Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTRADICCIÓN DE TESIS 42/2008-PL. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197 de la Ley de Amparo; y, 10, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo Plenario 5/2001, del veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que los criterios discrepantes fueron sustentados por las S. de este Alto Tribunal.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, y 197 de la Ley de Amparo, que en lo conducente, establecen:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.

"Cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas S., el procurador general de la República o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en Pleno decidirá cuál tesis debe prevalecer.

"La resolución que pronuncien las S. o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, sólo tendrá el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción ..."

"Artículo 197. Cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, cualquiera de dichas S. o los Ministros que las integren, el procurador general de la República o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la misma Suprema Corte de Justicia, la que decidirá funcionando en Pleno cuál es la tesis que debe observarse. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias que sustentaron las tesis contradictorias.

"El Pleno de la Suprema Corte deberá dictar la resolución correspondiente dentro del término de tres meses, y deberá ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195.

"Las S. de la Suprema Corte de Justicia y los Ministros que las integren y los Tribunales Colegiados de Circuito y los Magistrados que los integren, con motivo de un caso concreto podrán pedir al Pleno de la Suprema Corte o a la Sala correspondiente que modifique la jurisprudencia que tuviesen establecida, expresando las razones que justifiquen la modificación; el procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días. El Pleno o la Sala correspondiente resolverán si modifican la jurisprudencia, sin que su resolución afecte las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en las cuales se hubiesen dictado las sentencias que integraron la tesis jurisprudencial modificada. Esta resolución deberá ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

En los preceptos transcritos se fijan los lineamientos para integrar jurisprudencia por el sistema de unificación de criterios, en los casos de tesis contradictorias sustentadas por las S. de este Alto Tribunal. Asimismo, señalan que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República, los Tribunales Colegiados de Circuito, los Magistrados que los integran y las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis fueron sustentadas, se encuentran facultados para denunciar, ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la contradicción de criterios, a fin de que se determine cuál debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

En el presente asunto, la denuncia de contradicción de tesis es formulada por M.N.V., quien tuvo el carácter de parte quejosa en el amparo en revisión 464/2008, resuelto por la Segunda Sala de este Alto Tribunal y que es materia de la presente denuncia; luego, la misma proviene de parte legítima.

TERCERO. Con el propósito de determinar la existencia o inexistencia de la divergencia de criterios denunciada y, en el primer caso, resolverla, es preciso tener presentes los criterios sustentados por la Primera y Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 388/2007, sustentó, en lo que interesa, las consideraciones siguientes:

"CUARTO. Como se mencionó, en el presente asunto se reclama el artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, el cual establece en la parte que interesa lo siguiente: ‘Artículo 93. Las instituciones de crédito sólo podrán ceder o descontar su cartera con el Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá mediante reglas de carácter general autorizar excepciones a este artículo ...’. El Juez de Distrito, en la sentencia recurrida, determinó en esencia que dicha disposición legal resulta inconstitucional, en virtud de que a través de ella el legislador indebidamente está delegando a una autoridad administrativa la facultad de establecer excepciones a lo dispuesto en la disposición legal (contenida en el artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito); no obstante que la única facultada por el orden constitucional para emitir normas generales que afectan la esfera jurídica de los gobernados es el Poder Legislativo. Por su parte, los recurrentes manifestaron en esencia que: a) El artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito no es inconstitucional, ya que no implica la delegación de facultad legislativa a favor de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, pues se trata de la asignación directa de una atribución para allanar la aplicación técnico operativa de la ley dentro de un ámbito específico. b) La ley impugnada participa de la naturaleza de las normas en blanco las cuales se complementan con el precepto legal y con las normas de menor rango, tales como reglamentos y circulares. c) La naturaleza de las normas contenidas en el artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito es que la primera sigue el proceso legislativo y la segunda no, complementando con ello los elementos de aquélla; por tanto no se puede sostener que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores esté legislando puesto que la complementación de la norma deriva de su propia naturaleza al haber sido emitida en blanco y del propio procedimiento legislativo seguido respecto del artículo 93 de la ley impugnada. d) Además, la Suprema Corte ha reconocido la constitucionalidad de las reglas generales administrativas a través de criterios jurisprudenciales, puesto que los sistemas económicos modernos simplemente no podrían funcionar sin la existencia de tales normas, dadas las exigencias de dinamismo y flexibilidad de dichos sistemas. No asiste razón a los recurrentes, atento a las consideraciones siguientes: El artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito establece en la parte que interesa que: ‘Artículo 93. Las instituciones de crédito sólo podrán ceder o descontar su cartera con el Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá mediante reglas de carácter general autorizar excepciones a este artículo ...’. Como se mencionó, el punto debatido en el presente asunto consiste en determinar si la norma citada viola o no el principio de reserva de ley al facultar a un órgano de la administración pública a establecer excepciones a la norma legal contenida en el artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito en contravención de lo dispuesto por el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, que establece lo siguiente: ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123 ...’. En primer término resulta importante destacar que las reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida por una ley del Congreso de la Unión constituyen cuerpos normativos de detalles técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública. En efecto, el gran desarrollo de la actividad administrativa ha exigido el establecimiento de las estructuras necesarias para proporcionar un eficaz y eficiente funcionamiento del sector público, tendente a satisfacer las necesidades de la población, entre ellos, la expedición de leyes que confieren facultades normativas a órganos de la administración pública. Se está en presencia de una normatividad de este género cuando a través de un acto formalmente legislativo, o reglamentario, el Congreso de la Unión, o el presidente de la República, habilitan a un órgano administrativo para regular una materia concreta y específica, sea que ésta haya sido objeto de regulación con anterioridad o que no lo haya sido, de acuerdo con los principios y lineamientos convenidos en la propia norma habilitante. Por ello, para estar en posibilidad de satisfacer las necesidades que reclama la fluctuante y acelerada transformación de la sociedad, las normas que rigen al Poder Ejecutivo deben revestir la particularidad de ser instrumentos ágiles y fácilmente adaptables a las circunstancias y naturaleza de los servicios que han de regular. Situación que impone la necesidad de emitir reglas operativas encaminadas a regular dichos aspectos técnicos fluctuantes. Lo anterior se justifica en la medida que el Poder Legislativo no suele ocuparse de los detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública. De ahí que resulte apropiado que recaiga dicha tarea en los órganos integrantes de la administración pública federal, quienes, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 constitucional, cuentan con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión. Por tanto, las autorizaciones legales conferidas a los órganos de la administración pública para dictar reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo no constituyen actos delegatorios de facultades del Congreso de la Unión, puesto que, como ya se apuntó en párrafos anteriores, ese cuerpo legislador no se despoja a sí mismo de una facultad propia, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción. En ese sentido se ha pronunciado el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis siguiente: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XV, abril de 2002. Tesis: P. XV/2002. Página: 6. ‘REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EXPEDIDAS POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO EN USO DE UNA FACULTAD AUTORIZADA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN. DIFERENCIAS CON LOS REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS Y ÓRDENES DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.’ (se transcribe). Así, cuando las reglas generales administrativas tienen como finalidad regular aspectos eminentemente técnicos-operativos, que se encuentran en constante fluctuación o transformación en la sociedad, la encomienda por parte del legislador de emitir dichas reglas al órgano de la administración pública que se encuentra especializado y en contacto directo con tales aspectos está plenamente justificada; y, en esa medida, se considera que la emisión de reglas con tales características por parte de un órgano administrativo no trastoca el principio de división de poderes, ni constituye una delegación legislativa inconstitucional. Ahora bien, las ‘reglas generales administrativas’, al ser emitidas con base en una habilitación legal, se encuentran sujetas al principio de ‘primacía de ley’. Así, si bien éstas constituyen actos formalmente legislativos, su función se encuentra limitada a regular una materia concreta y específica dentro de los parámetros y lineamientos generales contenidos en la propia ley ‘habilitante’. En ese mismo sentido se ha pronunciado este Alto Tribunal, como se advierte de las tesis transcritas a continuación: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVIII, diciembre de 2003. Tesis: P. XXI/2003. Página: 9 ‘CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS.’ (se transcribe). Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVI, diciembre de 2002. Tesis: 2a. CLVI/2002. Página: 259. ‘ACUERDOS DEL CONSEJO TÉCNICO DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. LOS EMITIDOS CON BASE EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 264, FRACCIÓN VII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA TIENEN LA NATURALEZA DE REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS, POR LO QUE SE ENCUENTRAN SUJETOS A LOS PRINCIPIOS DE PRIMACÍA DE LA LEY Y PREFERENCIA REGLAMENTARIA.’ (se transcribe). Sin embargo, las ‘reglas generales’ a que alude el artículo 93, párrafo primero de la Ley de Instituciones de Crédito constituyen disposiciones materialmente legislativas -lo cual trastoca el principio de ‘primacía de ley’ aludido con anterioridad-, según se advertirá a continuación. En primer lugar, resulta pertinente recordar que las normas jurídicas constituyen prescripciones que obligan, prohíben o permiten (o facultan) a las personas la realización de una conducta específica. Así, al enlazar a la realización de una conducta determinada, como causa, determinada consecuencia jurídica, como efecto, las normas jurídicas establecen una modalidad deóntica a dicha conducta. Las conductas que constituyen el contenido de las normas jurídicas, por razones lógicas, no pueden revestir más de un carácter (o modalidad deóntica), especialmente si con ello se producen contradicciones. Así, por ejemplo, una acción no puede ser obligatoria y al mismo tiempo facultativa, ni estar prohibida y permitida al mismo tiempo. Sin embargo, el artículo 93, párrafo primero incurre en dicho vicio. En efecto, al establecer que ‘Las instituciones bancarias sólo podrán ceder o descontar su cartera con el Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico ...’ está estableciendo una prohibición; está calificando a la conducta consistente en ‘ceder créditos a personas distintas a las mencionadas en el artículo’ como ‘prohibida’. Pero, de manera contradictoria a ello, al mismo tiempo está calificando como ‘facultativa’ a la misma conducta, al establecer que la autoridad podrá determinar las personas a quienes pueden ser cedidos los créditos. La situación anterior evidencia que la disposición legal reclamada, lejos de pormenorizar o establecer las bases necesarias para la implementación de la prescripción contenida en la oración primera del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, de manera contradictoria, modifica el alcance adscrito a la misma por el legislador. De esa manera, las ‘reglas generales’ previstas en el artículo referido exceden la función que el orden constitucional confiere a las reglas generales administrativas, al cambiar el contenido de la ley respecto a la cual meramente deberían pormenorizar o establecer las condiciones necesarias para su implementación. Además, es de destacarse que el hecho de que la norma contenida en la oración primera del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito ni siquiera contenga parámetro o lineamiento alguno dirigido a la disposición reclamada evidencia aún más que ésta no satisface el diseño exigido por el orden constitucional para las reglas generales administrativas. En esa virtud, la disposición legal reclamada establece una auténtica delegación de facultades legislativas en favor de la autoridad administrativa; y las ‘reglas generales’ controvertidas constituyen el producto de dicha delegación. En consecuencia, el artículo 93, párrafo primero de la Ley de Instituciones de Crédito trastoca el principio de división de poderes, al otorgar al Poder Ejecutivo atribuciones que son propias del Poder Legislativo. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia de esta Primera Sala, transcrita a continuación: Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXIII, enero de 2006. Tesis: 1a./J. 172/2005. Página: 393. ‘INSTITUTO FEDERAL DE ESPECIALISTAS DE CONCURSOS MERCANTILES. LA FACULTAD QUE LE CONFIERE EL ARTÍCULO 311, FRACCIÓN XIII, DE LA LEY RELATIVA, PARA DICTAR REGLAS TÉCNICO-OPERATIVAS DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONSTITUYE UN ACTO DELEGATORIO DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.’ (se transcribe). En otro orden de ideas, en relación con lo argumentado por los recurrentes -en el sentido de que al no constituir, en su opinión, la cesión de crédito un servicio financiero, la norma reclamada, en consecuencia, no puede ser violatoria del artículo 73, fracción X de la Constitución Federal (que Faculta en exclusiva al Congreso de la Unión a emitir leyes en materia de servicios financieros) por autorizar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a emitir ‘reglas generales’ sobre cesiones de crédito- es de destacarse que dicho argumento no desvirtúa el motivo de inconstitucionalidad antes referido del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito. Lo anterior obedece a que, al margen de que una cesión de crédito pueda o no ser considerado como un servicio financiero, lo cierto es que -y ello es lo relevante para determinar la inconstitucionalidad de la norma impugnada- las ‘reglas generales’ previstas en el artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito violan el principio de primacía de ley, ya que, como se mencionó con anterioridad, no se limitan a establecer disposiciones que permitan o faciliten la operación de un determinado sistema legal dentro del ámbito establecido por el mismo, sino que, por el contrario, dichas ‘reglas generales’ modifican los límites trazados por la propia ley. Circunstancia que provoca su inconstitucionalidad."

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 464/2008, sostuvo, en lo conducente, las siguientes consideraciones:

"QUINTO. Los agravios referidos son infundados en parte y fundados en otra, de conformidad con las consideraciones siguientes. En efecto, es infundado el agravio identificado con el inciso a) en el que la autoridad responsable recurrente argumenta que en relación con el problema de constitucionalidad existe jurisprudencia que lo resuelve, lo que no fue observado por la Juez de Distrito, al emitir la sentencia recurrida. La jurisprudencia a la que hace referencia la autoridad recurrente corresponde a la emitida por la Primera Sala de esta Suprema Corte, al resolver la contradicción de tesis 71/2005-PS, publicada como la tesis 1a./J. 197/2005, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, octubre de dos mil siete, página setenta y uno, que es del tenor siguiente: ‘INSTITUCIONES DE CRÉDITO. CONDICIONES PARA QUE LA CESIONARIA ACREDITE SU LEGITIMACIÓN ACTIVA PARA PROMOVER ACCIONES DERIVADAS DE UN CONTRATO DE CESIÓN, CONFORME AL ARTÍCULO 93 DE LA LEY RELATIVA.’ (se transcribe). De la lectura a la jurisprudencia citada se advierte que no asiste la razón a la recurrente, toda vez que la jurisprudencia mencionada hace referencia a las condiciones para que la cesionaria acredite su legitimación activa para promover acciones derivadas de un contrato de cesión a los que se refiere el artículo 93, de la Ley de Instituciones de Crédito, pues al respecto establece que las cesiones o descuentos que se lleven a cabo de acuerdo con las reglas a que alude esa norma, deben considerarse autorizadas cuando ese acto se realice sin responsabilidad para la cedente, por lo que las cesionarias de esa cartera están legitimadas para promover acciones en juicio derivadas del contrato de cesión o descuento; de donde es claro que esa jurisprudencia no resuelve el problema de constitucionalidad planteado, pues si bien alude a lo dispuesto en el artículo 93 de la ley reclamada y a las reglas que sobre el particular puede emitir la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, también lo es que no establece su constitucionalidad. En cambio, son fundados el resto de argumentaciones que se hacen valer, en las que esencialmente se aduce que la sentencia recurrida es ilegal, porque el primer párrafo del artículo 93, de la Ley de Instituciones de Crédito, no viola el principio de primacía de la ley, ni contiene una delegación de facultades legislativas prohibidas por la Constitución. En primer término, es importante tener presente que la Juez de Distrito, en la sentencia recurrida, determinó que el primer párrafo, del artículo 93, de la Ley de Instituciones de Crédito, transgrede los principios de primacía de ley y de división de poderes, ya que las reglas que permite emitir a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, constituyen disposiciones materialmente legislativas que exceden la función que el orden constitucional confiere a ese tipo de disposiciones, pues cambian el contenido de la ley, la cual sólo debería pormenorizar o establecer las condiciones necesarias para su implementación. El primer párrafo del artículo 93, de la Ley de Instituciones de Crédito, que se transcribió en la sentencia recurrida y cuya redacción corresponde a la norma que se encontraba vigente antes de la reforma de primero de febrero de dos mil ocho, es del tenor siguiente: ‘Artículo 93. Las instituciones de crédito sólo podrán ceder o descontar su cartera con el Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá, mediante reglas de carácter general autorizar excepciones a este artículo.’. La norma transcrita es clara en establecer que las instituciones de crédito sólo podrán ceder o descontar su cartera con los entes que la propia norma enumera y que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá autorizar excepciones a esa disposición, esto mediante reglas de carácter general. Ahora bien, en relación con las reglas generales que pueden emitir las autoridades administrativas, la Suprema Corte ha fijado diversos criterios, en los que ha precisado lo siguiente: 1. Las reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida por una ley expedida por el Congreso de la Unión a una Secretaría de Estado o a un organismo de la administración pública, constituyen una categoría de ordenamientos que no son de índole legislativa ni reglamentaria, sino que se trata de cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública, por lo que su expedición no pugna con el principio de distribución de atribuciones entre los diferentes órganos del poder público. 2. El hecho de que el Congreso de la Unión autorice a las Secretarías de Estado a emitir reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no entraña una delegación de facultades, pues el órgano legislativo no se despoja de una facultad propia (lo que constituye una condición insalvable de todo acto delegatorio), sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción. 3. La facultad que se confiere para emitir reglas generales administrativas se justifica en la medida en que el Poder Legislativo no suele ocuparse de los detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública, de ahí que se confiera a entes de la administración pública esa facultad para que cuente con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión. 4. No existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, lo que conlleva que la regulación contenida en esas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en actos formalmente legislativos. Lo descrito se aprecia de las tesis del Tribunal Pleno y de la Segunda Sala, cuyos rubro, texto y datos de localización, se transcriben a continuación. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XV, abril de 2002. Tesis: P. XIV/2002. Página: 9. ‘REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LAS DICTADAS EN EJERCICIO DE UNA FACULTAD CONFERIDA POR LA LEY A UNA SECRETARÍA DE ESTADO, NO PUGNAN CON EL PRINCIPIO DE DISTRIBUCIÓN DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO.’ (se transcribe). Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XV, abril de 2002. Tesis: P. XII/2002. Página: 8. ‘REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA HABILITAR A LAS SECRETARÍAS DE ESTADO A FIN DE EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS.’ (se transcribe). Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XV, abril de 2002. Tesis: P. XV/2002. Página: 6. ‘REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EXPEDIDAS POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO EN USO DE UNA FACULTAD AUTORIZADA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN. DIFERENCIAS CON LOS REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS Y ÓRDENES DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.’ (se transcribe). Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVI, diciembre de 2002. Tesis: 2a./J. 143/2002. Página: 239. ‘DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe). Asimismo, es importante tomar en cuenta el criterio del Tribunal Pleno que alude a lo que se ha denominado como ‘cláusulas habilitantes’, que son mecanismos reguladores que constituyen actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales, los cuales encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático. Sobre el particular, resultan ilustrativas las consideraciones que en relación con esa figura, determinó el Tribunal Pleno al resolver el amparo en revisión 199/2002, que son del tenor siguiente: ‘... Adicionalmente y por guardar estrecha relación con los temas que se analizan, conviene destacar que el Estado en los últimos años ha presentado gran desarrollo en sus actividades administrativas, situación que ha provocado profundas transformaciones en su estructura y funcionamiento, una de ellas se ha presentado al momento en que se han establecido en las leyes una serie de facultades de naturaleza normativa a favor de quienes antes no estaban dotados de ellas. Particularmente, se ha dotado o habilitado con estas potestades a los secretarios de Estado u otros funcionarios de la administración pública. Esta situación ha generado el establecimiento en las leyes de mecanismos reguladores denominados ‘cláusulas habilitantes’ que consisten en la emisión de actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano de la administración pública para regular una materia concreta y específica, únicamente precisándole bases y parámetros generales; habilitación que encuentra justificación en las características propias de la materia concreta respecto de la cual se hace la facultativa como ocurre, verbigracia, con aspectos financieros, la mercantilidad de los títulos bursátiles o el dinamismo económico y demás áreas o materias que se caracterizan por situaciones fluctuantes que constantemente salen de un cauce para tomar otro derrotero; justificación que se acentúa ponderando que el Estado no es un fenómeno estático o paralítico cuya actividad no puede depender exclusivamente de la legislación y sus detalles que los procesos de su formación traen consigo, pues la entidad pública, al estar cercana y presente de esas situaciones cambiantes, dinámicas y fluctuantes adquiere información y experiencia que debe ser aprovechada para que el Estado haga frente a las problemáticas relativas con agilidad y rapidez. Así, parece claro que la adopción de las cláusulas habilitantes por parte del legislador tiene por efecto esencial y primario un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración en sus relaciones con los gobernados, que le permite actuar en materias que antes le estaban vedadas, lo que atiende a que tan grave resulta que se establezcan disposiciones que propicien la arbitrariedad, como generar situaciones que coloquen a las autoridades legislativas en la imposibilidad de regular hechos dinámicos y fluctuantes en las cuales un procedimiento legislativo puede resultar cronológicamente inadecuado al momento que una situación de hecho que pretenda ser legislada cambie para el momento en que se publique la ley, pues en comparación con los fenómenos dinámicos, económicos y financieros, el proceso de formación de una ley puede revestir una lentitud relativa. Es conveniente destacar que la práctica legislativa de las cláusulas habilitantes no contraviene principios como el de ‘división de poderes’ o el de ‘reserva de ley’; mas bien se trata de una evolución de estos principios para actualizarlos al Estado moderno, y es que no se trata de que en los supuestos que aquí se estudian el acto legislativo sea expedido por otro poder distinto del originalmente facultado para ello que es el Legislativo, o bien, que lo que regularmente debe establecerse en una ley ahora se contenga en un acto general de naturaleza distinta a la legislación, pues la habilitación de que se trata representa un acto formal y materialmente legislativo que busca evitar la discrecionalidad y arbitrariedad de las autoridades administrativas facultadas, al momento que el Poder Legislativo, determina y acota a las entidades habilitadas la materia y alcances de su actuación normativa o regulatoria mediante disposiciones genéricas y reglas básicas que constituyen un marco o asignación directa que, en su caso estarán sujetas a control mediante el principio de legalidad, y que en correspondencia, logran dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el legislador; debiéndose destacar también, por otra parte, que como las disposiciones de carácter general que se emiten en ejercicio de dicha facultad no son de índole legislativa o reglamentaria resulta inconcuso que su expedición no pugna con el principio de división de poderes ni con el de distribución de funciones entre los diferentes órganos del poder público. Se destaca también que, en casos anteriores, el Tribunal Pleno ya se ha pronunciado en torno a los actos legislativos que instituyen cláusulas habilitantes o que facultan a entes estatales distintos del legislador para establecer normas de carácter general, reconociendo su constitucionalidad, particularmente al resolverse los siguientes asuntos: ... De la ejecutoria referida, derivó la tesis cuyo rubro, texto y datos de localización se reproducen a continuación: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVIII, diciembre de 2003. Tesis: P. XXI/2003. Página: 9. ‘CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS.’ (se transcribe). Precisado lo anterior, debe decirse que contrariamente a lo determinado por la Juez de Distrito, el primer párrafo del artículo 93, de la Ley de Instituciones de Crédito, no resulta violatorio de los principios de primacía de ley y de división de poderes, ya que si bien establece que las instituciones de crédito sólo podrán ceder o descontar su cartera con el Banco de México y otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico y, principalmente, que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, podrá autorizar excepciones mediante reglas de carácter general, también lo es que la facultad que se otorga a dicha comisión se ubica en aquellas que tienen como objetivo lograr una aplicación efectiva de la autorización que se da a las instituciones de crédito para ceder su cartera. En efecto, la norma que se analiza se inscribe en lo que se ha denominado como cláusulas habilitantes, esto es, a través de ella el legislador habilitó a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para regular una materia concreta y específica, en el caso, las reglas que deben observar las instituciones de crédito para ceder o descontar cartera, facultándolo incluso, para autorizar excepciones, a fin de que dichas instituciones puedan hacerlo con sujetos distintos a los que se precisan en la disposición de que se trata, lo que encuentra justificación en las características propias del contrato de cesión y, desde luego, porque se trata de operaciones que necesariamente influyen en la contabilidad y estabilidad financiera de dichas instituciones, de ahí que el legislador haya decidido otorgar la atribución reclamada a ese órgano desconcentrado, pues el dinamismo económico propio de las operaciones que la ley permite realizar a los bancos, justifica que se emitan reglas de carácter general que amplíen el universo de sujetos con los cuales puedan ceder o descontar su cartera. Como se ha expresado, la facultad que el legislador otorgó a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en la norma reclamada, también tiene su apoyo en la circunstancia de que las autoridades legislativas no tienen la posibilidad de regular hechos dinámicos y fluctuantes, es decir, la circunstancia de que la comisión pueda emitir ese tipo de reglas en las que incluso prevea excepciones a la autorización que la norma otorga a las instituciones de crédito, tiene por objetivo atender la problemática que surja con motivo de la aplicación de la propia norma y que desde luego, el legislador no puede prever, pues los fenómenos económicos y financieros son sumamente dinámicos y lógicamente, inciden en la contabilidad y situación financiera de las instituciones de crédito, lo que explica que el legislador haya facultado en forma directa a la comisión para que por medio de reglas de carácter general no solamente regulara lo relativo a la cesión o descuento de cartera, sino que incluso, para que estableciera excepciones que permitan la realización de esos actos con sujetos distintos a los que precisa el artículo reclamado. Otra de las razones que, como se dijo, explica la existencia de la facultad reclamada consiste en el hecho de que es a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a quien corresponde supervisar y regular en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, de ahí que el legislador le haya otorgado en forma directa la atribución combatida; esto es así, porque la comisión aludida es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que tiene por objeto supervisar y regular en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, lo que se desprende de los artículos 1o. y 2o., de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. A fin de ilustrar lo anterior, conviene transcribir esas disposiciones, que son del tenor siguiente: ‘Artículo 1o. Se crea la Comisión Nacional Bancaria y de Valores como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con autonomía técnica y facultades ejecutivas en los términos de esta ley.’. ‘Artículo 2o. La comisión tendrá por objeto supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección de los intereses del público. También será su objeto supervisar y regular a las personas físicas y demás personas morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al citado sistema financiero.’. Las disposiciones transcritas aluden a la naturaleza y objeto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y sirven para entender el alcance de la atribución que el legislador otorgó a dicha comisión en el precepto reclamado, toda vez que ese organismo como supervisor y regulador de las entidades financieras conoce las situaciones o problemática que pueda surgir como consecuencia de la autorización que a su vez tienen las instituciones de crédito para ceder o descontar su cartera, de ahí que como órgano especializado y conocedor de la situación financiera de dichas instituciones, puede determinar en qué casos se requiere autorizar la cesión o descuento de cartera con entidades diversas a las que se indican en la norma que se analiza. Cabe agregar que las características del contrato de cesión también justifican la existencia de la atribución reclamada, pues de acuerdo con los artículos 2029 y 2030, del Código Civil Federal, la cesión de derechos es un contrato en virtud del cual el titular de un derecho (cedente) lo transmite a otra persona (cesionario), gratuita u onerosamente, sin alterar la relación jurídica existente, contrato que puede realizarse sin el consentimiento del deudor, a menos que la cesión esté prohibida por la ley, se haya convenido no hacerlo o no lo permita la naturaleza del derecho. Asimismo, no se omite señalar que el legislador, consiente de la importancia de los contratos de cesión de cartera de las instituciones de crédito, decidió reformar el precepto reclamado, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, de primero de febrero de dos mil ocho, para establecer en su primer párrafo que: ‘Las instituciones de crédito podrán ceder o descontar su cartera crediticia con cualquier persona.’, lo que desde luego, se traduce en un reconocimiento del dinamismo de las operaciones que llevan a cabo esas instituciones y la necesidad de legislar con el objetivo de facilitar dichas operaciones. Por lo razonado, debe concluirse que contrariamente a lo determinado por la Juez de Distrito, el artículo 93, primer párrafo, de la Ley de Instituciones de Crédito, no resulta contrario a los principios de primacía de ley y división de poderes, pues como se ha expuesto, la atribución que se otorga al órgano desconcentrado para emitir reglas de carácter general relativas a la cesión o descuento de cartera, se inscribe dentro de lo que se conoce como cláusula habilitante y, por ende, no puede considerarse que se trata de una delegación de facultades legislativas a favor de la autoridad administrativa. Por las razones expuestas en este considerando, debe decirse que resultan infundados los agravios que la parte quejosa expuso en la revisión adhesiva, en los que reiteró las argumentaciones tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de la norma reclamada. En consecuencia, al resultar fundados los agravios analizados en último término, lo procedente es revocar la concesión del amparo otorgado por la Juez de Distrito en contra de la norma reclamada y con apoyo en el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, se procede al estudio del concepto de violación que omitió analizar la a quo en la sentencia recurrida, relativo a la norma cuestionada."

CUARTO. Procede ahora decidir respecto a la existencia o inexistencia de la contradicción de tesis.

El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado jurisprudencialmente cuáles son los requisitos necesarios para la existencia de una contradicción de tesis, a saber:

a) El examen de cuestiones jurídicas esencialmente iguales, en relación con las cuales se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;

b) Que tal diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas, y

c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

La jurisprudencia a que se alude se identifica con el número P./J. 26/2001 y se publica en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, página 76, Novena Época, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

En relación con el supuesto de divergencia de criterios es pertinente destacar que no es necesario que esa diferencia derive indefectiblemente de jurisprudencias o de tesis ya publicadas, sino que únicamente se requiere que provenga de las consideraciones de los asuntos sometidos al conocimiento de cada órgano jurisdiccional de que se trata.

Lo anterior tiene apoyo en la tesis P. L/94, del Pleno de este Máximo Tribunal, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación 83, noviembre de 1994, página 35, Octava Época, de rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS. Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."

De igual manera, es necesario sintetizar las consideraciones fundamentales en que se apoyaron los fallos sujetos a examen.

La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 388/2007, sobre el tema, consideró que las "reglas generales" a que alude el primer párrafo del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, trastocan el principio de primacía de ley, porque al establecer que "las instituciones bancarias sólo podrán ceder o descontar su cartera con el Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico", está fijando una prohibición, pero de manera contradictoria, está calificando como facultativa a la misma conducta, al establecer que la autoridad podrá determinar las personas a quienes pueden ser cedidos los créditos, de manera que las "reglas generales" previstas en el artículo referido exceden la función que el orden constitucional confiere a las reglas generales administrativas al cambiar el contenido de la ley respecto a la cual meramente deberían pormenorizar o establecer las condiciones necesarias para su implementación; de donde se sigue que esa disposición establece una auténtica delegación de facultades legislativas en favor de la autoridad administrativa.

Por su parte, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 464/2008, con relación al tópico que se trata, apoyó su resolución en que el primer párrafo del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, vigente antes de la reforma de primero de febrero de dos mil ocho, no resulta violatorio de los principios de supremacía de la ley y de división de poderes, pues si bien establece que las instituciones de crédito sólo podrán ceder o descontar su cartera con el Banco de México y otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico y, principalmente, que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, podrá autorizar excepciones mediante reglas de carácter general, también lo es que la facultad que se otorga a dicha comisión se ubica en aquellas que tienen como objetivo lograr una aplicación efectiva de la autorización que se da a las instituciones de crédito para ceder su cartera, inscribiéndose en lo que ha denominado como cláusulas habilitantes; lo que encuentra su justificación en el dinamismo económico propio de las operaciones que la ley permite realizar a los bancos, máxime si se tiene en cuenta que es a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a quien corresponde supervisar y regular en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, de ahí que el legislador le haya otorgado en forma directa la atribución combatida, ya que como órgano especializado y conocedor de la situación financiera de dichas instituciones, puede determinar en qué casos se requiere autorizar la cesión o descuento de cartera con entidades diversas a las que se indican en la norma que se analiza, y de igual manera, las características del contrato de cesión justifican la existencia de la atribución reclamada.

Establecido lo anterior, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que se actualizan en su integridad los supuestos establecidos para poder estimar existente la contradicción de tesis denunciada, entre los criterios sustentados por la Primera y Segunda S. del Máximo Tribunal.

En efecto la Primera Sala, al resolver el amparo en revisión 388/2007, estimó que las "reglas generales" a que se refiere el primer párrafo del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito de referencia, vulneran el principio de primacía de ley, toda vez que con ello se excede la función que el orden constitucional confiere a las reglas generales administrativas, al cambiar el contenido de la ley que solamente debería pormenorizar, de manera que esa disposición establece una auténtica delegación de facultades legislativas en favor de la autoridad administrativa.

Por su parte, la Segunda Sala, al resolver el amparo en revisión 464/2008, sustentó el criterio consistente en que el primer párrafo del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito en cita, no viola los principios de supremacía de la ley y división de poderes, ya que la facultad que se otorga a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, se ubica en aquellas que tienen como objetivo lograr una aplicación efectiva de la autorización que se da a las instituciones de crédito para ceder su cartera, inscribiéndose en lo que se ha denominado como cláusulas habilitantes.

El examen de las ejecutorias transcritas pone de relieve que las S. Primera y Segunda de este Máximo Tribunal, se pronunciaron sobre una cuestión jurídica esencialmente igual, ya que analizaron si el primer párrafo del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, vigente antes de la reforma de primero de febrero de dos mil ocho, transgrede los principios de supremacía de la ley y de división de poderes y, por tanto, si es o no inconstitucional.

No obstante, adoptaron criterios contrarios, pues la Primera Sala, por mayoría de tres votos, determinó que el primer párrafo del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito en comento, es inconstitucional al no respetar el principio de primacía de ley y establecer una auténtica delegación de facultades legislativas a favor de la autoridad administrativa; mientras que la Segunda Sala, por unanimidad, estimó que dicho precepto no resulta violatorio de los principios de supremacía de ley y de división de poderes, porque la facultad otorgada a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores busca una aplicación efectiva de la autorización que se da a las instituciones de crédito para ceder su cartera.

Conforme lo relatado, es evidente que se da la contradicción de tesis, pues las S. Primera y Segunda de este Máximo Tribunal, examinan un mismo problema jurídico y, a pesar de ello, sostienen criterios discrepantes.

SEXTO. Como deriva de lo razonado en el considerando anterior, la materia de la presente denuncia de contradicción de tesis consiste en determinar, si el artículo 93, primer párrafo, de la Ley de Instituciones de Crédito, vigente antes de la reforma de primero de febrero de dos mil ocho, respeta o, por el contrario, viola los principios de supremacía de ley y de división de poderes.

Con el propósito de resolver la presente contradicción de tesis, en primer término, es menester tener presente lo dispuesto en el artículo 93, primer párrafo, de la Ley de Instituciones de Crédito, vigente antes de la reforma de primero de febrero de dos mil ocho, que dice:

"Artículo 93. Las instituciones de crédito sólo podrán ceder o descontar su cartera con el Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá, mediante reglas de carácter general autorizar excepciones a este artículo. ..."

En el precepto transcrito se establece como idea fundamental que rige tratándose de cesión o descuento de cartera de las instituciones de crédito, que sólo podrán realizar esas operaciones con los entes que la propia norma señala, esto es, con el Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico; y, en el propio precepto se precisa, como excepción, que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá autorizar, mediante reglas de carácter general, operaciones diversas a las autorizadas por lo prescrito en la primera parte de esa disposición legal.

Ahora, para establecer el alcance preciso de ese precepto, debe tenerse en cuenta que las normas jurídicas contienen o se forman de enunciados prescriptivos, en tanto que a través de cada enunciado se busca que alguien se comporte de cierta manera.

En este orden de ideas, aunque en la Ley de Instituciones de Crédito, normalmente todas sus disposiciones se encuentran subdivididas en una serie de artículos más o menos cortos, y por lo mismo, es raro que un solo artículo se componga de partes diversas que tiendan a presentar sentidos diversos; lo cierto es que de la forma en que está redactado el artículo 93 en examen, se advierte la existencia de dos enunciados que cumplen con funciones distintas en relación con las conductas que autorizan efectuar.

En efecto, los dos enunciados prescriptivos que contiene el artículo en mención son:

a) Las instituciones de crédito sólo podrán ceder o descontar su cartera con el Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico.

b) La Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá, mediante reglas de carácter general, autorizar que las instituciones de crédito puedan ceder o descontar su cartera con personas o entidades distintas a las mencionadas en la primera parte del precepto.

En cuanto a cada una de las prescripciones que se presentan y que aquí se indica en los incisos que preceden, cumple con los elementos estructurales necesarios para considerarlas, por sí mismas, una estructura normativa, y además diferenciarla de la otra prescripción que la acompaña en el artículo.

Como se indica, en el caso de la prescripción a que se hace referencia en el inciso a), contiene: 1. Una determinada acción que es prescrita, al contemplar una conducta de "ceder o descontar su cartera"; 2. Una calificación deóntica o normativa de la acción, que es de carácter permisiva y limitativa, al facultar a ceder o descontar su cartera, aunque solamente con las entidades que expresamente se indican; y, 3. El concepto-sujeto objeto de la prescripción cuya actividad se requiere, que en la especie se denota en términos generales como "las instituciones de crédito".

Por su parte, el enunciado prescriptivo que se incluye en el inciso b), contiene: 1. Una determinada actividad que es prescrita, al establecer relativa a la emisión de una serie de reglas de carácter general para autorizar a las instituciones de crédito a ceder o descontar su cartera en casos distintos a los ya autorizados por el precepto legal; 2. Una calificación deóntica o normativa de la acción, que es de carácter permisiva, al facultar a emitir esas reglas de carácter general; y, 3. El concepto-sujeto objeto de la prescripción cuya actividad se requiere, que en el caso se individualiza en la "Comisión Bancaria y de Valores".

En estas condiciones, el artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, contiene dos prescripciones normativas diferenciadas, desde el punto de vista de la acción o actividad prescrita, de su cualidad, y del ámbito personal de validez. Es decir, en primer lugar, se refieren a acciones o actividades distintas, aunque relativa a un mismo tema que es la cesión o descuento de las carteras de las instituciones de crédito, pues en el primer caso, es la realización de esa acción y, en la otra, la actividad de autorizar mediante reglas de carácter general a las instituciones de crédito a ceder o descontar su cartera en casos distintos a los ya contemplados por el precepto legal; en segundo término, aunque la calificación deóntica de las prescripciones, en ambos casos, es permisiva, en cuanto atribuyen (al sujeto) la facultad de hacer algo, en el caso de las instituciones de crédito esa permisión es limitada; y, finalmente, la primera se refiere a las instituciones de crédito y, la segunda, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Entonces, la primera prescripción está dirigida al sujeto "instituciones de crédito", y efectivamente, a ellas, les permite en forma limitativa realizar cesiones o descuentos de cartera sólo con el "Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico".

La segunda prescripción normativa está dirigida al sujeto "Comisión Nacional Bancaria y de Valores", y ciertamente, es permisiva, puesto que a dicha comisión, se le faculta a autorizar, mediante reglas de carácter general, que las instituciones de crédito puedan ceder o descontar su cartera con personas o entidades distintas a las mencionadas en la primera parte del precepto, es decir, diversas al "Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico".

En otras palabras en el artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, se establece un principio sobre el que se sustenta la materia de cesión o descuento de cartera de las instituciones de crédito, consistente en que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores se encuentra facultada para hacer u omitir la emisión de normas generales que regulen los supuestos en que puede efectuarse la materia objeto de precepto; y, una regla general, expresamente establecida, que permite, normalmente, a las Instituciones de Crédito ceder o descontar su cartera con el Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico.

En estas condiciones, no es válido sostener que el artículo es vago o dogmático en relación con las facultades que a cada uno de los sujetos contemplados establece, de manera que pueda considerarse que por una parte autoriza y por otra prohíbe una misma acción o actividad; ni tampoco que a las instituciones de crédito les esté vedado, ineludiblemente, ceder o descontar su cartera con otros entes o personas diversos a los individualizados en el precepto legal.

Efectivamente, como ya se dijo, en el artículo en estudio se distingue la acción que se autoriza realizar a las instituciones de crédito para ceder o descontar su cartera, de la actividad que se faculta a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, consistente en la emisión de reglas generales para que aquellas instituciones puedan realizar esa acción de cesión o descuento con personas diversas a las ya expresamente autorizadas.

Por otra parte, pero en este mismo tenor, si bien las normas permisivas, permiten lo que mandan, y en el caso, a las instituciones de crédito les concede, normalmente, la posibilidad de ceder o descontar su cartera con las instituciones que allí se indican y, por contra partida, les "prohíbe" descontar o ceder su cartera con personas distintas a las especificadas, ese impedimento es en relación con la acción de hacerlo por sí misma, sin previa autorización, pero esa restricción está exceptuada para los casos en que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante reglas de carácter general, lo autorice.

Una vez establecido lo anterior, procede el examen del punto de contradicción, esto es, si el artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, vigente antes de la reforma de primero de febrero de dos mil ocho, respeta o, por el contrario, viola los principios de supremacía de ley y de división de poderes.

Debe señalarse que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o. de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, dicha comisión es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que tiene por objeto supervisar y regular en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto. Los preceptos en comento son del tenor literal siguiente:

"Artículo 1. Se crea la Comisión Nacional Bancaria y de Valores como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con autonomía técnica y facultades ejecutivas en los términos de esta ley."

"Artículo 2. La comisión tendrá por objeto supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección de los intereses del público.

"También será su objeto supervisar y regular a las personas físicas y demás personas morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al citado sistema financiero."

Para estar en condiciones de determinar si la norma en examen viola o no los principios de reserva de ley y de división de poderes al facultar a un órgano de la administración pública, en este caso, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a establecer excepciones a lo prescrito por la primera parte de ese numeral, debe tenerse presente, que en relación con las reglas generales que pueden emitir las autoridades administrativas, en ejercicio de una facultad conferida por una ley del Congreso de la Unión, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha determinado lo siguiente:

1. Las reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida por una ley expedida por el Congreso de la Unión a una secretaría de Estado o a un organismo de la administración pública, constituyen una categoría de ordenamientos que no son de índole legislativa ni reglamentaria, sino que se trata de cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública, por lo que su expedición no pugna con el principio de distribución de atribuciones entre los diferentes órganos del poder público.

2. El hecho de que el Congreso de la Unión autorice a las secretarías de Estado o a un organismo de la administración pública a emitir reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no entraña una delegación de facultades, pues el órgano legislativo no se despoja de una facultad propia (lo que constituye una condición insalvable de todo acto delegatorio), sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción.

3. La facultad que se confiere para emitir reglas generales administrativas se justifica en la medida en que el Poder Legislativo no suele ocuparse de los detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública, de ahí que se confiera a entes de la administración pública esa facultad para que cuente con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión.

4. No existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, lo que conlleva que la regulación contenida en esas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en actos formalmente legislativos.

Con relación al tema, este Tribunal en Pleno ha emitido las tesis siguientes:

"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EXPEDIDAS POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO EN USO DE UNA FACULTAD AUTORIZADA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN. DIFERENCIAS CON LOS REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS Y ÓRDENES DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. De lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la facultad del presidente de la República para emitir reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, refrendados por el secretario de Estado o jefe del departamento administrativo a que el asunto corresponda, se infiere que tienen un contenido específico que los diferencia de las reglas generales administrativas, pues estas últimas son cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública; mientras que los reglamentos constituyen un conjunto de normas de carácter general para dar cumplimiento a las leyes; los decretos administrativos formalizan la expresión jurídica de la voluntad del Ejecutivo en ejercicio de sus funciones, sobre casos concretos de los negocios públicos; las órdenes constituyen mandamientos del superior que deben ser obedecidas, ejecutadas y cumplidas por los inferiores jerárquicos y los acuerdos administrativos constituyen decisiones del titular del Poder Ejecutivo Federal dirigidas a los órganos subordinados, cuyos efectos se producen dentro de la propia estructura interna, que no atañen a los particulares o a otros sujetos de derecho que no tengan carácter de funcionarios o trabajadores al servicio del Estado." (No. Registro: 187,114. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XV, abril de 2002, tesis P. XV/2002, página 6).

"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA HABILITAR A LAS SECRETARÍAS DE ESTADO A FIN DE EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS. El hecho de que el Congreso de la Unión autorice a las secretarías de Estado a emitir reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no entraña una delegación de facultades, pues aquel órgano legislativo no se despoja de una facultad propia, lo que constituye una condición insalvable de todo acto delegatorio, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción. Lo anterior se justifica en la medida en que el Poder Legislativo no suele ocuparse de esos detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública; de ahí que resulte apropiado que los secretarios de Estado, como integrantes de la administración pública federal y conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión." (No. Registro: 187,113. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XV, abril de 2002, tesis P. XII/2002, página 8).

"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LAS DICTADAS EN EJERCICIO DE UNA FACULTAD CONFERIDA POR LA LEY A UNA SECRETARÍA DE ESTADO, NO PUGNAN CON EL PRINCIPIO DE DISTRIBUCIÓN DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO. El primer párrafo del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que ‘La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado ...’. De lo anterior se deduce que las reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida por una ley expedida por el Congreso de la Unión a una secretaría de Estado constituyen una categoría de ordenamientos que no son de índole legislativa ni reglamentaria, sino que se trata de cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública, por lo que su expedición no pugna con el principio de distribución de atribuciones entre los diferentes órganos del poder público. Lo anterior es así, porque los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, cuya expedición compete al presidente de la República, en términos de lo dispuesto en el artículo 92 de la propia Carta Magna, tienen diferente forma y materia que las reglas citadas, y mientras el Congreso de la Unión no interfiera en la formación de aquellos actos, puede conferir directamente a los secretarios de Estado la atribución de expedir reglas técnico-operativas dentro del campo de una ley específica; de manera que si el otorgamiento de atribuciones por la Norma Fundamental a los diferentes órganos gubernativos no puede extenderse analógicamente a otros supuestos distintos a los expresamente previstos en aquélla, las reglas técnicas y operativas están fuera del ámbito exclusivo del titular del Poder Ejecutivo, al gravitar dentro de la potestad legislativa del Congreso de la Unión para autorizar su expedición mediante una ley a alguna o varias de las secretarías de Estado y departamentos administrativos, cuya distribución de competencias figura tanto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como en las demás leyes que le incumben al Congreso de la Unión." (No. Registro: 187,112. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XV, abril de 2002, tesis P. XIV/2002, página 9).

De igual forma, este Tribunal Pleno ha considerado, en torno a las denominadas "cláusulas habilitantes", que son mecanismos reguladores que constituyen actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales, los cuales encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, como se advierte de la tesis que se transcribe a continuación:

"CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS. En los últimos años, el Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos reguladores denominados ‘cláusulas habilitantes’, que constituyen actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley." (No. Registro: 182,710. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVIII, diciembre de 2003, tesis P. XXI/2003, página 9).

Por consiguiente, las citadas reglas generales administrativas, al ser emitidas con base en una habilitación legal o cláusula habilitante, se encuentran sujetas al principio de supremacía de ley, dado que su función se encuentra limitada a regular una materia concreta y específica dentro de parámetros y lineamientos generales contenidos en la propia ley "habilitante", como se ha sido criterio de las S. de este Alto Tribunal, plasmado en las tesis siguientes:

"COMERCIO EXTERIOR. LAS REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EN ESA MATERIA PUEDEN REGULAR OBLIGACIONES DE LOS GOBERNADOS, SIEMPRE Y CUANDO RESPETEN LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y RESERVA REGLAMENTARIA, Y SE APEGUEN AL CONTEXTO LEGAL Y REGLAMENTARIO QUE RIGE SU EMISIÓN. Las referidas reglas generales las emite el presidente del Servicio de Administración Tributaria con base en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, los que a su vez se sustentan en los diversos 73, fracción XXX y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que no existe impedimento constitucional para que mediante esas reglas se regulen determinadas obligaciones de los gobernados, siempre y cuando no incidan en una materia sujeta a reserva de ley y no rebasen el contexto legal y reglamentario que rige su emisión, aunado a que aquéllas no se rigen por lo previsto en los artículos 33, penúltimo párrafo y 35 del Código Fiscal de la Federación, ya que éstos se refieren a los criterios internos que deben seguirse en la aplicación de las normas que inciden en el ámbito fiscal, bien sea una ley, un reglamento o una regla general administrativa, por lo que por su propia naturaleza no pueden generar obligación alguna a los gobernados sino, en todo caso, ser ilustrativos sobre el alcance de alguna disposición de observancia general, y de publicarse en el Diario Oficial de la Federación, otorgar derechos a los contribuyentes, a diferencia de las citadas reglas generales, que son de cumplimiento obligatorio para los gobernados, sin menoscabo de que alguna de ellas, en virtud de sentencia dictada en algún medio de defensa jurisdiccional establecido por el orden jurídico nacional, pueda perder sus efectos total o parcialmente, por no respetar los mencionados principios que rigen su emisión." (No. Registro: 180,700. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XX, septiembre de 2004, tesis 2a./J. 107/2004, página 109).

"ACUERDOS DEL CONSEJO TÉCNICO DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. LOS EMITIDOS CON BASE EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 264, FRACCIÓN VII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA TIENEN LA NATURALEZA DE REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS, POR LO QUE SE ENCUENTRAN SUJETOS A LOS PRINCIPIOS DE PRIMACÍA DE LA LEY Y PREFERENCIA REGLAMENTARIA. Al tenor de lo dispuesto en el referido numeral, el citado órgano tiene atribución para emitir las disposiciones de observancia general que sean necesarias para la exacta observancia de la Ley del Seguro Social, las cuales tienen la naturaleza de reglas generales administrativas, pues aun cuando el Congreso de la Unión las haya denominado ‘reglamentos’, debe tenerse presente que mediante la respectiva habilitación no se permite a una autoridad administrativa ejercer la facultad reglamentaria reservada constitucionalmente al presidente de la República, en virtud de que la regulación que derive del ejercicio de aquella potestad normativa tiene una naturaleza y una jerarquía diferentes a las que corresponden a los reglamentos del titular del Ejecutivo Federal. En efecto, dado que los referidos acuerdos son expedidos con base en una habilitación legal o, en su caso, reglamentaria, se encuentran jerárquicamente por debajo de las leyes del Congreso de la Unión y de los reglamentos del presidente de la República, y al estar sujetos al principio de primacía de la ley y al diverso de preferencia reglamentaria su validez está condicionada a que lo dispuesto en ellos acate fielmente lo establecido tanto en la Constitución Federal como en las mencionadas leyes y reglamentos, sin que puedan contrariar, limitar, excluir o derogar lo previsto en esos ordenamientos." (No. Registro: 185,469. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVI, diciembre de 2002, tesis 2a. CLVI/2002, página 259).

"INSTITUTO FEDERAL DE ESPECIALISTAS DE CONCURSOS MERCANTILES. LA FACULTAD QUE LE CONFIERE EL ARTÍCULO 311, FRACCIÓN XIII, DE LA LEY RELATIVA, PARA DICTAR REGLAS TÉCNICO-OPERATIVAS DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONSTITUYE UN ACTO DELEGATORIO DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. De los artículos 49 y 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se reservó al Poder Legislativo la potestad necesaria para emitir los actos legislativos de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, por ser éstos, constitucionalmente, la fuente primordial de regulación respecto de las materias de especial trascendencia en la esfera jurídica de los gobernados; sin embargo, esa atribución no implica que dicho órgano legislativo sea el único facultado para emitir la totalidad de las normas, ni impide al Congreso de la Unión otorgar a un órgano auxiliar la atribución para expedir reglas generales sujetas al principio de primacía de la ley, pues la regulación de esas normas de rango inferior no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos. En este sentido, el grado de especialización requerido para el desarrollo de la función jurisdiccional auxiliar desplegada por el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles exige el establecimiento de las estructuras necesarias que le permitan dictar determinadas reglas con respecto a su funcionamiento y operatividad. Por ello, las atribuciones a él conferidas en el artículo 311, fracción XIII, de la Ley de Concursos Mercantiles, no entrañan propiamente una delegación de facultades legislativas, sino la asignación directa por parte del Congreso de la Unión, de una atribución para allanar la aplicación técnico-operativa de la ley dentro de su ámbito específico; es decir, el hecho de que el Congreso de la Unión establezca dichas estructuras habilitando al Instituto para regular una materia concreta y específica, de acuerdo con los principios y lineamientos convenidos en la propia norma, no implica una delegación legislativa, sino una habilitación para la emisión de reglas sobre cuestiones técnicas, administrativas u operativas. Lo anterior en virtud de que mediante la atribución conferida al mencionado Instituto por el Poder Legislativo éste no se despoja a sí mismo de una facultad propia, sino que asigna directamente a un ente especializado una tarea técnico-operativa para que cuente con las atribuciones necesarias para dar agilidad, firmeza y precisión a los actos de aplicación que le encomienda la Ley de Concursos Mercantiles." (No. Registro: 176,271. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, Civil. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, enero de 2006, tesis 1a./J. 172/2005, página 393).

Todo lo antes expuesto, nos conduce a concluir que las "reglas generales" a que refiere el artículo 93, primer párrafo, de la Ley de Instituciones de Crédito en examen, al facultar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para autorizar, mediante reglas de carácter general, operaciones diversas a las permitidas en la primera parte de esa disposición legal, no violan los principios de supremacía de ley y de división de poderes.

Efectivamente, la facultad que se concede a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, es propia de la naturaleza de las cláusulas habilitantes, porque a través de ella el legislador habilitó a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para regular una materia concreta y específica, en el caso, las reglas que deben observar las instituciones de crédito para ceder o descontar cartera, facultándola incluso, para autorizar excepciones, a fin de que dichas instituciones puedan hacerlo con sujetos distintos a los que se precisan en la disposición de que se trata.

Ahora, el hecho de que la comisión pueda emitir ese tipo de reglas, tiene su apoyo en la circunstancia de que las autoridades legislativas no tienen la posibilidad de regular hechos dinámicos y fluctuantes y, por tanto, obviamente, tiene por propósito atender la problemática que surja con motivo de la aplicación de la propia norma, y que el legislador no pudo prever, atendiendo a que los fenómenos económicos y financieros son sumamente dinámicos y lógicamente, inciden en la contabilidad y situación financiera de las instituciones de crédito.

Estas razones explican que el legislador haya facultado en forma directa a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para que por medio de reglas de carácter general no solamente regulara lo relativo a la cesión o descuento de cartera, sino que incluso, estuviera en aptitud de establecer excepciones que permitan la realización de esos actos con sujetos distintos a los que precisa el artículo reclamado, dado que el dinamismo económico propio de las operaciones que la ley permite realizar a los bancos, justifica que se emitan reglas de carácter general que amplíen el universo de sujetos con los cuales puedan ceder o descontar su cartera.

En este orden de ideas, la citada cláusula habilitante se justifica por las características propias del contrato de cesión, por tratarse de operaciones que necesariamente influyen en la contabilidad y estabilidad financiera de dichas instituciones; además, que conforme a las facultades con que cuenta, es a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a quien corresponde supervisar y regular en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, de ahí que el legislador le haya otorgado en forma directa la atribución combatida.

Entonces, como órgano especializado y sabedor de la situación financiera de las entidades financieras, conoce las situaciones o problemática que puedan surgir a consecuencia de la autorización que a su vez tienen las instituciones de crédito para ceder o descontar su cartera, y por tal motivo, puede determinar en qué casos se requiere autorizar la cesión o descuento de cartera con entidades diversas a las que se indican en la norma que se analiza.

Cabe agregar que las características del contrato de cesión también justifican la existencia de la atribución reclamada, pues de acuerdo con los artículos 2029 y 2030 del Código Civil Federal, la cesión de derechos es un contrato en virtud del cual el titular de un derecho (cedente) lo transmite a otra persona (cesionario), gratuita u onerosamente, sin alterar la relación jurídica existente, contrato que puede realizarse sin el consentimiento del deudor, a menos que la cesión esté prohibida por la ley, se haya convenido no hacerlo o no lo permita la naturaleza del derecho.

Finalmente, no pasa inadvertido que el legislador, consciente de la importancia de los contratos de cesión de cartera de las instituciones de crédito, decidió reformar el primer párrafo del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, de primero de febrero de dos mil ocho, para establecer:

"Artículo 93. Las instituciones de crédito podrán ceder o descontar su cartera crediticia con cualquier persona. ..."

De donde se sigue que ahora se autoriza que las instituciones de crédito puedan ceder o descontar su cartera crediticia con cualquier persona, lo que no es más que el reflejo del dinamismo de las operaciones que llevan a cabo esas instituciones y la necesidad de legislar con el objetivo de facilitar dichas operaciones.

En consecuencia, el artículo 93, primer párrafo, de la Ley de Instituciones de Crédito, vigente hasta antes de la reforma de primero de febrero de dos mil ocho, no resulta contrario a los principios de supremacía de ley y de división de poderes, pues la atribución otorgada la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para emitir reglas de carácter general relativas a la cesión o descuento de cartera, se inscribe dentro de lo que se conoce como cláusula habilitante y, por ende, no puede considerarse como una delegación de facultades legislativas en favor de la autoridad administrativa.

Así las cosas, el criterio que debe prevalecer con carácter jurisprudencial, se redacta con el rubro y texto siguientes:

-El citado precepto contiene dos prescripciones normativas diferenciadas desde el punto de vista de la acción o actividad prescrita, de su cualidad y del ámbito personal de validez: la primera está dirigida a las instituciones de crédito y les permite en forma limitativa realizar cesiones o descuentos de cartera sólo con el Banco de México u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico, mientras que la segunda se dirige a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y la faculta para autorizar, mediante reglas de carácter general, que las instituciones de crédito cedan o descuenten su cartera con personas o entidades distintas a las mencionadas en la primera parte del precepto; luego, se establece un principio sobre el que se sustenta la materia de cesión o descuento de cartera de las instituciones de crédito, consistente en que la indicada Comisión está facultada para emitir normas generales que regulen los supuestos en que puede efectuarse la materia objeto del precepto; y una regla general expresamente establecida que permite, normalmente, a las instituciones de crédito ceder o descontar su cartera con las entidades ya indicadas. Ahora bien, el párrafo primero del artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, vigente hasta el 1o. de febrero de 2008, al facultar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para autorizar, mediante reglas de carácter general, que las instituciones de crédito puedan ceder o descontar su cartera con sujetos distintos a los que se precisan en la disposición de que se trata, es decir, del Banco de México u otras instituciones de crédito o de los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico, no viola los principios de supremacía de la ley y de división de poderes, toda vez que tiene su apoyo en la circunstancia de que las autoridades legislativas no tienen la posibilidad de regular hechos dinámicos y fluctuantes y, por tanto, obviamente, tiene como propósito atender la problemática que surja con motivo de la aplicación de la propia norma, y que el legislador no pudo prever, atendiendo a que los fenómenos económicos y financieros son sumamente dinámicos y, lógicamente, inciden en la contabilidad y situación financiera de las instituciones de crédito. Por tanto, la cláusula habilitante que contiene esa disposición legal se justifica por las características propias del contrato de cesión, por tratarse de operaciones que necesariamente influyen en la contabilidad y estabilidad financiera de dichas instituciones y porque la referida Comisión, como órgano especializado y sabedor de la situación financiera de las entidades financieras, conoce las situaciones o problemas que pueden surgir a consecuencia de la autorización que a su vez tienen las instituciones de crédito para ceder o descontar su cartera y, por tal motivo, puede determinar en qué casos se requiere autorizar la cesión o descuento de cartera con entidades diversas a las indicadas.

La tesis jurisprudencial que se sustenta en esta resolución deberá identificarse con el número que por el orden progresivo le corresponda dentro de las jurisprudencias de este Tribunal Pleno.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de la tesis redactada en la parte final del último considerando de la presente resolución.

TERCERO.-Remítase la tesis jurisprudencial que se sustenta en el presente fallo, a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como a la Primera Sala y a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo.

N.; en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., se aprobaron los puntos resolutivos primero y tercero; y por mayoría de siete votos de los Ministros A.A., F.G.S., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V. y presidente O.M., se aprobó el punto resolutivo segundo y el criterio contenido en la parte final del último considerando; los señores M.C.D. y S.M. votaron en contra, por estimar que es inconstitucional el artículo 93, primer párrafo, de la Ley de Instituciones de Crédito, y reservaron su derecho para formular sendos votos particulares; y la señora M.S.C. de G.V. formuló salvedades respecto de algunas de las consideraciones y reservó su derecho para formular voto concurrente.

El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

No asistieron la señora M.M.B.L.R., previo aviso, y el señor M.G.D.G.P., por encontrarse desempeñando una comisión oficial.