Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISIÓN 1555/2005. J.M.M..

MINISTRA PONENTE: O.S.C.D.G.V..

SECRETARIO: JOSÉ DE J.B.S..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 10, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y conforme a lo previsto en el tercer punto, fracción II, del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que se interpone en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo en el que se reclamó la constitucionalidad de los artículos 4o., 4o. A, 4o. B y 4o. C de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, vigentes en dos mil cinco, subsistiendo en esta instancia el problema de constitucionalidad planteado.

SEGUNDO. El recurso de revisión fue interpuesto oportunamente, ya que la sentencia impugnada fue notificada a la autoridad responsable recurrente mediante oficio número 67544, recibido el trece de septiembre de dos mil cinco (foja 205 del cuaderno de amparo), en tanto que el escrito de revisión fue presentado ante la oficina del Servicio Postal Mexicano el diecinueve de septiembre del propio año, y posteriormente recibido en el Juzgado Tercero de Distrito en La Laguna, Torreón, Coahuila, el día veintiséis de septiembre del propio año (foja 4 del toca en que se actúa), es decir, dentro del término de diez días hábiles señalado en el artículo 86 de la Ley de Amparo, en virtud de que el mismo transcurrió del diecinueve al treinta de septiembre de dos mil cinco, descontándose los días catorce, quince, dieciséis, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco, del mismo mes y año, por ser días inhábiles en términos de lo dispuesto por los artículos 23 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

TERCERO. No es materia de la revisión el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, en el considerando segundo de la sentencia recurrida, por lo que corresponde a los actos de ejecución atribuidos al secretario de Hacienda y Crédito Público y al jefe del Servicio de Administración Tributaria, toda vez que la parte quejosa que es a quien perjudica, no la recurrió, razón por la que dicha decisión debe quedar firme.

Sirve de apoyo a lo anterior la siguiente tesis de jurisprudencia:

"Octava Época

"Instancia: Tercera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: VII, marzo de 1991

"Tesis: 3a./J. 7/91

"Página: 60

"REVISIÓN EN AMPARO. LOS RESOLUTIVOS NO COMBATIDOS DEBEN DECLARARSE FIRMES. Cuando algún resolutivo de la sentencia impugnada afecta a la recurrente, y ésta no expresa agravio en contra de las consideraciones que le sirven de base, dicho resolutivo debe declararse firme. Esto es, en el caso referido, no obstante que la materia de la revisión comprende a todos los resolutivos que afectan a la recurrente, deben declararse firmes aquellos en contra de los cuales no se formuló agravio y dicha declaración de firmeza debe reflejarse en la parte considerativa y en los resolutivos debe confirmarse la sentencia recurrida en la parte correspondiente."

CUARTO. A fin de fijar la litis a resolver en el recurso de revisión a estudio, resulta pertinente destacar los antecedentes del caso.

I. El quejoso, J.M.M., demandó el amparo y protección de la Justicia Federal en contra de actos del Congreso de la Unión y otras autoridades, de quienes reclamó, en síntesis, el proceso legislativo en virtud del cual se reformó el artículo 4o. (con excepción de su primer párrafo), y se adicionaron los numerales 4o. A, 4o. B y 4o. C de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, que entraron en vigor a partir del primero de enero de dos mil cinco.

En su concepto de violación, la parte quejosa esencialmente impugnó el proceso legislativo de la reforma legal en cuestión, con el argumento de que el mismo era violatorio del inciso h) del artículo 72 de la Constitución Federal, porque no obstante que se trata de leyes tributarias, no fueron discutidas originariamente en la Cámara de D., como Cámara de Origen, sino que fueron introducidas por la Cámara de Senadores, como Cámara Revisora, sin respetarse el proceso legislativo que se señala en el inciso h) del artículo 72 constitucional.

II. El Juez de Distrito, en la sentencia recurrida, por un lado sobreseyó en el juicio de amparo por lo que corresponde a los actos de ejecución atribuidos al secretario de Hacienda y Crédito Público y al jefe del Servicio de Administración Tributaria, dada su inexistencia.

Por otro lado, concedió el amparo solicitado por lo que corresponde a los preceptos legales impugnados, por estimar que el Congreso de la Unión, al reformar el artículo 4o. y adicionar los artículos 4o. A, 4o. B y 4o. C de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, infringió el proceso legislativo regulado en el inciso h) del artículo 72 de la Constitución Federal, en virtud de que la iniciativa de reforma de la ley en cuestión, debió ser devuelta por la Cámara de Senadores a la Cámara de D. para que ésta presentara una nueva iniciativa, esto es, para que la Cámara de D. fungiera como Cámara de Origen, y reservar la iniciativa para su discusión y aprobación y enseguida pasar a la Cámara de Senadores, únicamente para su revisión, y una vez que se concluyera con el proceso, de no existir reprobación por parte de los integrantes de la Cámara de Origen, es decir, la de diputados, entonces debió ser remitida al Ejecutivo para los efectos constitucionales, sin embargo, el Juez de Distrito consideró que, en el caso, estos requisitos no fueron cumplimentados.

III. La autoridad responsable, ahora recurrente, en su escrito de revisión, esencialmente alega que el Juez de Distrito realizó una indebida interpretación del inciso h) del artículo 72 de la Constitución Federal, así como del proceso legislativo que culminó con la reforma del artículo 4o., con excepción de su primer párrafo, y la adición de los artículos 4o. A, 4o. B y 4o. C de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, que entraron en vigor a partir del primero de enero de dos mil cinco, porque, en el caso concreto, las reformas y adiciones de mérito, sí fueron discutidas en la Cámara de D., previo a su discusión en la de Senadores.

Asimismo, manifiesta que la Cámara de Senadores actuó conforme a lo establecido en el inciso e) del artículo 72 constitucional que la faculta para adicionar o modificar un proyecto de ley en su carácter de Cámara Revisora.

QUINTO. Son fundados los agravios sintetizados en el considerando anterior, como se verá a continuación.

En primer término, para estar en aptitud de resolver el problema planteado, es conveniente tomar en cuenta lo dispuesto en los artículos 50, 71, 72, 73, fracciones VII, XXIX-A y XXX, 74 y 76 de la Constitución Federal, que respectivamente, dicen:

"Artículo 50. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de D. y otra de Senadores."

"Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

"I.A. presidente de la República;

"II. A los D. y Senadores al Congreso de la Unión; y

"III. A las Legislaturas de los Estados.

"Las iniciativas presentadas por el presidente de la República, por las Legislaturas de los Estados o por las Diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates."

"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

"A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

"B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

"C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

"Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

"D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de Revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.

"E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara Revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

"G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

"H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de D..

"I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.

"I (sic). El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de D. declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

"Tampoco podrá hacerlas al Decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente."

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.

"XXIX. Para establecer contribuciones:

"1o. Sobre el comercio exterior;

"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;

"3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;

"4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y

"5o. Especiales sobre:

"a) Energía eléctrica;

"b) Producción y consumo de tabacos labrados;

"c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;

"d) Cerillos y fósforos;

"e) A. y productos de su fermentación; y

"f) Explotación forestal.

"g) Producción y consumo de cerveza.

"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.

"XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de D.:

"I. Expedir el bando solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de presidente electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;

"II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;

"III. (Derogada, D.O.F. 30 de julio de 1999)

"IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

"...

"V.D. si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.

"Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de esta Constitución y fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren.

"VI. (Derogada, D.O.F. 10 de agosto de 1987)

"VII. (Derogada, D.O.F. 28 de diciembre de 1982)

"VIII. Las demás que le confiere expresamente esta Constitución."

"Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

"I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el presidente de la República y el secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso; además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.

"II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del procurador general de la República, Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;

"III. A. también para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otras potencias, por más de un mes, en aguas mexicanas.

"IV. Dar su consentimiento para que el presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados, fijando la fuerza necesaria.

"V.D., cuando hayan desaparecido todos los Poderes Constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del presidente de la República, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso.

"VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los Poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado.

"La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la anterior.

"VII. E. en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del artículo 110 de esta Constitución.

"VIII. Designar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de entre la terna que someta a su consideración el presidente de la República, así como otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le someta dicho funcionario;

"IX. Nombrar y remover al jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en esta Constitución;

"X. Las demás que la misma Constitución le atribuye."

Del análisis de los preceptos constitucionales transcritos se desprende, en lo que interesa a este estudio, lo siguiente:

A. El Poder Legislativo Federal es ejercido por el Congreso de la Unión, que se divide en dos Cámaras: una de D. y otra de Senadores (artículo 50).

Cabe destacar que desde la primera Constitución del México Independiente -mil ochocientos veinticuatro- hasta la Constitución vigente de mil novecientos diecisiete, la función legislativa ha sido bicameral. Únicamente en la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, que es el antecedente inmediato de la actualmente en vigor, se estableció como única depositaria de la función legislativa a la Cámara de D., en virtud de que el Congreso Constituyente de mil ochocientos cincuenta y seis-mil ochocientos cincuenta y siete consideró, por una parte, que el Senado de la República se había convertido en el centro del elitismo político nacional y, por otra, que de esa manera habría un mayor equilibrio entre el Ejecutivo y el Legislativo.

Una reforma constitucional llevada a cabo en mil ochocientos setenta y cuatro restableció al Senado en sus funciones legislativas y desde entonces ha venido funcionando ininterrumpidamente. Las razones que tuvo el Constituyente para pugnar por el regreso del bicamerismo se expresan en la circular de la Ley de Convocatoria del Ministerio de Relaciones de catorce de agosto de mil ochocientos sesenta y siete, que en lo conducente dice:

"Agosto 14 de 1867. Ministerio de Relaciones. Circular de la Ley de Convocatoria. Comprende la convocatoria otra materia de muy grave interés, la de algunas reformas de la Constitución, sobre las que conviene siquiera apuntar aquí, aunque sea con brevedad, las consideraciones que han movido al gobierno. Con muy justos títulos ha sido la Constitución de 1857 la bandera del pueblo, cuando ha derramado su sangre por conquistar la reforma, por defender la Independencia y por consolidar la República. Estos justos títulos son: todos los principios de progreso que la Constitución proclama: todas las garantías que consigna; y la forma de gobierno que establece, consagrada ya por la experiencia de algunos años de sacrificios, como la única que conviene a la voluntad y a los intereses del pueblo mexicano. Pero no se rebaja ninguno de esos justos títulos, porque en algo se crea conveniente, y aun necesario, adicionarla o reformarla. Ella misma reconoció con sabia previsión, que por algún error en su origen, de que no puede estar libre ninguna cosa humana, o aunque no hubiera habido error, sino sólo por el cambio de circunstancias podría necesitar adiciones o reformas. Cree el gobierno que ahora convendría hacerla, en puntos determinados de organización administrativa, que se refieren a la composición y a las atribuciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Según están organizados en la Constitución el legislativo es todo, y el ejecutivo carece de autoridad propia en frente del legislativo. Esto puede oponer muy graves dificultades para el ejercicio normal de las funciones de ambos poderes. El gobierno cree necesario y urgente el remedio, y sin embargo, no censura que se formase así en su época esa parte de la Constitución. Para algunos, pudo ser esto un efecto de sentimientos políticos de circunstancias; mientras que para otros, pudo muy bien ser un pensamiento profundo, político y regenerador. La sociedad mexicana necesitaba reformarse esencialmente. Bien se pudo pensar que esto no debía esperarse en la marcha normal de los poderes públicos. Se había procurado lograr aquel fin por medio de la dictadura; pero se había visto en algunas experiencias, que un solo hombre podría carecer de elevación de miras, o de prudente energía en los medios, o de rectitud de intenciones, o de convicción de la necesidad, o de resolución para conmover a la sociedad. La historia de esos desengaños, pudo inspirar a los constituyentes de 1857, la idea de crear y establecer permanentemente, en lugar de un congreso una convención. No debía buscar la reforma por medio de la guerra; no podía confiar en que la hiciera un solo hombre; y pudieron esperar que se lograse por la ilustración, el impulso y la resolución, que sería más fácil encontrar en la acción y responsabilidad colectiva de una convención. Si la mayoría de los miembros de la primera que se eligiese, no tenía las condiciones convenientes para realizar el fin, la siguiente, u otra, podría llegar a realizarlo. A muy poco sobrevino la revolución, y cambió el curso de los sucesos. La guerra hizo que se emprendiera y se consumase pronta y radicalmente la reforma. Antes de hacerla, habría sido una esperanza el establecimiento permanente de una convención. Después de hecha, pudiera ser más bien un peligro. Consumada ya la reforma, es el mayor interés administrar bien, para consolidar sus efectos, y aprovechar en la paz sus beneficios. La marcha normal de la administración exige, que no sea todo el Poder Legislativo y que ante él no carezca de todo poder propio el ejecutivo. Para situaciones extraordinarias, la excusa de los inconvenientes es, la necesidad de toda energía en la acción; pero para tiempos normales, el despotismo de una convención puede ser tan malo, o más, que el despotismo de un dictador. Aconseja la razón, y enseña la experiencia de los países más adelantados, que la paz y el bienestar de la sociedad dependen del equilibrio conveniente en la organización de los Poderes Públicos. A este grave e importante objeto se refieren los puntos de reforma propuestos en la convocatoria. Nada tienen de nuevos. Cuatro de ellos estaban en la Constitución de 1824, y los cinco están en las instituciones de los Estados-Unidos de América. En el primer punto se propone, que el Poder Legislativo se deposite en dos Cámaras. Es la opinión común, que en una República federal, sirven las dos Cámaras para combinar en el Poder Legislativo, el elemento popular y el elemento federativo. Una Cámara de D., elegidos en número proporcional a la población, representa el elemento popular; y un Senado, compuesto de igual número de senadores por cada Estado, representa el elemento federativo. Ha sido una objeción vulgar, que el Senado representa un elemento aristocrático. Lo que pueden y deben representar los Senadores, es un poco más de edad, que dé un poco más de experiencia y práctica en los negocios. También se ha hecho la objeción, de que en dos Cámaras, una puede enervar la acción de la otra. Esta objeción era de bastante peso, cuando se necesitaba avanzar mucho para realizar la reforma social. Ahora que se ha consumado, puede considerarse un bien, como se considera en otros países, que la experiencia y práctica de negocios de los miembros de una Cámara, modere convenientemente en casos graves, algún impulso excesivo de acción en la otra. Sobre ese punto, los Estados-Unidos han presentado recientemente un ejemplo digno de considerarse. Con motivo de la intervención extranjera en México, la Cámara de Representantes de los Estados-Unidos votó varias veces por unanimidad, algunas resoluciones que, si hubieran llegado a ser leyes, habrían podido causar una guerra de aquella nación con la Europa. Esa guerra hubiera podido complicar gravemente la guerra civil en los Estados-Unidos. El Senado suspendió constantemente el curso de aquellas resoluciones. Sin duda hizo un bien a los Estados-Unidos, y acaso lo hizo también á México. Por lo demás, el gobierno ha cuidado de no proponer en ese primer punto, la idea precisa del Senado, o cualquiera otra forma de una segunda Cámara. En el pensamiento del gobierno, lo sustancial es, la existencia de dos Cámaras; dejando a la sabiduría del Congreso, resolver sobre la forma y combinación de ellas. ..."

B. En el artículo 73 se establecen las facultades que corresponde ejercer a ambas Cámaras del Congreso, entre otras, la de legislar en materia de contribuciones en términos de sus fracciones VII, XXIX-A y XXX; por tanto, no es una facultad exclusiva de alguna de ellas, al no ubicarse esa atribución en alguno de los supuestos previstos en los artículos 74 o 76 constitucionales.

C. Además, en los artículos 74 y 76 se establecen las facultades exclusivas de la Cámara de D. y del Senado, siendo las de la primera, entre otras, examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

D. El artículo 71 autoriza iniciar el procedimiento legislativo al presidente de la República, a los diputados y a los senadores que componen el Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los Estados.

E. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, como es el caso del Presupuesto de Egresos de la Federación que corresponde exclusivamente a la Cámara de D., se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones (artículo 72, primer párrafo).

F.S. en tres materias, la Cámara de D. fungirá como Cámara de Origen, a saber: 1) empréstitos, 2) contribuciones o impuestos, 3) sobre reclutamiento de tropas; en los demás casos (de la competencia concurrente de ambas Cámaras) la formación de leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de ellas, en los términos del anterior punto (artículo 72-H).

Entonces, el indicado precepto constitucional establece un requisito de orden para la validez del proceso legislativo consistente en que en la formación de leyes o de decretos que versaren, entre otras materias, sobre contribuciones o impuestos, deben discutirse en primer lugar en la Cámara de D..

En ese tenor, si el proyecto de ley o decreto se vincula o versa sobre contribuciones o impuestos, sea en su aspecto material, accesorio o formal, debe cumplirse invariablemente con ese requisito, en virtud de que no se evidencia del texto o de los antecedentes legislativos del señalado artículo 72, inciso H, que sólo deba colmarse cuando se trate de un impuesto o tributo nuevo, o de modificaciones a sus elementos esenciales.

G. Por tanto, en el proceso de formación de las leyes de la competencia de ambas Cámaras, a partir del conocimiento de la Cámara de Origen de la ley o decreto pueden darse los siguientes casos:

Primero. El proyecto es rechazado por la Cámara de Origen. En este supuesto el proyecto no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.

Segundo. El proyecto es aprobado por la Cámara de Origen. En este caso pasará para su discusión a la Cámara Revisora.

Tercero. La Cámara Revisora aprueba el proyecto. En este caso se remitirá al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que formular lo publicará inmediatamente.

Cuarto. La Cámara Revisora rechaza totalmente el proyecto. En tal evento el proyecto volverá a la Cámara de Origen con las observaciones que hubiese formulado la revisora, y si ésta lo aprueba por mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la que lo examinará de nuevo y si fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, pasará al Ejecutivo, pero si lo reprobase no podrá presentarse nuevamente en el mismo periodo de sesiones.

Quinto. La Cámara Revisora desecha parcialmente, adiciona o modifica el proyecto aprobado por la Cámara de Origen. La nueva discusión en la Cámara de Origen versará únicamente sobre lo desechado, las adiciones, modificaciones o reformas, sin poder alterarse de manera alguna los artículos aprobados.

Si las adiciones o reformas formuladas por la Cámara Revisora fueren aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de Origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo para su promulgación.

Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos de la Cámara de Origen volverán a la revisora para que tome en consideración las razones de la de Origen y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para su promulgación.

Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas no volverá a presentarse todo el proyecto sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden por mayoría absoluta de sus miembros presentes que se expida la ley o decreto sólo en los artículos aprobados y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

En ese orden de ideas, es dable señalar que los principios constitucionales que regulan el proceso legislativo son comunes para las dos Cámaras, cuando legislen sobre materias cuyo conocimiento corresponda al Congreso de la Unión, es decir, cuando no sean exclusivas de alguna de ellas.

Lo anterior significa que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorgó las mismas facultades legislativas tanto a la Cámara de D. como a la de Senadores cuando éstas actúan de manera bicameral.

Es importante dejar en claro que la iniciativa de ley o decreto, como causa eficiente que pone en marcha el mecanismo de creación de la norma general para satisfacer y atender las necesidades que requieran cierta forma de regulación, fija de alguna manera el debate parlamentario en la propuesta contenida en la misma, sin que ello signifique que la discusión no pueda abordar otros temas que por razón de su íntima vinculación con la temática del proyecto deban regularse también para ajustarlos a la nueva normatividad.

Así, en virtud de la potestad legislativa que tienen los asambleístas para modificar y adicionar el proyecto de ley o decreto contenido en la iniciativa, pueden cambiar la propuesta dándole un enfoque diverso al tema parlamentario de que se trate, ya que, se insiste, la Constitución no prohíbe al Congreso de la Unión cambiar las razones o motivos que dieron origen al proyecto de ley o decreto, antes bien, lo permite.

Ahora bien, el hecho de que los proyectos de ley o decreto que versen sobre contribuciones o impuestos deban discutirse primero en la Cámara de D. y posteriormente en la de Senadores, sólo constituye una excepción a la regla general de que las iniciativas de ley o decreto pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las Cámaras, pero no implica restricción o limitación al ejercicio de las facultades legislativas que la N.F. otorga también a la Cámara de Senadores, ya que a ambas compete legislar sobre esa materia en términos de los artículos 73, fracciones VII, XXIX-A y XXX, 74 y 76 de la Constitución Federal. Es decir, el orden que debe seguirse para la discusión de las iniciativas de leyes que versen sobre aquellas materias -primero, en la Cámara de D. y, luego, en la de Senadores- no convierte a estos últimos en simples sancionadores de los actos de los primeros, pues al no existir prescripción constitucional alguna en ese sentido, debe concluirse que la Cámara de Senadores, aun en esos supuestos, se encuentra, al igual que su colegisladora, en plena aptitud de realizar todos aquellos actos que caracterizan su función principal, esto es, aprobar, rechazar, modificar o adicionar el proyecto de ley dictaminado por aquélla.

Lo anterior es así, ya que, como antes se expresó, de conformidad con lo dispuesto por la inciso "H" del artículo 72 de la Constitución Federal, la formación de leyes puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos y reclutamiento de tropas, los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de D., sin que de dicha disposición pueda inferirse válidamente que las atribuciones legislativas de la Cámara de Senadores, de modificar, adicionar o desechar en parte un proyecto de ley o dictamen enviado por la Cámara de Origen, queden anuladas en tales materias, limitándose a hacer simples revisiones formales del proyecto de ley o decreto, porque al igual que otras materias tanto la Cámara de Origen como la revisora conservan plenamente las facultades legislativas antes enunciadas.

Así, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las legisladoras podrán aprobar, rechazar, modificar o adicionar el proyecto de ley o decreto propuesto en la iniciativa, con independencia de que actúen como Cámara de Origen o como Revisora, pues tales facultades se las confiere expresamente la mencionada N.F. para que las ejerzan de manera separada y sucesiva, con total autonomía y en un plano de igualdad, sin prever excepciones para su ejercicio por el simple hecho de que por razones de la materia a legislar una deba fungir como Cámara de Origen y otra como Revisora, pues como se ha señalado, la única limitante que impone la N.F. se constriñe a que en los supuestos señalados en el artículo 72, inciso "H", la Cámara de Senadores no puede iniciar la formación de la ley o decreto respectiva, pero no restringe el ejercicio de su facultad legislativa.

Sirven de apoyo a las consideraciones que han quedado plasmadas en los párrafos precedentes, los criterios que este Máximo Tribunal ha adoptado, cuyos rubros y textos son los siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P. LXIX/99

"Página: 8

"INICIATIVA DE LEYES Y DECRETOS. SU NATURALEZA JURÍDICA. El examen sistemático del contenido de los artículos 71 y 72 de la Constitución, en relación con las disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y del Reglamento para su Gobierno Interior, que se vinculan con el trabajo legislativo de dicho órgano, lleva a concluir que si bien es cierto que la iniciativa de leyes o decretos representa la causa eficiente que pone en marcha el mecanismo de creación de la norma general, para satisfacer y atender las necesidades que requieren cierta forma de regulación, también se observa que su presentación no vincula jurídicamente de ninguna forma el dictamen que al efecto llegue a presentar la comisión encargada de analizarla, ni mucho menos condiciona el sentido de la discusión y votación que realicen los miembros de las Cámaras de Origen y Revisora donde se delibere sobre el proyecto de que se trate, dado que los diputados y senadores válidamente pueden resolver en sentido negativo a la proposición legislativa, mediante un dictamen adverso, o bien, una vez discutido éste y escuchadas las opiniones en favor y en contra de la iniciativa, a través de la votación que produzca el desechamiento o modificación del proyecto de ley o decreto sujeto a su consideración, pues es en estos momentos cuando se ejerce propiamente la facultad legislativa por los representantes populares, con independencia del órgano político que hubiese presentado la iniciativa que dio origen al proceso."

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volúmenes: 205-216, Primera Parte

"Página: 58

"INICIATIVAS DE LEYES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. LA CÁMARA DE DIPUTADOS TIENE FACULTADES PARA ADICIONARLAS. La facultad para adicionar las iniciativas de ley que somete a la consideración de la Cámara de D. el presidente de la República se encuentra implícita en la potestad de legislar del Congreso de la Unión establecida en el artículo 50 de la Constitución Federal, sin que pueda exigirse que el texto constitucional consigne de manera expresa las formas particulares que adopta la atribución legislativa, pues no puede concebirse la función legislativa de discusión y aprobación o desechamiento total o parcial de un proyecto de ley, sin la facultad correlativa de modificar, vía adición o supresión parcial, la iniciativa de ley correspondiente."

"Octava Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Número: 52, abril de 1992

"Tesis: P./J. 15/1992

"Página: 11

"LEYES. NO SON INCONSTITUCIONALES PORQUE SE APARTEN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LAS INICIATIVAS QUE LES DAN ORIGEN. La Constitución de la República no instituye la necesaria correspondencia entre las leyes emanadas del Congreso de la Unión y las exposiciones de motivos que acompañan a las iniciativas que les dieron origen. El Constituyente no consideró a las exposiciones de motivos como elementos determinantes de la validez de las leyes, ni tampoco calificó la función que habrían de desempeñar en alguna de las fases de creación de las leyes. De ahí que el Congreso de la Unión puede apartarse de las razones o motivos considerados en la iniciativa, modificar los textos propuestos y formular los que en su lugar formarán parte de la ley, aunque éstos tengan alcances o efectos distintos o incluso contrarios a los expresados en la exposición de motivos por el autor de tal iniciativa. Por ello, desde el punto de vista constitucional, las exposiciones de motivos no condicionan en modo alguno las facultades del Congreso de la Unión para decidir y establecer las normas legislativas de acuerdo con su competencia."

De lo anterior se advierte que la iniciativa de proyecto de ley o decreto no vincula a legislar en el sentido propuesto en ella, pero no llega al extremo de que las Cámaras tanto de Origen como Revisora en el ejercicio de las facultades que les confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -aprobar, desechar, modificar, reformar o adicionar el proyecto de ley o decreto- puedan apartarse sin justificación alguna, de la temática del mismo, y legislar sobre otros tópicos ajenos o diversos de la materia de que se trate, ya que encuentran su justificación y medida en la propia temática sujeta a debate, que les permitirá, una vez discutida, inclusive, adicionarla con otros temas relacionados con ella.

Lo expuesto también se corrobora con el significado gramatical de las palabras "aprobar", "desechar", "modificar", "reformar" y "adicionar", que en la acepción utilizada en el artículo 72 constitucional es el siguiente:

Aprobar: Dar por bueno, asentir a una opinión, ruego, etcétera.

Desechar: Excluir, rechazar, dejar algo por inútil.

Modificar: Hacer que una cosa sea diferente de cómo era sin alterar su naturaleza.

Reformar: Modificar con el fin de mejorar.

Adicionar: Agregar una cosa a otra.

En consecuencia, el examen literal y teleológico de las prevenciones del artículo 72 constitucional, permite arribar a la conclusión de que la Cámara de Senadores, tratándose de iniciativas de leyes o decretos en materia tributaria, no queda reducida a aprobar o desaprobar el dictamen de la Cámara de D., como Cámara de Origen, porque equivaldría a hacer nugatoria la función legislativa que constitucionalmente tiene asignada, que la faculta, como se vio, para discutir, aprobar, rechazar, modificar o adicionar los proyectos de ley que versen sobre las materias de su competencia, convirtiéndolos, entonces, en simples sancionadores de los actos de la Cámara de Origen, tal como los consideraba la Tercera Ley Constitucional (del Poder Legislativo, de sus miembros y de cuanto dice relación a la formación de leyes) decretada por el Congreso General de la Nación en el año de mil ochocientos treinta y seis, que en su artículo 32 señalaba que: "La Cámara de Senadores, en la revisión de un proyecto de ley o decreto, no podrá hacerle alteraciones ni modificaciones, y se ceñirá a las fórmulas de aprobado, desaprobado; pero al volverlo a la Cámara de D., remitirá extracto circunstanciado de la discusión, para que dicha Cámara se haga cargo de las partes que han parecido mal, o alteraciones que estime el Senado convenientes", lo cual fue superado por el Constituyente en la Constitución actual, otorgándole a ambas legisladoras las mismas atribuciones para la realización de su actividad legislativa, hecho que pone de manifiesto que la Cámara de D. no es la hacedora de la política fiscal del país, como sí se le consideraba de alguna manera, en la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete (artículos del 51 al 54 y 72 fracciones VII, VIII y IX), al ser la depositaria de la función legislativa.

En ese orden de ideas, resulta claro que la única condición constitucional a que queda sujeto el ejercicio de las facultades legislativas de la Cámara de Senadores es la imposibilidad de iniciar la discusión de un proyecto de ley o decreto que verse sobre contribuciones o impuestos, sin que previamente haya sido dictaminada por la Cámara de D. de conformidad con lo dispuesto en la inciso "H" del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero no implica que el proyecto dictaminado por la Cámara de Origen (la de D.) no pueda ser desechado, modificado, reformado o adicionado por la Cámara Revisora, que le permitirá, de acuerdo con una interpretación extensiva, incluir y discutir otros tópicos que tengan relación directa con la temática de la propuesta de ley o decreto.

En el caso a estudio, la iniciativa a virtud de la cual fue expedido el decreto impugnado, fue presentado por el Ejecutivo Federal ante la Cámara de D. el ocho de septiembre de dos mil cuatro, y en lo que corresponde a las reglas de acreditamiento del impuesto al valor agregado, se proponía reformar los artículos 3o., segundo párrafo, 4o., último párrafo y 6o., párrafos primero y segundo, de Ley del Impuesto al Valor Agregado, en los siguientes términos:

"México, D.F., a 8 de septiembre de 2004.

"CC. Secretarios de la Cámara de D. del H. Congreso de la Unión

"Presentes

"Para los efectos de lo dispuesto en el inciso H) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en la fracción I del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por instrucciones del C.P. de la República, me permito enviar a ustedes iniciativa de decreto que reforma, adiciona, deroga y establece diversas disposiciones fiscales, y que establece subsidios para el empleo y para la nivelación del ingreso.

"Sin más por el momento, les reitero la seguridad de mi consideración.

"Atentamente

"L.. M.H.A.C. (rúbrica)

"Subsecretario de Enlace Legislativo

"Ciudadano presidente de la Cámara de D. del honorable Congreso de la Unión

"Presente

"En ejercicio de la facultad constitucional concedida al Ejecutivo Federal, se somete a la consideración del honorable Congreso de la Unión, por su digno conducto, la presente iniciativa de decreto que reforma, adiciona, deroga y establece diversas disposiciones fiscales, y se establecen subsidios para el empleo y para la nivelación del ingreso.

"...

"Ley del Impuesto al Valor Agregado

"Las reformas que se proponen a este ordenamiento consisten en ...

"Por otra parte, se proponen otras reformas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado de carácter técnico, que son independientes de los acuerdos tomados en la Primera Convención Nacional Hacendaria y por tanto, su aprobación no está condicionada a la aprobación de las medidas compensatorias a que se ha hecho referencia con antelación.

"Una de ellas consiste en aclarar que tratándose de la Federación, el Distrito Federal, los Estados, los Municipios, así como sus organismos descentralizados y las instituciones públicas de seguridad social, no es procedente que lleven a cabo el acreditamiento del impuesto al valor agregado que les hayan trasladado en erogaciones por bienes o servicios que destinan a funciones o actividades que no forman parte del objeto del impuesto al valor agregado.

"Al respecto debe tenerse presente que por regla general los entes públicos son consumidores finales de los bienes y servicios debiendo soportar la incidencia económica del impuesto y, en consecuencia, no se les debe devolver el impuesto al valor agregado que se les haya trasladado. Por otra parte, las actividades que normalmente desarrollan corresponden a sus funciones de derecho público y, por tanto, están fuera del objeto del impuesto.

"No obstante lo anterior, por excepción, algunos entes públicos desarrollan ciertas actividades que caen dentro del objeto del impuesto al valor agregado por tratarse de enajenación de bienes o prestación de servicios en las que cobran un precio, debiendo consecuentemente pagar el impuesto. De ahí que sólo en estos casos procede el acreditamiento por el impuesto que les haya sido trasladado en erogaciones o que hayan pagado en importaciones, de bienes o servicios que se identifiquen exclusivamente con las actividades por las que se debe pagar el impuesto o las que se aplique la tasa 0.

"Así, para evitar abusos por devoluciones improcedentes, se hace necesario precisar y aclarar lo anterior, de forma tal que expresamente se establezca en qué casos procede el acreditamiento, quedando fuera la posibilidad de que los entes mencionados lo hagan conforme al factor que considera las actividades gravadas y exentas, que sí pueden aplicar los demás contribuyentes.

"Por otra parte, tomando en consideración que a partir del mes de julio de 2004, esa soberanía determinó la aplicación de la compensación denominada ‘universal’, se hace necesario proponer que se modifique el artículo 6o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a efecto de que los saldos a favor que los contribuyentes compensen no puedan acreditarse en declaraciones posteriores. Así mismo, se establece que cuando los contribuyentes compensen dichos saldos y exista remanente, el contribuyente podrá solicitar la devolución, siempre que sea sobre el total del remanente.

"...

"Con base en lo expuesto, por su digno conducto y con fundamento en los artículos 71, fracción I, y 72, apartado H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración de ese honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa de

"Decreto que reforma, adiciona, deroga y establece diversas disposiciones fiscales, y que establece subsidios para el empleo y para la nivelación del ingreso.

"Ley del Impuesto al Valor Agregado

"Artículo primero. Se reforman los artículos ... 3o., segundo párrafo; 4o., último párrafo; 6o., primer y segundo párrafos ... de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para quedar como sigue:

"...

"Artículo 3o. ... La Federación, el Distrito Federal, los Estados, los Municipios, así como sus organismos descentralizados y las instituciones públicas de seguridad social, tendrán la obligación de pagar el impuesto únicamente por los actos que realicen que no den lugar al pago de derechos o aprovechamientos, y sólo podrán acreditar el impuesto al valor agregado que les haya sido trasladado en las erogaciones o el pagado en la importación, que se identifique exclusivamente con las actividades por las que estén obligados al pago del impuesto establecido en esta ley o les sea aplicable la tasa del 0%. Para los efectos anteriores, el acreditamiento de referencia deberá realizarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4o. de esta ley, con excepción de lo dispuesto en las fracciones I a IV.

"...

"Artículo 4o. ... Para que sea acreditable en los términos de este artículo el impuesto al valor agregado en la importación de bienes tangibles, cuando se hubiera pagado la tasa del 7%, el contribuyente deberá comprobar que los bienes fueron utilizados o enajenados en la región fronteriza."

"Artículo 6o. Cuando en la declaración de pago resulte saldo a favor, el contribuyente podrá acreditarlo contra el impuesto a su cargo que le corresponda en los meses siguientes hasta agotarlo, solicitar su devolución o llevar a cabo su compensación contra otros impuestos en los términos del artículo 23 del Código Fiscal de la Federación. Cuando se solicite la devolución deberá ser sobre el total del saldo a favor. En el caso de que se realice la compensación y resulte un remanente del saldo a favor, el contribuyente podrá solicitar su devolución, siempre que sea sobre el total de dicho remanente.

"Los saldos cuya devolución se solicite o sean objeto de compensación, no podrán acreditarse en declaraciones posteriores ..."

En la Cámara de D., mediante dictamen de veintisiete de octubre del propio año, por una parte se determinó desechar la reforma propuesta por el Ejecutivo Federal al último párrafo del artículo 4o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, pero por otra, se aprobó la reforma propuesta por lo que corresponde a los artículos 3o., segundo párrafo y 6o., párrafos primero y segundo, según se desprende de la siguiente transcripción:

"Dictamen

"México, D.F., a 27 de octubre de 2004.

"Comisión de Hacienda y Crédito Público

"Honorable Asamblea.

"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción I, y 72, inciso H), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por conducto de esta H. Cámara de D., el Ejecutivo Federal sometió a la consideración del H. Congreso de la Unión la iniciativa de ‘decreto que reforma, adiciona, deroga y establece diversas disposiciones fiscales, y se establecen subsidios para el empleo y para la nivelación del ingreso’, misma que fue turnada el día 9 de septiembre de 2004, a la Comisión de Hacienda y Crédito Público para su estudio y dictamen.

"Los integrantes de esta Comisión de Hacienda y Crédito Público, con base en las facultades que nos confieren los artículos 39, 45 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 60, 65, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta honorable asamblea el dictamen relativo a la iniciativa de decreto antes citada.

"Por otra parte, esta comisión consideró necesario analizar de manera independiente las diversas disposiciones fiscales que contempla la iniciativa anteriormente señalada, así como otras iniciativas relacionadas con cada una de las materias que la integran, para lo cual se determinó dictaminar en forma autónoma cada una de las propuestas que componen la Miscelánea Fiscal para el ejercicio fiscal 2005, razón por la cual se presenta el dictamen relativo a la Ley del Impuesto al Valor Agregado.

"Para lo anterior, se llevaron a cabo diversas consultas y reuniones de trabajo con representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, colegios e instituciones académicas, organismos y cámaras empresariales, secretarios de finanzas de diferentes Estados de la República, presidentes municipales y diversos sectores interesados en la materia.

"Asimismo, es conveniente señalar que las modificaciones a la Ley del Impuesto al Valor Agregado que se proponen a través del presente dictamen, son el resultado del análisis de cada una de las iniciativas que sobre esta materia fueron turnadas a esta comisión, respecto de las cuáles se recogió, en todo caso, lo relativo a las modificaciones que mas adelante se proponen. Las iniciativas relacionadas con la materia objeto de dictamen, se enuncian a continuación:

"...

"Consideraciones de la comisión

"... Los integrantes de esta Comisión de Hacienda y Crédito Público, con base en las facultades que nos confieren los artículos 39, 45 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 60, 65, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta honorable asamblea el dictamen relativo a la iniciativa de decreto antes citada.

"... La comisión que dictamina considera que no son susceptibles de aprobarse las reformas propuestas por el Ejecutivo Federal, ...

"En razón de lo anterior al no cumplirse la condicionante establecida en la propia iniciativa, esta dictaminadora considera que no es de aprobarse la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal por lo que hace a la reforma de los artículos ... 4o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.

"... Ahora bien, toda vez que según se expone en la propia iniciativa, existen propuestas de reforma a la ley que nos ocupa, que resultan estrictamente de carácter técnico, independientes de los acuerdos tomados en la Primera Convención Nacional Hacendaria, y por ello su aprobación no está condicionada a la aprobación de las medidas compensatorias arriba referidas, esta comisión considera que las mismas resultan adecuadas.

"Obligación de aceptar y trasladar y en su caso pagar el impuesto la Federación, el D.F., los Estados, los Municipios y otros.

"Esta dictaminadora coincide con la propuesta de la iniciativa del Ejecutivo, en el sentido de aclarar que, en tratándose de la Federación, el Distrito Federal, los Estados, los Municipios, así como sus organismos descentralizados y las instituciones públicas de seguridad social, no resulta procedente que éstos lleven a cabo el acreditamiento del impuesto al valor agregado que les hayan trasladado en erogaciones por bienes o servicios, que destinan a funciones o actividades que no forman parte del objeto del impuesto al valor agregado.

"Lo anterior es así, si se considera que por regla general los entes públicos son consumidores finales de los bienes que adquieren y servicios que les son prestados, debiendo en consecuencia soportar la incidencia económica del impuesto y, por tanto, no devolvérseles el impuesto al valor agregado que se les haya trasladado.

"Coincidiéndose además con la precisión establecida en la iniciativa en el sentido de que las actividades que normalmente desarrollan dichos entes, corresponden a sus funciones de derecho público y, por tanto, están fuera del objeto del impuesto.

"No obstante lo anterior, por excepción, algunos entes públicos desarrollan ciertas actividades que caen dentro del objeto del impuesto al valor agregado por tratarse de enajenación de bienes o prestación de servicios en las que cobran un precio, debiendo consecuentemente pagar el impuesto. De ahí que sólo en estos casos procede el acreditamiento por el impuesto que les haya sido trasladado en erogaciones o que hayan pagado en importaciones, de bienes o servicios que se identifiquen exclusivamente con las actividades por las que se debe pagar el impuesto o las que se aplique la tasa del 0%.

"Por tanto, esta comisión coincide en la propuesta de la iniciativa en el sentido de que para evitar abusos por devoluciones improcedentes, es necesario precisar y aclarar la regla y excepción antes mencionada, de forma tal que expresamente se establezca en qué casos procede el acreditamiento, quedando fuera la posibilidad de que los entes mencionados lo hagan conforme al factor que considera las actividades gravadas y exentas, que sí pueden aplicar los demás contribuyentes.

"Opción de acreditamiento o devolución de saldos a favor.

"Esta dictaminadora considera adecuada la reforma que se propone en el sentido de modificar el artículo 6o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a efecto de que los saldos a favor que sean compensados por los contribuyentes no puedan acreditarse en declaraciones posteriores; así como establecer que cuando los contribuyentes compensen dichos saldos y exista remanente, el contribuyente podrá solicitar la devolución, siempre que sea sobre el total del remanente, lo anterior tomando en cuenta que a partir del mes de julio de 2004, entró en vigor la compensación denominada ‘universal’ a que se refiere el artículo 23 del Código Fiscal de la Federación.

"...

"Por lo anterior, esta Comisión Dictaminadora, con base en las atribuciones antes señaladas, procedió al estudio de la citada iniciativa, por lo que con base en los resultados de las deliberaciones realizadas por los miembros que integran dicha comisión se efectuó el siguiente:

"Decreto que reforma la Ley del Impuesto al Valor Agregado.

"Artículo único. Se reforman los artículos ... 3o., segundo párrafo; 6o., párrafos primero y segundo ... de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para quedar como sigue:

"...

"Artículo 3o. ...

"La Federación, el Distrito Federal, los Estados, los Municipios, así como sus organismos descentralizados y las instituciones públicas de seguridad social, tendrán la obligación de pagar el impuesto únicamente por los actos que realicen que no den lugar al pago de derechos o aprovechamientos, y sólo podrán acreditar el impuesto al valor agregado que les haya sido trasladado en las erogaciones o el pagado en la importación, que se identifique exclusivamente con las actividades por las que estén obligados al pago del impuesto establecido en esta ley o les sea aplicable la tasa del 0%. Para los efectos anteriores, el acreditamiento de referencia deberá realizarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4o. de esta Ley, con excepción de lo dispuesto en las fracciones I a IV.

"...

"Artículo 6o. Cuando en la declaración de pago resulte saldo a favor, el contribuyente podrá acreditarlo contra el impuesto a su cargo que le corresponda en los meses siguientes hasta agotarlo, solicitar su devolución o llevar a cabo su compensación contra otros impuestos en los términos del artículo 23 del Código Fiscal de la Federación. Cuando se solicite la devolución deberá ser sobre el total del saldo a favor. En el caso de que se realice la compensación y resulte un remanente del saldo a favor, el contribuyente podrá solicitar su devolución, siempre que sea sobre el total de dicho remanente.

"Los saldos cuya devolución se solicite o sean objeto de compensación, no podrán acreditarse en declaraciones posteriores ..."

El dictamen transcrito con anterioridad, fue discutido en la Cámara de D. en sesión de veintiocho de octubre de dos mil cuatro, aprobándose por la mayoría de los diputados presentes, ordenándose que la iniciativa en cuestión pasara a la Cámara de Senadores para su revisión, en la cual, mediante dictamen de once de noviembre del propio año, en lo que al caso interesa, se determinó:

"... Las que dictaminan estiman conveniente la aprobación de la minuta que nos ocupa, reconociendo que la minuta contiene modificaciones que otorgan mayor precisión a las disposiciones de la ley.

"Las comisiones también expresan la necesidad de seguir avanzando en las reformas fiscales que el país requiere, por ello, destacan la propuesta de otorgar a las entidades federativas la posibilidad de establecer impuestos cedulares sobre los ingresos que obtengan las personas físicas por concepto de la prestación de servicios profesionales, enajenación de inmuebles, por otorgar el uso o goce temporal de bienes inmuebles o por actividades empresariales, con una tasa máxima de 5%, los cuales, además serán deducibles en el impuesto sobre la renta federal, toda vez que ello es uno de los acuerdos asumidos en el seno de la Convención Nacional Hacendaria.

"Asimismo, dicha reforma es un importante paso para establecer en nuestro país un verdadero federalismo fiscal que, fortalecerá las atribuciones recaudatorias de los Estados y Municipios dentro de un marco jurídico equitativo para los contribuyentes.

"III. Modificaciones a la minuta.

"Con el propósito de perfeccionar la minuta de mérito y con el objeto de subsanar algunos errores técnicos o imprecisiones que contiene la minuta, estas comisiones han estimado conveniente realizar las siguientes modificaciones:

"En relación con el sistema de acreditamiento previsto en el artículo 4o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado en vigor, se propone hacer una reforma al mismo, tomando en cuenta que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha declarado la inconstitucionalidad de la fracción III del artículo citado, por considerar que viola el principio de proporcionalidad tributaria.

"En efecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido la tesis de jurisprudencia número 114/2004, cuyo texto es el siguiente:

"‘VALOR AGREGADO. EL SISTEMA DE ACREDITAMIENTO PREVISTO EN LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 4o. DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 2003, VULNERA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. El sistema de acreditamiento determinado en la fracción III del citado precepto establece un factor de prorrateo del año anterior, conforme al cual los causantes que realicen operaciones mixtas deben determinar el impuesto acreditable, lo que impide que se atienda a su efectiva capacidad económica vulnerándose, en su perjuicio, el principio de proporcionalidad tributaria contenido en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que en tal año calendario pudieron haberse realizado actos exentos que no dan lugar al acreditamiento, o bien, que en la mayor parte del año no se hayan realizado actos gravados, mientras que en el último mes sí tuvieron lugar; asimismo, puede suceder que el contribuyente haya realizado tanto actividades gravadas como exentas, lo que tampoco constituye un marco jurídicamente seguro de referencia para verificar su capacidad real, de lo que se desprende que el factor determinado conforme a los actos o actividades correspondientes al año anterior, nada tiene que ver con la auténtica capacidad económica del contribuyente o, al menos no con la real que debe tener lugar tratándose de la causación y el pago del impuesto al valor agregado.’

"Texto visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Segunda Sala, Tomo XX, septiembre de 2004, página 339.

"Como se puede observar en el impuesto al valor agregado, mismo que se causa en forma mensual, la capacidad contributiva debe ser determinada de conformidad con los actos o actividades realizados por el contribuyente en el mes de que se trate.

"Lo anterior determina la conveniencia de modificar el sistema de acreditamiento del impuesto al valor agregado.

"Así, por lo que hace a la determinación del impuesto acreditable se estima conveniente establecer que será acreditable el impuesto al valor agregado trasladado y el pagado en la importación correspondiente a erogaciones por la adquisición de bienes, de servicios o por el uso o goce temporal de bienes, que se utilicen exclusivamente para realizar actividades gravadas, en cuyo caso el impuesto será acreditable en su totalidad. Por el contrario, cuando el impuesto mencionado corresponda a erogaciones por bienes, servicios o por el uso o goce temporal de bienes, utilizados exclusivamente para la realización de actividades exentas, el impuesto no será acreditable.

"Ahora bien, en el caso de que los bienes y servicios mencionados sean utilizados indistintamente por el contribuyente para realizar actividades gravadas o exentas, se propone que el acreditamiento del impuesto sólo proceda en la proporción en la que el valor de las actividades gravadas, represente en el valor total de las actividades realizadas en el mes de que se trate.

"Por otra parte, se propone un tratamiento específico para el acreditamiento del impuesto correspondiente a las erogaciones por inversiones consideradas como tales en el impuesto sobre la renta, consistente en que el impuesto trasladado o pagado en su importación, se acredite en función del destino habitual que se les dé a éstas para realizar las actividades gravadas o exentas, permitiendo una rectificación o ajuste, cuando se altere el destino de las mismas.

"Cabe mencionar que este principio es adoptado por otras legislaciones, tal es el caso de España en cuya Ley del Impuesto al Valor Añadido, se recoge el principio mencionado, en la forma siguiente:

"‘Artículo 99. Ejercicio del derecho a la deducción.

"‘...

"‘Dos. Las deducciones deberán efectuarse en función del destino previsible de los bienes y servicios adquiridos, sin perjuicio de su rectificación posterior si aquél fuese alterado.’

"De esta forma, se propone que el impuesto que haya sido trasladado al contribuyente en la adquisición de inversiones y aquél que haya pagado en su importación, sea acreditable totalmente, cuando dichas inversiones se destinen en forma exclusiva a la realización de actividades gravadas, y que no sea acreditable cuando la inversión se utilice exclusivamente para realizar actividades exentas. Tratándose de inversiones utilizadas indistintamente para actividades gravadas y exentas, el impuesto trasladado en su adquisición o el pagado en su importación, será acreditable en la proporción que represente el valor de las actividades gravadas en el valor total de las actividades del mes de que se trate.

"Ahora bien, tomando en cuenta que la proporción de actividades gravadas y exentas del contribuyente puede cambiar con posterioridad, no obstante que se continúe empleando la misma inversión, se hace necesario establecer un mecanismo de ajuste para que, en la medida en la que se disminuya la proporción de las actividades gravadas respecto de las actividades totales, comparada con la proporción del mes en que se aplicó inicialmente el acreditamiento, se reintegre el acreditamiento que el contribuyente haya aplicado en exceso, exclusivamente por el mes en el que ello ocurra. Por el contrario, cuando se incremente la proporción del valor de las actividades gravadas respecto de las actividades totales, comparada también con la proporción del mes en que se aplicó inicialmente el acreditamiento, el contribuyente podrá incrementarlo, también en el mes en el que ello ocurra.

"Cabe mencionar que los ajustes mencionados únicamente se efectuarán cuando exista una variación de más de 3% en los meses posteriores a aquel en el que se aplicó por vez primera el acreditamiento del impuesto correspondiente. No obstante lo anterior, se estima necesario establecer una opción al contribuyente para que, cuando así lo estime conveniente, en sustitución del tratamiento descrito con antelación, pueda calcular el impuesto acreditable con base en la proporción que el valor de las actividades gravadas haya tenido respecto de las actividades totales del contribuyente en el año de calendario inmediato anterior al mes por el que se calcula el impuesto acreditable. De esta forma se permite al contribuyente que así lo desee simplificar su cálculo.

"Por lo que hace a los valores que se deben tomar en cuenta para calcular la proporción para determinar el impuesto acreditable, se excluyen los mismos conceptos que la Ley del Impuesto al Valor Agregado contempla actualmente. Al respecto, cabe mencionar que dentro de dichos conceptos, se excluyen los dividendos percibidos en moneda, en acciones, en partes sociales o en títulos de crédito, salvo que se trate de personas morales que perciban ingresos preponderantemente por este concepto. Se estima que dicha salvedad debe mantenerse puesto que las actividades habituales de dichas personas morales son las de percibir dividendos y, por tanto, deben ser consideradas dentro de sus actividades totales, de forma tal que el impuesto acreditable que puedan tomar sea únicamente en la proporción que corresponda efectivamente a sus actividades gravadas respecto de sus actividades totales.

"Finalmente, debe mencionarse que también se mantienen los demás requisitos para que el impuesto al valor agregado que haya sido trasladado al contribuyente o el que se haya pagado en la importación sea acreditable.

"Por lo antes expuesto, se propone reformar los artículos 1o. A, fracción IV, segundo párrafo, 4o. y 7o., segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado; adicionar los artículos 4o. A, 4o. B, y 4o. C a dicha ley; así como incorporar dos artículos transitorios al decreto, para quedar en los términos siguientes:

"...

"Artículo 4o. El acreditamiento consiste en restar el impuesto acreditable, de la cantidad que resulte de aplicar a los valores señalados en esta ley la tasa que corresponda según sea el caso. Se entiende por impuesto acreditable el impuesto al valor agregado que haya sido trasladado al contribuyente y el propio impuesto que él hubiese pagado con motivo de la importación de bienes o servicios, en el mes de que se trate.

"Para que sea acreditable el impuesto al valor agregado deberán reunirse los siguientes requisitos:

"I. Que corresponda a bienes, servicios o al uso o goce temporal de bienes, estrictamente indispensables para la realización de actividades distintas de la importación, por las que se deba pagar el impuesto establecido en esta ley o a las que se les aplique la tasa de 0%. Para los efectos de esta ley, se consideran estrictamente indispensables las erogaciones efectuadas por el contribuyente que sean deducibles para los fines del impuesto sobre la renta, aun cuando no se esté obligado al pago de este último impuesto. Tratándose de erogaciones parcialmente deducibles para los fines del impuesto sobre la renta, únicamente se considerará el monto equivalente al impuesto que haya sido trasladado al contribuyente y el propio impuesto que haya pagado con motivo de la importación, en la proporción en la que dichas erogaciones sean deducibles para los fines del citado impuesto sobre la renta. La deducción inmediata de la inversión en bienes nuevos de activo fijo prevista en la Ley del Impuesto sobre la Renta, se considera como erogación totalmente deducible, siempre que se reúnan los requisitos establecidos en la citada ley.

"En ningún caso será acreditable el impuesto al valor agregado que le haya sido trasladado al contribuyente o el que haya pagado en la importación, tratándose de erogaciones por la adquisición de bienes, de servicios o por el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes, que se utilicen en la realización de las actividades que no sean objeto del impuesto que establece esta ley.

"Tratándose de inversiones o gastos en periodos preoperativos, se podrá estimar el destino de los mismos y acreditar el impuesto que corresponda a las actividades por las que se vaya a estar obligado al pago del impuesto. Si de dicha estimación resulta diferencia de impuesto que no exceda de 10% del impuesto pagado, no se cobrarán recargos, siempre que el pago se efectúe espontáneamente.

"II. Cuando se esté obligado al pago del impuesto al valor agregado o cuando sea aplicable la tasa de 0%, sólo por una parte de las actividades que realice el contribuyente, se estará a lo siguiente:

"a) Cuando el impuesto al valor agregado trasladado o pagado en la importación, corresponda a erogaciones por la adquisición de bienes distintos a las inversiones a que se refiere el inciso d) de esta fracción, de servicios o por el uso o goce temporal de bienes, que se utilicen exclusivamente para realizar las actividades por las que se deba pagar el impuesto al valor agregado o les sea aplicable la tasa de 0%, será acreditable en su totalidad.

"b) Cuando el impuesto al valor agregado trasladado o pagado en la importación, corresponda a erogaciones por la adquisición de bienes distintos a las inversiones a que se refiere el inciso d) de esta fracción, de servicios o por el uso o goce temporal de bienes, que se utilicen exclusivamente para realizar las actividades por las que no se deba pagar el impuesto al valor agregado, no será acreditable.

"c) Cuando el contribuyente utilice indistintamente bienes diferentes a las inversiones a que se refiere el inciso d) de esta fracción, servicios o el uso o goce temporal de bienes, para realizar las actividades por las que se deba pagar el impuesto, les sea aplicable la tasa de 0% o para realizar las actividades por las que no se deba pagar el impuesto o actividades que no sean objeto del impuesto que establece esta ley, el acreditamiento procederá únicamente en la proporción en la que el valor de las actividades por las que deba pagarse el impuesto o se aplique la tasa de 0%, represente en el valor total de las actividades mencionadas que el contribuyente realice en el mes de que se trate.

"d) Tratándose de las inversiones a que se refiere la Ley del Impuesto sobre la Renta, el impuesto al valor agregado que le haya sido trasladado al contribuyente en su adquisición o el pagado en su importación, será acreditable considerando el destino habitual que dichas inversiones tengan para realizar las actividades por las que se deba o no pagar el impuesto establecido en esta ley o a las que se les aplique la tasa de 0% o a actividades que no sean objeto del impuesto que establece esta ley, debiendo efectuar el ajuste que proceda cuando se altere el destino mencionado. Para ello se procederá en la forma siguiente:

"1. Cuando se trate de inversiones que se destinen en forma exclusiva para realizar actividades por las que el contribuyente esté obligado al pago del impuesto o a las que les sea aplicable la tasa de 0%, el impuesto al valor agregado que haya sido trasladado al contribuyente o el pagado en su importación, será acreditable en su totalidad en el mes de que se trate.

"2. Cuando se trate de inversiones que se destinen en forma exclusiva para realizar actividades por las que el contribuyente no esté obligado al pago del impuesto o actividades que no sean objeto del impuesto que establece esta ley, el impuesto al valor agregado que haya sido efectivamente trasladado al contribuyente o pagado en la importación, no será acreditable.

"3. Cuando el contribuyente utilice las inversiones indistintamente para realizar tanto actividades por las que se deba pagar el impuesto o les sea aplicable la tasa de 0%, así como a actividades por las que no esté obligado al pago del impuesto o actividades que no sean objeto del impuesto que establece esta ley, el impuesto trasladado o el pagado en la importación, será acreditable en la proporción en la que el valor de las actividades por las que deba pagarse el impuesto o se aplique la tasa de 0%, represente en el valor total de las actividades mencionadas que el contribuyente realice en el mes de que se trate, debiendo, en su caso, aplicar el ajuste a que se refiere el artículo 4o. A de esta ley.

"Los contribuyentes que efectúen el acreditamiento en los términos previstos en el párrafo anterior, deberán aplicarlo a todas las inversiones que adquieran o importen en un periodo de cuando menos sesenta meses contados a partir del mes en el que se haya realizado el acreditamiento de que se trate.

"Respecto de las inversiones cuyo acreditamiento se haya realizado conforme a lo dispuesto en el artículo 4o. B de esta ley, no les será aplicable el procedimiento establecido en el primer párrafo de este numeral.

"4. Cuando las inversiones a que se refieren los numerales 1 y 2 de este inciso, dejen de destinarse en forma exclusiva a las actividades previstas en dichos numerales, en el mes en el que ello ocurra, deberán aplicar el ajuste previsto en el artículo 4o. A de esta ley.

"III. Que haya sido trasladado expresamente al contribuyente y que conste por separado en los comprobantes a que se refiere la fracción III del artículo 32 de esta ley. Tratándose de los contribuyentes que ejerzan la opción a que se refiere el artículo 29-C del Código Fiscal de la Federación, el impuesto al valor agregado trasladado deberá constar en forma expresa y por separado en el reverso del cheque de que se trate o deberá constar en el estado de cuenta, según sea el caso.

"IV. Que el impuesto al valor agregado trasladado al contribuyente haya sido efectivamente pagado en el mes de que se trate.

"V. Que tratándose del impuesto trasladado que se hubiese retenido conforme al artículo 1o. A de esta ley, dicha retención se entere en los términos y plazos establecidos en la misma, con excepción de lo previsto en la fracción IV de dicho artículo. El impuesto retenido y enterado, podrá ser acreditado en la declaración de pago mensual siguiente a la declaración en la que se haya efectuado el entero de la retención.

"El derecho al acreditamiento es personal para los contribuyentes de este impuesto y no podrá ser trasmitido por acto entre vivos, excepto tratándose de fusión. En el caso de escisión de sociedades el acreditamiento del impuesto pendiente de acreditar a la fecha de la escisión sólo lo podrá efectuar la sociedad escindente. Cuando esta última desaparezca, se estará a lo dispuesto en el antepenúltimo párrafo del artículo 14-B del Código Fiscal de la Federación.

"Cuando el impuesto al valor agregado en la importación se hubiera pagado a la tasa de 10%, dicho impuesto será acreditable en los términos de este artículo siempre que los bienes o servicios importados sean utilizados o enajenados en la región fronteriza.

"Artículo 4o. A. Cuando el contribuyente haya efectuado el acreditamiento en los términos del artículo 4o., fracción II, inciso d), numeral 3 de esta ley, y en los meses posteriores a aquel en el que se efectuó el acreditamiento de que se trate, se modifique en más de un 3% la proporción mencionada en dicha disposición, deberá ajustar el acreditamiento en la forma siguiente:

"I. Cuando disminuya la proporción del valor de las actividades por las que deba pagarse el impuesto o se aplique la tasa de 0%, respecto del valor de las actividades totales, el contribuyente deberá reintegrar el acreditamiento, actualizado desde el mes en el que se acreditó y hasta el mes de que se trate, conforme al siguiente procedimiento:

"a) Al impuesto al valor agregado que haya sido trasladado al contribuyente o pagado en la importación, correspondiente a la inversión, se le aplicará el porciento máximo de deducción por ejercicio que para el bien de que se trate se establece en el título II de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

"b) El monto obtenido conforme al inciso anterior se dividirá entre doce.

"c) Al monto determinado conforme al inciso precedente, se le aplicará la proporción que el valor de las actividades por las que deba pagarse el impuesto o se aplique la tasa de 0%, representó en el valor total de las actividades que el contribuyente realizó en el mes en el que llevó a cabo el acreditamiento.

"d) Al monto determinado conforme al inciso b) de esta fracción, se le aplicará la proporción que el valor de las actividades por las que deba pagarse el impuesto o se aplique la tasa de 0%, represente en el valor total de las actividades que el contribuyente realice en el mes por el que se lleve a cabo el ajuste.

"e) A la cantidad obtenida conforme al inciso c) de esta fracción se le disminuirá la cantidad obtenida conforme al inciso d) de esta fracción. El resultado será la cantidad que deberá reintegrarse, actualizada desde el mes en el que se acreditó y hasta el mes de que se trate.

"II. Cuando aumente la proporción del valor de las actividades por las que deba pagarse el impuesto o se aplique la tasa de 0%, respecto del valor de las actividades totales, el contribuyente podrá incrementar el acreditamiento, actualizado desde el mes en el que se acreditó y hasta el mes de que se trate, conforme al siguiente procedimiento:

"a) Al impuesto al valor agregado que haya sido trasladado al contribuyente o pagado en la importación, correspondiente a la inversión, se le aplicará el porciento máximo de deducción por ejercicio que para el bien de que se trate se establece en el título II de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

"b) El monto obtenido conforme al inciso anterior se dividirá entre doce.

"c) Al monto determinado conforme al inciso precedente, se le aplicará la proporción que el valor de las actividades por las que deba pagarse el impuesto o se aplique la tasa de 0%, representó en el valor total de las actividades que el contribuyente realizó en el mes en el que llevó a cabo el acreditamiento.

"d) Al monto determinado conforme al inciso b) de esta fracción, se le aplicará la proporción que el valor de las actividades por las que deba pagarse el impuesto o se aplique la tasa de 0%, represente en el valor total de las actividades que el contribuyente realice en el mes por el que se lleve a cabo el ajuste.

"e) A la cantidad obtenida conforme al inciso d) de esta fracción se le disminuirá la cantidad obtenida conforme al inciso c) de esta fracción. El resultado será la cantidad que podrá acreditarse, actualizada desde el mes en que se acreditó y hasta el mes de que se trate.

"El procedimiento establecido en este artículo deberá aplicarse por el número de meses comprendidos en el periodo en el que para los efectos de la Ley del Impuesto sobre la Renta el contribuyente hubiera deducido la inversión de que se trate, de haber aplicado los porcientos máximos establecidos en el título II de dicha ley. El número de meses se empezará a contar a partir de aquel en el que se realizó el acreditamiento de que se trate. El periodo correspondiente a cada inversión concluirá anticipadamente cuando la misma se enajene o deje de ser útil para la obtención de ingresos en los términos de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

"La actualización a que se refiere el presente artículo deberá calcularse aplicando el factor de actualización que se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes más reciente del periodo, entre el citado índice correspondiente al mes más antiguo de dicho periodo.

"Artículo 4o. B. Los contribuyentes, en lugar de aplicar lo previsto en el artículo 4o., fracción II, incisos c) y d), numeral 3 y en el artículo 4o. A de esta ley, podrán acreditar el impuesto al valor agregado que les haya sido trasladado al realizar erogaciones por la adquisición de bienes, de servicios o por el uso o goce temporal de bienes o el pagado en su importación, en la cantidad que resulte de aplicar al impuesto mencionado la proporción que el valor de las actividades por las que se deba pagar el impuesto o a las que se les aplique la tasa de 0%, correspondientes al año de calendario inmediato anterior al mes por el que se calcula el impuesto acreditable, represente en el valor total de las actividades, incluyendo en su caso, las actividades que no sean objeto del impuesto que establece esta ley, realizadas por el contribuyente en dicho año de calendario.

"Durante el año de calendario en el que los contribuyentes inicien las actividades por las que deban pagar el impuesto que establece esta ley y en el siguiente, la proporción aplicable en cada uno de los meses de dichos años se calculará considerando los valores mencionados en el párrafo anterior, correspondientes al periodo comprendido desde el mes en el que se iniciaron las actividades y hasta el mes por el que se calcula el impuesto acreditable.

"Los contribuyentes que ejerzan la opción prevista en este artículo deberán aplicarla respecto de todas las erogaciones por la adquisición de bienes, de servicios o por el uso o goce temporal de bienes, que se utilicen indistintamente para realizar las actividades por las que se deba o no pagar el impuesto o a las que se les aplique la tasa de 0% o actividades que no sean objeto del impuesto que establece esta ley, en un periodo de sesenta meses, contados a partir del mes en el que se haya realizado el acreditamiento en los términos del presente artículo.

"Respecto de las inversiones cuyo acreditamiento se haya realizado conforme a lo dispuesto en el artículo 4o., fracción II, inciso d), numeral 3 de esta ley, no les será aplicable el procedimiento establecido en este artículo.

"Artículo 4o. C. Para calcular la proporción a que se refieren los artículos 4o., fracción II, incisos c) y d), numeral 3; 4o. A, fracción I, incisos c) y d), fracción II, incisos c) y d), y 4o. B de esta ley, no se deberán incluir en los valores a que se refieren dichos preceptos, los conceptos siguientes:

"I. Las importaciones de bienes o servicios, inclusive cuando sean temporales en los términos de la Ley Aduanera.

"II. Las enajenaciones de sus activos fijos y gastos y cargos diferidos a que se refiere el artículo 38 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, así como la enajenación del suelo, salvo que sea parte del activo circulante del contribuyente, aun cuando se haga a través de certificados de participación inmobiliaria.

"III. Los dividendos percibidos en moneda, en acciones, en partes sociales o en títulos de crédito, siempre que en este último caso su enajenación no implique la transmisión de dominio de un bien tangible o del derecho para adquirirlo, salvo que se trate de personas morales que perciban ingresos preponderantemente por este concepto.

"IV. Las enajenaciones de acciones o partes sociales, documentos pendientes de cobro y títulos de crédito, siempre que su enajenación no implique la transmisión de dominio de un bien tangible o del derecho para adquirirlo.

"V. Las enajenaciones de moneda nacional y extranjera, así como la de piezas de oro o de plata que hubieran tenido tal carácter y la de piezas denominadas ‘onza troy’.

"VI. Los intereses percibidos ni la ganancia cambiaria.

"VII. Las enajenaciones realizadas a través de arrendamiento financiero. En estos casos el valor que se deberá excluir será el valor del bien objeto de la operación que se consigne expresamente en el contrato respectivo.

"VIII. Las enajenaciones de bienes adquiridos por dación en pago o adjudicación judicial o fiduciaria, siempre que dichas enajenaciones sean realizadas por contribuyentes que por disposición legal no puedan conservar en propiedad los citados bienes.

"IX. Los que se deriven de operaciones financieras derivadas a que se refiere el artículo 16-A del Código Fiscal de la Federación.

"Las instituciones de crédito, de seguros y de fianzas, almacenes generales de depósito, administradoras de fondos para el retiro, arrendadoras financieras, sociedades de ahorro y préstamo, uniones de crédito, empresas de factoraje financiero, casas de bolsa, casas de cambio, sociedades financieras de objeto limitado y las sociedades para el depósito de valores, no deberán excluir los conceptos señalados en las fracciones IV, V, VI y IX que anteceden ..."

El dictamen en cuestión fue puesto a discusión en la Cámara de Senadores en sesión del mismo día once de noviembre de dos mil cuatro, y por mayoría de votos fue aprobado, pasándose luego a la Cámara de D. para los efectos legales establecidos en el inciso e) del artículo 72 de la Constitución Federal, y mediante dictamen del día trece de noviembre del citado año, que fue aprobado por la mayoría de D. de dicha Cámara en sesión del mismo día, en la cual se determinó:

"... Por lo que hace a la modificación del sistema de acreditamiento del impuesto, esta comisión encuentra plena coincidencia con la propuesta de corregir la mecánica de dicho acreditamiento, para considerar en su lugar la proporción que corresponda al mes por el que se calcula el impuesto; considerando acertada de igual forma el estableciendo de mecanismos de ajuste que eviten acreditamientos indebidos, respecto del impuesto acreditable relacionado con activos fijos y otro tipo de inversiones ..."

De lo anteriormente expuesto, se arriba a la conclusión de que el procedimiento legislativo seguido para la reforma del artículo 4o., con excepción de su primer párrafo, y adición de los artículos 4o. A, 4o. B y 4o. C de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, en vigor a partir del primero de enero de dos mil cinco, no resulta violatorio del inciso H) del artículo 72 de la Constitución Federal, puesto que la misma sí fue discutida originalmente en la Cámara de D., como Cámara de Origen.

En efecto, la iniciativa se discutió primero en la Cámara de D. por referirse a la materia de contribuciones, ya que en ella se proponía reformar, entre otras cuestiones, algunas reglas de acreditamiento del impuesto al valor agregado, una vez aprobada por aquélla con modificaciones y adiciones, pasó luego a la Cámara de Senadores la que a su vez, en uso de la facultad legislativa que la citada norma constitucional confiere a ambas Cámaras tratándose de la formación de leyes cuya resolución no sea exclusiva de alguna de ellas (como en el caso concreto), realizó modificaciones y adiciones al dictamen de proyecto de decreto aprobado por su colegisladora, entre otras, la modificación y añadiduras que le hizo a las diversas reglas de acreditamiento del impuesto al valor agregado, y regresó el proyecto a éstos para su discusión, los que después de haberlo discutido y aprobado con las nuevas modificaciones y adiciones, envió el proyecto al Ejecutivo para efectos de la publicación respectiva.

Es importante precisar que las adiciones realizadas por la Cámara de Senadores se refieren a la misma materia de la iniciativa del presidente de la República, puesto que se refieren a diversas reglas de acreditamiento del impuesto al valor agregado, tema propuesto por el Ejecutivo Federal en virtud del cual proponía reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado ya que, como se ha visto, tales añadiduras tuvieron como finalidad complementar las reglas de acreditamiento del impuesto al valor agregado propuestas por el Ejecutivo, por lo que es inconcuso que la citada asambleísta ejerció su facultad legislativa con apego a los principios establecidos en los artículos 50, 71, 72, 73, fracciones VII, XXIX-A y XXX, 74 y 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que la autorizan no sólo a legislar sobre la temática de la iniciativa sino también sobre otras materias que guarden íntima vinculación con ella y cuya regulación sea también necesaria.

Así, resulta patente que la Cámara de Senadores sí dio cumplimiento al proceso legislativo establecido en el artículo 72 de la Constitución Federal, al devolver a la colegisladora (D.) el proyecto de decreto que reforma, adiciona, deroga y establece diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, entre otras, para los efectos de lo dispuesto en el inciso E) del artículo 72 constitucional.

Por otra parte, de la versión estenográfica de la sesión de fecha once de noviembre de dos mil cuatro de la Cámara de D. se advierte que dicha Cámara aprobó el proyecto de decreto que fue enviado por la Cámara de Senadores, con las modificaciones propuestas por ésta, sin mayor discusión sobre los artículos cuestionados.

Lo anterior pone de manifiesto que la Cámara de Senadores sí cumplió con lo dispuesto en la Constitución Federal; ya que dicha legisladora regresó para su discusión en la Cámara de D. el proyecto de decreto aprobado por éstos completo, con las modificaciones, reformas y adiciones que realizaron (a la minuta que antes le habían enviado la Cámara de Origen -de D.-), "...para los efectos de lo dispuesto por el inciso e) del artículo 72 Constitucional", esto es, para que en acatamiento de esa disposición constitucional, la nueva discusión de los diputados versara "únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones realizadas por la Cámara de Senadores, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados", lo que hizo la Cámara de D., al votar tanto en lo particular como en lo general todo el contenido del decreto que reforma, adiciona, deroga y establece diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, entre otros, como claramente se desprende de la sesión de fecha once de noviembre de dos mil cuatro.

A mayor abundamiento, cabe destacar que los legisladores no sólo acataron lo dispuesto en el artículo 72, inciso E), de la Constitución Federal, por las razones antes expresadas, sino también lo dispuesto en los artículos 132, 133, 134, 135, 136 y 137 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que los autoriza a votar en un solo acto todas las disposiciones que no ameriten discusión y, en lo particular, las que los miembros de la asamblea quieran impugnar, como aconteció en el caso.

Las citadas disposiciones del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos señalan textualmente lo siguiente:

"Artículo 132. Todos los proyectos de ley que consten de más de treinta artículos podrán ser discutidos y aprobados por los libros, títulos, capítulos, secciones o párrafos en que los dividieren sus autores o las comisiones encargadas de su despacho, siempre que así lo acuerde la Cámara respectiva, a moción de uno o más de sus miembros; pero se votará separadamente cada uno de los artículos o fracciones del artículo o de la sección que esté a debate, si lo pide algún miembro de la Cámara y ésta aprueba la petición."

"Artículo 133. En la discusión en lo particular, se pondrán aparte los artículos, fracciones o incisos que los miembros de la asamblea quieran impugnar; y lo demás del proyecto que no amerite discusión, se podrá reservar para votarlo después en un solo acto."

"Artículo 134. También podrán votarse en un solo acto, un proyecto de ley o decreto, en lo general, en unión de uno, varios o la totalidad de sus artículos, en lo particular, siempre que no hayan sido impugnados."

"Artículo 135. Las Cámaras procederán en la revisión de los proyectos de ley de conformidad con lo que preceptúa sobre la materia el artículo 72 de la Constitución."

"Artículo 136. Las observaciones o modificaciones hechas a un proyecto de ley por la Cámara Revisora o por el Ejecutivo, al volver a la de su origen, pasarán a la comisión que dictaminó, y el nuevo dictamen de ésta sufrirá todos los trámites que prescribe este reglamento."

"Artículo 137. En el caso del artículo anterior, solamente se discutirán y votarán en lo particular los artículos observados, modificados o adicionados."

En ese orden de ideas, claramente se desprende que cuando en el lenguaje parlamentario se hace referencia a una "reserva", ésta debe entenderse como la facultad con la que cuentan los legisladores para realizar una participación particular respecto de alguna disposición que consideren deba ser discutida en ese mismo sentido, esto es, de manera aislada y no de manera general con las demás disposiciones del ordenamiento que se esté debatiendo. Esto es, el concepto "reserva", como lo usan parlamentariamente, es cuando algún legislador, ya sea diputado o senador, quiere expresar observaciones concretas a algún artículo en especial, pide la reserva de ese precepto para que se discuta en lo particular.

Así las cosas, cuando el inciso E) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que "Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, modificado o adicionado por la Cámara Revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados", no puede entenderse en el sentido de que la Cámara Revisora (en este caso Senado) deberá reservar la discusión que tendrá lugar en la Cámara de Origen (D.), ya que como ha quedado señalado en párrafos precedentes, cada una de las Cámaras conserva todas sus facultades legislativas.

Esto es, lo que precisa el dispositivo constitucional señalado en el párrafo anterior, es que la nueva discusión que se dé en la Cámara de Origen respecto de un proyecto previamente modificado por la Cámara Revisora, se limitará a los artículos modificados, desechados o adicionados, sin que implique una discusión expresa, ya que como puede acontecer en la práctica, si la Cámara de Origen no tuviere observaciones particulares a los artículos modificados, adicionados o desechados, únicamente deberá votarlos para que, en su caso, sean aprobados de manera general, dando como resultado una discusión tácita de los dispositivos que no fueron discutidos de manera particular, ya que de haber una discusión expresa y tales dispositivos fueren modificados o adicionados por la citada Cámara de Origen, con fundamento en el inciso E) del artículo 72 de la Carta Magna tendrían que regresarse de nueva cuenta a la Cámara de Revisión para su discusión. Así, de no haber modificaciones, reformas o adiciones a los artículos por la Cámara de Origen, la iniciativa de ley o decreto deberá enviarse al Ejecutivo Federal para los efectos constitucionales y no regresarse de nueva cuenta a la Cámara Revisora para una nueva discusión, ya que tales dispositivos, que no sufrieron cambio alguno, fueron discutidos y aprobados previamente por la citada Cámara de Origen.

De lo anterior se sigue que la discusión y votación del proyecto de decreto combatido también se ajustaron a las prescripciones contenidas en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

Consecuentemente, al haber resultado fundados los agravios hechos valer por la autoridad responsable, hoy recurrente, lo procedente es revocar la sentencia recurrida, en la materia de la revisión y negar el amparo solicitado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de este Tribunal Pleno, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a J.M.M., por lo que hace a los artículos 4o., con excepción de su primer párrafo, 4o. A, 4o. B y 4o. C de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, vigentes a partir del primero de enero de dos mil cinco.

N.; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos originales al Juzgado de Distrito que los remitió y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de nueve votos, de los señores Ministros A.A., L.R., D.R., G.P., O.M., V.H., S.C. (ponente), S.M. y presidente A.G.. Previo aviso y por contar con la autorización del Tribunal Pleno, respectivamente, no asistieron los señores M.J. de J.G.P. y J.R.C.D..