Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezCarlos Sempé Minvielle,Samuel Alba Leyva,Victoria Adato Green,Juan Díaz Romero,Ignacio Moisés cal y Mayor Gutiérrez,Clementina gil de Lester,Diego Valadés Ríos,Sergio Hugo Chapital Gutiérrez,Mariano Azuela Güitrón,Miguel Montes García
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XV-2, Febrero de 1995, 70
Fecha de publicación01 Febrero 1995
Fecha01 Febrero 1995
Número de resoluciónP./J. 6/95
Número de registro2373
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPleno

CONTRADICCION DE TESIS 2/94. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO Y EL SEXTO TRIBUNALES COLEGIADOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.


CONSIDERANDO:


SEGUNDO.-Sí existe contradicción de criterios entre los sustentados por los tribunales a que se refiere la presente contienda, según se advierte a continuación.


Con fundamento en el artículo 9o. de la Ley de Amparo y en la tesis jurisprudencial sustentada por la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que más adelante se transcriben, uno de los Tribunales Colegiados considera que las personas morales oficiales no están obligadas a otorgar las garantías previstas para las partes, en dicha ley, y el otro estima que sí lo están.


El Segundo Tribunal Colegiado considera que no se trata de un problema de jerarquía de leyes sino de la aplicación de los artículos 9o. y 135 de la Ley de Amparo; que, el primero de tales preceptos, excluye a las personas morales oficiales de la regla general que establece el segundo de los artículos; en tanto que el otro tribunal contendiente estima que sí se trata de un problema de jerarquía de leyes y que, interpretado a la luz del artículo 135, indicado, y de la jurisprudencia que cita, el aludido artículo 9o., prevalece sobre el artículo 17 de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos.


Es en estos aspectos en los que se advierte la contradicción de criterios existente entre ambos Tribunales Colegiados, pues uno concluye que las personas morales oficiales como Petróleos Mexicanos no están obligadas a otorgar garantía para obtener la suspensión del acto reclamado y el otro estima que sí lo están.


TERCERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer el criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, según se ve a continuación.


Para estar en aptitud de corroborar la anterior conclusión y determinar si Petróleos Mexicanos es o no, una persona moral oficial, conviene destacar que la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, por ser especial en todo lo relativo al juicio de garantías, sus normas deben ser observadas con independencia de lo que otros ordenamientos legales dispongan; empero, esa especialidad se circunscribe precisamente al indicado juicio de amparo, de tal forma que es imprescindible su concordancia con esos otros ordenamientos legales, circunstancia que redunda en que, para la definición o comprensión de ciertas figuras jurídicas es necesario acudir a ellos, de acuerdo con su ámbito de aplicación.


Por consiguiente debe acudirse al Código Civil para el Distrito Federal, en Materia Común, y para toda la República en Materia Federal, que es el que se refiere al reconocimiento de la personalidad mismo que, en las fracciones I y II de su artículo 25, dispone que:


"Son personas morales:


"I. La Nación, los Estados y los Municipios;


"II. Las demás corporaciones de carácter público reconocidas por la ley."


Para determinar cuales son las demás corporaciones de carácter público reconocidas por la ley, es necesario acudir, en principio, a los artículos 90 y 93 constitucionales, tal como los redactó el Constituyente del 17, en los siguientes términos:


"Artículo 90. Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federación, habrá un número de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuirá los negocios que han de estar a cargo de cada Secretaría."


"Artículo 93. Los secretarios del Despacho, luego de que esté abierto el período de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los secretarios de Estado para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a su secretaría".


Bajo la vigencia de estos textos, el juicio de amparo estaba regulado por los artículos del 661 al 796 del Código Federal de Procedimientos Civiles que comenzó a regir a partir del día cinco de febrero de mil novecientos nueve; este ordenamiento, en sus artículos 1o. y 2o., disponía:


"Artículo 1o. Toda persona que conforme a la ley, esté en el ejercicio de sus derechos civiles, puede comparecer en juicio, por sí o por apoderado, ante los tribunales federales.


"Por los incapacitados y los ausentes comparecerán sus representantes legítimos."


"Artículo 2o. La Federación comparecerá por medio del Ministerio Público en los términos que dispone la ley; las partes integrantes de la Unión, por los funcionarios que designen sus leyes locales, y las demás personas que gozan de entidad jurídica, por sus representantes legalmente constituidos."


Por su parte, el artículo 661, con el que iniciaba el capítulo VI "Sobre el juicio de amparo", del TITULO II "DE LOS JUICIOS", del aludido Código Federal de Procedimientos Civiles, reproducía el texto del artículo 103 constitucional, como ahora lo hace el artículo 1o. de la Ley de Amparo.


De la transcripción anterior, se advierte que en aquel entonces, la Federación y las partes integrantes de la Unión eran las únicas personas de carácter público reconocidas por la ley que podían comparecer a juicio.


El día dieciocho de octubre de mil novecientos diecinueve, el Congreso de la Unión expidió la primera ley de la materia "Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 104 de la Constitución Federal", precedente inmediato de la actual Ley de Amparo, expedida el treinta de diciembre de mil novecientos treinta y cinco, vigente desde el diez de enero de mil novecientos treinta y seis, en que fue publicada, en el Diario Oficial de la Federación.


Desde que entró en vigor la ley de mil novecientos treinta y seis, hasta el año de mil novecientos ochenta y ocho, en que fue reformado, el artículo 9o. establecía:


"Artículo 9o. Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecte los intereses patrimoniales de aquéllas."


Pues bien, sin ocuparnos de los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos, creados en su nueva Ley Orgánica, éste, como organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, queda enmarcado en el concepto persona moral oficial a que se refiere tal dispositivo legal, según se ve del texto de los artículos 25, párrafos primero y cuarto, 27, párrafo cuarto, 28, párrafos primero, cuarto y quinto, 80, 89, fracción I, 90 y 93 constitucionales y de los preceptos de los diversos ordenamientos de carácter federal que a continuación se transcriben:


"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.


"...


"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan."


"Artículo 27...


"Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional."


"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.


"...


"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas a las que se refiere este precepto. Acuñación de moneda, correos, telégrafos, radiotelegrafía y la comunicación vía satélite; emisión de billetes por medio de un solo banco, organismo descentralizado del Gobierno Federal; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad; ferrocarriles y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.


"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado."


"Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos."


Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:


"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia;"


"Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.


"Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos."


"Artículo 93. Los secretarios del Despacho y los jefes de los Departamentos Administrativos, luego que esté abierto el período de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos.


"Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los secretarios de Estado y a los jefes de los Departamentos Administrativos, así como a los directores y Administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.


"Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal."


Por su parte, en la especie, los artículos 1o., 3o. y 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, disponen:


"Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.


"La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República integran la administración pública centralizada.


"Los organismos descentralizados ... componen la administración pública paraestatal."


"Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:


"I. Organismos descentralizados ..."


"Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten."


Los artículos 2o., 6o. y 14 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales establecen:


"Artículo 2o. Son entidades paraestatales las que con tal carácter determina la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal."


"Artículo 6o. Para los efectos de esta ley, se consideran áreas estratégicas las expresamente determinadas en el párrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.


"Se consideran áreas prioritarias las que se establezcan en los términos de los artículos 25, 26 y 28 de la propia Constitución, particularmente las tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares."


"Artículo 14. Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:


"I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;


"II. ...


"III. ..."


La Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, en sus artículos 1o. y 2o., dispone:


"Artículo 1o. El Estado realizará las actividades que le corresponden en exclusiva en las áreas estratégicas del petróleo, demás hidrocarburos y petroquímica básica, por conducto de Petróleos Mexicanos y de los organismos descentralizados subsidiarios en los términos que la ley establece, y de acuerdo con la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y sus reglamentos."


"Artículo 2o. Petróleos Mexicanos, creado por Decreto del 7 de junio de 1938, es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con domicilio en la ciudad de México, Distrito Federal, que tiene por objeto, conforme a lo dispuesto en esta ley ejercer la conducción central y la dirección estratégica de todas las actividades que abarca la industria petrolera estatal en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo."


Finalmente, la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, en sus artículos 3o. y 4o. establece:


"Artículo 3o. La industria petrolera abarca:


"I. La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo, el gas y los productos que se obtengan de la refinación de éstos.


"II. La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y las ventas de primera mano del gas artificial.


"III. La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y las ventas de primera mano de aquellos derivados del petróleo que sean susceptibles de servir como materias primas industriales básicas."


"Artículo 4o. La Nación llevará a cabo la exploración y la explotación del petróleo y las demás actividades a que se refiere el artículo 3o., por conducto de Petróleos Mexicanos, institución pública descentralizada cuya estructura, funciones y régimen interno determinan las leyes, reglamentos y demás disposiciones correspondientes, o por cualquier otro organismo que en lo futuro establezcan las leyes."


Del texto de los preceptos constitucionales y legales transcritos se advierte que Petróleos Mexicanos tienen el carácter de "persona moral oficial", a que se refiere el artículo 9o. de la Ley de Amparo, desde su texto original, pues, al igual que las dependencias y demás entidades, es de aquellas a que se refiere el artículo 25 del Código Civil, antes transcrito, como "Las demás corporaciones de carácter público reconocidas por la ley.".


Establecido lo anterior, procede examinar la contradicción de criterios de los dos Tribunales Colegiados de que se trata; en principio, bajo la vigencia del precepto redactado en su forma original, pues la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo interpretó y, al resolver la contradicción de tesis número 2/85, entre las sustentadas por el mismo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y el entonces único Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, precisó la tesis de jurisprudencia que dice:


"ORGANISMOS PUBLICOS DESCENTRALIZADOS. DEBEN OTORGAR GARANTIA PARA QUE SURTA EFECTOS LA SUSPENSION.-Para efectos del juicio de garantías, la Ley de Amparo, por ser reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, está colocada en un plano superior de jerarquía, respecto de otras leyes de carácter local o federal; por tanto, sus disposiciones deben prevalecer sobre lo que establezcan éstas, si el artículo 135 de la Ley de Amparo dispone que para que surta efectos la suspensión decretada en un juicio de garantías, contra el cobro de contribuciones, es necesario constituir depósito, sin consignar excepción alguna, entonces, los organismos descentralizados, para el efecto señalado, deben acatar dicho precepto, aunque las leyes que los rigen determinen lo contrario."


La jurisprudencia transcrita, en esencia, reprodujo el criterio sustentado por la propia Segunda S., publicada con el número 155, en la página doscientos seis de la Novena Parte del A. al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1985, y con el número 1327, en la página dos mil ciento cincuenta y tres, en la Segunda Parte del último A. a dicho Semanario, de rubro:


"PETROLEOS MEXICANOS. DEBE OTORGAR FIANZA PARA LA SUSPENSION."


Por Decreto del Congreso de la Unión, de veintiuno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, publicado en el Diario Oficial de la Federación y que entró en vigor los días cinco y quince, respectivamente, del mes de enero siguiente, el segundo párrafo del artículo 9o. de la Ley de Amparo, fue adicionado en los siguientes términos:


"Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las garantías que en esta ley se exige a las partes."


Esta adición fue iniciada por el presidente de la República y recogida por el Congreso de la Unión, para hacer congruente a dicho precepto con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 4o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, que textualmente dice:


"Las instituciones, servicios y dependencias de la administración pública de la Federación y de las entidades federativas, tendrán, dentro del procedimiento judicial, en cualquier forma en que intervengan, la misma situación que otra parte cualquiera; pero nunca podrá dictarse, en su contra, mandamiento de ejecución ni providencia de embargo, y estarán exentos de prestar las garantías que este código exija de las partes."


Además, con esa adición, cobra congruencia también con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, en el sentido de que quedan "exceptuados de otorgar las garantías que los ordenamientos legales exijan a las partes, aun en los casos de controversias judiciales."


Disposición, ésta que por no ser especial en tratándose del juicio constitucional, queda ubicada en un plano distinto al de aquella ley que reglamenta los artículos 103 y 107 constitucionales.


Con ello concluyó el conflicto de leyes que, en su momento, fue objeto de estudio por los Tribunales Colegiados contendientes y por la Segunda S. de este Alto Tribunal.


Luego, la referida adición provoca que las tesis de jurisprudencia, cuyos textos y rubro se transcriben, sustentadas por la Segunda S. de este Alto Tribunal, que les sirvieron de apoyo a uno de los tribunales contendientes, y a la propia S., resulten ya inobservables para decidir ese tipo de controversias, pues cualquier asunto que al respecto se presente, tendrá que ser resuelto bajo los lineamientos de la disposición de la Ley de Amparo que, expresamente, exime a las personas morales oficiales, como lo es Petróleos Mexicanos, de la obligación, en general prevista en el propio ordenamiento legal, y, en la especie, en su artículo 135, relativa al depósito de la cantidad que se cobra de contribuciones, para obtener el beneficio de la suspensión del acto reclamado.


En las relacionadas circunstancias, en tratándose de las garantías que la misma Ley de Amparo exige, la adición al artículo 9o. en comento, reconoce el trato distinto que otros preceptos legales habían establecido, con anterioridad, a las personas morales oficiales en relación con las personas morales privadas a que se refiere el artículo 8o. de la propia ley, quienes al igual que las personas físicas, sí están obligadas a prestar las garantías correspondientes, en el juicio constitucional.


En consecuencia, atento lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, este Tribunal Pleno declara interrumpidas las tesis de jurisprudencia, ya mencionadas, de la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, una de ellas, al resolver la contradicción de tesis número 2/85, entre las sustentadas por el mismo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y el entonces único Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, visible a foja 74 de la Gaceta número 42 del Semanario Judicial de la Federación, correspondiente al mes de junio del año de mil novecientos noventa y uno, de rubro:


"ORGANISMOS PUBLICOS DESCENTRALIZADOS. DEBEN OTORGAR GARANTIA PARA QUE SURTA EFECTOS LA SUSPENSION."


La misma razón, antes expresada, nos lleva a la conclusión de que el criterio correcto para la decisión de este tipo de asuntos, es el sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y, por consiguiente, de que dicho criterio es el que debe prevalecer, en los términos de la tesis de jurisprudencia que a continuación se indica.


SUSPENSION EN EL AMPARO. PETROLEOS MEXICANOS, EN SU CARACTER DE PERSONA MORAL OFICIAL, NO ESTA OBLIGADA A DEPOSITAR LA CANTIDAD REFERIDA EN EL ARTICULO 135 DE LA LEY DE AMPARO PARA QUE SURTA EFECTOS LA.-En el juicio de garantías, la ley especial es la Ley de Amparo y, por ello, está colocada en un ámbito de aplicación distinto, respecto de cualquier otra ley, entre ellas, las que rigen a las personas morales oficiales, observables en lo que no se contrapongan con aquélla; por tanto, sus disposiciones deben prevalecer sobre lo que establezcan éstas; de tal suerte que, si el párrafo segundo de su artículo 9o., exceptúa a ese tipo de personas morales, como lo es Petróleos Mexicanos, de la obligación de otorgar garantía para que surta efectos, en su beneficio, la suspensión del acto reclamado, entre las que se encuentra la obligación de depositar la cantidad prevista en el artículo 135 del propio ordenamiento legal; debe acatarse dicha excepción, con independencia de lo que las referidas leyes determinen al respecto.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Existe contradicción, en los términos precisados en el considerando segundo de este fallo, entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Segundo y Sexto, ambos, en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver, cada uno de ellos, el toca relativo a la queja administrativa número 202/93 y el relativo a la revisión número RA-746/92, promovidos en contra de las resoluciones dictadas en los incidentes de suspensión correspondientes a los juicios de amparo números 138/93 y 9/92, de los índices de los Juzgados Sexto y Primero de Distrito, en la misma Materia Administrativa, en el Distrito Federal.


SEGUNDO.-Previa su publicación en el Semanario Judicial de la Federación, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia y en los términos del último párrafo de la parte considerativa de este fallo, el criterio que toma en consideración la disposición contenida en el párrafo segundo del artículo 9o. de la Ley de Amparo, adicionado por decreto que inició su vigencia el día quince de enero de mil novecientos ochenta y ocho.


TERCERO. Remítase el texto de la tesis jurisprudencial a que se refiere el resolutivo anterior, al Semanario Judicial de la Federación y a su Gaceta, para su publicación; así como a los órganos a que se refiere la fracción III del artículo 195 de la Ley de Amparo, para su conocimiento.


N.; y en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.


Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de diecisiete votos de los señores M.V.R., S.M., C.L., L.C., F.D., L.D., Alba Leyva, Cal y M.G., G. de L., G.M., V.L., M.F., G.V., A.G., D.R., C.G. y presidente S.O.; los señores Ministros de S.N., M.C. y Montes García votaron en contra; el señor M.A.G. manifestó su inconformidad con algunas de las consideraciones; los señores M.V.R., C.L., G.M., M.F., D.R., C.G. y presidente S.O. razonaron el sentido de su voto; la señora M.A.G. estuvo ausente, por estar practicando visitas de inspección. Fue ponente el señor M.V.L..


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