamado, hasta el punto de hacerlo irreparable.

"Equivale en el juicio de amparo a las medidas cautelares, y entre éstas a las providencias precautorias que se llevan a cabo en los juicios del orden común."

El doctor J.V.C. y C., en su obra La Suspensión del Acto Reclamado en el A., E.P., S.A. México, 1991, página 63, proporciona la siguiente definición:

"La suspensión del acto reclamado es una providencia cautelar en los procedimientos de amparo, de carácter meramente instrumental para preservar la materia del proceso, y cuyo contenido reviste la forma de un mandato asegurador del cumplimiento y la ejecución de otra providencia principal que pudiere ordenar la anulación de la conducta positiva o negativa de una autoridad pública, haciendo cesar temporalmente sus efectos obligatorios mientras se resuelve la controversia constitucional."

En la propia obra, misma página, se expresa:

"a) Como quedó de manifiesto en el Capítulo II, la casi totalidad de nuestros autores de amparo están concordes -con alguna que otra excepción-, en que nuestra suspensión como instituto instrumental del proceso de amparo es una providencia cautelar. Quizá algunas pequeñas divergencias sobre la mención de medida cautelar, en vez del uso del término providencia, o bien el señalamiento de medidas o providencias precautorias, pero definitivamente una aceptación generalizada de que estamos en presencia de una providencia cautelar fundamental dentro del proceso de amparo."

De lo hasta aquí expuesto se puede concluir que la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, al igual que las medidas cautelares, produce efectos provisionales, pues está encaminada a dar al juicio principal las condiciones necesarias para el dictado de una sentencia justa, congruente y eficaz, a su tiempo.

Por otra parte, la suspensión tiene sentido si hay un derecho que necesita una protección provisional y urgente, a raíz de un daño ya producido o de inminente producción, mientras dure el proceso en el que se discute precisamente una pretensión de quien sufre dicho daño o su amenaza. Sin este peligro, es decir, si no hay materia qué frenar con la suspensión, para que el objeto del proceso se mantenga íntegro durante el tiempo que dure, no hay medidas cautelares.

La medida cautelar exige, por ello, un preventivo cálculo de probabilidad sobre el peligro en la dilación, que no puede separarse de otro preventivo cálculo de probabilidad, que es el que se hace sobre la existencia del derecho cuya tutela se solicita a los tribunales, es decir, sobre la existencia de la apariencia de un derecho; así, cuando existe la presunción de que la demanda es fundada, el J. debe acogerla provisionalmente, pues es suficiente, en tal supuesto, la invocación de un derecho justificado a primera vista de la demanda.

Acorde con lo anterior, el artículo 130 de la Ley de A. establece que en los casos en que proceda la suspensión conforme al artículo 124 de la propia Ley, si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con notorios perjuicios para el quejoso, el J. de Distrito, con la sola presentación de la demanda, podrá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva.

Ahora bien, en cuanto al tema específico de la presente contradicción de tesis, debe decirse que tiene razón el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,al sustentar que en los actos de tracto sucesivo existe una pluralidad de acciones dirigidas a un solo fin, pues es necesaria la realización de acciones periódicas por parte de la autoridad a fin de que en el transcurso del tiempo el acto siga produciendo efectos, como sucede con la intervención de una negociación, en la cual las acciones se repiten en cada operación contable, comercial o administrativa. Por el contrario, hay actos en los que no existe una pluralidad de acciones con unidad de intención, sino que se efectúan en un solo acto, como acontece en la clausura, cuyos efectos se prolongan en el tiempo e impiden la continuación del funcionamiento del giro, sin necesidad de que la actuación de la autoridad se repita una y otra vez.

Empero, es inexacto que en contra de la clausura ejecutada no puede otorgarse la suspensión para que se reabra la negociación, porque ello significaría volver las cosas a su estado anterior, reponiendo al quejoso en el goce de la garantía supuestamente violada.

Al respecto debe decirse que si toda medida cautelar descansa en los principios de la verosimilitud o apariencia del derecho y el peligro en la demora, entonces nada impide que ante un acto de autoridad que se prolonga en el tiempo, pueda el J. de Distrito analizar esos elementos y si la provisión cautelar, como mera suspensión, es ineficaz, debe dictar medidas que implican no una restitución, sino un adelanto provisional del derecho cuestionado, para resolverlo posteriormente en forma definitiva y, permitir, mientras tanto, el desarrollo de ciertas conductas por parte del gobernado, que si se le impidieran ocasionarían perjuicio a él y, algunas veces, a terceros, como los trabajadores de un lugar que, de manera notoriamente inconstitucional, fuera sancionado con la clausura.

Lo anterior tiene sustento en la fracción X del artículo 107 constitucional, que dispone que para la concesión de la suspensión deberá tomarse en cuenta la naturaleza de la violación alegada, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho esgrimido por el solicitante, con miras a otorgar la medida cautelar para evitar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y conservar viva la materia del juicio, si con ello no se lesionan el interés social o el orden público; pues resultaría incongruente que el J. de amparo advirtiera que el acto de autoridad es, a primera vista, violatorio de garantías y no disponga de ningún medio legal para ponerle remedio, aun en forma provisional, porque tal acto sea consumado. Luego, cuando la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora lo ameriten, el J. de Distrito puede otorgar, excepcionalmente, la medida suspensional levantando el estado de clausura, lo cual no tendrá efectos restitutorios, propiamente dichos, porque el tiempo que haya permanecido clausurado el negocio ya nadie puede restituirlo al quejoso; así, el efecto de la suspensión será interrumpir el estado de clausura mientras se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio de que si se niega el amparo, porque la "apariencia del buen derecho" sea equivocada, la autoridad pueda reanudar la clausura hasta su total cumplimiento.

Tales razones llevan a concluir que, en ciertos casos, debe estimarse que la clausura, si bien es un acto jurídico que se inicia con la imposición de los sellos, sus efectos materiales se prolongan en el tiempo y, por esa razón, aunada al recto criterio del juzgador, debe la suspensión del acto reclamado, lograr levantar los sellos de clausuras ya ejecutadas; si esto acontece, la empresa afectada podrá prestar sus servicios al público, mientras espera la sentencia de amparo que, en definitiva, resolverá si el acto reclamado es o no inconstitucional.

En este aspecto R.C., en la obra citada con antelación, páginas 58 y 59, expone que la ejecución del acto reclamado presenta aspectos distintos; así, hay actos consumados de un modo irreparable, como la ejecución de la pena de muerte; otros, cuya ejecución produce todos sus efectos en un momento, pero son susceptibles de reparación, como el remate de bienes, el lanzamiento de un individuo de la casa que ocupa, y finalmente, actos en que no puede precisarse cuándo quedan definitivamente ejecutados, como la clausura de una casa comercial, el desposeimiento de bienes en general, etc. En cuanto a estos últimos, literalmente señala ese autor:

"... cuando se clausura un comercio con el objeto de que no esté abierto al público; cuando, por virtud de un embargo de muebles, se nombra un depositario que cuide de la cosa embargada; cuando se despoja a alguien de lo que estaba poseyendo, no se está en presencia de actos ejecutados, pues la ejecución trasciende al futuro; se verifica de momento a momento; tiene lugar, en los ejemplos propuestos, por todo el tiempo en que esté clausurado el establecimiento comercial o privado el quejoso de la tenencia material de sus bienes; durante todo ese tiempo, el acto está en vías de ejecución; está ejecutándose; no puede, pues, decirse que no haya nada que suspender; la suspensión puede afectar a la ejecución del acto, en cuanto a la continuidad de esa ejecución, y no hay razón para que no sea así, supuesto que el objeto de aquélla es evitar perjuicios al quejoso, mientras dure el juicio de garantías, protegerlo provisionalmente, mientras se decide si el acto que se reclama es violatorio de la Constitución, y tal objeto sólo se llena suspendiendo la continuación del acto violatorio...

"En realidad, cuando en actos como los expresados, clausura de un establecimiento comercial, desposesión de bienes, etc.; se suspende la continuación de esos actos, no se le dan a la suspensión efectos restitutorios, propios de la sentencia de amparo;... cuando se concede la suspensión para que un acto que no ha producido todos sus efectos a través del tiempo, no los continúe produciendo, no se restituye al individuo en el goce de su garantía violada, supuesto que el acto violatorio sigue existiendo; lo que se hace es mantener, mientras dure el juicio, la situación jurídica que existía antes de que tuviera lugar el acto reclamado, pero sin nulificarlo; dejándolo, por el contrario, subsistente, a fin de que sea la sentencia de amparo, la que, al nulificarlo, restituya al agraviado en el goce de sus garantías.

"La misma Corte lo ha considerado así, cuando, tratándose de un amparo contra un auto de quiebra, iniciado con posterioridad a la postura de sellos, ha concedido la suspensión, haciéndola producir el efecto de levantar los sellos puestos, sin haber considerado, en tal caso, que se daban efectos restitutorios a la suspensión ..."

Cabe reproducir aquí la jurisprudencia sustentada por la anterior Segunda Sala de este alto tribunal, al resolver la contradicción de tesis Varios 17/87, que aparece publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación número cincuenta y seis, agosto de mil novecientos noventa y dos, página 18, que literalmente dice:

"SUSPENSION, PROCEDENCIA DE LA. TRATANDOSE DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO DETERMINADO.- Cuando el acto reclamado en el juicio de garantías consiste en clausura temporal, ejecutada, procede conceder la suspensión con el objeto de que el término por el cual se decretó la clausura no se extinga, de modo que no quede sin materia el amparo y se haga imposible la restitución de las cosas al estado que tenían antes de cometerse la violación de garantías; siempre que concurran los requisitos establecidos por el artículo 124 de la Ley de A., particularmente los referentes al interés social y al orden público; toda vez que de no concederse la medida suspensional, se propiciaría que las sanciones administrativas de carácter temporal, como la clausura por tiempo determinado, quedaran fuera del control constitucional, en virtud de que al transcurrir el período por el que fue impuesta, el juicio de amparo devendría improcedente y, por lo tanto, no se podría analizar su constitucionalidad."

Finalmente, debe aclararse que la presente decisión no implica dejar sin efectos la conocida jurisprudencia: "ACTOS CONSUMADOS. SUSPENSION IMPROCEDENTE.- Contra los actos consumados es improcedente conceder la suspensión, pues equivaldría a darle efectos restitutorios, los cuales son propios de la sentencia definitiva que en el amparo se pronuncie." Apéndice 1988. Tesis número 64. Tomo S., pág. 109; porque lo en ella sustentado es válido como principio general y lo que aquí se analiza es una excepción a esa regla.

Para ejemplificar el anterior aserto, sirve la transcripción de la jurisprudencia publicada en el Apéndice 1917-1965, Tercera Parte, Segunda Sala, página 291, que dice:

"SELLOS, FIJACION DE.- La colocación de sellos en un local que pretende asegurarse, no constituye estado jurídico alguno, sino que únicamente es un medio para efectuar el aseguramiento decretado, pero no significa que éste se haya ejecutado; y si se estima pertinente conceder la suspensión, debe entenderse que se concede para el efecto de que sean levantados los sellos que ya fueron fijados; toda vez que no debiendo subsistir el acto que se suspende, tampoco puede subsistir el medio empleado."

Quinta Epoca:

Tomo XI, pág. 1095.- Banque Francaise du M., S.A.

Tomo XXXIII, pág. 334.- Cía. I.enieros y C.M., S.A.

Tomo XXXIII, pág. 730.- K.F..

Tomo XXXIV, pág 250.- P.C..

Tomo XXXIV, pág. 2368.- "La Cosmos", Cía. Mexicana de Petróleo, S.A.

También sirve para el efecto indicado la tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el incidente en revisión 710/77, M.P.R., el once de enero de mil novecientos setenta y ocho, por unanimidad de votos, siendo ponente el Magistrado G.G.O.. Dicho criterio es del tenor siguiente:

"CLAUSURAS. SUSPENSION. ACTOS NEGADOS Y HECHOS SUPERVENIENTES.- Si las autoridades responsables niegan el acto reclamado como futuro, consistente en la clausura de un establecimiento comercial, sólo para ejecutar ese acto después que fue negada la suspensión definitiva con fundamento en la negativa de los actos reclamados, es claro que si la suspensión ha de servir en algo para proteger los intereses constitucionales de los gobernados y no sólo como motivo académico de orgullo, bien puede revocarse la interlocutoria inicial por causa superveniente, para efecto de que las cosas se mantengan en el estado en que se encontraban cuando se solicitó inicialmente la suspensión, sin que esto le dé indebidos efectos restitutorios, pues se conservan las cosas como estaban en el momento indicado, siendo de notarse que en principio no debieron negarse los actos reclamados como razonablemente futuros, y debió concederse desde entonces la suspensión. Pero, además, en las condiciones supervenientes apuntadas, las autoridades no pueden pretender que se siga negando la suspensión respecto de algunas de ellas si, al deducir tal pretensión en sus agravios, no incluyen de manera formal la aseveración clara y frontal de que no tienen intención de ejecutar la clausura reclamada en el futuro, pues de lo contrario, concediendo la suspensión por causa superveniente respecto de algunas autoridades, las otras podrían luego realizar el acto. Por lo demás, la suspensión debe mantener las cosas en el estado que guardaban al solicitarse inicialmente la suspensión, para evitar que la ejecución de los actos cause daños irreparables o muy difícilmente reparables en la práctica, pues las autoridades no suelen considerar que, al volver las cosas al estado que tenían con motivo de la concesión del amparo, deben indemnizar al quejoso de los daños y perjuicios que le causaron con sus actos ilícitos. Por otra parte, y también en la situación apuntada, basta que en cualquier forma la clausura esté relacionada con la falta de licencia impugnada a las responsables y que es cuestión del fondo del amparo, para que la suspensión deba concederse aunque se involucren otras causales, si en opinión del juzgador de amparo el hecho substancial es la falta de licencia apuntada, ya que en este caso la situación hace pensar en el deseo de clausurar y por estar funcionando el giro sin permiso de las autoridades, y la prueba de que la clausura obedece substancialmente a otra causa debe ser muy rigurosa y suficiente, sin involucrar en alguna forma la otra razón apuntada."

Consecuentemente, el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia, es el siguiente, diverso a los que sustentan los Tribunales Colegiados participantes en la presente contradicción de tesis.

- El artículo 107, fracción X de la Constitución General de la República, establece como uno de los requisitos para la procedencia de la suspensión del acto reclamado en el amparo, el de tomar en cuenta la naturaleza de la violación alegada; esto es, el juzgador deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, que podrá cambiar al dictar la sentencia definitiva, pues el hecho de que anticipe la probable solución de fondo del juicio principal, es un adelanto provisional, sólo para efectos de la suspensión. Tal anticipación es posible porque la suspensión se asemeja, en el género próximo, a las medidas cautelares, aunque es evidente que está caracterizada por diferencias que la perfilan de manera singular y concreta. Sin embargo, le son aplicables las reglas de tales medidas, en lo que no se opongan a su específica naturaleza. En este aspecto cabe señalar que son dos los extremos que hay que llenar para obtener la medida cautelar: 1) Apariencia de buen derecho y 2) Peligro en la demora. La apariencia de la existencia del derecho apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso; el peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del pretendiente de la medida, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo. En síntesis, la medida cautelar exige un preventivo cálculo de probabilidad sobre el peligro en la dilación, que no puede separarse de otro preventivo cálculo de probabilidad, que se hace sobre la existencia del derecho cuya tutela se solicita a los tribunales. Consecuentemente, si toda medida cautelar descansa en los principios de verosimilitud o apariencia del derecho y el peligro en la demora, el J. de Distrito puede analizar esos elementos en presencia de una clausura ejecutada por tiempo indefinido, y si la provisión cautelar, como mera suspensión, es ineficaz, debe dictar medidas que implican no una restitución, sino un adelanto provisional del derecho cuestionado, para resolver posteriormente, en forma definitiva, si el acto reclamado es o no inconstitucional; así, el efecto de la suspensión será interrumpir el estado de clausura mientras se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio de que si se niega el amparo, porque la "apariencia del buen derecho" sea equivocada, la autoridad pueda reanudar la clausura hasta su total cumplimiento. Lo expuesto anteriormente se sustenta en la fracción X del dispositivo constitucional citado, que establece que para conceder la suspensión deberá tomarse en cuenta la naturaleza de la violación alegada, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho esgrimido, con miras a otorgar la medida cautelar para evitar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y conservar viva la materia del juicio, si con ello no se lesionan el interés social y el orden público, lo cual podrá resolver la sensibilidad del J. de Distrito, ante la realidad del acto reclamado, pues si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negar la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público y el interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- Sí existe contradicción entre las tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito, a las que se refiere esta resolución.

SEGUNDO.- Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio que en esta resolución sustenta la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno.

N.; remítase la tesis jurisprudencial a las S. de esta Suprema Corte y a los Tribunales Colegiados de Circuito que no intervinieron en la contradicción, envíese copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados entre los que se suscitó la contradicción y al Semanario Judicial de la Federación; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así, lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los Ministros: A.A., A.G., D.R., G.P., G.P., O.M., S.C., S.M. y presidente A.A.. Los Ministros C. y C. y R.P. no asistieron por estar desempeñando un encargo extraordinario.