Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJuan Díaz Romero,Genaro Góngora Pimentel,José de Jesús Gudiño Pelayo,Salvador Aguirre Anguiano,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,José Vicente Aguinaco Alemán,Juan N. Silva Meza,Juventino Castro y Castro,Mariano Azuela Güitrón,Humberto Román Palacios
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo III, Abril de 1996, 17
Fecha de publicación01 Abril 1996
Fecha01 Abril 1996
Número de resoluciónP./J. 15/96
Número de registro3574
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

CONTRADICCION DE TESIS 3/95. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y SEGUNDO DEL SEXTO CIRCUITO.


CONSIDERANDO:


SEGUNDO.- El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión RA- 2233/93, relativo al incidente de suspensión del juicio de amparo número 237/93, promovido por J.M.I. RUEDA, sustentó las siguientes consideraciones:


"SEXTO.- El recurrente manifiesta en su segundo agravio que la consideración del J. de Distrito de negar la suspensión definitiva en cuanto a las consecuencias de la orden de visita contenida en el oficio IF0054/93, y que se traducen en la continuación de la visita practicada el veintiuno de julio del año en curso, estimando el J. a quo que la misma es parte de un procedimiento, en cuya continuación está interesada la sociedad, aplicando por analogía una jurisprudencia relativa a los procedimientos judiciales, siendo que en esta materia la analogía no es aplicable, porque el acto reclamado proviene de una autoridad administrativa y no jurisdiccional; además, si bien es cierto que la sociedad está interesada en que los procedimientos judiciales no se suspendan, también es cierto que la sociedad está interesada en que las actuaciones que realicen las autoridades en la esfera administrativa las apeguen a lo dispuesto por la ley y conforme a sus facultades, por lo que un procedimiento administrativo que tiene vicios de origen, como el que reclama, a la sociedad le interesa que sea suspendido por ser violatorio de garantías individuales.


"Continúa el recurrente su exposición señalando que si bien es cierto que dentro del incidente de suspensión no se deben abordar las cuestiones de constitucionalidad, también es cierto que en el momento de resolverse sobre la suspensión definitiva, con las facultades discrecionales que contempla el artículo 130 de la Ley de Amparo, es el momento en el cual el juzgador con facultades de órgano de control constitucional analiza el acto reclamado dentro del incidente, tal y como se le presente el mismo, advirtiendo que el quejoso ha aportado pruebas de las que se acredita que el acto reclamado es cierto, el juzgador de amparo está facultado para analizar si el procedimiento administrativo que se le sigue al peticionante de garantías, es de aquellos que con su continuación pudiera dejar sin materia el fondo del amparo, al cambiar la situación jurídica del quejoso.


"Además, agrega el recurrente, cómo puede ser posible que se le niegue la suspensión definitiva solicitada, permitiendo que la autoridad continúe un procedimiento administrativo que de ninguna manera es jurisdiccional, dejando que se lleven a cabo actos de autoridad dentro de una prisión militar en la que se encuentra el quejoso recluido, que no es su domicilio fiscal, ya que ninguna cárcel puede ser un domicilio fiscal, realizándose la visita de inspección con alguien que está privado constitucionalmente para ejercer sus derechos civiles y ciudadanos, por lo que se debe conceder la suspensión definitiva en contra de un procedimiento administrativo que por estar viciado sí contraviene el orden público, siendo inconstitucional pues desde que se emitió la orden para llevarlo a cabo, no tiene el carácter de acto de autoridad, sino de autoritario.


"Es fundado el agravio anterior, con base en los razonamientos que se expondrán a continuación.


"La suspensión del acto reclamado tiene como objeto primordial preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente los bienes, la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia en su día, lejano en muchas ocasiones, declare el derecho del promovente, pueda ser ejecutada, eficaz e íntegramente.


"Para lograr el objetivo de la suspensión del acto reclamado, como medida cautelar, en el Capítulo III, del Título Segundo, del Libro Primero, de la Ley de Amparo, se contienen una serie de disposiciones legales encaminadas todas ellas a conservar viva la materia del amparo, sin afectar intereses de terceros ni los intereses de la sociedad, dentro de esas disposiciones legales se prevé, desde la suspensión automática de los actos hasta el tomar las medidas que estime convenientes el juzgador de amparo, para que no se defrauden derechos de terceros, evitando perjuicios a los interesados hasta donde sea posible, esto lleva implícito no sólo la suspensión (paralización de los actos reclamados), sino la existencia de otras medidas cautelares, tales como poner a un reo en libertad o levantar un estado de clausura ya ejecutada (criterio sustentado recientemente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación), estos actos llevan implícito un adelanto de la efectividad de la sentencia de fondo que puede un día ser favorable.


"Esta suspensión de los actos que adelanta la efectividad aunque sea de manera parcial y provisional, de la sentencia de amparo, se encuentra perfectamente justificada con la preservación de la materia del amparo y el evitar que se causen daños y perjuicios de difícil o imposible reparación al quejoso.


"Para que se otorgue la suspensión es necesario que se den los requisitos del artículo 124 de la ley de la materia, que son: que la solicite el quejoso, que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público y que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto. Cuando se den estos tres requisitos la medida cautelar deberá concederse, procurando el juzgador de amparo fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio (último párrafo del citado artículo).


"Ahora bien, habría que preguntarse cómo el juzgador de amparo va a considerar que se cumplen los requisitos antes mencionados y cómo va a procurar fijar la situación en que habrán de quedar las cosas, tomando las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo, la respuesta lógica y jurídica es mediante el análisis de la demanda de garantías y los anexos que se acompañan, tratándose de la suspensión provisional, y mediante el análisis de la demanda de amparo, los informes previos y las pruebas que aporten las partes, tratándose de la suspensión definitiva, porque dentro de las disposiciones que regulan este incidente de suspensión, se contempla la posibilidad de probar, con ciertas limitaciones propias de un procedimiento sumario, pero existen pruebas dentro del incidente que deben ser tomadas en consideración, siguiendo los principios que rigen cualquier procedimiento, todo esto deberá ser tomado en consideración por el J. de Distrito para decidir si concede o niega la suspensión definitiva, para efectos prácticos podemos decir que debe tomar en cuenta todo lo que contiene el cuaderno incidental que se forma por separado del principal.


"Además, de conformidad con el artículo 107, fracción X, primer párrafo de la Constitución Federal para el otorgamiento de la suspensión se tomarán en cuenta la naturaleza de la violación alegada, para determinar esa `naturaleza de violación alegada' (aparte obviamente de la certeza de actos), es que se estableció un sistema probatorio, con limitaciones como ya dijimos, dentro del incidente de suspensión, por lo que apreciar la legalidad de un acto para otorgar la suspensión, es acorde con lo establecido por el legislador federal.


"En este orden de ideas, el J. de amparo siendo perito en derecho, no puede dejar de advertir en el incidente de suspensión, las irregularidades legales que contienen los actos reclamados, sin realizar un estudio profundo o desviarse a cuestiones propias del fondo (como son las causales de improcedencia del juicio de garantías), simplemente de la lectura de la demanda, de los informes previos o de las pruebas aportadas, salta muchas veces a la vista la ilegalidad de los actos reclamados, ilegalidad que deberá sopesar al estimar que la suspensión de dichos actos puede ocasionar perjuicio al interés social o al orden público, en cuyo caso si el perjuicio al interés social o la contravención al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negar la suspensión solicitada; no por el hecho de que el juzgador no advirtió la ilegalidad del acto reclamado, sino porque el interés de la sociedad y la preservación del orden público están por encima del interés del particular afectado.


"Pero cuando el juzgador de amparo sopesa la ilegalidad (aunque sea presuntivamente) del acto reclamado con los intereses sociales y el orden público, y llega a la convicción de que la suspensión de aquél en nada perjudica el interés social ni contraviene el orden público, debe otorgar la medida cautelar para no ocasionar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y para conservar viva la materia del amparo.


"Hay innumerables ejemplos de actos (presumiblemente ilegales) contra los que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado procedente la medida cautelar, a manera de casos ilustrativos podemos mencionar los siguientes criterios en los que estimó procedente la suspensión contra:


"a) El acto que ordena a una empresa retener el fondo de ahorros correspondiente a un trabajador (Quinta Epoca, Tomo LXXII, página 4286).


"b) La inscripción en los libros del Registro Civil de una sentencia de divorcio que aún no queda firme (Quinta Epoca, Tomo LXXIII, página 295).


"c) El acto de una autoridad administrativa que ordena el embargo de bienes, cuando no se demuestra que ello obedezca a un procedimiento económico-coactivo formal, para asegurar el cobro de impuestos, ni que el mismo se deba a la necesidad de asegurar el objeto o cuerpo de un delito (Informe de 1930, página 78, Primera Sala).


"d) La orden administrativa para desocupar un bien nacionalizado, en un plazo perentorio, si el quejoso se encuentra al corriente del pago de rentas (Informe de 1936, páginas 72 y 73, Primera Sala).


"e) La resolución que, a una persona cuerda la declara ilegalmente en estado de incapacidad (Informe de 1946, página 16, Primera Sala).


"f) La orden de cancelación de una licencia de tránsito para servicio de transporte (Informe de 1950, página 167, Segunda Sala).


"g) La sentencia definitiva que priva a la cónyuge y a sus hijos de pensión alimenticia (Informe de 1965, páginas 36 a 38, Tercera Sala).


"Y probablemente el más significativo de estos ejemplos se encuentra en la tesis visible en la página 3078, de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y ocho, que dice:


"`SUSPENSION.- Aun cuando se trate de la aplicación de disposiciones de interés general, si las autoridades responsables no apoyan sus actos, en algún motivo legal, es procedente conceder la suspensión, y otorgarla sin fianza cuando no haya tercero interesado.'


"Estos criterios, entre otros, de nuestro más alto tribunal están inspirados sin lugar a dudas, en el principio doctrinal fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, esto es, que el derecho legítimamente tutelado de quien solicita la suspensión existe y le pertenece, aunque sea en apariencia; así como en las palabras de Chiovenda de que `El tiempo necesario para obtener la razón no debe causar daño a quien tiene la razón', es decir, si el particular tiene razón y de todos modos debe ir a tribunales para lograrla, esos años que se tarde en conseguirla, mientras dura el litigio, sus intereses deben estar protegidos por la suspensión, mientras se desarrolla un litigio en que pelea contra la administración pública para lograr que, a la postre, se le restituyan sus derechos.


"Con base en esto, podemos afirmar que cuando un acto reclamado es inconstitucional en sí mismo, como podría ser la orden para torturar al quejoso, la suspensión se otorgará de inmediato para que cese o se suspenda el acto inconstitucional reclamado, cuando el acto no sea inconstitucional en sí mismo, como la orden de aprehensión, se concederá la suspensión cuando apreciando el acto y teniéndolo por cierto o presuntivamente cierto, las características que lo rodean lo hacen inconstitucional, como sería que dicha orden hubiese sido emitida fuera de procedimiento judicial por autoridad que carece de facultades para emitirla.


"Y existe otra clase de actos reclamados que también son susceptibles de suspenderse que son aquellos cuya ilegalidad queda probada en la tramitación del incidente de suspensión, aunque sea de manera presuntiva, indiciaria o aparente ilegalidad, que para el juzgador de amparo, que es perito en derecho, es muy probable o certera, por lo que teniendo a su cargo proveer sobre la suspensión para conservar la materia del juicio de garantías y evitar que se le causen al quejoso daños y perjuicios de imposible o de difícil reparación, deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante que, podrá cambiarse al dictar la sentencia de fondo.


"Esto es, el juzgador de amparo al analizar las constancias que obran en el cuaderno incidental, para decidir sobre la certeza del acto y la suspensión de aquél al resultar cierto, no puede dejar de percatarse de la ilegalidad que reviste el acto reclamado, puesto que necesariamente, para poder decidir sobre el otorgamiento de la medida cautelar, tendrán que hacerse consideraciones sobre `el fondo del negocio', aunque éstas sean limitadas y con las reservas probatorias lógicas que puedan darse, consideraciones que pueden ser provisionales y siempre sin prejuzgar sobre la resolución final, pero que para efectos exclusivos de la suspensión, no es lógico ni jurídico ni justo que se reserve la convicción (provisional y anticipada pero al fin convicción) de que el acto reclamado es ilegal y que los daños y perjuicios de difícil o imposible reparación que sufra el quejoso, si se le niega la suspensión, se derivarán precisamente de la ejecución del acto administrativo ilegal.


"Es cierto que la apreciación necesaria sobre el buen derecho del promovente (para que pueda decirse que se ve afectado por un acto arbitrario), anticipa el fondo del juicio principal, pero no hay que olvidar que lo adelanta sólo provisionalmente, es decir, sin prejuzgarlo, y además, no lo adelanta mas que en la propia concesión de la suspensión, que siempre tendrá un carácter temporal, sin más efecto que mantener las cosas en el estado en que se encuentran, retardando en el peor de los casos, la ejecución del acto de autoridad, pero salvaguardando la materia del juicio constitucional que siempre de una forma u otra, versa sobre el respeto de los derechos públicos subjetivos de los gobernados.


"Este criterio es apegado a las disposiciones legales que rigen el incidente de suspensión en materia de amparo, en virtud de que si el juzgador se `convence provisionalmente' de que el acto reclamado es ilegal, y se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, deberá otorgar la suspensión del acto reclamado, fijando la situación en que habrán de quedar las cosas, y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, en caso contrario, esto es, que no se cumplan dichos requisitos, el juzgador negará la suspensión aunque estime que el acto es legalmente irregular.


"Es muy importante mencionar que no es obstáculo para sostener el criterio antes expuesto, la tesis de jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, número mil novecientos, visible en la página tres mil sesenta y seis, de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y ocho, que dice:


"`SUSPENSION, MATERIA DE LA. DIFIERE DE LA DEL JUICIO.- Al resolver sobre ella no pueden estudiarse cuestiones que se refieran al fondo del amparo.' (Se transcriben precedentes que la integraron). (Tomo LII, Quinta Epoca, página 1,437. F.V.M..


"Toda vez que del estudio de cuatro de los cinco precedentes fallados por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que formaron la jurisprudencia antes referida, se advierte que en los incidentes de suspensión números 3935/35/1a., 988/35/2a., 5090/36/2a. y 7937/38/1a., promovidos respectivamente por E.A., F.V., C.F.B. y Z.R.C., fallados también respectivamente los días veintiséis de octubre y veintiocho de noviembre de mil novecientos treinta y cinco, veinticuatro de octubre de mil novecientos treinta y seis, y veinticinco de abril de mil novecientos treinta y nueve; se sostuvo que la suspensión se rige por reglas especiales, señaladas en el Capítulo III, del Título II, de la Ley de Amparo, no debiéndose estudiar ésta bajo las reglas que rigen al juicio de amparo, desvirtuando con este argumento, razonamientos de los respectivos recurrentes (en dos asuntos, la autoridad responsable, en otro el quejoso y en el otro el tercero perjudicado), consistentes en que al privar de sumas cuantiosas al Estado que le corresponden por concepto de impuestos, se imposibilita la marcha normal de las funciones públicas, que las tierras de las que se privó al quejoso con la aplicación de la Ley de Tierras Ociosas, no es exacto que estuviesen sin cultivo; y en dos de los asuntos se expresaron argumentos relativos a causales de improcedencia del juicio de garantías.


"Cabe aclarar que el asunto que no se estudió de los que integran dicha jurisprudencia, no fue posible localizarlo, en virtud de que los datos de publicación que aparecen en el Tomo LII, de la Quinta Epoca del Semanario Judicial de la Federación, página mil cuatrocientos treinta y siete, como promovido por F.V.M., no coinciden con el expediente que físicamente se tuvo a la vista, ni en cuanto al promovente ni en cuanto al tema resuelto.


"Lo anterior no es obstáculo para concluir que, el criterio de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se basó en que el estudio de la suspensión del acto reclamado debe realizarse a la luz de las disposiciones legales contenidas en el Capítulo III, del Título II, del Libro Primero, de la Ley de Amparo, y el criterio sostenido por los suscritos en el presente fallo se encuentra apegado a dichas disposiciones, puesto que la ilegalidad, en su caso, del acto reclamado, el J. de amparo la advertirá de la demanda de garantías, los informes previos y las pruebas aportadas por las partes en el incidente de suspensión, sujetándose en todo momento para conceder la medida cautelar a los requisitos y demás disposiciones legales que rigen dicho incidente de suspensión..."


TERCERO.- El Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, al resolver en el toca de revisión 358/91, relativo al incidente de suspensión del juicio de amparo 729/91, promovido por INMUEBLES DE PUEBLA, S.A., consideró lo siguiente:


"TERCERO.- Los agravios antes transcritos son infundados.


"Por principio debe decirse que contrariamente a lo que alega el recurrente el J. a quo sí tomó en cuenta, en el considerando segundo de la interlocutoria impugnada, el informe previo rendido por la responsable, al cual no se acompañó ninguna copia certificada deducida del juicio generador del acto reclamado y por lo mismo no podían tomarse en cuenta.


"Si bien es cierto que las probanzas que obren en el incidente de suspensión respectivo, deben tomarse en cuenta sin que sea necesario que formalmente se ofrezcan, como quiera que sea, las copias simples tanto de la diligencia del dieciséis de abril de mil novecientos noventa y uno (foja 24), como la del auto del diecinueve de abril del mismo año (foja 25) que son precisamente en lo que se hizo consistir el acto reclamado, en realidad tienden a demostrar la existencia de éste, así como el interés jurídico de la quejosa para solicitar dicha medida cautelar, las cuales sí fueron tomadas en consideración por el J. Federal, supuesto que se negó la suspensión solicitada al considerar que los actos reclamados revisten el carácter de consumados y porque resulta improcedente paralizar el juicio generador, por ser una situación de orden público.


"Asimismo, debe precisarse que la materia de la suspensión difiere de la del juicio de garantías, por ello al resolverse sobre ésta no pueden estudiarse cuestiones que se refieran al fondo del amparo; es decir, en la sentencia interlocutoria con la que culmina el incidente de suspensión el J. Federal no tiene que ocuparse de los conceptos de violación, de ahí que contrariamente a lo que aduce la inconforme la sentencia sí es congruente, ya que la incongruencia que pretende sólo se daría si en la interlocutoria se omitiera conceder o negar la suspensión contra alguno de los actos reclamados, lo que no acontece en la especie. Sirven de apoyo a lo anterior los criterios sustentados por este Tribunal Colegiado al resolver los amparos en revisión 288/89, 278/89 y 467/90, que respectivamente dicen: `SUSPENSION, MATERIA DE LA. DIFIERE DE LA DEL JUICIO.- Al resolver sobre ella no pueden estudiarse cuestiones que se refieran al fondo del amparo.' `SUSPENSION. PARA SU PROCEDENCIA NO TIENE EL JUZGADOR QUE OCUPARSE DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACION.- Ninguna obligación tiene el J. Federal de ocuparse de los conceptos de violación contenidos en la demanda de garantías a fin de decidir en relación a la procedencia o no de la suspensión definitiva de los actos reclamados, ya que para resolver respecto de la misma, sólo debe atenderse al hecho de que aparezca demostrada la existencia de los actos reclamados y que en su caso, se reúnan las exigencias del artículo 124 de la Ley de Amparo, pues hacer cualquier pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad o constitucionalidad de los actos reclamados a la luz de los conceptos de violación contenidos en la demanda de garantías, para con esto decidir respecto de la suspensión definitiva, implicaría resolver el fondo del amparo.'


"Por otra parte, debe decirse que estuvo en lo correcto el J. a quo en cuanto que para negar la suspensión definitiva solicitada, consideró que los actos reclamados revisten el carácter de consumados contra los cuales es improcedente conceder la suspensión, porque de lo contrario implicaría dar a la interlocutoria que concediera la suspensión efectos restitutorios, lo cual es propio de la sentencia de fondo que conceda el amparo. Siguiendo ese orden de ideas, cabe decir que para efectos de la suspensión basta con que el acto que se reclame se haya emitido, para que en sí mismo (independientemente de sus consecuencias) deba estimarse consumado y por ello improcedente la medida cautelar. En cambio, por virtud de la naturaleza del fallo que conceda el amparo, y de los efectos restitutorios que le caracterizan, los actos que se reclamen sólo tendrán el carácter de consumados cuando material o jurídicamente sea imposible volver las cosas al estado que tenían antes de la violación, caso en el cual resultaría improcedente la acción constitucional.


"En esas condiciones, no tiene razón el recurrente al decir que procede la suspensión porque las resoluciones judiciales no constituyen actos consumados, si por virtud del amparo pueden quedar insubsistentes y sin efecto legal alguno. Y no tiene razón porque los efectos de la suspensión sólo consisten en mantener las cosas en el estado que guarden al decretarla, y no en el de restituirlas al momento que tenían antes de producirse el acto reclamado, lo que sólo es efecto de la sentencia que concede el amparo en cuanto al fondo. En el caso, los actos reclamados, se hicieron consistir en la diligencia practicada el dieciséis de abril de mil novecientos noventa y uno, por virtud de la cual el diligenciario responsable no emplazó a la quejosa, así como en el auto de diecinueve del mismo mes y año, pronunciado por el J. responsable mediante el cual se proveyó que no había lugar a llamar al juicio generador a la ahora quejosa, resultando por ello incuestionable que tanto la diligencia como el auto reclamados ya se llevaron a cabo, por lo que para los efectos de la suspensión efectivamente revisten el carácter de consumados.


"Y si bien es verdad, como ya quedó puntualizado que las resoluciones no se consuman por el solo hecho de haberse dictado, siendo materia de la suspensión también su ejecución o cumplimiento, de cualquier modo fue correcto que el J. a quo negara la medida suspensional, puesto que los efectos que producen los actos reclamados son negativos, ya que en la diligencia combatida no se emplazó a juicio a la quejosa, y en la resolución reclamada no se ordenó llamar a juicio a la misma. Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la jurisprudencia número 77 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 126, Segunda Parte, del Apéndice al SemanarioJudicial de la Federación de 1917-1988, que dice: `ACTOS NEGATIVOS. SUSPENSION IMPROCEDENTE.- Contra ellos es improcedente conceder la suspensión.'


"Finalmente, se alega que por ser de orden público el servicio que presta la quejosa debió otorgarse la suspensión, ya que de lo contrario se dejaría de dar servicio en la terminal de autobuses de segunda clase a la comunidad en general de la ciudad de Tehuacán, Puebla. Tampoco tiene razón, ya que el hecho de que el J. Federal haya negado la suspensión definitiva de los actos reclamados, no va a producir el efecto que menciona, porque ello sería con motivo de la resolución que ordenara el lanzamiento de quien ocupe el inmueble materia del juicio general del acto reclamado, mas no se producirían dichos efectos por falta de llamamiento de la quejosa al juicio generador."


CUARTO.- Existe contradicción entre las tesis sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, al fallar los amparos especificados en los considerandos segundo y tercero de esta resolución.


Mientras que el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sustenta el criterio mayoritario de que procede conceder la suspensión de los actos reclamados si el juzgador, sin dejar de observar los requisitos del artículo 124 de la Ley de Amparo, considera que los actos son aparentemente inconstitucionales; el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, por su parte, sostiene que a fin de decidir la procedencia o improcedencia de la suspensión definitiva de los actos reclamados, sólo puede atenderse al hecho de que aparezca demostrada la existencia de los actos reclamados y de que, en su caso, se reúnan los requisitos del artículo 124 de la ley de la materia, ya que hacer cualquier pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de los actos reclamados a la luz de los conceptos de violación contenidos en la demanda de amparo, implica resolver cuestiones de fondo que atañen a la sentencia que resuelve el amparo, toda vez que la materia de la suspensión difiere de la del juicio de garantías, por lo que al decidirse sobre ésta no pueden estudiarse cuestiones que se refieren al fondo del amparo.


Para mayor comprensión de la presente contradicción conviene destacar los argumentos en que se funda la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.


En dicha sentencia se resalta en primer término el objeto de la suspensión del acto reclamado: mantener viva la materia del amparo, impidiendo que el acto que la motiva, al consumarse irreparablemente, haga ilusoria para el quejoso la protección de la Justicia Federal.


Posteriormente, la referida sentencia funda su tesis en dos presupuestos inherentes a toda medida cautelar: el fumus boni iuris; y el de periculum in mora; así como en lo dispuesto por el artículo 107, fracción X, primer párrafo, constitucional en cuanto previene que para el otorgamiento de la suspensión se tomará en cuenta la naturaleza de la violación alegada.


Precisado lo anterior, se hace necesario determinar el alcance de esos presupuestos, así como el del requisito constitucional mencionado.


No cabe ninguna duda, y la doctrina es unánime al respecto, de que la suspensión de los actos reclamados en materia de amparo participa de la naturaleza de una medida cautelar. Por tanto, le son aplicables las reglas de tales medidas, en lo que no se opongan a su naturaleza.


Entre los presupuestos esenciales de las medidas cautelares se encuentra el de la verosimilitud del derecho, también denominado fumus boni iuris. Si la finalidad del proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia práctica de la sentencia o resolución definitiva, la fundabilidad de la pretensión que constituye objeto de la medida cautelar no puede depender de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un conocimiento periférico o superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso. Resulta, en consecuencia, suficiente la comprobación de la apariencia o verosimilitud del derecho invocado por el actor, de modo tal que, según un cálculo de probabilidades sea posible anticipar que en el proceso principal se declarará la certeza del derecho.


En esa virtud, la verosimilitud del derecho no importa la definitiva viabilidad de la pretensión de quien solicita la medida: basta que exista el derecho invocado. La apariencia de la existencia del derecho es un presupuesto que condiciona la admisibilidad de la medida y apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o muy cuestionable. Lo anterior obedece a que las medidas cautelares, mas que a hacer justicia, están destinadas a dar tiempo a la justicia para cumplir eficazmente su obra.


Generalmente, por tratarse de una cuestión de derecho, el presupuesto queda satisfecho con el alcance de fundamentación del derecho, en la exposición llevada a cabo por los peticionarios en su escrito de demanda.


Como apunta P.C. en su Introducción al Estudio Sistemático de las Providencias Cautelares, página 76, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1945:


"...si para emanar la medida cautelar fuese necesario un conocimiento completo y profundo sobre la existencia del derecho, esto es, sobre el mismo objeto en relación al cual se espera la providencia principal, valdría más esperar ésta y no complicar el proceso con una duplicidad de investigaciones que no tendrían ni siquiera la ventaja de la prontitud."


El otro requisito específico de la pretensión cautelar es el peligro en la demora (periculum in mora), esto es, que en razón del transcurso del tiempo los efectos de la decisión final resulten prácticamente inoperantes: se basa en el temor fundado en la configuración de un daño a un derecho cuya protección se persigue y que, de no hacerlo en forma inmediata, se corre el riesgo de que en el supuesto de recaer sentencia definitiva favorable, ésta permanezca incumplida.


Expuesto lo anterior, se pasa al examen del requisito que para conceder la suspensión del acto reclamado, exige el artículo 107, fracción X, primer párrafo, constitucional, consistente en la naturaleza de la violación alegada, puesto que, como se ha dejado establecido, la tesis sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se funda también en la interpretación de ese precepto constitucional.


Según se ha mencionado, conforme con lo dispuesto por el artículo 107, fracción X, constitucional, los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y con las garantías que determine la ley, para lo cual se tomará en cuenta "la naturaleza de la violación alegada", la dificultad de reparación de daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con su ejecución, los que la suspensión origine a terceros perjudicados y el interés público.


Conforme con ese numeral debe sopesarse la naturaleza de la violación con el perjuicio al agraviado y a los terceros, si los hay, y con el interés social. Las decisiones que se tomen dependerán en nuestro amparo, del examen comparativo que de dichos elementos se haga, en el entendido de que el análisis de la naturaleza de la violación alegada implica el de sus características, su importancia, su gravedad y, sobre todo, su trascendencia social.


Efectivamente, el examen de la naturaleza de la violación alegada no sólo comprende al del concepto de violación aducido por el quejoso: implica también el hecho o acto que entraña la violación, considerando sus características y su trascendencia.


Al efecto, conviene señalar que para R.C., en su "Tratado Teórico Práctico de la Suspensión de Amparo", E.P., S.A., México, 1983, página 49:


"...Este precepto viene a cambiar radicalmente el mecanismo de la suspensión, al introducir, para sus condiciones de procedencia, un nuevo elemento de estudio, el de la naturaleza de la violación alegada... esto es, su carácter, su peculiaridad, su importancia, su gravedad, su trascendencia social, para derivar de ese estudio si existe interés de la sociedad que impida que el acto reclamado sea suspendido; el estudio del J. debe ser el resultado de un estudio en conjunto de la violación, el perjuicio individual y el interés social, y ese estudio, por la fuerza misma de las cosas, tiene que llevar a la apreciación del acto reclamado.


"De este modo, si del examen que se haga de la violación resulta que no hay datos que comprueben su existencia, la suspensión deberá negarse; si en cambio, la violación existe, la labor del J. consistirá en estudiar, bajo todos sus aspectos, la naturaleza de la violación en relación con el interés social, y si de ese estudio se destaca el predominio del interés respecto de la violación misma, la suspensión deberá negarse."


Posteriormente ese autor señala que: "...El J., sin hacer consideraciones concretas sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado, cosa que el estado que guarda la legislación todavía no lo permite, dictará una resolución que armonizará, en lo posible, la suspensión con los fines del amparo."


En apoyo a tales consideraciones, R.C. señala algunos ejemplos de prejuzgamiento en algunas materias, destacando al juicio ejecutivo y algunos casos de suspensión de oficio, que sólo se explican, según el tratadista mencionado, admitiendo que prima facie el acto reclamado se presume, o lo que es lo mismo se prejuzga anticonstitucional.


Agrega el autor mencionado que criterio semejante "debería" servir de base para el ejercicio del arbitrio judicial en los tres géneros restantes de suspensión, a saber: la de oficio; la otorgable sin fianza a petición de parte; y la que sólo procede a petición de parte con el requisito de la fianza. Al efecto destaca diversos ejemplos en los cuales, prima facie, los actos son "manifiesta o evidentemente inconstitucionales", y subraya que la Suprema Corte de Justicia de la Nación en infinidad de casos ha concedido suspensiones fundándose en la inconstitucionalidad de los actos reclamados.


Sobre esas bases, como se sostiene en la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la Ley de Amparo prevé medidas que conllevan un adelanto de la efectividad de la sentencia de fondo, lo cual, por regla general, es inherente a toda medida cautelar.


Así es, desde que el gobernado obtiene la suspensión de los actos reclamados, se detienen los perjuicios que se le están ocasionando.


Es verdad que el objeto de la suspensión del acto reclamado no es otro que el de mantener viva la materia del amparo, impidiendo que el acto que la motiva, al consumarse irreparablemente, haga ilusoria para el quejoso la protección de la Justicia Federal.


A lo anterior hay que agregar, que también tiene como finalidad evitar al agraviado los perjuicios que la ejecución del acto reclamado pudiera ocasionarle.


Si la suspensión de oficio responde a un criterio que vincula la procedencia de la suspensión con la manifiesta inconstitucionalidad del acto o con su irreparabilidad y la urgencia de que se decrete la medida (periculum in mora); la suspensión a petición de parte requiere la solicitud del agraviado (cuyo examen implica el de la apariencia del derecho), y también requiere que se acredite la difícil reparación de los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto (peligro en la demora). Si se cumplen tales requisitos, y no se sigue perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, la medida debe concederse en los términos establecidos por la Ley de Amparo.


Como se advierte, los fundamentos de la suspensión de oficio se vinculan con el interés de la sociedad en dicha medida. Los Jueces deben concederla aunque el interesado no la solicite. La manifiesta inconstitucionalidad del acto reclamado y el riesgo de un daño extremo e irreparable motivan la concesión de la suspensión de oficio, aun cuando esta medida no sea solicitada por el quejoso.


No sucede lo mismo en relación con la suspensión a petición de parte. Si su objetivo es el de evitar perjuicios al agraviado con la ejecución del acto reclamado en tanto se resuelve la sentencia definitiva, la ley condiciona la concesión del beneficio a la voluntad del interesado. La petición de parte es un requisito de procedencia de la medida, y su examen implica generalmente el de la apariencia del derecho, que puede traducirse en el examen del interés o de la titularidad del quejoso para promover la medida. Efectivamente, en determinados casos se hace necesario un examen preliminar del derecho invocado para los únicos efectos de la suspensión.


Es indudable que tales hipótesis constituyen una clara aplicación del principio de la apariencia del buen derecho, aplicación que también se presenta en tratándose de terceros extraños a juicio que deben justificar, aunque sea de manera presuntiva, su interés en que se conceda la suspensión, lo que necesariamente lleva a un examen de la presunta existencia del derecho, sin que se anticipe apreciación alguna respecto del fondo del negocio.


Confirma lo expuesto el hecho de que para conceder la suspensión debe tomarse en cuenta la naturaleza de la violación alegada, la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con su ejecución, las que la suspensión origine a terceros perjudicados y el interés público. Al respecto se advierte que, por una parte, en la suspensión de oficio el legislador ya considera la naturaleza de la violación alegada (su manifiesta inconstitucionalidad o gravedad) para conceder la medida aun cuando no se solicite; y, por la otra, en la suspensión a petición de parte, el examen de la naturaleza de la violación alegada entraña el de su aparente inconstitucionalidad, toda vez que la naturaleza de la violación alegada se refiere no sólo a su esencia, a su carácter, a su peculiaridad, o su gravedad, sino también, según se ha apuntado, a la apreciación del derecho subjetivo, para los únicos efectos de la suspensión.


Efectivamente, esa exigencia mira no sólo a determinar si el acto de autoridad es o no suspendible, puesto que entraña ejecución, y a estimar las medidas que han de adoptarse para que la suspensión cumpla eficazmente su cometido: también autoriza el examen preliminar del derecho subjetivo que se señala como violado.


No pueden pasar inadvertidas para el juzgador, en el incidente de suspensión, las irregularidades legales que contienen los actos reclamados, sin que se asome dicho juzgador en ocasiones a cuestiones propias del fondo del asunto, máxime si de la simple lectura de la demanda, de los informes previos o de las pruebas aportadas, se aprecia a la vista la ilegalidad de los actos reclamados.


Ello no pugna con nuestro sistema de amparo. El examen superficial o somero del derecho invocado deriva, en ocasiones, de los requisitos a que la ley sujeta la suspensión. En efecto, para apreciar el perjuicio que se cause al agraviado, es necesario interpretar ese concepto en un sentido jurídico, esto es, relacionando el perjuicio con el derecho de quien lo resiente, y sopesarlo con los otros elementos requeridos, porque si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público y el interés de la sociedad están por encima del interés particular del afectado.


Sin embargo, como se sostiene en la tesis sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, no es factible emitir prejuzgamiento respecto de cuestiones que conciernen al fondo del asunto.


El propio R.C. acepta en la página 50 de su obra citada, que el estado que guarda la legislación impide al J. de Distrito hacer consideraciones concretas sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado, lo que es explicable si se tiene presente que ello implicaría resolver sobre el fondo, lo que sólo puede hacerse en la sentencia de amparo.


Corroboran lo anterior los casos que se mencionan a manera de ejemplo en la obra citada, y en la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, lo que pone de manifiesto que en la práctica los Jueces de Distrito usualmente se asoman a cuestiones que conciernen al fondo del negocio, lo que constituye una realidad que no puede negarse, realidad que asimismo pone en evidencia que la tesis que aquí se sostiene tiene una aplicación práctica y no sólo teórica.


En tales hipótesis, el J. Federal estará, no sólo facultado, sino obligado a abordar esas cuestiones, pero sin perder de vista que su objetivo no es otro que el de establecer si se satisfacen los requisitos del precepto mencionado, sin hacer pronunciamiento respecto de la inconstitucionalidad del acto reclamado.


Dichos casos pueden presentarse tanto en la suspensión de oficio como en la suspensión a petición de parte.


En relación con la suspensión de oficio podría darse en la hipótesis de que se solicitara el amparo contra una multa excesiva, para tomar un ejemplo señalado por R.C.. Es evidente que para calificar si la multa es o no excesiva, el J. de amparo inevitablemente, por la fuerza misma de las cosas, rozará cuestiones que atañen a la legalidad de la resolución reclamada; mas el examen preliminar y superficial de ese punto, será sólo para determinar si, para los únicos efectos de la suspensión de oficio, se da uno de los supuestos a que se refiere el artículo 123 de la Ley de Amparo, pero de ningún modo se prejuzgará si el acto es o no violatorio de garantías.


En relación con la suspensión a petición de parte, la sentencia pronunciada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, señala varios casos en los cuales, el juzgador sopesa la ilegalidad, aunque sea presuntivamente, del acto reclamado.


Tales criterios son los siguientes: a) el acto que ordena a una empresa retener el fondo de ahorros correspondiente a un trabajador; b) la inscripción en los libros del Registro Civil de una sentencia de divorcio que aún no queda firme; c) el acto de una autoridad administrativa que ordena el embargo de bienes, cuando no se demuestra que ello obedezca a un procedimiento económico-coactivo formal, para asegurar el cobro de impuestos, ni que el mismo se deba a la necesidad de asegurar el objeto o cuerpo de un delito; d) la orden administrativa para desocupar un bien nacionalizado, en un plazo perentorio, si el quejoso se encuentra al corriente en el pago de rentas; e) la resolución que, a una persona cuerda la declara ilegalmente en estado de incapacidad; f) la orden de cancelación de una licencia de tránsito para servicio de transporte; y g) la sentencia definitiva que priva a la cónyuge y a sus hijos de pensión.


En esos casos, si bien el examen de la naturaleza de la violación alegada se orienta a demostrar la necesidad de la suspensión del acto reclamado, ya para conservar la materia del juicio de garantías, ya para evitar perjuicios al quejoso, los cuales se ponderarán en relación con los que podría sufrir la sociedad al conceder la medida; tal examen se realiza tocando cuestiones que se refieren al fondo del negocio.


De lo expuesto pueden extraerse las siguientes conclusiones:


a) La suspensión de los actos reclamados, participa de la naturaleza de una medida cautelar cuyos presupuestos son: la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.


b) El primero de ellos se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso.


c) Dicho requisito, aplicado a la suspensión de los actos reclamados, implica que, para la concesión de la medida se requiere la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el quejoso, de tal modo que según un cálculo de probabilidades sea posible anticipar que en el amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado.


d) El examen de la aparente inconstitucionalidad del acto reclamado, encuentra además su fundamento en el artículo 107, fracción X, constitucional, en cuanto establece que para el otorgamiento de la medida suspensional deberá tomarse en cuenta, entre otros factores, la naturaleza de la violación alegada, lo que implica que debe atenderse al derecho subjetivo que se dice violado.


e) En todo caso, tal examen debe realizarse sin prejuzgar sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, que sólo puede determinarse en la sentencia de amparo, con base a un procedimiento más amplio y con mayor información, teniendo en cuenta que la determinación tomada en relación con la suspensión no debe influir en la sentencia de fondo, toda vez que sólo tiene el carácter de provisional y se funda en meras hipótesis, y no en la certeza de la existencia del derecho.


f) Dicho examen deberá sopesarse con los otros elementos requeridos para la suspensión, porque si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público del interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado. Con este proceder, se evita el exceso en el examen que realice el juzgador, el cual siempre quedará sujeto a las reglas que rigen en materia de suspensión.


Por tanto, se considera que debe prevalecer el criterio sustentado por este Tribunal Pleno, mismo que debe regir con carácter de jurisprudencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo y que queda redactado de la siguiente forma:


- La suspensión de los actos reclamados participa de la naturaleza de una medida cautelar, cuyos presupuestos son la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora. El primero de ellos se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso. Dicho requisito aplicado a la suspensión de los actos reclamados, implica que, para la concesión de la medida, sin dejar de observar los requisitos contenidos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, basta la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el quejoso, de modo tal que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado. Ese examen encuentra además fundamento en el artículo 107, fracción X, constitucional, en cuanto establece que para el otorgamiento de la medida suspensional deberá tomarse en cuenta, entre otros factores, la naturaleza de la violación alegada, lo que implica que debe atenderse al derecho que se dice violado. Esto es, el examen de la naturaleza de la violación alegada no sólo comprende el concepto de violación aducido por el quejoso sino que implica también el hecho o acto que entraña la violación, considerando sus características y su trascendencia. En todo caso dicho análisis debe realizarse sin prejuzgar sobre la certeza del derecho, es decir, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, ya que esto sólo puede determinarse en la sentencia de amparo con base en un procedimiento más amplio y con mayor información, teniendo en cuenta siempre que la determinación tomada en relación con la suspensión no debe influir en la sentencia de fondo, toda vez que aquélla sólo tiene el carácter de provisional y se funda en meras hipótesis, y no en la certeza de la existencia de las pretensiones, en el entendido de que deberá sopesarse con los otros elementos requeridos para la suspensión, porque si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público o del interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado. Con este proceder, se evita el exceso en el examen que realice el juzgador, el cual siempre quedará sujeto a las reglas que rigen en materia de suspensión.


En términos de lo establecido por el artículo 195 de la Ley de Amparo, la tesis jurisprudencial que se sustenta en este fallo deberá identificarse con el número que por el orden progresivo le corresponde dentro delas tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 197-A de la ley reglamentaria de garantías y 10, fracción VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:


PRIMERO.- Sí existe contradicción entre las tesis sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al fallar el amparo en revisión número 2233/93, y la sostenida por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, al resolver el incidente de suspensión en revisión número 358/91.


SEGUNDO.- Se declara que debe prevalecer con carácter jurisprudencial el criterio sustentado por este Tribunal Pleno en los términos del último considerando de esta resolución.


TERCERO.- Remítase de inmediato la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución al Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta para su publicación y a las dos Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo.


N.. C. y en su oportunidad archívese el expediente.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los Ministros: A.A., A.G., D.R., G.P., G.P., O.M., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.A.. Ausentes los Ministros C. y C. y R.P. por estar desempeñando un cargo extraordinario. Fue ponente la M.O.M.S.C. de G.V..



VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR