Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTRADICCION DE TESIS 26/94. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LAS ANTERIORES TERCERA SALA Y SALA AUXILIAR DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION.

VARIOS 26/94. CONTRADICCION DE TESIS ENTRE LAS ANTERIORES TERCERA SALA Y SALA AUXILIAR DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION.

CONSIDERANDO:

TERCERO.- La anterior S.A. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión número 5340/90, por mayoría de 3 votos, el tres de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, en la parte que interesa, consideró:

"... La autoridad recurrente, en relación con diversas causales de improcedencia, expresó en los agravios primero, sexto y séptimo lo siguiente:

"... D.- Que en relación a la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, el a quo debió decretar el sobreseimiento del juicio en virtud de que la misma no afecta el interés jurídico de la quejosa, pues es sólo un catálogo de contribuciones y no se hace valer concepto de violación en contra de tal ley por vicios propios.

"... También es infundado el agravio que se hace valer respecto de la improcedencia del juicio en relación con la Ley de Ingresos de la Federación correspondiente al ejercicio fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, porque si bien es verdad que la citada ley por sí sola no afecta el interés jurídico de los quejosos, existe una vinculación estrecha entre la Ley de Ingresos mencionada, en cuanto al precepto en que se señala como contribución al impuesto al activo de las empresas, por lo que la afectación del interés jurídico del contribuyente se produce por ambos ordenamientos, sin que proceda el sobreseimiento..."

CUARTO.- La anterior Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión número 2021/93, el dieciocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, en la parte que interesa, consideró:

"... SEPTIMO.- Alegan las responsables que opera la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, por falta de interés jurídico, respecto del acto consistente en la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México para el E.F. de mil novecientos noventa y tres, ya que tal ordenamiento tan sólo constituye un catálogo de gravámenes tributarios que no afecta la esfera jurídica del contribuyente.

"Es fundada la causal de improcedencia que se hace valer, toda vez que, como lo señalan las responsables, la Ley de Ingresos de referencia es un acto que por sí mismo no afecta la esfera jurídica del contribuyente.

"En efecto, la ley de mérito constituye un catálogo de gravámenes tributarios, de manera tal que, la simple enunciación que del tributo hace la Ley de Ingresos, no es lo que en esencia agravia a los contribuyentes, sino la aplicación de las disposiciones impositivas de carácter especial contenidas en una ley que regula el impuesto de que se trata en lo específico, como en el caso sería la Ley de Hacienda correspondiente.

"En consecuencia, si en la especie la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México para el E.F. de mil novecientos noventa y tres, no es una disposición que por sí misma causa un agravio al contribuyente, ni éste alega alguna circunstancia particular que pudiera demostrar tal agravio, sino que ello se hace depender de la aplicación de la Ley de Hacienda correspondiente, cabe concluir que la parte quejosa carece del interés jurídico necesario para combatir la citada Ley de Ingresos, por lo que procede sobreseer en el juicio respecto de esta ley con fundamento en lo dispuesto en el artículo 74, fracción III, en relación con el 73, fracción V, de la Ley de Amparo.

"Las anteriores consideraciones obligan a esta Tercera Sala a interrumpir la Tesis de Jurisprudencia, que al respecto sustentaba, número 12/91, rubro: "LEY DE INGRESOS. SI EL QUEJOSO TIENE INTERES JURIDICO PARA RECLAMAR LA LEY QUE REGULA UN IMPUESTO ESPECIFICO, TAMBIEN LO TIENE PARA IMPUGNAR ESTA."..."

Este criterio originó la Tesis número XXXVIII/94, que dice:

"INGRESOS, LEY DE. SE CARECE DE INTERES JURIDICO EN EL AMPARO PARA COMBATIRLA SI NO SE PLANTEA ESPECIFICAMENTE SU INCONSTITUCIONALIDAD. (INTERRUPCION DE LA JURISPRUDENCIA NUMERO 12/91, RUBRO: `LEY DE INGRESOS. SI EL QUEJOSO TIENE INTERES JURIDICO PARA RECLAMAR LA LEY QUE REGULA UN IMPUESTO ESPECIFICO, TAMBIEN LO TIENE PARA IMPUGNAR ESTA').- Cuando la Ley de Ingresos se reclama en el juicio de garantías en virtud del enunciamiento que en ella se hace sobre determinadas contribuciones, pero tal enunciamiento no es lo que agravia a los contribuyentes, ni se alega alguna circunstancia particular que tienda a demostrarlo, sino que ello se hace depender de la aplicación de las disposiciones impositivas de carácter especial contenidas en la ley que regula el impuesto en lo específico, como lo es la Ley de Hacienda correspondiente, cabe concluir que en tales casos la Ley de Ingresos no es una disposición que por sí misma cause un agravio al contribuyente, por lo que procede sobreseer en el juicio respecto de dicho acto por falta de interés jurídico, con fundamento en la fracción III del artículo 74 en relación con la V del 73, ambos de la Ley de Amparo. Las anteriores consideraciones obligan a esta Tercera Sala a interrumpir la Tesis de Jurisprudencia que al respecto sustentaba número 12/91, rubro: `LEY DE INGRESOS. SI EL QUEJOSO TIENE INTERES JURIDICO PARA RECLAMAR LA LEY QUE REGULA UN IMPUESTO ESPECIFICO, TAMBIEN LO TIENE PARA IMPUGNAR ESTA'.".

QUINTO.- Existe la contradicción de tesis denunciada.

En efecto, de los asuntos relacionados se desprende que la S.A. y la Tercera Sala de la anterior integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se pronunciaron en torno a un mismo tema, referente a si la parte quejosa tiene interés jurídico para reclamar una Ley de Ingresos cuando también impugna la ley que regula el impuesto específico, llegando a conclusiones opuestas, pues la citada S.A. sostiene que sí se cuenta con dicho interés jurídico porque existe una vinculación estrecha entre la Ley de Ingresos y el precepto específico que señala la contribución; mientras que la Tercera Sala afirma que la Ley de Ingresos tan sólo constituye un catálogo de gravámenes tributarios que por sí sola no afecta la esfera jurídica del contribuyente; por lo que aun cuando en los amparos en revisión de los que deriva la denuncia de contradicción se analizaron leyes de ingresos distintas, surge la contradicción de tesis porque ambas leyes coinciden al condicionar la aplicación de disposiciones impositivas de carácter especial.

En las relacionadas condiciones queda configurada la presente contradicción de tesis.

SEXTO.- Este Tribunal Pleno llega a la conclusión de que debe prevalecer el criterio sostenido en esta resolución, que se aparta de las que sustentan respectivamente las dos Salas mencionadas.

Ello es así, ya que en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva una contradicción de tesis no está obligado a adoptar uno de los dos o más criterios en pugna, sino que goza de libertad para establecer con toda validez una tesis distinta de aquellas que se contraponen, según se desprende tanto de la interpretación de estas disposiciones, como de la finalidad que de las mismas se infiere y que es la de preservar la unidad de interpretación de las normas que integran el orden jurídico nacional.

Lo anterior se robustece con el criterio sustentado por la entonces Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Jurisprudencia número 4a./J.2/94, consultable a fojas 19 de la Gaceta número 74 del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"CONTRADICCION DE TESIS. NO TIENE QUE RESOLVERSE INVARIABLEMENTE DECLARANDO QUE DEBE PREVALECER UNO DE LOS CRITERIOS QUE LA ORIGINARON, PUESTO QUE LA CORRECTA INTERPRETACION DEL PROBLEMA JURIDICO PUEDE LLEVAR A ESTABLECER OTRO.- La finalidad perseguida por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, al otorgar competencia a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver las contradicciones de tesis que surjan entre los Tribunales Colegiados de Circuito, estableciendo cuál tesis debe prevalecer, es la de preservar la unidad en la interpretación de las normas que integran el orden jurídico nacional, fijando su verdadero sentido y alcance, lo que, a su vez, tiende a garantizar la seguridad jurídica; tan importante y trascendental propósito se tornaría inalcanzable si se llegara a concluir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está obligada, inexorablemente, a decidir en relación con el criterio que se establece en una de las tesis contradictorias, a pesar de considerar que ambas son incorrectas y jurídicamente insostenibles. Por consiguiente, la Suprema Corte válidamente puede acoger un tercer criterio, el que le parezca correcto, de acuerdo con el examen lógico y jurídico del problema, lo que es acorde, además, con el texto de las citadas disposiciones en cuanto indican que la Sala debe decidir `...cuál tesis debe prevalecer', no, cuál de las dos tesis debe prevalecer.".

SEPTIMO.- Con objeto de resolver la contradicción planteada se toma en cuenta que en el amparo en revisión 5340/90, tramitado ante la S.A., se reclamó la Ley de Ingresos de la Federación para el E.F. de 1989, en cuanto contempla como ingreso reservado a la Federación el impuesto al activo de las empresas, y la Ley del Impuesto al Activo de las Empresas publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho; y en el amparo en revisión 2021/93, se impugnó la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México para el E.F. de 1993, en lo relativo al impuesto sobre radicación, y la Ley de Hacienda Municipal del Estado de México, publicada en la Gaceta del Gobierno del Estado el veintiocho de diciembre de mil novecientos noventa y dos, que establece el impuesto sobre radicación.

La Ley de Ingresos de la Federación para el E.F. de 1989, en su artículo 1o. dispone:

"ARTICULO 1o.- En el E.F. de 1989, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran:

"I.- IMPUESTOS:

"... 2.- Impuesto al Activo de las Empresas...".

Por su parte, el artículo décimo del Decreto que contiene la Ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales, publicada en el Diario Oficial de la Federación del treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho, señala:

"ARTICULO DECIMO.- Se establece un impuesto al activo de las empresas, de conformidad con las siguientes disposiciones que se denominarán:

`LEY DEL IMPUESTO AL ACTIVO DE LAS EMPRESAS...'."

La Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México para el E.F. de 1993, en sus artículos 1o. y 5o., establece:

"Artículo 1o.- La Hacienda Pública de los Municipios del Estado de México, percibirá durante el E.F. de 1993 los impuestos, derechos, aportaciones de mejoras, productos, aprovechamientos, ingresos municipales derivados de gravámenes y fondos federales y estatales repartibles, e ingresos derivados de financiamientos, siguientes:

"1.- IMPUESTOS:

"1.5.- Sobre radicación...".

"ARTICULO 5o.- La percepción de los conceptos a que se refiere el artículo 1o. de esta Ley, se hará en las oficinas recaudadoras de la tesorería municipal correspondiente; en las de los organismos del sector auxiliar de la Administración Pública Municipal; en las oficinas rentísticas de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado, cuando se tenga convenio para tal efecto; en sociedades e instituciones de crédito debidamente autorizadas, o en las que el propio Ayuntamiento designe; así como por terceros que convengan la prestación de servicios públicos municipales o su cobro, en términos de la legislación aplicable."

Y la Ley de Hacienda Municipal del Estado de México, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintiocho de diciembre de mil novecientos noventa y dos, en su capítulo décimo, dispone:

"IMPUESTO SOBRE RADICACION:

"ARTICULO 83 Bis-C.- Es objeto de este impuesto el aprovechamiento de los servicios públicos generalizados e indivisibles, por la radicación en la forma y términos que establece el presente ordenamiento jurídico y demás disposiciones aplicables conforme a derecho.

"Se considera que existe radicación cuando se disponga material o formalmente de un inmueble y se utilice en forma permanente, continua y habitual...".

La relación anterior permite establecer que ambas leyes de ingresos condicionan la aplicación de las disposiciones tributarias de fondo, como sucede en general con las leyes de ingresos, según ha sido el criterio sustentado por el Pleno de este alto Tribunal que se plasma en la Tesis Jurisprudencial número 127, localizable en la página 231, del Volumen I, Primera Parte, del Apéndice de 1917-1988, que dice:

"LEYES DE INGRESOS.- Aun cuando las leyes de ingresos, tanto de la Federación (artículo 65, fracción II de la, Ley Suprema), como de los Estados y Municipios, debe ser aprobadas anualmente por el Congreso de la Unión o las Legislaturas Locales correspondientes, esto no significa que las contribuciones establecidas en las leyes fiscales tengan vigencia anual, ya que las leyes de ingresos no constituyen sino un catálogo de gravámenes tributarios que condicionan la aplicación de las referidas disposiciones impositivas de carácter especial, pero que no renuevan la vigencia de estas últimas, que deben estimarse en vigor desde su promulgación, en forma ininterrumpida, hasta que son derogadas."

De la propia tesis transcrita se desprende que las leyes de ingresos si bien es cierto que constituyen un catálogo de gravámenes tributarios, también lo es que las mismas condicionan la aplicación de las disposiciones impositivas de carácter especial.

Para reforzar lo anterior cabe apuntar que las leyes de ingresos tienen un carácter legislativo desde el punto de vista material.

Esto es así, porque conforme a lo dispuesto en los artículos 73, fracción VII, y 74, fracción IV, de la Constitución Federal, anualmente deben discutirse y aprobarse las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto del año fiscal siguiente.

La forma en que se decretan tales contribuciones es haciendo en la Ley de Ingresos respectiva una enumeración de las diversas contribuciones que deben cubrirse durante el año, sin especificar, salvo casos excepcionales, ni cuotas ni formas de constitución del tributo, y sólo estableciendo que las contribuciones enumeradas se causarán y recaudarán conforme a las leyes en vigor.

Lo anterior da a entender que, tratándose específicamente de impuestos, existen dos clases de disposiciones: las que fijan el monto del impuesto, los sujetos del mismo y las formas de causarse y recaudarse, y las que enumeran anualmente cuáles impuestos deben causarse, de modo que la ley general que anualmente se expide con el nombre de Ley de Ingresos, no contiene por regla general sino un catálogo de los impuestos que han de cobrarse en un año fiscal, pero que condicionan la aplicación de las leyes especiales que regulan los propios impuestos y que no se reexpiden cada año cuando la primera conserva el mismo concepto del impuesto, de tal manera que éste no podrá ser aplicado a los sujetos pasivos si no está previsto en la Ley de Ingresos.

Esto es, la Ley de Ingresos enumera las fuentes tributables necesarias para cubrir el presupuesto, derivada de la obligación correlativa de los mexicanos de contribuir a los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes; en tanto que el quantum y demás elementos de esos tributos enumerados en la Ley de Ingresos se fijan en leyes específicas.

En ese orden de ideas, si la parte quejosa en un juicio de amparo acredita tener interés jurídico para reclamar la inconstitucionalidad de un impuesto determinado, resulta evidente que también le asiste dicho interés para impugnar la correspondiente Ley de Ingresos que condiciona la aplicación de aquél, pues el efecto legal que tenga el tratamiento jurídico que se dé a la ley específica tendrá repercusión en la ley general de ingresos a la que trasciende y afecta dada su estrecha vinculación como ya quedó asentado.

Esto es, si a la Ley de Ingresos reclamada no se le atribuyen vicios propios, no debe examinarse en amparo por sí misma sino en relación con el análisis que se haga de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley específica también impugnada.

No obstante, aun cuando es verdad, como ya se dijo, que la Ley de Ingresos condiciona la aplicación de la ley específica, debe decirse que nada impide que se pueda reclamar en amparo únicamente ésta sin impugnarse aquélla, pues la circunstancia de que en la ley específica se fijen el monto del impuesto, los sujetos del mismo y las formas de causarse y recaudarse, permiten el acceso directo al juicio de garantías cuando se acredita el perjuicio que ocasiona esta última ley al quejoso.

En esas condiciones, puede válidamente afirmarse que cuando no se tengan que atribuir vicios propios a la Ley de Ingresos, resulta optativo para el agraviado impugnarla o no en amparo, ya que, como quedó relatado, su no impugnación no impediría abordar el estudio de la ley específica que se reclame, pero si la ley general de ingresos se combate, evidentemente que el quejoso tiene interés jurídico para impugnarla al acreditar la afectación a su esfera jurídica ocasionada por la ley que regula el impuesto específico que también reclama, debido a que aquélla condiciona la aplicación de ésta, según se explicó.

Una situación similar se observa, por ejemplo, tratándose del refrendo de la ley, caso en el que, si se reclama sin atribuirle vicios propios, correrá la misma suerte de lo resuelto en relación con la ley también reclamada, pero si no se impugna, ello no impide el análisis de la ley cuestionada.

Apoya las consideraciones anteriores la Tesis del Tribunal Pleno publicada en la página 911, del Informe rendido por su Presidente al finalizar el año de 1978, Primera Parte, que dice:

"LEY DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MEXICO. AFECTA EL INTERES JURIDICO DEL CONTRIBUYENTE, AUNQUE SE REGULE EL IMPUESTO AL USO DE AGUA DE POZOS ARTESIANOS EN LA LEY DE HACIENDA MUNICIPAL DE ESE ESTADO.- La Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México no es sólo un catálogo de gravámenes tributarios, sino que es fundamentalmente la forma como normalmente el Poder Legislativo señala las contribuciones que deberán cubrirse durante el año, lo que significa que existe una vinculación estrecha entre la Ley de Ingresos Municipal, en el precepto en el que señala como contribución el tributo al uso de agua de pozos artesianos y la Ley de Hacienda, en los preceptos específicos que regulan ese impuesto, por lo que la afectación del interés jurídico del contribuyente se produce por ambos ordenamientos."

En conclusión, el criterio de la anterior Tercera Sala resulta inadoptable, pues contrariamente a lo que sostiene, un quejoso demuestra el interés jurídico para impugnar una ley general de ingresos, al acreditar la afectación a su esfera jurídica ocasionada por la ley que regula el impuesto específico que también reclame y, por tanto, es improcedente sobreseer en el juicio con relación a la indicada Ley de Ingresos aduciendo falta de interés jurídico para combatirla, sino tener por acreditado ese interés y abordar el estudio de fondo de esta ley, según lo sostiene la anterior S.A. en la tesis que se analiza; sin embargo, en el supuesto de que únicamente se impugne en amparo la ley específica, sin reclamar la ley general de ingresos que condiciona la aplicación de aquélla, no por ello el juicio de garantías resulta improcedente, ya que al fijarse en la ley específica el monto del impuesto, los sujetos del mismo y las formas de causarse y recaudarse, permiten el acceso directo al juicio de garantías cuando se acredita el perjuicio que ocasiona esta última ley al quejoso y, además, porque el efecto legal que tenga el tratamiento jurídico que se dé a la ley específica tendrá necesaria repercusión en la ley general de ingresos a la que trasciende y afecta dada su estrecha vinculación.

En las relacionadas condiciones, se concluye que debe prevalecer el criterio sostenido en esta resolución, que se aparta de las que sustentan las anteriores Tercera Sala y S.A. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los siguientes términos:

- Conforme a la Tesis Jurisprudencial número 127, del Tribunal Pleno, visible en la página 231, de la Primera Parte del Apéndice 1917-1988, con el rubro "LEYES DE INGRESOS", estas leyes constituyen un catálogo de gravámenes tributarios, pero que condicionan la aplicación de las disposiciones impositivas de carácter especial; por tanto, si en un juicio de amparo se acredita tener interés jurídico para reclamar la inconstitucionalidad de un impuesto determinado establecido en una ley específica, resulta evidente que también le asiste dicho interés para impugnar la correspondiente Ley de Ingresos que condiciona la aplicación de aquél, pues el efecto legal que tenga el tratamiento jurídico que se dé a la ley específica tendrá repercusión en la ley general de ingresos a la que trasciende y afecta dada su estrecha vinculación. No obstante, nada impide que se pueda reclamar en amparo únicamente la ley específica sin impugnarse la ley general de ingresos, pues la circunstancia de que en aquélla se fijen el monto del impuesto, los sujetos del mismo y las formas de causarse y recaudarse, permiten el acceso directo al juicio de garantías cuando se acredita el perjuicio que ocasiona esta última ley al quejoso. En esas condiciones, puede válidamente afirmarse que cuando no se tengan que atribuir vicios propios a la Ley de Ingresos, resulta optativo para el agraviado impugnarla o no en amparo, ya que, por un lado, si ésta se reclama, el interés jurídico para impugnarla se acredita al demostrarse la afectación ocasionada por la ley que regula el impuesto específico y, por otra parte, su no impugnación no impediría abordar el estudio de la ley específica que se reclame."

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, se resuelve:

PRIMERO.- Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.- Debe prevalecer, la tesis sostenida en la parte final del considerando séptimo de esta ejecutoria, que se aparta de las que sustentan las anteriores Tercera Sala y S.A. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, respectivamente, los amparos en revisión números 2021/93 y 5340/90.

N.; remítase la tesis jurisprudencial a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito, así como al Semanario Judicial de la Federación, para su publicación. En su oportunidad archívese el toca.

Así, lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos de los señores Ministros: A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y P.A.A.. El señor M.M.A.G. razonó el sentido de su voto; y el señor M.G.I.O.M. formuló salvedades respecto de algunas consideraciones.