Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 26825049

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Localizacion:GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL.
Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación: 1 de Marzo de 2004
RESUMEN

AMPARO EN REVISIÓN 652/2000. RADIO MÓVIL DIPSA, S.A. DE C.V.COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA. EL ARTÍCULO 51 DEL REGLAMENTO DE LA LEY DE LA MATERIA, QUE PREVÉ LA FACULTAD PARA EMITIR SU OPINIÓN EN LOS CASOS QUE LO EXIJA LA LEY, NO INFRINGE EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. LA GARANTÍA DE AUDIENCIA SE RESPETA EN EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, PREVISTO EN EL ARTÍCULO 39 DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA, EN RELACIÓN CON LOS PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN DE LAS BANDAS DE FRECUENCIAS RELATIVAS, NO OBSTANTE QUE ÉSTE SE TRAMITE Y RESUELVA ANTE LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA.ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. LA OPINIÓN QUE EMITE LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA EN RELACIÓN CON LA LICITACIÓN DE CONCESIONES SOBRE LAS BANDAS DE FRECUENCIAS RELATIVAS, NO REQUIERE CUMPLIR CON LA GARANTÍA DE AUDIENCIA PREVIA.ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. LOS ARTÍCULOS 16, FRACCIÓN I, INCISO D, DE LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES Y 51 DEL REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA NO SON VIOLATORIOS DE LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD Y LEGALIDAD AL ESTABLECER EL REQUISITO DE OPINIÓN FAVORABLE DE LA COMISIÓN DE COMPETENCIA EN LOS PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN DE LAS BANDAS DE FRECUENCIAS RELATIVAS.ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. LOS ARTÍCULOS 16, FRACCIÓN I, INCISO D, DE LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES Y 51 DEL REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA, QUE ESTABLECEN COMO REQUISITO LA OPINIÓN FAVORABLE DE LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA EN EL PROCEDIMIENTO DE LICITACIÓN DE CONCESIONES SOBRE LAS BANDAS DE FRECUENCIAS RELATIVAS, NO VIOLAN EL ARTÍCULO 13 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. LOS ARTÍCULOS 16, FRACCIÓN I, INCISO D, DE LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES Y 51 DEL REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA QUE REGULAN EL PROCEDIMIENTO DE LICITACIÓN DE CONCESIONES DE LAS BANDAS DE FRECUENCIAS RELATIVAS, NO SON VIOLATORIOS DEL ARTÍCULO 5o., PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

AMPARO EN REVISI�N 652/2000. RADIO M�VIL DIPSA, S.A. DE C.V.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: R.J.G.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n es competente para conocer del presente recurso de revisi�n, en t�rminos de lo dispuesto en los art�culos 107, fracci�n IX, de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos y cuarto transitorio del decreto de reformas a �sta, de diez de junio de mil novecientos noventa y nueve; 84, fracci�n II, de la L. de Amparo y 10, fracci�n III, de la L. Org�nica del Poder Judicial de la Federaci�n; y conforme a lo previsto en el punto primero, fracci�n I, inciso a), del Acuerdo General Plenario 5/1999, publicado el veintid�s de junio del citado a�o en el Diario Oficial de la Federaci�n; en virtud de que se interpuso con posterioridad a la vigencia de dicho acuerdo, en contra de una sentencia dictada por un J. de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo en el que se plante� la inconstitucionalidad de una ley emanada del Congreso de la Uni�n y un reglamento federal, subsistiendo en el recurso el problema de constitucionalidad.

SEGUNDO

Es pertinente se�alar que en la demanda de amparo tambi�n se se�al� como acto reclamado el Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica expedido por el presidente de la Rep�blica, acto cuyo conocimiento compete originalmente a las S. de esta Suprema Corte de Justicia; sin embargo, se advierte que las violaciones que se aducen al respecto se encuentran �ntimamente relacionadas con las expresadas en contra de la ley, por lo que a fin de resolver en su totalidad la cuesti�n jur�dica planteada, en observancia del principio de celeridad procesal que establece el art�culo 17 de la Carta Magna, este tribunal decide ejercer la facultad de atracci�n para conocer del referido reglamento, con apoyo en lo dispuesto por el art�culo 107, fracci�n VIII, antepen�ltimo p�rrafo, constitucional y correlativamente en el art�culo 84, fracci�n III, de la L. de Amparo.

TERCERO

En relaci�n con las cuestiones de constitucionalidad la sociedad recurrente expres� los siguientes agravios:

"Primer concepto de agravio

"La sentencia que se recurre viola lo dispuesto por los art�culos 76, 77, 78 y 79 de la L. de Amparo, as� como los art�culos 222, 349, 351 y 352 del C�digo Federal de Procedimientos Civiles, de aplicaci�n supletoria, toda vez que se niega el amparo solicitado conforme al primer concepto de violaci�n de la demanda de garant�as, no obstante que los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia son contrarios a los art�culos 1o., 5o., 14, 16, 28, 90, 133 y 134 de la C.�n General de la Rep�blica y, por tanto, violatorios de las garant�as de equidad, de libertad, de audiencia, de legalidad y de seguridad jur�dica.

"En el apartado I del primer concepto de violaci�n se destac� que el requisito previsto en el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y que se pretende reglamentar en el art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia, consistente en obtener opini�n favorable de la Cofeco para que los interesados puedan continuar participando en el procedimiento de licitaci�n de marras, es contrario a la garant�a tutelada en el art�culo 134 constitucional, consistente en la libertad de participaci�n en licitaciones p�blicas.

"Se destac� que esta garant�a individual supone la obligaci�n de la administraci�n p�blica de realizar licitaciones p�blicas con los t�rminos constitucionales como contrapartida del derecho que el pueblo tiene para que su patrimonio sea manejado adecuadamente y del derecho que otorga a los particulares de presentar libremente proposiciones solventes.

"Esta garant�a supone que dentro de un procedimiento de licitaci�n que se inicia con la publicaci�n de la convocatoria p�blica y que tiene como objetivo la adjudicaci�n de un contrato o de una concesi�n mediante la recepci�n, an�lisis y evaluaci�n de propuestas, se asegure: 1o. el inter�s general del Estado; 2o. la libertad de participaci�n en las licitaciones p�blicas como un mecanismo legal e imparcial de contrataci�n; 3o. la optimizaci�n de las contrataciones protegiendo el inter�s de cada dependencia o entidad, todo lo cual implica respetar los principios que, seg�n el art�culo 134 constitucional, debe imperar en la administraci�n de los recursos econ�micos federales: la econom�a, eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez.

"Se dijo, pues, que el requisito previsto en el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, indicado, que se pretende reglamentar en el art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia, establece una restricci�n y una violaci�n al ejercicio del derecho que se concede a los particulares a trav�s de la garant�a individual apuntada, de tal forma que atentan contra el principio de competencias especializadas de la administraci�n p�blica federal, previsto en el art�culo 90 constitucional.

"En s�ntesis, se destac� que el requisito indicado, previsto en los art�culos aludidos, viola el principio de competencias espec�ficas y especializadas que parte del art�culo 90 constitucional, pues rebasa la esfera de competencia que por su parte tiene la Cofeco, ya que al establecer que en los procesos de licitaci�n previstos en la L. de Telecomunicaciones debe obtenerse de esta entidad una opini�n ?favorable? como requisito sine qua non para continuar participando, permite que �sta invada las facultades y atribuciones que fueron reservadas a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, a la C..

"Lo anterior, debido a que se deja en manos de una autoridad distinta de la autoridad que licita, el resolver qui�nes pueden y qui�nes no pueden participar en un proceso de licitaci�n.

"Espec�ficamente se dijo que la violaci�n de garant�as no se debe a que la Cofeco intervenga en los procesos de licitaci�n de frecuencias, sino que la violaci�n consiste en que a dicha dependencia no le corresponde resolver qui�n debe participar y qui�n no, por no ser la autoridad licitadora y por no tener todos los elementos necesarios para resolver lo m�s conveniente respecto de participantes, posturas, sistemas y adjudicaci�n.

"En tal virtud, se dijo que, en todo caso, las opiniones o informes que rindan las dem�s autoridades en el �rea de sus respectivas competencias, deber�n ser tomadas en consideraci�n al momento de hacer la asignaci�n o de dictar la resoluci�n final, debi�ndose fundar y motivar el contenido de la resoluci�n, en la que se detallen por las cuales se otorga o se niega la concesi�n, o por la que se decide por una persona y no por otra.

"Por todo lo anterior, se dijo que las normas reclamadas resultan violatorias de la garant�a individual consagrada en el art�culo 134 de la Carta Magna, por ser contraria de los art�culos 13, 28 y 90 de la misma, as� como del art�culo 133 constitucional, que establece el principio de supremac�a, ya que dichas normas son contrarias a la divisi�n de competencias establecida en la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, que es una ley de jerarqu�a superior respecto de la L. Federal de Telecomunicaciones.

"En relaci�n con estas consideraciones, en la primera parte del quinto considerando de la sentencia que se recurre, la J. a quo determin� lo siguiente:

"?De conformidad con este precepto (se refiere al 134 constitucional) los contratos, y no as� las concesiones, como lo se�ala la quejosa, de obra p�blica, arrendamientos, adquisiciones, enajenaciones de todo tipo de bienes y la prestaci�n de servicios de cualquier naturaleza, estar�n precedidos de un procedimiento espec�fico que, adem�s de constituir un requisito legal para la formaci�n del acuerdo o contrato, servir� para seleccionar a su contra parte. A dicho procedimiento se le denomina licitaci�n, pues a trav�s de �l, la administraci�n p�blica federal, regulada en el art�culo 90 constitucional, elige a la persona f�sica o moral, que le ofrece las condiciones m�s convenientes en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, eficiencia y honradez, para celebrar un contrato determinado y, para ello hace un llamado a los particulares de manera impersonal o personal, para que formulen sus ofertas a fin de llevar a cabo la contrataci�n.

"?Ahora bien, los principios que rigen a dicha licitaci�n de acuerdo con la doctrina son los siguientes: a) Concurrencia, que se refiere a la participaci�n de un gran n�mero de oferentes; b) Igualdad, que consiste en que dentro del procedimiento de licitaci�n no debe haber discriminaciones o tolerancias que favorezcan a uno de los oferentes en perjuicio de los otros; c) Publicidad, que implica la posibilidad de que los interesados conozcan todo lo relativo a la licitaci�n correspondiente, desde el llamado a formular ofertas hasta sus etapas conclusivas, y d) Oposici�n o contradicci�n, que indica en la impugnaci�n de las ofertas y defensas de las mismas.

"?En apoyo a lo anterior, se invoca la tesis visible en la p�gina 318, Tomo XIV, octubre de 1994 del Semanario Judicial de la Federaci�n, que textualmente se�ala: �LICITACI�N P�BLICA. EL CUMPLIMIENTO DE SUS BASES ES REQUISITO INDISPENSABLE PARA ANALIZAR LAS OFERTAS Y ADJUDICAR EL CONTRATO RESPECTIVO.� (se omite transcribir el texto de la tesis por estar reproducido en las p�ginas 51 a 57 de esta resoluci�n).

"?Por otro lado, del art�culo 27 constitucional, se desprende que son varias las diferencias que sustentan la expedici�n de normas en materia de telecomunicaciones, la parte final del cuarto p�rrafo establece que corresponde a la naci�n el dominio directo del espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensi�n y t�rminos que fije el derecho internacional �el dominio de la naci�n es inalienable e imprescriptible�, y la explotaci�n, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podr� realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.

"?Ahora bien, en el caso de las telecomunicaciones, el art�culo 28 constitucional, se�ala: �Se proh�ben los monopolios, las pr�cticas monop�licas, los estancos y las exenciones de impuestos en la Rep�blica mexicana�; y el p�rrafo cuarto se�ala que: �La comunicaci�n v�a sat�lite y los ferrocarriles son �reas prioritarias para el desarrollo nacional en los t�rminos del art�culo 25 de esta C.�n; el Estado al ejercer en ellas su rector�a, proteger� la seguridad y la soberan�a de la naci�n, y al otorgar concesiones o permisos mantendr� o establecer� el dominio de las respectivas v�as de comunicaci�n de acuerdo con las leyes de la materia.�

"?En ese orden de ideas, en el art�culo 134 constitucional, se regulan las bases a que deben sujetarse los �rganos de la administraci�n p�blica federal, regulados en el art�culo 90 constitucional, respecto del manejo de recursos econ�micos federales para celebrar contratos, de arrendamiento, de prestaci�n de servicios y de obra, lo cual s�lo puede realizarse a trav�s del instrumento legal denominado �licitaci�n�, y en dicho precepto no queda incluida la concesi�n, la cual no es un contrato, o un acuerdo de voluntades, sino un acto administrativo, por medio del cual la administraci�n p�blica, concede u otorga a los particulares el derecho para explotar un bien propiedad del Estado, o explotar un servicio p�blico, al respecto los art�culos 27 y 28 de la misma C.�n, regulan que el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio de la naci�n, car�cter que reviste el espectro radioel�ctrico, se permitir� a los particulares, mediante el otorgamiento de una concesi�n, evit�ndose los monopolios o las pr�cticas monop�licas y manteniendo el dominio de las respectivas v�as de comunicaci�n, de acuerdo con lo que establezcan las leyes de la materia.

"?Esto es, la circunstancia que el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones, prevea que el otorgamiento de las concesiones para el uso o aprovechamiento, del espectro radioel�ctrico, ser� mediante licitaci�n, no implica que �sta deba observar todas las reglas y principios establecidos para las licitaciones, en el art�culo 134 constitucional, sino la licitaci�n como instrumento legal, para la concesi�n del uso del espectro radioel�ctrico, tiene un objeto distinto, como lo es el otorgamiento de una concesi�n evitando los monopolios en el uso del citado espectro y, por tanto, tales licitaciones deben sujetarse a lo previsto por los art�culos 27 y 28 constitucionales y a las leyes espec�ficas por remisi�n expresa de dichos dispositivos constitucionales, entre los que se encuentran las reglas establecidas en los art�culos 11, 12, 14, 15 y 16 de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica.

"?En este sentido si, dentro de esas reglas espec�ficas se prev� que en las licitaciones p�blicas para el otorgamiento de concesiones, para el uso o aprovechamiento del espectro radioel�ctrico, debe solicitarse la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia, consecuentemente, tal disposici�n no viola los art�culos 1o., 90 y 134 constitucional, sino se ajusta a lo previsto por los preceptos 27 y 28 de la Carta Magna, en virtud de que de acuerdo con la exposici�n de motivos de la L. Federal de Competencia Econ�mica, se cre� dicho �rgano para prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y las concentraciones.

"?Para un mejor entendimiento de las razones y motivos de la intervenci�n de la Comisi�n Federal de Competencia, en las licitaciones convocadas por la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, se transcribe en lo conducente la exposici�n de motivos de la L. Federal de Telecomunicaciones: (se omite la transcripci�n por estar reproducida la exposici�n en las p�ginas 61 a 66 de esta resoluci�n).

"?En conclusi�n, los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica, no violan los art�culos 1o., 14, 16, 28, 90 y 134 constitucionales.?

"De una simple lectura de lo planteado en el apartado I del primer concepto de violaci�n, confrontado con una lectura de las consideraciones de la sentencia antes transcrita, se desprende claramente que la J. a quo incurri� en una apreciaci�n incorrecta de lo expresado en ese concepto y que, en esa virtud, no resolvi� debidamente la cuesti�n medular en que se funda la reclamaci�n de inconstitucionalidad de los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia.

"El razonamiento de la J. a quo para estimar que los preceptos reclamados que se han indicado no son inconstitucionales se reduce a estimar que, toda vez que en este caso la licitaci�n es el medio legal para otorgar una concesi�n para el uso, aprovechamiento y explotaci�n del espectro radioel�ctrico, tal licitaci�n no debe cumplir con todas las reglas y principios establecidos para las licitaciones previstas en el art�culo 134 constitucional, pues, en este caso, la licitaci�n como medio legal para otorgar una concesi�n, tiene un objeto distinto ?como lo es el otorgamiento de una concesi�n evitando los monopolios en el uso del citado espectro y, por tanto, tales licitaciones deben sujetarse a lo previsto por los art�culos 27 y 28 constitucionales?.

"Con este argumento la J. de Distrito distingue donde la ley no lo hace y de manera gratuita llega a una conclusi�n no s�lo no prevista en la C.�n, sino totalmente contraria a ella.

"Concluye la J. a quo que tales licitaciones deben sujetarse a lo previsto por el art�culo 28 constitucional, que proh�be los monopolios, por lo que si de la exposici�n de motivos de la L. de Competencia se aprecia que �sta y su aplicaci�n coordinada con la L. de Telecomunicaciones, se cre� con el fin de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y las concentraciones, el que se exija la opini�n favorable de la Cofeco como requisito indispensable para continuar participando en el procedimiento de licitaci�n ante la C. para obtener el otorgamiento de una concesi�n, no implica una violaci�n al art�culo 134 de la C.�n, sino que, al contrario, con ello se cumple con lo previsto en los art�culos 27 y 28 de la propia Carta Magna.

"En este sentido, lo que la J. afirma es que si la intenci�n del legislador es buena, entonces no importa lo que diga el texto constitucional y que �ste pueda ser violado con tal de lograr el fin.

"Si el fin es correcto, el legislador debe buscar los medios adecuados para alcanzarlos sin violar la C.�n, as� que, aunque busque cumplir con lo que disponen los art�culos 27 y 28 constitucionales, debe respetarse el contenido del art�culo 134 constitucional. Es indudable que ning�n art�culo constitucional pueda facultar a autoridad alguna a violar el texto o contenido de otra disposici�n de la propia N.F..

"Como se ha dicho, todo el razonamiento de la J. a quo parte de una apreciaci�n equivocada del concepto de violaci�n que se analiza y no atiende la cuesti�n medular de inconstitucionalidad destacada.

"Si bien es cierto que en los procedimientos de licitaci�n para otorgar una concesi�n, debe respetarse lo dispuesto por los art�culos 27 y 28 constitucionales, y es cierto tambi�n que la L. de Competencia y la Cofeco fueron creadas para combatir monopolios, pr�cticas monop�licas y concentraciones, con dichas consideraciones no se controvierte en absoluto si los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia, son o no inconstitucionales.

"Lo anterior es as�, puesto que la inconstitucionalidad destacada en el apartado I del primer concepto de violaci�n no se hizo consistir en las premisas (o su negaci�n) que establece la J. a quo en la parte transcrita del quinto considerando de su sentencia.

"En efecto, en primer lugar, la inconstitucionalidad del art�culo 16 de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia, no se hizo consistir en el hecho de que para este tipo de licitaciones se pida la opini�n de un �rgano encargado de combatir monopolios.

"Mi mandante jam�s combati� el hecho de que el procedimiento de licitaci�n en cuesti�n se verificase en cumplimiento a lo dispuesto por los art�culos 27 y 28 constitucionales. Al contrario, se dijo que ante la necesidad de reconocer los bienes jur�dicos que la Cofeco y la C. protegen, respectivamente, es indudable que la Cofeco tiene a su cargo la tutela del principio rector que consagra el art�culo 28 constitucional al establecer, en su antepen�ltimo p�rrafo, que el Estado podr� en caso de inter�s general, concesionar la prestaci�n de servicios p�blicos o la explotaci�n, uso y aprovechamiento de bienes de dominio o la explotaci�n, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federaci�n y que las leyes fijar�n las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestaci�n de los servicios y la utilizaci�n de los bienes y evitar�n fen�menos de concentraci�n que contrar�en el inter�s p�blico.

"Por eso se dijo que cuando la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes resuelve licitar para otorgar concesiones para la explotaci�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico, lo hace atendiendo al inter�s general. Este inter�s responde, en el caso concreto, a la necesidad de contar con mejores recursos de comunicaci�n en beneficio del p�blico en general.

"Sin embargo, se dijo que el an�lisis del inter�s p�blico s�lo puede ser hecho por la autoridad especializada del ramo, que es la que cuenta con todos los elementosnecesarios para determinar lo m�s conveniente para la sociedad y quien habr� de determinar el monto que deber� recibir como contraprestaci�n y el tiempo en que deber� procederse al otorgamiento de las concesiones correspondientes. Estos �ltimos son los aspectos m�s importantes de los bienes o servicios a concesionar. Los dem�s tendr�n que ser secundarios, sin que por ello carezcan de importancia.

"Por ello se sostuvo en la demanda de garant�as que las opiniones o informes que rindan las dem�s autoridades en el �rea de sus respectivas competencias, deber�n ser tomadas en consideraci�n al momento de hacer la asignaci�n o de dictar la resoluci�n final, debi�ndose en todo caso, fundar y motivar el contenido de la resoluci�n, en la que se detallen las razones por las cuales se otorga o se niega la concesi�n, o por la que se decida por una persona y no por otra.

"El bien jur�dico de mayor entidad en un proceso de licitaci�n es el que �ste se realice para que el bien o servicio que habr� de concesionarse pueda ser aprovechado por el p�blico en general. En ese orden de ideas, con la misma importancia debe estudiarse que la persona o personas que lo presten cuenten con la capacidad y con los recursos suficientes para hacerlo en las mejores condiciones para el usuario y que la contraprestaci�n econ�mica que se reciba por el otorgamiento de la concesi�n sea, no s�lo remuneratoria, sino conveniente.

"Por ello es que se destac� que la inconstitucionalidad de establecer la opini�n favorable de la Cofeco como requisito indispensable para continuar participando en el procedimiento de licitaci�n tramitado ante la C., no se hace consistir en la participaci�n, en s� misma, de dicho �rgano. Por el contrario, tal como se dijo en la demanda de garant�as, se estima que debe hacerlo en forma activa y efectiva.

"Lo que no debe aceptarse desde ning�n punto de vista es que a la Cofeco le corresponda resolver qui�n debe participar y qui�n no (que es exactamente lo que provoca el inciso D, fracci�n I, del art�culo 16 aludido), en tanto que se trata de un procedimiento de licitaci�n que se ventila, decide y resuelve por una autoridad diferente, dependiente de una secretar�a de Estado distinta, con atribuciones y competencia distintas y especializada en una materia distinta a la competencia econ�mica.

"En esa virtud, se aprecia que la inconstitucionalidad se hizo consistir, entre otras cosas, en que la ?opini�n favorable? de la Cofeco se prevea como un requisito sine qua non para poder continuar participando en el procedimiento de licitaci�n para obtener una concesi�n que otorga la C..

"Lo que en la demanda de amparo se reclama es que el requisito de opini�n favorable, como est� previsto en los preceptos que se tildan de inconstitucionales, implique la posibilidad de que una autoridad ajena a la materia, competencia y especialidad de aquella que decide y tramita el procedimiento de licitaci�n, impida la participaci�n de alg�n licitante, lo que resulta contrario a los art�culos 90 y 134 constitucionales, no obstante que (como lo expone la J. a quo) con tal requisito se busque cumplir con la letra de los art�culos 27 y 28 de la Carta Magna, pues el mismo fin de evitar monopolios y concentraciones puede lograrse sin que una autoridad ajena impida a los licitantes su participaci�n en el procedimiento de licitaci�n, de tal forma que en el proceso no se violen las garant�as individuales de estos particulares.

"La J. a quo pierde de vista que ya iniciado el procedimiento de licitaci�n, se deja fuera a uno de los participantes. No es que se le impida concurrir, sino que ya iniciado el proceso, se le impida continuar en �l. Con ello se violan los principios de igualdad, imparcialidad y libertad de participaci�n que deben concurrir en este tipo de actos.

"Hubiera bastado con establecer la opini�n de la Cofeco, como un elemento m�s al alcance de la autoridad licitadora para determinar, en aras del inter�s social y de la mejor y m�s sana participaci�n en el mercado de telecomunicaciones, a quien deber� otorgarse la concesi�n que se licita. De esta forma, adem�s de que no se impide injustificadamente a ning�n licitador leg�timo la participaci�n en el procedimiento de licitaci�n. En todo caso, el impedimento s�lo podr�a partir de la autoridad licitadora y nadie m�s que ella decidir� con base en todos los elementos a su alcance y en aras de salvaguardar el inter�s social, protegiendo tambi�n los derechos de particulares, quien debe obtener la concesi�n correspondiente.

"Bajo estos argumentos, no se combate que la Cofeco rinda una opini�n como tal, pues como acertadamente se estim� desde la demanda de garant�as, su opini�n puede ser �til, enriquecedora e incluso necesaria para proteger el proceso de competencia. Lo que se combate es que se establezca tal opini�n favorable como un requisito indispensable para poder participar en el procedimiento de licitaci�n que se ventila ante una autoridad totalmente distinta en cuanto a materia, dependencia, jurisdicci�n y competencia.

"El solo empleo de la palabra opini�n corrobora que lo que se persigue es la obtenci�n de elementos de juicio para decidir, y corrobora que no debe ser una resoluci�n final sino intermedia. Las opiniones que rinda la administraci�n p�blica federal, por conducto de sus entidades gubernamentales, deben ser libres, responsables y fundadas. Una opini�n no puede estar acotada como ?favorable?, pues entonces deja de ser opini�n para convertirse en visto bueno, en condici�n o requisito.

"De conformidad con el c�mulo de facultades concedidas en dicha ley org�nica a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes es que la L. de Telecomunicaciones concede a dicha dependencia y s�lo a ella la facultad de llevar a cabo los procedimientos de licitaci�n para el otorgamiento de concesiones de las bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico.

"La norma del inciso D del art�culo 16 de la L. de Telecomunicaciones y del art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia, rebasan la esfera de competencia que por su parte tiene la Cofeco, ya que al establecer que en los procesos de licitaci�n previstos en la L. de Telecomunicaciones deba obtenerse de esta entidad una opini�n ?favorable? como requisito sine qua non para continuar participando, permite que �sta invada las facultades y atribuciones que fueron reservadas a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, a la C..

"La falta de este requisito gen�rico ser�a suficiente para impedir que una persona participe en un proceso de licitaci�n p�blica.

"Evidentemente, al establecer este requisito se deja en manos de una autoridad distinta de la autoridad que licita, el resolver qui�nes puedan y qui�nes no puedan participar en un proceso de licitaci�n. El solo hecho de que otra autoridad pueda resolver a priori qui�n ha de participar en una licitaci�n, le permite hacerlo con un panorama limitado al �mbito de su propia competencia y sin conocer cabalmente la finalidad de la licitaci�n, ni sus alcances y consecuencias, lo que demuestra que se est� en presencia de una franca transgresi�n constitucional, por violaci�n del principio de competencias espec�ficas y especializadas y por negar al particular el derecho de continuar en un proceso de licitaci�n, lo que afecta su esfera jur�dica, pues no se le da la oportunidad de defender sus intereses ni de refutar los argumentos de la autoridad que la emite, ni mucho menos la oportunidad de rendir pruebas o de alegar en contrario.

"Se viola tambi�n el texto del art�culo 134 constitucional pues con ello se rompe el principio de generalidad tutelado en dicho precepto, pues si se puede resolver qui�n participa y qui�n no en una licitaci�n p�blica sobre bases subjetivas, se est� en presencia de un r�gimen especial prohibido tanto por el art�culo 134 como por el 13 de la C.�n.

"Por ello es que en la demanda de amparo se sostuvo que, en todo caso, el requisito debi� limitarse a la obtenci�n de una opini�n previa de la Cofeco para que dentro de la esfera de sus facultades expresas se dirigiera a la autoridad licitadora haciendo las recomendaciones que estimase pertinentes para ser tomadas en cuenta por esta �ltima al momento de hacer la asignaci�n respectiva o de otorgar el t�tulo de concesi�n correspondiente. Pero aun en este supuesto, es la autoridad licitadora quien determina el resultado del procedimiento de licitaci�n a su cargo.

"S�lo as� se respetar�a el r�gimen de competencias y se permitir�a la participaci�n de cualquier interesado en el proceso de licitaci�n, dejando las consideraciones de competencia econ�mica como elementos o criterios de definici�n, como aspectos objetivos a ser tomados en cuenta por la autoridad licitadora al momento de tomar la decisi�n final.

"Una cosa es que en aras del inter�s general, con el fin de evitar monopolios, concentraciones, la Cofeco emita una opini�n determinada a la C., para ser tomada en consideraci�n al momento de decidir sobre la asignaci�n de la concesi�n otorgada mediante licitaci�n y otra muy distinta es que la opini�n de una autoridad diversa a la licitadora, como es la Cofeco, se establezca como requisito indispensable para continuar participando en el procedimiento de licitaci�n aludido.

"En ambos casos se busca salvaguardar el inter�s de la sociedad, consistente en evitar concentraciones y monopolios, s�lo que en el segundo caso se busca tal finalidad, al margen de la C.�n, del principio de competencias espec�ficas y especializadas, del principio de generalidad tutelado por la C.�n para las licitaciones p�blicas, de las dem�s garant�as de audiencia y legalidad previstas a favor de los particulares y de los derechos de los licitantes. Resulta que la sociedad tambi�n est� interesada en que se respete la voluntad del Constituyente, consistente en que se respeten las garant�as individuales previstas a favor de los particulares.

"En el segundo caso, se afecta no s�lo al quejoso que no es o�do ni vencido en juicio y a quien se le impide participar en una licitaci�n en virtud de una resoluci�n de autoridad distinta y ajena a la que tiene la competencia espec�fica para ello, sino que se perjudica tambi�n a la sociedad en general al impedir que determinadas personas participen en un proceso p�blico, que presenten mejores opciones, mejores ofertas o mejores condiciones de prestaci�n de servicios, con lo que adem�s de inhibir el proceso de competencia real, se impide el que la sociedad en general reciba los beneficios plenos de los bienes o servicios materia de la licitaci�n.

"Por lo anterior, resulta contrario a los art�culos 1o., 5o., 14, 16, 28, 90, 133 y 134 de la C.�n General de la Rep�blica, que en materia de concesiones de bienes relativos a telecomunicaciones, la Cofeco pueda dejar a un agente interesado fuera de la participaci�n de un procedimiento de licitaci�n como el de marras, con una opini�n de un procedimiento que ni es de su competencia ni de su jurisdicci�n.

"El que la J. a quo sostenga que resulta constitucional que se establezca la opini�n favorable de la Cofeco como requisito indispensable para participar en el procedimiento de licitaci�n tramitado ante la C., toda vez que se hace con el fin previsto en el art�culo 28 de la C.�n, evit�ndose monopolios, concentraciones y pr�cticas monop�licas y que se haga de acuerdo con lo que establecen las leyes de la materia, emitidas en aras del inter�s general, en nada controvierte la inconstitucionalidad destacada consistente en que tal requisito, como est� previsto, viola lo dispuesto por los art�culos 16, 90 y 134 de la C.�n.

"En los t�rminos en que est� previsto el requisito destacado, es la Cofeco, autoridad ajena a la autoridad que ventila el procedimiento de licitaci�n, quien aut�ntica y efectivamente determina, a trav�s de la opini�n que emita en relaci�n con cada licitante, qui�n participa y qui�n no en tal procedimiento, en lugar de que sea la autoridad competente quien resuelva todo lo relativo a la participaci�n y resultado del procedimiento a su cargo.

"Como est�n las cosas, se podr�a llegar al absurdo de que la Cofeco impidiese, por completo, el otorgamiento de una concesi�n para el uso, aprovechamiento y explotaci�n de un bien determinado, mediante un procedimiento de licitaci�n, pues bastar�a con que dicha autoridad no emitiese opini�n favorable alguna para que ning�n interesado pudiera continuar participando en el procedimiento de licitaci�n de que se trate, de tal forma que ni la propia C. podr�a continuar con el procedimiento indicado.

"La Cofeco y la C., son �rganos administrativos de la misma jerarqu�a y, por tanto, uno de ellos no puede estar supeditado al otro, m�xime que sus facultades, atribuciones, competencia y jurisdicci�n son distintas.

"Ahora bien, la J. a quo se equivoca al se�alar que trat�ndose de licitaciones para el otorgamiento de concesiones no es aplicable el art�culo 134 constitucional.

"Al respecto, en la parte conducente, la J. a quo se�ala que ?... en el art�culo 134 constitucional, se regulan las bases a que deben sujetarse los �rganos de administraci�n p�blica federal, regulados en el art�culo 90 constitucional, respecto del manejo de recursos econ�micos federales para celebrar contratos de arrendamiento, de prestaci�n de servicios y de obra, lo cual s�lo puede realizarse a trav�s del instrumento legal denominado �licitaci�n�, y en dicho precepto no queda incluida la concesi�n, la cual no es un contrato, o un acuerdo de voluntades, sino un acto administrativo, por medio del cual la administraci�n p�blica, concede u otorga a las particulares el derecho para explotar un bien propiedad del Estado, o explotar un servicio p�blico ...? y entonces concluye que ?... la circunstancia de que el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones, prevea que el otorgamiento de las concesiones para el uso o aprovechamiento del espectro radioel�ctrico, ser� mediante licitaci�n, no implica que �sta deba observar todas las reglas y principios establecidos para las licitaciones, en el art�culo 134 constitucional, sino la licitaci�n como instrumento legal, para la concesi�n del uso del espectro radioel�ctrico, tiene un objeto distinto, como lo es el otorgamiento de una concesi�n evitando los monopolios en el uso del citado espectro y, por tanto, tales licitaciones deben sujetarse a lo previsto por los art�culos 27 y 28 constitucionales, y a las leyes espec�ficas por remisi�n expresa de dichos dispositivos constitucionales ...?

"Lo anterior es incorrecto e ilegal, en primer lugar, porque es equivocado que la normatividad establecida en el art�culo 134 constitucional s�lo se refiera y sea aplicable a licitaciones p�blicas que tengan por objeto la celebraci�n de contratos propiamente dichos entre la administraci�n p�blica y un particular. Esa normatividad tambi�n es aplicable a las licitaciones que tienen por objeto el otorgamiento de concesiones. Tan es as� que en la primera parte de este precepto se habla de los recursos econ�micos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, entre los que se incluyen, desde luego, toda clase de bienes nacionales como es el caso del espectro radioel�ctrico.

"Adem�s, en ese precepto se prev�n las licitaciones para las enajenaciones de todo tipo de bienes, y en el caso de la concesi�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico, como es el caso de marras, se ceden derechos de explotaci�n de dicho espectro.

"Pero adem�s, en el pen�ltimo p�rrafo del mismo precepto constitucional, se dice que ?el manejo de recursos econ�micos federales se sujetar� a las bases de este art�culo?, de tal suerte que sea cual fuere el caso, las licitaciones que se realizan con el fin de otorgar una concesi�n, tambi�n est�n sujetas a las normas y principios establecidos en el art�culo 134.

"Como sea, la concesi�n es un acto mixto que se compone de tres elementos: un acto reglamentario, un acto condici�n y un contrato. As� lo acepta la doctrina y as� se desprende de las disposiciones legales que lo regulan, ya que am�n de que contiene las normas a que debe sujetarse la prestaci�n del servicio concesionado, tambi�n comprende los derechos y obligaciones rec�procos de administraci�n p�blica y particular concesionario que se generan en virtud de dicho acto jur�dico.

"El maestro G.F. se�ala:

"?... la concesi�n es un acto mixto compuesto de tres elementos que por estar condicionados unos a otros, no hacen perder el car�cter unitario a la concesi�n. Estos tres elementos son: un acto reglamentario, un acto condici�n y un contrato. El acto reglamentario fija las normas a que ha de sujetarse la organizaci�n y funcionamiento del servicio, bien sea incluyendo dichas normas dentro del mismo acto de la concesi�n, bien haciendo una remisi�n a las normas establecidas de antemano por las leyes y reglamentos. La organizaci�n del servicio comprende todas las normas t�cnicas necesarias para el manejo del mismo y que son id�nticas a las que se dictar�an si el servicio en vez de ser concesionado fuera administrado directamente por el poder p�blico.

"?Dentro de este primer elemento de la concesi�n, quedan comprendidas las disposiciones referentes a horarios, tarifas, modalidades de prestaci�n del servicio, derechos de los usuarios.

"?Teniendo el car�cter de un acto reglamentario este primer elemento de la concesi�n, la Administraci�n puede variarlo en cualquier instante, de acuerdo con las necesidades de que se satisfacen con el servicio, sin que sea necesario el consentimiento del concesionario, pues no se trata de modificar una situaci�n contractual.

"?No quiere esto decir tampoco que la libertad que el Estado tiene para modificar el acto reglamentario incluido en la concesi�n, signifique la posibilidad legal de que dicha modificaci�n se haga sacrificando el inter�s del concesionario.

"?Este tiene derecho a que se le mantenga dentro de una situaci�n financiera especial en virtud de otro elemento de la concesi�n que enseguida vamos a tratar: el elemento contractual:

"?Seg�n B., las razones que han conducido a admitir la parte reglamentaria en el acto de concesi�n, consisten en que como el servicio concedido sigue siendo un servicio p�blico, es necesario reglamentar su organizaci�n y funcionamiento y en que como la Administraci�n tiene en principio el poder fijar unilateralmente la organizaci�n y funcionamiento del servicio, no puede renunciar a este poder unilateral, aun cuando conceda la explotaci�n del servicio (op. cit. p�g. 551).

"?De acuerdo con el mismo autor, el segundo elemento de la concesi�n, el acto condici�n, es una consecuencia necesaria y forzosa de la parte reglamentaria, puesto que los poderes y obligaciones que la ley atribuye al concesionario, como son por ejemplo, las facultades de expropiar, de gozar de ciertas franquicias fiscales, de ocupar tierras nacionales, etc., requieren para su aplicaci�n un acto intermedio, que es precisamente el acto de concesi�n, el cual viene as� a condicionar la atribuci�n a un caso concreto de la situaci�n prevista por la ley. (op. cit. p�g. 551 y s.).

"?Finalmente, existe en la concesi�n, un tercer elemento cuya finalidad es proteger los intereses leg�timos del particular concesionario, creando a su favor una situaci�n jur�dica individual que no puede ser modificada unilateralmente por la administraci�n.?

"Por tanto, aunque se trate de una licitaci�n para obtener una concesi�n, deben respetarse los principios y normas previstos en el art�culo 134 constitucional.

"Es pues, falso que por tratarse de una licitaci�n para el otorgamiento de una concesi�n, el Estado puede tratar de manera desigual a los participantes y pueda atentar contra la garant�a de libertad de participaci�n en las licitaciones p�blicas, que es exactamente lo que sucede en la especie con elrequisito de opini�n favorable de la Cofeco, como requisito indispensable para poder participar en el procedimiento de licitaci�n.

"Todas las licitaciones p�blicas deben realizarse en t�rminos constitucionales, esto es, en cumplimiento al art�culo 134 y, en su caso, a los art�culos 27 y 28 cuando se trate de una concesi�n como la del presente asunto.

"Es incorrecto que la J. a quo sostenga que por tratarse de una licitaci�n para otorgar una concesi�n, �sta no tiene porqu� cumplir con todos los requisitos que prev� el art�culo 134 constitucional y que estime que basta con que cumpla con lo dispuesto por los art�culos 27 y 28 constitucionales y por las leyes aplicables al caso.

"Toda licitaci�n especialmente aqu�llas realizadas para otorgar una concesi�n, debe evitar la creaci�n de monopolios, concentraciones o pr�cticas monop�licas. Pero esto no quiere decir que cumplida esta m�xima constitucional, las licitaciones para otorgar concesiones puedan dar un trato desigual y restringir la libertad de participaci�n de los licitantes.

"Si alg�n requisito del art�culo es relevante y aplicable para todo tipo de licitaciones, incluyendo el de licitaciones para el otorgamiento de una concesi�n, es sin duda el que prev� la garant�a de libertad de participaci�n en las licitaciones p�blicas.

"No puede sostenerse, como pretende la J. a quo, que por tratarse de una concesi�n, el Estado puede fijar unilateralmente y de manera desigual, restringiendo las libertades individuales, las condiciones y requisitos para obtener la concesi�n, sobre todo si �stas son contrarias a la C.�n y si, como en el caso, se otorga a trav�s de una licitaci�n que constitucionalmente supone concurrencia, igualdad y libertad de participaci�n.

"Al sostener que en una licitaci�n para otorgar una concesi�n no se deben respetar todas las reglas constitucionales del art�culo 134, la J. a quo pasa por alto que en esas reglas la C.�n Pol�tica ha impuesto una obligaci�n con igual contenido tanto para las dependencias como para las entidades que conforman el �mbito de la administraci�n p�blica federal.

"Si existe alg�n requisito constitucional que no puede pasar por alto, incluso para licitaciones como medio para otorgar concesiones, es el que recoge el principio de la libre participaci�n que parte del art�culo 134 constitucional y que se ha establecido a favor de todas aquellas personas que se encuentren en condiciones de presentar ofertas solventes, con la rec�proca obligaci�n del Estado, no s�lo de permitir y tutelar la libre participaci�n sino fomentarla, en beneficio de los intereses que tiene a su cargo.

"Salvaguardar la legalidad que debe prevalecer en todos los procedimientos de licitaci�n incluso los tramitados para otorgar una concesi�n, tiene una consecuencia pr�ctica: por un lado, se garantiza el goce de su derecho a los titulares de la garant�a de libre participaci�n en la licitaci�n p�blica y, por otro, se propicia una mayor concurrencia de ofertantes, lo cual necesariamente deriva en un mayor n�mero de propuestas dentro de las cuales se podr� seleccionar la que presente la mejor opci�n, todo lo cual beneficia a la sociedad.

"Todo lo anterior se puede lograr sin que se incurra en concentraciones, monopolios o pr�cticas monop�licas, pues bastar�a la colaboraci�n o participaci�n de la autoridad competente en materia de competencia econ�mica para que emitiese una opini�n que deba ser tomada en cuenta por la autoridad competente en el procedimiento de licitaci�n de que se trate.

"Por eso se ha dicho que al no respetarse la garant�a de libertad de participaci�n, con el establecimiento de un requisito sine qua non como el obtener opini�n favorable de la Cofeco para poder participar en la licitaci�n, quiz� se eviten monopolios o concentraciones, pero esto se logra, innecesariamente, al margen de la C.�n, del principio de competencias espec�ficas y especializadas, del principio de generalidad tutelado por la C.�n para las licitaciones p�blicas, de las dem�s garant�as de audiencia y legalidad previstas a favor de los particulares y de los derechos de los licitantes.

"No basta que las licitaciones para otorgar concesiones se ajusten a los art�culos 27 y 28 de la C.�n. Tambi�n deben ajustarse al art�culo 134 de la misma. Los monopolios y concentraciones pueden evitarse cumpliendo, tambi�n, con el imperativo constitucional de libertad e igualdad de participaci�n en las licitaciones, a�n las practicadas para otorgar una concesi�n.

"La prueba de que los razonamientos de la J. a quo no controvierten el aspecto medular en que se hizo consistir la inconstitucionalidad destacada, radica en que ambas consideraciones, las de la J. a quo y las de inconstitucionalidad planteada por mi mandante, son perfectamente conciliables.

"S�lo respetando ambos principios se asegura, en aras del inter�s social, que cada contrataci�n re�na las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dem�s circunstancias pertinentes.

"Con el requisito de obtener opini�n favorable de la Cofeco, como condici�n indispensable para poder participar en el procedimiento de licitaci�n, una autoridad ajena a la licitadora puede dejar fuera de la licitaci�n a un participante.

"Por lo anterior, el inciso D, fracci�n I, del art�culo 16 de la L. de Competencia, impide que dentro de un procedimiento de licitaci�n se proteja y respete la libertad de participaci�n en las licitaciones p�blicas, la optimizaci�n de las contrataciones protegiendo el inter�s de cada dependencia o entidad.

"En este sentido, las normas que se tildan de inconstitucionales, con independencia de que cumplan o no con otras disposiciones de la C.�n, son claramente contrarias al texto del art�culo 134 constitucional que, como se ha dicho, contiene una garant�a individual que busca que se presenten libremente las posturas solventes, por lo que no puede limitarse el derecho a presentar posturas a una determinada persona por sus caracter�sticas particulares, pues en todo caso eso ser� materia del fondo de la licitaci�n y ser� analizado con el resto de los requisitos que la autoridad hubiese se�alado en las bases correspondientes y se utilizar� para asignar o no la concesi�n correspondiente, dejando as� a salvo los derechos de cualquiera que hubiese participado.

"No puede limitarse ni restringirse en forma alguna la libertad de participaci�n en un proceso de licitaci�n. Los requisitos, aspectos y caracter�sticas que la autoridad tome en cuenta para asignar la concesi�n o para resolver la licitaci�n ser�n materia del fondo de la resoluci�n final, pero en forma alguna, pueden constituir un requisito previo, ni determinar una situaci�n de excepci�n, mucho menos pueden ser materia de un acto especial de una autoridad respecto de un particular, pues deben reunir en todos los casos los requisitos de toda ley de ser general, abstracta e impersonal.

"A mayor abundamiento, los requisitos de ?a) Concurrencia, que se refiere a la participaci�n de un gran n�mero de oferentes; b) Igualdad, que consiste en que dentro del procedimiento de licitaci�n no debe haber discriminaciones o tolerancias que favorezcan a uno de lo oferentes en perjuicio de los otros? que la propia J. a quo enumera como requisitos de toda licitaci�n, se violan con el requisito indispensable de obtener opini�n favorable de la Cofeco para poder participar en una licitaci�n tramitada ante la C..

"Por todo lo anterior, el razonamiento de la J. a quo no resuelve la cuesti�n efectivamente planteada en la demanda de amparo, pues la inconstitucionalidad de imponer tal opini�n favorable como requisito indispensable para poder participar en el procedimiento de licitaci�n, no se hizo consistir en que se haya establecido en aras del inter�s social o que el ordenamiento que lo prev� o la autoridad que emita la opini�n busque evitar monopolios y concentraciones, sino que tal inconstitucionalidad deriva de que al establecerlo como requisito indispensable consistente en una opini�n emitida por una autoridad de competencia, jurisdicci�n y especializaci�n distintos a la autoridad licitadora, se impide la libre, igualitaria y concurrente participaci�n del interesado, de tal forma que se violan las garant�as que la C.�n prev� en su favor.

"En raz�n de lo antes expuesto es que se pide que sean sus Se�or�as quienes declaren fundado el recurso que se plantea y concedan el amparo y protecci�n de la justicia que se solicitan.

"Segundo concepto de agravio

"La sentencia que se impugna es igualmente violatoria de los art�culos que se invocaron de la L. de Amparo y del C�digo Federal de Procedimientos Civiles, de aplicaci�n supletoria, toda vez que tambi�n se niega el amparo solicitado conforme al primer concepto de violaci�n de la demanda de garant�as, no obstante que los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia son asimismo, contrarios a los art�culos 14 y 16 constitucionales.

"En la parte conducente del quinto considerando, la J. a quo determin� literalmente lo siguiente:

"?Por otra parte, en el mismo primer concepto de violaci�n y en el segundo, la peticionaria del juicio de garant�as, se�ala que los art�culos que impugna de inconstitucionales, 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Comunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica, violan la garant�a de audiencia prevista en el art�culo 14 constitucional, toda vez que no se le da la oportunidad de defender sus intereses y de refutar los argumentos de la Comisi�n Federal de Competencia.

"?Los conceptos de violaci�n que se analizan son infundados, en virtud de que la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, ha sustentado el criterio de que la garant�a de audiencia, debe constituir un derecho de los particulares, aun frente al Poder Legislativo, el cual queda obligado a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados, y se les d� oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos, dicha obligaci�n constitucional se circunscribe a se�alar el procedimiento respectivo por medio del cual se pueda combatir la resoluci�n que afecta los derechos de los particulares, sin embargo, no puede ampliarse dicha garant�a hasta el extremo de que los �rganos legislativos est�n obligados a o�r a los posibles afectados por una ley antes de que �sta se expida, ya que resulta imposible saber de antemano cu�les son todas aquellas personas que en concreto ser�n afectadas por la ley.

"?En apoyo de lo anterior, se invoca la jurisprudencia n�mero 19, visible en la p�gina 41 del Ap�ndice al Semanario Judicial de la Federaci�n 1917-1988, Primera Parte, que dice: �AUDIENCIA, GARANT�A DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES. La garant�a de audiencia debe constituir un derecho de los particulares, no s�lo frente a las autoridades administrativas y judiciales, sino tambi�n frente a la autoridad legislativa, que queda obligada a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les d� oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos. Tal obligaci�n constitucional se circunscribe a se�alar el procedimiento aludido; pero no debe ampliarse el criterio hasta el extremo de que los �rganos legislativos est�n obligados a o�r a los posibles afectados por una ley antes de que �sta se expida, ya que resulta imposible saber de antemano cu�les son todas aquellas personas que en concreto ser�n afectadas por la ley y, por otra parte, el proceso de formaci�n de las leyes corresponde exclusivamente a �rganos p�blicos.�

"?Ahora bien, en el caso concreto el legislador respetando la citada garant�a de audiencia, en los t�rminos precisados, en el art�culo 39 de la L. Federal de Competencia Econ�mica establece el recurso de reconsideraci�n el cual procede: �Contra las resoluciones dictadas por la comisi�n con fundamento en esta ley, se podr� interponer, ante la propia comisi�n, recurso de reconsideraci�n, dentro del plazo de 30 d�as h�biles siguientes a la fecha de la notificaci�n de tales resoluciones. ...�

"?Esto es, el legislador s� prev� el medio de defensa a favor de los particulares para que tengan la oportunidad de ser o�dos, ofrecer pruebas y formular los alegatos que a sus intereses convenga, y por lo mismo el citado ordenamiento no viola la garant�a de audiencia prevista en el art�culo 14 constitucional.?

"A efecto de poder refutar los argumentos que se contienen en el quinto considerando es necesario dividir el an�lisis en tres partes, en la primera, se ataca la parte de las consideraciones que interpretan incorrectamente los argumentos en los que se fund� la violaci�n a las garant�as de audiencia y legalidad y de falta de jurisdicci�n y competencia, la segunda, destruye los argumentos que pretenden fundar la constitucionalidad de la opini�n favorable de Cofeco como requisito de procedencia, en si tiene un procedimiento y se encuentra limitada y la tercera, se dirige a destacar c�mo los argumentos de la J. de Distrito no pueden ser v�lidos para sostener la constitucionalidad de los actos reclamados por no poderse atribuir el car�cter de sanci�n o de pena a la negativa a otorgar una opini�n favorable. Lo que se hace en los siguientes t�rminos:

"I. De la incorrecta apreciaci�n de los argumentos que sustentan la violaci�n a la garant�as de audiencia y legalidad y de la ausencia de jurisdicci�n y competencia de la autoridad responsable.

"En primer lugar, de la transcripci�n que se hace en la parte inicial del presente concepto de violaci�n se desprende que la J. a quo no entendi� el planteamiento que se someti� a su consideraci�n, pues sostiene que mi mandante aleg� que la garant�a de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia, se extiende al ?extremo de que los �rganos legislativos est�n obligados a o�r a los posibles afectados por una ley antes de que �sta se expida?.

"Mi mandante jam�s aleg� que la violaci�n a la garant�a de audiencia consistiese en que se hubiesen emitido los preceptos reclamados sin que el legislador la hubiese escuchado previamente.

"Lo que mi mandante reclam� en su demanda de amparo (apartado II del primer concepto de violaci�n), es que se viola la garant�a de audiencia en tanto que los preceptos reclamados establecen gen�ricamente el requisito de obtener opini�n favorable de la Cofeco, sin establecer la mec�nica o pasos que deben seguirse para obtenerla, los puntos que se deben satisfacer, las fechas en que se debe solicitar, en su caso, el plazo que se concede a la autoridad para que la otorgue, am�n de que tampoco previenen las causas o razones por las que dicha opini�n se pudiera negar ni otro lineamiento que la regule, de tal forma que ad libitum la Cofeco puede impedir que una persona participe en un proceso de licitaci�n p�blica tramitado ante la C..

"La J. a quo determina que conforme a lo previsto en el art�culo 39 de la L. de Competencia, se cumple, en la especie, con el requisito de audiencia que deben cumplir las leyes, consistente en consignar los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les d� oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos, es decir, se�alar el procedimiento respectivo por medio del cual se pueda combatir la resoluci�n que afecta los derechos de los particulares.

"Esta conclusi�n es incorrecta. La garant�a de audiencia no se respeta con el recurso de reconsideraci�n previsto en el art�culo 39 de la L. de Competencia, toda vez que, si bien conforme a dicho precepto se puede recurrir la opini�n que emita la Cofeco, el derecho de audiencia surge despu�s de que ya se emiti� una opini�n no favorable que afectar�a los derechos del participante al dejarlo fuera del procedimiento de licitaci�n.

"El art�culo 14 constitucional establece en su segundo p�rrafo que ?Nadie podr� ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.?

"La garant�a de audiencia se integra de cuatro garant�as espec�ficas de seguridad jur�dica y que son: 1) el juicio previo al acto de privaci�n; 2) que dicho juicio se siga ante tribunales previamente establecidos; 3) que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento; y 4) que se juzgue con base en las leyes vigentes con antelaci�n a la causa que origine el juicio. Estas cuatro garant�as espec�ficas son necesariamente concurrentes. En tanto que la garant�a de audiencia se forma con la conjunci�n indispensable de las cuatro, se entiende vulnerada aqu�lla con la sola violaci�n de una de ellas.

"El concepto de juicio previo a que se refiere esta garant�a individual abarca todo procedimiento, es decir, toda secuela de actos concatenados entre s� afectos a un fin com�n que les proporciona unidad. Por tanto, el respeto de esta garant�a de audiencia incluye a las autoridades distintas de los tribunales que si bien tienen funciones formalmente administrativas gozan de facultades materialmente jurisdiccionales. As� lo ha resuelto nuestro m�s Alto Tribunal en la siguiente forma:

"?No es exacto que s�lo las autoridades judiciales son constitucionalmente competentes para privar de sus propiedades y derechos a los particulares, en los casos en que la ley aplicable as� lo prevenga. Si bien, en el segundo p�rrafo del art�culo 14 constitucional exige para ello �juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos no son exclusivamente los judiciales, sino tambi�n las autoridades administrativas, a quienes la ley ordinaria confiere competencia para ello, pero eso s�, respetando la previa audiencia, la irretroactividad de la ley, las formalidades esenciales del procedimiento y la aplicaci�n exacta de la ley. Esta interpretaci�n tradicional se debe a que por la complejidad de la vida moderna ser�a imposible que el Estado cumpliera sus funciones p�blicas con acierto, prontitud y eficacia, si tuviera siempre que acudir a los tribunales judiciales para hacer efectivas sanciones establecidas en las leyes.�

"?Por la misma raz�n, la garant�a de audiencia prevista en el art�culo 14 constitucional no s�lo es operante frente a los tribunales propiamente dichos, es decir, frente a los �rganos del Estado que est�n legalmente adscritos al Poder Judicial, sino que su cumplimiento tambi�n es obligatorio para las autoridades administrativas de cualquier tipo ante las que deba seguirse un procedimiento.

"?Conviene precisar, adem�s, que el concepto �mediante juicio� significa que debe seguirse un procedimiento previo al acto de autoridad. En efecto, la palabra �mediante� utilizada en el segundo p�rrafo del art�culo 14 constitucional es sin�nimo de esta expresi�n: �por medio de�.

"?Ahora bien, el �medio� en su acepci�n l�gica, debe necesariamente proceder al fin, pues de otro modo desvirtuar�a su propia �ndole. Por tanto, si el �juicio� de que habla dicho precepto es un medio para privar a alguna persona de cualquier bien jur�dico (la vida, la libertad, las propiedades, posesiones o derechos), es decir, si la �privaci�n� es el fin, obviamente el procedimiento en que aqu�l se traduce debe preceder al acto privativo, lo cual no amerita mayores comentarios.

"?Las formalidades esenciales del procedimiento se constituyen por la serie de actos concatenados entre s� que se deben llevar a cabo para dirimir una contienda, para declarar un derecho, imponer una condena o, en general, para fijar una situaci�n jur�dica respecto de un particular. Son esenciales todos los actos que necesariamente deben verificarse para que noquede duda de que el particular ha sido aut�nticamente o�do en el procedimiento de que se trata.

"?Un juicio o procedimiento reunir� en su desarrollo las formalidades esenciales del procedimiento, si las leyes que lo regulan y las autoridades que lo tramitan, establecen y cumplen los siguientes requisitos fundamentales: 1) que el particular tenga conocimiento del procedimiento; 2) que adem�s tenga conocimiento de la cuesti�n a debate y de las consecuencias que se producir�n en caso de que prospere la acci�n; 3) que se le d� oportunidad de presentar sus defensas; 4) que se organice un sistema de comprobaci�n o confirmaci�n para que quien afirme o sostenga una cosa lo demuestre y quien sostenga lo contrario pueda tambi�n comprobarlo; 5) que se d� oportunidad a las partes de formular o presentar alegaciones; y, 6) que el procedimiento concluya con una resoluci�n que decida sobre la cuesti�n debatida y, al mismo tiempo, fije la forma como ha de cumplirse.

"?Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n ha resuelto en jurisprudencia definida, lo siguiente:

"?�FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garant�a de audiencia establecida por el art�culo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga . Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privaci�n y que, de manera gen�rica, se traduce en los siguientes requisitos: 1) La notificaci�n del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resoluci�n que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejar�a de cumplir con el fin de la garant�a de audiencia, que es evitar la indefensi�n del afectado.�

"?�AUDIENCIA, GARANT�A DE, REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS LEYES PROCESALES EN RESPETO A LA. De acuerdo con el esp�ritu que anima el art�culo 14 constitucional, a fin de que la ley que establece un procedimiento administrativo, satisfaga la garant�a de audiencia, debe darse oportunidad a los afectados para que sean o�dos en defensa, antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos, con la �nica condici�n de que se respeten las formalidades esenciales de todo procedimiento. Este debe contener , las que pueden reducirse a cuatro: una etapa primaria, en la cual se entere al afectado sobre la materia que versar� el propio procedimiento, que se traduce siempre en un acto de notificaci�n, que tiene por finalidad que conozca de la existencia del procedimiento mismo y dejarlo en aptitud de preparar su defensa; una segunda, que es la relativa a la dilaci�n probatoria, en que se pueda aportar los medios convictivos que estime pertinentes; la subsecuente es la relativa a los alegatos en que se d� oportunidad de exponer las razones y consideraciones legales correspondientes y, por �ltimo, debe dictarse resoluci�n que decida sobre el asunto.�

"?No debe confundirse la preexistencia de la oportunidad legal defensiva al acto de privaci�n, con la impugnabilidad de �ste mediante recursos que consignen las leyes normativas de dicho acto. En el primer caso, es evidente que se observa la garant�a de audiencia; mientras que en el segundo, se deja de acatar, en virtud de la anterioridad del acto privativo a la oportunidad de defensa, la cual no se deducir�a como previa, sino como posterior a dicho acto a trav�s del medio de impugnaci�n que legalmente se establezca. En puridad constitucional, cuando una ley administrativa faculte a la autoridad de que se trate para realizar actos de privaci�n en perjuicio del gobernado, sin consagrar un procedimiento defensivo previo, se estar� en presencia de una violaci�n a la garant�a de audiencia, aunque la propia ley estatuya recursos o medios de impugnaci�n del mencionado acto.?

"La Suprema Corte de Justicia ha resuelto que la garant�a de audiencia debe ser respetada por el Poder Legislativo al momento de crear las leyes en las que se establezca alg�n procedimiento. La jurisprudencia es la siguiente:

"?AUDIENCIA, GARANT�A DE. Haciendo un an�lisis detenido de la garant�a de audiencia para determinar su justo alcance, es de llegar a la conclusi�n de que si ha de tener verdadera eficacia, debe constituir un derecho de los particulares, no s�lo frente a las autoridades administrativas y judiciales, (las que en todo caso deben ajustar sus actos a las leyes aplicables, y cuando �stas determinen en t�rminos concretos la posibilidad de que el particular intervenga, a efecto de hacer la defensa de sus derechos, conceder la oportunidad para hacer esa defensa), sino tambi�n frente a la autoridad legislativa, de tal manera que �sta quede obligada, para cumplir el expreso mandamiento constitucional, a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les d� oportunidad de defenderse en todos aquellos casos en que puedan resultar afectados sus derechos; de otro modo, de admitirse que la garant�a de audiencia no rige para la autoridad legislativa, y que �sta puede en sus leyes, omitirla, se sancionar�a la omnipotencia de tal autoridad y se dejar�a a los particulares a su arbitrio, lo que evidentemente quebrantar�a el principio de la supremac�a constitucional y ser�a contrario a la intenci�n del Constituyente que expresamente limit�, por medio de esa garant�a la actividad del Estado, en cualquiera de sus formas.?. Precedentes: Z. de M.M.. T. y coags. P�g. 1198, Tomo CX, 12 de noviembre de 1951. 5 votos. Sostiene la misma tesis: Noviembre 12 de 1951. R�os C.E., contra actos de la Legislatura de Durango y otras autoridades. 5 votos. Ver jurisprudencia 661, p�g. 112, Octava Parte, Tomo Com�n. Tomo CI, p�g. 2357. Tomo CII, p�g. 493. Tomo LXXX, p�g. 3819. Tomo LXXXIX, p�g. 2146. Tomo LXXIX, p�g 5919.

"De esta jurisprudencia se desprende que el legislador se encuentra obligado, en la ley respectiva, a establecer en ella todas las normas del procedimiento necesarias para el cumplimiento de la garant�a de audiencia.

"De esta forma, para que la garant�a de audiencia se respete aut�nticamente antes de producirse el acto consistente en la emisi�n de la opini�n favorable o desfavorable que se previene en el inciso D, fracci�n I, del art�culo 16 indicado, debi� preverse un procedimiento en el que el particular pueda ser escuchado y vencido previamente a la emisi�n de esa opini�n, pues al emitirse primero, y de no ser favorable, al participante queda fuera del procedimiento de licitaci�n, puesto que la C. emitir�a la constancia de no participaci�n por falta de uno de los requisitos indispensables para participar.

"El requisito se prev� gen�ricamente y no se establece en ning�n precepto de la L. de Telecomunicaciones, ni de la L. de Competencia o de su reglamento, los pasos que deben seguirse, antes de que se emita, para obtenerla o si se pueden presentar consideraciones ante la Cofeco para defender los derechos del participante.

"Sin m�s ni m�s, como sucedi� en la especie, la Cofeco emite una opini�n que comunica a la C., sin que previamente a su emisi�n se haya escuchado al participante.

"En el caso concreto, la importancia de que la garant�a de audiencia se respete antes de emitirse la opini�n, radica en que con su sola emisi�n, de no ser favorable, el participante queda fuera del procedimiento de licitaci�n en el que participaba, y aunque conforme al art�culo 39 de la L. de Competencia se pueda recurrir la opini�n, en ning�n otro precepto legal est� contemplado que la C. debe suspender el procedimiento de licitaci�n y esperarse, antes de emitir la constancia de no participaci�n que dejar� fuera al licitante, a que se resuelva dicho recurso.

"Por tanto, aun con el establecimiento de la procedencia del recurso de reconsideraci�n en contra de las resoluciones de la Cofeco, la garant�a de audiencia del participante no se respeta, puesto que sin ser escuchado y vencido, �ste queda fuera con la sola opini�n emitida originalmente, sin que la C. deba esperarse a la resoluci�n que recaiga al recurso interpuesto, para emitir su constancia de no participaci�n.

"Por ello, es indispensable que antes de que se emita la opini�n de la Cofeco, la ley prevea un procedimiento en el que el particular tenga posibilidad de defensa y de ser debidamente escuchado. Al no establecerse en ninguno de los ordenamientos comentados, es indudable que el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones, as� como el art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia, violan la garant�a de audiencia que deben respetar las leyes y que consiste en que se consignen los procedimientos necesarios para que previamente se oiga a los interesados y se les d� oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos.

"Ahora bien, a�n en el supuesto sin conceder de que se estimase que, en el caso concreto, por la sola posibilidad de interponer el recurso de reconsideraci�n previsto en el art�culo 39 de la L. de Competencia, se da oportunidad de defensa al participante y de ser escuchado, aunque fuese a posteriori, de cualquier forma, la garant�a de audiencia no se respeta, puesto que la defensa y oportunidad de ser escuchado no se prev� ante la autoridad licitadora quien es la que emite la constancia de no participaci�n, con motivo de la opini�n favorable de la Cofeco.

"En todo caso, se debi� prever un procedimiento en donde una vez emitida la opini�n de la Cofeco, antes de que se le deje fuera del procedimiento, el participante tenga oportunidad de ser o�do y vencido ante la C..

"El solo hecho de que una autoridad diversa de la que licita pueda resolver, sin proceso alguno, qui�n puede o no participar en un proceso de licitaci�n determinado, deja de manifiesto la inconstitucionalidad del precepto y en especial del requisito que se ataca, pues bastar�a que se negara tal autorizaci�n o que no se concediera, para impedir que un determinado agente econ�mico participe en un proceso de licitaci�n, sin que se pueda entablar defensa alguna ante la propia autoridad licitadora.

"Aunque se prevea la posibilidad de interponer un recurso administrativo en contra de la opini�n emitida, toda vez que este recurso se prev� ante la propia Cofeco, la garant�a de audiencia no se respeta, pues no deja en manos de una autoridad distinta de la autoridad que licita, el resolver qui�nes pueden y qui�nes no pueden participar en un proceso de licitaci�n.

"La garant�a de audiencia supone la posibilidad de defensa, de ser o�do y vencido por autoridad competente. El hecho de que otra autoridad pueda resolver qui�n ha de participar en una licitaci�n, le permite hacerlo con un panorama limitado al �mbito de su propia competencia.

"S�lo la C. conoce cabalmente la finalidad de la licitaci�n, sus alcances y consecuencias. Por tanto, es ante ella ante quien se debe prever la posibilidad de defensa para respetar la garant�a de audiencia, pues ella es la autoridad competente y especializada quien, en todo supuesto, est� capacitada para negar al particular, de manera fundada y motivada, el derecho de participar en un proceso de licitaci�n.

"A pesar del recurso de reconsideraci�n que el particular puede interponer en contra de la opini�n no favorable que emitiese la Cofeco, la verdad de las cosas es que la garant�a de audiencia no se respeta, pues al emitirse la opini�n de la Cofeco no se da al particular la oportunidad de defender sus intereses ante la C., ni de refutar los argumentos de aqu�lla, ni mucho menos la oportunidad de rendir pruebas o de alegar en contrario, pues ante la sola opini�n desfavorable de la Cofeco, la C. emite autom�ticamente la constancia de no participaci�n, en perjuicio del licitante.

"Si bien, como est�n las cosas, la autoridad competente para emitir la opini�n es la Cofeco, la C. es la �nica autoridad competente para resolver qui�n participa y qui�n obtiene la licitaci�n, por lo que resulta violatorio de la garant�a de audiencia que el requisito de opini�n favorable se prevea como indispensable para participar, de tal forma que si no se obtiene, la C., sin previa decisi�n propia, est� obligada a dejar fuera del procedimiento de licitaci�n al participante, anulando el derecho de �ste, de que sea la C. quien decida, conforme a la garant�a de audiencia, si debe o no continuar su participaci�n.

"Esta situaci�n afecta no s�lo al quejoso que no es o�do ni vencido en el juicio por la C. y a quien se impide participar en una licitaci�n en virtud de una resoluci�n de autoridad distinta y ajena a la que tiene la competencia espec�fica para ello, sino que se perjudica tambi�n a la sociedad en general al impedir que determinadas personas participen en un proceso p�blico, que presenten mejores opciones, mejores ofertas o mejores condiciones de prestaci�n de servicios, con lo que adem�s de inhibir el proceso de competencia real, se impide el que la sociedad en general reciba los beneficios plenos de los bienes o servicios materia de la licitaci�n.

"En raz�n de lo anterior, se dijo en la demanda de amparo que no se discute el que la Cofeco pueda participar en los procesos de licitaci�n de frecuencias, incluso debe hacerlo en forma activa y efectiva, pero no le corresponde resolver qui�n deba participar y qui�n no. En todo caso, el requisito debi� limitarse a la obtenci�n de una opini�n previa de la Cofeco para que dentro de la esfera de sus facultades expresas se dirigiera a la autoridad licitadora haciendo las recomendaciones que estimase pertinentes para ser tomadas en cuenta por esta �ltima al momento de hacer la asignaci�n respectiva o de otorgar el t�tulo de concesi�n correspondiente. De esta forma, se hubiese previsto un procedimiento en el que la C. respetase la garant�a de audiencia, antes de emitir su decisi�n.

"El que se prive sin juicio y sin proceso a un particular del derecho de participar en una licitaci�n, conlleva la m�s flagrante violaci�n de las garant�as individuales. Con el requisito de opini�n favorable, como est� previsto, se permite que la Cofeco prive ilegalmente del derecho a participar, lo cual no s�lo conlleva la p�rdida del derecho a entrar en el proceso de licitaci�n y del eventual derecho de obtener una concesi�n, sino que inhibe la posibilidad de disputar el proceso mismo de licitaci�n ante la autoridad licitadora.

"Por lo anterior, es evidente que los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia, resultan violatorios de las garant�as de audiencia y de legalidad al no establecer un procedimiento en el que el particular tenga la posibilidad de defensa, ante la autoridad competente, en contra del acto de que le perjudica.

"II. De la improcedencia de los argumentos que pretenden fundar la constitucionalidad de la opini�n favorable de Cofeco como requisito de procedencia, en que s� existe un procedimiento que se establece en las bases de licitaci�n y que se encuentra limitada por las disposiciones de la L. de Competencia.

"La J. a quo, en pretendido an�lisis del resto del apartado I y de la totalidad del apartado II del primer concepto de violaci�n que equivocadamente los toma como primer y segundo concepto de violaci�n de la demanda de amparo, determin� lo siguiente:

"?Por otro lado, resulta igualmente infundado lo que manifiesta la peticionaria del juicio de garant�as en los conceptos de violaci�n primero y segundo, respecto de que es inconstitucional que se otorguen las facultades reservadas a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, a la Comisi�n Federal de Competencia y a la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones, para emitir opini�n favorable, en las licitaciones para el uso del espectro radioel�ctrico, sin se�alar la mec�nica o pasos que deben seguirse para obtenerlo, el procedimiento que debe seguirse, las fechas en que se debe solicitar en su caso el plazo que se conceda a la autoridad para que los otorgue y las razones por las que pudieran negar.

"?En efecto, es infundado el concepto de violaci�n que se analiza, en virtud de que como se se�al� anteriormente en el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones, s� prev� que la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes al emitir la convocatoria para llevar a cabo el procedimiento de licitaci�n p�blica para obtener concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados, debe se�alar en las bases correspondientes, como requisito que debe cumplir los interesados para participar en dicha licitaci�n, el obtener �la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia�, la cual no est� invadiendo las facultades reservadas a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes.

"?La Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, por conducto de la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones en t�rminos de lo dispuesto por el art�culo 37 bis del Reglamento Interior de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, tiene facultades para dictar los actos correspondientes, respecto de las licitaciones en lo que corresponde al �mbito de su competencia, sin embargo en lo relativo a la prevenci�n e investigaci�n respecto de monopolios, pr�cticas monop�licas y las concentraciones, dicha secretar�a no tiene competencia para tal efecto.

"?Es por ello, que respecto de dicha materia, el legislador ordinario, al expedir la L. Federal de Competencia Econ�mica, en su art�culo 23, cre� la Comisi�n Federal de Competencia, como un �rgano administrativo desconcentrado de la Secretar�a de Comercio y Fomento Industrial, con autonom�a t�cnica y operativa para prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y las concentraciones y, por tanto, el Ejecutivo Federal, al expedir el reglamento de dicha ley, �nicamente pormenoriz� dicha facultad, en lo que corresponde a las licitaciones p�blicas, en relaci�n en que en los casos en que la comisi�n deber� emitir su opini�n favorable, debe hacerlo, dentro de los procedimientos, cumpli�ndose con los requisitos establecidos en las leyes respectivas. Esto es, en dichas bases es en donde se debe establecer por parte de la entidad convocante los plazos y t�rminos en que deber� emitirse la opini�n favorable por parte de la Comisi�n Federal de Competencia, y los par�metros respecto de los que debe determinar si emite o no su opini�n favorable, contrariamente a lo que se�ala la empresa quejosa, se encuentran regulados en los art�culos 2o., 8o., 9o. y 16 de la L. Federal de Competencia Econ�mica, al se�alarse que quedan prohibidos los monopolios, pr�cticas monop�licas y las concentraciones, se�al�ndose qu� debe de entenderse por cada concepto para efectos de dicha ley, y salvaguardar as� el proceso de competencia y libre concurrencia que impidan el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios.

"?A mayor abundamiento, en la exposici�n de motivos de la L. Federal de Competencia Econ�mica, se se�al� en lo conducente lo siguiente: (se transcribe).?

"Estas consideraciones son equivocadas, pues en realidad no existen par�metros previstos en la L. de Telecomunicaciones conforme a los cuales deba ce�irse la Cofeco para emitir la opini�n favorable prevista en la propia ley. Al respecto es preciso se�alar que el art�culo 16 de la L. de Telecomunicaciones se encuentra inmerso dentro del cap�tulo III, intitulado de las ?Concesiones y permisos?, en la secci�n II.

"De las concesiones sobre el espectro radioel�ctrico, lo que corrobora quela propia ley hace una distinci�n de concesiones en general y concesiones sobre el espectro radioel�ctrico y es para estas �ltimas que el art�culo 16 se�ala espec�ficamente lo siguiente:

"?Art�culo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitaci�n p�blica a que se refiere el art�culo 14 de esta ley, la secretar�a publicar� en el Diario Oficial de la Federaci�n y en un peri�dico de la entidad o entidades federativas cuya zona geogr�fica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de concesi�n, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.

"?Las bases de licitaci�n p�blica incluir�n como m�nimo:

"?I. Los requisitos que deber�n cumplir los interesados para participar en la licitaci�n, entre los que se incluir�n:

"?A. Los programas y compromisos de inversi�n, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar;

"?B. El plan de negocios;

"?C. Las especificaciones t�cnicas de los proyectos, y

"?D.O.�n favorable de la Comisi�n Federal de competencia.

"?II. Las bandas de frecuencias objeto de concesi�n, sus modalidades de uso y zonas geogr�ficas en que pueden ser utilizadas.

"?III. El periodo de vigencia de la concesi�n, y

"?IV. Los criterios para seleccionar al ganador.?

"De la simple lectura del art�culo anterior, se desprende claramente que no existe en esta disposici�n, ni en ninguna otra de la misma ley, los supuestos conforme a los cuales se debiera otorgar o negar la opini�n favorable de la Cofeco a que se refiere el inciso D de dicho precepto.

"En efecto, no hay un solo matiz, par�metro, requisito o procedimiento que permita determinar en qu� casos la Cofeco podr�a oponerse a otorgar la opini�n favorable.

"No se trata s�lo del hecho de otorgar una facultad discrecional a la autoridad sino de que ni siquiera se establece la mec�nica que deb�a seguirse para obtener dicha opini�n.

"Aqu� conviene separar el argumento en dos partes, la primera relativa a la falta de procedimiento para obtener la opini�n de la Cofeco, y la segunda que se refiere a la falta de par�metros o supuestos en los que la opini�n pudiera negarse.

"La J. a quo sostiene que el procedimiento para obtener la opini�n se se�ala en cada caso, en las bases de licitaci�n, por la autoridad licitante (C.) y dice que los par�metros los da la L. de Competencia en diversos art�culos.

"Lo anterior es incorrecto y no puede constituir fundamentaci�n y motivaci�n v�lidas para declarar la constitucionalidad del inciso D de la fracci�n I del art�culo 16 que se impugn�, pues para ello ser�a necesario que en ese mismo apartado se dijese lo anterior, y que, en todo supuesto, se se�alasen los lineamientos b�sicos, tanto para que el particular solicite la opini�n, como para que la autoridad la niegue.

"En efecto, s�lo la ley puede determinar preventivamente los casos y las modalidades a los que se puede sujetar a un particular para evitar fen�menos de concentraci�n. Las condiciones deben contenerse expresamente en un cuerpo legislativo que espec�ficamente determine las situaciones y casos que deben protegerse. En tal virtud, no pueden imponerse condiciones aisladas, ni mucho menos particulares a un sujeto determinado. Las modalidades o condiciones habr�n de ser generales, abstractas e impersonales y deber�n contenerse en una ley expedida con anterioridad al acto.

"Las normas que se impugnan son tan gen�ricas que otorgan facultades discrecionales a la autoridad para resolver en forma libre sin limitaci�n de ninguna especie y sin consecuencias para su actuar. No s�lo no encuentra l�mite respecto a su contenido, sino que no se se�ala su forma ni su temporalidad, no se dice si debe ce�irse a las bases o requisitos de la licitaci�n o si puede abarcar cuestiones ajenas. Tampoco se menciona en qu� sentido debe ser favorable, si en el de las conductas anteriores o con base en una eventual conducta futura en el caso de obtener la concesi�n. Tampoco se dice qu� requisitos debe satisfacer el particular para obtenerla, ni si �stos ser�n siempre los mismos y mucho menos se�ala en qu� casos podr� negarse y, en su caso, como puede impugnarse.

"Si fuese cierto lo que afirma la J. de Distrito en relaci�n con que los par�metros para negar la opini�n favorable estuviesen plasmados en alg�n precepto de la L. de Competencia, habr�a bastado al legislador remitir en el texto de la L. de Telecomunicaciones al precepto espec�fico de la L. de Competencia que los contuviera, pues la L. de Telecomunicaciones es especial y posterior.

"Sin embargo, no existe tal remisi�n porque no hay ning�n art�culo en la L. de Competencia que se�ale en qu� supuesto se podr� otorgar o negar una opini�n favorable a un particular para participar en una licitaci�n. M�s a�n como se dijo en el amparo, ni siquiera existe la facultad de la Cofeco para emitir dicha opini�n, y es por esta raz�n que despu�s de que fueran promulgadas ambas leyes, en el decreto por el que se expide el Reglamento de la L. de Competencia, se incluye el art�culo 51, por el que se pretende facultar expresamente a la Cofeco para emitir una opini�n que no est� prevista en la L. de Competencia.

"De lo anterior se obtienen las siguientes conclusiones:

"Si la Cofeco tuviese la facultad de emitir opiniones como la referida en el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones, no habr�a sido necesario el art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia, con el que se pretende suplir la laguna que el legislativo dej� tanto en la L. de Competencia como en la de Telecomunicaciones.

"Tampoco habr�a sido necesario el mencionado art�culo 51, si la L. de Competencia contuviese un art�culo en el que se hubiese fijado la forma en que la Cofeco pudiese otorgar o negar opiniones favorables, en virtud del principio de facultades expresas.

"Con la t�cnica legislativa utilizada en el presente caso, el Ejecutivo, en un acto materialmente legislativo pretende que una disposici�n contenida en el reglamento de una ley espec�fica, reglamente otra distinta.

"La L. de Competencia contiene disposiciones de car�cter tanto adjetivo como sustantivo y regula un sinn�mero de situaciones que hacen imposible que con base en ella se pueda establecer un par�metro que enmarque los supuestos en los cuales se puede otorgar o negar la opini�n favorable.

"La ?opini�n favorable? no puede constituir una disposici�n general, abstracta e impersonal por cuanto que se dirige a una persona espec�fica respecto de una situaci�n particular y subjetiva.

"Con base en lo narrado, no cabe la menor duda de que el requisito previsto en el inciso D de la fracci�n I del art�culo 16 de la L. de Telecomunicaciones es totalmente contrario al texto constitucional, dado que otorga una facultad discrecional omn�moda, sin bases y sin limitaciones, que vulnera las garant�as de igualdad, libertad y seguridad, en general y en particular las que consagran los art�culos 28 y 134 constitucionales, respecto de los principios de imparcialidad, certeza, igualdad y contradicci�n que deben prevalecer en un procedimiento de licitaci�n.

"Con independencia de lo expresado, el solo hecho de que una autoridad diversa de la que licita pueda resolver, sin proceso alguno, qui�n puede o no participar en un proceso de licitaci�n determinado, deja de manifiesto la inconstitucionalidad del precepto y en especial del requisito que se ataca, pues bastar�a que se negara tal autorizaci�n o que no se concediera, para impedir que un determinado agente econ�mico participe en un proceso de licitaci�n. El que se prive sin juicio y sin proceso a un particular del derecho de participar en una licitaci�n, conlleva a la m�s flagrante violaci�n de las garant�as individuales, m�xime que para que esto suceda ni siquiera es necesario analizar las bases de la licitaci�n, pues la autoridad no se encuentra constre�ida a ello y puede en consecuencia actuar ad libitum, sin limitaci�n y sin sujeci�n a reglas o criterios previamente conocidos por licitante. Con ello se permite el que la autoridad facilite la participaci�n de determinadas personas en franco y directo perjuicio de otras.

"En esta virtud, no se puede dejar al arbitrio de una autoridad el imponer condiciones especiales para un caso espec�fico, ni mucho menos el permitir que mediante actos especiales, espec�ficos y concretos se pretenda evitar un fen�meno de concentraci�n para una situaci�n eventual.

"Hasta aqu� se han expuesto las razones en virtud de las cuales el requisito de opini�n favorable resulta contrario a la C.�n por no respetar las garant�as de audiencia y de legalidad y por la falta de par�metros que enmarquen o determinen la actuaci�n de la autoridad pero falta el an�lisis de la naturaleza sancionadora del requisito se�alado en los t�rminos en que se encuentra previsto en la ley.

"III. A.�n que se dirige a destacar c�mo los argumentos de la J. de Distrito no pueden ser v�lidos para sostener la constitucionalidad de los actos reclamados por no poderse atribuir el car�cter de sanci�n o de pena a la negativa a otorgar una opini�n favorable.

"Como se dijo en la demanda de amparo, no se niega que la Cofeco deba participar en los procesos de licitaci�n iniciados por C., lo que no es correcto es que se d� a dicha autoridad el car�cter de resolutora del proceso y de sancionadora de conductas espec�ficas, pues en la forma en que se encuentra previsto el requisito para continuar en el proceso de licitaci�n, no se trata de obtener una opini�n de una autoridad que en auxilio de otra se encargar� de hacer un estudio y emitir una valoraci�n de car�cter t�cnico ajena a la especialidad de quien convoca, sino que constituye mas bien un ?visto bueno? un requisito de procedibilidad que al negarse conlleva la eliminaci�n de un sujeto determinado de un proceso en el que ya se encontraba inmerso.

"Para mejor entendimiento, la J. de Distrito estim� que la opini�n de la Cofeco tiene efectos obligatorios para la C. quien debe acatar lo que la primera sostenga, no s�lo en perjuicio de la persona que quedar� fuera del proceso de licitaci�n sino del inter�s p�blico.

"El requisito de opini�n, lisa y llana, no requerir�a de regulaci�n alguna porque no tendr�a un efecto determinante sino considerativo. Dar vista o solicitar la opini�n de la autoridad de competencia en un proceso de licitaci�n deber�a ser equiparable a la vista que se debe dar al Ministerio P�blico en los juicios de amparo, pues en �sta se procura vigilar el orden p�blico en materia de competencia econ�mica. Sin embargo, pareciera que lo que pretende la interpretaci�n de la J. a quo es que si el Ministerio P�blico manifestara que el amparo debe negarse, por ese solo hecho el J. estar�a obligado a negarlo sin hacer su propia valoraci�n y sin ejercer, por tanto, su funci�n jurisdiccional.

"Con independencia de lo anterior, las razones en virtud de las cuales la Cofeco neg� la participaci�n de Telcel en la licitaci�n que dio origen al recurso de reconsideraci�n y al consecuente juicio de amparo, se refiere a situaciones particulares y espec�ficas que seg�n dicha autoridad concurren en mi representada. En otras palabras, se le impide el ejercicio de un derecho y la obtenci�n de las prerrogativas que �ste podr�a otorgarle por su condici�n particular, lo que no es otra cosa que una sanci�n y un castigo impuesto sin sujeci�n a procedimiento alguno, sin que existiese previamente la conducta determinada y sancionable, sin apercibimiento, sin aviso y sin otra consideraci�n que el arbitrio irrestricto de una autoridad supuestamente facultada para ello.

"Al respecto, deben recordarse los principios de nulla poena sine legem y nullum crimen sine legem. En la especie se sanciona a mi representada sin que previamente exista un tipo sancionable y una conducta equiparable al tipo.

"El que una ley secundaria permita que una autoridad realice conductas como las descritas con anterioridad no puede entenderse dentro del marco de garant�as que para todos los gobernados, por igual, consagra nuestra Carta Magna y es por esa raz�n que sus Se�or�as deber�n declarar fundado el presente recurso y revocar la resoluci�n que se impugna declarando que las consideraciones de la J. a quo no son aptas ni suficientes para negar el amparo y protecci�n de la Justicia Federal y, en consecuencia, declaren la inconstitucionalidad de los preceptos atacados, concediendo a mi representada el amparo y protecci�n de la Justicia Federal solicitados.

"Tercer concepto de agravio

"La sentencia que se impugna es asimismo, violatoria de los preceptos de la L. de Amparo y del C�digo Federal de Procedimientos Civiles invocados en el primer concepto de agravio, en virtud de que tambi�n se niega el amparo solicitado conforme al apartado III del primer concepto de violaci�n de la demanda de garant�as, en los siguientes t�rminos:

"En la parte conducente del quinto considerando, la J. a quo determin� lo siguiente:

"?En el tercer concepto de violaci�n (rectius: el apartado III del primer concepto de violaci�n), la quejosa se�ala que los preceptos legales que impugna son violatorios del art�culo 16 constitucional, de la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, de la L. General de Bienes Nacionales, de la L. de V�as Generales de Comunicaci�n, de la L. de Telecomunicaciones, del Reglamento de Telecomunicaciones, y el t�tulo de concesi�n de Telcel, toda vez que permite la intervenci�n de la Comisi�n Federal de Competencia en un asunto que no es de su jurisdicci�n ni de su competencia.

"?Es infundado el concepto de violaci�n que se analiza, en virtud de que la inconstitucionalidad de los actos, debe analizarse en relaci�n con su contravenci�n con los preceptos de la C.�n, y no as� respecto de leyes u ordenamientos legales secundarios.

"?En apoyo de lo anterior resulta aplicable la tesis de jurisprudencia visible en la p�gina 128, Primera Parte, Vol�menes 193-198, Pleno, S�ptima �poca del Semanario Judicial de la Federaci�n cuyos rubro y texto dicen:

"?�LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. La inconstitucionalidad de una ley surge entre la contradicci�n de �sta y un precepto de la C.�n y no de conflictos entre leyes de la misma jerarqu�a.�

"?Asimismo, es aplicable por analog�a, la tesis consultable en la p�gina 283, Tomo XI, junio de 1993, Tribunales Colegiados de Circuito, Octava �poca del Semanario Judicial de la Federaci�n, cuyos rubro y texto son del tenor literal siguiente:

"?�LEYES SECUNDARIAS, LA CONTRARIEDAD EN SUS PRECEPTOS NO CONSTITUYE CUESTI�N DE INCONSTITUCIONALIDAD. La inconstitucionalidad de un precepto de la ley secundaria (como lo es el art�culo 2199 del C�digo Civil vigente en Estado de Nuevo Le�n), no puede fundarse en el hecho de que el contenido de este precepto contrar�a o haga nugatorio el texto de otra disposici�n del mismo ordenamiento secundario (como lo es el art�culo 2341 del propio cuerpo legal), sino que la inconstitucionalidad alegada debe sustentarse en la demostraci�n de que determinada norma secundaria es directamente violatoria de alg�n precepto de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, entonces, el concepto de violaci�n que se formule en el primer sentido, debe desestimarse por inoperante, pues en esas condiciones, no existen elementos para determinar si la disposici�n secundaria se ajusta o no a la C.�n.�

"?Por otra parte, las garant�as de fundamentaci�n y motivaci�n se�aladas en el art�culo 16 constitucional, en relaci�n con una ley o reglamento, no pueden entenderse en los mismos t�rminos que la de otros actos de autoridad, puesto que para que aqu�llos se consideren fundados y motivados, basta que la actuaci�n de la autoridad que expide la ley o reglamento, se ajuste a la C.�n en cuanto a sus facultades y competencia, y que las leyes que se emiten se refieran a relaciones sociales que reclaman ser jur�dicamente reguladas.

"?Al respecto resultan aplicables las tesis visibles en las p�ginas 1488 y 131 del Ap�ndice al Semanario Judicial de la Federaci�n 1917-1988, Primera Parte, que dicen:

"?�LEYES Y REGLAMENTOS, FUNDAMENTACI�N Y MOTIVACI�N. La fundamentaci�n y motivaci�n de las leyes y, por extensi�n a los reglamentos no puede entenderse en los mismo t�rminos que la de otros actos de autoridad, puesto que para que aqu�llas se consideren fundadas y motivadas basta que la actuaci�n de la autoridad que expide la ley o reglamento se ajuste a la C.�n respectiva en cuanto a sus facultades y competencia.�

"?�FUNDAMENTACI�N Y MOTIVACI�N DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentaci�n y motivaci�n de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente est� facultado para ello, ya que estos requisitos, en trat�ndose de actos legislativos; se satisfacen cuando aqu�l act�a entre los l�mites de las atribuciones que la C.�n correspondiente le confiere (fundamentaci�n), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jur�dicamente reguladas (motivaci�n); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivaci�n espec�fica.�

"?En tal virtud, resulta infundado lo que argumenta la quejosa en el sentido de que el legislador debi� exponer espec�ficamente la motivaci�n del ordenamiento citado, de acuerdo con las tesis invocadas, pues basta que haya emitido la autoridad competente la ley combatida, para considerar que se respet� la garant�a individual de fundamentaci�n.?

"De estas consideraciones se desprenden dos conclusiones principales de la J. a quo, a saber:

"a) La inconstitucionalidad de las leyes debe analizarse en relaci�n con su contravenci�n con los preceptos de la C.�n, y no as� respecto de leyes u ordenamientos legales secundarios.

"b) Las garant�as de fundamentaci�n y motivaci�n se�aladas en el art�culo 16 constitucional, en relaci�n con una ley o reglamento, no pueden entenderse en los mismos t�rminos que la de otros actos de autoridad, puesto que para que aqu�llos se consideren fundados y motivados, basta que la actuaci�n de la autoridad que expide la ley o reglamento, se ajuste a la C.�n en cuanto a sus facultades y competencia, y que las leyes que se emiten se refieran a relaciones actuales que reclaman ser jur�dicamente reguladas.

"De las consideraciones transcritas se desprende, por otra parte, que la J. a quo no hizo el an�lisis correcto de lo que le fue planteado en el apartado III del primer concepto de violaci�n y que no hizo la debida separaci�n de cada una de las cuestiones que en ese apartado le fueron puestas a su consideraci�n.

"Desde las primeras l�neas del primer p�rrafo de dicho apartado III, mi mandante se�al� claramente que reclamaba como violatorios de los preceptos constitucionales se�alados, en particular de la garant�a consagrada en el art�culo 16 constitucional, tanto el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y el art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia, cuanto los dem�s actos concretos de aplicaci�n de esos preceptos.

"De esa forma, por un lado se reclam� la inconstitucionalidad de los ordenamientos citados, como violatorios del art�culo 16 y, por otro, la inconstitucionalidad de los actos concretos de aplicaci�n, como tambi�n violatorios de ese precepto constitucional y de las dem�s leyes y otros ordenamientos, como son: la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, la L. General de Bienes Nacionales, la L. de V�as Generales de Comunicaci�n, la L. Federal de Telecomunicaciones, el Reglamento de Telecomunicaciones y el t�tulo de concesi�n de Telcel.

"La inconstitucionalidad del art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y del art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia, comoconculcatorios del art�culo 16 de la C.�n General de la Rep�blica, se hizo consistir en el hecho de que este �ltimo precepto ordena que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. De tal suerte que al conferir dichos ordenamientos secundarios facultades a la Cofeco para intervenir en un asunto que no es de su jurisdicci�n y competencia, como es el tema de las licitaciones en materia de telecomunicaciones, est�n vulnerando dicha garant�a constitucional.

"En efecto, como se dijo en la demanda de amparo, el art�culo 90 constitucional, tambi�n vulnerado por las normas que se reclaman, establece que la administraci�n p�blica ser� centralizada y paraestatal conforme a la ley org�nica que expida el Congreso, que distribuir� los negocios del orden administrativo de la Federaci�n que estar�n a cargo de las secretar�as de Estado y departamentos administrativos y definir� las bases de creaci�n de las entidades paraestatales y la intervenci�n del Ejecutivo en su operaci�n.

"Luego entonces, si por imperativo constitucional es en la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal en la que deber�n distribuirse las facultades que corresponden a cada secretar�a de Estado, y en esa virtud esta ley se convierte en una aut�ntica ley reglamentaria del art�culo 90 constitucional y, por ende, de jerarqu�a superior a la de otras leyes secundarias y especiales como lo son las L.es de Telecomunicaciones y de Competencia Econ�mica, y adem�s en dicha ley org�nica se prev� que es a la Secretar�a de Comunicaciones a la que le corresponde conocer de todo lo relativo a las telecomunicaciones (incluyendo los procesos de licitaci�n como el de la especie), es inconcuso que ni en el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones, ni menos a�n en el art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia, se pod�an atribuir esas facultades y competencias propias de la Secretar�a de Comunicaciones a un �rgano desconcentrado como es la Cofeco.

"En esa virtud, es falso que mi mandante haya hecho depender la inconstitucionalidad de las normas reclamadas de una contravenci�n con otras leyes u ordenamientos secundarios, ya que demostr� la violaci�n directa al marco constitucional que con esas normas se produce.

"Por tanto, los ordenamientos que en este juicio de amparo se reclaman son en s� mismos violatorios de la garant�a de legalidad que se contempla en el art�culo 16 de la C.�n General de la Rep�blica.

"Con independencia de lo anterior y como ya se se�al�, en el mismo apartado III del primer concepto de violaci�n se hizo adem�s la reclamaci�n de inconstitucionalidad de los actos concretos de aplicaci�n en tanto que tambi�n ellos, por s� mismos, resultan violatorios, en forma directa, del art�culo 16 constitucional, pues fueron emitidos por una autoridad como la Cofeco que de acuerdo a las razones expuestas en dicho apartado III carece de jurisdicci�n y competencia para intervenir en un asunto relativo a telecomunicaciones que es de la facultad exclusiva de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes.

"A este respecto, en la demanda de amparo se dijo que los actos concretos de aplicaci�n que se reclaman, son violatorios de los preceptos constitucionales se�alados, particularmente del art�culo 16 de la C.�n, toda vez que, en contravenci�n a la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, a la L. General de Bienes Nacionales, a la L. de V�as Generales de Comunicaci�n, a la L. Federal de Telecomunicaciones, al Reglamento de Telecomunicaciones y al t�tulo de concesi�n de Telcel, fueron emitidos por la Cofeco sin que �sta tuviera jurisdicci�n ni competencia para intervenir en el asunto.

"En este sentido, la violaci�n al art�culo 16 constitucional consiste en que con los actos concretos de aplicaci�n de los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia, mi mandante es molestado en su persona, papeles y posesiones, en virtud de mandamiento de una autoridad incompetente.

"La incompetencia y carencia de jurisdicci�n deriva, precisamente, de la actuaci�n de la Cofeco en el procedimiento de licitaci�n de marras, al emitir una opini�n como requisito indispensable de participaci�n, no obstante que tal actuaci�n resulta contraria a la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, la L. General de Bienes Nacionales, la L. de V�as Generales de Comunicaci�n, la L. Federal de Telecomunicaciones, del Reglamento de Telecomunicaciones y del t�tulo de concesi�n de Telcel.

"Es al demostrar la violaci�n a tales leyes secundarias como mi mandante demuestra la falta de jurisdicci�n y competencia de la Cofeco para actuar como lo hizo en el procedimiento de licitaci�n tramitado ante la C. y, por tanto, como se demuestra, a su vez, la violaci�n al art�culo 16 constitucional.

"De esta forma, la J. a quo debi� analizar y pronunciarse respecto de todos y cada uno de los argumentos vertidos en el apartado III del primer concepto violaci�n, tendientes a demostrar la falta de jurisdicci�n y competencia de la Cofeco.

"Con los razonamientos formales de la J. a quo, se evita un an�lisis y pronunciamiento debidos en relaci�n con la falta de jurisdicci�n y competencia destacada en la demanda de amparo.

"En ella se dijo que la Cofeco carece de jurisdicci�n y competencia para conocer del asunto de marras, toda vez que la Secretar�a de Comunicaciones y los Tribunales Judiciales de la Federaci�n son las autoridades competentes para conocer y resolver todas las cuestiones que se refieran a los bienes y servicios prestados por Telcel al amparo de su t�tulo de concesi�n, incluyendo todo lo relativo al proceso de licitaci�n en materia de telecomunicaciones.

"En este sentido, se expuso a lo largo del apartado III del primer concepto de violaci�n de la demanda de amparo, la normatividad que demuestra la falta de jurisdicci�n y competencia de la Cofeco, para conocer del asunto materia del procedimiento natural.

"Se dijo que si en t�rminos del art�culo 16 constitucional nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento y, seg�n la normatividad expuesta, se desprende que es de la competencia y jurisdicci�n de la Secretar�a de Comunicaciones, en la esfera administrativa como autoridad reguladora, y de los tribunales de la Federaci�n, en la esfera judicial, todo lo relativo al procedimiento de licitaci�n de marras, incluyendo toda cuesti�n que en dicho procedimiento se refiera al proceso de competencia y libre concurrencia en esta materia, la actuaci�n de la Cofeco durante el procedimiento natural, fue violatoria de lo dispuesto por el art�culo 16 constitucional.

"De esta manera, todo lo relativo al r�gimen de concesi�n en materia de telecomunicaciones est� excluido del �mbito de competencia de la Cofeco, pues la Secretar�a de Comunicaciones, adem�s de vigilar, regular y sancionar todo el aspecto t�cnico de las concesiones que otorga, ejerce, tambi�n esas facultades en los aspectos administrativos, contables, financieros y econ�micos, para verificar que en esta rama de la actividad econ�mica no se da�e o se afecte el proceso de competencia y libre concurrencia.

"Por tratarse de un servicio p�blico, el marco jur�dico regulatorio aplicable se desprende precisamente de la L. de V�as de Comunicaci�n, de la L. y Reglamento de Telecomunicaciones y de los t�tulos de concesi�n, en los que claramente se se�alan los derechos y obligaciones de las concesionarias y las facultades y autoridades competentes para su vigilancia, supervisi�n y sanci�n.

"Los fines que persigue la L. de Competencia se encuentran perfectamente previstos de manera particular en las leyes y dem�s ordenamientos especiales en materia de telecomunicaciones. Las facultades de la Cofeco previstas en la L. de Competencia para proteger el proceso competitivo de las empresas en general, tambi�n est�n expresamente previstas en los ordenamientos de la materia y est�n reservadas a la autoridad reguladora (la Secretar�a de Comunicaciones).

"En fin, todo este razonamiento es ignorado por la J. a quo, quien niega que exista una violaci�n al art�culo 16 constitucional, sin siquiera analizar si la Cofeco carec�a o no de jurisdicci�n y competencia.

"As� pues, lo que se reclam� no s�lo fue que los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia fueren contrarios al art�culo 16 constitucional, sino que la opini�n emitida por la Cofeco, como acto de aplicaci�n de tales preceptos y fund�ndose en los mismos, resulta contrario a la garant�a de legalidad prevista en dicho art�culo, en tanto que la Cofeco carece de jurisdicci�n y competencia para emitir la opini�n aludida.

"De esta forma, si bien la opini�n de la Cofeco se funda en lo dispuesto por los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia y, por tanto, pareciera que tal opini�n se emite por autoridad competente, en realidad, dichos preceptos otorgan indebidamente una facultad a una autoridad incompetente y carecen de jurisdicci�n, pues su emisi�n es contraria al art�culo 16 constitucional, al ser contraria a la L. de V�as de Comunicaci�n, a la L. de Bienes Nacionales, a la propia L. de Telecomunicaciones, al Reglamento de Telecomunicaciones y a los t�tulos de concesi�n, seg�n se demostr� al exponer la normatividad y la ratio legis que demuestra la falta de jurisdicci�n y competencia de la Cofeco.

"Por esa raz�n, tanto los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia, cuanto sus actos concretos de aplicaci�n emitidos por la Cofeco, son contrarios al art�culo 16 constitucional.

"Por todo lo anterior, la resoluci�n que se recurre es violatoria de las disposiciones legales apuntadas al inicio de este concepto de agravio y, en esa virtud, pido su revocaci�n para el efecto de que se conceda a mi mandante el amparo y protecci�n de la Justicia Federal.

"Cuarto concepto de agravio

"La sentencia que se combate es asimismo, violatoria de los art�culos de la L. de Amparo y del C�digo Federal de Procedimientos Civiles que se han invocado, en tanto que tambi�n se niega el amparo solicitado declarando infundado lo expuesto en el apartado IV del primer concepto de violaci�n, con base en los siguientes argumentos:

"?En el cuarto concepto de violaci�n, la empresa quejosa, se�ala que el requisito de obtener la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia regulada en los preceptos legales que impugna, violan en su perjuicio la garant�a de libertad de industria, comercio y trabajo, regulada en el art�culo 5o. constitucional.

"?Igualmente resulta infundado el anterior concepto de violaci�n, en atenci�n a las siguientes consideraciones:

"?El art�culo 5o. constitucional establece expresamente lo siguiente:

"?�Art�culo 5o. A ninguna persona podr� impedirse que se dedique a la profesi�n, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo l�citos. El ejercicio de esta libertad s�lo podr� vedarse por determinaci�n judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resoluci�n gubernativa, dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resoluci�n judicial. ...�

"?De la lectura de dicho dispositivo, se advierte que la garant�a tutelada por el mismo, consiste en que el particular tiene la libertad de elegir la ocupaci�n que m�s le convenga, sin embargo, dicho derecho no es irrestricto, pues tiene limitaciones, y �stas son las regulaciones que las leyes establecen a las actividades, sean comerciales, industriales o profesionales.?

"Esta es la �nica motivaci�n empleada por la inferior para estimar infundada la violaci�n destacada en el apartado IV del primer concepto de violaci�n.

"Con independencia de que resulta una motivaci�n a todas luces insuficiente, la misma es, de cualquier forma, incorrecta, en tanto que si bien la garant�a tutelada en el art�culo 5o. constitucional consistente en que el particular tiene la libertad de elegir la ocupaci�n que m�s le convenga, tiene una limitante, del texto literal del precepto invocado se desprende que �sta no consiste en las regulaciones que las leyes establecen a las actividades, sean comerciales, industriales o profesionales sino en que tal libertad s�lo puede vedarse por resoluci�n gubernativa, dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

"En todo caso, aun bajo el razonamiento de la J. de Distrito, en el sentido de que la garant�a prevista en el art�culo 5o. constitucional debiera circunscribirse a las regulaciones que las leyes establecen a las actividades, sean comerciales, industriales o profesionales, con independencia de si se ofenden o no derechos de la sociedad, el caso es que la J. a quo no aporta ni alude a ning�n razonamiento que demuestre c�mo es que en el caso concreto las normas y actos de aplicaci�n que se tildan de inconstitucionales se circunscriben a las regulaciones que las leyes establecen a las actividades de telecomunicaciones.

"En tal supuesto, a lo largo de toda la demanda de garant�as se demuestra que tales ordenamientos y actos concretos de aplicaci�n violan, precisamente, las regulaciones que las leyes establecen a las actividades de telecomunicaciones, incluso en aquellos aspectos de competencia econ�mica.

"Por tanto, a�n bajo la premisa de la J. a quo de que bastar�a que la prohibici�n a la libertad de trabajo se emitiera conforme a las leyes aplicables, sin importar si est�n en juego o no derechos de la sociedad, en el caso concreto la opini�n emitida por la Cofeco que ha negado a mi mandante la garant�a de libertad de trabajo, ni siquiera se apega a la legislaci�n secundaria y reglamentaria aplicable.

"De cualquier forma, a diferencia de lo sostenido por la inferior, el supuesto correcto, previsto por el art�culo 5o. constitucional, es que la libertad de trabajo s�lo puede vedarse mediante decisi�n gubernamental que, en aras de proteger derechos de la sociedad, se apegue a los t�rminos que marque la ley.

"Todas las cuestiones que omite analizar la inferior en la demanda de garant�as demuestran que el supuesto apuntado no se actualiza en la especie, puesto que adem�s de que el requisito que ha dejado fuera a mi mandante de la licitaci�n de marras, previsto en los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia, no se apega a las disposiciones legales aplicables a Telcel en materia de telecomunicaciones y competencia econ�mica, los derechos de la sociedad, en concreto, el de que se eviten monopolios y concentraciones, no se vulneran por la petici�n constitucional de mi mandante consistente en que la opini�n favorable de la Cofeco no debe ser un requisito indispensable sin el cual se le dejar�a fuera del procedimiento de licitaci�n y que, en todo caso, para que tal requisito no fuere inconstitucional, se le debe quitar la caracter�stica de obligatoriedad, de tal forma que consista en una opini�n que deba ser tomada en consideraci�n por la autoridad competente al momento de adjudicar la licitaci�n, pero que no implique la facultad de la Cofeco de decidir qui�n contin�a participando y qui�n no, restringiendo, en ese caso, la libertad de Telcel de dedicarse al desarrollo de su objeto social y el desempe�o y explotaci�n de una actividad l�cita.

"En concreto, la violaci�n consistente en que la opini�n no favorable de la Cofeco, que se ha fundado en las normas que se tildan de inconstitucionales y que ha vedado a mi mandante de la garant�a consagrada en el art�culo 5o. constitucional, por cuanto a que no se apega a las disposiciones legales aplicables y no se emite con el fin de proteger derechos de la sociedad, se ha desarrollado en los cinco apartados del primer concepto de violaci�n, as� como en los conceptos de violaci�n tercero, cuarto y quinto.

"Con independencia de tales argumentos, la exigencia del requisito de obtener la opini�n favorable de la Cofeco, constituye una violaci�n a la garant�a de libertad de industria, comercio y trabajo, ya que no existe base constitucional alguna para que no se permita a Telcel, mediante la participaci�n en la licitaci�n indicada y la obtenci�n de la concesi�n materia de la subasta, dedicarse a la industria, comercio y trabajo que son parte de su objeto social.

"Una cosa es que la opini�n de la Cofeco, en �ltima instancia, pueda influir en el �nimo de la C. para que �sta decida no adjudicar a Telcel la licitaci�n en cuesti�n, y otra, muy distinta, es que la sola opini�n de la Cofeco impida a mi mandante continuar participando en el procedimiento de licitaci�n, restringiendo el desarrollo de su objeto social y el desempe�o y explotaci�n de una actividad l�cita, que conforme a los art�culos 5o. y 134 constitucionales puede ser ejercida libremente por cualquier gobernado.

"La violaci�n a la garant�a consagrada en el art�culo 5o. constitucional radica, precisamente, en que la opini�n de la Cofeco, tal como est� prevista en las normas reclamadas, tenga el efecto de dejar fuera a mi mandante del procedimiento de licitaci�n. Este impedimento no se justifica cuando provienen de un acto que, seg�n se ha visto con anterioridad, no respeta la garant�a de audiencia y se emite por una autoridad que carece de jurisdicci�n y competencia. En todo caso, s�lo la C., apeg�ndose a las leyes aplicables y respetando las garant�as consagradas en la C.�n, podr�a decidir a qui�n se le otorga la concesi�n y a qui�n no, de tal forma que el impedimento a la libertad de dedicarse al trabajo que corresponde a Telcel y de concurrir a participar en licitaciones, provenga de autoridad competente, respetando la garant�a de audiencia, en aras de proteger los derechos de la sociedad y conforme a las leyes aplicables al caso.

"S�lo de esta forma se respetar�a la garant�a consagrada en el art�culo 5o. de la C.�n, puesto que la sola negativa proveniente de una opini�n emitida por autoridad incompetente, sin previa audiencia de Telcel, a participar en un proceso p�blico, libre y general, por razones de car�cter subjetivo, conculca frontalmente la garant�a consagrada por el art�culo 5o. de la C.�n y produce una limitaci�n y una distinci�n indebida y contraria a los principios de libertad, igualdad, seguridad y respeto del marco jur�dico.

"A mayor abundamiento, tal como se dijo en la demanda de amparo, es imposible que la opini�n de la Cofeco como est� prevista en los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia, se apegue a derecho, puesto que, entre otras disposiciones, el marco de concesiones de Telcel le permite y le obliga a introducir cualquier nueva tecnolog�a que surja para la prestaci�n de los servicios concesionados. De esta forma, impedirle participar en la licitaci�n para contar con bandas de frecuencias que le permitan utilizar el espectro radioel�ctrico, es excluirla de la nueva tecnolog�a, de la tecnolog�a del futuro y menguar sus posibilidades de crecimiento y de una mejor prestaci�n de los servicios de telecomunicaciones que actualmente opera.

"Por tanto, a diferencia de la estimaci�n de la J. a quo, el que se establezca un requisito adicional a cargo de Telcel para poder desarrollar sus servicios de telecomunicaciones, conforme a sus planes de expansi�n, aun cuando para ello requiera participar en licitaciones para obtener nuevas concesiones,resulta contrario a las garant�as individuales que se contemplan en los art�culos 5o., 14, 16, 90 y 134 de la C.�n General de la Rep�blica.

"Quinto concepto de agravio

"La sentencia recurrida es tambi�n violatoria de los preceptos de la L. de Amparo y del C�digo Federal de Procedimientos Civiles indicados, toda vez que asimismo, se niega el amparo solicitado al declarar infundado lo expuesto en el apartado V del primer concepto de violaci�n.

"A este respecto, en el considerando quinto de la sentencia, la J. a quo se�ala:

"?Por �ltimo, en el quinto concepto de violaci�n la peticionaria del juicio de garant�as se�ala que el art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia es en s� mismo violatorio de los art�culos 16, 89, fracci�n I, 90 y 133 de la C.�n General de la Rep�blica, en virtud de que el Ejecutivo Federal, pretende atribuir a la Comisi�n Federal de Competencia una facultad que la ley que reglamenta no le confiere a dicho �rgano desconcentrado.

"?Es infundado el anterior concepto de violaci�n, ya que de conformidad con lo establecido en el art�culo 89, fracci�n I, el presidente de la Rep�blica tiene la facultad de ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Uni�n, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, es decir, tiene por objeto dicha facultad, el regular en detalle los preceptos de la ley, y la adapta a las condiciones en que debe ser aplicada.

"?En efecto, la facultad reglamentaria regulada en el art�culo 89, fracci�n I, constitucional, otorgada al presidente de la Rep�blica consiste en desarrollar o complementar en detalle lo reglamentado en la ley ordinaria de que se trate, lo cual constituye el principio de reserva del reglamento, respecto de la ley de que se trate, a la cual se encuentra subordinada.

"?Ahora bien, el art�culo 24, en sus fracciones I y XVIII de la L. Federal de Competencia Econ�mica, se�ala que la Comisi�n Federal de Competencia, tendr� entre otras atribuciones la de investigar la existencia de monopolios (sic), estancos, pr�cticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podr� requerir de los particulares y dem�s agentes econ�micos la informaci�n o documentos relevantes y las dem�s que le confieran �stas y otras leyes o reglamentos y al respecto, el mismo legislador ordinario, en la diversa L. Federal de Telecomunicaciones, en su art�culo 16, fracci�n I, inciso D, le otorg� la facultad a la Comisi�n Federal de Competencia, para emitir una opini�n en el �mbito de su competencia, en los procedimientos de licitaci�n, para el otorgamiento de concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados y, por su parte, el Ejecutivo Federal al expedir el Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica, concretamente en su art�culo 51, s�lo pormenoriza o complementa lo establecido tanto en la L. Federal de Competencia como en la L. Federal de Telecomunicaciones, al se�alar que: cuando las licitaciones p�blicas se requiera como requisito la opini�n favorable de la comisi�n, �sta deber� resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocatoria con la comisi�n.

"?En este orden de ideas, en el caso concreto, de la interpretaci�n correlacionada y sistem�tica de los art�culos 24, fracci�n XVIII, de la L. Federal de Competencia y 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones, se advierte que el legislador ordinario otorg� facultades a la Comisi�n Federal de Competencia para emitir opini�n favorable en los procedimientos de licitaci�n p�blica para el otorgamiento de concesiones para el uso o aprovechamiento del espectro radioel�ctrico, y en el diverso art�culo 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia, pormenoriza o desarrolla dichas facultades al se�alar que la comisi�n deber� resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas, sin que ello implique que se viole el principio de reserva de la ley ya que no puede interpretarse en forma literal y aislada los citados art�culos 24, fracci�n XVIII, de la L. Federal de Competencia Econ�mica y 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones.

"?En apoyo de lo anterior se invocan las tesis visibles en las p�ginas 70, 281, Tomos IX y X, abril de 1999, diciembre de 1999 del Semanario Judicial de la Federaci�n, Segunda Sala y que, respectivamente, dicen:

"?�FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REP�BLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Seg�n ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el art�culo 89, fracci�n I, constitucional, faculta al presidente de la Rep�blica para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Uni�n, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aqu�llas se distinguen de �stas b�sicamente, en que provienen de un �rgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que est� instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definici�n, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinaci�n jer�rquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparici�n como reacci�n al poder ilimitado del monarca hasta su formulaci�n en las C.ones modernas, ha encontrado su justificaci�n en la necesidad de preservar los bienes jur�dicos de mayor val�a de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), proh�be al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definici�n de los tipos penales, las causas de expropiaci�n y la determinaci�n de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinaci�n jer�rquica, exige que el reglamento est� precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificaci�n y medida.�

"?�POLIC�A JUDICIAL FEDERAL. LOS ART�CULOS 11 BIS-1, 11 BIS-2 Y 11 BIS-3 DEL REGLAMENTO DE LA LEY ORG�NICA DE LA PROCURADUR�A GENERAL DE LA REP�BLICA, QUE SE REFIEREN A LAS EVALUACIONES PERI�DICAS A QUE DEBEN SOMETERSE LOS SERVIDORES P�BLICOS RESPECTIVOS, NO INFRINGEN LA FACULTAD REGLAMENTARIA PREVISTA EN LA FRACCI�N I DEL ART�CULO 89 DE LA CONSTITUCI�N. El Congreso de la Uni�n en el art�culo 23 de la L. Org�nica de la Procuradur�a General de la Rep�blica se�al� la adscripci�n y la permanencia como requisitos para que una persona pueda ingresar y permanecer con el cargo de polic�a judicial federal. Esos elementos permiten advertir el �mbito temporal sobre el que van a regir; la adscripci�n es para el presente lo que la permanencia es para el futuro, de tal manera que esos requisitos no s�lo deben ser observados al momento del ingreso, sino que deben ser evaluados peri�dicamente, a fin de constatar si esto se cumple para efectos de la permanencia, de lo que se aprecia que si bien el legislador no estableci� que deb�an practicarse evaluaciones peri�dicas, s� apunt� que deben ser cumplidos para efectos de la permanencia en la Polic�a Judicial Federal, por lo que es l�gico y razonable concluir que dentro del seno de la Procuradur�a General de la Rep�blica deben ser evaluados peri�dicamente, a fin de comprobar si se cumplen los supuestos de permanencia, sin que la periodicidad establecida para esta clase de ex�menes implique la creaci�n de requisitos no previstos en la ley, sino m�s bien la pormenorizaci�n del aspecto permanencia, que el legislador tom� en cuenta. De ah� que al expedir los art�culos 11 bis-1, 11 bis-2 y 11 bis-3 del Reglamento de la L. Org�nica de la Procuradur�a General de la Rep�blica, el Ejecutivo Federal no se excedi� en el ejercicio de la facultad reglamentaria, porque no crea situaciones jur�dicas que no est�n previstas en la ley, sino que reglament� la forma de hacer cumplir el requisito de permanencia que el legislador previ� para los polic�as judiciales federales.�.?

"Las consideraciones de la J. a quo antes transcritas son incorrectas y contrarias no s�lo a las normas jur�dicas aplicables, sino a las mismas tesis que se citan, que expresamente establecen que el Ejecutivo Federal, en ejercicio de su facultad reglamentaria, tiene que ce�irse a lo dispuesto en la ley que pretende reglamentar, la cual es su justificaci�n y medida.

"Adem�s, la J. a quo se equivoca al se�alar que mi mandante reclam� una violaci�n al principio de reserva de ley, en virtud de la cual se proh�be al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, ya que lo reclamado es la violaci�n al principio de subordinaci�n jer�rquica, en virtud del cual se exige que el reglamento est� precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, pormenorice y en las que encuentre su justificaci�n y medida.

"En efecto, lo se�alado en el apartado V del primer concepto de violaci�n fue que el art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia es en s� mismo violatorio de los art�culos 16, 89 fracci�n I, 90 y 133 de la C.�n General de la Rep�blica, por dos razones, que son:

"1o. Porque a trav�s de ese precepto, el Ejecutivo Federal pretende atribuir a la Cofeco una facultad que en la ley que reglamenta no se confiere a este �rgano desconcentrado, ni se autoriza a dicho Ejecutivo para conferirla.

"2o. Porque a trav�s de ese precepto, que s�lo forma parte del Reglamento de la L. de Competencia, el Ejecutivo Federal pretende reglamentar otra ley, la de Telecomunicaciones.

"As�, por lo que se refiere al primer planteamiento, se explic� que si en ning�n precepto de la L. de Competencia se dispone que la Cofeco tenga facultad para emitir una opini�n favorable en los procedimientos de licitaci�n p�blica previstos en la L. de Telecomunicaciones, el art�culo 51 de dicho reglamento no puede disponer que esa facultad corresponda a la Cofeco.

"Se dijo que aun en el supuesto sin conceder de que el Ejecutivo federal, a trav�s de un reglamento, tuviera atribuci�n para conferir facultad a un determinado �rgano, se requerir�a, al menos, que en la ley correspondiente se hubiese previsto que el Ejecutivo ten�a tal atribuci�n, y en el caso concreto, en ninguna de las disposiciones de la L. de Competencia, se prev� que el Ejecutivo pudiera conferir tal facultad. De hecho, en tal ley ni siquiera se prev� el supuesto de que se tuviera que emitir una opini�n favorable para los procedimientos de licitaci�n p�blica en materia de telecomunicaciones.

"Se concluy� entonces que el art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia es contrario a la C.�n y, por tanto, la Cofeco carece de facultad para emitir las resoluciones que en este juicio de garant�as se reclaman.

"Por lo que se refiere al segundo planteamiento se se�al� que en el supuesto no concedido de que se desestimara el argumento vertido en el apartado 1o. anterior y se considerara que el Ejecutivo Federal puede conferir facultades expresas a trav�s de reglamentos, el caso es que de cualquier forma el art�culo 51 resulta inconstitucional porque con el Reglamento de la L. de Competencia no se puede reglamentar la L. de Telecomunicaciones.

"Se mencion� que el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones es el que establece que en los procedimientos de licitaci�n se requerir� de opini�n favorable de la Cofeco. De esta forma, se se�al� que ser�a en todo caso, en un reglamento de esta �ltima ley, en el que el Ejecutivo Federal podr�a regular lo relativo a esa opini�n favorable y no, como indebidamente lo ha hecho, a trav�s del reglamento de una ley diversa, la de competencia econ�mica.

"Como consecuencia de lo anterior, en la demanda se manifest� que la convocatoria, en cuanto que exige la autorizaci�n prevista de la Cofeco, las bases de licitaci�n, en cuanto que previenen como condici�n adicional para el otorgamiento de la constancia de participaci�n el obtener la opini�n favorable de la Cofeco, las actuaciones del procedimiento de licitaci�n y en particular las resoluciones que se reclaman, son violatorias de las garant�as individuales que corresponden a nuestra mandante, en tanto que se fundan en disposiciones de la L. de Telecomunicaciones y del Reglamento de la L. de Competencia que son contrarias a los preceptos constitucionales precisados.

"La J. a quo se limita a decir que el Ejecutivo Federal ejerci� su facultad reglamentaria y que al expedir el Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica, concretamente en su art�culo 51, s�lo pormenoriza o completa lo establecido tanto en la L. Federal de Competencia como en la L. Federal de Telecomunicaciones, sin tomar en consideraci�n que el art�culo 51 que se reclama pertenece exclusivamente al Reglamento de la L. de Competencia, no a un reglamento de ambas leyes, lo cual adem�s no ser�a posible jur�dicamente, de tal suerte que si la facultad reglamentaria ejercida en el caso por el Ejecutivo estaba referida exclusivamente a la L. de Competencia, esa facultad s�lo pod�a ejercerse dentro de los l�mites de esta �ltima norma y no extenderse a la pormenorizaci�n de un precepto de una ley diversa como es el art�culo 16 de la L. de Telecomunicaciones.

"La L. de Competencia era el marco que fij� justificaci�n y la medida que el Ejecutivo Federal deb�a respetar en la expedici�n del reglamento de esa ley. Por tanto, si en esta �ltima no est� prevista la figura jur�dica de la opini�n favorable de la Cofeco en procedimientos de licitaci�n p�blica, no era posible que se emitiera un precepto reglamentario como es el art�culo 51 reclamado, en el que detallara o pormenorizara tal figura jur�dica.

"As� las cosas, si la Cofeco carece de facultad y competencia para emitir los actos concretos que se reclaman, estos �ltimos resultan por tanto inconstitucionales y violatorios de las garant�as individuales que se han indicado.

"En consecuencia, en reparaci�n del agravio causado a mi mandante, solicito se revoque la sentencia que se impugna para que en su lugar se dicte otra en la que se conceda a mi mandante el amparo y protecci�n de la Justicia Federal, mediante la declaraci�n de inconstitucionalidad de los ordenamientos y actos concretos de aplicaci�n que se reclaman." (Se omite la transcripci�n del sexto agravio por referirse a cuestiones de legalidad y no de constitucionalidad y, por lo mismo, resultan ajenas a la competencia de este Alto Tribunal).

CUARTO

Debe tenerse firme el sobreseimiento decretado por la J. de Distrito en el resolutivo primero de la sentencia que se revisa, regido por los considerandos segundo y cuarto, parte final, de la misma, respecto de las autoridades y actos que all� se precisan, toda vez que la parte hoy recurrente ning�n agravio endereza en su contra, condici�n en la cual se torna aplicable la jurisprudencia 3a./J. 7/91 de la anterior Tercera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, Octava �poca, publicada en Semanario Judicial de la Federaci�n, T.V., marzo de 1991, p�gina 60, que expresa:

"REVISI�N EN AMPARO. LOS RESOLUTIVOS NO COMBATIDOS DEBEN DECLARARSE FIRMES. Cuando alg�n resolutivo de la sentencia impugnada afecta a la recurrente, y �sta no expresa agravio en contra de las consideraciones que le sirven de base, dicho resolutivo debe declararse firme. Esto es, en el caso referido, no obstante que la materia de la revisi�n comprende a todos los resolutivos que afectan a la recurrente, deben declararse firmes aqu�llos en contra de los cuales no se formul� agravio y dicha declaraci�n de firmeza debe reflejarse en la parte considerativa y en los resolutivos debe confirmarse la sentencia recurrida en la parte correspondiente."

Por otra parte debe precisarse que no es materia de la revisi�n y, por tanto, no puede ser materia de an�lisis la parte del considerando cuarto de la sentencia recurrida en el que se expresan diversas argumentaciones para desestimar las causales de improcedencia hechas valer por las autoridades responsables, toda vez que �stas no hicieron valer dicho recurso.

QUINTO

Antes de entrar al estudio del asunto y dados los m�ltiples argumentos que vierte la recurrente, se considera conveniente distinguirlos a fin de conocer lo que es materia de la revisi�n y lo que no, con la aclaraci�n de que al mismo tiempo en que de manera sint�tica se expresa el tipo de infracciones que se alegan, se citar�n las p�ginas de esta ejecutoria en que se transcriben los agravios respectivos.

Temas intrascendentes que no ven al fondo del asunto

  1. Apreciaci�n incorrecta de lo expresado en el apartado I del primer concepto de violaci�n e indebida resoluci�n de la cuesti�n medular planteada (primer agravio, p�ginas 133 a 158).

  2. Interpretaci�n incorrecta de los argumentos en que se fund� la violaci�n a las garant�as de audiencia, legalidad y de falta de jurisdicci�n y competencia (segundo agravio, p�ginas 161 a 163).

  3. Car�cter de sanci�n o de pena de la negativa de la Cofeco para otorgar opini�n favorable (apartado III del segundo agravio, p�ginas 188 a 191).

  4. An�lisis incorrecto del apartado III del primer concepto de violaci�n e indebida separaci�n de las cuestiones planteadas (tercer agravio, p�ginas 191 a 204).

  5. E.�n en el examen del apartado V del primer concepto de violaci�n, porque lo realmente controvertido en relaci�n con la facultad reglamentaria del titular del Ejecutivo Federal fue la violaci�n al principio de subordinaci�n jer�rquica y no el de reserva de la ley (quinto agravio, p�ginas 218 y 219).

    Estos asuntos se tratar�n en los considerandos sexto y s�ptimo de este fallo.

    Temas de legalidad que, en su caso, se reservar�n al Tribunal Colegiado de Circuito

  6. Aquellos cuyo estudio fue pasado por alto por la J. de Distrito y que se precisan en la parte final del considerando sexto de esta ejecutoria.

  7. I.�n al principio de competencias especializadas de la administraci�n p�blica federal, previsto en el art�culo 90 constitucional (agravios primero, tercero, p�ginas 197 y 198, y quinto, p�ginas 212 a 218).

  8. La presencia de un r�gimen especial prohibido por los art�culos 134 y 13 constitucionales (agravio primero, p�gina 143).

  9. V.�n del art�culo 16 constitucional y de otras leyes y ordenamientos secundarios, o sea, problemas de legalidad, aunque se presentan como vicios de inconstitucionalidad de los art�culos reclamados (tercer agravio, p�ginas 191 a 195).

  10. Conceptos de violaci�n tercero, cuarto y quinto que no fueron examinados en la sentencia recurrida (agravio sexto, no reproducido en la ejecutoria).

    El pronunciamiento correspondiente a cada tema se hace en el considerando octavo de esta ejecutoria.

    Problemas de constitucionalidad

  11. V.�n de la libertad de trabajo que consagra el art�culo 5o. constitucional (cuarto agravio, p�ginas 204 a 212).

  12. I.�n del r�gimen especial prohibido por el art�culo 13 constitucional, cuyo estudio omiti� la J. Federal (se reitera en el primer agravio, p�gina 143).

  13. V.�n de la garant�a de audiencia que previene el art�culo 14 constitucional (segundo agravio, p�ginas 158 a 178).

  14. I.�n de los principios de legalidad, seguridad, jurisdicci�n y competencia (segunda parte del agravio segundo, p�ginas 178 a 188).

  15. V.�n de la libertad de participaci�n en licitaciones p�blicas tutelada por el art�culo 134 constitucional (primer agravio, p�ginas 124 a 158).

  16. V.�n de la facultad reglamentaria del titular del Ejecutivo Federal prevista en la fracci�n I del art�culo 89 constitucional (agravio quinto, p�ginas 212 a 222).

SEXTO

Por cuesti�n de t�cnica se abordar�n en primer lugar los temas que no ven al fondo del asunto que, como se ver�, corresponden a violaciones de �ndole formal.

Apreciaci�n incorrecta de loexpresado en el apartado I del primer concepto de violaci�n e indebida resoluci�n de la cuesti�n medular planteada (primer agravio, p�ginas 133 a 158 de esta resoluci�n).

A prop�sito de lo anterior, es conveniente atender a lo dicho por la parte quejosa en el punto referido, as� como lo sostenido por la J. de amparo en la sentencia sujeta a revisi�n.

Del estudio cuidadoso de los conceptos de violaci�n formulados por la quejosa, que repite casi literalmente en su agravio y de las consideraciones de la sentencia recurrida, se puede apreciar, por un lado, que las alegaciones de la parte quejosa, que giran alrededor de la "opini�n favorable" de la Cofeco, se sustentaron en dos premisas b�sicas:

1) Las normas reclamadas son inconstitucionales porque constituyen una restricci�n y una violaci�n al ejercicio del derecho que tienen los particulares de participar con libertad en los procesos de licitaci�n, contemplado en el art�culo 134 de la C.�n Pol�tica; y

2) Las referidas disposiciones son contrarias al principio de competencias especializadas de la administraci�n p�blica federal establecido en el art�culo 90 constitucional, porque permiten la intervenci�n de una autoridad incompetente.

En relaci�n con el tema del punto 2), la quejosa abund� se�alando que la competencia para licitar concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico corresponde a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, por as� prevenirlo la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal; que los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. de Competencia rebasan la esfera de competencia que tiene la Cofeco, pues a trav�s de su "opini�n favorable" invade facultades y atribuciones reservadas a la secretar�a mencionada; lo cual implica dejar en manos de una autoridad distinta a la que licita, resolver qui�nes pueden y qui�nes no pueden participar en un proceso de licitaci�n, lo que hace aprior�sticamente y con un panorama limitado al �mbito de su competencia y sin conocer la finalidad, los alcances y consecuencias de la licitaci�n, neg�ndole as� al particular el derecho de participar en el proceso de licitaci�n.

La quejosa tambi�n aleg� la infracci�n del principio de generalidad contemplado en el art�culo 134 constitucional, ya que, dijo, si se puede resolver qui�n participa y qui�n no sobre bases subjetivas, se est� en presencia de un r�gimen especial prohibido tanto por el art�culo en menci�n como por el 13 de la C.�n.

Sin discutir la participaci�n de la Cofeco -seg�n expres� la solicitante de amparo- lo cierto es, afirm�, que no le corresponde resolver qui�n debe participar y qui�n no en la licitaci�n, debiendo limitarse su opini�n a un elemento a tomarse en cuenta al momento de hacer la asignaci�n o de dictar la resoluci�n correspondiente.

Finalmente, la empresa quejosa aleg� que las normas reclamadas vulneran tambi�n el art�culo 133 de la L. Fundamental, ya que son contrarias a la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, que es una ley de jerarqu�a superior respecto de la L. Federal de Telecomunicaciones.

En relaci�n con dichos t�picos, estructurados alrededor del problema de constitucionalidad propuesto, la J. Quinto de Distrito en Materia Administrativa en esta ciudad, en esencia, determin� que las normas reclamadas no infringen el art�culo 134 de la C.�n Pol�tica porque dicho numeral no regula lo relativo a las concesiones del espectro radioel�ctrico, sino las licitaciones sobre contratos; que en todo caso las disposiciones atacadas se ajustan a los art�culos 27 y 28 constitucionales, pues son los preceptos que previenen las concesiones de que se trata, junto con las leyes ordinarias.

A lo anterior a�adi� que los art�culos reclamados no violan el principio de competencias especializadas establecido en el art�culo 90 constitucional, debido a que si bien la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes y la C. tienen asignada su competencia para licitar concesiones del espectro radioel�ctrico, lo cierto es que no la tienen en materia de monopolios, siendo la Cofeco la dependencia que cuenta con tales facultades, de aqu� que sea correcto que se pida su opini�n al respecto.

Establecido lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n arriba a las siguientes convicciones:

I. No es verdad que la J. Federal haya apreciado incorrectamente el problema de constitucionalidad que le propuso la hoy recurrente al resolver que los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia no infringen los art�culos 134 y 90 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.

II. Nada hay que reprocharle a la J. de Distrito por la forma como resolvi� el argumento relativo a la infracci�n del principio de competencias especializadas que previene el art�culo 90 constitucional, pues, finalmente, trat� el tema y consider� infundadas las alegaciones respectivas.

III. La juzgadora no atendi� los razonamientos relativos a:

? Que la "opini�n favorable de la Cofeco" es atribuci�n de una autoridad distinta para resolver aprior�sticamente, con un panorama limitado a su competencia y con desconocimiento de la licitaci�n y sobre bases subjetivas "qui�nes pueden y qui�nes no" participar en un proceso de licitaci�n.

? Que la referida "opini�n favorable" representa un r�gimen especial prohibido por los art�culos 134 y 13 constitucionales.

? La infracci�n del art�culo 133 de la Carta Magna por ser la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal de jerarqu�a superior a la L. Federal de Telecomunicaciones.

En cuanto a lo referido en el punto I, el Tribunal Pleno advierte que, contrariamente a la opini�n de la recurrente, la J. de Distrito se hizo cargo de las alegaciones fundamentales expresadas por la quejosa -a excepci�n de los temas subrayados con antelaci�n- y les dio la dimensi�n que en su opini�n le merecieron.

Lo antes dicho queda m�s en claro si se toma en cuenta que una cosa es la infracci�n del principio de congruencia, que es a lo que en realidad se refiere la inconforme, y lo que s� dar�a motivo a que esta Corte Suprema subsanara la irregularidad, y otra muy distinta es cuando el tribunal de amparo, merced al deber que tiene de examinar los argumentos que se plantean en la demanda de garant�as, se hace cargo de los conceptos de violaci�n de la quejosa, y en pleno ejercicio de sus facultades valorativas y jurisdiccionales, resuelve que son fundados o infundados, como sucede en el caso, expresando al efecto las razones que tuvo en cuenta para ello.

En tales circunstancias, ning�n efecto puede generar por infundado lo dicho acerca de una "apreciaci�n inexacta" del tema de constitucionalidad, sobre todo cuando, como en el caso, la J. de Distrito se pronuncia sobre el particular y, no obstante que alega dicha infracci�n, la parte recurrente contradice las razones dadas en la sentencia insistiendo en lo que hizo valer en su demanda de garant�as, lo que de suyo es revelador de que no hubo tal incongruencia, sin que para estimar lo contrario sea relevante que el tribunal de amparo haya acudido al estudio no s�lo del art�culo 134 constitucional que se consider� violentado, sino de otros m�s, a saber, los art�culos 27 y 28 de la misma L. Suprema.

Luego, en esta clase de asuntos, en que se plantea una cuesti�n de constitucionalidad de leyes, dada la obligaci�n que tiene el J. Federal de resolver el problema debatido, si en la sentencia respectiva no se concreta a estudiar estrictamente los conceptos de violaci�n que, como ocurri� en el caso, se orientaron a reclamar la infracci�n de la garant�a tutelada en el art�culo 134 de la C.�n Pol�tica, sino que realiza un estudio m�s amplio al considerar que la cuesti�n de constitucionalidad no guarda relaci�n con el numeral de la Carta Magna que fue se�alado en la demanda de amparo sino con otros, no s�lo no incurre en irregularidad alguna de apreciaci�n ni causa agravio al quejoso, sino, por el contrario, act�a correctamente al buscar y obtener una mejor comprensi�n del problema de inconstitucionalidad a resolver y m�xime que la L. de Amparo en sus art�culos 77 y 78 le imponen que acate en sus sentencias los principios de congruencia y exhaustividad, como se advierte de su texto, en tanto dicen:

"Art�culo 77. Las sentencias que se dicten en los juicios de amparo deben contener:

"I. La fijaci�n clara y precisa del acto o actos reclamados, y la apreciaci�n de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados;

"II. Los fundamentos legales en que se apoyen para sobreseer en el juicio, o bien para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado;

"III. Los puntos resolutivos con que deben terminar, concret�ndose en ellos, con claridad y precisi�n, el acto o actos por los que sobresea, conceda o niegue el amparo."

"Art�culo 78. En las sentencias que se dicten en los juicios de amparo, el acto reclamado se apreciar� tal como aparezca probado ante la autoridad responsable, y no se admitir�n ni se tomar�n en consideraci�n las pruebas que no se hubiesen rendido ante dicha autoridad para comprobar los hechos que motivaron o fueron objeto de la resoluci�n reclamada.

"En las propias sentencias s�lo se tomar�n en consideraci�n las pruebas que justifiquen la existencia del acto reclamado y su constitucionalidad o inconstitucionalidad.

El J. de amparo deber� recabar oficiosamente pruebas que, habiendo sido rendidas ante la responsable, no obren en autos y estime necesarias para la resoluci�n del asunto.

En este orden de ideas, si la J. de Distrito, del an�lisis del concepto de violaci�n y del estudio que hizo del asunto advirti� que las disposiciones reclamadas no violan el art�culo 134 constitucional, al considerar que dicho precepto no es el que previene la licitaci�n de concesiones del espectro radioel�ctrico, pues los que fundan dicho proceso de licitaci�n son los art�culos 27 y 28 de la misma Carta Magna, a prop�sito de lo cual expuso las consideraciones que estim� pertinentes, acudiendo incluso al apoyo de las exposiciones de motivos de la L. Federal de Competencia Econ�mica y de la L. Federal de Telecomunicaciones, es evidente que procedi� correctamente, de tal modo que hoy malamente se le atribuye que no resolvi� debidamente la cuesti�n medular en que se funda la reclamaci�n de inconstitucionalidad; que su criterio es limitado; que distingue donde la ley no lo hace; que de manera gratuita llega a una conclusi�n no prevista en la C.�n; que ning�n art�culo constitucional la faculta para violar otro precepto de la propia N.F.; entre otras expresiones semejantes que la recurrente vierte en su contra.

As� las cosas, ning�n efecto puede producir por infundado lo dicho acerca de la apreciaci�n inexacta de la cuesti�n de constitucionalidad propuesta, ya que pensar como lo pretende la recurrente implicar�a aceptar que los tribunales de amparo, no obstante apreciar que el problema constitucional no se actualiza, estar�an obligados a resolver en la forma equivocada que la parte quejosa lo plantea, lo que resulta inadmisible pues significar�a volver nugatorias las facultades de valoraci�n y juicio de las que est�n investidos los juzgadores federales.

Es aplicable en este aspecto, la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, que dispone:

"Octava �poca

"Instancia: Tercera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Tomo: VI, Primera Parte, julio a diciembre de 1990

"Tesis: 3a./J. 38/90

"P�gina: 204

"SENTENCIAS DE AMPARO, NO ES PRECISO QUE SE LIMITEN ESTRICTAMENTE A LOS CONCEPTOS DE VIOLACI�N, SINO QUE PUEDEN HACER UN AN�LISIS DE MAYOR AMPLITUD. Si en una sentencia el J. de Distrito no se limita a estudiar estrictamente los conceptos de violaci�n, sino que realiza un an�lisis m�s amplio sobre los problemas debatidos, no s�lo no incurre en irregularidad alguna, ni causa agravio al quejoso, sino, por el contrario, act�a debidamente al buscar una mejor y m�s profunda comprensi�n del problema a dilucidar y la soluci�n m�s fundada y acertada posible a las pretensiones aducidas de inconstitucionalidad."

En este orden de ideas, ninguna irregularidad puede atribuirse a la J. Federal en cuanto a la forma como abord� y resolvi� los dos temas fundamentales que sustentaron el problema de constitucionalidad que se precisaron con antelaci�n en los puntos I y II.

No obstante lo expuesto, del an�lisis comparativo de los conceptos de violaci�n que se hicieron valer y de la parte considerativa de la sentencia recurrida se advierte que si bien lo argumentado por la J. de Distrito resulta esencialmente suficiente para resolver los puntos controvertidos, sin embargo, como se alega en los agravios, no abord� los temas que se precisaron en el punto III.

Luego, aun cuando en t�rminos de lo dispuesto por el art�culo 91, fracci�n I de la L. de Amparo, esta Suprema Corte de Justicia tendr�a que abordar en este momento dichos argumentos, en los que de manera sustancial aleg� la quejosa: 1) que la opini�n favorable de la Cofeco es atribuci�n de una autoridad distinta para resolver aprior�sticamente, con un panorama limitado a su competencia, con desconocimiento de la licitaci�n y sobre bases subjetivas "qui�nes pueden y qui�nes no pueden participar en el proceso de licitaci�n"; 2) que la referida opini�n favorable representa un r�gimen especial prohibido por los art�culos 134 y 13 constitucionales; y 3) que se infringe el art�culo 133 de la Carta Magna porque la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal es de jerarqu�a superior a la L. Federal de Telecomunicaciones; sin embargo, por cuesti�n de orden y a fin de evitar repeticiones innecesarias, se deja su tratamiento para los considerandos octavo y d�cimo, en los que, respectivamente, se tratan los temas de legalidad y los problemas de constitucionalidad, cuenta habida que como ah� se ver�, los asuntos de los puntos 1), primera parte del 2) y 3) est�n limitados a aspectos de legalidad y la segunda parte del 2) ata�e a una cuesti�n constitucional.

S�PTIMO

A continuaci�n se tratar�n los dem�s temas intrascendentes que no ven al fondo del asunto.

Interpretaci�n incorrecta de los argumentos en que se fund� la violaci�n a las garant�as de audiencia, legalidad y de falta de jurisdicci�n y competencia (segundo agravio, p�ginas 161 a 163).

La parte recurrente dice que a fin de refutar lo sostenido por la J. Federal en el quinto considerando de la sentencia recurrida respecto del apartado II del primer concepto de violaci�n, divide el an�lisis en tres partes: en la primera, ataca los razonamientos que interpretan incorrectamente los argumentos del referido concepto en los que se fund� la violaci�n a las garant�as de audiencia, legalidad, falta de jurisdicci�n y competencia; en la segunda, combate lo dicho acerca de la constitucionalidad de la opini�n favorable de la Cofeco; y en la tercera destaca el car�cter de sanci�n o pena de dicha opini�n.

Del examen de la sentencia recurrida, en relaci�n con la parte del agravio que se estudia, se advierte que la infracci�n formal alegada se limita a lo sostenido por la J. de Distrito en cuanto a la garant�a de audiencia en el proceso legislativo, pues los restantes argumentos est�n dados en relaci�n con las garant�as de audiencia, legalidad, falta de jurisdicci�n y competencia.

De este modo, s�lo se tomar� como problema de incongruencia a resolver en este momento la primera parte del agravio segundo relativa a la garant�a de audiencia en el proceso legislativo, dej�ndose la segunda parte, por estar dirigida a controvertir la postura asumida en el problema de fondo, a consideraciones posteriores, y por lo que hace a la parte tercera de este segundo agravio, se abordar� m�s adelante en esta misma parte considerativa.

En lo que ata�e a la apreciaci�n inexacta de la J. de amparo, se estima fundado lo alegado por la recurrente, y para corroborarlo, es menester conocer lo aducido por la antes quejosa en el apartado II del primer concepto de violaci�n:

"II. Las normas legal y reglamentaria que se reclaman resultan adem�s violatoria de las garant�as de audiencia y de legalidad consagradas en los art�culos 14 y 16 constitucionales, tanto por las consideraciones antes apuntadas, como por lo siguiente:

"El mismo p�rrafo del art�culo 28 constitucional que se ha transcrito con antelaci�n, se�ala que ser� la ley la que en su caso imponga las condiciones que aseguren la eficacia de la prestaci�n de los servicios y la utilizaci�n social de los bienes, y que ser�n las propias leyes las que evitar�n fen�menos de concentraci�n que contrar�en el inter�s p�blico. En esta virtud, no se puede dejar al arbitrio de una autoridad el imponer condiciones especiales para un caso espec�fico, ni mucho menos el permitir que mediante actos especiales, espec�ficos y concretos se pretenda evitar un fen�meno de concentraci�n para una situaci�n eventual, sin un proceso determinado y sin que se respete la garant�a de audiencia.

"En efecto, s�lo la ley puede determinar preventivamente los casos y las modalidades a los que se puede sujetar a un particular para evitar fen�menos de concentraci�n. Las condiciones deben contenerse expresamente en un cuerpo legislativo que espec�ficamente determine las situaciones y casos que deben protegerse. En tal virtud, no pueden imponerse condiciones aisladas ni mucho menos particulares a un sujeto determinado. Las modalidades o condiciones habr�n de ser generales, abstractas e impersonales y deber�n contenerse en una ley expedida con anterioridad al acto.

"Las normas que se impugnan son tan gen�ricas que otorgan facultades discrecionales a la autoridad para resolver en forma libre, sin limitaci�n de ninguna especie y sin consecuencias para su actuar. No s�lo no encuentra l�mite respecto a su contenido, sino que no se se�ala su forma ni su temporalidad; no se dice si debe ce�irse a las bases o requisitos de la licitaci�n o si puede abarcar cuestiones ajenas; tampoco se menciona en qu� sentido debe ser favorable, si en el de las conductas anteriores o con base en una eventual conducta futura en el caso de obtener la concesi�n. Tampoco se dice qu� requisitos debe satisfacer el particular para obtenerla ni si estos ser�n siempre los mismos y mucho menos se�ala en qu� casos podr� negarse y, en su caso, como puede impugnarse.

"Con independencia de lo expresado, el solo hecho de que una autoridad diversa de la que licita puede resolver, sin proceso alguno, qui�n puede o no participar en un proceso de licitaci�n determinado, deja de manifiesto la inconstitucionalidad del precepto y en especial del requisito que se ataca, pues bastar�a que se negara tal autorizaci�n o que no se concediera, para impedir que un determinado agente econ�mico participe en su proceso de licitaci�n. El que se prive sin juicio y sin proceso a un particular del derecho de participar en una licitaci�n, conlleva la m�s flagrante violaci�n de las garant�as individuales, m�xime que para que esto suceda ni siquiera es necesario analizar las bases de la licitaci�n, pues la autoridad no se encuentra constre�ida a ello y puede en consecuencia actuar ad libitum, sin limitaci�n y sin sujeci�n a reglas o criterios previamente conocidos por el licitante. Con ello se permite el que la autoridad facilite la participaci�n de determinadas personas en franco y directo perjuicio de otras.

"La privaci�n ilegal del derecho a participar no s�lo conlleva la p�rdida del derecho a entrar en el proceso de licitaci�n y del eventual derecho de obtener una concesi�n, sino que inhibe la posibilidad de disputar el proceso mismo de licitaci�n o de acudir a solicitar el amparo por la indebida asignaci�n o por vicios o violaciones al proceso de licitaci�n. Tiene como consecuenciaadicional el que no se pueda reparar el acto reclamado a menos que se conceda la suspensi�n provisional para el efecto de que se omita la exigencia del requisito que se impugna, o bien, para que se permita la participaci�n del licitante sin la obtenci�n de la opini�n mencionada.

"En este sentido, la norma cuya inconstitucionalidad pedimos que se declare, contrar�a el texto del art�culo 134 constitucional que, como se ha dicho, contiene una garant�a individual que consiste en el derecho de todo individuo de participar de manera libre e irrestricta en los procesos de licitaci�n que convoque el Gobierno Federal. La garant�a consagrada en este precepto responde al principio de libertad, igualdad y seguridad jur�dica. Por ello, se se�ala expresamente que lo que se busca es que se presenten libremente las posturas solventes, por lo que no puede limitarse el derecho a presentar posturas a una determinada persona por sus caracter�sticas particulares, pues en todo caso eso ser� materia del fondo de la licitaci�n y ser� analizado con el resto de los requisitos que la autoridad hubiese se�alado en las bases correspondientes y se utilizar� para asignar o no la concesi�n correspondiente, dejando as� a salvo los derechos de cualquiera que hubiese participado.

"En conclusi�n, no puede limitarse ni restringirse en forma alguna la libertad de participar en un proceso de licitaci�n. Los requisitos, aspectos y caracter�sticas que la autoridad tome en cuenta para asignar la concesi�n o para resolver la licitaci�n ser�n materia del fondo de la resoluci�n final, pero en forma alguna pueden constituir un requisito previo, ni determinar una situaci�n de excepci�n, mucho menos pueden ser materia de un acto especial de una autoridad respecto de un particular, pues deben reunir en todos los casos los requisitos de toda ley de ser general, abstracta e impersonal.

De todo lo anterior se desprende que el requisito que establece el inciso D de la fracci�n I del art�culo 16 de la L. de Telecomunicaciones, que se pretende reglamentar en el art�culo 51 indicado, es contrario a la C.�n, por lo que deber� concederse a nuestra representada el amparo y protecci�n de la justicia que solicita.

La sola lectura de lo expuesto pone de manifiesto que, como bien dice la recurrente, en ning�n momento aleg� la infracci�n de la garant�a de audiencia en el proceso legislativo; luego, es fundado lo dicho en esta segunda instancia federal, sin embargo, deviene inoperante en el caso, en virtud de que por razones que ven al fondo de la cuesti�n planteada habr� de confirmarse la negativa del amparo a la quejosa.

Car�cter de sanci�n o pena de la negativa de otorgar opini�n favorable por la Cofeco (apartado III del segundo agravio, reproducido en las p�ginas 188 a 191 de esta ejecutoria).

El t�pico est� relacionado con el apartado II del primer concepto de violaci�n, seg�n se indic� con anterioridad. Conviene conocer lo alegado en el agravio en cuesti�n:

"III. A.�n que se dirige a destacar c�mo los argumentos de la J. de Distrito no pueden ser v�lidos para sostener la constitucionalidad de los actos reclamados por no poderse atribuir el car�cter de sanci�n o de pena a la negativa a otorgar una opini�n favorable.

"Como se dijo en la demanda de amparo, no se niega que la Cofeco deba participar en los procesos de licitaci�n iniciados por C., lo que no es correcto es que se d� a dicha autoridad el car�cter de resolutora del proceso y de sancionadora de conductas espec�ficas, pues en la forma en que se encuentra previsto el requisito para continuar en el proceso de licitaci�n, no se trata de obtener una opini�n de una autoridad que en auxilio de otra se encargar� de hacer un estudio y emitir una valoraci�n de car�cter t�cnico ajena a la especialidad de quien convoca, sino que constituye mas bien un ?visto bueno? un requisito de procedibilidad que al negarse conlleva la eliminaci�n de un sujeto determinado de un proceso en el que ya se encontraba inmerso.

"Para mejor entendimiento, la J. de Distrito estim� que la opini�n de la Cofeco tiene efectos obligatorios para la C. quien debe acatar lo que la primera sostenga, no s�lo en perjuicio de la persona que quedar� fuera del proceso de licitaci�n sino del inter�s p�blico.

"El requisito de opini�n, lisa y llana, no requerir�a de regulaci�n alguna porque no tendr�a un efecto determinante sino considerativo. Dar vista o solicitar la opini�n de la autoridad de competencia en un proceso de licitaci�n deber�a ser equiparable a la vista que se debe dar al Ministerio P�blico en los juicios de amparo, pues en �sta se procura vigilar el orden p�blico en materia de competencia econ�mica. Sin embargo, pareciera que lo que pretende la interpretaci�n de la J. a quo es que si el Ministerio P�blico manifestara que el amparo debe negarse, por ese solo hecho el J. estar�a obligado a negarlo sin hacer su propia valoraci�n y sin ejercer, por tanto, su funci�n jurisdiccional.

"Con independencia de lo anterior, las razones en virtud de las cuales la Cofeco neg� la participaci�n de Telcel en la licitaci�n que dio origen al recurso de reconsideraci�n y al consecuente juicio de amparo, se refiere a situaciones particulares y espec�ficas que seg�n dicha autoridad concurren en mi representada. En otras palabras, se le impide el ejercicio de un derecho y la obtenci�n de las prerrogativas que �ste podr�a otorgarle por su condici�n particular, lo que no es otra cosa que una sanci�n y un castigo impuesto sin sujeci�n a procedimiento alguno, sin que existiese previamente la conducta determinada y sancionable, sin apercibimiento, sin aviso y sin otra consideraci�n que el arbitrio irrestricto de una autoridad supuestamente facultada para ello.

"Al respecto, deben recordarse los principios de nulla poena sine legem y nullum crimen sine legem. En la especie se sanciona a mi representada sin que previamente exista un tipo sancionable y una conducta equiparable al tipo.

"El que una ley secundaria permita que una autoridad realice conductas como las descritas con anterioridad no puede entenderse dentro del marco de garant�as que para todos los gobernados, por igual, consagra nuestra Carta Magna y es por esa raz�n que sus Se�or�as deber�n declarar fundado el presente recurso y revocar la resoluci�n que se impugna declarando que las consideraciones de la J. a quo no son aptas ni suficientes para negar el amparo y protecci�n de la Justicia Federal y, en consecuencia, declaren la inconstitucionalidad de los preceptos atacados, concediendo a mi representada el amparo y protecci�n de la Justicia Federal solicitados."

Los planteamientos de que se trata son, en principio, inatendibles, cuenta habida que no fueron materia de los conceptos de violaci�n respectivos y, por ende, no sirvieron de apoyo a la J. de Distrito para sostener la constitucionalidad de las normas reclamadas.

En efecto, basta la sola lectura de la parte conducente del concepto de violaci�n reproducido p�rrafos atr�s para advertir que la parte quejosa ning�n argumento expres� en relaci�n con el car�cter de sanci�n, castigo o pena de la opini�n favorable de la Cofeco, de lo cual resulta que el agravio que hoy vierte a partir de dicho tema constituye una cuesti�n novedosa que, al no haberse hecho valer en la demanda de garant�as, no puede ser atendida por esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n.

Consecuencia de lo anterior, es que la postura de la J. de Distrito respecto de la constitucionalidad de las normas reclamadas no pudo estar apoyada en el car�cter de sanci�n, castigo o pena de la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia, como veladamente argumenta la recurrente, toda vez que si el motivo no se adujo en la demanda de garant�as, menos pudo la juzgadora pronunciarse al respecto.

Adem�s, basta leer el fallo sujeto a revisi�n para apreciar que la J. Federal ning�n razonamiento hizo en el sentido que ahora pretende la impugnante, esto es "que la opini�n de la Cofeco tiene efectos obligatorios para la C. quien debe acatar lo que la primera sostenga", de aqu� que la alegaci�n tambi�n deviene inatendible.

Tampoco es de tomarse en cuenta la argumentaci�n realizada en torno de la vista que se da al Ministerio P�blico en los juicios de amparo, pues al no existir ning�n punto de semejanza entre dicha actuaci�n y la opini�n que la Cofeco emite en relaci�n con los interesados en participar en una licitaci�n de concesi�n de bandas del espectro radioel�ctrico, no cabe entonces la misma raz�n en ambos supuestos, adem�s de que los dos casos est�n espec�ficamente regulados, de tal modo que la aplicaci�n de los principios de uno no pueden operar en el otro.

As�, carece de apoyo lo alegado en cuanto a los principios de nulla poena sine legem y nullum crimen sine legem, y a que en la especie se sanciona a la impugnante sin que exista previamente un tipo sancionable y una conducta equiparable al tipo, cuenta habida que aun cuando dichos principios constitucionales que por regla general corresponden a la materia penal pueden regir tambi�n en asuntos de car�cter administrativo, lo cierto es que en el caso concreto carecen de aplicaci�n dada la inexistencia de una conducta sancionable prevista en los dispositivos legales impugnados.

Los restantes argumentos corresponden al fondo del asunto, por tanto, se reserva su estudio para cuando se examinen los problemas de constitucionalidad planteados en relaci�n con la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia que exigen los art�culos reclamados en el caso.

An�lisis incorrecto del apartado III del primer concepto de violaci�n e indebida separaci�n de las cuestiones planteadas (tercer agravio, p�ginas 191 a 204 de este fallo).

Es pertinente transcribir el referido apartado, en donde la antes quejosa manifest�:

"III. En todo caso, los ordenamientos y los actos concretos de aplicaci�n que se reclaman, son violatorios de los preceptos constitucionales se�alados, particularmente del art�culo 16 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, de la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, de la L. General de Bienes Nacionales, de la L. de V�as Generales de Comunicaci�n, de la L. Federal de Telecomunicaciones, del Reglamento de Telecomunicaciones y del t�tulo de concesi�n de Telcel, toda vez que permiten la intervenci�n de la Cofeco en un asunto que no es de su jurisdicci�n ni de su competencia.

"En efecto, si bien el art�culo 3o. de la L. de Competencia se�ala que "Est�n sujetos a lo dispuesto por esta ley los agentes econ�micos, sea que se trate de personas f�sicas o morales, dependencias o entidades de la administraci�n p�blica federal, estatal o municipal, asociaciones, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos o cualquier otra forma de participaci�n en la actividad econ�mica.", tambi�n lo es que la materia de telecomunicaciones, y dentro de ella los bienes y servicios materia del procedimiento de licitaci�n, est�n regulados, en todos sus aspectos, incluyendo aqu�llos relativos a la competencia econ�mica, por disposiciones y actos jur�dicos concretos, cuya aplicaci�n corresponde a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes.

"Normatividad que demuestra la falta de jurisdicci�n y competencia.

"En t�rminos del art�culo 16 constitucional ?nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento?.

"El art�culo 36 de la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal se�ala:

"?Art�culo 36. A la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"?I.F. y conducir las pol�ticas y programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del pa�s;

"?II. Regular, inspeccionar y vigilar los servicios p�blicos de correos y tel�grafos y sus servicios diversos; conducir la administraci�n de los servicios federales de comunicaciones el�ctricas y electr�nicas y su enlace con los servicios similares p�blicos concesionados con los servicios privados de tel�fonos, tel�grafos e inal�mbricos y con los estatales y extranjeros; as� como del servicio p�blico de procesamiento remoto de datos.

"?III. Otorgar concesiones y permisos previa opini�n de la Secretar�a de G.�n, para establecer y explotar sistemas y servicios telegr�ficos, telef�nicos, sistemas y servicios de comunicaci�n inal�mbrica por telecomunicaciones y sat�lites, de servicios p�blico de procesamiento remoto de datos, estaciones radio experimentales, culturales y de aficionados y estaciones de radiodifusi�n comerciales y culturales; as� como vigilar el aspecto t�cnico del funcionamiento de tales sistemas, servicios y estaciones;

"?...

"?XII.F. las normas t�cnicas del funcionamiento y operaci�n de los servicios p�blicos de comunicaciones y transportes y las tarifas para el cobro de los mismos, as� como otorgar concesiones y permisos y fijar las tarifas y reglas de aplicaci�n de todas las maniobras y servicios mar�timos, portuarios, auxiliares y conexos relacionados con los transportes o las comunicaciones; y participar con la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico en el establecimiento de las tarifas de los servicios que presta la administraci�n p�blica federal de comunicaciones y transportes;

"?...

"?XXVI. Promover y; en su caso, organizar la capacitaci�n, investigaci�n y el desarrollo tecnol�gico en materia de comunicaciones y transportes; y

"?XXVII. Los dem�s que expresamente le fijen las leyes y reglamentos.?

"Los art�culos 7o., 17, fracci�n I, 20 y 23 de la L. General de Bienes Nacionales disponen:

"?Art�culo 7o. S�lo los tribunales de la Federaci�n ser�n competentes para conocer de los juicios civiles, penales o administrativos, as� como de los procedimientos judiciales no contenciosos que se relacionen con bienes nacionales, sean de dominio p�blico o de dominio privado.?

"?Art�culo 17. Corresponde al Ejecutivo Federal:

"?I. declarar, cuando ello sea preciso, que un bien determinado forma parte del dominio p�blico, por estar comprendido en alguna de las disposiciones de esta ley o por haber estado bajo el control y administraci�n del Gobierno Federal.?

"?Art�culo 20. Las concesiones sobre bienes de dominio p�blico no crean derechos reales; otorgan simplemente frente a la administraci�n y sin perjuicio de terceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes y el acto o t�tulo de la concesi�n. ...?

"?Art�culo 23. La nulidad, la revocaci�n y la caducidad de las concesiones sobre los bienes de dominio p�blico, cuando procedan conforme a ley, se dictar�n por la autoridad administrativa a que por ley corresponda el ramo, sin perjuicio de lo dispuesto por el art�culo 18, previa audiencia que se conceda a los interesados para que rindan pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga.

"?Cuando la nulidad se funde en error, y no en la violaci�n de la ley o en la falta de los supuestos para el otorgamiento de la concesi�n, �sta podr� ser confirmada por la autoridad administrativa tan pronto como cese tal circunstancia. En los casos de nulidad de la concesi�n sobre bienes de dominio p�blico, la autoridad queda facultada para limitar los efectos de la resoluci�n, cuando, a su juicio, el concesionario haya procedido de buena fe. ...?

"Por su parte, los art�culos. 3o., 4o., 20, 37, 49, 50 y 65 de la L. de V�as Generales de Comunicaci�n establecen:

"?Art�culo 3o. Las v�as generales de comunicaci�n y los medios de transporte que operan en ellas quedan sujetos exclusivamente a los Poderes Federales. El Ejecutivo ejercitar� sus facultades por conducto de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes en los siguientes casos y sin perjuicio de las facultades expresas que otros ordenamientos legales concedan a otras dependencias del Ejecutivo Federal: ...

"?III. Otorgamiento, interpretaci�n y cumplimiento de concesiones;

"?...

"?V.D.�n de abandono de tr�mite de las solicitudes de concesi�n o permiso, as� como declarar la caducidad o la rescisi�n de las concesiones y contratos celebrados con el Gobierno Federal y modificarlos en los casos previstos en esta ley;

"?...

"?VIII. Aprobaci�n, revisi�n o modificaci�n de tarifas, circulares, horarios, tablas de distancia, clasificaciones y, en general, todos los documentos relacionados con la explotaci�n;

"?...

"?XII. I.ones a esta ley o a su reglamento; y

"?XIII. Toda cuesti�n de car�cter administrativo relacionada con las v�as generales de comunicaci�n y medios de transporte.?

"?Art�culo 4o. Las controversias que, se susciten sobre interpretaci�n y cumplimiento de las concesiones, y toda clase de contratos relacionados con las v�as generales de comunicaci�n y medios de transporte, se decidir�n:

"?I. Por los t�rminos mismos de las concesiones y contratos;

"?II. Por esta ley, sus reglamentos y dem�s leyes especiales;

"?III. A falta de disposiciones de esa legislaci�n, por los preceptos del C�digo de Comercio;

"?IV. En defecto de unas y de otros, por los preceptos del C�digo Civil del Distrito Federal y Federal de Procedimientos Civiles; y

"?V. En su defecto, de acuerdo con las necesidades mismas del servicio p�blico de cuya satisfacci�n se trata.?

"?Art�culo 20. En las concesiones se fijar�n las bases a que deben sujetarse los prestadores de servicios de v�as generales de comunicaci�n, para establecer las tarifas de los servicios que prestan al p�blico. Con sujeci�n de dichas bases, la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes podr� modificar las tarifas cuando el inter�s p�blico lo exija, oyendo previamente a los prestadores del servicio afectados, siempre que al hacerlo no se comprometa la costeabilidad misma de la explotaci�n. Cuando los prestadores de los servicios lo soliciten, y siempre que justifiquen ampliamente la necesidad de la medida, la propia secretar�a podr� modificar las tarifas.?

"?Art�culo 37. La falta de cumplimiento de la concesi�n o del contrato, en los casos no se�alados como causas de caducidad en el art�culo 29, o en los mismos contratos, que no tengan sanci�n en la ley, dar� lugar a la rescisi�n judicial de la concesi�n o del contrato; pero mientras dure el juicio, el concesionario o contratista continuar� en posesi�n de todos los derechos que le otorguen la concesi�n o el contrato, sin perjuicio de las providencias precautorias que deba tomar la secretar�a cuando procedan de acuerdo con las leyes.?

"?Art�culo 49. Compete exclusivamente a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes el estudio y aprobaci�n, revisi�n, modificaci�n cancelaci�n o registro, en su caso, de itinerarios, horarios, reglamentos de servicio, tarifas y sus elementos de aplicaci�n, y de los dem�s documentos que los prestadores de servicios de v�as generales de comunicaci�n sometan a su estudio en cumplimiento de esta ley y de sus reglamentos. S�lo podr�n intervenir otras autoridades en dichos estudios, cuanto la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes lo solicite. ...?

"?Art�culo 50. La explotaci�n de v�as generales de comunicaci�n, objeto de concesi�n o permiso, ser� hecha conforme a horarios, tarifas y reglas autorizados previamente por la Secretar�a de Comunicaciones.?

"?Art�culo 65. Ninguna autoridad administrativa podr� impedir o dificultar el cumplimiento de las obligaciones relativas a la ejecuci�n de los servicios p�blicos que esta ley y sus reglamentos imponen a las empresas de v�as generales de comunicaci�n, ni limitar la jurisdicci�n de la Secretar�a de Comunicaciones en esta materia, excepto en los casos a que se refiere el c�digo sanitario vigente, cuando se trate de la acci�n extraordinaria que en materia de salubridad debe ejercer el propiodepartamento.?

"Los art�culos 7o., 8o., 38, fracciones III, IV y V, 41, 44, fracciones IV, VI, IX y X, 61, 62, 63, 67, 71, 73 y 74 de la L. Federal de Telecomunicaciones expresan:

"?Art�culo 7o. La presente ley tiene como objetivos promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; ejercer la rector�a del Estado en la materia, para garantizar la soberan�a nacional; fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que �stos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, y promover una adecuada cobertura social. ...?

"?Art�culo 8o. A falta de disposici�n expresa en esta ley y en sus reglamentos o en los tratados internacionales, se aplicar�n:

"?I. La L. de V�as Generales de Comunicaci�n;

"?II. La L. Federal de Procedimientos Administrativos;

"?III. El C�digo de Comercio;

"?IV. El C�digo Civil para el Distrito Federal en Materia Com�n y para toda la Rep�blica en Materia Federal;

"?V. El C�digo Federal de Procedimientos Civiles;

"?VI. La L. General de Bienes Nacionales, y

"?VII. La L. Federal de Radio y Televisi�n.?

"?Art�culo 38. Las concesiones y permisos se podr�n revocar por cualquiera de las causas siguientes:

"...

"?III. Ejecutar actos que impidan la actuaci�n de otros concesionarios o permisionarios con derecho a ello;

"?IV. No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidos en los t�tulos de concesi�n y en los permisos;

"?V.N. a interconectar a otros concesionarios o permisionarios de servicios de Telecomunicaciones, sin causa justificada.

"?La secretar�a proceder� de inmediato a la revocaci�n de las concesiones y permisos en los supuestos de las fracciones I, V, VI y VII anteriores.

"?En los casos de las fracciones II, III, IV y VIII la secretar�a s�lo podr� revocar la concesi�n o el permiso cuando previamente hubiese sancionado al respectivo concesionario o permisionario, por lo menos en tres ocasiones por las causas previstas en dichas fracciones.?

"?Art�culo 41. Los concesionarios de redes p�blicas de telecomunicaciones deber�n adoptar dise�os de arquitectura abierta de red para permitir la interconexi�n e interoperabilidad de sus redes. A tal efecto, la secretar�a elaborar� y administrar� los planes t�cnicos fundamentales de numeraci�n, conmutaci�n, se�alizaci�n, transmisi�n, tarifaci�n y sincronizaci�n, entre otros, a los que deber�n sujetarse los concesionarios de redes p�blicas de telecomunicaciones. Dichos planes deber�n considerar los intereses de los usuarios y de los concesionarios y tendr�n los siguientes objetivos:

"?I.P. un amplio desarrollo de nuevos concesionarios y servicios de telecomunicaciones;

"?II. Dar un trato no discriminatorio a los concesionarios, y

"?III. Fomentar una sana competencia entre concesionarios.?

"?Art�culo 44. Los concesionarios de redes p�blicas de telecomunicaciones deber�n:

"?...

"?IV. Llevar contabilidad separada por servicios y atribuirse as� mismo y a sus subsidiarias y filiales, tarifas desagregadas y no discriminatorias por los diferentes servicios de interconexi�n;

"?VI. Proporcionar de acuerdo a lo que establezcan los t�tulos de concesi�n respectivos, los servicios al p�blico de manera no discriminatoria;

"?...

"?IX. A. de establecer barreras contractuales t�cnicas o de cualquier naturaleza a la conexi�n de cableados ubicados dentro del domicilio de un usuario con otros concesionarios de redes p�blicas, y

"?X. actuar sobre bases no discriminatorias al proporcionar informaci�n de car�cter comercial, respecto de sus suscriptores, a filiales, subsidiarias o terceros.?

"?Art�culo 61. Las tarifas deber�n registrarse ante la secretar�a previamente a su puesta en vigor. Los operadores no podr�n adoptar pr�cticas discriminatorias en la aplicaci�n de las tarifas autorizadas.?

"?Art�culo 62. Los concesionarios no podr�n otorgar subsidios cruzados a los servicios que proporcionan en competencia, por s� o a trav�s de sus empresas subsidiarias o filiales.?

"?Art�culo 63. La secretar�a estar� facultada para establecer al concesionario de redes p�blicas de telecomunicaciones, que tenga poder sustancial en el mercado relevante de acuerdo a la L. Federal de Competencia Econ�mica, obligaciones espec�ficas relacionadas con tarifas, calidad de servicio e informaci�n. ...?

"?Art�culo 67. La secretar�a verificar� el cumplimiento de esta ley, sus reglamentos y dem�s disposiciones aplicables. ...?

"?Art�culo 71. Las infracciones a lo dispuesto en esta ley, se sancionar�n por la secretar�a de conformidad con lo siguiente:

"?A. Con multa de 10,000 a 100,000 salarios m�nimos por:

"?...

"?II. No cumplir con las obligaciones en materia de operaci�n e interconexi�n de redes p�blicas de telecomunicaciones;

"?III. Ejecutar actos que impidan la actuaci�n de otros concesionarios o permisionarios con derecho a ello;

"?IV. No llevar contabilidad separada por servicios de acuerdo a las disposiciones de esta ley o sus reglamentos. ...

"?B. Con multa de 4,000 a 40,000 salarios m�nimos por:

"?...

"?IV. No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidos en los t�tulos de concesi�n o permiso.

"?C. Con multa de 2,000 a 20,000 salarios m�nimos por:

"?I.C. las disposiciones tarifarias;

"?II.C. las disposiciones sobre la conexi�n de equipos y cableados.

"?...

"?V. Otras violaciones a disposiciones de esta ley y las disposiciones reglamentarias y administrativas que de ella emanen. ...?

"?Art�culo 73. Las sanciones que se se�alan en este cap�tulo se aplicar�n sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que resulte o de que, cuando proceda, la secretar�a revoque la concesi�n o permiso respectivos.?

"?Art�culo 74. Para declarar la revocaci�n de las concesiones y permisos; la imposici�n de las sanciones previstas en esta ley, as� como para la interposici�n del recurso administrativo de revisi�n, se estar� a lo previsto por la L. Federal de Procedimiento Administrativo.?

"Los art�culos 12, 23, 25, 78, 111 y 120 del Reglamento de Telecomunicaciones se�alan:

"?Art�culo 12. Los concesionarios y permisionarios en ning�n caso podr�n aplicar pr�cticas monop�licas que impidan una competencia sobre bases equitativas con otras empresas en las actividades que desarrollen directa o indirectamente, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.?

"?Art�culo 23. La secretar�a podr� otorgar otra u otras concesiones a favor de terceras personas para que exploten en igualdad de circunstancias, dentro de la misma �rea geogr�fica o en otra diferente, servicios id�nticos o similares a los que sean materia de concesiones previamente otorgadas, tomando en cuenta el cumplimiento de las condiciones de expansi�n y calidad de servicios de los concesionarios existentes y las condiciones de competencia equitativa para explotar los servicios.?

"?Art�culo 25. Los concesionarios de redes p�blicas de telecomunicaciones no deber�n otorgar subsidios en forma cruzada de los servicios objeto de concesi�n hacia los servicios que proporcionen en competencia, a trav�s de sus empresas subsidiarias o filiales.

"?Los concesionarios tampoco deber�n subsidiar en forma cruzada, servicios concesionados que presten directamente en competencia, excepto en los casos expresamente dispuestos en su t�tulo de concesi�n o que autorice la secretar�a. ...?

"?Art�culo 111. Los servicios p�blicos de radiocomunicaci�n se prestar�n sobre bases que permitan la competencia equitativa a nivel local, regional o nacional seg�n el t�tulo de concesi�n o permiso, y las concesionarias y permisionarias no podr�n recibir subsidios de ninguna otra de las concesionarias de servicios de telecomunicaciones o trato preferencial, de acuerdo a lo se�alado en el art�culo 91 de la ley de este reglamento.?

"?Art�culo 120. La disponibilidad y contrataci�n de capacidad de interconexi�n y conmutaci�n de las empresas concesionarias del servicio p�blico telef�nico, deber�n ofrecerse a las empresas concesionarias de radiotelefon�a m�vil, bajo las mismas condiciones de costo y tiempo, cantidad y tipo de troncales, bloques para numeraci�n telef�nica, enrutamientos, entre otros.?

"De la simple lectura de las disposiciones antes transcritas e invocadas se desprende que es de la competencia y jurisdicci�n de la Secretar�a de Comunicaciones, en la esfera administrativa como autoridad reguladora, todo lo relativo a la prestaci�n de los servicios de telecomunicaciones, incluyendo toda cuesti�n que se refiera al proceso de competencia y libre concurrencia en esta materia.

"Es esta manera, todo lo relativo al r�gimen de concesi�n en materia de telecomunicaciones est� excluido del �mbito de competencia de la Cofeco, pues la Secretar�a de Comunicaciones, adem�s de vigilar, regular y sancionar todo el aspecto t�cnico de las concesiones que otorga ejerce tambi�n esas facultades en los aspectos administrativos, contables, financieros y econ�micos, para verificar que en esta rama de la actividad econ�mica no se da�e o se afecte el proceso de competencia y libre concurrencia.

"Ratio legis de la normatividad que demuestra la falta de jurisdicci�n y competencia.

"M�s all� de los meros formalismos y de la frialdad de las normas, est�n las razones que inspiran las disposiciones citadas ratio legis que, sin lugar a dudas, dejan a la Cofeco sin jurisdicci�n ni competencia para intervenir en los procesos de licitaci�n como el que es materia de este juicio.

"?El 23 de junio de 1993 entr� en vigor la L. de Competencia, cre�ndose la Comisi�n Federal de Competencia como organismo dotado de autonom�a t�cnica y operativa responsable de promover y vigilar el cumplimiento de la propia L. de Competencia. Esta ley moderniza las arcaicas disposiciones en materia de competencia, libre concurrencia, monopolios y dem�s aspectos previstos por el art�culo 28 constitucional y adecua los instrumentos de intervenci�n del Estado a la econom�a y a los procesos de producci�n y distribuci�n.?

"?Con esta nueva ley se persigue un marco jur�dico en el que las regulaciones resulten de las pr�cticas comerciales dejando libres las fuerzas sanas de los mercados y sancionando s�lo aquellas que los contaminan o distorsionan.?

"?La Comisi�n Federal de Competencia como organismo dotado de autonom�a t�cnica y operativa �dependiente� del Ejecutivo Federal busca fomentar la eficiencia econ�mica y contribuir a un mayor bienestar.?

"?Las facultades de la comisi�n que pueden ejercerse de oficio o a instancia de parte persiguen la identificaci�n plena de aquellas conductas que perjudiquen la competencia deteriorando la econom�a y el desarrollo del pa�s. Las facultades para opinar y recomendar a otros sectores de la administraci�n p�blica entra�an una pol�tica preventiva de situaciones que pudiesen afectar a los mercados, por lo que es de la mayor importancia que las autoridades regulatorias no emitan resoluciones, circulares u otro tipo de disposiciones que impidan o limiten la participaci�n de nuevos competidores, o creen ventajas exclusivas para un grupo selecto.?

"En su informe anual correspondiente al primer a�o de gesti�n, la comisi�n se�ala:

"?El otorgamiento de concesiones administrativas es una cuesti�n sobre la cual la comisi�n no tiene facultades directas de regulaci�n o veto.?

"Por su parte, la Secretar�a de Comunicaciones se reserv� el derecho de otorgar otra u otras concesiones para que, en igualdad de circunstancias, otras empresas pudiesen explotar los servicios materia de la concesi�n.

"Como antes qued� demostrado, por tratarse de un servicio p�blico el marco jur�dico regulatorio aplicable se desprende precisamente de la L. de V�as de Comunicaci�n, de la L. de Bienes Nacionales, de la L. de Telecomunicaciones, del Reglamento de Telecomunicaciones y de los t�tulos de concesi�n, en los que claramente se se�alan los derechos y obligaciones de las concesionarias y las facultades y autoridades competentes para su vigilancia, supervisi�n y sanci�n.

"Los fines que persigue la L. de Competencia se encuentran perfectamente previstos de manera particular en las leyes especiales en materia de comunicaci�n. Las facultades de la Cofeco previstas en la L. de Competencia para proteger el proceso competitivo de las empresas en general, tambi�n est�n expresamente previstas en los ordenamientos de la materia y est�n reservadas a la autoridad reguladora (la Secretar�a de Comunicaciones).

"La Cofeco confirma que corresponde a la autoridad reguladora el aplicar las normas que hacen posible las condiciones de competencia y aplicar los instrumentos jur�dicos correspondientes cuando no exista competencia.

"?Sin duda, durante los primeros meses de esta administraci�n se ha brindado un decidido apoyo a la competencia y a la libre concurrencia en sectores clave para el desarrollo del pa�s. Los progresos alcanzados establecen nuevos retos e implican una coordinaci�n m�s estrecha entre la comisi�n y las autoridades reguladoras. A la primera compete aprobar o sancionar las concentraciones, asegurar la asignaci�n transparente y no discriminatoria de concesiones y permisos y vigilar estrechamente las pr�cticas comerciales en las nuevas actividades abiertas al mercado; a las segundas corresponde aplicar las normas que hacen posible las condiciones de competencia.?

"?Con la nueva L. Federal de Telecomunicaciones se constituy� el marco regulatorio requerido para abrir los mercados en el sector; es decir, para dar paso a la libre concurrencia y hacer viable la competencia. Dada la naturaleza del sector, esto no significa que dejar� de estar regulado, sino que el marzo jur�dico ser� menos oneroso y m�s propicio a la competencia. As�, el comportamiento de los mercados qued� bajo la supervisi�n de una autoridad reguladora y de la comisi�n Federal de Competencia. La primera tiene entre sus atribuciones hacer cumplir las condiciones t�cnicas y jur�dicas necesarias para el establecimiento de una competencia sin restricciones, as� como aplicar las regulaciones pertinentes cuando no exista competencia o, en opini�n de la comisi�n, se afecte indebidamente este proceso. La segunda conserva sus atribuciones en la protecci�n de la competencia y la libre concurrencia.?

"?Es preciso recordar que dentro de los prop�sitos de la L. de Competencia est� el adecuar los instrumentos de intervenci�n del Estado en la econom�a a los requerimientos de un pa�s cuyos procesos de distribuci�n descansan cada vez m�s en la iniciativa de los particulares.?

"De acuerdo con los t�tulos de concesi�n de Telcel. La Secretar�a de Comunicaciones es la autoridad encargada de verificar el cumplimiento de los t�rminos y condiciones a que se encuentra sujeta la concesionaria y es la �nica facultada para aplicar las sanciones administrativas contenidas en las leyes y reglamentos aplicables.

"As� como la Secretar�a de Comercio es la encargada de la vigilancia y desarrollo de los mercados, la Secretar�a de Comunicaciones es la encargada de la vigilancia y desarrollo de las concesiones otorgadas en la materia que regula. Ambas secretar�as, dependientes del Ejecutivo Federal, colaboran estrechamente en diversas �reas, lo que no significa que tengan las mismas funciones o prerrogativas, ni que puedan operar la una a espaldas de la otra. La coordinaci�n de los �rganos del Estado es un presupuesto esencial de la administraci�n p�blica, por lo que en todo caso la Cofeco constituye un �rgano auxiliar de la Secretar�a de Comunicaciones en la determinaci�n y an�lisis de los procesos competitivos que se gestan al amparo de los servicios p�blicos concesionados. Para la Secretar�a de Comercio el bien jur�dico tutelado son los mercados, los consumidores y el comercio en general, en tanto que para la Secretar�a de Comunicaciones el bien jur�dico protegido es la prestaci�n de los servicios de comunicaciones concesionados.

"Por todo lo anterior se concluye que la Cofeco carece de jurisdicci�n y competencia para emitir una opini�n favorable como requisito necesario para que se pueda participar en los procesos de licitaci�n en materia de telecomunicaciones que lleva a cabo la Secretar�a de Comunicaciones."

La reproducci�n precedente permite apreciar que el apartado III del primer concepto de violaci�n se estructur� alrededor de la premisa consistente en que "los ordenamientos reclamados y los actos de aplicaci�n son violatorios del art�culo 16 constitucional, de la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, L. General de Bienes Nacionales, L. de V�as Generales de Comunicaci�n, L. Federal de Telecomunicaciones y Reglamento de Telecomunicaciones, porque permiten la intervenci�n de la Cofeco en un asunto que no es de su jurisdicci�n y competencia".

Para sustentar lo anterior la empresa quejosa se dedic� a transcribir diversos art�culos de las leyes citadas; posteriormente se refiri� a la materia que es competencia de la Secretar�a de Comunicaciones; sigui� luego con la ratio legis de las disposiciones aludidas; precis� enseguida que al estar en presencia de un servicio p�blico el marco jur�dico regulatorio lo contienen los ordenamientos a que se hizo referencia; aludi� tambi�n a los fines de la L. Federal de Competencia, derivando que las facultades de la Cofeco est�n previstas en leyes de telecomunicaciones y se encuentran reservadas a la Secretar�a de Comunicaciones; y finalmente concluy� que la Cofeco carece de jurisdicci�n y competencia para emitir opini�n favorable.

Como se ve de lo precisado es cierto que la solicitante de amparo, en las primeras l�neas del argumento en cuesti�n, se refiri� tanto a las normas reclamadas como a los actos de aplicaci�n; empero, tambi�n lo es que los restantes razonamientos se formularon �nica y exclusivamente respecto de los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia.

Luego, no es verdad lo dicho en cuanto a que la J. no hizo la debida separaci�n entre normas reclamadas y actos de aplicaci�n, pues seg�n qued� visto, los planteamientos se enderezaron s�lo respecto a la inconstitucionalidad de los preceptos en cuesti�n, condici�n en la cual, por infundada, esta primera alegaci�n debe desestimarse.

Es igualmente inexacta la aseveraci�n de que el tribunal de amparo no hizo un an�lisis correcto de lo planteado en el apartado III del primer concepto de violaci�n, toda vez que como se desprende tambi�n de la transcripci�n de dicho punto, el problema constitucional que dice la quejosa propuso a la juzgadora no fue en relaci�n directa con el art�culo 16 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, sino a trav�s de la infracci�n de leyes ordinarias.

En efecto, la lectura cuidadosa del citado apartado pone de relieve que la premisa fundamental de que las normas reclamadas violan el precepto constitucional indicado, se apoy� en la circunstancia de que otorgan a la Cofeco facultades que la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, la L. General de Bienes Nacionales, la L. de V�as Generales de Comunicaci�n, la L. Federal de Telecomunicaciones y el reglamento de esta �ltima, reservan exclusivamente a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, de lo cual resulta que el referido �rgano administrativo carece, por tanto, de jurisdicci�n y competencia para emitir opini�n favorable.

Seg�n deriva de lo anterior, la cuesti�n de inconstitucionalidad alegada se hizo valer a partir de la contradicci�n de los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia con los numerales de las leyes secundarias antes mencionadas, de tal modo que el problema en realidad es un asunto de legalidad pero no de constitucionalidad, como bien sostuvo la J. de Distrito, sin que sea �bice para ello que laquejosa haya argumentado la infracci�n del art�culo 16 constitucional, pues esto fue s�lo de manera indirecta y como una consecuencia de la contradicci�n de las leyes indicadas.

As� las cosas, este Tribunal Pleno estima que la J. Federal hizo un an�lisis correcto del asunto que se le plante�, condici�n en la cual lo que aduce la recurrente en la presente v�a de que en el apartado III del primer concepto de violaci�n reclam� tanto la inconstitucionalidad de los art�culos se�alados como de los actos de aplicaci�n, y de que demostr� la violaci�n directa al marco constitucional que con esas normas se produce, es del todo inexacto, motivo por el cual ning�n efecto puede generar, al igual que todas aquellas razones que de una u otra manera reiteran lo dicho en la parte conducente del concepto de violaci�n a estudio.

Es tambi�n de desestimarse por inatendible lo relativo a la vulneraci�n del art�culo 90 de la C.�n Federal, toda vez que como se advierte del aludido apartado III del primer concepto de violaci�n, tal alegato no se hizo valer en la demanda de amparo en lo que a este aspecto se refiere.

E.�n en el examen del apartado V del primer concepto de violaci�n, porque lo realmente controvertido fue la violaci�n al principio de subordinaci�n jer�rquica y no al de reserva de la ley (quinto agravio, transcrito en las p�ginas 218 y 219 de esta resoluci�n).

Es fundado el alegato como se desprende de la sola lectura del apartado en cuesti�n, lo cual, empero, es de suyo insuficiente para revocar la postura asumida sobre el particular en la sentencia que se revisa, toda vez que por motivos que ven al fondo del asunto habr� de confirmarse la negativa del amparo a la empresa quejosa.

OCTAVO

Temas de legalidad que se reservan al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno:

Aquellos que se omitieron por la J. Federal, que precisados quedaron en la parte final del considerando sexto de esta resoluci�n.

Dichos t�picos son los siguientes:

1) La opini�n favorable de la Cofeco es atribuci�n de una autoridad distinta para resolver aprior�sticamente con un panorama limitado a su competencia, con desconocimiento de la licitaci�n y sobre bases subjetivas "qui�nes pueden y qui�nes no pueden participar en el proceso de licitaci�n".

2) Primera parte: la referida opini�n favorable de la Cofeco representa un r�gimen especial prohibido por el art�culo 134 constitucional.

3) Se infringe el art�culo 133 de la Carta Magna, porque la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal es de jerarqu�a superior a la L. Federal de Telecomunicaciones.

Lo anterior es as�, porque en relaci�n con el punto 1) esta Suprema Corte advierte dos cosas: la primera es que dicho aspecto form� parte del argumento fundamental relativo a la infracci�n del principio de competencias especializadas previsto en el art�culo 90 constitucional, sobre el cual vuelve a insistir la hoy recurrente en sus agravios primero, tercero y quinto, el que, como se ver� enseguida, constituye una cuesti�n de legalidad y no de constitucionalidad; y la segunda, es que el asunto tambi�n guarda relaci�n con la violaci�n directa del art�culo 14 constitucional, lo que se tratar� posteriormente al momento en que se examinen los problemas de constitucionalidad.

En lo que ata�e al punto 2), en el que se aduce la existencia de un r�gimen prohibido por la C.�n Federal, el asunto se propone a la luz de los art�culos 134 y 13 constitucionales; sin embargo, como se ver� a continuaci�n, el estudio puede fraccionarse respecto de cada uno de esos numerales, pues en relaci�n con el primero la cuesti�n se limita a un aspecto de legalidad, y en cuanto al segundo el tema se inserta como problema de constitucionalidad.

A prop�sito de lo dicho, es pertinente recordar el contexto argumentativo en que se plantea el punto en cuesti�n y que se da en el primero de los agravios vertidos en la presente v�a:

"De conformidad con el c�mulo de facultades concedidas en dicha ley org�nica a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes es que la L. de Telecomunicaciones concede a dicha dependencia y s�lo a ella la facultad de llevar a cabo los procedimientos de licitaci�n para el otorgamiento de concesiones de las bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico.

"La norma del inciso D del art�culo 16 de la L. de Telecomunicaciones y del art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia, rebasan la esfera de competencia que por su parte tiene la Cofeco, ya que al establecer que en los procesos de licitaci�n previstos en la L. de Telecomunicaciones deba obtenerse de esta entidad una opini�n ?favorable? como requisito sine qua non para continuar participando, permite que �sta invada las facultades y atribuciones que fueron reservadas a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, a la C.. La falta de este requisito gen�rico ser�a suficiente para impedir que una persona participe en un proceso de licitaci�n p�blica.

"Evidentemente, al establecer este requisito se deja en manos de una autoridad distinta de la autoridad que licita, el resolver qui�nes puedan y qui�nes no puedan participar en un proceso de licitaci�n. El solo hecho de que otra autoridad pueda resolver a priori qui�n ha de participar en una licitaci�n, le permite hacerlo con un panorama limitado al �mbito de su propia competencia y sin conocer cabalmente la finalidad de la licitaci�n, ni sus alcances y consecuencias, lo que demuestra que se est� en presencia de una franca transgresi�n constitucional por violaci�n del principio de competencias espec�ficas y especializadas, y por negar al particular el derecho de continuar en un proceso de licitaci�n, lo que afecta su esfera jur�dica, pues no se le da la oportunidad de defender sus intereses ni de refutar los argumentos de la autoridad que la emite, ni mucho menos la oportunidad de rendir pruebas o de alegar en contrario. Se viola tambi�n el texto del art�culo 134 constitucional, pues con ello se rompe el principio de generalidad tutelado en dicho precepto, pues si se puede resolver qui�n participa y qui�n no en una licitaci�n p�blica sobre bases subjetivas, se est� en presencia de un r�gimen especial prohibido tanto por el art�culo 134 como por el 13 de la C.�n."

Como se ve de lo expuesto, la aseveraci�n de la recurrente respecto a "la presencia de un r�gimen especial que proh�be tanto el art�culo 134 como el 13 de la C.�n Federal", se enmarca en la discusi�n que gira alrededor de la "opini�n favorable" de la Cofeco, sustentada de manera esencial en la invasi�n de facultades y atribuciones de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, de la C..

En tales condiciones, los alegatos de referencia son en un aspecto inatendibles, porque todo lo relativo al problema de invasi�n de competencias entre la Cofeco y la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes y la C. constituye un problema de legalidad, como se precisar� m�s adelante.

Lo relativo a que la opini�n favorable de la Cofeco rompe con el principio de generalidad establecido en el art�culo 134 es asunto de constitucionalidad, motivo por el que su estudio se deja para cuando se traten este tipo de cuestiones.

Restar�a examinar si las normas reclamadas infringen el art�culo 13 constitucional, pero por ser tambi�n una cuesti�n de constitucionalidad se reserva su examen para consideraciones posteriores.

Por otra parte, el asunto del punto 3) es tambi�n un problema de legalidad, ya que la parte quejosa propone la infracci�n del art�culo 133 de la Carta Magna a partir de la contradicci�n que dice se da entre la L. Federal de Telecomunicaciones y la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, lo que resulta inadmisible en esta v�a, pues olvida la solicitante de amparo que un problema de constitucionalidad �nicamente puede derivar de la contradicci�n de la ley reclamada con los preceptos de la C.�n Federal, pero no de un conflicto entre ordenamientos secundarios, ello con independencia de que como resultado del problema planteado se invoquen como violadas las garant�as de seguridad y legalidad, pues ello, en su caso, s�lo ser� en v�a de consecuencia y no como una violaci�n directa a un art�culo constitucional.

I.�n del principio de competencias especializadas de la administraci�n p�blica federal contenido en el art�culo 90 de la C.�n Federal (agravios primero, tercero, p�ginas 197 y 198, y quinto, p�ginas 212 a 218 de esta sentencia).

Como ya se anunci� con anterioridad el tema es inatendible en la segunda instancia federal pues corresponde a una cuesti�n de legalidad y no de constitucionalidad.

A prop�sito de lo antes dicho vale la pena recordar que la inconstitucionalidad de una ley s�lo puede derivar de su contradicci�n directa con los preceptos de la C.�n Federal, pero no de su conflicto con ordenamientos secundarios o de menor jerarqu�a normativa. Luego, si se plantea que un determinado numeral es inconstitucional porque contradice otra ley ordinaria, es claro que este Alto Tribunal no podr� examinar el problema as� propuesto. As� se desprende de la tesis jurisprudencial del Pleno de este Supremo Tribunal Federal que dice:

"Novena �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: X, noviembre de 1999

"Tesis: P./J. 108/99

"P�gina: 29

"LEY. PARA ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBE PLANTEARSE SU OPOSICI�N CON UN PRECEPTO DE LA CONSTITUCI�N. Para que se pueda analizar si un ordenamiento es constitucional o no, debe plantearse su oposici�n con un precepto de la Carta Magna con el cual pugna; requisito que no se satisface en un concepto de violaci�n en el que se sostiene que la ley combatida se encuentra en contradicci�n con otra ley ordinaria."

Establecido lo anterior conviene ahora se�alar que desde su demanda de garant�as la parte quejosa propuso la inconstitucionalidad de los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia, en los siguientes t�rminos:

? La opini�n favorable de la Cofeco implica la posibilidad de que una autoridad ajena a la materia, competencia y especialidad de aquella que decide y tramita el procedimiento de licitaci�n, impida la participaci�n de un licitante.

? De conformidad con el c�mulo de facultades concedidas por la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes es que la L. de Telecomunicaciones concede a dicha dependencia y s�lo a ella llevar a cabo los procedimientos de licitaci�n para el otorgamiento de concesiones de las bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico.

? Las normas reclamadas rebasan la esfera de competencia de la Cofeco, pues permiten que invada las facultades y atribuciones reservadas a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, a la C., en materia de concesiones de bienes relativos a telecomunicaciones, de tal modo que deja a un agente interesado fuera de la participaci�n del procedimiento de licitaci�n con una opini�n que no es de su competencia ni de su jurisdicci�n.

Es el caso que la hoy parte recurrente contradiciendo lo sostenido por la J. de Distrito en el considerando quinto de su fallo y echando mano de aquellos argumentos que no se estudiaron, reitera en los agravios mencionados su alegaci�n primordial relativa a que la opini�n favorable de la Cofeco proviene de una autoridad de competencia, jurisdicci�n y especializaci�n distintos a la licitadora, con lo que se violan las garant�as que la C.�n prev� en su favor.

El argumento, por m�s que en un aspecto haya sido examinado en la sentencia que se revisa, y que en otro se haya omitido, es inadmisible en esta segunda instancia federal, toda vez que si bien la contradicci�n se propone respecto del art�culo 90 de la C.�n Federal, lo cierto es que la argumentaci�n se construye a partir de lo que la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal previene en favor de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes.

Entonces, lo que en realidad est� planteando la recurrente en su escrito de expresi�n de agravios, como en su momento lo hizo en el juicio constitucional, es que la opini�n favorable de la Cofeco invade las facultades que la referida ley org�nica le otorga a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes y, en su caso, a la C., cuenta habida que, afirma, es la autoridad licitadora a la que corresponde llevar a cabo los procedimientos de licitaci�n en esta clase de asuntos.

Lo anterior pone de manifiesto que la contradicci�n planteada no constituye un problema de constitucionalidad sino de legalidad, pasando por alto la quejosa, ahora inconforme, que la inconstitucionalidad de una ley o de un acto de autoridad s�lo puede surgir con motivo de su contradicci�n con los preceptos de la Carta Magna y no con ordenamientos secundarios, como sucede en el caso, sin que obste a lo dicho el que se invoque como norma afectada el art�culo 90 constitucional, pues no hay duda de que s�lo de manera indirecta se est� alegando su infracci�n, es decir, en v�a de consecuencia y no como una violaci�n directa a la L. Suprema.

Inconstitucionalidad de los art�culos reclamados por infringir el art�culo 16 constitucional, otras leyes y ordenamientos (tercer agravio, p�ginas 191 a 195 de este fallo).

El tema ya se trat� en el considerando s�ptimo a la luz de la violaci�n formal enunciada como "an�lisis incorrecto del apartado III del primer concepto de violaci�n e indebida separaci�n de las cuestiones planteadas" en el que, entre otras razones que se dieron para declarar infundado dicho planteamiento, se trata de una cuesti�n de legalidad. Luego, lo �nico que resta por se�alar sobre este t�pico es que se reserva su conocimiento al Tribunal Colegiado de Circuito que resulte competente.

O.�n en el estudio de los conceptos de violaci�n tercero, cuarto y quinto de la demanda de garant�as (sexto agravio, no transcrito en la ejecutoria).

La sola lectura del agravio de referencia revela que las cuestiones ah� propuestas tienen que ver con aspectos de legalidad, incluso con una prueba pericial, de lo cual resulta que la decisi�n de tales planteamientos no corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n sino a los Tribunales Colegiados de Circuito.

Consecuencia de lo hasta aqu� dicho es que con fundamento en lo dispuesto por el art�culo 92 de la L. de Amparo y en t�rminos de lo establecido en el punto sexto del Acuerdo General Plenario 2/97, se reserva jurisdicci�n al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno, para que resuelva lo que corresponda conforme a derecho en todos aquellos argumentos que se precisaron a lo largo de este considerando, en aplicaci�n de las siguientes jurisprudencia y tesis aislada del Tribunal Pleno de esta Corte Suprema, que expresan lo siguiente:

"Novena �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: VIII, julio de 1998

"Tesis: P./J. 34/98

"P�gina: 25

"INFONAVIT. LA CONTRADICCI�N PLANTEADA ENTRE LA LEY DE DICHO INSTITUTO, REFORMADA POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACI�N EL 6 DE ENERO DE 1997, Y LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, EN CUANTO AL L�MITE SUPERIOR SALARIAL Y A LOS CONCEPTOS QUE SE EXCLUYEN DEL SALARIO PARA EFECTOS DEL PAGO DE APORTACIONES PATRONALES, NO CONSTITUYE UN PROBLEMA DE CONSTITUCIONALIDAD, SINO DE LEGALIDAD. El planteamiento relativo a que los art�culos 29, fracci�n II, de la L. del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federaci�n el 6 de enero de 1997, y quinto transitorio de dicho decreto, contravienen los art�culos 143 y 144 de la L. Federal del Trabajo al diferir en la regulaci�n de los conceptos que se excluyen como integrantes del salario y prever diferentes l�mites superiores salariales para efectos del pago de aportaciones patronales, no constituye un problema de constitucionalidad, sino de mera legalidad consistente en determinar si existe o no la contradicci�n de leyes planteada y, en su caso, cu�l debe ser aplicada, pues la inconstitucionalidad de una ley s�lo puede derivar de su contradicci�n con los preceptos de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, pero no con ordenamientos secundarios de igual jerarqu�a normativa, ello con independencia de que, como consecuencia de la contradicci�n aducida, se invoquen como violadas las garant�as de legalidad y seguridad jur�dica, pues es s�lo en v�a de consecuencia y no una violaci�n directa a un art�culo constitucional."

"S�ptima �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Vol�menes: 193-198, Primera Parte

"P�gina: 128

LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. La inconstitucionalidad de una ley surge entre la contradicci�n de �sta y un precepto de la C.�n y no de conflictos entre leyes de la misma jerarqu�a.

NOVENO

En �ste como en los siguientes considerandos se examinar�n los problemas de constitucionalidad.

V.�n de la libertad de participaci�n en licitaciones p�blicas que tutela el art�culo 134 constitucional (primer agravio).

En principio, conviene transcribir los art�culos 134 y 28 de la C.�n Federal y hacer menci�n de las leyes que los reglamentan.

A.A.�culo 134 constitucional

En su texto actual el indicado precepto se�ala:

"Art�culo 134. Los recursos econ�micos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, as� como sus respectivas administraciones p�blicas paraestatales, se administrar�n con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que est�n destinados.

"Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestaci�n de servicios de cualquier naturaleza y la contrataci�n de obra que realicen, se adjudicar�n o llevar�n a cabo a trav�s de licitaciones p�blicas mediante convocatoria p�blica para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que ser� abierto p�blicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dem�s circunstancias pertinentes.

"Cuando las licitaciones a que hace referencia el p�rrafo anterior no sean id�neas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecer�n las bases, procedimientos, reglas, requisitos y dem�s elementos para acreditar la econom�a, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

"El manejo de recursos econ�micos federales se sujetar� a las bases de este art�culo.

Los servidores p�blicos ser�n responsables del cumplimiento de estas bases en los t�rminos del t�tulo cuarto de esta C.�n.

El legislador ordinario reglament� el art�culo constitucional reproducido mediante la expedici�n de la L. de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector P�blico, publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n el cuatro de enero de dos mil, que vino a abrogar la anterior L. de Adquisiciones y Obras P�blicas de mil novecientos noventa y tres, as� como con la nueva L. de Obras P�blicas y Servicios Relacionados con las Mismas, publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n de la misma fecha.

B.A.�culo 28 constitucional

En su versi�n actual el indicado precepto expresa:

"Art�culo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las pr�cticas monop�licas, los estancos y las exenciones de impuestos en los t�rminos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dar� a las prohibiciones a t�tulo de protecci�n a la industria.

"En consecuencia, la ley castigar� severamente, y las autoridades perseguir�n con eficacia, toda concentraci�n o acaparamiento en una o pocas manos deart�culos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinaci�n de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre s� y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del p�blico en general o de alguna clase social.

"Las leyes fijar�n bases para que se se�alen precios m�ximos a los art�culos, materias o productos que se consideren necesarios para la econom�a nacional o el consumo popular, as� como para imponer modalidades a la organizaci�n de la distribuci�n de esos art�culos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, as� como el alza de precios. La ley proteger� a los consumidores y propiciar� su organizaci�n para el mejor cuidado de sus intereses.

"No constituir�n monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes �reas estrat�gicas: correos, tel�grafos y radiotelegraf�a; petr�leo y los dem�s hidrocarburos; petroqu�mica b�sica; minerales radioactivos y generaci�n de energ�a nuclear; electricidad y las actividades que expresamente se�alen las leyes que expida el Congreso de la Uni�n. La comunicaci�n v�a sat�lite y los ferrocarriles son �reas prioritarias para el desarrollo nacional en los t�rminos del art�culo 25 de esta C.�n; el Estado al ejercer en ellas su rector�a, proteger� la seguridad y la soberan�a de la naci�n, y al otorgar concesiones o permisos mantendr� o establecer� el dominio de las respectivas v�as de comunicaci�n de acuerdo con las leyes de la materia.

"El Estado contar� con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las �reas estrat�gicas a su cargo y en las actividades de car�cter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por s� o con los sectores social y privado.

"El Estado tendr� un banco central que ser� aut�nomo en el ejercicio de sus funciones y en su administraci�n. Su objetivo prioritario ser� procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rector�a del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podr� ordenar al banco conceder financiamiento.

"No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a trav�s del banco central en las �reas estrat�gicas de acu�aci�n de moneda y emisi�n de billetes. El banco central, en los t�rminos que establezcan las leyes y con la intervenci�n que corresponda a las autoridades competentes, regular� los cambios, as� como la intermediaci�n y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulaci�n y proveer a su observancia. La conducci�n del banco estar� a cargo de personas cuya designaci�n ser� hecha por el presidente de la Rep�blica con la aprobaci�n de la C�mara de Senadores o de la Comisi�n Permanente, en su caso; desempe�ar�n su encargo por periodos cuya duraci�n y escalonamiento provean al ejercicio aut�nomo de sus funciones; s�lo podr�n ser removidas por causa grave y no podr�n tener ning�n otro empleo, cargo o comisi�n, con excepci�n de aquellos en que act�en en representaci�n del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, cient�ficas, culturales o de beneficencia. Las personas encargadas de la conducci�n del banco central, podr�n ser sujetos de juicio pol�tico conforme a lo dispuesto por el art�culo 110 de esta C.�n.

"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del inter�s general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la regi�n en que se produzcan o que no sean art�culos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones est�n bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorizaci�n que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por s� o a propuesta del Ejecutivo podr�n derogar, cuando as� lo exijan las necesidades p�blicas, las autorizaciones concedidas para la formaci�n de las asociaciones de que se trata.

"Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producci�n de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

"El Estado, sujet�ndose a las leyes, podr� en casos de inter�s general, concesionar la prestaci�n de servicios p�blicos o la explotaci�n, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federaci�n, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijar�n las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestaci�n de los servicios y la utilizaci�n social de los bienes, y evitar�n fen�menos de concentraci�n que contrar�en el inter�s p�blico.

"La sujeci�n a reg�menes de servicio p�blico se apegar� a lo dispuesto por la C.�n y s�lo podr� llevarse a cabo mediante ley.

"Se podr�n otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de car�cter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la naci�n. El Estado vigilar� su aplicaci�n y evaluar� los resultados de �sta."

Desde 1917 a la fecha, el art�culo 28 constitucional ha sido reglamentado por varias leyes expedidas por el Congreso de la Uni�n. Entre otras, destacan por su relaci�n con la materia de an�lisis del fallo las siguientes: una es la ley del dieciocho de agosto de mil novecientos treinta y uno, sustituida por la ley org�nica del art�culo 28 constitucional en materia de monopolios, publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n el treinta y uno de agosto de mil novecientos treinta y cuatro; otra es la L. Federal de Competencia Econ�mica, publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n de veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos, que entr� en vigor el veintid�s de junio de mil novecientos noventa y tres, derogando a la mencionada ley org�nica; y la tercera es la L. Federal de Telecomunicaciones.

D�CIMO

Los preceptos constitucionales en menci�n junto con los art�culos 25, 26, 27 y 131 del Pacto Federal, integran lo que se conoce como "el cap�tulo econ�mico de la C.�n", condici�n que asumi� de manera definitiva a partir de la reforma de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, como se ver� posteriormente.

Consecuencia de lo anterior es el an�lisis que de manera conjunta se har� de los art�culos 134 y 28 de la C.�n Federal y de los temas con ellos relacionados, vincul�ndolos con algunas disposiciones de sus leyes reglamentarias.

A.A.�culo 134 constitucional

Del texto constitucional reproducido en el considerando precedente pueden distinguirse varias partes fundamentales que para el caso interesa destacar:

La primera subraya el valor que rige la norma, esto es, el manejo de los recursos econ�micos federales de que dispongan los Gobiernos Federal y del Distrito Federal.

La segunda parte fundamental del art�culo 134 constitucional tiene que ver con el manejo de los recursos econ�micos federales bajo los siguientes principios de:

? Eficiencia;

? Eficacia; y

? Honradez.

Un tercer punto fundamental del art�culo en cuesti�n tiene que ver con el procedimiento a trav�s del cual se realiza la adjudicaci�n de:

? Las adquisiciones.

? Los arrendamientos.

? Las enajenaciones de todo tipo de bienes del dominio del Estado.

? La prestaci�n de servicios de cualquier naturaleza; y

? La contrataci�n de obra p�blica.

En cuanto a este �ltimo tema del texto constitucional se aprecia que el Constituyente dispuso expresamente que los referidos eventos "se adjudicar�n o llevar�n a cabo" a trav�s de licitaciones p�blicas, las que estar�n precedidas de una convocatoria a todos los interesados posibles para que "libremente" presenten proposiciones solventes en sobre cerrado que ser� abierto p�blicamente, para asegurar al Estado la mejor opci�n en cuanto a precio, calidad, existencias y oportunidad de entrega, financiamiento, garant�a y apoyo t�cnico, entre otras cuestiones a considerarse, ya que la decisi�n sobre la adjudicaci�n de las adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones de todo tipo de bienes, prestaci�n de servicios y contrataci�n de obra, deber� recaer necesariamente en la mejor proposici�n.

Lo anterior se explica si se atiende la condici�n de idoneidad que exige el p�rrafo tercero del art�culo 134 constitucional, pues no debe perderse de vista que se est� en presencia de la licitaci�n de recursos econ�micos del Estado, de tal manera que si por razones extraordinarias la licitaci�n no resultara id�nea, se deja al legislador ordinario determinar dicha idoneidad mediante los procedimientos que resulten adecuados para garantizar al Estado las mejores condiciones econ�micas posibles, as� como la eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez antes referidas.

En efecto, el precepto en cuesti�n tiene que ver, de manera fundamental, con la eficiente, eficaz y honrada administraci�n de los recursos econ�micos del Gobierno Federal y del Gobierno del Distrito Federal, y que se implementa a trav�s de la licitaci�n respectiva que la administraci�n p�blica celebrar�, en su momento, con los particulares interesados a fin de convenir la adquisici�n de bienes, el arrendamiento, la enajenaci�n de cualquier clase de bienes, la prestaci�n de servicios y la contrataci�n de obra p�blica.

Como se ve de lo expuesto son tres aspectos medulares los que regula el art�culo 134: a) los recursos econ�micos, b) los principios que norman su manejo o administraci�n, y c) el procedimiento de licitaci�n p�blica y libre de los contratos o de otros mecanismos id�neos para ello.

Ahora bien, por lo que hace al primer tema, los recursos econ�micos del Estado deben entenderse en su amplio significado, esto es, como bienes que est�n en el dominio de la naci�n y que son susceptibles de licitarse a los particulares mediante el pago de una contraprestaci�n. Lo anterior se har� ya sea mediante adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones, prestaci�n de servicios, o bien, mediante la contrataci�n de obra p�blica

Respecto al procedimiento de licitaci�n contenido en el p�rrafo segundo del art�culo 134 constitucional, cabe hacer los siguientes comentarios:

En primer lugar, de dicho p�rrafo relacionado con el primero se desprende que son los recursos econ�micos del Estado, en su acepci�n general, los que se van a someter a la licitaci�n p�blica, lo que finalmente se har� mediante la adjudicaci�n respectiva una vez seguido el procedimiento establecido en la convocatoria respectiva y protegidos los objetivos de destino e idoneidad de la licitaci�n y de los interesados.

Por otra parte, como expresamente se dice en el texto en menci�n, las licitaciones son de car�cter p�blico y se realizar�n mediante convocatoria para que "libremente" se presenten proposiciones por los interesados. Al decir el precepto "libremente", l�gico es concluir que se refiere a "libertad entre los iguales en virtudes t�cnicas, entre los interesados en participar a las licitaciones p�blicas", de lo cual deriva que la norma previene un derecho a intervenir con libertad en toda licitaci�n a fin de obtener la adjudicaci�n de los bienes y recursos econ�micos del Estado.

Tal garant�a de libertad, empero, no es absoluta ni irrestricta, pues como deriva de los p�rrafos primero, segundo y tercero, la libre intervenci�n en la licitaci�n est� limitada por las exigencias constitucionales de protecci�n y aseguramiento de los recursos econ�micos de la naci�n, de satisfacci�n de los objetivos de destino de dichos recursos, de la idoneidad de la licitaci�n y de los interesados, y de la sujeci�n, tanto del manejo de los recursos econ�micos a las bases que establece el mismo art�culo 134 constitucional, como de la licitaci�n misma a las leyes respectivas. En otras palabras, al decir "libremente" el precepto en menci�n significa libremente pero dentro del contexto de las dem�s normas constitucionales y legales que establecen bases, procedimientos, reglas, requisitos y otros elementos tendentes a proteger y asegurar el mejor inter�s estatal.

Efectivamente, aun cuando hay una regla o principio de libre participaci�n en las licitaciones, tiene excepciones cuando no se garantice la satisfacci�n de todos los requisitos constitucionales y legales, a lo que cabe sumar que la libertad de que se trata es tambi�n una libertad entre los iguales, es decir, entre los interesados que cubran las medidas o exigencias. Luego, si bien se trata de un derecho subjetivo o garant�a de los particulares, sucede como en todas las dem�s garant�as individuales: es una garant�a o un principio general que admite excepciones.

Lo hasta aqu� dicho significa, tambi�n, que el art�culo 134 de la C.�n Federal regula un procedimiento de licitaci�n que no est� constre�ido s�lo a la adjudicaci�n de contratos de obra p�blica, pues proporciona o establece puntos o principios fundamentales de un procedimiento de licitaci�n m�s amplio aplicable a las convocatorias dirigidas a la posible adjudicaci�n de recursos o bienes del Estado a los particulares.

En otro aspecto, cabe se�alar que entre las figuras que regula el segundo p�rrafo del precepto en comento se encuentra la "enajenaci�n de todo tipo de bienes", concepto de suyo gen�rico y amplio que, por tanto, comprende la entrega a los particulares de toda clase de bienes o recursos econ�micos del Estado para su uso, explotaci�n o aprovechamiento a cambio de una contraprestaci�n o precio.

Es pertinente aludir ahora a la:

E.�n hist�rica del art�culo 134 constitucional

Respecto a la g�nesis hist�rica, la obra denominada "Derechos del Pueblo Mexicano", "M�xico a trav�s de sus C.ones", tomo XII, narra que originalmente el proyecto de C.�n de V.C. no consider� ning�n precepto que se refiriera a las licitaciones p�blicas de los recursos o bienes econ�micos del Estado, ni a las adquisiciones o arrendamientos que llevara a cabo el Gobierno Federal o sus entidades paraestatales.

Fue en la 61a. sesi�n ordinaria celebrada el veinticinco de enero de mil novecientos diecisiete, en la que la Comisi�n de C.�n present� a la asamblea el siguiente dictamen:

"Ciudadanos diputados:

"Al t�tulo de la C.�n que contiene las prevenciones generales, la comisi�n ha cre�do conveniente agregar un art�culo que tiene por objeto asegurar los concursos de todos los trabajos p�blicos, para obtener as�, para el servicio de la naci�n, las mejores utilidades posibles, evitando los fraudes y los favoritismos, bien conocidos del antiguo r�gimen.

"El art�culo que se agrega, por ser el �ltimo de las prevenciones generales, llevar� el n�mero 131; pero como puede haber modificaciones en la numeraci�n, la comisi�n presenta �ste bajo ese n�mero, a reserva de que la Comisi�n de Estilo lo coloque en el lugar que le corresponde en la serie. La comisi�n se permite proponerlo en los siguientes t�rminos a la aprobaci�n de esta honorable asamblea:

"Art�culo 131. Todos los contratos que el gobierno tuviere que celebrar para la ejecuci�n de obras p�blicas ser�n adjudicados en subasta p�blica, mediante convocatoria, y para que se presenten proposiciones en sobre cerrado, que ser� abierto en junta p�blica.

Sala de Comisiones, Q.�taro de A., 25 de enero de 1917. P.M.N.�ez, H.J., Arturo M�ndez, H.M..

El proyecto presentado a consideraci�n de la asamblea mereci� un breve debate a cargo de los diputados I. y M. que no tuvo mayor trascendencia y que concluy� con la aprobaci�n del texto del art�culo 134 que estuvo vigente hasta mil novecientos ochenta y dos.

El texto original del art�culo 134 de la C.�n mexicana fue el siguiente:

Art�culo 134. Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecuci�n de obras p�blicas, ser�n adjudicados en subasta, mediante convocatoria, y para que se presenten proposiciones en sobre cerrado, que ser� abierto en junta p�blica.

De acuerdo con lo antes referido el art�culo en comento se formaba de dos partes: una, concerniente a la celebraci�n de contratos para obra p�blica; y otra, relativa al procedimiento, esto es, la adjudicaci�n por medio de subasta p�blica, lo que se har�a mediante convocatorias para presentar las proposiciones en sobre cerrado que ser�a abierto en junta p�blica. La teleolog�a del art�culo, como expresamente se�al� la comisi�n, fue obtener las mejores condiciones para el Estado a trav�s de asegurar el concurso de todos los trabajos a contratarse. En estos t�rminos permaneci� hasta el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, fecha en que se public� en el Diario Oficial de la Federaci�n el decreto por el que se reform� este precepto constitucional para quedar en los t�rminos que se reprodujeron en el considerando d�cimo tercero de este fallo.

Entre otros motivos que se concretaron en la reforma de m�rito, conviene hacer referencia a los expresados en la iniciativa presidencial de reformas y adiciones presentada en la sesi�n de la C�mara de Senadores de tres de diciembre de mil novecientos ochenta y dos:

"C.C. Secretarios de la C�mara de Senadores del H. Congreso de la Uni�n. Presentes.

"...

"Tambi�n se propone, junto con la propuesta de reforma, del art�culo 134 cubrir un vac�o sobre las responsabilidades por el manejo indebido de fondos y recursos federales, sujet�ndolos al mismo principio. Se trata de que nadie que maneje recursos econ�micos de la Federaci�n quede inmune de las obligaciones de aplicarlos como es debido.

"...

"Art�culo 134. La iniciativa propone el establecimiento de los principios de eficacia y honradez en el manejo de los recursos p�blicos, as� como ampliar el principio de licitaci�n p�blica abierta para asegurar al Estado las mejores condiciones en sus adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones, prestaci�n de servicios y contrataci�n de obra.

"Tambi�n prev� los casos en que el principio de licitaci�n puede ser ineficaz para asegurar las mejores condiciones en el manejo de los recursos del pueblo. La determinaci�n de esos casos no se deja a una discrecionalidad administrativa irrestricta, impidiendo as� que los principios de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos econ�micos p�blicos degeneren en una arbitrariedad conducente a la corrupci�n. Se propone establecer, a nivel legislativo, las bases para acreditar aquellos casos en que la licitaci�n no garantice las mejores condiciones econ�micas para el Estado.

"En consonancia con los art�culos 108 y 109, sujeta a responsabilidad a todo servidor p�blico que maneje recursos econ�micos federales de acuerdo con los principios establecidos en este art�culo. En conjunto con las reformas y adiciones constitucionales que hemos sometido al Constituyente Permanente, se propone establecer el principio de responsabilidad por el manejo de recursos econ�micos federales cualesquiera que sea su destino, de acuerdo con el t�tulo cuarto propuesto.

"Es la base constitucional para perfeccionar y reajustar los controles program�ticos, presupuestales, contables y de auditor�a sobre la gesti�n p�blica. El principio debe ser que las entidades y empresas p�blicas son las responsables, las garantes fundamentales, de que su gesti�n es honesta y eficaz y que se ci�a a las leyes, programas, presupuestos, concursos, contabilidad del Congreso de la Uni�n, a las leyes y normas administrativas reglamentarias...."

La preocupaci�n de la indicada reforma es clara: evitar el manejo indebido de los recursos econ�micos de la Federaci�n o recursos p�blicos, a prop�sito de lo cual:

? Estableci� la responsabilidad de todo servidor p�blico encargado de su administraci�n.

? M.� como principios a seguir por dichos servidores la eficiencia, la eficacia y la honradez.

? Ampli� el principio de licitaci�n p�blica y propuso el establecimiento en ley de las bases para acreditar los casos en que la licitaci�n no garantice las mejores condiciones para el Estado.

? Subray� que la intenci�n es asegurar al Estado las mejores condiciones en sus "adquisiciones, enajenaciones, prestaci�n de servicios y obra".

Como se ve de lo expuesto, la voluntad superior del legislador Constituyente ha sido, hist�ricamente, cuidar el manejo de los recursos econ�micos que el Estado administre en el ejercicio de su gesti�n p�blica y que sean factibles de otorgarse a los particulares mediante adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones, prestaci�n de servicios y contrataci�n de obra, especificando, para ello, que el principio de licitaci�n p�blica y abierta tiene como finalidad asegurar las mejores condiciones en la adjudicaci�n respectiva, intenci�n que se destaca incluso en el establecimiento a nivel de ley, de aquellos casos en que la licitaci�n no sea segura para el Estado.

No obsta a lo hasta aqu� dicho respecto de lo que debe entenderse por "recursos econ�micos", lo que sobre el particular disponen ciertos preceptos de las leyes reglamentarias del art�culo 134 constitucional pues, como se ver� enseguida, corresponden a un sentido espec�fico y restringido, a diferencia del amplio concepto dado con antelaci�n.

L. de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector P�blico.

"Art�culo 1o. La presente ley es de orden p�blico y tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeaci�n, programaci�n, presupuestaci�n, contrataci�n, gasto y control de las adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y la prestaci�n de servicios de cualquier naturaleza, que realicen:

"I. Las unidades administrativas de la presidencia de la Rep�blica;

"II. Las secretar�as de Estado, departamento administrativo y la consejer�a jur�dica del Ejecutivo Federal;

"III. La Procuradur�a General de la Rep�blica;

"IV. Los organismos descentralizados;

"V. Las empresas de participaci�n estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y

"VI. Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal, con la participaci�n que, en su caso, corresponda a los Municipios interesados. No quedan comprendidos los fondos previstos en el cap�tulo V de la L. de Coordinaci�n F..

"Las personas de derecho p�blico de car�cter federal con autonom�a derivada de la C.�n, aplicar�n los criterios y procedimientos previstos en esta ley, en lo que no se contraponga a los ordenamientos legales que los rigen, sujet�ndose a sus propios �rganos de control.

"Los contratos que celebren las dependencias con las entidades, o entre entidades, y los actos jur�dicos que se celebren entre dependencias, o bien los que se lleven a cabo entre alguna dependencia o entidad de la administraci�n p�blica federal con alguna perteneciente a la administraci�n p�blica de una entidad federativa, no estar�n dentro del �mbito de aplicaci�n de esta ley; no obstante, dichos actos quedar�n sujetos a este ordenamiento, cuando la dependencia o entidad obligada a entregar el bien o prestar el servicio, no tenga capacidad para hacerlo por s� misma y contrate un tercero para su realizaci�n.

"Los titulares de las dependencias y los �rganos de gobierno de las entidades emitir�n, bajo su responsabilidad y de conformidad con este mismo ordenamiento, las pol�ticas, bases y lineamientos para las materias a que se refiere este art�culo.

"Las dependencias y entidades se abstendr�n de crear fideicomisos, otorgar mandatos o celebrar actos o cualquier tipo de contratos, que evadan lo previsto en este ordenamiento."

"Art�culo 3o. Para los efectos de esta ley, entre las adquisiciones, arrendamientos y servicios, quedan comprendidos:

"I. Las adquisiciones y los arrendamientos de bienes muebles;

"II. Las adquisiciones de bienes muebles que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmueble, que sean necesarios para la realizaci�n de las obras p�blicas por administraci�n directa, o los que suministren las dependencias y entidades de acuerdo con lo pactado en los contratos de obras;

"III. Las adquisiciones de bienes muebles que incluyan la instalaci�n, por parte del proveedor, en inmuebles de las dependencias y entidades, cuando su precio sea superior al de su instalaci�n;

"IV. La contrataci�n de los servicios relativos a bienes muebles que se encuentren incorporados o adheridos a inmuebles, cuyo mantenimiento no implique modificaci�n alguna al propio inmueble, y sea prestado por persona cuya actividad comercial corresponda al servicio requerido;

"V. La reconstrucci�n y mantenimiento de bienes muebles; maquila; seguros; transportaci�n de bienes muebles o personas, y contrataci�n de servicios de limpieza y vigilancia;

"VI. La contrataci�n de arrendamiento financiero de bienes muebles;

"VII. La prestaci�n de servicios profesionales, as� como la contrataci�n de consultor�as, asesor�as, estudios e investigaciones, excepto la contrataci�n de servicios personales bajo el r�gimen de honorarios, y

"VIII. En general, los servicios de cualquier naturaleza cuya prestaci�n genere una obligaci�n de pago para las dependencias y entidades, cuyo procedimiento de contrataci�n no se encuentre regulado en forma espec�fica por otras disposiciones legales."

"Art�culo 5o. Ser� responsabilidad de las dependencias y entidades contratar los servicios correspondientes para mantener adecuada y satisfactoriamente asegurados los bienes con que cuenten.

"Lo dispuesto en el p�rrafo anterior no ser� aplicable cuando por raz�n de la naturaleza de los bienes o el tipo de riesgos a los que est�n expuestos, el costo de aseguramiento represente una erogaci�n que no guarde relaci�n directa con el beneficio que pudiera obtenerse.

"La secretar�a autorizar� previamente la aplicaci�n de esta excepci�n."

"Art�culo 6o. El gasto para las adquisiciones, arrendamientos y servicios se sujetar�, en su caso, a las disposiciones espec�ficas del presupuesto de egresos de la Federaci�n, as� como a lo previsto en la L. de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P�blico Federal y dem�s disposiciones aplicables."

"Art�culo 18. En la planeaci�n de las adquisiciones, arrendamientos y servicios, las dependencias y entidades deber�n ajustarse a:

"I. Los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que correspondan, as� como a las previsiones contenidas en sus programas anuales, y

"II. Los objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en los presupuestos de egresos de la Federaci�n o de las entidades respectivas."

"Art�culo 24. En los contratos de adquisiciones, arrendamientos y servicios, cuya vigencia rebase un ejercicio presupuestal, las dependencias o entidades deber�n determinar tanto el presupuesto total como el relativo a los ejercicios de que se trate; en la formulaci�n de los presupuestos de los ejercicios subsecuentes se considerar�n los costos que, en su momento, se encuentren vigentes, y se dar� prioridad a las previsiones para el cumplimiento de las obligaciones contra�das en ejercicios anteriores.

"Para los efectos de este art�culo, las dependencias y entidades observar�n lo dispuesto en el art�culo 30 de la L. de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P�blico Federal."

"Art�culo 25. Las dependencias y entidades podr�n convocar, adjudicar o contratar adquisiciones, arrendamientos y servicios, solamente cuando se cuente con la autorizaci�n global o espec�fica, por parte de la secretar�a, del presupuesto de inversi�n y de gasto corriente, conforme a los cuales deber�n programarse los pagos respectivos.

En casos excepcionales y previa aprobaci�n de la secretar�a, las dependencias y entidades podr�n convocar sin contar con dicha autorizaci�n.

L. de Obras P�blicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

"Art�culo 1o. La presente ley es de orden p�blico y tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeaci�n, programaci�n, presupuestaci�n, contrataci�n, gasto, ejecuci�n y control de las obras p�blicas, as� como de los servicios relacionados con las mismas, que realicen:

"I. Las unidades administrativas de la presidencia de la Rep�blica;

"II. Las secretar�as de Estado, departamento administrativo y la consejer�a jur�dica del Ejecutivo Federal;

"III. La Procuradur�a General de la Rep�blica;

"IV. Los organismos descentralizados;

"V. Las empresas de participaci�n estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y

"VI. Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal, con la participaci�n que, en su caso, corresponda a los Municipios interesados. No quedan comprendidos los fondos previstos en el cap�tulo V de la L. de Coordinaci�n F..

"Las personas de derecho p�blico de car�cter federal con autonom�a derivada de la C.�n, aplicar�n los criterios y procedimientos previstos en esta ley, en lo que no se contraponga a los ordenamientos legales que los rigen, sujet�ndose a sus propios �rganos de control.

"Los contratos que celebren las dependencias con las entidades, o entre entidades y los actos jur�dicos que se celebren entre dependencias, o bien, los que se lleven a cabo entre alguna dependencia o entidad de la administraci�n p�blica federal con alguna perteneciente a la administraci�n p�blica de una entidad federativa, no estar�n dentro del �mbito de aplicaci�n de esta ley. Cuando la dependencia o entidad obligada a realizar los trabajos no tenga la capacidad para hacerlo por s� misma y contrate a un tercero para llevarlos a cabo, este acto quedar� sujeto a este ordenamiento.

"No estar�n sujetas a las disposiciones de esta ley, las obras que deban ejecutarse para crear la infraestructura necesaria en la prestaci�n de servicios p�blicos que los particulares tengan concesionados, en los t�rminos de la legislaci�n aplicable, cuando �stos las lleven a cabo.

"Los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo se realizar�n conforme a lo dispuesto por los art�culos 18 de la L. General de Deuda P�blica y 30 de la L. de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P�blico Federal, y estar�n regidos por esta ley �nicamente en lo que se refiere a los procedimientos de contrataci�n y ejecuci�n de obra p�blica.

"Los titulares de las dependencias y los �rganos de gobierno de las entidades emitir�n, bajo su responsabilidad y de conformidad con este mismo ordenamiento, las pol�ticas, bases y lineamientos para las materias a que se refiere este art�culo.

"Las dependencias y entidades se abstendr�n de crear fideicomisos, otorgar mandatos o celebrar actos o cualquier tipo de contratos, que evadan lo previsto en este ordenamiento."

"Art�culo 3o. Para los efectos de esta ley, se consideran obras p�blicas los trabajos que tengan por objeto construir, instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, modificar y demoler bienes inmuebles. Asimismo, quedan comprendidos dentro de las obras p�blicas los siguientes conceptos:

"I. El mantenimiento y la restauraci�n de bienes muebles incorporados o adheridos a un inmueble, cuando implique modificaci�n al propio inmueble;

"II. Los trabajos de exploraci�n, geot�cnia, localizaci�n y perforaci�n que tengan por objeto la explotaci�n y desarrollo de los recursos petroleros y gas que se encuentren en el subsuelo y la plataforma marina;

"III. Los proyectos integrales o llave en mano, en los cuales el contratista se obliga desde el dise�o de la obra hasta su terminaci�n total, incluy�ndose, cuando se requiera, la transferencia de tecnolog�a;

"IV. Los trabajos de exploraci�n, localizaci�n y perforaci�n distintos a los de extracci�n de petr�leo y gas; mejoramiento del suelo y subsuelo; desmontes; extracci�n y aquellos similares, que tengan por objeto la explotaci�n y desarrollo de los recursos naturales que se encuentren en el suelo o en el subsuelo;

".I.�n de islas artificiales y plataformas utilizadas directa o indirectamente en la explotaci�n de recursos naturales;

"VI. Los trabajos de infraestructura agropecuaria;

"VII. La instalaci�n, montaje, colocaci�n o aplicaci�n, incluyendo las pruebas de operaci�n de bienes muebles que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmueble, siempre y cuando dichos bienes sean proporcionados por la convocante al contratista; o bien, cuando incluyan la adquisici�n y su precio sea menor al de los trabajos que se contraten, y

"VIII. Todos aquellos de naturaleza an�loga."

"Art�culo 7o. El gasto para las obras p�blicas y servicios relacionados con las mismas se sujetar�, en su caso, a las disposiciones espec�ficas del presupuesto de egresos de la Federaci�n, as� como a lo previsto en la L. de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P�blico Federal y dem�s disposiciones aplicables."

"Art�culo 17. En la planeaci�n de las obras p�blicas y de los servicios relacionados con las mismas, las dependencias y entidades deber�n ajustarse a:

"I. Lo dispuesto por la L. General de Asentamientos Humanos;

"II. Los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que correspondan, as� como a las previsiones contenidas en sus programas anuales, y

"III. Los objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en los presupuestos de egresos de la Federaci�n o de las entidades respectivas."

"Art�culo 23. En las obras p�blicas y los servicios relacionados con las mismas, cuya ejecuci�n rebase un ejercicio presupuestal, las dependencias o entidades deber�n determinar tanto el presupuesto total, como el relativo a los ejercicios de que se trate; en la formulaci�n de los presupuestos de los ejercicios subsecuentes, adem�s de considerar los costos que, en su momento, se encuentren vigentes, se deber�n tomar en cuenta las previsiones necesarias para los ajustes de costos y convenios que aseguren la continuidad de los trabajos.

"El presupuesto actualizado ser� la base para solicitar la asignaci�n de cada ejercicio presupuestal subsecuente.

"La asignaci�n presupuestal aprobada para cada contrato servir� de base para otorgar, en su caso, el porcentaje pactado por concepto de anticipo.

"Para los efectos de este art�culo, las dependencias y entidades observar�n lo dispuesto en el art�culo 30 de la L. de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P�blico Federal."

"Art�culo 24. Las dependencias y entidades podr�n convocar, adjudicar o contratar obras p�blicas y servicios relacionados con las mismas, solamente cuando cuenten con la autorizaci�n global o espec�fica, por parte de la secretar�a, del presupuesto de inversi�n y de gasto corriente, conforme a los cuales deber�n elaborarse los programas de ejecuci�n y pagos correspondientes.

"En casos excepcionales y previa aprobaci�n de la secretar�a, las dependencias y entidades podr�n convocar sin contar con dicha autorizaci�n.

"Para la realizaci�n de obras p�blicas se requerir� contar con los estudios y proyectos, especificaciones de construcci�n, normas de calidad y el programa de ejecuci�n totalmente terminados, o bien, con un avance en su desarrollo que permita a los licitantes preparar una propuesta solvente y ejecutar ininterrumpidamente los trabajos hasta su conclusi�n."

Las leyes en cuesti�n consignan algunos conceptos relevantes para el caso (los art�culos se citan en el orden que se transcribieron los ordenamientos), a saber:

? Acciones de presupuestaci�n y gasto (art�culo 1o.).

? Fondos federales (art�culo 1o., fracci�n VI).

? Precio (art�culo 3o., fracci�n III y art�culo 3o., fracci�n VIII).

? Gasto (art�culos 6o. y 7o.).

? Recursos establecidos en los presupuestos de egresos (art�culo 18 y art�culo 17, fracci�n III).

? Presupuesto (art�culos 24 y 23).

? Presupuesto de inversi�n y gasto corriente (art�culos 25 y 24).

Dichos t�rminos, empero, si bien est�n plasmados en leyes que reglamentan el art�culo 134 de la C.�n Federal, s�lo aportan un significado limitado del concepto constitucional de "recursos econ�micos federales" relacionado con aspectos de pol�tica presupuestaria, como son el gasto p�blico y el presupuesto de egresos, lo que es f�cil de entender puesto que los ordenamientos aludidos tienen que ver con adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra p�blica, pero no con enajenaciones de todo tipo de bienes del Estado.

Luego, puede bien concluirse, en este aspecto, que los recursos econ�micos, en principio, tienen que ver con las adquisiciones, arrendamientos, prestaci�n de servicios y obra p�blica a trav�s de la licitaci�n p�blica de los contratos respectivos.

En una segunda dimensi�n, empero, el concepto de recursos econ�micos guarda estrecha vinculaci�n con las "enajenaciones de todo tipo de bienes" a que se refiere tambi�n el segundo p�rrafo del art�culo 134 constitucional, sin que sea obst�culo para ello que la invocada normatividad reglamentaria no est� esencialmente orientada a regular este concepto gen�rico de enajenaci�n de bienes de la naci�n. As�, puede bien decirse que hay ciertos recursos econ�micos del Estado que son factibles de enajenarse a cambio de un precio previa satisfacci�n de los requisitos exigidos a trav�s de la licitaci�n p�blica y libre de los contratos respectivos.

Sin embargo, existen tambi�n otra clase de recursos econ�micos o bienes del dominio de la naci�n factibles de enajenarse o transmitirse como se ver� al analizar el art�culo 28 constitucional, en donde lo que se debe asegurar es de mayor trascendencia que el simple inter�s monetario del Estado, cuya enajenaci�n mediante concurso, por tanto, estar� sujeta a mayores exigencias que las previstas en el art�culo 134 de la L. Fundamental. Esto significa que no toda licitaci�n y adjudicaci�n debe hacerse en los t�rminos de los p�rrafos segundo y tercero de dicho numeral, pues hay casos excepcionales en los que el procedimiento de licitaci�n debe vincularse con otros principios constitucionales, como son los que aparecen en el mencionado art�culo 28 de la Carta Magna.

Establecido lo anterior respecto del art�culo 134 de la C.�n Federal, procede ahora examinar el art�culo 28 constitucional en relaci�n con las leyes que lo reglamentan.

B.A.�culo 28 de la C.�n Federal

En la versi�n vigente de dicho numeral, transcrito en el considerando noveno de esta resoluci�n, se pueden distinguir dos partes fundamentales:

La primera contiene una prohibici�n general respecto de la existencia de monopolios, pr�cticas monop�licas, estancos, exenciones de impuestos y aquellas prohibiciones que se establezcan a t�tulo de protecci�n de la industria. Estas prohibiciones, sin embargo, no son absolutas, ya que en el propio texto constitucional se incorporan grupos de excepciones que por mandato del Constituyente no se consideran monopolios. Los grupos de excepciones son los siguientes:

? Las funciones que ejerza el Estado de manera exclusiva en las actividades econ�micas que el propio precepto califica como "�reas estrat�gicas" y que son: correos, tel�grafos, radiotelegraf�a, petr�leo y los dem�s hidrocarburos, petroqu�mica b�sica, minerales radioactivos y generaci�n de energ�a nuclear, electricidad y las actividades que expresamente se�alen lasleyes que expida el Congreso de la Uni�n. Para asegurar el eficaz manejo de dichas �reas estrat�gicas, as� como la adecuada participaci�n del Estado en las actividades de car�cter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por s� o con los sectores social y privado, establecidos por el art�culo 25 de la propia C.�n, se prev� la existencia de los organismos y empresas que el Estado requiera y cuya creaci�n se deja a cargo del Congreso de la Uni�n mediante la expedici�n de las leyes correspondientes.

? Las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva a trav�s del banco central en las �reas estrat�gicas de acu�aci�n de la moneda y emisi�n de billetes.

? Las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores que en defensa de sus intereses o del inter�s general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la regi�n en que se produzcan o que no sean art�culos de primera necesidad.

? Los privilegios que por tiempo determinado se concedan a autores y artistas para la producci�n de sus obras y los que se otorguen a inventores y perfeccionadores de mejoras para el uso exclusivo de sus inventos, constituyendo as� lo que en el sistema jur�dico se conoce como propiedad intelectual.

La segunda parte de este precepto est� orientada a apoyar el mandato constitucional contenido en los art�culos integrantes del cap�tulo econ�mico (25, 26, 27, 131 y 134) que se expresa en la determinaci�n de que el Estado se desempe�e como rector del desarrollo econ�mico nacional e intervenga en la regulaci�n del fen�meno econ�mico buscando la protecci�n del inter�s social y de los consumidores en general. Para hacer realidad este mandato, el propio texto constitucional faculta al Estado para que de acuerdo con las leyes que expida el Congreso intervenga en las siguientes materias:

? El Estado al otorgar concesiones o permisos sobre las �reas prioritarias de comunicaci�n v�a sat�lite y los ferrocarriles mantendr� o establecer� el dominio de las respectivas v�as de comunicaci�n.

? El Estado podr�, atendiendo al inter�s general, concesionar la prestaci�n de servicios p�blicos o la explotaci�n, uso o aprovechamiento de bienes del dominio de la Federaci�n, salvo las excepciones que las leyes prevengan.

? El Congreso de la Uni�n deber�, mediante la expedici�n de las leyes correspondientes, ejercer la funci�n de fijar las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestaci�n de los servicios y la utilizaci�n social de los bienes, evitando fen�menos de concentraci�n que contrar�en el inter�s p�blico.

? Corresponde tambi�n al Congreso fijar las bases para que se se�alen precios m�ximos a los art�culos, materias o productos que se consideren necesarios para la econom�a nacional o el consumo popular e imponer modalidades a la organizaci�n de la distribuci�n de esos art�culos, materias o productos a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto o el alza de precios.

? Se prev� la existencia de leyes que protejan a los consumidores y propicien su organizaci�n para el mejor cuidado de sus intereses.

? Tambi�n se faculta al Congreso para que adicione actividades econ�micas al cat�logo de "�reas estrat�gicas", cuya atenci�n exclusiva le corresponder�a, en su caso, al Estado.

? Se autoriza al Congreso a otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de car�cter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la naci�n. El Estado, por su parte, queda obligado a vigilar su aplicaci�n y a evaluar los resultados de la misma.

En el segundo p�rrafo del art�culo 28 constitucional se encomienda a la ley (Congreso) castigar severamente y a las autoridades perseguir con eficacia las siguientes conductas:

? Toda concentraci�n o acaparamiento en una o pocas manos de art�culos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios.

? Todo acuerdo, procedimiento o combinaci�n de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios que de cualquier manera hagan para evitar la libre concurrencia o la competencia entre s� y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados.

? En general todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del p�blico en general o de alguna clase social.

Es conveniente ahora distinguir entre las �reas estrat�gicas y las �reas o actividades prioritarias.

�reas estrat�gicas y �reas prioritarias

Las �reas estrat�gicas han sido definidas como el conjunto de actividades econ�micas -producci�n y distribuci�n de bienes y servicios- que exclusivamente realiza el Gobierno Federal a trav�s de organismos p�blicos descentralizados y unidades de la administraci�n p�blica, por imperativos de seguridad nacional, inter�s general o beneficio social b�sico para el desarrollo nacional (Diccionario Jur�dico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jur�dicas, Editorial Porr�a y Universidad Nacional Aut�noma de M�xico, tomo A-CH, d�cima primera edici�n, M�xico, 1998, p�ginas 209 y 210).

La misma fuente se�ala que las �reas o actividades prioritarias es el conjunto de actividades econ�micas -producci�n y distribuci�n de bienes y servicios- que el Gobierno Federal, mediante las empresas p�blicas, realiza por s� o en concurrencia con los sectores social y privado, a fin de impulsarlas y organizarlas con antelaci�n a otras, por razones circunstanciales e imperativos de inter�s general, proveyendo de esta forma al desarrollo nacional.

Para entender tales conceptos tiene que partirse de la consideraci�n de nuestro sistema como un r�gimen de econom�a mixta, expl�citamente reconocido por el p�rrafo tercero del art�culo 25 constitucional, que dice:

"Al desarrollo econ�mico nacional concurrir�n, con responsabilidad social, el sector p�blico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad econ�mica que contribuyan al desarrollo de la naci�n."

Dicho sistema supone, por una parte, la conservaci�n del r�gimen de econom�a de mercado en cuanto que como lo dispone el art�culo 28 constitucional, "la ley castigar� severamente ... todo acuerdo, procedimiento o combinaci�n de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre s�", y por otra, el sector p�blico que incide directamente en el rengl�n econ�mico mediante la realizaci�n de actividades concretas que contrarrestan las contradicciones c�clicas del mercado y brindan estabilidad social, econ�mica y pol�tica.

Los sectores de los que habla el p�rrafo en menci�n deben entenderse como �mbitos de actividad econ�mica definidos por el tipo de propiedad de los medios de producci�n. El sector p�blico est� integrado por las empresas de propiedad p�blica. El sector social est� constituido por actividades econ�micas fundadas en formas de apropiaci�n colectiva de los medios de producci�n. El sector privado es el conformado por los medios de producci�n propiedad de personas.

El p�rrafo anterior es el fundamento sobre el que descansa el establecimiento de las llamadas �reas estrat�gicas, as� como el de las �reas o actividades prioritarias.

El p�rrafo cuarto del mismo numeral, en cuanto a las �reas estrat�gicas, dispone:

El sector p�blico tendr� a su cargo, de manera exclusiva, las �reas estrat�gicas que se se�alan en el art�culo 28, p�rrafo cuarto de la C.�n, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

Las �reas estrat�gicas que no pueden ser concesionadas de acuerdo con el p�rrafo cuarto del art�culo 28 constitucional, como ya qued� visto con antelaci�n, son las siguientes: acu�aci�n de moneda, correos, tel�grafos, radiotelegraf�a, emisi�n de billetes por un solo banco, petr�leo y los dem�s hidrocarburos, petroqu�mica b�sica, minerales radioactivos y generaci�n de energ�a el�ctrica, electricidad, y las actividades que expresamente se�alen las leyes que expida el Congreso de la Uni�n.

Debe tenerse presente que en t�rminos de los p�rrafos cuarto del art�culo 25 constitucional y cuarto del 28 de la misma L. Suprema, el Gobierno Federal mantendr� siempre la propiedad y el control sobre los organismos que desarrollen las �reas estrat�gicas.

Adem�s de dichas �reas, el Estado puede estar interesado en la realizaci�n o participaci�n de otras actividades econ�micas a fin de organizarlas e impulsarlas, propiciando de esta manera el desarrollo nacional. Sobre el particular, el p�rrafo quinto del art�culo 25 constitucional establece que:

"Asimismo podr� participar por s� o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las �reas prioritarias del desarrollo."

Luego, las �reas o actividades prioritarias son aquellas que de acuerdo con las circunstancias resulten m�s convenientes impulsar en raz�n de las necesidades del desarrollo nacional. En virtud de que las prioridades cambian de acuerdo al estadio del desarrollo nacional, las �reas prioritarias no se establecen de antemano, como s� sucede con las �reas estrat�gicas, aunque bien es cierto que �stas pueden ser ampliadas en las leyes respectivas.

De acuerdo con el texto constitucional las �reas prioritarias pueden ser desarrolladas por el sector p�blico �nicamente, o asociado con unidades del sector social o del sector privado.

Para el desarrollo, tanto de las �reas estrat�gicas como de las prioritarias, el Estado cuenta con organismos y empresas p�blicas para su eficaz manejo, seg�n dispone el quinto p�rrafo del art�culo 28 constitucional.

En este orden de ideas, queda claro que con el concepto de "�reas estrat�gicas" se recogen en concisa f�rmula constitucional las funciones propias de la soberan�a econ�mica, servicios a cargo exclusivo del Gobierno Federal y la explotaci�n de bienes de dominio directo, que por su significado social y nacional, deben atenderse en atenci�n al inter�s general garantizado por el Estado, con la excepci�n de la comunicaci�n v�a sat�lite y los ferrocarriles que pueden ser concesionados, a diferencia de las "�reas o actividades prioritarias" de la econom�a que son aquellas otras en las que el Estado puede intervenir en concurrencia con los sectores social y privado.

Por interesar al asunto es pertinente efectuar algunas precisiones en torno de la concesi�n de �reas prioritarias.

Concesi�n para explotar, usar y aprovechar bienes de dominio de la Federaci�n (�reas prioritarias).

Los p�rrafos cuarto y antepen�ltimo del art�culo 28 constitucional contienen principios relevantes que rigen la concesi�n de �reas prioritarias, siendo una de ellas la comunicaci�n v�a sat�lite (v�a general de comunicaci�n).

Lo primero es que la comunicaci�n v�a sat�lite es un �rea prioritaria respecto de la cual al ejercer el Estado su rector�a est� constre�ido a proteger la seguridad y la soberan�a nacional, motivo por el que al otorgar su concesi�n mantendr� o establecer� el dominio de la respectiva v�a de comunicaci�n. Es decir, que en todo tiempo el Estado es quien tiene el dominio del bien nacional por estar vinculado con la seguridad y la soberan�a del pa�s.

El Estado para otorgar la concesi�n respectiva y siempre que prive el inter�s general habr� de sujetarse a las leyes de la materia con las excepciones que las mismas marquen. Son, as�, los ordenamientos reglamentarios los que: a) fijar�n las modalidades, b) establecer�n las condiciones que aseguren la eficacia de la prestaci�n de los servicios y la utilizaci�n social de los bienes nacionales, y c) evitar�n fen�menos de concentraci�n que contrar�en el inter�s p�blico.

Tales son los lineamientos generales de la concesi�n de bienes del dominio del Estado que, como se ve, no son expl�citos en cuanto al procedimiento a seguir para la licitaci�n respectiva. Lo que hace la norma constitucional es remitir a las leyes secundarias, si bien cabe se�alar desde este momento que trat�ndose de un bien o recurso econ�mico del Estado que tenga naturaleza de prioritario, tambi�n deber�n tomarse en cuenta las dem�s normas de la C.�n Federal relacionadas con la licitaci�n.

Breve evoluci�n hist�rica.

Lo expuesto se aprecia de la evoluci�n hist�rica del art�culo 28 constitucional. Por ser las m�s relevantes para el caso se destacar�n los motivos de las reformas de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres y de dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco.

En la exposici�n de motivos de la iniciativa de reformas y adiciones a los art�culos 16, 25, 26, 27, 28 y 73 constitucionales que culmin� con el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federaci�n el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, en la parte que interesa, se dice:

"C�mara de Origen: Diputados

"Exposici�n de motivos

"M�xico, D.F., a 7 de diciembre de 1982

"Iniciativa del Ejecutivo

"Art�culos 16, 25, 26, 27, 28 y 73 constitucionales

"...

"CC. Secretarios de la C�mara de Diputados del H. Congreso de la Uni�n. Presentes.

"Los principios del proyecto nacional que contiene la C.�n de 1917 son s�ntesis de las aspiraciones que el pueblo ha planteado, ratificado y desarrollado en su trayectoria hacia la integraci�n de su nacionalidad, organizaci�n pol�tica y afirmaci�n soberana.

"La Revoluci�n y su C.�n recogieron y proyectaron las aspiraciones de libertad, independencia, democracia e igualdad en un conjunto coherente del cual se derivan los ordenamientos constitucionales de un nuevo Estado, una nueva forma de relaci�n de �ste con la sociedad, y de la naci�n con el mundo.

"La C.�n estableci� las bases para forjar la unidad cultural y pol�tica de la naci�n y de una democracia que contara con instituciones s�lidas para conducir la transformaci�n social y garantizar, en la libertad, el constante mejoramiento de las condiciones materiales y culturales del pueblo.

"A partir de este orden normativo, M�xico ha podido construir sus instituciones de fomento del desarrollo econ�mico, las instituciones pol�ticas que le dar�an vialidad al proyecto nacional y crear los instrumentos de intervenci�n del Estado en la econom�a para promover un desarrollo m�s acelerado y equilibrado de las fuerzas productivas, hacer frente a los impactos de las crisis econ�micas internacionales manteniendo la soberan�a de la naci�n y dar sustento a un proceso de industrializaci�n mediante la orientaci�n, regulaci�n y fomento de las actividades econ�micas.

"La C.�n de 1917 aport� una nueva concepci�n de los fines del Estado. Es una norma integradora y program�tica que da al Estado la responsabilidad fundamental en la promoci�n del desarrollo integral de la colectividad. Por la naturaleza y las exigencias de la lucha revolucionaria, la preocupaci�n central de los Constituyentes de 1917 fue establecer el esquema normativo de la organizaci�n y ejercicio del poder, y los principios que dieran sustento al nacionalismo, la democracia y la justicia social. Para ello, establecieron las directrices para lograr la integraci�n territorial y cultural de la naci�n, as� como las bases para la ruptura de la econom�a de enclave que hab�a fomentado el porfiriato. En respuesta a la bandera inicial del sufragio efectivo y la no reelecci�n, instituyeron los derechos pol�ticos del r�gimen democr�tico. Para la realizaci�n de los prop�sitos sociales del pueblo definieron los derechos a la tierra y a mejores condiciones del trabajo.

"Las condiciones de aquella �poca, de exigencias sociales, de defensa de la naci�n y participaci�n social y pol�tica, llevaron al Constituyente a adoptar las decisiones pol�ticas fundamentales sobre el r�gimen de propiedad y los derechos de las mayor�as a participar en la vida pol�tica y social, con lo que defini� visionariamente las orientaciones pol�ticas y sociales del desarrollo econ�mico.

"Estas decisiones pol�ticas fundamentales se derivan, en l�nea directa, del Decreto C.onal de Apatzing�n, de la C.�n de 1857 y de las L.es de Reforma que a lo largo de nuestra historia independiente han sido los ejes que han articulado la voluntad pol�tica de las mayor�as de M�xico.

"A partir de estas orientaciones se fue dotando al Ejecutivo de los instrumentos de la rector�a conforme lo fueron exigiendo las realidades y los programas de los distintos gobiernos de la Revoluci�n. Ello ha permitido conducir la acelerada modernizaci�n del pa�s, en los principios democr�ticos y dentro de un equilibrio social y din�mico.

"De principios del siglo XX a la novena d�cada que se ha iniciado, M�xico se ha transformado en todos sus �rdenes. Ha ocurrido una transformaci�n rural urbana, asociada a una acelerada industrializaci�n que ha modificado el tama�o, composici�n y localizaci�n de la poblaci�n, el desarrollo de las regiones y la estructura productiva. La base de recursos naturales de inversiones, de producci�n, de tecnolog�a y de trabajo es radicalmente distinta, a pesar de la heterogeneidad que a�n nos caracteriza.

"Las relaciones econ�micas de hoy, en relaci�n con el mundo y dentro de nuestro pa�s, son mucho m�s complejas. La interdependencia de nuestros procesos productivos entre sectores y regiones es muy amplia, lo que lleva a efectos y reacciones en cadena ante los fen�menos econ�micos nacionales e internacionales.

"La sociedad tambi�n ha cambiado. Las clases sociales y los diversos agrupamientos se han ampliado y fortalecido. El tejido social es hoy m�s rico y complejo. Existe ya un amplio y fuerte movimiento obrero, organizaciones campesinas, de clases medias, empresariales, de t�cnicos y profesionistas, cada vez m�s participantes e interconectados en un sistema de comunicaci�n nacional y con posibilidades crecientes para expresar sus puntos de vista. El pa�s cuenta ya con mejores niveles de educaci�n y capacitaci�n, con universidades, institutos y centro de investigaci�n que benefician a millones de mexicanos. Los servicios de salud y seguridad social han aumentado las esperanzas de vida de la poblaci�n. El r�gimen pol�tico ha ido ampliando paulatinamente la participaci�n, se cuenta con partidos y organizaciones pol�ticas que representan las principales corrientes ideol�gicas contempor�neas.

"El Estado se ha modernizado. Ha habido un avance institucional para dar respuesta a los nuevos problemas del desarrollo. Su �mbito, instrumentos y dimensi�n han crecido. La formaci�n profesional y pol�tica de los funcionarios y servidores p�blicos se ha transformado conforme a las necesidades y complejidad del Estado.

"Se ha dado en M�xico una acelerada modernizaci�n. Sin embargo, �sta no ha podido resolver con la celeridad necesaria los graves problemas de desigualdad social, de ineficiencia y baja productividad, de escasa competividad de nuestros productos en el exterior y la generaci�n de suficiente ahorro interno para financiar el desarrollo.

"A pesar de los �xitos en la expansi�n de la producci�n y en la modernizaci�n general del pa�s, el crecimiento ha tra�do costos y desequilibrios que debemos considerar. De 1940 a fines de la d�cada de los a�os cincuenta, el crecimiento de la producci�n estuvo acompa�ado de un financiamiento inflacionario que repercuti� en los niveles de vida del campo y de las ciudades en formaci�n y de un agudo desequilibrio externo.

"Durante los a�os sesenta se pudieron encontrar formas de financiamiento externo de la expansi�n econ�mica, se elev� el ingreso de los trabajadores organizados, pero no se atendi� de manera suficiente al campo, a la generaci�n de ahorro interno y a la red de infraestructura econ�mico-social. Asimismo, por una falta de adecuaci�n de nuestros instrumentos econ�micos a las necesidades de la competenciainternacional, se desaprovech� el mayor periodo de auge y estabilidad del comercio internacional de la posguerra, que permiti� a varios pa�ses transformar sus estructuras industriales.

"Con posterioridad se ha buscado corregir algunas de las consecuencias negativas del crecimiento con medidas que no han podido mantenerse a lo largo del tiempo y que para no incurrir en costos inmediatos han pospuesto las decisiones dif�ciles de reestructuraci�n de nuestra organizaci�n econ�mica y de sus fuentes de financiamiento. Los gobiernos han buscado superar algunos de estos desequilibrios, pero la propia din�mica del proceso, la ausencia de medidas correctivas consistentes y los impactos internacionales que se acent�an a partir de la crisis mundial de 1973, han impedido configurar una estrategia de desarrollo permanente que resuelva de manera estructural los principales desequilibrios econ�micos y sociales del pa�s.

"La agudizaci�n de estos fen�menos ha llevado a una situaci�n cr�tica que pone en entredicho, no s�lo la expansi�n econ�mica, sino la viabilidad misma del proyecto nacional y las libertades democr�ticas que �ste sintetiza. Existe una falta de adecuaci�n entre el orden normativo y las nuevas exigencias del desarrollo integral que genera incertidumbre y obstaculiza el desarrollo.

"Ante esta situaci�n el pa�s requiere asumir el problema de la definici�n del rumbo de la estrategia de desarrollo a partir de principios constitucionales del desarrollo econ�mico nacional que actualicen y ordenen las atribuciones existentes, establezcan la seguridad jur�dica y permitan romper con los principales obst�culos que en mayor medida limitan el cumplimiento de los fines de la naci�n.

"Es necesario, para fortalecer la estructura constitucional del sistema econ�mico de la naci�n, que �sta, de nuevo, se reencuentre en sus or�genes, reafirme sus valores y recupere la esencia de la C.�n para que, sobre esas bases, lleguemos a la s�ntesis de la orientaci�n que nos dan nuestros valores con las necesidades de instrumentaci�n. S�lo as� podremos arribar a una nueva etapa de desarrollo en todos los �rdenes de la vida nacional, sobre bases de seguridad jur�dica, solidez, dinamismo, permanencia, eficiencia y mayor igualdad social.

"En nuestro pa�s, y en la �poca actual, no es posible separar el �mbito de la econom�a del de la participaci�n pol�tica y de los valores de la sociedad. La legitimidad que en nuestro r�gimen deriva de su origen revolucionario y del proceso de renovaci�n democr�tica de los poderes, est� cada vez m�s relacionada con las apreciaciones de la sociedad sobre la capacidad del sector p�blico para conducir con justicia y eficiencia el desarrollo integral.

"Las bases institucionales y legales del desarrollo econ�mico, en la tradici�n pol�tica de M�xico y frente a las necesidades del futuro del pa�s, han de quedar inscritas en nuestro texto constitucional. A pesar de la din�mica de los tiempos contempor�neos en donde unos cuantos a�os representan cambios sustantivos en la vida de la naci�n, el pa�s necesita un horizonte m�s amplio que vaya m�s all� de la resoluci�n de los problemas inmediatos y que sobre bases sostenidas de productividad e igualdad, permita la convergencia de los esfuerzos de los sectores de la econom�a mixta para afirmar la seguridad y la confianza en el desarrollo de la naci�n.

"A diferencia de otras sociedades contempor�neas y sistemas pol�ticos cuya capacidad de subsistencia depende del uso arbitrario de la fuerza, en M�xico es posible, a trav�s de la ley y del derecho -como expresi�n de voluntad pol�tica y de consenso- y de las acciones econ�micas y sociales consecuentes, ampliar la capacidad del Estado y de la sociedad para hacer frente a sus problemas m�s agobiantes, sobre la base de establecer las orientaciones para la transformaci�n de la propia sociedad como �nica v�a de soluci�n efectiva de las crisis inmediatas y de reencuentro de nuestro modelo propio de desarrollo.

"Sin dejar de reconocer la heterogeneidad de la sociedad mexicana es necesario ir dando cauce a una creciente organizaci�n y participaci�n de la sociedad civil en todos los procesos de la vida nacional.

"Los principios constitucionales del desarrollo econ�mico nacional, que esta reforma propone, est�n referidos a la naturaleza y funcionamiento de nuestro sistema pol�tico que establece la C.�n. Estos son correspondientes con el r�gimen de propiedad y las formas de relaci�n del Estado y la sociedad que ella determina, as� como con nuevos mecanismos de participaci�n social que lleven a fortalecer y perfeccionar nuestro r�gimen democr�tico.

"Estos principios de filosof�a pol�tica del desarrollo econ�mico nacional son consecuentes con la esencia de los Revoluci�n mexicana, con la necesidad de un desarrollo equilibrado y formas m�s modernas de organizaci�n econ�mica, sin que se altere la estructura de nuestro orden normativo y constitutivo de gobierno.

"La iniciativa de reformas se refiere a la rector�a del Estado y la econom�a mixta establece un sistema de planeaci�n democr�tica del desarrollo, fija bases para el desarrollo rural integral y una mejor justicia agraria, la definici�n precisa de las �reas reservadas exclusivamente al Estado y la funci�n y desempe�o de las instituciones, organismos descentralizados y empresas de participaci�n estatal.

"En las reformas se ordenan las atribuciones del Estado en materia de planeaci�n, conducci�n, coordinaci�n y orientaci�n de la econom�a nacional, as� como aquellas de regulaci�n y fomento. De aprobarse esta iniciativa, por primera vez se contar� con un conjunto expl�cito de atribuciones, consistente, definido en sus alcances, con instrumentos econ�micos perfeccionados y los fundamentos para llevar al derecho los nuevos conceptos econ�micos.

"El Ejecutivo a mi cargo estima necesario adecuar, actualizar e incorporar los principios del desarrollo econ�mico a la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales quedar�an contenidos en los art�culos 25, 26, 27 y 28 de la C.�n.

"Estas reformas y adiciones, junto con las principales atribuciones del Estado en materia econ�mica, que se encuentran tambi�n consignadas en los art�culos 3o., 5o, 31, 73, 74, 89, 115, 117, 118, 123, 131 y dem�s relativos de nuestra L. Suprema, dotan al Estado mexicano de las bases constitucionales -en los casos que proceda- para la modernizaci�n de la legislaci�n de fomento industrial, agr�cola, minero, de aprovechamiento de los energ�ticos, ciencia y tecnolog�a, pecuario, pesquero, forestal y de turismo; de los estatutos reguladores del comercio exterior y la pol�tica cambiaria, antimonopolios, de la inversi�n extranjera, la empresa transnacional, la adquisici�n de tecnolog�a, as� como la legislaci�n sobre regulaci�n del abasto y los precios, y la organizaci�n y defensa de los consumidores; tambi�n para el derecho penal econ�mico y la legislaci�n reglamentaria de la participaci�n y gesti�n del Estado en la econom�a nacional.

"Las disposiciones hasta hoy contenidas en los art�culos 25 y 26, sobre la inviolabilidad de la correspondencia y el alojamiento del Ej�rcito en tiempos de guerra, pasar�an al art�culo 16, que contiene otras garant�as de seguridad jur�dica, sin alterar su texto ni la estructura de la C.�n.

"Con la iniciativa de reformas al art�culo 25 se establecen en un solo cuerpo de ideas los fines de la rector�a del Estado que derivan los prop�sitos de garantizar que el desarrollo sea integral, que fortalezca la soberan�a de la naci�n y su r�gimen democr�tico y que, mediante el fomento del crecimiento econ�mico y el empleo y una m�s justa distribuci�n del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuyo desarrollo y seguridad protege la C.�n.

"Para llevar esos prop�sitos a la realidad se establecen y ordenan de manera expl�cita las atribuciones del Estado en materia econ�mica, siempre referidas al inter�s general y limitadas, estas atribuciones, por la propia C.�n y las leyes. Con ello se afirma el principio de legalidad en la funci�n rectora del Estado y se le hace consistente con los instrumentos de la pol�tica econ�mica y de la estrategia de desarrollo nacional.

"En lo que concierne a la econom�a mixta mexicana se establece la concurrencia del sector p�blico, del sector social y del privado a los prop�sitos generales del desarrollo nacional, incorporando a todas aquellas formas de actividad econ�mica que contribuyen al desarrollo de la naci�n.

"Para el sector p�blico se establece que tendr� a su cargo exclusivo las �reas estrat�gicas que la C.�n especifica. Para fortalecer a la sociedad y lograr el mejor cumplimiento de los fines de los organismos descentralizados y empresas que se sit�an en las �reas estrat�gicas, se considera necesario que la ley defina formas de participaci�n social en �stas conservando el Estado en todo tiempo el control sobre la condici�n y operaci�n de las mismas. En las �reas prioritarias el sector p�blico podr� participar por s� o conjuntamente con el sector social y privado de acuerdo con la ley para impulsarlas y organizarlas.

"Se consigna expl�citamente al sector social como integrante fundamental de la econom�a mixta, con lo que se recoge una aspiraci�n de las organizaciones sociales de M�xico y se facilita el establecimiento de un nuevo equilibrio en la econom�a mixta para una difusi�n mas amplia y directa de los beneficios del desarrollo nacional. Se compromete el apoyo del Estado y la sociedad bajo criterios de equidad y productividad a los ejidos, sindicatos, uniones, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, y en general empresas que pertenezcan mayoritariamente a los trabajadores. Con ello se crean mejores condiciones para su desenvolvimiento que fortalecen los prop�sitos sociales de la Revoluci�n.

"Al sector privado se le reconoce su funci�n social as� como la conveniencia de que existan condiciones favorables para el desenvolvimiento de la empresa privada, sujetando su desarrollo al inter�s p�blico.

"Con el nuevo art�culo 25 se fijan, por tanto, con claridad los prop�sitos y la sujeci�n jur�dica de los tres sectores al principio de legalidad, con lo cual se sientan las bases para reafirmar la certidumbre en el proceso de largo alcance en el desarrollo de la econom�a mixta mexicana y para la modernizaci�n de toda la legislaci�n que regula la intervenci�n del Estado en la econom�a. La rector�a del Estado clarifica y fortalece sus instrumentos para cumplir sus responsabilidades en la promoci�n del desarrollo. Las definiciones relativas a la econom�a mixta delimitan y protegen las actividades econ�micas del sector social y del sector privado.

"El art�culo 26 establece expl�citamente las facultades del Estado para planear el desarrollo nacional, actualmente impl�citas en la propia C.�n y establecidas en leyes secundarias. Al recoger en la C.�n los prop�sitos, atribuciones y las bases del sistema nacional de planeaci�n democr�tica, y la participaci�n de toda la sociedad en el proceso, se fortalece la capacidad del Estado para hacer converger los esfuerzos de la sociedad hacia el desarrollo integral de la naci�n, que contemple el avance pol�tico, econ�mico, social y cultural del pueblo de manera s�lida, din�mica, permanente, equitativa y eficiente.

"Para el fortalecimiento de nuestra democracia integral, se faculta al Ejecutivo para establecer los procedimientos de participaci�n de los diversos sectores sociales en el proceso de planeaci�n del desarrollo, con lo cual se ampl�a la participaci�n del �mbito pol�tico electoral que canalizan los partidos y asociaciones pol�ticos a formas de participaci�n social y comunitaria que inciden directamente en la administraci�n de los servicios p�blicos y en los programas de desarrollo.

"Para evitar el incumplimiento de los planes, su dispersi�n, su falta de vinculaci�n con los proyectos de inversi�n, su falta de oportunidad y las contradicciones entre los diversos programas, se establece la jerarqu�a org�nica del sistema nacional de planeaci�n democr�tica a partir de un plan nacional de desarrollo �nico del cual han de derivar los programas sectoriales de la administraci�n p�blica federal, fij�ndose la obligatoriedad en el cumplimiento de �stos para el sector p�blico, la coordinaci�n con las entidades federativas, la concertaci�n e inducci�n a las acciones de los particulares, vinculando las decisiones generales con las decisiones espec�ficas de inversi�n, as� como su localizaci�n en el territorio.

"Es as� como el art�culo 26 establece las bases normativas generales para la organizaci�n de un sistema propio y moderno de planeaci�n que incorpore los criterios de formulaci�n, instrumentaci�n, control y evaluaci�n del plan y de los programas.

"Se introducen, asimismo, atribuciones expl�citas del Congreso de la Uni�n en el proceso de planeaci�n del desarrollo nacional.

"Las nuevas fracciones XIX y XX que adiciona el art�culo 27, tiene por prop�sito introducir el concepto de desarrollo rural integral, as� como condiciones para una impartici�n expedita de la justicia agraria y el fortalecimiento de la seguridad jur�dica en el campo.

"Se mantienen todas las dem�s disposiciones y el texto del art�culo 27, as� como el n�mero del mismo, ya que �ste contiene las definiciones hist�ricas fundamentales sobre el r�gimen de propiedad y las conquistas de la reforma agraria que, con estas adiciones, habr�n de ser enriquecidas al facilitarse la organizaci�n de la producci�n en el campo a partir del r�gimen de propiedad agraria que conquist� la Revoluci�n mexicana.

"El art�culo 28 se reforma y adiciona de acuerdo con la filosof�a y los principios que se establecen en el art�culo 25 que, a su vez, son correspondientes con la filosof�a de todo el texto constitucional. Esta reforma ha sido planteada como necesaria para actualizarlo y hacerlo consistente en su orientaci�n.

"El texto vigente del art�culo 28 protege fundamentalmente la libertad de industria, comercio y trabajo dentro del marco de una libre competencia que hist�ricamente no se ha dado en nuestro pa�s ni en ninguna otra realidad nacional. Ello no concuerda con la evoluci�n de una econom�a que, si bien garantiza libertades econ�micas, est� sujeta a regulaci�n social bajo la rector�a del Estado con estricto apego al principio de legalidad.

"Se introduce ahora el concepto de pr�ctica monop�lica, sin quitarle fuerza a la prohibici�n anterior de los monopolios, para adecuar la regulaci�n de la concentraci�n y los nuevos fen�menos del oligopolio y para evaluar las consecuencias de la acci�n de las empresas en el bienestar de los ciudadanos y de los consumidores.

"No se trata, pues, de volver a un mundo de productores individuales aislados, sino de establecer las bases normativas para regular los efectos nocivos de la acci�n de las concentraciones econ�micas y propiciar su fragmentaci�n en todos aquellos casos que resulten perjudiciales para la sociedad, fortaleciendo al mismo tiempo a las medianas y peque�as empresas, que junto con los consumidores resultan perjudicados por las pr�cticas monop�licas.

"De no adoptar una decisi�n realista y sustantiva para regular la concentraci�n econ�mica, el poder econ�mico quedar�a en una cuantas manos, distanci�ndose y haci�ndose depender las principales decisiones de la voluntad de unos cuantos individuos. Ello generar�a condiciones de polarizaci�n sin capacidad de transformaci�n social e ineficiencias y costos crecientes para la sociedad.

"El pa�s requiere eliminar concentraciones injustificadas en la econom�a, romper situaciones de monopolio, dar mayores oportunidades a la iniciativa personal de los mexicanos y difundir y multiplicar la propiedad sin dejar de adoptar las formas de organizaci�n e incorporaci�n de innovaciones tecnol�gicas que sean m�s adecuadas para los prop�sitos nacionales.

"Se introducen las bases para regular el abasto y los precios, as� como para imponer aquellas limitaciones que eviten intermediaciones innecesarias o excesivas que provocan el alza de los precios. Se sientan las bases jur�dicas para la vital modernizaci�n del comercio interno.

"Se introduce la protecci�n de los consumidores propiciando su organizaci�n.

"Se especifican las actividades que tendr� a su cargo el Estado, las cuales no ser�n sujetas a concesi�n. Con ello se delimita con precisi�n el �mbito exclusivo del sector p�blico, y los alcances de la participaci�n del Estado.

"Se fundamenta la existencia de instituciones, organismos y empresas que requiera el Estado para su eficaz desempe�o en las �reas estrat�gicas y de car�cter prioritario.

"En relaci�n a la reforma que proh�be la concesi�n a particulares de los servicios bancarios se mantiene su texto actual.

"Se mantiene la protecci�n a las asociaciones de trabajadores y de cooperativistas as� como a los autores y artistas para que no est�n sujetos a las prohibiciones que rigen para los monopolios.

"Se hace expl�cito el r�gimen de concesiones para la prestaci�n de servicios p�blicos, o la explotaci�n, uso y aprovechamiento de los bienes dominio de la Federaci�n, as� como las modalidades que aseguren la eficacia de la prestaci�n de los servicios p�blicos y la utilizaci�n social de los bienes, dominio de la Federaci�n, los criterios para evitar fen�menos de concentraci�n que contrar�en el inter�s p�blico.

"Se sujetan los reg�menes de servicio p�blico a la C.�n y la ley.

"Finalmente se fijan normas para reglamentar sobre bases de inter�s general y social el otorgamiento de subsidios.

"El art�culo 73 es adicionado con fracciones que hacen expl�citas las facultades del Congreso para expedir leyes sobre las nuevas materias objeto de la reforma, as� como aquellas tendientes a la promoci�n de la inversi�n mexicana, la regulaci�n de la inversi�n extranjera, sobre transferencia de tecnolog�a y generaci�n, difusi�n y aplicaci�n de los conocimientos cient�ficos y tecnol�gicos que requiere el desarrollo nacional.

"Las elecciones federales de 1982, indicaron a ese H. Congreso y a este titular del Poder Ejecutivo que son las fuerzas que se aglutinan en torno a los principios de la C.�n y en torno a un programa viable de democratizaci�n integral, las que cuentan con el voto mayoritario y el respaldo de una amplia coalici�n de fuerzas pol�ticas democr�ticas. El pa�s se opone a la violencia, pero desea el cambio dentro de la ley. Por un largo tiempo ha manifestado a trav�s de los distintos medios a su alcance su voluntad para la transformaci�n de la sociedad a trav�s del derecho y la modernizaci�n de sus instituciones.

"De ser aprobada la iniciativa de reformas y adiciones a la C.�n por el Constituyente Permanente, se establecer�n las bases jur�dicas e institucionales de una estrategia de desarrollo integral de la naci�n que, en 1917, fue planteada en sus grandes prop�sitos y que, en la actualidad requiere ser precisada e instrumentada en un conjunto normativo consistente con los valores del proyecto nacional.

"Lo que est� de por medio es afirmar las bases para la modernizaci�n democr�tica y la transformaci�n econ�mica de M�xico, removiendo los obst�culos estructurales que podr�an llevar a un largo periodo de estancamiento, ineficiencia e injusticia. Nuestra modernizaci�n no busca repetir el camino de los pa�ses hoy industrializados, sino que se formula a partir de la identidad nacional. Requiere para ser eficaz en el contexto de fuerzas e intercambios que determine la escena mundial, encontrar bases de solidaridad y previsi�n de rumbos para la acci�n de los tres sectores de la econom�a mixta bajo la rector�a del Estado.

"Establecer las bases normativas e institucionales no resuelve por s� los graves problemas econ�micos que vive M�xico en el momento actual, pero coadyuvar� de manera sustantiva a quela direcci�n de la pol�tica econ�mica y de la estrategia de desarrollo, as� como de la planeaci�n democr�tica, se enmarque en nuestro sistema de econom�a mixta y establezca con claridad los derechos de la sociedad, y la seguridad jur�dica en la econom�a."

Con motivo de dicha iniciativa el art�culo 28 constitucional sufri� una revisi�n sustancial que se concret� en la adici�n de algunos p�rrafos y la modificaci�n de otros. Los principales cambios que sufri� el referido precepto fueron los siguientes:

  1. Se redact� en t�rminos m�s precisos el primer p�rrafo, conserv�ndose la prohibici�n de los monopolios, los estancos y las exenciones de impuestos, agreg�ndose la prevenci�n: "en los t�rminos y condiciones que fijen las leyes". Se conserv� el mismo tratamiento para las prohibiciones de protecci�n a la industria. Las excepciones a esta prohibici�n general se reubicaron en el p�rrafo cuarto y se estableci� que no constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las �reas estrat�gicas.

  2. Se definieron puntualmente las �reas de la econom�a calificadas por la C.�n como estrat�gicas cuya atenci�n se encomienda en forma exclusiva al Estado. Las �reas estrat�gicas incorporadas al art�culo 28 a partir de esta reforma son: comunicaci�n v�a sat�lite, petr�leo y los dem�s hidrocarburos, petroqu�mica b�sica, minerales radioactivos y generaci�n de energ�a nuclear, electricidad, ferrocarriles y las actividades que expresamente se�alen las leyes que expida el Congreso de la Uni�n.

  3. El p�rrafo segundo se conserv� en sus t�rminos originales.

  4. El p�rrafo tercero se fusion� con el cuarto y ambos conservaron la redacci�n del texto original, convirti�ndose en el p�rrafo sexto.

  5. Se adicionaron los p�rrafos tercero, sobre fijaci�n de precios m�ximos a los art�culos, materias primas o productos que se consideren necesarios para la econom�a nacional o el consumo popular; el p�rrafo quinto, sobre la existencia de organismos y empresas que el Estado requiera para el eficaz manejo de las �reas estrat�gicas a su cargo y en las actividades de car�cter prioritario; los p�rrafos octavo y noveno (d�cimo y onceavo del texto vigente), sobre la concesi�n de servicios p�blicos o la explotaci�n, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federaci�n y el p�rrafo d�cimo (duod�cimo del texto vigente), sobre el otorgamiento de subsidios a actividades prioritarias.

En la iniciativa de reforma al p�rrafo cuarto del art�culo 28 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n el dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco, como motivos se expusieron los siguientes:

"C�mara de Origen Senadores

"Exposici�n de motivos

"M�xico D.F. a 18 de enero de 1995

"Iniciativa del Ejecutivo

"CC. Secretarios de la

"C�mara de Senadores

"del H. Congreso de la Uni�n.

"Presentes

"M�xico debe profundizar los cambios estructurales en su econom�a y en su vida pol�tica, con el prop�sito de alcanzar un desarrollo con justicia social como el que reclama la poblaci�n.

"Esos cambios constituyen la respuesta del pa�s a las nuevas circunstancias mundiales, caracterizadas por una creciente interrelaci�n entre las naciones, por una revoluci�n cient�fica y tecnol�gica y por una aguda competencia por los mercados y los capitales. Tambi�n son respuesta a las transformaciones internas propias de una sociedad diversificada, plural compleja y con necesidades de amplios grupos de la poblaci�n que a�n no cuentan con condiciones de vida digna. Hoy, adem�s se enfrentan a una cr�tica situaci�n financiera, fen�meno que es resultado, principalmente, de un desequilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos y de una inestabilidad inusualmente aguda en los mercados financieros.

"En este contexto, es imperativo mantener firme el rumbo que responda a la situaci�n actual que guarda el pa�s, a las necesidades b�sicas de la poblaci�n y a las nuevas circunstancias del mundo. Como lo propuse a la naci�n el 1o. de diciembre pasado, el Gobierno Federal busca profundizar las reformas que aseguren un futuro de mayores oportunidades para todos los mexicanos. No es revirtiendo las importantes transformaciones llevadas a cabo en el pa�s como podremos enfrentar este momento dif�cil. Se deber� consolidar lo alcanzado para aprovechar las condiciones externas y as�, responder a las expectativas de la poblaci�n sobre el futuro que desea para sus hijos.

"A fin de continuar con la transformaci�n estructural de la econom�a, es que propongo hacer posible la participaci�n social y privada en los ferrocarriles y las comunicaci�n v�a sat�lite, actividades estrat�gicas reservadas hasta ahora en exclusiva al Estado. En consecuencia, la presente iniciativa contiene la propuesta para reformar el p�rrafo cuarto del art�culo 28 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.

"...

"Por otra parte, la presente iniciativa contiene la propuesta de modificar el propio p�rrafo cuarto del art�culo 28 constitucional en materia de comunicaci�n v�a sat�lite.

"En M�xico, los beneficios de la comunicaci�n satelital se han traducido en mejores enlaces entre comunidades dispersas, en mecanismos de modernizaci�n de la actividad econ�mica y en el fortalecimiento de la identidad nacional a lo largo de todo el territorio. Con el fin de dise�ar estrategias que beneficien a un mayor n�mero de usuarios y lograr que se induzca un crecimiento acelerado y eficiente en materia de comunicaci�n v�a sat�lite, la tendencia internacional muestra que las funciones de regulaci�n y fomento permanezcan bajo el control del Estado, mientras que la creaci�n de infraestructura y la prestaci�n de los servicios sean atendidas por la inversi�n e iniciativa privada.

"Hacia mediados de los a�os setenta, nuestro pa�s inicia negociaciones para obtener una posici�n orbital que permitiera lanzar un sat�lite mexicano y as� satisfacer nuestras necesidades exclusivas en la materia. Despu�s de varios a�os de negociaciones, M�xico obtiene dos posiciones orbitales, con lo cual inicia los estudios t�cnicos y econ�micos para contar con su propio sistema de sat�lites.

"La obtenci�n de ambas posiciones orbitales fue un logro importante si se tiene en cuenta que se trata de bienes escasos y de una gran demanda. En particular, el marco orbital que corresponde a nuestro pa�s es el m�s explotado ya que, por razones t�cnicas, es compartido con Estados Unidos y Canad�.

"Al igual que los ferrocarriles, en 1983 la comunicaci�n v�a sat�lite se incorpora a la C.�n General, en calidad de �rea estrat�gica reservada de manera exclusiva al Estado. La raz�n fundamental de esta adici�n fue que, dada la escasez de posiciones orbitales y la falta de certidumbre sobre el uso de los servicios satelitales, resultaba conveniente que la distribuci�n de se�ales y datos v�a sat�lite, la llevara a cabo s�lo el Estado. Adem�s en los primeros a�os de operaci�n, el sistema presentar�a una rentabilidad baja, en tanto que generaba la demanda a la cultura para su aprovechamiento, que lo hac�a muy poco atractivo para la participaci�n privada. La etapa inicial del proyecto culmina con la puesta en �rbita de la primera generaci�n de sat�lites mexicanos, M. I y II, cuyo lanzamiento se llev� a cabo en 1985, con una inversi�n de 150 millones de d�lares. Dentro de sus primeros cuatro a�os de operaci�n, la demanda de los sat�lites M. creci� en forma muy lenta, para alcanzar una ocupaci�n de tan s�lo el 13 por ciento.

"A partir de 1989, la legislaci�n secundaria contempla, como �rea reservada al Estado, solamente la instalaci�n, operaci�n, control y explotaci�n de los sistemas de sat�lites; y permite, por otro lado, la inversi�n privada en el establecimiento de infraestructura terrestre construida y operada por particulares. Ello foment� un crecimiento acelerado de la comunicaci�n v�a sat�lite al desarrollarse redes privadas y de servicio p�blico para conducir se�ales de voz, datos, radio y televisi�n con estaciones terrenas privadas y arrendando capacidad satelital operada por el Estado. De esta forma, la demanda de servicios satur� la capacidad de los dos sat�lites M. en s�lo tres a�os.

"Como consecuencia de lo anterior y a fin de garantizar la satisfacci�n de la demanda actual y futura de servicios satelitales, fue necesario poner en operaci�n en 1994, una segunda generaci�n de sat�lites mexicanos, denominados Solidaridad. Ello implic� una inversi�n de 427 millones de d�lares y la negociaci�n de una tercera posici�n orbital ante la Uni�n Internacional de Comunicaciones. Este nuevo sistema de sat�lites cuenta con el doble de la capacidad del sistema M. y su vida �til es superior a un 50 por ciento. Adem�s, permite prestar servicios a centro, sudam�rica y algunas ciudades de los Estados Unidos, y facilita la comunicaci�n m�vil, por medio de una tercera banda de operaci�n.

"Los sistemas de sat�lites mexicanos prestan a aproximadamente 380 empresas y usuarios nacionales, una gran diversidad de servicios, entre los que destacan la distribuci�n de las se�ales de radio y televisi�n, los sistemas de redes privadas de voz y datos, la telefon�a fija y m�vil, los servicios de educaci�n a distancia y la comunicaci�n rural. A la fecha, la inversi�n privada que se ha canalizado en redes y estaciones terrenas de transmisi�n y recepci�n satelital, suma cerca de 800 millones de d�lares, sin contar la inversi�n en antenas parab�licas para recepci�n dom�stica.

"La creciente demanda y la r�pida transformaci�n tecnol�gica en este campo obligan a la constante actualizaci�n de los sistemas de telecomunicaci�n. Nuestro pa�s requiere reemplazar el sat�lite M. II antes de 1998 por un sat�lite con mayor capacidad a los anteriores; y lanzar un sat�lite de difusi�n directa para transmisi�n de televisi�n directa a hogares, ya que M�xico cuenta con cuatro posiciones orbitales especificas para este sistema. Adem�s, M�xico podr� incorporar una nueva tecnolog�a, que est� en desarrollo, para redes digitales de voz y datos en sat�lites que utilizan otras bandas de frecuencia, as� como en los sistemas de sat�lites de �rbita baja para comunicaci�n m�vil que contar�n con capacidad para prestar servicios en el territorio nacional.

"Postergar o desatender estos proyectos de infraestructura satelital provocar�a que se dejaran de aprovechar oportunidades para que nuestro pa�s cuente con un sistema de telecomunicaciones m�s moderno y eficiente, que apoye nuestro proyecto de desarrollo econ�mico y social.

"En los pr�ximos a�os, la creciente demanda y la diversidad de los servicios que requieren los usuarios, rebasar�n la capacidad de nuestro sistema de sat�lites. Las consecuencias de no tomar las acciones conducentes para la atenci�n oportuna de tales necesidades se traducir� en una mayor dependencia en la utilizaci�n de sistemas del exterior.

"A fin de atender la demanda dom�stica de servicios con sat�lites mexicanos y poder competir con otros pa�ses, es necesario contar con los proyectos y el financiamiento que den sustento a las negociaciones para obtener nuevas posiciones orbitales y aumentar nuestra infraestructura satelital.

"El sector privado es el principal demandante de servicios de comunicaci�n v�a sat�lite y cuenta con los recursos necesarios para apoyar el desarrollo de su infraestructura. Corresponde al Estado alentar la inversi�n privada en el sector y asegurar, mediante un marco regulatorio claro y moderno, la prestaci�n eficiente de los servicios, la rector�a estatal en el control y conducci�n de estas actividades y la salvaguarda de los intereses de nuestro pa�s frente al exterior. La rector�a del Estado no exige, necesariamente, la propiedad, operaci�n y explotaci�n de los sat�lites, sino un marco jur�dico que regule el aprovechamiento de las posiciones orbitales y las frecuencias destinadas a la comunicaci�n v�a sat�lite.

"El Estado requerir� una legislaci�n que asimile esta realidad comercial y tecnol�gica, donde sat�lites extranjeros tengan la posibilidad de prestar servicio en M�xico, tal como nuestros sat�lites tienen cobertura en otros pa�ses. Es previsible, por tanto, que estos pa�ses soliciten, bajo principios de reciprocidad, que sus sat�lites tambi�n puedan dar servicio en M�xico, lo cual exige que nuestro pa�s disponga de los instrumentos jur�dicos para regular su operaci�n en el territorio nacional.

"En suma, la mayor competencia y el avance tecnol�gico en el campo de las comunicaciones v�a sat�lite, que se genera en nuestro pa�s como en el resto del mundo, requiere de esta reforma a la C.�n. La presente iniciativa plantea que la comunicaci�n v�a sat�lite adopte el car�cter de actividad prioritaria, donde confluyan la participaci�n estatal con la de los particulares, en los t�rminos de la legislaci�n secundaria. Al igual que en materia ferrocarrilera, de ser aprobada la presente iniciativa, someter� a la consideraci�n del H. Congreso de la Uni�n una propuesta legislativa para regular la comunicaci�n v�a sat�lite, la cual considerar�, en su orientaci�n, los siguientes principios fundamentales:

"Primero. El Estado mantendr� la rector�a en las comunicaciones v�a sat�lite a fin de salvaguardar , en todo tiempo, la seguridad y los intereses soberanos de nuestra naci�n;

"Segundo. Los particulares podr�n participar en el establecimiento, operaci�n y explotaci�n de sat�lites, mediante concesiones que otorgue el Gobierno Federal, en el entendido de que las posiciones orbitales y las frecuencias correspondientes, quedar�n bajo el dominio del Estado;

"Tercero. El desarrollo de las comunicaciones v�a sat�lite se llevar� a cabo de manera ordenada, con apego a las leyes y los tratados internacionales correspondientes. Deber� promoverse, igualmente, la prestaci�n de servicios eficientes y accesibles;

"Cuarto. En todo momento deber� fomentarse la competencia en el sector, evitando pr�cticas que restrinjan el acceso a los servicios o sean discriminatorios a perjuicio de los intereses de los consumidores;

"Quinto. Los contenidos de las transmisiones v�a sat�lite deber�n contribuir al fortalecimiento de los valores culturales y de los s�mbolos de nuestra identidad nacional;

"Sexto. Deber� mantenerse la disponibilidad de capacidad satelital para las redes de seguridad nacional, y la prestaci�n de servicios de car�cter social, como son la telefon�a rural y la educaci�n a distancia.

"Se�ores legisladores:

"M�xico busca ampliar sus horizontes econ�micos y tecnol�gicos para brindar m�s bienestar a su poblaci�n. El Estado debe garantizar, como rector constitucional de la econom�a mexicana, condiciones y oportunidades para que los sectores social y privado puedan participar en la creaci�n de infraestructura, como palanca para el desarrollo del pa�s.

Debe el Estado, tambi�n garantizar que los servicios p�blicos se presten con oportunidad, eficacia, eficiencia, y honradez, en un marco de competitividad y acceso no discriminatorio, donde prevalezca la observancia de la ley, como postulado �ltimo de un Estado de derecho. Esta iniciativa avanza en estos prop�sitos sin menoscabo de las obligaciones y responsabilidades del Estado para bien de M�xico.

La iniciativa en comento tuvo como �nica intenci�n modificar el p�rrafo cuarto del art�culo 28 de la C.�n Federal a fin de quitarle a la comunicaci�n v�a sat�lite y a los ferrocarriles el car�cter de actividades estrat�gicas y darle el de �reas prioritarias. Con ello, se dijo, dados los cambios de las circunstancias actuales, la obtenci�n de posiciones orbitales, la puesta en �rbita de varios sat�lites nacionales, la creciente demanda de servicios satelitales y de competencia con otros pa�ses, el desarrollo de nuevas tecnolog�as y la necesidad de financiamiento, el sector privado estar�a en posibilidad de participar en el establecimiento, operaci�n y explotaci�n de sat�lites mediante concesiones que otorgue el Gobierno Federal en el entendido de que las posiciones orbitales y las frecuencias correspondientes quedar�n bajo el dominio del Estado.

Lo anterior dio lugar al establecimiento del p�rrafo cuarto del art�culo 28 constitucional tal como aparece en los t�rminos actuales:

No constituir�n monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes �reas estrat�gicas: correos, tel�grafos y radiotelegraf�a; petr�leo y los dem�s hidrocarburos; petroqu�mica b�sica; minerales radioactivos y generaci�n de energ�a nuclear; electricidad y las actividades que expresamente se�alen las leyes que expida el Congreso de la Uni�n. La comunicaci�n v�a sat�lite y los ferrocarriles son �reas prioritarias para el desarrollo nacional en los t�rminos del art�culo 25 de esta C.�n; el Estado al ejercer en ellas su rector�a, proteger� la seguridad y la soberan�a de la naci�n, y al otorgar concesiones o permisos mantendr� o establecer� el dominio de las respectivas v�as de comunicaci�n de acuerdo con las leyes de la materia.

Es pertinente ahora hacer referencia a la L. Federal de Competencia Econ�mica -reglamentaria de los p�rrafos primero y segundo del art�culo 28 constitucional- y a la L. Federal de Telecomunicaciones -reglamentaria de los p�rrafos cuarto y d�cimo de dicha disposici�n de la L. Suprema-.

L. Federal de Competencia Econ�mica

Esta ley, como se desprende de la exposici�n de motivos que aparece reproducida en las p�ginas 75 a 78 de esta sentencia, tiene como objetivos centrales promover la eficiencia econ�mica y evitar las pr�cticas monop�licas o fen�menos de concentraci�n que contrar�en el inter�s p�blico. As� lo establecen los art�culos 1o. y 2o., pues dicen:

"Art�culo 1o. La presente ley es reglamentaria del art�culo 28 constitucional en materia de competencia econ�mica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la Rep�blica y aplicable a todas las �reas de la actividad econ�mica."

"Art�culo 2o. Esta ley tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevenci�n y eliminaci�n de monopolios, pr�cticas monop�licas y dem�s restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios.

Para efectos de esta ley, se entender� por secretar�a, la Secretar�a de Comercio y Fomento Industrial, y por comisi�n, la Comisi�n Federal de Competencia.

Entre otros conceptos contenidos en dicha ley en relaci�n con el tema que interesa al asunto, consigna en su art�culo 8o. la prohibici�n de los monopolios y los estancos, as� como las pr�cticas que disminuyan, da�en o impidan la competencia y la libre concurrencia en la producci�n, procesamientos, distribuci�n y comercializaci�n de bienes y servicios. El precepto se�ala:

Art�culo 8o. Quedan prohibidos los monopolios y estancos, as� como las pr�cticas que, en los t�rminos de esta ley, disminuyan, da�en o impidan la competencia y la libre concurrencia en la producci�n, procesamiento, distribuci�n y comercializaci�n de bienes o servicios.

De acuerdo con esta legislaci�n, las pr�cticas monop�licas o fen�menos de concentraci�n se clasifican en absolutas y relativas y se establecen criterios para identificar unas y otras. Al efecto, los art�culos 9o. y 10 expresan:

"Art�culo 9o. Son pr�cticas monop�licas absolutas los contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre agentes econ�micos competidores entre s�, cuyo objeto o efecto sea cualquiera de los siguientes:

"I.F., elevar, concertar o manipular el precio de venta o compra de bienes o servicios al que son ofrecidos o demandados en los mercados, o intercambiar informaci�n con el mismo objeto o efecto;

"II. Establecer la obligaci�n de no producir, procesar, distribuir o comercializar sino solamente una cantidad restringida o limitada de bienes o la prestaci�n de un n�mero, volumen o frecuencia restringidos o limitados de servicios;

"III. Dividir, distribuir, asignar o imponer porciones o segmentos de un mercado actual o potencialde bienes y servicios, mediante clientela, proveedores, tiempos o espacios determinados o determinables; o

"IV. Establecer, concertar o coordinar posturas o la abstenci�n en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas p�blicas.

"Los actos a que se refiere este art�culo no producir�n efectos jur�dicos y los agentes econ�micos que incurran en ellos se har�n acreedores a las sanciones establecidas en esta ley, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiere resultar."

"Art�culo 10. Sujeto a que se comprueben los supuestos a que se refieren los art�culos 11, 12 y 13 de esta ley, se consideran pr�cticas monop�licas relativas los actos, contratos, convenios o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser desplazar indebidamente a otros agentes del mercado, impedirles sustancialmente su acceso o establecer ventajas exclusivas en favor de una o varias personas, en los siguientes casos:

"I. Entre agentes econ�micos que no sean competidores entre s�, la fijaci�n, imposici�n o establecimiento de la distribuci�n exclusiva de bienes o servicios, por raz�n de sujeto, situaci�n geogr�fica o por periodos de tiempo determinados, incluidas la divisi�n, distribuci�n o asignaci�n de clientes o proveedores; as� como la imposici�n de la obligaci�n de no fabricar o distribuir bienes o prestar servicios por un tiempo determinado o determinable;

"II. La imposici�n del precio o dem�s condiciones que un distribuidor o proveedor debe observar al expender o distribuir bienes o prestar servicios;

"III. La venta o transacci�n condicionada a comprar, adquirir, vender o proporcionar otro bien o servicio adicional, normalmente distinto o distinguible, o sobre bases de reciprocidad;

"IV. La venta o transacci�n sujeta a la condici�n de no usar o adquirir, vender o proporcionar los bienes o servicios producidos, procesados, distribuidos o comercializados por un tercero;

"V. La acci�n unilateral consistente en rehusarse a vender o proporcionar a personas determinadas bienes o servicios disponibles y normalmente ofrecidos a terceros;

"VI. La concertaci�n entre varios agentes econ�micos o la invitaci�n a �stos, para ejercer presi�n contra alg�n cliente o proveedor, con el prop�sito de disuadirlo de una determinada conducta, aplicar represalias u obligarlo a actuar en un sentido determinado; o

VII. En general, todo acto que indebidamente da�e o impida el proceso de competencia y libre concurrencia en la producci�n, procesamiento, distribuci�n y comercializaci�n de bienes o servicios.

Otro tema derivado del art�culo 28 constitucional es el de las �reas estrat�gicas y de su atenci�n exclusiva por el Estado sin que se considere violentada la prohibici�n general sobre la existencia de monopolios. As�, en el art�culo 4o. de la ley de la materia se establece lo siguiente:

"Art�culo 4o. Para los efectos de esta ley, no constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las �reas estrat�gicas a que se refiere el p�rrafo cuarto del art�culo 28 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.

Sin embargo, las dependencias y organismos que tengan a su cargo las funciones a que se refiere el p�rrafo anterior, estar�n sujetas a lo dispuesto por esta ley respecto de actos que no est�n expresamente comprendidos dentro de las �reas estrat�gicas.

De lo estipulado en el segundo p�rrafo de este precepto se advierte que todas aquellas actividades que no est�n expresamente comprendidas dentro de las �reas estrat�gicas quedar�n sujetas a las limitaciones y regulaciones que establece la L. Federal de Competencia Econ�mica como sucede, por ejemplo, con la comunicaci�n v�a sat�lite, seg�n se vio con anterioridad y con las telecomunicaciones y el espectro radioel�ctrico, como se ver� m�s adelante.

Un �ltimo asunto que interesa subrayar es el relativo a la Comisi�n Federal de Competencia y a sus atribuciones. Al respecto, los art�culos 23 y 24 dicen:

"Art�culo 23. La Comisi�n Federal de Competencia es un �rgano administrativo desconcentrado de la Secretar�a de Comercio y Fomento Industrial, contar� con autonom�a t�cnica y operativa y tendr� a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y las concentraciones, en los t�rminos de esta ley, y gozar� de autonom�a para dictar sus resoluciones."

"Art�culo 24. La comisi�n tendr� las siguientes atribuciones:

"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, pr�cticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podr� requerir de los particulares y dem�s agentes econ�micos la informaci�n o documentos relevantes;

"II. Establecer los mecanismos de coordinaci�n para el combate y prevenci�n de monopolios, estancos, concentraciones y pr�cticas il�citas;

"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violaci�n de esta ley y denunciar ante el Ministerio P�blico las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;

"IV. Opinar sobre los ajustes a los programas y pol�ticas de la administraci�n p�blica federal, cuando de �stos resulten efectos que puedan ser contrarios a la competencia y la libre concurrencia;

".O., cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos de leyes y reglamentos, por lo que conciernen a los aspectos de competencia y libre concurrencia;

"VI. Cuando lo considere pertinente, emitir opini�n en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jur�dicos ni la comisi�n pueda ser obligada a emitir opini�n;

"VII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la comisi�n, los manuales de organizaci�n y de procedimientos;

"VIII. Participar con las dependencias competentes en la celebraci�n de tratados, acuerdos o convenios internacionales en materia de regulaci�n o pol�ticas de competencia y libre concurrencia, de los que M�xico sea o pretenda ser parte; y

IX. Las dem�s que le confieran �sta y otras leyes y reglamentos.

La Comisi�n Federal de Competencia (Cofeco) es el �rgano administrativo al que el legislador ordinario encarg� prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y las concentraciones, y para tal efecto le otorg� las facultades que previene el art�culo 24, entre las cuales destacan, para el presente asunto:

  1. Emitir opini�n en materia de competencia y libre concurrencia respecto de actos administrativos, cuando as� lo considere conveniente, si bien no tendr� efecto jur�dico alguno (fracci�n VI).

  2. Todas aquellas que le confieran la propia L. Federal de Competencia Econ�mica, otras leyes y reglamentos (fracci�n IX).

L. Federal de Telecomunicaciones.

Es la ley reglamentaria de los p�rrafos cuarto y d�cimo del art�culo 28 constitucional. Entre otras disposiciones, el art�culo 1o. establece el objeto que regula la ley, y el 2o. se�ala que corresponde al Estado la rector�a en la materia y el dominio sobre el espectro radioel�ctrico y las posiciones orbitales. As� lo expresan:

"Art�culo 1o. La presente ley es de orden p�blico y tiene por objeto regular el uso, aprovechamiento y explotaci�n del espectro radioel�ctrico, de las redes de telecomunicaciones, y de la comunicaci�n v�a sat�lite."

"Art�culo 2o. Corresponde al Estado la rector�a en materia de telecomunicaciones, a cuyo efecto proteger� la seguridad y la soberan�a de la naci�n.

En todo momento el Estado mantendr� el dominio sobre el espectro radioel�ctrico y las posiciones orbitales asignadas al pa�s.

El art�culo 3o., por su parte, se ocupa de establecer definiciones sobre los siguientes conceptos:

"Art�culo 3o. Para los efectos de esta ley se entender� por:

"I. Banda de frecuencias: porci�n del espectro radioel�ctrico que contiene un conjunto de frecuencias determinadas;

"II. Espectro radioel�ctrico: el espacio que permite la propagaci�n sin gu�a artificial de ondas electromagn�ticas cuyas bandas de frecuencias se fijan convencionalmente por debajo de los 3,000 gigahertz;

"III. Estaci�n terrena: la antena y el equipo asociado a �sta que se utiliza para transmitir o recibir se�ales de comunicaci�n v�a sat�lite;

"IV. Frecuencia: n�mero de ciclos que por segundo efect�a una onda del espectro radioel�ctrico;

"V.H.�n: acto por el cual la secretar�a reconoce oficialmente que las especificaciones de un producto destinado a telecomunicaciones satisfacen las normas y requisitos establecidos, por lo que puede ser conectado a una red p�blica de telecomunicaciones, o hacer uso del espectro radioel�ctrico;

"VI. �rbita satelital: trayectoria que recorre un sat�lite al girar alrededor de la tierra;

"VII. Posiciones orbitales geoestacionarias: ubicaciones en una �rbita circular sobre el Ecuador que permiten que un sat�lite gire a la misma velocidad de rotaci�n de la tierra, permitiendo que el sat�lite mantenga en forma permanente la misma latitud y longitud;

"VIII. Red de telecomunicaciones: sistema integrado por medios de transmisi�n, tales como canales o circuitos que utilicen bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico, enlaces satelitales, cableados, redes de transmisi�n el�ctrica o cualquier otro medio de transmisi�n, as� como, en su caso, centrales, dispositivos de conmutaci�n o cualquier equipo necesario;

"IX. Red privada de telecomunicaciones: la red de telecomunicaciones destinada a satisfacer necesidades espec�ficas de servicios de telecomunicaciones de determinadas personas que no impliquen explotaci�n comercial de servicios o capacidad de dicha red;

"X. Red p�blica de telecomunicaciones: la red de telecomunicaciones a trav�s de la cual se explotan comercialmente servicios de telecomunicaciones. La red no comprende los equipos terminales de telecomunicaciones de los usuarios ni las redes de telecomunicaciones que se encuentren m�s all� del punto de conexi�n terminal;

"XI. Secretar�a: la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes;

"XII. Servicios de valor agregado: los que emplean una red p�blica de telecomunicaciones y que tienen efecto en el formato, contenido, c�digo, protocolo, almacenaje o aspectos similares de la informaci�n transmitida por alg�n usuario y que comercializan a los usuarios informaci�n adicional, diferente o reestructurada, o que implican interacci�n del usuario con informaci�n almacenada;

"XIII. Sistema de comunicaci�n v�a sat�lite: el que permite el env�o de se�ales de microondas a trav�s de una estaci�n transmisora a un sat�lite que las recibe, amplifica y env�a de regreso a la Tierra para ser captadas por estaci�n receptora, y

XIV. Telecomunicaciones: toda emisi�n, transmisi�n o recepci�n de signos, se�ales, escritos, im�genes, voz, sonidos o informaci�n de cualquier naturaleza que se efect�a a trav�s de hilos, radioelectricidad, medios �pticos, f�sicos, u otros sistemas electromagn�ticos.

Como se ve, el legislador ordinario se�al� lo que debe entenderse por bandas de frecuencia y espectro radioel�ctrico. Las primeras constituyen una porci�n del espectro radioel�ctrico, y �ste es el espacio que permite la propagaci�n sin gu�a artificial de ondas electromagn�ticas cuyas bandas de frecuencias se fijan convencionalmente por debajo de los 3,000 gigahertz.

Los art�culos 4o. y 5o. consignan que el espectro radioel�ctrico es una v�a general de comunicaci�n y que los servicios que en ella se presten son de jurisdicci�n federal, especificando el art�culo 10, en su fracci�n II, que el espectro para usos determinados se otorga mediante concesi�n, lo que reitera el art�culo 11 en su fracci�n I.D. disposiciones se�alan:

"Art�culo 4o. Para los efectos de esta ley, son v�as generales de comunicaci�n el espectro radioel�ctrico, las redes de telecomunicaciones y los sistemas de comunicaci�n v�a sat�lite."

"Art�culo 5o. Las v�as generales de comunicaci�n materia de esta ley y los servicios que en ellas se presten son de jurisdicci�n federal.

"Para los efectos de esta ley se considera de inter�s p�blico la instalaci�n, operaci�n, y mantenimiento de cableado subterr�neo y a�reo y equipo destinado al servicio de las redes p�blicas de telecomunicaciones, debi�ndose cumplir las disposiciones estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y protecci�n ecol�gica aplicables."

"Art�culo 10. El uso de las bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico se clasificar� de acuerdo con lo siguiente:

"I. Espectro de uso libre: son aquellas bandas de frecuencias que pueden ser utilizadas por el p�blico en general sin necesidad de concesi�n, permiso o registro."

"Art�culo 11. Se requiere concesi�n de la secretar�a para:

I.U., aprovechar o explotar una banda de frecuencias en el territorio nacional, salvo el espectro de uso libre y el de uso oficial.

El cap�tulo III, secci�n II, contiene las disposiciones que regulan el procedimiento de licitaci�n p�blica de las concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para usos determinados. Los art�culos 14 a 19 dicen:

"Art�culo 14. Las concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados se otorgar�n mediante licitaci�n p�blica. El Gobierno Federal tendr� derecho a recibir una contraprestaci�n econ�mica por el otorgamiento de la concesi�n correspondiente."

"Art�culo 15. La secretar�a establecer�, y publicar� peri�dicamente, un programa sobre las bandas de frecuencias del espectro para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de uso y coberturas geogr�ficas, que ser�n materia de licitaci�n p�blica.

"Los interesados podr�n solicitar que se liciten bandas de frecuencias, modalidades de uso y coberturas geogr�ficas distintas de las contempladas en el programa mencionado en el p�rrafo anterior. En estos casos, la secretar�a resolver� lo conducente en un plazo que no exceder� de 60 d�as naturales."

"Art�culo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitaci�n p�blica a que se refiere el art�culo 14 de esta ley, la secretar�a publicar� en el Diario Oficial de la Federaci�n y en un peri�dico de la entidad o entidades federativas cuya zona geogr�fica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de concesi�n, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.

"Las bases de licitaci�n p�blica incluir�n como m�nimo:

"I. Los requisitos que deber�n cumplir los interesados para participar en la licitaci�n, entre los que se incluir�n:

"A. Los programas y compromisos de inversi�n, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar;

"B. El plan de negocios;

"C. Las especificaciones t�cnicas de los proyectos, y

"D.O.�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia.

"II. Las bandas de frecuencias objeto de concesi�n, sus modalidades de uso y zonas geogr�ficas en que pueden ser utilizadas;

"III. El periodo de vigencia de la concesi�n, y

"IV. Los criterios para seleccionar al ganador."

"Art�culo 17. Cuando las proposiciones presentadas en la licitaci�n p�blica no aseguren las mejores condiciones para la prestaci�n de los servicios, las contraprestaciones ofrecidas no sean satisfactorias a juicio de la secretar�a o no cumplan con los requisitos establecidos en las bases de la licitaci�n, se declarar� desierta la licitaci�n y podr� expedirse una nueva convocatoria."

"Art�culo 18. El t�tulo de concesi�n contendr� como m�nimo lo siguiente:

"I. El nombre y domicilio del concesionario;

"II. Las bandas de frecuencias objeto de concesi�n, sus modalidades de uso y zona geogr�fica en que pueden ser utilizadas;

"III. Los programas de inversi�n respectivos;

"IV. Los servicios que podr� prestar el concesionario;

"V. Las especificaciones t�cnicas del proyecto;

"VI. El periodo de vigencia;

"VII. Las contraprestaciones que, en su caso, deber�n cubrirse por el otorgamiento de la concesi�n, y

"VIII. Los dem�s derechos y obligaciones de los concesionarios.

"Una vez otorgada la concesi�n, un extracto del t�tulo respectivo se publicar� en el Diario Oficial de la Federaci�n a costa del interesado.

"Cuando la explotaci�n de los servicios objeto de la concesi�n sobre el espectro radioel�ctrico requiera de una concesi�n de red p�blica de telecomunicaciones, esta �ltima se otorgar� en el mismo acto administrativo."

"Art�culo 19. Las concesiones sobre bandas de frecuencias se otorgar�n por un plazo hasta de 20 a�os y podr�n ser prorrogadas hasta por plazos iguales a los originalmente establecidos, a juicio de la secretar�a.

Para el otorgamiento de las pr�rrogas ser� necesario que el concesionario hubiere cumplido con las condiciones previstas en la concesi�n que se pretenda prorrogar; lo solicite antes de que inicie la �ltima quinta parte del plazo de la concesi�n, y acepte las nuevas condiciones que establezca la propia secretar�a de acuerdo a la presente ley y dem�s disposiciones aplicables. La secretar�a resolver� lo conducente en un plazo no mayor a 180 d�as naturales.

As� las cosas, en lo relativo al uso, aprovechamiento y explotaci�n del espectro radioel�ctrico se desprenden las siguientes cuestiones de la L. Federal de Telecomunicaciones:

? Corresponde al Estado su rector�a.

? Es dominio del Estado.

? Es una v�a general de comunicaci�n.

? Es de jurisdicci�n federal.

? Se otorga a los particulares mediante concesi�n a trav�s del procedimiento de licitaci�n p�blica.

? Es un �rea o actividad prioritaria.

Luego, con la referida normatividad que responde a la voluntad del legislador Constituyente expresada en los p�rrafos cuarto y d�cimo del art�culo 28 constitucional, el Estado refuerza su papel como rector en materia de telecomunicaciones y, en particular, del espectro radioel�ctrico, alentando al efecto la participaci�n de los sectores social y privado en el desarrollo de esta �rea prioritaria, incluyendo el legislador las normas pertinentes para impedir el uso de pr�cticas monop�licas, evitar fen�menos de concentraci�n y ofrecer a los usuarios un servicio eficiente a trav�s de una mayor diversificaci�n de las opciones y de la ampliaci�n de su cobertura, tal como lo indica el art�culo 7o., que dispone:

"Art�culo 7o. La presente ley tiene como objetivos promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; ejercer la rector�a del Estado en la materia, para garantizar la soberan�a nacional; fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que �stos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, y promover una adecuada cobertura social.

"Para el logro de estos objetivos, corresponde a la secretar�a, sin perjuicio de las que se confieran a otras dependencias del Ejecutivo Federal, el ejercicio de las atribuciones siguientes:

"I.P., formular y conducir las pol�ticas y programas, as� como regular el desarrollo de las telecomunicaciones, con base en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales correspondientes;

"II. Promover y vigilar la eficiente interconexi�n de los diferentes equipos y redes de telecomunicaci�n;

"III. Expedir las normas oficiales mexicanas en materia de telecomunicaciones y otras disposiciones administrativas;

"IV. Acreditar peritos en materia de telecomunicaciones;

"V. Establecer procedimientos para homologaci�n de equipos;

"VI. Elaborar y mantener actualizado el cuadro nacional de atribuci�n de frecuencias;

"VII. Gestionar la obtenci�n de las posiciones orbitales geoestacionarias con sus respectivas bandas de frecuencias, as� como las �rbitas satelitales para sat�lites mexicanos, y coordinar su uso y operaci�n con organismos y entidades internacionales y con otros pa�ses;

"VIII. Participar en la negociaci�n de tratados y convenios internacionales en materia de telecomunicaciones, considerando, entre otros factores las diferenciasexistentes del sector con respecto al de los pa�ses con que se negocie, y vigilar su observancia;

"IX. Adquirir, establecer y operar, en su caso, por s� o a trav�s de terceros, redes de telecomunicaciones;

"X. Promover el fortalecimiento de los valores culturales y de la identidad nacional;

"XI. Promover la investigaci�n y el desarrollo tecnol�gico en materia de telecomunicaciones, la capacitaci�n y el empleo de mexicanos cuyas relaciones laborales se sujetar�n a la legislaci�n de la materia;

"XII. Interpretar esta ley para efectos administrativos, y

XIII. Las dem�s que esta ley y otros ordenamientos legales le confieran en la materia.

Lo hasta aqu� dicho se corrobora con la exposici�n de motivos de la L. Federal de Telecomunicaciones, que aun cuando aparece reproducida en las p�ginas 61 a 66 de esta ejecutoria, conviene tenerla en cuenta nuevamente:

"Corresponde al Estado, como rector de la econom�a y promotor del desarrollo, establecer las condiciones que permitan la concurrencia de la iniciativa e inversi�n de los particulares, bajo un marco regulatorio claro y seguro. Una mayor participaci�n privada es congruente con el fortalecimiento de la rector�a del Estado.

"Bajo estas consideraciones y conscientes de la impostergable necesidad de avanzar en el desarrollo de la infraestructura de los sistemas de comunicaciones y transportes, fue aprobada la reforma al cuarto p�rrafo del art�culo 28 de la C.�n General, a efecto de permitir la participaci�n de los particulares en el sector ferroviario y en la comunicaci�n v�a sat�lite.

"Es por ello que se presenta esta iniciativa de L. Federal de Telecomunicaciones, reglamentaria del citado precepto constitucional. En su elaboraci�n, se tuvieron en cuenta las propuestas y lineamientos expresados por ambas C�maras de ese honorable Congreso de la Uni�n, tanto al dictaminar la reforma como durante los distintos y fruct�feros encuentros previos a esta iniciativa, sostenidos con las comisiones legislativas correspondientes.

"Las telecomunicaciones fortalecen la uni�n entre los mexicanos, reafirman nuestra cultura, acercan a la poblaci�n a servicios de educaci�n y salud, aumentan la productividad de la industria y el comercio, y facilitan la comunicaci�n de M�xico con el resto del mundo.

"El desarrollo tecnol�gico logrado en los �ltimos a�os en este sector hace posible la creaci�n de nuevos servicios de telecomunicaciones antes inimaginables. Esto tambi�n elimina gradualmente las diferencias entre los servicios convencionales de telefon�a, telegraf�a y radiodifusi�n; permite el intercambio de vol�menes de informaci�n cada vez mayores a velocidades que aumentan continuamente; y acerca las fronteras entre pa�ses y regiones mediante el uso de sat�lites que pueden cubrir continentes enteros.

"Al reducir constantemente los costos, el avance tecnol�gico permite que los servicios de telecomunicaciones puedan ser accesibles a un n�mero de mexicanos cada vez mayor.

"Por todo esto no es de extra�ar que el sector de las telecomunicaciones sea uno de los m�s din�micos en muchos pa�ses. M�xico no ha sido la excepci�n. Nuestras comunicaciones han venido creciendo a tasas mucho mayores que el resto de la econom�a. Este sector represent� en 1994 m�s del 2.5 por ciento del producto nacional bruto.

"En el pasado, la tecnolog�a en telecomunicaciones se caracterizaba por tener grandes econom�as de escala, lo que provoc� que la inmensa mayor�a de pa�ses optara por definir esta actividad como un monopolio propiedad del Estado, o al menos un monopolio estrictamente regulado.

"En a�os recientes, los avances tecnol�gicos han ido modificando la econom�a de las telecomunicaciones y, con ello, las razones de su r�gimen monop�lico. Ahora la eficiencia del sector comunicaciones depende no de su tama�o, sino del esp�ritu empresarial que en �l prive. Es por eso que en los pa�ses m�s industrializados, se ha observado que, virtualmente, todas las �reas de las telecomunicaciones se han abierto en forma paulatina a la competencia

"En consecuencia, el papel del Estado en este momento de transici�n hacia mercados m�s abiertos debe ser el de promover la competencia en las telecomunicaciones. Debe el Estado, tambi�n, fortalecer la soberan�a y seguridad nacional, y una adecuada promoci�n de la cobertura social, mediante el aprovechamiento del avance tecnol�gico de las telecomunicaciones.

"Por todo ello y a fin de que el Estado cuente con los instrumentos necesarios para una rector�a eficaz de este sector, el Gobierno Federal requiere de un nuevo marco jur�dico que incorpore plenamente estas realidades y los objetivos de desarrollo en la materia, a trav�s de instrumentos legales efectivos.

"La apertura oportuna a la competencia en servicios de telecomunicaciones contribuir� a nuestro desarrollo econ�mico y a superar la crisis de ahorro que actualmente aqueja al pa�s. Por eso se propone una ley que incorpore los lineamientos regulatorios de vanguardia en esta materia, que nos lleve hacia un mercado de telecomunicaciones abierto y eficiente.

"Con esta nueva regulaci�n, se busca promover la disponibilidad, en todo el territorio nacional, de los diversos servicios de telecomunicaciones; ofrecer m�s y mejores opciones a los consumidores, y tener precios internacionalmente competitivos en estas actividades.

"Coadyuvar a que los diversos agentes econ�micos tengan acceso a servicios de telecomunicaciones de alta calidad y bajo costo permitir� a la econom�a en su conjunto aumentar su competitividad, estimulando a la vez la producci�n, las inversiones, el empleo y el desarrollo general de nuestra naci�n.

"Esta apertura en el sector de las telecomunicaciones traer� importantes beneficios, directa e indirectamente. De manera directa, las inversiones en este sector generan empleo en el propio sector y en las industrias primarias relacionadas con las telecomunicaciones, especialmente en el gremio manufacturero y el de la construcci�n. De manera indirecta, al ser un insumo fundamental para pr�cticamente todas las actividades productivas, el contar con mejores y m�s accesibles servicios de telecomunicaciones promover� la econom�a y el crecimiento del empleo.

"La presente iniciativa regula el uso, aprovechamiento y explotaci�n del espectro radioel�ctrico, de las redes de telecomunicaciones y los servicios que en ellas se prestan, as� como de la comunicaci�n v�a sat�lite.

"De conformidad con el precepto constitucional recientemente reformado, el Estado mantendr�, en todo momento, el dominio sobre el espectro radioel�ctrico y las posiciones orbitales asignadas al pa�s. Para los efectos de la propia ley, otorga el car�cter de v�as generales de comunicaci�n, sujetas a jurisdicci�n federal, al propio espectro radioel�ctrico, a las redes de telecomunicaciones y a los sistemas de comunicaci�n v�a sat�lite.

"Asimismo, la presente iniciativa plantea que los procesos para el otorgamiento de las concesiones, cuando se trate del uso, explotaci�n y aprovechamiento de bienes del dominio p�blico, se lleve a cabo mediante licitaci�n p�blica, y por un plazo de hasta 20 a�os sujeto a renovaci�n. Tal principio tiene, como excepci�n, las frecuencias experimentales y las de uso oficial, estas �ltimas referidas a la administraci�n p�blica federal y a Gobiernos Estatales y Municipales, con objeto de facilitar la prestaci�n directa de servicios de telecomunicaciones por parte del Estado."

De lo hasta aqu� expuesto deriva que las concesiones sobre bandas de frecuencias para ciertos usos del espectro radioel�ctrico, dada su naturaleza de v�a general de comunicaci�n afecta, por ende, a ser protegida y asegurada por constituir un bien dominio del Estado que tiene que ver con la seguridad y soberan�a nacionales, se otorgar�n mediante licitaciones p�blicas, cuyo procedimiento se encuentra regulado, de manera sustancial, por los art�culos 15 a 19 de la L. Federal de Telecomunicaciones.

El art�culo 14, de dicho ordenamiento, destaca que el Gobierno Federal tendr� derecho a recibir una contraprestaci�n econ�mica por el otorgamiento de la concesi�n correspondiente, lo cual permite entender que el espectro radioel�ctrico puede ser valuable en dinero aun cuando sea propiedad del Gobierno Federal y, por lo mismo, que la concesi�n tiene de alg�n modo car�cter de enajenaci�n, como especie del g�nero "enajenaci�n, adjudicaci�n por licitaci�n p�blica, libre", pues se otorga a cambio de un cierto precio.

D�CIMO PRIMERO

Los elementos expuestos en los considerandos "noveno y d�cimo" permiten arribar a las siguientes conclusiones:

Primera

La comunicaci�n v�a sat�lite pas� de ser �rea estrat�gica a �rea o actividad prioritaria. De este modo, de corresponder al Estado su exclusividad en cuanto a su ejercicio o realizaci�n, merced a la reforma del p�rrafo cuarto del art�culo 28 constitucional de dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco, se dio participaci�n al sector privado para establecer, operar y explotar la comunicaci�n v�a sat�lite mediante concesiones que otorgue el Gobierno Federal, bajo el entendido de que las posiciones orbitales y las frecuencias correspondientes quedar�n bajo el dominio del Estado.

Segunda

El p�rrafo d�cimo del art�culo 28 de la C.�n Federal, adicionado en la reforma antes mencionada, precisa que en relaci�n con las concesiones para el aprovechamiento de los bienes del dominio p�blico de la naci�n, como lo es el espacio radioel�ctrico, las leyes fijar�n las condiciones que aseguren la utilizaci�n social de los bienes y evitar�n fen�menos de concentraci�n, lo que resulta de especial relevancia, ya que ha sido el propio legislador de la C.�n el que dispuso que las concesiones relativas al aprovechamiento de los bienes del dominio p�blico deben evitar concentraciones econ�micas que afecten la libre concurrencia.

Tercera

La L. Federal de Telecomunicaciones, reglamentaria de los p�rrafos cuarto y d�cimo del art�culo 28 constitucional, vino a establecer como objeto de regulaci�n el uso, aprovechamiento y explotaci�n del espectro radioel�ctrico, de las redes de telecomunicaciones y de la comunicaci�n v�a sat�lite, lo cual revela que dichas materias quedaron comprendidas como �reas prioritarias, si bien el art�culo 2o. de dicha ley aclara que el Estado mantendr� el dominio sobre el referido espectro y las posiciones orbitales asignadas al pa�s.

Esto �ltimo se entiende tambi�n a la luz de la L. General de Bienes Nacionales, porque siendo el espectro radioel�ctrico el espacio que permite la propagaci�n sin gu�a artificial de ondas electromagn�ticas, como lo indica el art�culo 3o., fracci�n II, de la L. Federal de Telecomunicaciones, el art�culo 2o., fracci�n II, de la ley primeramente mencionada se�ala:

"Art�culo 2o. Son bienes de dominio p�blico:

"...

II. Los se�alados en los art�culos 27, p�rrafos cuarto, quinto y octavo, y 42, fracci�n IV, de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos.

El citado art�culo 27 constitucional en la parte final del p�rrafo cuarto estatuye:

"Art�culo 27. ... Corresponde a la naci�n el dominio directo de todos los recursos naturales ... y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensi�n y t�rminos que fije el derecho internacional."

Luego, siendo el espectro radioel�ctrico "espacio situado sobre el territorio nacional" y, por ende, un bien de dominio p�blico que adem�s constituye un �rea prioritaria para el Estado, su uso, aprovechamiento y explotaci�n debe otorgarse con sujeci�n a los principios dispuestos por el art�culo 134, p�rrafos segundo y tercero, en relaci�n con los art�culos 28, p�rrafos cuarto y antepen�ltimo, 25, 26 y 27 de la C.�n Federal.

Cuarta

El art�culo 134 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos protege, como valor fundamental, el manejo de los recursos econ�micos de la Federaci�n, los que, en principio, son aquellos ingresos p�blicos o medios financieros que se asignan v�a presupuesto a las dependencias o entidades del sector p�blico para ser erogados como gasto p�blico federal en las contrataciones de obras p�blicas y servicios con ellas relacionados, o bien, en las adquisiciones, arrendamientos y servicios de los Gobiernos Federal y del Distrito Federal bajo los principios de eficiencia, eficacia, honradez y licitaci�n p�blica y abierta, y que tienen la finalidad de asegurar al Estado las mejores condiciones posibles en todas sus contrataciones.

El referido precepto, sin embargo, tambi�n previene que las enajenaciones de todo tipo de bienes, concepto de suyo amplio, se adjudicar�n a trav�s de licitaciones p�blicas libres en las que se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado que, finalmente, ser� abierto en p�blico con la intenci�n de asegurar al Estado las mejores condiciones posibles que correspondan al caso.

Luego, entendidos los recursos econ�micos como bienes del dominio de la naci�n susceptibles de ser entregados a cambio de un precio, es decir, mediante su enajenaci�n, de ello se sigue que el espectro radioel�ctrico a que se refiere el cuarto y antepen�ltimo p�rrafos del art�culo 28 constitucional y que est� regulado en la L. Federal de Telecomunicaciones, por ser igualmente un bien del Estado que se otorga en concesi�n a cambio de una contraprestaci�n econ�mica, puede considerarse tambi�n como recurso econ�mico en su amplia acepci�n.

De este modo, las reglas o principios que establece el art�culo 134 constitucional respecto del g�nero enajenaciones de todo tipo de bienes son aplicables a las concesiones de v�as generales de comunicaci�n, como es el caso del espectro radioel�ctrico, conjuntamente con las establecidas en los p�rrafos cuarto y antepen�ltimo del art�culo 28 constitucional y en su ley reglamentaria.

Lo anterior es as�, en virtud de que siendo el espectro radioel�ctrico un recurso econ�mico del Estado, pues es valuable en dinero y se otorga mediante concesi�n a cambio de un precio cierto, por ende, le resulta aplicable el amplio procedimiento del art�culo 134 constitucional, en la medida que establece puntos fundamentales de la licitaci�n, en relaci�n con el art�culo 28 y los otros numerales que conforman el cap�tulo econ�mico de la L. Fundamental.

Ello resulta de la armonizaci�n de dichos art�culos, ya que la regla general de libre intervenci�n en las licitaciones que dispone el art�culo 134, tiene excepciones cuando no se garantice la satisfacci�n de todos los requisitos. Luego, relacionado tal precepto con la obligaci�n plasmada en el art�culo 28 de evitar fen�menos de concentraci�n, es posible concluir que no toda licitaci�n y adjudicaci�n de recursos econ�micos del Estado debe hacerse en los t�rminos de los dos primeros p�rrafos del art�culo 134, pues hay casos excepcionales, como sucede con el espectro radioel�ctrico, en que la seguridad y soberan�a nacionales son de mayor trascendencia que el mero inter�s pecuniario de la Federaci�n.

En tales condiciones, aun cuando es cierto que existe en el caso una garant�a de libertad para intervenir en la licitaci�n de la concesi�n del espectro radioel�ctrico, lo cierto es que en este caso especial debe igual atenderse al art�culo 28 constitucional que busca evitar los fen�menos de concentraci�n econ�mica. En otras palabras, aun cuando tiene raz�n la quejosa al aducir que tiene un derecho de intervenir con libertad en la licitaci�n de una v�a general de comunicaci�n, como es el espectro radioel�ctrico, lo cierto es tambi�n que no se trata de una libertad absoluta, sino de un derecho que se reconoce a los gobernados de acuerdo a las limitaciones que establece el mencionado art�culo 28 de la Carta Magna, m�s a�n si se toma en cuenta que su pen�ltimo p�rrafo dispone que "las leyes fijar�n las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestaci�n de servicios y la utilizaci�n social de los bienes, y evitar�n fen�menos de concentraci�n que contrar�en el inter�s p�blico".

Efectivamente, el art�culo 134 constitucional s� regula la libertad de intervenir en licitaciones p�blicas como un derecho subjetivo p�blico, pero no es absoluto, como pretende la parte quejosa, pues est� acotado en los propios t�rminos del p�rrafo tercero de dicho precepto, en relaci�n adem�s con los art�culos 25, 26, 27 y 28 de la propia C.�n, es decir, con las disposiciones constitucionales que constituyen el cap�tulo econ�mico en atenci�n con la actividad concreta de las telecomunicaciones, en particular, con el espectro radioel�ctrico.

Quinta

El uso, aprovechamiento y explotaci�n de bandas de frecuencia del espectro radioel�ctrico s�lo podr� otorgarse al sector privado mediante concesi�n, y el procedimiento de licitaci�n correspondiente ser� el que previene el art�culo 134 constitucional, en relaci�n con el art�culo 28, p�rrafos cuarto y antepen�ltimo, tambi�n de la Carta Magna y la L. Federal de Telecomunicaciones, y por lo que se refiere al proceso de sana competencia entre los prestadores del servicio y a su libre concurrencia, corresponder� a la normatividad de la L. Federal de Competencia Econ�mica y a su �rgano competente, es decir, la Comisi�n Federal de Competencia, impedir los monopolios, el uso de pr�cticas monop�licas y todo aquello que restrinja el funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios ofrecidos a los usuarios mediante las v�as de comunicaci�n, es decir, de todo fen�meno de concentraci�n, lo que har�, como en el caso, a trav�s de la opini�n favorable que se le pide, lo que es de suyo parte de su naturaleza como �rgano administrativo desconcentrado, conforme lo establece el art�culo 24 de la ley de la materia, todo ello sin perjuicio de las atribuciones propias de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, seg�n lo marca el art�culo 7o. de la L. Federal de Telecomunicaciones.

Lo anterior es as�, adem�s, porque teniendo ahora el espectro radioel�ctrico y sus bandas de frecuencia naturaleza de �rea o actividad prioritaria, quedan sujetas a las limitaciones y regulaciones que establece la L. Federal de Competencia Econ�mica, en t�rminos del p�rrafo segundo de su art�culo 4o., por lo que hace a la materia de competencia econ�mica, monopolios y libre concurrencia.

Sexta

Es infundada la reclamaci�n de inconstitucionalidad de los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia, porque en opini�n de la parte quejosa infringen el art�culo 134 constitucional, habida cuenta que si bien este �ltimo precepto de la Carta Magna tutela una prerrogativa individual, lo cierto es que se trata de un derecho subjetivo que admite excepciones. Es decir, es una garant�a de libertad pero no es absoluta, pues est� restringida por las limitaciones que establece el p�rrafo tercero del propio art�culo 134, en relaci�n con los art�culos 25, 26, 27 y 28 de la misma C.�n Federal.

D�CIMO SEGUNDO

En su segundo agravio la recurrente aduce, de manera esencial, que el requisito de opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia viola la garant�a de audiencia previa que previene el art�culo 14 constitucional.

En principio se considera necesario analizar el primer aspecto del tema a discusi�n que gira en torno de la "opini�n favorable", a prop�sito de lo cual importa conocer lo previsto por los art�culos 14 a 17 de la L. Federal de Telecomunicaciones, que forman parte de la secci�n II "De las concesiones sobre el espectro radioel�ctrico", y que dicen:

"Art�culo 14. Las concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados se otorgar�n mediante licitaci�n p�blica. El Gobierno Federal tendr� derecho a recibir una contraprestaci�n econ�mica por el otorgamiento de la concesi�n correspondiente."

"Art�culo 15. La secretar�a establecer�, y publicar� peri�dicamente, un programa sobre las bandas de frecuencias del espectro para usos determinados, con sus correspondientesmodalidades de uso y coberturas geogr�ficas, que ser�n materia de licitaci�n p�blica.

"Los interesados podr�n solicitar que se liciten bandas de frecuencias, modalidades de uso y coberturas geogr�ficas distintas de las contempladas en el programa mencionado en el p�rrafo anterior. En estos casos, la secretar�a resolver� lo conducente en un plazo que no exceder� de 60 d�as naturales."

"Art�culo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitaci�n p�blica a que se refiere el art�culo 14 de esta ley, la secretar�a publicar� en el Diario Oficial de la Federaci�n y en un peri�dico de la entidad o entidades federativas cuya zona geogr�fica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de la concesi�n, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.

"Las bases de licitaci�n p�blica incluir�n como m�nimo:

"I. Los requisitos que deber�n cumplir los interesados para participar en la licitaci�n, entre los que se incluir�n:

"A. Los programas y compromisos de inversi�n, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar;

"B. El plan de negocios;

"C. Las especificaciones t�cnicas de los proyectos, y

"D.O.�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia.

"II. Las bandas de frecuencias objeto de concesi�n, sus modalidades de uso y zonas geogr�ficas en que pueden ser utilizadas;

"III. El periodo de vigencia de la concesi�n, y

"IV. Los criterios para seleccionar al ganador."

"Art�culo 17. Cuando las proposiciones presentadas en la licitaci�n p�blica no aseguren las mejores condiciones para la prestaci�n de los servicios, las contraprestaciones ofrecidas no sean satisfactorias a juicio de la secretar�a o no cumplan con los requisitos establecidos en las bases de la licitaci�n, se declarar� desierta la licitaci�n y podr� expedirse una nueva convocatoria."

De acuerdo con las normas en cuesti�n, cierto es que los interesados en participar en la licitaci�n p�blica de concesiones sobre el espectro radioel�ctrico pueden presentar sus proposiciones; empero, deber�n cubrir previamente los requisitos de idoneidad que, como m�nimo, establece el art�culo 16, fracci�n I, de la ley de la materia, entre otros, la opini�n favorable de la Cofeco.

Tal exigencia, empero, no puede tomarse como una opini�n t�cnica de la dependencia especializada, sino como una condici�n imprescindible de cubrir a fin de que los interesados est�n en posibilidad de participar en la licitaci�n respectiva. Es decir, se trata de la decisi�n de una autoridad administrativa en el sentido de "si hay o no un fen�meno de concentraci�n econ�mica", lo cual implica que en el supuesto de que la determinaci�n resulte adversa al solicitante, �ste definitivamente no pueda ser part�cipe del procedimiento de licitaci�n.

Efectivamente, si se considera que la Comisi�n Federal de Competencia, como �rgano t�cnico especializado desconcentrado, tiene como encomienda, en t�rminos del antepen�ltimo p�rrafo del art�culo 28 constitucional y de los art�culos 1o., 23 y 24, entre otros, de la L. Federal de Competencia Econ�mica, que enseguida se transcribir�n, la de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y las concentraciones que contrar�en el inter�s p�blico, de ello se sigue que la opini�n favorable que se exige para que los interesados entren a participar al procedimiento de licitaci�n, sobre todo trat�ndose de un �rea prioritaria como es el espectro radioel�ctrico, no es una contestaci�n desprovista de estudio y valoraci�n de los agentes econ�micos y de los documentos requeridos, de tal modo que aunque la ley la denomine "opini�n", en realidad es una resoluci�n administrativa que, de ser desfavorable, prohibir� al agente econ�mico su participaci�n en una licitaci�n que podr�a tener como resultado un fen�meno de concentraci�n reprobado por la ley.

Los citados numerales disponen:

Art�culo 28, antepen�ltimo p�rrafo, constitucional:

Art�culo 28. ... El Estado, sujet�ndose a las leyes, podr� en casos de inter�s general, concesionar la prestaci�n de servicios p�blicos o la explotaci�n, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federaci�n, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijar�n las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestaci�n de los servicios y la utilizaci�n social de los bienes, y evitar�n fen�menos de concentraci�n que contrar�en el inter�s p�blico.

Art�culos 1o., 23 y 24 de la L. Federal de Competencia Econ�mica:

"Art�culo 1o. La presente ley es reglamentaria del art�culo 28 constitucional en materia de competencia econ�mica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la Rep�blica y aplicable a todas las �reas de la actividad econ�mica."

"Art�culo 23. La Comisi�n Federal de Competencia es un �rgano administrativo desconcentrado de la Secretar�a de Comercio y Fomento Industrial, contar� con autonom�a t�cnica y operativa y tendr� a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y las concentraciones, en los t�rminos de esta ley, y gozar� de autonom�a para dictar sus resoluciones."

"Art�culo 24. La comisi�n tendr� las siguientes atribuciones:

"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, pr�cticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podr� requerir de los particulares y dem�s agentes econ�micos la informaci�n o documentos relevantes;

"II. Establecer los mecanismos de coordinaci�n para el combate y prevenci�n de monopolios, estancos, concentraciones y pr�cticas il�citas;

"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violaci�n de esta ley y denunciar ante el Ministerio P�blico las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;

"IV. Opinar sobre los ajustes a los programas y pol�ticas de la administraci�n p�blica federal, cuando de �stos resulten efectos que puedan ser contrarios a la competencia y la libre concurrencia;

".O., cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos de leyes y reglamentos, por lo que conciernen a los aspectos de competencia y libre concurrencia;

"VI. Cuando lo considere pertinente, emitir opini�n en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jur�dicos ni la comisi�n pueda ser obligada a emitir opini�n;

"VII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la comisi�n, los manuales de organizaci�n y de procedimientos;

"VIII. Participar con las dependencias competentes en la celebraci�n de tratados, acuerdos o convenios internacionales en materia de regulaci�n o pol�ticas de competencia y libre concurrencia, de los que M�xico sea o pretenda ser parte; y

IX. Las dem�s que le confieran �sta y otras leyes y reglamentos.

En tales condiciones, es claro que la opini�n favorable de la Cofeco, que exige el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones para que los interesados puedan participar en la licitaci�n, constituye una autorizaci�n previa indispensable que si no se cumple les impide entrar al concurso respectivo. Luego, en este aspecto es fundado lo alegado por la parte recurrente en el sentido de que el mencionado requisito s� determina qui�nes pueden y qui�nes no pueden participar en el procedimiento de licitaci�n de concesiones sobre bandas del espectro radioel�ctrico.

Sin embargo, no tiene raz�n en cuanto aduce que la referida opini�n favorable viola la garant�a de previa audiencia que consagra el art�culo 14 constitucional, en su segundo p�rrafo, que dice:

"Art�culo 14. ... Nadie podr� ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

El precepto en cuesti�n expresamente dispone que "nadie puede ser privado" de los altos valores mencionados, sino es a trav�s de que se cumplan las condiciones de: a) juicio previo; b) tribunales establecidos con antelaci�n; c) observancia de las formalidades esenciales del procedimiento; y d) leyes expedidas antes de que ocurra el hecho que se juzga.

En este sentido, es verdad lo que dice la parte recurrente en los abundantes argumentos que formula para explicar en qu� consiste la garant�a de audiencia y cu�les son los requisitos que tiene que cubrir la ley para estimar que se est� respetando el derecho fundamental en menci�n; tal como tambi�n lo ha se�alado este Alto Tribunal en la tesis que enseguida se reproduce:

"S�ptima �poca

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Vol�menes: 151-156, Tercera Parte

"P�gina: 108

AUDIENCIA, GARANT�A DE. La garant�a de audiencia que consagra el art�culo 14 de la C.�n Federal debe interpretarse en el sentido de que las autoridades administrativas, previamente a la emisi�n de cualquier acto que implique privaci�n de derechos respetando los procedimientos que lo contengan, tienen la obligaci�n de dar oportunidad a los agraviados para que expongan lo que consideren conveniente en defensa de sus intereses. Lo anterior implica que se otorgue a los afectados un t�rmino razonable para que conozcan las pretensiones de la autoridad y aporten las pruebas legales que consideren pertinentes para defender sus derechos.

Sin embargo, carece de raz�n la quejosa en cuanto concluye que las normas reclamadas violan su garant�a de audiencia previa porque tiene el derecho adquirido en participar en el procedimiento de licitaci�n, para lo cual es importante ahora tener en cuenta lo que dispone el art�culo 16 de la misma C.�n Federal, en su primer p�rrafo, en tanto se�ala:

"Art�culo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."

Este segundo numeral claramente previene los actos de molestia, ya que expresamente se�ala que "nadie puede ser molestado" en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino siempre que se cumplan los requisitos de mandamiento escrito debidamente fundado y motivado que provenga de autoridad competente.

Como se ve, mientras que el art�culo 14, en su segundo p�rrafo contempla los "actos de privaci�n", el primer p�rrafo del art�culo 16 habla de "actos de molestia". Al respecto, el Pleno de esta Corte Suprema se ha preocupado en establecer la distinci�n entre ambas clases de actos, sustentando al efecto la siguiente tesis jurisprudencial:

"Novena �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: IV, julio de 1996

"Tesis: P./J. 40/96

"P�gina: 5

ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCI�N. El art�culo 14 constitucional establece, en su segundo p�rrafo, que nadie podr� ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el art�culo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer p�rrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la C.�n Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminuci�n, menoscabo o supresi�n definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a trav�s del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el art�culo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectaci�n a la esfera jur�dica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues s�lo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jur�dicos, los autoriza, seg�n lo dispuesto por el art�culo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde �sta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinci�n debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privaci�n de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia �ndole tiende s�lo a una restricci�n provisional.

De acuerdo con tal criterio, la garant�a de audiencia que consagra el p�rrafo segundo del art�culo 14 constitucional, es s�lo en relaci�n con los actos privativos y no de los de molestia, como tambi�n en otra �poca sostuvo la Segunda Sala de este Alto Tribunal en la siguiente tesis:

"S�ptima �poca

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Volumen: 81, Tercera Parte

"P�gina: 15

AUDIENCIA Y SEGURIDAD JUR�DICA, GARANT�AS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCI�N. ART�CULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los t�rminos del art�culo 14, p�rrafo segundo, de la C.�n Federal, la audiencia previa a la emisi�n del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garant�as del gobernado, son de observancia obligatoria �nicamente trat�ndose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares, mas no as� cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garant�a de seguridad jur�dica (fundamentaci�n y motivaci�n) que establece el art�culo 16 constitucional.

Lo hasta aqu� expuesto pone de relieve que la garant�a de audiencia previa tutelada por el p�rrafo segundo del art�culo 14 constitucional, ser� siempre de observancia obligatoria �nicamente cuando los actos de que se trate tengan el car�cter de privativos, es decir, que sean de aquellos que produzcan como efecto la disminuci�n, menoscabo o supresi�n definitiva de un derecho del gobernado; y que para precisar si una ley impugnada como privativa verdaderamente lo es, tendr� que distinguirse la finalidad que persigue, esto es, si la privaci�n de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por la norma que se reclama.

Lo anterior conduce a una reflexi�n m�s, ahora en relaci�n con los derechos adquiridos y las expectativas de derecho, siendo de citarse para tal efecto el siguiente criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, cuyo texto dice a la letra:

"S�ptima �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Vol�menes: 145-150, Primera Parte

"P�gina: 53

DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES. El derecho adquirido se puede definir como el acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y ese hecho no puede afectarse, ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposici�n legal en contrario; la expectativa del derecho es una pretensi�n de que se realice una situaci�n jur�dica concreta, conforme a la legislaci�n vigente en un momento determinado.

En t�rminos de la tesis que antecede, el derecho adquirido es aquel en virtud del cual se introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensi�n de que se realice una situaci�n determinada que va a generar con posterioridad un derecho. En otras palabras, mientras que el derecho adquirido constituye un presente, a la expectativa de derecho corresponde un futuro, el que todav�a no se concretiza.

Dichos conceptos han sido acogidos en la diversa tesis de este Supremo Tribunal Federal, que establece:

"Sexta �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Volumen: CXXXVI, Primera Parte

"P�gina: 80

"RETROACTIVIDAD, TEOR�AS DE LA. Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teor�as, siendo las m�s frecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y la de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas o situaciones abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin aplicaci�n concreta de la misma. El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposici�n legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensi�n de que se realice una situaci�n jur�dica concreta, de acuerdo con la legislaci�n vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonio; en el segundo, el derecho est� en potencia, sin realizar una situaci�n jur�dica concreta, no formando parte integrante del patrimonio; estos conceptos han sido acogidos por la Suprema Corte, como puede verse en las p�ginas 226 y 227 del Ap�ndice al Tomo L del Semanario Judicial de la Federaci�n, al establecer: ?Que para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta �ltima circunstancia es esencial?. ?La ley es retroactiva cuando vuelve al pasado, para cambiar, modificar o suprimir los derechos individuales adquiridos?. ?Al celebrarse un contrato, se crea una situaci�n jur�dica concreta, que no puede destruirse por la nueva ley, si no es incurriendo en el vicio de retroactividad. Si una obligaci�n ha nacido bajo el imperio de la ley antigua, subsistir� con los caracteres y las consecuencias que la misma ley le atribuye?."

Los criterios de que se trata, si bien dados en relaci�n con el primer p�rrafo del art�culo 14 constitucional, en el que se establece la garant�a de la irretroactividad de las leyes, aportan elementos suficientes que pueden v�lidamente aplicarse al p�rrafo segundo del propio numeral, que es la materia de la presente revisi�n.

As�, es posible concluir que al prevenir el p�rrafo en menci�n que "nadie podr� ser privado de sus derechos" sino mediante juicio en el que se respete su garant�a de audiencia, y en el que se observen las condiciones que marca el legislador constitucional, se est� refiriendo a la privaci�n de "derechos adquiridos", esto es, a bienes inmateriales que han sido introducidos al patrimonio de la persona que, por ende, no pueden afectarse por disposici�n legal alguna sin haberse respetado esa garant�a, pero no respecto de expectativas de derecho que, por definici�n, constituyen una esperanza o una pretensi�n de que se realice una situaci�n jur�dica concreta de acuerdo con la legislaci�n vigente en un momento dado.

Luego, la garant�a de audiencia previa a que se refiere el art�culo 14, segundo p�rrafo, de la C.�n Federal, corresponde�nica y exclusivamente a derechos adquiridos por el gobernado pero no a expectativas, en cuyo supuesto el acto privativo de autoridad indefectiblemente deber� observar todas y cada una de las condiciones que exige el precepto en cuesti�n, es decir: 1) la existencia de un previo juicio o procedimiento administrativo, 2) su desahogo ante tribunales u �rganos previamente establecidos, 3) que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, y 4) que sea conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; las cuales no ser�n exigibles cuando se trate de meras expectativas de derecho, pues en ese supuesto se trata de actos de molestia y no de privaci�n de derechos.

Dispuesto lo anterior y relacionado con los art�culos 14 a 17 de la L. Federal de Telecomunicaciones reproducidos anteriormente, se advierte que dicha normatividad regula el otorgamiento de concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para usos determinados a trav�s del mecanismo de licitaci�n p�blica.

Para tal prop�sito, se previenen las siguientes etapas y exigencias:

? El establecimiento y publicaci�n peri�dica a cargo de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes del programa sobre las bandas mencionadas, con todas aquellas modalidades de uso y coberturas geogr�ficas que ser�n materia de la licitaci�n p�blica.

? La publicaci�n de la convocatoria en el Diario Oficial de la Federaci�n y en un peri�dico de la entidad o entidades federativas cuya zona geogr�fica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de la concesi�n, a fin de que los interesados obtengan las bases correspondientes.

? Los interesados deber�n cubrir los requisitos exigidos por las bases de licitaci�n.

? Cumplidas las condiciones de las bases, los interesados presentar�n sus proposiciones con todos aquellos elementos se�alados en los incisos A), B) y C) de la fracci�n I del art�culo 16.

? La secretar�a examinar� las proposiciones y resolver� la licitaci�n, ya sea declarando desierta la licitaci�n, de darse el supuesto previsto por el art�culo 17, o bien, otorg�ndola a quien resulte ganador.

Lo expuesto revela la posibilidad de los interesados en participar en la licitaci�n p�blica de concesiones sobre el espectro radioel�ctrico, empero, dicha circunstancia representa tan s�lo una expectativa o esperanza de participaci�n, pues en caso de que no se cumpla con los requisitos, cualquiera de ellos, no �nicamente la opini�n favorable de la Cofeco, el interesado no podr� intervenir en el procedimiento licitador.

En efecto, la convocatoria simplemente da a conocer a un universo indeterminado de interesados lineamientos generales en torno de la licitaci�n, as� como la forma de obtener las bases respectivas, a fin de que una vez que est�n en poder de quienes se interesen en participar procedan a cubrir los requisitos que especifiquen las referidas bases, iniciando, en consecuencia, en cuanto hace a la opini�n favorable de la autoridad mencionada los tr�mites respectivos a fin de obtener la declaraci�n exigida.

No existe, pues, hasta ese momento, ninguna relaci�n entre los interesados y la autoridad licitadora que haya introducido a la esfera de aqu�llos derecho alguno, lo que s� hay es un inter�s o pretensi�n de que se realice una situaci�n jur�dica concreta, esto es, participar en la licitaci�n y obtener la concesi�n de bandas de frecuencias sobre el espectro radioel�ctrico.

A prop�sito de lo dicho, resulta conveniente acudir a algunas de las constancias que aparecen en el tomo II del expediente de amparo.

A fojas 963 a 964, obra copia del Diario Oficial de la Federaci�n de veintis�is de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en el que se public� la "Convocatoria para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotaci�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para la prestaci�n del servicio de provisi�n de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto", que entre otras cuestiones expresa:

"Considerando

"...

"Que con fecha 25 de mayo de 1998, la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes public� en el Diario Oficial de la Federaci�n, el programa sobre las bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para usos determinados cuyos respectivos procedimientos de licitaci�n p�blica se llevar�n a cabo durante 1998, y

"Que con fecha 7 de agosto de 1998, la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones public� en el Diario Oficial de la Federaci�n, el calendario de licitaciones sobre las bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para usos determinados cuyos respectivos procedimientos de licitaci�n p�blica se llevar�n a cabo durante 1998, por lo que en cumplimiento a �stos, el Pleno de la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones, de conformidad con el Acuerdo P/250898/0174, adoptado en sesi�n celebrada el 25 de agosto de 1998, ha tenido a bien expedir la siguiente:

"Convocatoria ...

"1. Objeto de la licitaci�n

"1.1. Es objeto de la presente convocatoria (en lo sucesivo la ?convocatoria?), la licitaci�n sobre el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotaci�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para la prestaci�n del servicio de provisi�n de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto, a trav�s de un proceso de subasta simult�nea ascendente (en lo sucesivo ?subasta?), de conformidad con lo que se establezca en las bases de licitaci�n correspondientes (en lo sucesivo las ?bases?) y en los dem�s documentos que emanen del presente proceso de licitaci�n.

"1.2. La definici�n de los servicios, las bandas de frecuencias espec�ficas, el n�mero de concesiones y las �reas geogr�ficas de cobertura de cada concesi�n, se establecer�n en las bases.

"2. Etapas del proceso

"El proceso de licitaci�n se llevar� a cabo conforme a las etapas que se especificar�n en el calendario establecido en las bases.

"3. Adquisici�n de las bases

"Los interesados en participar en la licitaci�n a la que hace referencia la convocatoria, deber�n adquirir las bases, el formulario de calificaci�n y el manual de la subasta (en lo sucesivo el ?manual?), a partir del 11 de septiembre de 1998, en las oficinas de la Unidad de Subastas de la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones ...

"Los interesados en participar en el proceso de licitaci�n de los concursos que se contengan en las bases, deber�n presentar la informaci�n requerida en la convocatoria, las bases y el formulario de calificaci�n, dentro de los plazos establecidos en los mismos, y ajustarse a lo dispuesto en el manual que contiene las reglas mediante las cuales se llevar� a cabo el procedimiento de subasta de los concursos en cuesti�n.

"4. Aspectos generales

4.1. Los interesados en participar en la licitaci�n, deber�n obtener la autorizaci�n previa de la Comisi�n Federal de Competencia y satisfacer los dem�s requerimientos que se establezcan en la misma convocatoria, las bases, el formulario de calificaci�n y en los dem�s documentos que emita la comisi�n relacionados con la presente licitaci�n ...

Las bases de licitaci�n aparecen a fojas 965 a 982, desprendi�ndose de tal documento lo siguiente:

"Bases de licitaci�n para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotaci�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para la prestaci�n del servicio de provisi�n de capacidad para el establecimiento de enlaces punto a punto.

"1. Definiciones ...

"2. Objeto de la licitaci�n.

"Es objeto de la licitaci�n, el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotaci�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para la prestaci�n del servicio de provisi�n de capacidad para el establecimiento de enlaces punto a punto, en la banda de frecuencias de 37.0 - 38.6 gigahertz.

"3. Calendario de actividades ...

"4. Garant�a de seriedad ...

"5. L.�n de la garant�a de seriedad ...

"6. Calificaci�n.

"6.1. Para ser objeto de calificaci�n por parte de la comisi�n, los interesados deber�n acreditar su capacidad financiera, t�cnica, jur�dica y administrativa, para lo cual estar�n obligados a presentar una solicitud con la informaci�n requerida en la convocatoria, en las bases y en el formulario, dentro del plazo se�alado en el calendario para recepci�n de documentaci�n y previa cita.

"La informaci�n a que se hace referencia el presente numeral deber� presentarse en forma impresa, y aquella solicitada en el formulario deber� presentarse, adem�s, en medio magn�tico ...

"6.3. La comisi�n analizar� las solicitudes debidamente integradas con el fin de determinar si el interesado acredita tener la capacidad financiera, t�cnica, jur�dica y administrativa para prestar los servicios objeto de la presente licitaci�n, conforme a lo establecido en las bases y en el formulario, en cuyo caso pondr� a disposici�n de los interesados, en la fecha indicada en el calendario, las constancias de participaci�n que correspondan a las solicitudes que satisfagan los requisitos exigidos. La comisi�n s�lo recibir� la documentaci�n debidamente integrada.

"La comisi�n podr� solicitar a aquellos interesados que presentaron la documentaci�n debidamente integrada a que hace referencia el numeral 6.1., aclaraciones e informaci�n adicional, y podr� sostener entrevistas con los interesados cuando lo considere conveniente.

"6.4. Las solicitudes de los interesados que, a juicio de la comisi�n, no acrediten la capacidad financiera, t�cnica, jur�dica y administrativa en t�rminos del numeral 6.1., no obtendr�n la respectiva constancia de participaci�n. La comisi�n informar� a los interesados por escrito las razones que sustenten tal determinaci�n ...

"7. Condiciones adicionales.

"7.1. Para el otorgamiento de la constancia de participaci�n, los interesados deber�n exhibir la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia. Para lo anterior, deber�n proporcionar una copia de la documentaci�n referida en el numeral 6.1. a dicho �rgano ...

"8. Entrega de constancias de participaci�n.

"8.1. La comisi�n har� entrega de las constancias de participaci�n a cada uno de los interesados que hubieren acreditado su capacidad financiera, t�cnica, jur�dica y administrativa, que hubieren presentado la garant�a de seriedad inicial en los t�rminos establecidos en las bases, y exhibido la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia a la que se refiere el numeral 7.1., dentro del plazo fijado en el calendario. Los interesados que obtengan la constancia de participaci�n ser�n considerados participantes.

8.2. En esa misma fecha la comisi�n entregar� el manual del participante, as� como la o las claves de confidencialidad necesarias para participar en el procedimiento de subasta.

A foja 4 del cuaderno de pruebas, obra el siguiente documento:

"M�xico, D.F., 24 de septiembre de 1998.

"Comisi�n Federal de Competencia

"Presente

"Ref: DFA/0300/98

En cumplimiento a las ?bases de licitaci�n para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotaci�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para la prestaci�n del servicio de provisi�n de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto?, publicadas en el Diario Oficial de la Federaci�n el 26 de agosto del a�o en curso, que ordena que se deber� presentar copia de la informaci�n requerida en el formulario de calificaci�n debidamente requisitado, con el objeto de que esa comisi�n otorgue su opini�n favorable para que la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones expida a favor de Radiom�vil Dipsa, S.A. de C.V., la constancia de calificaci�n; anexo al presente el formulario de calificaci�n en cuatro carpetas numeradas del 1 al 4, asimismo, se adjunta un diskette de 3.5 pulgadas.

Seg�n se desprende de lo narrado, en la Convocatoria para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotaci�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para la prestaci�n del servicio de provisi�n de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto, publicada en el Diario Oficial de la Federaci�n de fecha veintis�is de agosto de mil novecientos noventa y ocho, se estableci�, como aspecto general, que los interesados en participar en la licitaci�n respectiva deb�an obtener autorizaci�n previa de la Comisi�n Federal de Competencia, la que, de acuerdo con las bases de licitaci�n, ten�a que exhibirse como requisito para el otorgamiento de la constancia de participaci�n.

A prop�sito de lo anterior, los interesados deb�an presentar ante la Cofeco la documentaci�n precisada en el punto 6.1. de las referidas bases, motivo por el cual la empresa hoy recurrente, con fecha veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, compareci� ante la Comisi�n Federal de Competencia a fin de solicitar su opini�n favorable, acompa��ndole al efecto el formulario de calificaci�n en el n�mero de carpetas indicadas.

La conducta desplegada por la interesada en sujeci�n a la convocatoria y a las bases de licitaci�n a fin de obtener la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia, revela �nicamente su pretensi�n de participar en la subasta o concurso de las concesiones respectivas, lo que de ninguna manera puede tomarse como el ejercicio de un derecho que formara parte de su patrimonio o esfera jur�dica. Por consiguiente, por estar en presencia de una expectativa de derecho pero no de un derecho adquirido resulta que para la emisi�n de la referida opini�n favorable de la Cofeco no tuvo porqu� observarse la garant�a de previa audiencia, como hoy alega la recurrente, es decir, que a manera de juicio o procedimiento administrativo se le escuchara y se le venciera antes de que se expidiera la opini�n solicitada.

Es de citarse por analog�a a lo antes dicho la tesis del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, que dice:

"S�ptima �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Volumen: 59, Primera Parte

"P�gina: 58

RADIO Y TELEVISI�N, LEY FEDERAL DE. NO ES RETROACTIVA, PORQUE DESCONOZCA UNA EXPECTATIVA DE DERECHO. Del texto de los art�culos 1o., 2o., 3o., y 13 de la L. Federal de Radio y Televisi�n, se debe concluir que en el caso de que se solicite concesi�n para explotar una estaci�n comercial de radio, por esta simple petici�n no se adquiere derecho alguno para realizar tal explotaci�n, el que puede adquirirse, en todo caso, s�lo a virtud de la concesi�n legalmente expedida, pues se est� en presencia de una simple expectativa de derecho; m�s no de un derecho adquirido, y el que una ley desconozca una expectativa de derecho, no la hace retroactiva ni viola el art�culo 14 constitucional. As� lo ha resuelto la Segunda Sala de este Alto Tribunal, como puede verse en la p�gina 301, de la Parte Com�n al Pleno y a las S., de la �ltima compilaci�n del Semanario Judicial de la Federaci�n, que dice: ?RETROACTIVIDAD, TEOR�A SOBRE LA. Sobre la materia de irretroactividad existen diversidad de teor�as, siendo las m�s frecuentes la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas o situaciones abstractas y situaciones concretas, siendo la primera el mandamiento de la ley, sin aplicaci�n concreta de la misma. El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervienen en el acto, ni por disposici�n legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensi�n de que se realice una situaci�n jur�dica concreta, de acuerdo con la legislaci�n vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonio, en el segundo, el derecho est� en potencia, sin realizar una situaci�n jur�dica concreta, no formando parte integrante del patrimonio; estos conceptos han sido acogidos por la Suprema Corte de Justicia, como puede verse en las p�ginas 226 y 227 del Ap�ndice al Tomo L del Semanario Judicial de la Federaci�n, al establecer: �Que para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta �ltima circunstancia es esencial�. �La ley es retroactiva cuando vuelve al pasado, para cambiar o suprimir los derechos individuales adquiridos.�. Al celebrarse un contrato, se crea una situaci�n jur�dica concreta, que no puede destruirse por la nueva ley, si no es incurriendo en el vicio de retroactividad. Si una obligaci�n ha nacido bajo el imperio de la ley antigua, subsistir� con los caracteres y las consecuencias que la misma ley le atribuye.?.

Por otra parte, cabe se�alar que si bien el requisito de opini�n favorable de la Cofeco se prev� de manera general en la L. Federal de Telecomunicaciones y en el Reglamento de la L. Federal de Competencia, ello de ninguna manera deja indefenso al interesado en participar en la subasta, pues como qued� visto con antelaci�n, tanto en la convocatoria como en las bases de licitaci�n se dan indicaciones de los pasos a seguir y de la documentaci�n a presentar ante el referido �rgano administrativo, lo que adem�s de manera expresa previene el art�culo 51 del reglamento en cuesti�n, en tanto dice:

Art�culo 51. Cuando en las licitaciones p�blicas se requiera como requisito la opini�n favorable de la comisi�n, �sta deber� resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la comisi�n.

Ello queda m�s de manifiesto si se toma en cuenta la solicitud de la empresa interesada, fechada el veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, en la que afirma que conforme a las bases de licitaci�n y con el objeto de que la comisi�n otorgue su opini�n favorable para que la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones expida a su favor la constancia de calificaci�n, anexa el formulario de calificaci�n en cuatro carpetas numeradas y adjunta un diskette de 3.5 pulgadas, lo cual, evidentemente, revela conocimiento de los pasos a seguir antes de que se emita la opini�n favorable de la Cofeco.

Debe sumarse a lo dicho que dentro de las constancias de autos aparecen copias del expediente RA. 36/98, aportadas al juicio por el delegado del Pleno de la Comisi�n Federal de Competencia, dentro de las cuales obran dos escritos presentados ante dicha dependencia por el representante legal de Radiom�vil Dipsa, Sociedad An�nima de Capital Variable, uno fechado el veinte de octubre de mil novecientos noventa y ocho, y otro de veintis�is de esos mismos mes y a�o (fojas 255 y 259), que entre otras cosas expresan, respectivamente:

"L.. Rebeca Escobar Briones

"Directora General de Procesos de Privatizaci�n

"y L.itaciones.

"Comisi�n Federal de Competencia.

"En respuesta a su oficio No. DGPL-10-096-98-018, recibido en esta empresa el d�a 16 de octubre del presente, y en congruencia con la informaci�n presentada ante esa comisi�n, relacionada con nuestra participaci�n en el concurso para el uso, aprovechamiento y explotaci�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico para la prestaci�n de servicios de capacidad para el establecimiento de enlaces punto a punto, en la banda de frecuencia de 37.0 a 38.6 gigahertz, le informo lo siguiente ..."

"L.. Rebeca Escobar Briones

"Directora General de Procesos de Privatizaci�n

"y L.itaciones.

"Comisi�n Federal de Competencia.

"De acuerdo con nuestra comunicaci�n del viernes 23 de octubre y adicional a la informaci�n que le enviamos en oficio recibido por esa comisi�n el 22 de los corrientes, en lista anexa le env�o la informaci�n solicitada."

Entonces, es claro que la empresa interesada tuvo intervenci�n en el tr�mite para obtener la opini�nfavorable de la Cofeco, pues fue ella misma quien inici� la gesti�n administrativa, lo que sin duda alguna le dio la posibilidad de exponer las consideraciones que estimara pertinentes y de exhibir la informaci�n como los documentos que le requiri� la autoridad, como en efecto lo hizo, de lo cual se sigue que es inexacto que "sin m�s" y sin escucharla, la Cofeco emiti� su opini�n.

En otro aspecto, la recurrente afirma que aunque se prevea la posibilidad del recurso de reconsideraci�n en el art�culo 39 de la L. Federal de Competencia, la garant�a de audiencia no se respeta porque dicho medio de defensa est� previsto ante la propia Cofeco, de tal modo que se deja en manos de una autoridad distinta resolver qui�nes pueden y qui�nes no pueden participar en el proceso de licitaci�n y se le niega tambi�n la oportunidad de defender sus intereses ante la C., pues ante la sola opini�n de aqu�lla, esta �ltima autoridad emite autom�ticamente la constancia de no participaci�n en perjuicio de la licitante.

Tales argumentos son infundados, en primer lugar, porque contrario a lo que dice la recurrente, a trav�s del recurso de reconsideraci�n, tuvo la oportunidad, de lo que se duele constantemente, de alzarse contra la determinaci�n tomada por la Cofeco en la resoluci�n de fecha veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y ocho, dictada en el expediente CNT-LI-30-(02)98, en la que el referido �rgano desconcentrado objet� la participaci�n de Radiom�vil Dipsa, Sociedad An�nima de Capital Variable, en la licitaci�n respectiva.

No es obst�culo para estimar que el interesado tenga oportunidad de defenderse que el recurso administrativo tenga que presentarse ante la Comisi�n Federal de Competencia, ya que precisamente esa es una caracter�stica de tal clase de medios de defensa y que tiene como fin que los administrados defiendan sus intereses o pretensiones, como en el caso, ante la autoridad generadora del acto impugnado, o bien, ante su superior.

En otras palabras, el recurso administrativo es el mecanismo o medio legal de que dispone el particular afectado en sus intereses o expectativas por un acto administrativo determinado para obtener de la autoridad, en los t�rminos legales, una revisi�n del propio acto, con la intenci�n de que lo revoque, lo anule o lo reforme, en caso de encontrar comprobada la ilegalidad y la inoportunidad del mismo, posibilidad de defensa que hace efectiva respecto de una determinaci�n de autoridad la garant�a de audiencia que se concede a los particulares, lo que de ninguna forma puede estimarse que ocurra en la especie.

As�, como control de legalidad, el recurso administrativo de reconsideraci�n juega un importante cometido, sobre todo si se toma en cuenta que por la naturaleza misma del requisito de opini�n favorable de la Cofeco, seg�n se precis� con anterioridad, no es factible satisfacer la audiencia previa de los interesados en participar en la licitaci�n de concesiones sobre bandas del espectro radioel�ctrico, y entonces el recurso de reconsideraci�n sirve a este prop�sito antes que el inter�s discutido de obtener la opini�n favorable salga de la esfera de la Cofeco, siendo de subrayarse que la autoridad a quien incumba conocer del recurso y resolverlo deber� cumplir con los requisitos que consagran los art�culos 14 y 16 constitucionales, habida cuenta que la resoluci�n deber� contener los elementos formales inherentes a todo acto de autoridad.

De este modo, lo dicho por la recurrente respecto a que la garant�a de audiencia no se respeta porque el citado medio de defensa est� previsto ante la propia Comisi�n Federal de Competencia resulta carente de eficacia alguna, m�xime si se toma en cuenta que m�s beneficio le reporta al interesado la ley cuando le concede la oportunidad de contar con un recurso que al no tener la posibilidad de obtener un remedio ante la autoridad administrativa, de todo lo cual se sigue que lo sostenido por la J. de Distrito en torno del recurso de reconsideraci�n que establece el art�culo 39 de la L. Federal de Competencia debe subsistir y continuar rigiendo el sentido del fallo recurrido.

Es igualmente infundado lo dicho respecto a que aun recurriendo la opini�n de la Cofeco en t�rminos del art�culo 39 de la L. Federal de Competencia, no est� previsto que la C. deba suspender la subasta antes de emitir la constancia de no participaci�n y que deba esperar a que se resuelva el recurso de reconsideraci�n, cuenta habida que el propio precepto, en su p�rrafo cuarto, dispone:

La interposici�n del recurso suspender� la ejecuci�n de la resoluci�n impugnada. ...

Lo que de suyo revela que contrario a lo dicho en la presente v�a, la interposici�n del recurso de reconsideraci�n suspende la ejecuci�n de la resoluci�n combatida. As� sucedi� en la especie, pues incluso la parte antes quejosa manifest� en el apartado 10 del cap�tulo de antecedentes de su demanda de garant�as:

10. En virtud de que la interposici�n del recurso de reconsideraci�n suspende los efectos de la resoluci�n impugnada, nuestra mandante solicit� a la C. la pr�rroga del inicio del procedimiento de subasta y la C. prorrog� el inicio de la subasta para el 23 de noviembre de 1998.

Luego, lo que ahora aduce la recurrente en el sentido de que aun interponiendo el recurso de reconsideraci�n, ning�n otro precepto contempla que la C. deba suspender el procedimiento y esperar que se resuelva dicho medio de defensa es del todo infundado, lo cual queda m�s en claro si se toma en cuenta que habiendo solicitado la suspensi�n del procedimiento en el punto petitorio quinto de su recurso de reconsideraci�n, el presidente de la Comisi�n Federal de Competencia, en providencia de diez de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, entre otras cosas, provey�:

Se admite a tr�mite el recurso de cuenta, suspendi�ndose los efectos jur�dicos del acto impugnado.

A lo hasta aqu� expuesto cabe sumar que tampoco tiene raz�n la recurrente en cuanto afirma que se les niega a los interesados la oportunidad de defenderse ante la C., y para constatarlo es menester ahora transcribir el art�culo 8o. de la L. Federal de Telecomunicaciones, que dice:

"Art�culo 8o. A falta de disposici�n expresa en esta ley y en sus reglamentos o en los tratados internacionales, se aplicar�n:

"I. La L. de V�as Generales de Comunicaci�n;

"II. La L. Federal de Procedimiento Administrativo;

"III. El C�digo de Comercio;

"IV. El C�digo Civil para el Distrito Federal en Materia Com�n y para toda la Rep�blica en Materia Federal;

"V. El C�digo Federal de Procedimientos Civiles;

"VI. La L. General de Bienes Nacionales, y

VII. La L. Federal de Radio y Televisi�n.

Como se ve, la referida disposici�n conlleva la intenci�n del legislador ordinario de colmar el silencio o lagunas, entre otras cuestiones, respecto de las instituciones procesales necesarias para combatir las resoluciones de la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones, de lo cual se sigue que es inexacto lo que hoy alega la recurrente de que carece de oportunidad para defenderse ante la C., porque s� existen ordenamientos que por supletoriedad necesaria pueden ser aplicados al procedimiento de licitaci�n regulado por la L. Federal de Telecomunicaciones, no obstante el aparente silencio de este ordenamiento.

Como premisa inicial conviene tener en consideraci�n lo que establece el art�culo 1o. del C�digo Civil para el Distrito Federal en Materia Com�n y para toda la Rep�blica en Materia Federal, que textualmente se�ala:

Art�culo 1o. Las disposiciones de este c�digo regir�n en el Distrito Federal en asuntos del orden com�n, y en toda la Rep�blica en asuntos del orden federal.

Como complemento de lo anterior, el art�culo 18 del mismo c�digo dice:

Art�culo 18. El silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley, no autorizan a los Jueces o tribunales para dejar de resolver una controversia.

Acorde con el texto de dicho numeral, se advierte la necesidad de que en cualquier tipo de controversia, cuando exista silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley, ello no puede ser impedimento para que la autoridad del conocimiento deje de resolver el conflicto planteado a su decisi�n, de tal forma que debe colmar cualquier laguna, sobre todo cuando se trate de instituciones necesarias como son las procesales que constituyen la base fundamental en la que descansar� la resoluci�n definitiva de la controversia y que guarda relaci�n con lo que debe ser entendido como el cumplimiento de formalidades esenciales de todo procedimiento, incluido el administrativo.

Luego, de la misma manera que el C�digo Civil para el Distrito Federal previene la aplicaci�n supletoria en materia sustantiva federal, en aspectos procesales, para colmar lagunas relacionadas con instituciones necesarias en todo tr�mite, incluyendo los llevados a cabo en materia administrativa, la L. Federal de Telecomunicaciones establece la supletoriedad de los ordenamientos a que se refiere el art�culo 8o., entre otros, la L. Federal de Procedimiento Administrativo, tal como se desprende de los art�culos 1o., 2o. y 83 a 86, que disponen:

"Art�culo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden e inter�s p�blicos, y se aplicar�n a los actos, procedimientos y resoluciones de la administraci�n p�blica federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que M�xico sea parte.

"El presente ordenamiento tambi�n se aplicar� a los organismos descentralizados de la administraci�n p�blica federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares s�lo puedan celebrar con el mismo.

"Este ordenamiento no ser� aplicable a las materias de car�cter fiscal, responsabilidades de los servidores p�blicos, justicia agraria y laboral, ni al Ministerio P�blico en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relaci�n con las materias de competencia econ�mica, pr�cticas desleales de comercio internacional y financiera, �nicamente les ser� aplicable el t�tulo tercero A.

"Para los efectos de esta ley s�lo queda excluida la materia fiscal trat�ndose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aqu�llas."

"Art�culo 2o. Esta ley, salvo por lo que toca al t�tulo tercero A, se aplicar� supletoriamente a las diversas leyes administrativas. El C�digo Federal de Procedimientos Civiles se aplicar�, a su vez, supletoriamente a esta ley, en lo conducente."

"Art�culo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podr�n interponer el recurso de revisi�n o, cuando proceda, intentar la v�a jurisdiccional que corresponda.

"En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a trav�s de dichos organismos y de los contratos que los particulares s�lo pueden celebrar con aqu�llos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicaci�n de esta ley, el recurso de revisi�n previsto en el p�rrafo anterior tambi�n podr� interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente."

"Art�culo 84. La oposici�n a los actos de tr�mite en un procedimiento administrativo deber� alegarse por los interesados durante dicho procedimiento, para su consideraci�n, en la resoluci�n que ponga fin al mismo. La oposici�n a tales actos de tr�mite se har� valer en todo caso al impugnar la resoluci�n definitiva."

"Art�culo 85. El plazo para interponer el recurso de revisi�n ser� de quince d�as contado a partir del d�a siguiente a aquel en que hubiere surtido efectos la notificaci�n de la resoluci�n que se recurra."

"Art�culo 86. El escrito de interposici�n del recurso de revisi�n deber� presentarse ante la autoridad que emiti� el acto impugnado y ser� resuelto por el superior jer�rquico, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso ser� resuelto por el mismo. Dicho escrito deber� expresar:

"I. El �rgano administrativo a quien se dirige;

"II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, as� como el lugar que se�ale para efectos de notificaciones;

"III. El acto que se recurre y fecha en que se le notific� o tuvo conocimiento del mismo;

"IV. Los agravios que se le causan;

"V. En su caso, copia de la resoluci�n o acto que se impugna y de la notificaci�n correspondiente. Trat�ndose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deber� acompa�arse el escrito de iniciaci�n del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere reca�do resoluci�n alguna; y

VI. Las pruebas que ofrezca, que tengan relaci�n inmediata y directa con la resoluci�n o acto impugnado debiendo acompa�ar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando act�en en nombre de otro o de personas morales.

En este orden de ideas, carece de raz�n la recurrente cuenta habida que aun cuando la L. Federal de Telecomunicaciones no previene instituciones adjetivas para que los interesados controviertan las resoluciones que les sean contrarias, lo cierto es que la laguna o el silencio de la ley puede subsanarse con las reglas de la L. Federal de Procedimiento Administrativo, de aplicaci�n supletoria a los actos, procedimientos y resoluciones de la administraci�n p�blica federal centralizada, como sucede con el procedimiento de licitaci�n de concesiones sobre bandas del espectro radioel�ctrico, en cuyo supuesto ser� la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones quien resuelva el recurso de revisi�n correspondiente y no una autoridad distinta a la subasta p�blica.

En relaci�n con lo anterior debe distinguirse entre el recurso de reconsideraci�n que establece el art�culo 39 de la L. Federal de Competencia y el recurso administrativo previsto en la ley federal aludida, pues el primero se interpone ante la Comisi�n Federal de Competencia a fin de controvertir la opini�n por ella emitida, mientras que el segundo se promueve ante la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones para impugnar cualquiera de las determinaciones que tome dentro de la subasta, lo que de suyo es revelador de que los interesados y los participantes en ning�n momento quedan indefensos, como hoy alega la impugnante, a todo lo cual debe sumarse que la parte afectada por la decisi�n que se tome en un recurso administrativo que le cause agravio no reparable mediante alg�n medio de defensa ordinario, tendr� siempre la posibilidad de acudir al juicio de amparo indirecto en t�rminos de la disposici�n contenida en el art�culo 107, fracci�n IV, de la C.�n Federal.

A mayor abundamiento, cabe mencionar que si bien todos los actos de autoridad son susceptibles de ser arbitrarios, lo cierto es que ello no puede tener como efecto que sean inconstitucionales los preceptos que se aplican. Para ello existen medios de defensa, ordinarios y extraordinarios, como qued� indicado con anterioridad.

D�CIMO TERCERO

En la segunda parte de su agravio segundo, la recurrente alega violaci�n de los principios de legalidad, seguridad, jurisdicci�n y competencia.

En virtud de que dicho argumento est� dirigido a combatir lo sostenido por la J. de Distrito respecto de la constitucionalidad de la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia, se considera necesario conocer la parte relativa del fallo en cuesti�n, que dice:

"Por otro lado, resulta igualmente infundado lo que manifiesta la peticionaria del juicio de garant�as en los conceptos de violaci�n primero y segundo, respecto de que es inconstitucional que se otorguen las facultades reservadas a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, a la Comisi�n Federal de Competencia y a la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones, para emitir opini�n favorable en las licitaciones para el uso del espectro radioel�ctrico, sin se�alar la mec�nica o pasos que deben seguirse para obtenerlo, el procedimiento que debe seguirse, las fechas en que se debe solicitar, en su caso, el plazo que se conceda a la autoridad para que lo otorgue y las razones por las que pudieran negar.

"En efecto, es infundado el concepto de violaci�n que se analiza, en virtud de que como se se�al� anteriormente en el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones, s� prev� que la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes al emitir la convocatoria para llevar a cabo el procedimiento de licitaci�n p�blica para obtener concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados, debe se�alar en las bases correspondientes, como requisito que deben cumplir los interesados para participar en dicha licitaci�n, el obtener la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia, la cual no est� invadiendo las facultades reservadas a la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes.

"La Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, por conducto de la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones, en t�rminos de lo dispuesto por el art�culo 37-Bis del Reglamento Interior de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, tiene facultades para dictar los actos correspondientes respecto de las licitaciones en lo que corresponde al �mbito de su competencia, sin embargo, en lo relativo a la prevenci�n e investigaci�n respecto de monopolios, pr�cticas monop�licas y las concentraciones, dicha secretar�a no tiene competencia para tal efecto.

"Es por ello que respecto de dicha materia, el legislador ordinario al expedir la L. Federal de Competencia Econ�mica, en su art�culo 23, cre� la Comisi�n Federal de Competencia como un �rgano administrativo desconcentrado de la Secretar�a de Comercio y Fomento Industrial, con autonom�a t�cnica y operativa para prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y las concentraciones y, por tanto, el Ejecutivo Federal al expedir el reglamento de dicha ley, �nicamente pormenoriz� dicha facultad en lo que corresponde a las licitaciones p�blicas, en relaci�n con que en los casos en que la comisi�n deber� emitir su opini�n favorable, debe hacerlo dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes, cumpli�ndose con los requisitos establecidos en las leyes respectivas. Esto es, en dichas bases es en donde se debe establecer por parte de la entidad convocante los plazos y t�rminos en que deber� emitirse la opini�n favorable por parte de la Comisi�n Federal de Competencia, y los par�metros respecto de los que debe determinar si emite o no su opini�n favorable contrariamente a lo que se�ala la empresa quejosa, se encuentran regulados en los art�culos 2o., 8o., 9o. y 16 de la L. Federal de Competencia Econ�mica, al se�alarse que quedan prohibidos los monopolios, pr�cticas monop�licas y las concentraciones, se�al�ndose qu� debe entenderse por cada concepto para efectos de dicha ley y salvaguardar as� el proceso de competencia y libre concurrencia que impidan el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios.

"A mayor abundamiento, en la exposici�n de motivos de la L. Federal de Competencia Econ�mica, se se�al� en lo conducente lo siguiente: (se transcribe) ..."

En contra de tales razones, la impugnante aduce lo siguiente:

  1. "Estas consideraciones son equivocadas, pues no existen par�metros previstos en la L. de Telecomunicaciones conforme a los cuales deba ce�irse la Cofeco para emitir la opini�n favorable prevista en la propia ley. Al respecto es preciso se�alar que el art�culo 16 de la L. de Telecomunicaciones se encuentra inmerso dentro del cap�tulo III, intitulado De las concesiones y permisos, en la secci�n II De las concesiones sobre el espectro radioel�ctrico, lo que corrobora que la propia ley hace una distinci�n deconcesiones en general y concesiones sobre el espectro radioel�ctrico y es para estas �ltimas que el art�culo 16 se�ala espec�ficamente lo siguiente: ..." (no se transcribe por ser innecesario).

  2. "De la simple lectura del art�culo anterior se desprende que no existe en esta disposici�n ni en ninguna otra de la misma ley, los supuestos conforme a los cuales se debiera otorgar o negar la opini�n favorable de la Cofeco a que se refiere el inciso D de dicho precepto. En efecto, no hay un solo matiz, par�metro, requisito o procedimiento que permita determinar en qu� casos la Cofeco podr�a oponerse a otorgar la opini�n favorable. No se trata s�lo del hecho de otorgar una facultad discrecional a la autoridad sino de que ni siquiera se establece la mec�nica que deb�a seguirse para obtener dicha opini�n."

  3. "Aqu� conviene separar el argumento en dos partes, la primera relativa a la falta de procedimiento para obtener la opini�n de la Cofeco, y la segunda que se refiere a la falta de par�metros o supuestos en los que la opini�n pudiera negarse."

    "La J. a quo sostiene que el procedimiento para obtener la opini�n se se�ala en cada caso en las bases de licitaci�n por la autoridad licitante (C.) y dice que los par�metros los da la L. de Competencia en diversos art�culos.

    "Lo anterior es incorrecto y no puede constituir fundamentaci�n y motivaci�n v�lidas para declarar la constitucionalidad del inciso D de la fracci�n I del art�culo 16 que se impugn�, pues para ello ser�a necesario que en ese mismo apartado se dijese lo anterior y que, en todo supuesto, se se�alasen los lineamientos b�sicos, tanto para que el particular solicite la opini�n como para que la autoridad la niegue. En efecto, s�lo la ley puede determinar preventivamente los casos y las modalidades a los que se puede sujetar a un particular para evitar fen�menos de concentraci�n. Las condiciones deben contenerse expresamente en un cuerpo legislativo que espec�ficamente determine las situaciones y casos que deben protegerse. En tal virtud, no pueden imponerse condiciones aisladas, ni mucho menos particulares a un sujeto determinado. Las modalidades o condiciones habr�n de ser generales, abstractas e impersonales y deber�n contenerse en una ley expedida con anterioridad al acto."

  4. "Las normas que se impugnan son tan gen�ricas que otorgan facultades discrecionales a la autoridad para resolver en forma libre sin limitaci�n de ninguna especie y sin consecuencias para su actuar. No s�lo no encuentra l�mite respecto a su contenido, sino que no se se�ala su forma ni su temporalidad, no se dice si debe ce�irse a las bases o requisitos de la licitaci�n o si puede abarcar cuestiones ajenas. Tampoco se menciona en qu� sentido debe ser favorable, si en el de las conductas anteriores o con base en una eventual conducta futura en el caso de obtener la concesi�n. Tampoco se dice qu� requisitos debe satisfacer el particular para obtenerla, ni si �stos ser�n siempre los mismos y mucho menos se�ala en qu� casos podr� negarse y, en su caso, c�mo puede impugnarse.

    "Si fuese cierto lo que afirma la J. de Distrito en relaci�n con que los par�metros para negar la opini�n favorable estuviesen plasmados en alg�n precepto de la L. de Competencia, habr�a bastado al legislador remitir en el texto de la L. de Telecomunicaciones al precepto espec�fico de la L. de Competencia que los contuviera, pues la L. de Telecomunicaciones es especial y posterior. Sin embargo, no existe tal remisi�n porque no hay ning�n art�culo en la L. de Competencia que se�ale en qu� supuesto se podr� otorgar o negar una opini�n favorable a un particular para participar en una licitaci�n. M�s a�n como se dijo en el amparo, ni siquiera existe la facultad de la Cofeco para emitir dicha opini�n, y es por esta raz�n que despu�s de que fueran promulgadas ambas leyes en el decreto por el que se expide el Reglamento de la L. de Competencia, se incluye el art�culo 51 por el que se pretende facultar expresamente a la Cofeco para emitir una opini�n que no est� prevista en la L. de Competencia."

  5. "De lo anterior se obtienen las siguientes conclusiones: Si la Cofeco tuviese la facultad de emitir opiniones como la referida en el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. de Telecomunicaciones, no habr�a sido necesario el art�culo 51 del Reglamento de la L. de Competencia con el que se pretende suplir la laguna que el Legislativo dej� tanto en la L. de Competencia como en la de Telecomunicaciones. Tampoco habr�a sido necesario el mencionado art�culo 51, si la L. de Competencia contuviese un art�culo en el que se hubiese fijado la forma en que la Cofeco pudiese otorgar o negar opiniones favorables, en virtud del principio de facultades expresas. Con la t�cnica legislativa utilizada en el presente caso, el Ejecutivo, en un acto materialmente legislativo, pretende que una disposici�n contenida en el reglamento de una ley espec�fica reglamente otra distinta.

    "La L. de Competencia contiene disposiciones de car�cter tanto adjetivo como sustantivo y regula un sinn�mero de situaciones que hacen imposible que con base en ella se pueda establecer un par�metro que enmarque los supuestos en los cuales se puede otorgar o negar la opini�n favorable. La ?opini�n favorable? no puede constituir una disposici�n general, abstracta e impersonal por cuanto que se dirige a una persona espec�fica respecto de una situaci�n particular y subjetiva."

  6. "Con base en lo narrado, no cabe la menor duda de que el requisito previsto en el inciso D de la fracci�n I del art�culo 16 de la L. de Telecomunicaciones, es totalmente contrario al texto constitucional, dado que otorga una facultad discrecional omn�moda, sin bases y sin limitaciones, que vulnera las garant�as de igualdad, libertad y seguridad, en general y en particular las que consagran los art�culos 28 y 134 constitucionales, respecto de los principios de imparcialidad, certeza, igualdad y contradicci�n que deben prevalecer en un procedimiento de licitaci�n.

    "Con independencia de lo expresado, el solo hecho de que una autoridad diversa de la que licita pueda resolver, sin proceso alguno, qui�n puede o no participar en un proceso de licitaci�n determinado, deja de manifiesto la inconstitucionalidad del precepto y en especial del requisito que se ataca, pues bastar�a que se negara tal autorizaci�n o que no se concediera para impedir que un determinado agente econ�mico participe en un proceso de licitaci�n. El que se prive sin juicio y sin proceso a un particular del derecho de participar en una licitaci�n conlleva la m�s flagrante violaci�n de las garant�as individuales, m�xime que para que esto suceda ni siquiera es necesario analizar las bases de la licitaci�n, pues la autoridad no se encuentra constre�ida a ello y puede en consecuencia actuar ad libitum, sin limitaci�n y sin sujeci�n a reglas o criterios previamente conocidos por el licitante. Con ello se permite el que la autoridad facilite la participaci�n de determinadas personas en franco y directo perjuicio de otras. En esta virtud no se puede dejar al arbitrio de una autoridad el imponer condiciones especiales para un caso espec�fico, ni mucho menos el permitir que mediante actos especiales, espec�ficos y concretos se pretenda evitar un fen�meno de concentraci�n para una situaci�n eventual."

    Como se advierte de lo narrado, el problema suscitado en torno de la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia se trata desde dos dimensiones: 1) el procedimiento para obtenerla; y, 2) los par�metros que la rigen.

    Respecto al procedimiento, la J. de Distrito, medularmente, se�al� que las normas reclamadas previenen que la opini�n de que se trata debe emitirse dentro de los procedimientos en los que se cumplan los requisitos legales, es decir, en las bases respectivas; y en lo relativo a los par�metros, sostuvo que se encuentran regulados en los art�culos 2o., 8o., 9o. y 16 de la L. Federal de Competencia Econ�mica.

    La hoy recurrente dice que separa sus argumentos en esos mismos dos temas; sin embargo, no se advierte que los haya distinguido con toda la claridad necesaria, lo cual obliga a esta Segunda Sala a irlos precisando en la medida en que se van resolviendo.

    En cuanto al primer tema, que de manera esencial se vierte en los incisos a), b), c) y d), primera parte de la transcripci�n anterior, afirma la impugnante que lo sostenido por la J. no puede constituir fundamento y motivaci�n v�lidos, ya que para ello ser�a necesario que el procedimiento para obtener la opini�n favorable se indicara en el inciso D, fracci�n I, del art�culo 16, de la L. Federal de Telecomunicaciones, ya que:

    ? S�lo la ley puede determinar los casos y las modalidades a los que se puede sujetar un particular para evitar fen�menos de concentraci�n.

    ? Las condiciones deben contenerse expresamente en un cuerpo legislativo que determine las situaciones y casos que deben protegerse.

    ? No pueden imponerse condiciones aisladas ni particulares a un sujeto determinado, pues las modalidades o condiciones habr�n de ser generales, abstractas e impersonales y deber�n contenerse en una ley expedida con anterioridad al acto.

    A este respecto es conveniente tener en cuenta que ciertamente el referido numeral establece como un requisito a cumplir por los interesados en participar en un proceso de licitaci�n de concesiones sobre bandas del espectro radioel�ctrico, "obtener la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia", la que, conforme a lo que dispone el art�culo 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia, deber� resolverse "... dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la comisi�n."

    Entonces, desde esta �ptica, es evidente que fue el legislador ordinario el que estableci� como condici�n para intervenir en el procedimiento de licitaci�n la citada opini�n favorable de la Cofeco, de donde se sigue que en este aspecto se cumple con la exigencia a que se refiere la recurrente, esto es, que sea la ley la que prevenga de manera general, abstracta y permanente el requisito en menci�n, que tiene la finalidad, como expresamente lo reconoce la parte quejosa, de "evitar fen�menos de concentraci�n", es decir, de evitar la pr�ctica monop�lica de los particulares, lo que ya de suyo revela que los interesados saben, como es el caso de la recurrente, cu�l es la intenci�n o finalidad que se busca con el requisito en menci�n.

    A ello cabe sumar que la norma reglamentaria aludida es la que, con mayor precisi�n, establece c�mo deber� resolverse la opini�n favorable indicada, es decir, "en t�rminos de los procedimientos y plazos que establezcan las bases de licitaci�n correspondientes"; as� como el marco jur�dico de �stas, o sea, "las leyes respectivas y el acuerdo de la convocante con la comisi�n".

    De lo anterior resulta, con claridad, que no es a partir de condiciones aisladas ni particulares que se emite la opini�n favorable de la Cofeco, como vaga e imprecisamente alega la empresa impugnante, sino a trav�s de un mandato legal y otro reglamentario en los que se consignan mediante normas generales, abstractas y permanentes tanto el "qu�" al igual que el "c�mo", sin que para estimar lo contrario sea relevante lo dicho en la presente v�a acerca de que s�lo la ley puede contemplar el procedimiento para que se emita la opini�n favorable de la Cofeco y no en las bases de licitaci�n, pues adem�s de que la recurrente no demuestra c�mo y porqu� debe ser as�, de las transcripciones efectuadas en el considerando precedente de algunos de los puntos que conforman las bases del concurso, se desprende que el procedimiento y los plazos que se establecen para que los interesados soliciten la opini�n de que se trata, est�n dados en forma general, abstracta e impersonal, de lo cual resulta lo equivocado de la premisa que maneja la recurrente, ya que la circunstancia de que sean las bases las que prevengan los casos, las condiciones o las modalidades de la subasta, no implica que la opini�n de la Cofeco imponga condiciones aisladas o particulares a sujetos determinados, sobre todo si se considera que las bases se expiden en t�rminos de las leyes respectivas y del acuerdo de la convocante con la comisi�n, lo que evita que �sta acuda a reglas y procedimientos arbitrarios o discrecionales.

    As�, no es verdad que las normas reclamadas violen las garant�as de legalidad y seguridad de cuya infracci�n se duele la recurrente, en principio, porque la mencionada opini�n favorable no da lugar a considerar que el procedimiento respectivo sea confuso o incierto, puesto que es un juicio de opini�n que refleja la conducta asumida por los interesados en los campos de competencia econ�mica, monopolios y libre concurrencia, seg�n lo precisa el art�culo 1o. de la ley de la materia, y su emisi�n se encomienda a la Comisi�n Federal de Competencia con el prop�sito de conocer el punto de vista del �rgano especializado y competente.

    As� se advierte incluso de las mismas bases de licitaci�n, que en la parte que interesa dicen:

    "18. Restricciones a la acumulaci�n de concesiones derivadas de la licitaci�n.

    "...

    18.2. La Comisi�n Federal de Competencia podr� establecer restricciones a la acumulaci�n de empresas controladoras, filiales, subsidiarias o afiliadas de los interesados, por razones de concentraci�n de poder de mercado, en el momento de rendir su opini�n respecto de la participaci�n de dichas empresas en el proceso de licitaci�n.

    Como se ve, dentro de este apartado se reitera con toda claridad la facultad de restricci�n de la Cofeco, as� como las razones que deber� tener en cuenta al momento de rendir su opini�n en relaci�n con las empresas controladoras, filiales, subsidiarias o afiliadas de los interesados en participar en la subasta respectiva.

    Lo anterior implica que el �rgano desconcentrado tiene facultades para restringir la acumulaci�n de empresas, as� como razones para ello, es decir, evitar la concentraci�n de poder de mercado. Luego, no hay duda de que las bases de licitaci�n establecen el marco general dentro del cual se expedir� la opini�n de la Comisi�n Federal de Competencia, y que tiene como apoyo el conjunto de disposiciones que la ley de la materia establece, entre otros preceptos, los citados por la J. de Distrito en la sentencia que se revisa y que dicen:

    "Art�culo 2o. Esta ley tiene por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevenci�n y eliminaci�n de monopolios, pr�cticas monop�licas y dem�s restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios.

    "Para efectos de esta ley, se entender� por secretar�a, la Secretar�a de Comercio y Fomento Industrial, y por comisi�n, la Comisi�n Federal de Competencia."

    "Art�culo 8o. Quedan prohibidos los monopolios y estancos, as� como las pr�cticas que, en t�rminos de esta ley, disminuyan, da�en o impidan la competencia y la libre concurrencia en la producci�n, procesamiento, distribuci�n y comercializaci�n de bienes o servicios."

    "Art�culo 9o. Son pr�cticas monop�licas absolutas los contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre agentes econ�micos competidores entre s�, cuyo objeto o efecto sea cualquiera de los siguientes:

    "I.F., elevar, concertar o manipular el precio de venta o compra de bienes o servicios al que son ofrecidos o demandados en los mercados, o intercambiar informaci�n con el mismo objeto o efecto;

    "II. Establecer la obligaci�n de no producir, procesar, distribuir o comercializar sino solamente una cantidad restringida o limitada de bienes o la prestaci�n de un n�mero, volumen o frecuencia restringidos o limitados de servicios;

    "III. Dividir, distribuir, asignar o imponer porciones o segmentos de un mercado actual o potencial de bienes y servicios, mediante clientela, proveedores, tiempos o espacios determinados o determinables; o

    "IV. Establecer, concertar o coordinar posturas o la abstenci�n en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas p�blicas.

    "Los actos a que se refiere este art�culo no producir�n efectos jur�dicos y los agentes econ�micos que incurran en ellos se har�n acreedores a las sanciones establecidas en esta ley, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiera resultar."

    "Art�culo 16. Para los efectos de esta ley, se entiende por concentraci�n la fusi�n, adquisici�n del control o cualquier acto en virtud del cual se concentren sociedades, asociaciones, acciones, partes sociales, fideicomisos o activos en general que se realice entre competidores, proveedores, clientes o cualesquiera otros agentes econ�micos. La comisi�n impugnar� y sancionar� aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir, da�ar o impedir la competencia o la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados."

    Dichos numerales ciertamente constituyen, como m�nimo, el par�metro o l�mite legal dentro del cual la Cofeco podr� emitir su opini�n, pues deber� tener en cuenta para ello la protecci�n del proceso de competencia econ�mica y libre concurrencia, que se eviten los monopolios, estancos y las pr�cticas monop�licas, as� como impedir que se den fen�menos de concentraci�n en sus diversas modalidades.

    As�, es claro que la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia que regulan los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia, no da lugar a incertidumbre respecto a lo que se le pide a la Cofeco ni en cuanto al procedimiento que habr� de seguir para que emita su opini�n favorable, o bien, su objeci�n de no proceder aqu�lla, como sucedi� en la especie, puesto que no se deja a su arbitrio resolver qui�nes pueden y qui�nes no pueden participar en la subasta p�blica, ni establecer las condiciones o requisitos para intervenir en la licitaci�n, como ya se explic� con anterioridad.

    Adem�s, las condiciones para tramitar la opini�n favorable de la Cofeco se encuentran al alcance de todos los interesados a trav�s de las bases de licitaci�n, en las que se establecen tanto el procedimiento y los plazos para que se resuelva la opini�n como la finalidad que se persigue, lo que permite su conocimiento por todos los interesados y su consecuente aplicaci�n al caso en particular, de todo lo cual se sigue que no es verdad que se violenten los principios de legalidad y seguridad, pues la condici�n de "opini�n favorable" de la Comisi�n Federal de Competencia est� prevista en la ley y desarrollada en el reglamento respectivo y en las bases de licitaci�n, lo cual garantiza la certidumbre jur�dica de los interesados y erradica la posible arbitrariedad en que pudiera incurrir la autoridad mencionada.

    A lo dicho cabe agregar que no existe ning�n impedimento constitucional para que el legislador determine como condici�n para los interesados el obtener la "opini�n favorable" de la Cofeco, y que en el Reglamento de la L. Federal de Competencia se instituya que los procedimientos y plazos que deber�n observarse para que se emita la referida opini�n se establecer�n en las bases de licitaci�n, porque al hacerse de esta manera, tanto la ley como el reglamento adoptan o integran esos elementos de la opini�n favorable, sin que por ello se demerite la certeza y seguridad jur�dica de la misma, que es el fin perseguido por los principios de legalidad y seguridad.

    Entonces, si la L. Federal de Telecomunicaciones establece el requisito de "opini�n favorable" de la Cofeco y el Reglamento de la L. Federal de Competencia desarrolla dicha condici�n remitiendo a las bases de licitaci�n, no se infringen los principios aludidos, ya que con los elementos relativos que se acogen en las normas hoy reclamadas queda precisado el "qu�", el "c�mo" y el "para qu�" de la opini�n de que se trata,condici�n en la cual lo dicho por la recurrente de que es incorrecto lo sostenido por la J. respecto al procedimiento y a los par�metros de la opini�n favorable y de que no puede "constituir fundamentaci�n y motivaci�n v�lidas" para declarar constitucional el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la ley antes indicada, porque para ello ser�a necesario que en dicho precepto estuviera se�alado lo que dijo la juzgadora, ninguna consecuencia favorable puede tener para la impugnante.

    En este orden de ideas carece tambi�n de eficacia lo alegado en el sentido de que las normas reclamadas son tan gen�ricas que otorgan facultades discrecionales a la Cofeco para resolver sin limitaci�n y sin consecuencias, ya que como qued� antes visto el referido �rgano desconcentrado debe emitir su opini�n conforme a los lineamientos establecidos por la convocante en las bases de licitaci�n, lo que de suyo impide arbitrariedad o discrecionalidad ilimitada. Luego, es de concluirse que las facultades de que goza la autoridad mencionada se ejercen conforme a las medidas que le marcan la ley, el reglamento y las bases de la subasta, de tal modo que es inexacto que no tenga l�mite respecto a su contenido, que no se se�ale su forma ni su temporalidad, y que no se diga si debe ce�irse a las bases o requisitos de la licitaci�n o si pueda abarcar cuestiones ajenas, como de manera infundada alega la parte recurrente.

    En cuanto a los par�metros o l�mites conforme a los cuales debe emitirse la opini�n de la Comisi�n Federal de Competencia, es importante precisar, antes que otra cosa, que la impugnante no endereza ning�n agravio espec�fico para controvertir lo dicho por la J. Federal respecto al tema en cuesti�n, a saber, "... y los par�metros respecto de los que debe determinar si emite o no su opini�n favorable, contrariamente a lo que se�ala la empresa quejosa, se encuentran regulados en los art�culos 2o., 8o., 9o. y 16 de la L. Federal de Competencia Econ�mica, al se�alarse que quedan prohibidos los monopolios, pr�cticas monop�licas y las concentraciones, se�al�ndose qu� debe entenderse por cada concepto para efectos de dicha ley y salvaguardar as� el proceso de competencia y libre concurrencia que impidan el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios."

    En efecto, como se constata de la lectura de los argumentos precisados en los incisos de p�rrafos precedentes, lo m�s cercano a las consideraciones indicadas que llega a expresar la recurrente es una aseveraci�n que en realidad soslaya el asunto, pues se concreta a esgrimir "si fuese cierto lo que afirma la J. de Distrito en relaci�n con que los par�metros para negar la opini�n favorable estuviesen plasmados en alg�n precepto de la L. de Competencia, habr�a bastado al legislador", ya que a continuaci�n desarrolla argumentos relativos a lo que el legislador debi� hacer para estimar verdadero lo sostenido en la sentencia que se revisa, condici�n en la cual debe subsistir esta parte del fallo recurrido, pues la impugnante olvida que en esta clase de asuntos pesa sobre ella la carga de combatir todas y cada una de las consideraciones que sustentan la sentencia, de tal modo que si no lo hace o si bien s�lo controvierte algunas de ellas, como sucede en la especie, lo resuelto por el tribunal de amparo acerca de los par�metros que regulan la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia siguen en pie, rigiendo el sentido del fallo sujeto a revisi�n.

    Sin perjuicio de lo antes dicho y con fines de mera ilustraci�n, es pertinente ahora transcribir los art�culos 1o., 23 y 24 de la L. Federal de Competencia Econ�mica, que disponen:

    "Art�culo 1o. La presente ley es reglamentaria del art�culo 28 constitucional en materia de competencia econ�mica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la Rep�blica y aplicable a todas las �reas de la actividad econ�mica."

    "Art�culo 23. La Comisi�n Federal de Competencia es un �rgano administrativo desconcentrado de la Secretar�a de Comercio y Fomento Industrial, contar� con autonom�a t�cnica y operativa y tendr� a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y las concentraciones, en los t�rminos de esta ley, y gozar� de autonom�a para dictar sus resoluciones."

    "Art�culo 24. La comisi�n tendr� las siguientes atribuciones:

    "I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, pr�cticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podr� requerir de los particulares y dem�s agentes econ�micos la informaci�n o documentos relevantes;

    "II. Establecer los mecanismos de coordinaci�n para el combate y prevenci�n de monopolios, estancos, concentraciones y pr�cticas il�citas;

    "III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violaci�n de esta ley y denunciar ante el Ministerio P�blico las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;

    "IV. Opinar sobre los ajustes a los programas y pol�ticas de la administraci�n p�blica federal, cuando de �stos resulten efectos que puedan ser contrarios a la competencia y la libre concurrencia;

    ".O., cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos de leyes o reglamentos, por lo que conciernen a los aspectos de competencia y libre concurrencia;

    "VI. Cuando lo considere pertinente, emitir opini�n en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jur�dicos ni la comisi�n pueda ser obligada a emitir opini�n;

    "VII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la comisi�n, los manuales de organizaci�n y procedimientos;

    "VIII. Participar con las dependencias competentes en la celebraci�n de tratados, acuerdos o convenios internacionales en materia de regulaci�n o pol�ticas de competencia y libre concurrencia, de los que M�xico sea o pretenda ser parte; y

    IX. Las dem�s que le confieran �sta y otras leyes y reglamentos.

    Tales preceptos, vistos junto con los art�culos 2o., 8o., 9o. y 16 de la misma ley, reproducidos con anterioridad, previenen expresamente la materia que est�n reglamentando; el objeto del mandato legal; las prohibiciones respecto de monopolios, estancos y pr�cticas monop�licas; definen en qu� consisten las pr�cticas monop�licas y su objeto o efectos; precisan lo que debe entenderse por concentraci�n; establecen la naturaleza de la Cofeco; y por �ltimo, previenen cu�les son las atribuciones de dicho �rgano administrativo.

    Dicho en otros t�rminos, la normatividad sustantiva de que se trata constituye el par�metro o la medida de la actuaci�n de la Comisi�n Federal de Competencia en las diversas dimensiones anotadas: naturaleza, competencia, materia y objeto, entre otras cuestiones m�s que regula la L. Federal de Competencia Econ�mica. Por tanto, todo acto que provenga del referido �rgano desconcentrado tiene los l�mites que le impone la ley en cuesti�n, de tal modo que si rebasa o excede los par�metros legales la actuaci�n correspondiente estar� afectada de ilegalidad.

    Ahora bien, aplicado lo expuesto a la opini�n favorable que la C. pide de la Cofeco respecto de los particulares interesados en participar en una subasta de concesiones de bandas del espectro radioel�ctrico, es l�gico y jur�dico considerar que tendr� los l�mites o dimensiones que le marca la ley de la materia, esto es, su opini�n o juicio deber� ajustarse al car�cter que le da la norma a la materia de su competencia y al objeto que subraya el mandato legal.

    De este modo, la opini�n de que se trata estar� referida a la competencia econ�mica, monopolios y libre concurrencia, por ser �sta la materia del art�culo 28 constitucional que la ley reglamenta, teniendo presente, al emitirse, la protecci�n del proceso de competencia y libre concurrencia de los agentes que participan en la vida econ�mica del pa�s.

    Al efecto, como se estableci� en el punto 18.2. de las bases de licitaci�n, transcrito con anterioridad, y en t�rminos de lo dispuesto por los art�culos 8o., 9o. y 16, a trav�s de su opini�n, la Cofeco podr� emitir un juicio favorable al interesado, o bien, limitar o restringir todo fen�meno de acumulaci�n de los agentes econ�micos y de concentraci�n de mercado que advierta durante el procedimiento que conduzca a la emisi�n de su opini�n, m�xime si se considera que la licitaci�n de una concesi�n de bandas del espectro radioel�ctrico pudiera dar motivo a la creaci�n de monopolios o de pr�cticas monop�licas. Entonces, previa investigaci�n que se inicia, como en el caso, a partir de la solicitud del interesado en participar en la subasta y a la luz de la documentaci�n que �ste le aporta, la Comisi�n Federal de Competencia emitir� su opini�n, bien sea en su beneficio, o bien, objetando su participaci�n, lo que en todo caso deber� ser conforme a los l�mites o par�metros consignados en la L. Federal de Competencia, y de manera fundada y motivada como lo exige el art�culo 16 constitucional.

    As� lo hizo, y a guisa de ejemplo conviene conocer la parte relativa de la resoluci�n de fecha veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y ocho, emitida por el Pleno de la Comisi�n Federal de Competencia, que aparece a fojas 187 a 194, tomo I, del expediente de amparo, que expresa:

    "Pleno de la Comisi�n Federal de Competencia

    "Radio M�vil Dipsa, S.A. de C.V.

    "Expediente CNT-LI-30-(02)98

    "M�xico, Distrito Federal, a veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y ocho. Visto el expediente administrativo al rubro citado, el Pleno de la Comisi�n Federal de Competencia, reunido en sesi�n ordinaria, procede a emitir resoluci�n con fundamento en los art�culos 28 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, 1o., 2o., 3o., 8o., 12, 13, 23, 24, fracciones I y II de la L. Federal de Competencia Econ�mica, 1o., 9o., 10, 11, 12 y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica, as� como 1o., 3o., 8o., fracci�n I, 13 y 14, fracciones I y XII del Reglamento Interior de la Comisi�n Federal de Competencia, al tenor de los siguientes:

    "Resultando

    "...

    "Considerandos

    "Primero. La comisi�n es autoridad facultada para resolver los casos de su competencia, as� como para sancionar administrativamente la violaci�n a la L. Federal de Competencia Econ�mica.

    "Segundo. En t�rminos de los art�culos 2o. y 23 de la LFCE, esta comisi�n tiene a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y dem�s actos que disminuyan, da�en o impidan el proceso de competencia y libre concurrencia en la producci�n, procesamiento, distribuci�n y comercializaci�n de bienes y servicios de la Rep�blica mexicana.

    "Dichas atribuciones confieren la posibilidad de emitir opini�n respecto de la participaci�n de determinado agente econ�mico en procesos de venta mediante licitaci�n, cuyo objeto o efecto sea o pueda ser disminuir, da�ar o impedir los procesos de competencia y libre concurrencia, respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados.

    "De conformidad con el art�culo 51 del RLFCE, esta comisi�n cuenta con facultades para participar en las licitaciones p�blicas que expresamente se�alen como requisito la opini�n favorable de esta comisi�n, dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las propias bases y que se fijen previo acuerdo de la convocante con la comisi�n.

    "Tercero. El presente proceso implica emitir opini�n por parte de esta comisi�n respecto de la participaci�n de Radio M�vil, en la licitaci�n para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotaci�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico, para la prestaci�n del servicio de provisi�n de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto.

    "Cuarto. Para efectos del particular, se debe definir el mercado relevante en t�rminos del art�culo 12 de la LFCE y del art�culo 9o. del Reglamento de la LFCE. En este caso, el mercado relevante considerado es el de establecimiento de enlaces de microondas punto a punto. De acuerdo con las bases de licitaci�n, los concesionarios ganadores deber�n proveer capacidad en las bandas objeto de la concesi�n a cualquier persona que lo solicite de manera no discriminatoria, por un tiempo determinado y, en este sentido, se dice que son proveedores de capacidad. Asimismo, el concesionario puede instalar y operar enlaces como medio de transmisi�n de su propia red p�blica o privada de telecomunicaciones.

    "a) La fracci�n I del art�culo 12 de la LFCE establece que para la determinaci�n del mercado relevante, deber�n considerarse las posibilidades de sustituir el bien o servicio de que se trate por otros, tanto de origen nacional como extranjero, considerando las posibilidades tecnol�gicas, en qu� medida los consumidores cuentan con sustitutos y el tiempo requerido para tal sustituci�n.

    "En este supuesto es de considerarse que el mercado relevante considerado es de establecimiento de enlaces punto a punto. En t�rminos generales, hay sustituibilidad entre los enlaces inal�mbricos y los enlaces f�sicos, que pueden ser de cobre o fibra �ptica, ya que a trav�s de ellos se pueden transmitir voz, datos y todo tipo de se�ales.

    "Entre bandas, los enlaces punto a punto se han establecido en los 15 ghz y los 23 ghz. Los enlaces que se ubican en las bandas de 15, 23 y 38 ghz, as� como cualquier otro que pueda prestarse en ese rango del espectro radioel�ctrico, se usan principalmente para la transmisi�n de se�ales en una misma ciudad o localidad. Los enlaces en estas bandas tienen una alta demanda por parte de grandes usuarios comerciales, as� como de los propios operadores de redes p�blicas de telecomunicaciones.

    "b) La fracci�n II del citado art�culo 12 dispone que igualmente deben tomarse en cuenta los costos de distribuci�n del bien mismo; de sus insumos relevantes; de sus complementarios y de sus sustitutos desde otras regiones y desde el extranjero, teniendo en cuenta fletes, seguros, aranceles y restricciones arancelarias, las restricciones impuestas por los agentes econ�micos o por sus (sic) y el tiempo requerido para abastecer el mercado desde esas regiones.

    "En relaci�n con este punto, se destaca que de acuerdo con las bases de licitaci�n para la prestaci�n del servicio de enlaces punto a punto, se otorgar�n tres concesiones con un ancho de banda de 112 megahertz (mhz) en nueve regiones geogr�ficas preestablecidas. Por tanto, el mercado relevante tiene una dimensi�n regional.

    "c) En la fracci�n III del art�culo 12 de la LFCE se establecen los costos y las probabilidades que tienen los usuarios o consumidores para acudir a otros mercados.

    "En cuanto a la situaci�n actual del mercado se deba anotar que, de acuerdo a los resultados finales del concurso de licitaci�n de bandas de frecuencia para la prestaci�n del servicio de provisi�n de capacidad para el establecimiento de enlaces punto a punto y punto a multipunto, cuyo proceso concluy� el 30 de septiembre de 1997, existen 14 empresas que operan el servicio de provisi�n de capacidad con cobertura nacional de enlaces punto a punto en las bandas de 15 y 23 ghz. Estos concesionarios act�an como administradores del espectro radioel�ctrico ofreciendo los enlaces a los distintos usuarios que soliciten el servicio en cuesti�n. Radio M�vil es uno de estos concesionarios con 212 mhz acumulados directamente en ambas bandas de frecuencia.

    "Por �ltimo, la fracci�n IV dispone las restricciones normativas de car�cter federal, local o internacional que limiten el acceso de usuarios o consumidores a fuentes de abasto alternativas, o el acceso de los proveedores a clientes alternativos.

    "Por lo que se refiere a este supuesto, de conformidad con lo establecido en el art�culo 11 de la LFT, para el uso, aprovechamiento o explotaci�n de bandas de frecuencias en el territorio nacional, salvo que se trate de espectro de uso libre o de uso oficial, se requiere de concesi�n otorgada por la SCT. Adem�s, de conformidad con lo estipulado en el art�culo 7o., fracci�n III, inciso x), de la L. de Inversi�n Extranjera, as� como el art�culo 12 de la LFT, las concesiones �nicamente podr�n ser otorgadas a personas f�sicas o morales de nacionalidad mexicana. La inversi�n extranjera permitida es hasta un 49% en la tenencia accionaria del grupo ganador.

    "Quinto. Definido el mercado relevante, procede determinar si en caso de ganar los concursos de la subasta, Radio M�vil tendr�a poder sustancial de acuerdo a lo establecido en el art�culo 13 de la LFCE. Para ello deben considerarse los siguientes supuestos:

    "a) La fracci�n I del art�culo 13 de la LFCE se�ala que debe contemplarse su participaci�n en dicho mercado y si puede fijar precios unilateralmente o restringir el abasto en el mercado relevante sin que los agentes competidores puedan actual o potencialmente contrarrestar dicho poder.

    "Radio M�vil es una subsidiaria de Tel�fonos de M�xico, S.A. de C.V. (T.). Esta �ltima empresa ha sido se�alada por parte de esta comisi�n como agente con poder sustancial en los mercados relevantes de telefon�a b�sica local, acceso o interconexi�n, telefon�a de larga distancia nacional, transporte interurbano de se�ales telef�nicas y telefon�a de larga distancia internacional. T. tiene por ella misma o a trav�s de sus subsidiarias y filiales concesiones para prestar los siguientes servicios inal�mbricos: telefon�a inal�mbrica fija y m�vil, radiocomunicaci�n especializada de flotillas, radiolocalizaci�n de personas, as� como capacidad para proveer enlaces de microondas punto a punto y punto a multipunto.

    "En particular, en la banda de los 15 y 23 ghz, Radio M�vil y T. tienen en conjunto seis concesiones que acumulan un total de 424 mhz, para la provisi�n de capacidad de enlaces punto a punto con cobertura nacional otorgadas por autoridad en la materia mediante licitaci�n que se inici� con la convocatoria que para tal efecto se public� el 30 de abril de 1997 en el DOF, y cuyo proceso concluy� el 30 de septiembre de 1997.

    "Radio M�vil afirma poseer 47 permisos para la provisi�n de enlaces punto a punto, los cuales fueron otorgados con anterioridad a la publicaci�n de la LFT en las regiones 5 (5 enlaces) y 9 (42 enlaces) 2 del pa�s, pero se desconoce la vigencia de los permisos de estos enlaces por ser de car�cter indefinido. El hecho que no se cuente con informaci�n completa sobre el calendario de devoluci�n de los mismos, imposibilita un an�lisis exhaustivo sobre la concentraci�n de enlaces punto a punto por esta empresa, controladoras, socios o filiales. Asimismo, la falta de informaci�n impide medir con precisi�n la concentraci�n en el mercado.

    "Si Radio M�vil participa en la licitaci�n de referencia y se atribuye los concursos correspondientes, de manera conjunta Radio M�vil y T. concentrar�an 536 mhz, sin agregar los que fueron obtenidos por T. a trav�s de permisos antes de la publicaci�n de la LFT, y sin tomar en cuenta la capacidad al�mbrica del grupo, la cual ofrece servicios comparables.

    "La sustituibilidad entre los enlaces al�mbricos y los de punto a punto de microondas se�alada anteriormente, le permite a T. en su calidad de agente con poder sustancial en los mercados relevantes mencionados, adquirir una mayor ventaja con respecto a otros operadores, por cuanto puede operar indistintamente uno u otro medio de transmisi�n para concluir llamadas en el denominado �ltimo tramo o milla.

    "Siendo T. la empresa que tiene la m�s extensa red al�mbrica a nivel nacional, como tambi�n el agente con poder sustancial en los mencionados mercados de telefon�a, y dada la sustituci�n que puede darse entre este tipo de red y los enlaces de microondas, esta empresa puede contar con este medio de sustituci�n ampliamente para cubrir sus necesidades de terminar llamadas.

    "Esto �ltimo se facilita a�n m�s considerando que laempresa Radio M�vil posee en la actualidad, ya sea en calidad de concesionaria o subsidiaria de T., una concentraci�n importante de los enlaces punto a punto en distintas bandas del espectro radioel�ctrico.

    "Adem�s, el hecho de que no se precise un lapso de tiempo para la devoluci�n de los permisos para establecer enlaces punto a punto por parte de T., sugiere que directa o indirectamente el grupo contar�a con capacidad productiva de enlaces muy superior a sus competidores y que se incremente la concentraci�n en el mercado relevante definido, afectando no solamente la provisi�n de enlaces, sino otros servicios de telecomunicaci�n en los que empresa Radio M�vil y T. operan.

    "En contraste con lo anterior, otros operadores de redes p�blicas de telecomunicaciones, como los nuevos concesionarios de telefon�a de larga distancia y los operadores locales de telefon�a inal�mbrica m�vil y fija, no pueden sustituir con facilidad y en la amplitud que lo requieren sus respectivas necesidades de servicios, dado que no poseen una red al�mbrica como la del grupo mencionado, ni cuentan con una gama de permisos y concesiones para la provisi�n de enlaces punto a punto tan amplia como la de T..

    "b) La fracci�n II del citado art�culo 13 se establece la existencia de barreras a la entrada y los elementos que previsiblemente puedan alterar tanto dichas barreras como la oferta de otros competidores.

    "Por lo que se refiere a este supuesto, Radio M�vil de resultar ganador estar�a fortaleciendo su posici�n en el mercado relevante a acumular cantidades adicionales de anchos de banda de frecuencia de los concursos en los cuales participar�a. Adem�s, la relaci�n que se establece con T. y la posici�n dominante de �ste en los mercados ya mencionados, no permiten que nuevos competidores ingresen con capacidades cercanas a las que podr�a alcanzar Radio M�vil.

    "c) La fracci�n III del art�culo 13 de la LFCE dispone la existencia y poder de sus competidores.

    "En el mercado relevante no existe un agente econ�mico con las capacidades y relaciones como Radio M�vil y la empresa relacionada a �sta, T.. Al respecto, aunque existe en el mercado relevante otro agente (Amaritel) distinto de T., el cual obtuvo en la �ltima licitaci�n de enlaces punto a punto una cantidad superior de mhz en las bandas de 15 y 23m �ste no cuenta con poder sustancial en los mercados se�alados en los cuales se utilizan los enlaces ofrecidos como insumos, los mismos que son ofrecidos por T.. Tampoco cuenta dicha empresa ni ning�n otro concesionario con tantos permisos para la provisi�n de enlaces, ni con una red al�mbrica con cobertura como la de T..

    "c) La fracci�n IV del art�culo 13 de la LFCE establece las posibilidades de acceso del agente econ�mico y sus competidores a fuentes de insumos.

    "Para la provisi�n del servicio de telefon�a, como se se�al�, los enlaces de microondas punto a punto operan como un sustituto de la red al�mbrica. As�, estos enlaces se convierten en un insumo m�s para llevar a cabo una llamada telef�nica, y en general para la transmisi�n de se�ales. El mayor proveedor de este tipo de servicios es T., por lo cual ning�n competidor del mercado relevante del concurso de referencia podr�a competir con las capacidades de que dispone Radio M�vil

    "c) Por lo que se refiere a las fracciones V y VI del citado art�culo 13, no son aplicables para el caso concreto.

    "Sexto. El art�culo 17 de la L. Federal de Competencia Econ�mica establece que esta comisi�n en la investigaci�n de concentraciones, habr� de considerar como indicios de la existencia de concentraciones prohibida, que el acto o tentativa de �stas actualice algunos supuestos contenidos en el citado precepto legal.

    "a) La fracci�n I del art�culo 17 de la LFCE establece que confiera o pueda conferir al fusionante, al adquiriente o agente econ�mico resultante de la concentraci�n, el poder de fijar precios unilateralmente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el mercado relevante, sin que los agentes competidores puedan actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder.

    "De acuerdo con este supuesto, tal como ha quedado fundado y motivado en el cuerpo de esta resoluci�n, de resultar ganador Radio M�vil se le estar�a confiriendo la posibilidad de concentrar directa e indirectamente de manera importante los recursos indispensables para la provisi�n del servicio relevante. Lo anterior podr�a facilitar a este agente tanto el fijar precios unilateralmente como restringir los servicios en el mercado relevante, sin que otros agentes competidores puedan contrarrestar dicho poder en el corto plazo.

    "b) La fracci�n II del citado art�culo 17 dispone que tenga o pueda tener por objeto independientemente desplazar a otros agentes econ�micos o impedirles el acceso al mercado relevante.

    "En la especie, en caso de que Radio M�vil se adjudique a los objetos del concurso en comento, estar�a acumulando un mayor n�mero de bandas de frecuencia para provisi�n de enlaces de microondas punto a punto, con la consecuencia de impedir el acceso de nuevos competidores en el mercado relevante.

    "c) La fracci�n III del art�culo 17 de la LFCE establece que tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmente a los participantes en dicho acto o tentativa el ejercicio de las pr�cticas monop�licas a que se refiere el cap�tulo II de la ley.

    "Como ha quedado debidamente acreditado, la adjudicaci�n del concurso en comento a Radio M�vil tendr�a el efecto de facilitarle sustancialmente el ejercicio de las pr�cticas monop�licas a que hace referencia la L. Federal de Competencia Econ�mica.

    "Por lo antes expuesto, se resuelve:

    "Primero. Se objeta la participaci�n de Radio M�vil Dipsa, S.A. de C.V., en la licitaci�n para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotaci�n de bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico, para la prestaci�n del servicio de provisi�n de capacidad para el establecimiento de enlaces de microondas punto a punto.

    "Segundo. N.�quese personalmente."

    En este orden de ideas, lo alegado acerca de que las normas reclamadas no mencionan en qu� sentido debe ser favorable la opini�n de la Cofeco, si en el de las conductas anteriores o con base en una eventual conducta futura en caso de obtener la concesi�n, es insuficiente para estimar inconstitucionales las normas reclamadas, ya que por sentido l�gico y jur�dico el juicio que se emita al respecto tiene que ver con la previa existencia de monopolios o de pr�cticas monop�licas en relaci�n con el interesado, sin que en el caso pueda haber motivo para pensar lo contrario, ya que incluso la documentaci�n que la interesada, hoy recurrente, present� ante la Cofeco relativa a su capacidad financiera, t�cnica, jur�dica y administrativa, corresponde a ejercicios fiscales anteriores, como se desprende, por ejemplo, de los estados financieros al treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y siete y mil novecientos noventa y seis, que obran tanto en el tomo I como en el cuaderno de pruebas del expediente de amparo, lo cual pone de manifiesto que la impugnante no s�lo sab�a cu�l era la conducta que se examinar�a por el �rgano desconcentrado, sino tambi�n los requisitos que deb�a reunir para obtener la opini�n favorable.

    No es obst�culo para estimar correcta la consideraci�n de la J. Federal en el sentido de que los par�metros de la opini�n favorable de la Cofeco est�n contenidos en la L. Federal de Competencia, lo que hoy aduce la recurrente en cuanto a que habr�a bastado que la L. Federal de Telecomunicaciones remitiera al texto de la L. Federal de Competencia, sobre todo si aqu�lla es especial y posterior, toda vez que pasa por alto que ha sido el propio legislador ordinario el que en el art�culo 24, fracci�n IX, de la �ltima ley mencionada, transcrito p�rrafos atr�s, estableci� que la Comisi�n Federal de Competencia tiene como atribuciones "las dem�s que le confieran �sta y otras leyes y reglamentos", lo cual revela su voluntad general, abstracta y permanente, de extender la competencia de la comisi�n referida a la que le otorguen la propia ley de la materia, otras leyes, o bien, otros reglamentos, lo cual da la pauta para que el mismo legislador ordinario o el Ejecutivo Federal, en ejercicio de sus facultades reglamentarias, le concedan a la Comisi�n Federal de Competencia mayores atribuciones en materia de competencia y libre concurrencia.

    De este modo, es evidente que por voluntad del legislador, la Cofeco puede contar con atribuciones asignadas en otros ordenamientos diferentes a la L. Federal de Competencia, pero tambi�n en reglamentos. Por tanto, al estar expresamente plasmado en la L. Federal de Telecomunicaciones y en el Reglamento de la L. Federal de Competencia la facultad de la Cofeco de emitir opini�n respecto de los interesados en participar en una licitaci�n de concesiones de bandas del espectro radioel�ctrico, no hubo porqu� establecer en aqu�lla la remisi�n a que se refiere la recurrente, por m�s que fuera ley especial y posterior, pues el conflicto, de haberlo, ser�a en todo caso un asunto de t�cnica legislativa pero no de inconstitucionalidad de leyes.

    Entonces, si el legislador ordinario estableci� en la fracci�n IX del art�culo 24 de la L. Federal de Competencia que la Cofeco tiene las atribuciones que la propia ley, otras leyes, o bien, los reglamentos le confieren, es claro que lo previsto por los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia, en relaci�n con la atribuci�n de la Comisi�n Federal de Competencia para emitir opini�n respecto de los interesados en participar en una licitaci�n de concesiones del espectro radioel�ctrico, en nada violenta los principios que la impugnante denomina de jurisdicci�n y competencia.

    En este orden de ideas, carece de eficacia lo dicho en la presente revisi�n en cuanto a que "no existe tal remisi�n porque no hay ning�n art�culo en la L. de Competencia que se�ale en qu� supuesto se podr� otorgar o negar una opini�n favorable a un particular para participar en una licitaci�n", cuenta habida que, como ya se indic�, las disposiciones a que se hizo antes referencia constituyen, entre otras, el par�metro o medida de la opini�n de que se trata, bien se emita en forma favorable o desfavorable al interesado; sin que tampoco pueda prosperar lo alegado respecto a que "ni siquiera existe la facultad de la Cofeco para emitir dicha opini�n", pues contrariamente a tal afirmaci�n sin base, qued� visto que s� cuenta con la atribuci�n que se le cuestiona, sin que para estimar otra cosa sea relevante que en el Reglamento de la L. Federal de Competencia se haya incluido el art�culo 51 por el que se faculta a la Cofeco a emitir una opini�n que no est� prevista en la L. de Competencia, toda vez que fue el propio legislador el que determin� en la fracci�n IX del art�culo 24 de este �ltimo ordenamiento, que por cierto no est� a discusi�n en la presente v�a, que la Cofeco puede tener las atribuciones que otras leyes y otros reglamentos le otorguen, lo que evidentemente sucede con las normas reclamadas por la parte quejosa.

    As� pues, no existe, en la especie, problema alguno de inconstitucionalidad de los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia, en virtud de que la opini�n favorable que se pide de la Comisi�n Federal de Competencia en licitaciones de concesiones del espectro radioel�ctrico:

    ? Se encuentra establecida como requisito dentro de las referidas subastas en el primero de los preceptos indicados.

    ? Se resolver� conforme a los procedimientos y plazos que se establezcan en las bases de licitaci�n, mismas que deber�n ajustarse a las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la Cofeco, tal como lo se�ala el segundo numeral citado.

    ? Es una facultad que le confiere el art�culo 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia por as� haberlo dispuesto el legislador ordinario en el art�culo 24, fracci�n IX, de la ley de la materia.

    ? Es impugnable en t�rminos del art�culo 39 de la L. Federal de Competencia.

    Luego, no es verdad que la referida opini�n favorable de la Cofeco est� infringiendo los principios de legalidad, seguridad, jurisdicci�n y competencia de que se duele la impugnante en la presente v�a, motivo por el cual deben desestimarse por ineficaces los argumentos relativos a la carencia de facultades del referido �rgano; a que a trav�s del reglamento se supli� la laguna que dej� el legislativo; a lo innecesario del art�culo 51 si la ley hubiese fijado la forma de otorgar o negar opiniones favorables; a la pretensi�n del Ejecutivo de reglamentar una disposici�n de otra ley distinta; a que es imposible que la L. de Competencia establezca el par�metro para emitir la opini�n favorable; a las facultades omn�modas y discrecionales de la Cofeco; a que ad libitum puede actuar privando sin juicio y sin proceso a un particular del derecho de participar en una licitaci�n, lo que permite que la autoridad facilite la participaci�n de determinadas personas en perjuicio de otras; y a que no se puede dejar al arbitrio de la autoridad imponer condiciones especiales para un caso espec�fico ni que mediante actos especiales, espec�ficos y concretos pretenda evitar un fen�meno de concentraci�n para una situaci�n eventual.

D�CIMO CUARTO

V.�n de la libertad de trabajo que consagra el art�culo 5o. constitucional (cuarto agravio, p�ginas 204 a 211 de esta resoluci�n).

El agravio en cuesti�n est� enfocado a combatir lo sostenido por la J. de Distrito respecto a la infracci�n del mencionado precepto constitucional, lo cual vuelve necesario conocer, en primer t�rmino, la parte conducente del fallo que se revisa, que dice:

"En el cuarto concepto de violaci�n, la empresa quejosa se�ala que el requisito de obtener la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia regulada en los preceptos legales que impugna, viola en su perjuicio la garant�a de libertad de industria, comercio y trabajo, regulada en el art�culo 5o. constitucional.

"Igualmente, resulta infundado el anterior concepto de violaci�n, en atenci�n a las siguientes consideraciones:

"El art�culo 5o. constitucional establece expresamente lo siguiente:

"?Art�culo 5o. A ninguna persona podr� impedirse que se dedique a la profesi�n, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo l�citos. El ejercicio de esta libertad s�lo podr� vedarse por determinaci�n judicial, cuando se ataquen los derechos de terceros, o por resoluci�n gubernativa, dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resoluci�n judicial. ...?

De la lectura de dicho dispositivo, se advierte que la garant�a tutelada por el mismo consiste en que el particular tiene la libertad de elegir la ocupaci�n que m�s le convenga, sin embargo, dicho derecho no es irrestricto, pues tiene limitaciones y �stas son las regulaciones que las leyes establecen a las actividades, sean comerciales, industriales o profesionales.

A la luz de lo anterior, los argumentos del agravio a estudio son por una parte, fundados pero inoperantes, y por otra, inexactos.

Es fundado lo dicho porque las razones dadas por la J. para declarar infundado el cuarto concepto de violaci�n de la quejosa son insuficientes, pues se limit� a transcribir y a parafrasear el p�rrafo primero del art�culo 5o. constitucional sin exponer al efecto mayores consideraciones respecto al caso en particular, de lo cual resulta que, como bien dice la recurrente, esta �nica motivaci�n de la J. no aporta ni alude a ning�n razonamiento que demuestre c�mo es que en el caso las normas reclamadas se circunscriben a las regulaciones que las leyes establecen a las actividades de telecomunicaciones.

Luego, en este aspecto el pronunciamiento adolece de indebida motivaci�n, empero, por los motivos que m�s adelante se expresan, los argumentos del agravio devienen inoperantes, en virtud de que si bien las razones expuestas por la J. Federal adem�s de ser insuficientes no son del todo claras, tambi�n es verdad que la postura fundamental asumida en la sentencia recurrida relativa a que en el caso no se infringe la garant�a que tutela el art�culo 5o. constitucional, es correcta.

Para tal efecto, conviene hacer algunas reflexiones en torno del art�culo 5o., primer p�rrafo, de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone:

"Art�culo 5o. A ninguna persona podr� impedirse que se dedique a la profesi�n, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo l�citos. El ejercicio de esta libertad s�lo podr� vedarse por determinaci�n judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resoluci�n gubernativa, dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resoluci�n judicial."

El precepto en cuesti�n estatuye y protege la libertad de trabajo que, en su sentido m�s general, se concibe como la facultad que tienen las personas de elegir la ocupaci�n que m�s les convenga para conseguir sus fines vitales, y que tiene una connotaci�n que abarca la libertad de industria, profesi�n, comercio y trabajo, con la expresa exigencia de que sean l�citos. Tal derecho fundamental se garantiza conforme a los siguientes lineamientos:

? A ninguna persona podr� imped�rsele que se dedique a la profesi�n, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo l�citos.

? El ejercicio de esta libertad s�lo podr� vedarse por determinaci�n judicial cuando se ataquen derechos de terceros.

? Tambi�n podr� vedarse por resoluci�n gubernativa, dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

Estos lineamientos regulan la llamada libertad de trabajo, en t�rminos del primer p�rrafo del art�culo 5o. de la Carta Magna, y se sustentan a su vez en principios fundamentales que constituyen requisitos necesarios que deben darse para que se haga exigible la garant�a constitucional, lo cual se explica en virtud de que la garant�a individual de que se trata se conforma por una regla general y por casos de excepci�n. Es decir, la regla general tiene sus limitaciones, ya que nadie puede trabajar en lo que le plazca o acomode irrestricta e ilimitadamente.

Los aludidos presupuestos fundamentales o limitaciones que condicionan la libertad de trabajo son:

  1. Que no se trate de una actividad il�cita;

  2. Que no se afecten derechos de terceros; y,

  3. Que no se afecten derechos de la sociedad en general.

En lo referente al presupuesto del inciso a), conviene recordar que "la C.�n de 1857 condicion� el ejercicio de profesi�n, industria y trabajo; �stos deb�an ser ?�tiles y honestos?. D.V.C. sustituy� los conceptos anteriores por el de ... siendo l�cito la comisi�n en su dictamen utiliz� el plural ... siendo l�citos, y justific� el abandono de los vocablos usados por la C.�n de 1857, porque era m�s preciso que aquellos".

Si bien como expresa el M.J.V.C. y Castro: "no existiendo una definici�n o explicaci�n de lo que constitucionalmente se entiende por trabajo l�cito", puede acudirse a lo dispuesto por el art�culo 1830 del C�digo Civil para el Distrito Federal, que establece: "Es il�cito el hecho que es contrario a las leyes de orden p�blico o a las buenas costumbres."

Luego, la licitud a que se hace menci�n est� relacionada con "la calidad de las conductas que cumplen los deberes prescritos en las normas jur�dicas. Por tanto, una ocupaci�n o trabajo son il�citos cuando contravienen a una disposici�n jur�dica que as� lo establece", a juicio de una autoridad con facultades para determinar y sancionardichas conductas (Derechos del Pueblo Mexicano, M�xico a trav�s de sus C.ones, tomo II, p�gina 15).

De este modo, la garant�a constitucional cobra real vigencia en la medida que el trabajo se refiera a una actividad l�cita, esto es, que est� permitida por la ley; dicho de otra manera la garant�a no podr� exigirse cuando sea il�cita, es decir, que est� prohibida por la ley o que, aun cuando no est� prohibida expresamente, de alguna manera pueda significar transgresi�n al derecho positivo mexicano.

El presupuesto del inciso b) implica que la garant�a no podr� ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectaci�n a derechos de terceros, esto es, que estando permitida por la ley exista un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro u otros que se ubiquen en una situaci�n jur�dica determinada, que pueda verse afectado por el desarrollo de la actividad de aqu�l. Al respecto, es aplicable la tesis aislada de la Primera Sala de este Alto Tribunal en su anterior estructura, que dice:

"Quinta �poca

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Tomo: XXXIV

"P�gina: 2746

LIBERTAD DE COMERCIO. Si bien es verdad que conforme al art�culo 4o., de la C.�n, a ninguna persona se le puede impedir que se dedique a la profesi�n, industrial comercio o trabajo que le acomode, siendo l�citos, debe tenerse en cuenta, tambi�n, que dicho precepto constitucional limita la libertad que garantiza, exceptuando aquellos casos en que se atacan derechos de terceros.

Finalmente, el presupuesto normativo del inciso c) significa que la garant�a ser� exigible siempre y cuando la actividad, aunque l�cita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, que es el derecho de la sociedad en general.

Esto �ltimo se entiende merced al valor existente que pondera y asegura el derecho positivo mexicano, que se traduce en la convivencia y bienestar social en todos sus aspectos; por ello, se protege el inter�s de la sociedad por encima del inter�s particular, por lo que cuando este �ltimo puede lesionar el del primero afectando dichos valores, en aras de ese inter�s mayor se limita o condiciona el individual cuando con �ste puede afectarse aquel en una proporci�n mayor del beneficio que en lo individual obtendr�a un solo individuo.

Son de citarse en este aspecto los criterios de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, que expresan:

"Quinta �poca

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Tomo: LIV

"P�gina: 1162

"LIBERTAD DE TRABAJO. La garant�a consagrada por el art�culo 4o. constitucional sobre la libertad de trabajo, industria o comercio, no es absoluta, y puede ser restringida leg�timamente, cuando as� lo exija el bienestar de la colectividad. Por tanto, aunque unos decretos contengan disposiciones que no tengan otro resultado que el de entorpecer el libre ejercicio en el comercio a que se dedique una persona, este entorpecimiento no basta para juzgar que son anticonstitucionales, si se demuestra que sus disposiciones persiguen el fin de mejorar el bienestar colectivo."

"Quinta �poca

"Instancia: Segunda Sala

"Informe 1946

"P�gina: 145

"LIBERTAD DE COMERCIO Y DE TRABAJO. No es verdad que cualquiera determinaci�n administrativa que restrinja la libertad de una persona para dedicarse al trabajo o a la ocupaci�n que le acomoden, siendo l�citos, sea contraria al art�culo 4o., constitucional, pues este precepto autoriza las restricciones a aquella libertad, si la determinaci�n gubernativa est� fundada en la ley, y las limitaciones impuestas por �sta tienden a proteger los derechos de la sociedad."

En estas condiciones, es claro que la garant�a individual que consagra el art�culo 5o., primer p�rrafo, constitucional, no es absoluta, en tanto que pondera a su vez la licitud de la actividad de que se trate, as� como los derechos de terceros y de la sociedad en general, consignando de esta manera limitaciones a dicha garant�a basadas en principios fundamentales a los que debe atenderse para su exigibilidad y tutela.

Las limitaciones, pues, las impone la propia C.�n Federal, de lo cual resulta que la libertad de trabajo puede vedarse o restringirse por la autoridad administrativa en los t�rminos que marque la ley ordinaria si �sta a su vez se sustenta en la L. Suprema. Luego, si las limitaciones emanan de la propia C.�n, entonces la ley que reproduce la restricci�n ser� constitucional por ir de acuerdo con el esp�ritu del Constituyente.

As� se deriva de los preceptuado por el art�culo 5o. constitucional en tanto dice que "... El ejercicio de esta libertad s�lo podr� vedarse por determinaci�n judicial cuando se ataquen derechos de terceros, o por resoluci�n gubernativa, dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. ...", lo que se actualiza por determinaci�n o sentencia judicial que dicten los Jueces o tribunales, o bien, a trav�s de una resoluci�n emitida por una autoridad administrativa competente siempre que se sujete a una disposici�n legal en su sentido formal y material en la que exponga motivos leg�timos que sustenten el inter�s de la sociedad y que tiendan a proteger sus derechos.

Lo hasta aqu� expuesto se corrobora con las tesis y jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, que en su actual integraci�n funcionando en Pleno ha establecido lo siguiente:

"Novena �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: XI, junio de 2000

"Tesis: P. LXXXVIII/2000

"P�gina: 28

"LIBERTAD DE COMERCIO. ALCANCES DE LO DISPUESTO EN EL ART�CULO 5o. DE LA CONSTITUCI�N FEDERAL. De la interpretaci�n que esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n ha establecido sobre el art�culo 5o. de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que, por un lado, la garant�a de libre comercio no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que requiere que la actividad que realice el gobernado sea l�cita, es decir, que est� permitida por la ley; y, por el otro, que el propio precepto establece que su ejercicio s�lo puede limitarse en dos supuestos: por determinaci�n judicial, cuando se lesionen los derechos de tercero, o bien, por resoluci�n gubernativa en los casos espec�ficos que marque la ley, siempre y cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Lo anterior implica que la garant�a en cuesti�n ser� exigible en aquellos casos en que la actividad, aunque l�cita, no afecte el inter�s p�blico, entendido �ste como el imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual que se traduce en la convivencia y bienestar social. En ese sentido, cuando a trav�s de una resoluci�n gubernativa se limite el ejercicio de la citada garant�a, se requiere, necesariamente, que el ordenamiento que la restringe contenga un principio de raz�n leg�tima que sustente el inter�s de la sociedad y que tienda a proteger sus derechos."

"Novena �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: IX, abril de 1999

"Tesis: P./J. 28/99

"P�gina: 260

LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ART�CULO 5o., P�RRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCI�N POL�TICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La garant�a individual de libertad de trabajo que consagra el art�culo 5o., primer p�rrafo, de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacci�n de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad il�cita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garant�a constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad l�cita, esto es, que est� permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garant�a no podr� ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectaci�n de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garant�a ser� exigible siempre y cuando la actividad, aunque l�cita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el inter�s de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese inter�s mayor se limita o condiciona el individual cuando con �ste puede afectarse aquel en una proporci�n mayor del beneficio que obtendr�a el gobernado.

A fin de explicitar un poco m�s el punto, cabe se�alar que del an�lisis cuidadoso del art�culo 5o. de la C.�n se desprende que el Poder Legislativo, en su funci�n de emitir leyes, puede vedar o restringir la libertad de trabajo de una manera general, impersonal y abstracta, determinando que una actividad es il�cita, o bien, que siendo l�cita se requiere cubrir determinadas condiciones para ejercerla, aun cuando de ninguna manera puede establecer restricciones a esa garant�a en relaci�n con los gobernados en particular, aunque �stos se mencionen de modo impl�cito, de modo tal que una vez aplicada a ellos la disposici�n �sta perder� su eficacia. As� lo ha sostenido el Tribunal Pleno en la siguiente jurisprudencia:

"Novena �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: IX, abril de 1999

"Tesis: P./J. 29/99

"P�gina: 258

LIBERTAD DE TRABAJO. EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE RESTRINGIR ESA GARANT�A A GOBERNADOS EN PARTICULAR. Del an�lisis cuidadoso del art�culo 5o. de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que el Poder Legislativo puede, al emitir una ley, restringir la libertad de trabajo de una manera general, impersonal y abstracta, determinando que una actividad es il�cita, pero de ninguna manera puede establecer restricciones a esa garant�a en relaci�n con gobernados en particular, aunque �stos se mencionen de modo impl�cito, de modo tal que una vez aplicada a ellos la disposici�n, �sta pierda su eficacia. La raz�n radica en que la ley debe tener los atributos se�alados y, adem�s, en que el propio precepto constitucional reserva a la funci�n judicial y a la administrativa ese tipo de restricciones personales al determinar que la libertad ocupacional puede vedarse por resoluci�n judicial, cuando se afecten derechos de terceros, y por resoluci�n gubernativa, en los t�rminos que se�ale la ley, cuando se afecten derechos de la sociedad.

En efecto, es verdad que, en uso de sus atribuciones, el Poder Legislativo puede legislar a efecto de vedar el ejercicio de ciertas actividades o para restringir algunas otras sujet�ndolas al cumplimiento de ciertos requisitos por ser de aquellas �reas o actividades en las que no pueden intervenir todos los interesados; sin embargo, esto debe hacerlo fundada y motivadamente, es decir, en el �mbito de su competencia y en circunstancias de modo, tiempo y lugar que as� lo requieran. Al efecto, la tesis jurisprudencial n�mero 68, consultable a fojas 131, Primera Parte, Tribunal Pleno del Ap�ndice al Semanario Judicial de la Federaci�n 1917-1988, dice:

FUNDAMENTACI�N Y MOTIVACI�N DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentaci�n y motivaci�n de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente est� facultado para ello, ya que estos requisitos, en trat�ndose de actos legislativos, se satisfacen cuando aqu�l act�a dentro de los l�mites de las atribuciones que la C.�n correspondiente le confiere (fundamentaci�n), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jur�dicamente reguladas (motivaci�n); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivaci�n espec�fica.

De acuerdo con lo anterior, el Congreso respectivo debe fundar y motivar el acto legislativo espec�fico, a fin de evitar una actuaci�n arbitraria o injustificada que eventualmente pueda resultar inconstitucional.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis aislada visible a fojas 4026, Tomo LXI, Segunda Sala, Quinta �poca del Semanario Judicial de la Federaci�n, que dice:

LIBERTAD DE TRABAJO. Del an�lisis del art�culo 4o. constitucional, se advierte que el Constituyente no consagra una libertad absoluta, sino limitada a las actividades l�citas, debiendo entenderse por �stas las permitidas por la ley; pero si bien el legislador puede vedar el ejercicio de ciertas actividades, debe hacerlo en una forma racional y leg�tima, obligado por exigencias sociales de car�cter urgente e inaplazable, o para reprimir actividades contrarias a la moral, o a las buenas costumbres.

La raz�n radica en que la ley debe tener los atributos se�alados y, adem�s, en que el propio precepto constitucional reserva a la funci�n judicial y a la administrativa ese tipo de restricciones personales al determinar que la libertad ocupacional puede vedarse por resoluci�n judicial cuando se afecten derechos de tercero, y por resoluci�n gubernativa, en los t�rminos que se�ale la ley, cuando se afecten derechos de la sociedad.

En otras palabras, la limitaci�n constitucional relativa a que la libertad de trabajo s�lo podr� vedarse por determinaci�n judicial cuando se ataquen los derechos de terceros, se actualiza por determinaci�n o sentencia judicial reca�da en un proceso previo en que se cumplan los requisitos contenidos en el art�culo 14 constitucional a favor de aquel a quien se pretende privar de ese derecho libertario, y tiene el alcance de facultar al J. para prohibir a una persona que contin�e ejerciendo una actividad perjudicial para los derechos de terceros. Propiamente, la C.�n no contiene en este aspecto una limitaci�n general y abstracta a la libertad de trabajo, sino una facultad otorgada al juzgador para prohibir a una persona que se dedique a una determinada labor cuando el ejercicio de �sta implique una vulneraci�n a los derechos de otra persona cualquiera, lo cual no obsta para que el sentenciado conserve la potestad de elegir cualquier otra ocupaci�n l�cita.

La otra limitaci�n a la libertad de trabajo consiste en que el ejercicio de la misma s�lo podr� vedarse o restringirse por resoluci�n gubernativa dictada en los t�rminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. En este caso, la autoridad administrativa est� facultada para restringir el ejercicio de dicha libertad, siempre y cuando dicte una resoluci�n conforme a una ley limitativa y la cual tenga en cuenta el perjuicio que la sociedad pudiese resentir con el desempe�o de tal derecho.

Luego, aun cuando por regla general la autoridad administrativa no tiene facultad por s� misma para restringir a una persona el ejercicio de la libertad de trabajo, s� puede hacerlo en la medida que su resoluci�n se sujete a una disposici�n legal en el sentido material y formal, esto es, creadora, extintiva, modificativa o reguladora de situaciones jur�dicas, abstractas e impersonales. Toda autoridad gubernativa, pues, para limitar la libertad de trabajo en sus connotaciones de industria, comercio, profesi�n y trabajo en perjuicio de una o m�s personas, debe apoyarse indefectiblemente en una norma jur�dica que autorice dicha limitaci�n en los casos por ella previstos, en vista siempre de una vulneraci�n a los derechos de la sociedad.

En este orden de ideas, si bien la autoridad administrativa est� impedida para decretar, de propia iniciativa, restricciones a la libertad de trabajo, no lo est� cuando en aras de proteger los derechos de la sociedad y en t�rminos de lo que marque la ley respectiva, aplica la restricci�n legal. As� no podr� afirmarse que su actuaci�n sea violatoria del art�culo 5o., primer p�rrafo, de la C.�n Pol�tica.

A fin de respaldar lo antes dicho, son de citarse por analog�a los siguientes criterios sustentados por el Pleno de este Supremo Tribunal Federal, que dicen:

"Novena �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: V, marzo de 1997

"Tesis: P. LIV/97

"P�gina: 262

"TIEMPO COMPARTIDO. EL ART�CULO 9o. DE LA LEY DE REGULACI�N Y FOMENTO DE ESTE SISTEMA, DEL ESTADO DE GUERRERO, NO VIOLA EL ART�CULO 5o. CONSTITUCIONAL. El art�culo 9o. de la L. de Regulaci�n y Fomento del Sistema de Tiempo Compartido del Estado de Guerrero, que proh�be efectuar cualquier clase de promoci�n o campa�a publicitaria que tenga una policitaci�n de ventas de tiempo compartido, as� como celebrar cualquier clase de actos jur�dicos, incluyendo contratos tendientes a la creaci�n o transmisi�n de derechos de tiempo compartido, tales como contratos preparatorios, de promesa de venta, de preventa, de reservaci�n, de ofertas de venta o de compra o cualquier otro similar, sin que previamente se haya constituido el sistema de tiempo compartido con sujeci�n a esa ley y, en su caso, otorgar las garant�as que la propia ley establece, no viola el art�culo 5o. constitucional, ya que no proh�be a los particulares dedicarse a las referidas actividades, pues lo �nico que dispone es que previamente deben cumplirse los requisitos que la ley establece, y la garant�a de libertad de trabajo no debe entenderse en el sentido de que el legislador com�n est� impedido para establecer requisitos para el desempe�o de la actividad, pues lo que proh�be es que se limite a las personas, en forma absoluta, el ejercicio de la profesi�n, industria, comercio o trabajo que les acomode, siendo l�citos; imperativo que no se viola cuando la ley prev� requisitos que, lejos de ser un obst�culo, s�lo tienden a regular la actividad en beneficio de la colectividad de acuerdo con las particularidades de lugar y tiempo y con las exigencias impuestas por la necesidad de conciliarla con otros principios de derecho, regulaci�n que es necesaria, pues las garant�as no pueden ejercerse en forma irrestricta y sin ning�n control."

"S�ptima �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Vol�menes: 217-228, Primera Parte

"P�gina: 31

"PESAS Y MEDIDAS, LEY GENERAL DE NORMAS Y DE. SUS ART�CULOS 14 Y 42 NO VIOLAN EL ART�CULO 5o. CONSTITUCIONAL. El art�culo 14 de la L. General de Normas y de Pesas y Medidas no contiene, respecto de la libertad de comercio, m�s limitaciones de las permitidas por el art�culo 5o. de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, pues dicho precepto legal solamente establece una medida encaminada a salvaguardar el inter�s de la sociedad en que el correcto funcionamiento de los instrumentos de pesar y medir sea verificado peri�dicamente por las autoridades administrativas competentes, las cuales tienen, adem�s, la facultad que les otorga el art�culo 42 de la ley invocada, para imponer las sanciones, tambi�n de car�cter administrativo, que prev� el propio precepto para asegurar el eficaz cumplimiento de la ley. En consecuencia, las disposiciones que se analizan no deben considerarse como limitaciones inconstitucionales a la libertad de trabajo o de comercio, pues s�lo constituyen, por una parte, un requisito indispensable, permitido por la Carta Magna, para dar seguridad y eficacia a las operaciones comerciales en beneficio de la sociedad, y por otra, la facultad de emplear medios de apremio para el cumplimiento de la propia ley."

"S�ptima �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Vol�menes: 205-216, Primera Parte

"P�gina: 12

AGENTES ADUANALES, DERECHOS PARA ACTUAR DE LOS, A TRAV�S DESOCIEDADES. LOS ART�CULOS 146, F.I., 148, FRACCI�N I, Y 149 DE LA LEY ADUANERA NO VIOLAN EL ART�CULO 5o. CONSTITUCIONAL. Los art�culos 146, fracci�n III, 148, fracci�n I, y 149 de la L. Aduanera no violan la garant�a de libertad de trabajo que tutela el art�culo 5o. constitucional, habida cuenta de que no proh�ben a los particulares dedicarse a una actividad l�cita, como es la explotaci�n de una patente aduanal, pues lo �nico que disponen aquellos preceptos es que dicha explotaci�n debe realizarse bajo determinadas condiciones, entre las cuales se encuentra el requisito de constituir sociedades o asociaciones de personas cuando el ejercicio de la patente se pretenda llevar a cabo a trav�s de una persona moral. Lo anterior significa, entonces, que las disposiciones legales reclamadas no est�n impidiendo a los interesados desplegar la actividad que hasta ahora hayan venido realizando, toda vez que pueden seguir operando como agencias aduanales una vez que cumplan con el requisito de modificar su r�gimen corporativo. Adem�s, la garant�a de libertad de trabajo no debe entenderse en el sentido de que el legislador com�n est� impedido para establecer nuevos requisitos que la ley anterior no contemplaba como condici�n para la pr�ctica de cierta actividad, pues lo que proh�be aquella garant�a es que se limite a las personas, en forma absoluta, el ejercicio de la profesi�n, industria, comercio o trabajo que les acomode, siendo l�citos; imperativo que no se viola cuando las leyes prev�n requisitos razonablemente superables, que lejos de ser un obst�culo, s�lo tienden a regular en beneficio de la colectividad la libertad de trabajo, la cual tampoco puede ejercerse en forma irrestricta y sin ning�n control.

Ahora bien, en el caso concreto los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia establecen, respectivamente lo siguiente:

"Art�culo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitaci�n p�blica a que se refiere el art�culo 14 de esta ley, la secretar�a publicar� en el Diario Oficial de la Federaci�n y en un peri�dico de la entidad o entidades federativas cuya zona geogr�fica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de la concesi�n, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.

"Las bases de licitaci�n p�blica incluir�n como m�nimo:

"I. Los requisitos que deber�n cumplir los interesados para participar en la licitaci�n, entre los que se incluir�n:

"A. Los programas y compromisos de inversi�n, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar;

"B. El plan de negocios;

"C. Las especificaciones t�cnicas de los proyectos, y

"D.O.�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia.

"II. Las bandas de frecuencias objeto de la concesi�n, sus modalidades de uso y zonas geogr�ficas en que pueden ser utilizadas;

"III. El periodo de vigencia de la concesi�n, y

"IV. Los criterios para seleccionar al ganador."

Art�culo 51. Cuando en las licitaciones p�blicas se requiera como requisito la opini�n favorable de la comisi�n, �sta deber� resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la comisi�n.

Dichos numerales tienen relaci�n con los diversos art�culos 14 y 15 de la L. Federal de Telecomunicaciones, que expresan:

"Art�culo 14. Las concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro para usos determinados se otorgar�n mediante licitaci�n p�blica. El Gobierno Federal tendr� derecho a recibir una contraprestaci�n econ�mica por el otorgamiento de la concesi�n correspondiente."

"Art�culo 15. La secretar�a establecer�, y publicar� peri�dicamente, un programa sobre las bandas de frecuencias del espectro para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de uso y coberturas geogr�ficas, que ser�n materia de licitaci�n p�blica.

Los interesados podr�n solicitar que se liciten bandas de frecuencias, modalidades de uso y coberturas geogr�ficas distintas de las contempladas en el programa mencionado en el p�rrafo anterior. En estos casos, la secretar�a resolver� lo conducente en un plazo que no exceder� de 60 d�as naturales.

La lectura e interpretaci�n conjunta de los preceptos en cuesti�n pone de relieve que el procedimiento de subasta p�blica para otorgar concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico deber� ajustarse a las bases de licitaci�n correspondientes a que se refiera la convocatoria respectiva, en las que se incluir�n como m�nimo los requisitos se�alados en la fracci�n I del art�culo 16 de la ley en comento, a saber, los programas y compromisos de inversi�n; de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar; el plan de negocios; las especificaciones t�cnicas de los proyectos; y la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia.

Son, pues, por lo menos cuatro requisitos o condiciones legales que deber�n cumplir los interesados en participar en el referido concurso, de lo cual resulta, l�gica y jur�dicamente, que si no cubren ninguno, o bien, alguno de ellos, la Comisi�n Federal de Telecomunicaciones no les otorgar� la constancia de participaci�n, quedando aqu�llos, desde luego, sin la posibilidad de entrar a la licitaci�n respectiva.

Las normas reclamadas, empero, al establecer como requisito legal la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia, no est�n violando la libertad de trabajo que consagra el art�culo 5o. constitucional en su primer p�rrafo, cuenta habida que la exigencia tiene que ver con �reas o actividades restringidas por el Estado a las que s�lo se puede acceder mediante la concesi�n que se obtenga en una licitaci�n, en la que l�gicamente no pueden participar todos los interesados sino �nicamente los que re�nan los requisitos exigidos por el legislador ordinario.

As� se desprende de los siguientes art�culos de la L. Federal de Telecomunicaciones:

"Art�culo 1o. La presente ley es de orden p�blico y tiene por objeto regular el uso, aprovechamiento y explotaci�n del espectro radioel�ctrico, de las redes de telecomunicaciones, y de la comunicaci�n v�a sat�lite."

"Art�culo 2o. Corresponde al Estado la rector�a en materia de telecomunicaciones, a cuyo efecto proteger� la seguridad y la soberan�a de la naci�n.

"En todo momento el Estado mantendr� el dominio sobre el espectro radioel�ctrico y las posiciones orbitales asignadas al pa�s."

"Art�culo 3o. Para los efectos de esta ley se entender� por:

"I. Banda de frecuencias: porci�n del espectro radioel�ctrico que contiene un conjunto de frecuencias determinadas;

"II. Espectro radioel�ctrico: el espacio que permite la propagaci�n sin gu�a artificial de ondas electromagn�ticas cuyas bandas de frecuencias se fijan convencionalmente por debajo de los 3,000 gigahertz;

"...

"IV. Frecuencia: n�mero de ciclos que por segundo efect�a una onda del espectro radioel�ctrico. ..."

"Art�culo 4o. Para los efectos de esta ley, son v�as generales de comunicaci�n el espectro radioel�ctrico, las redes de telecomunicaciones y los sistemas de comunicaci�n v�a sat�lite."

"Art�culo 5o. Las v�as generales de comunicaci�n materia de esta ley y los servicios que en ellas se presten son de jurisdicci�n federal. ..."

"Art�culo 10. El uso de las bandas de frecuencias del espectro radioel�ctrico se clasificar� de acuerdo con lo siguiente:

"...

"II. Espectro para usos determinados: son aquellas bandas de frecuencias otorgadas mediante concesi�n y que pueden ser utilizadas para los servicios que autorice la secretar�a en el t�tulo correspondiente ..."

Dichos preceptos son claros en cuanto al car�cter de orden p�blico que tiene la ley y a su objeto de regulaci�n, entre otros, el uso, aprovechamiento y explotaci�n del espectro radioel�ctrico, cuya rector�a corresponde al Estado el que, en todo momento, mantendr� su dominio.

El legislador ordinario defini� las bandas de frecuencia como porci�n del espectro radioel�ctrico que contiene un conjunto de frecuencias determinadas y al espectro como "el espacio" que permite la propagaci�n natural de ondas electromagn�ticas de las bandas de frecuencia que se fijan de manera convencional por debajo de los 3000 gigahertz.

La ley de la materia tambi�n precisa que el espectro radioel�ctrico es una v�a general de comunicaci�n que junto con los servicios que en �l se presten, es de jurisdicci�n federal. Por tanto, se�ala el art�culo 10 en su fracci�n II, que el espectro radioel�ctrico para usos determinados se otorga mediante concesi�n, pudiendo as� ser utilizadas las bandas de frecuencia respectivas para los servicios que autorice la Secretar�a de Comunicaciones en el t�tulo correspondiente.

No hay duda entonces, de que las bandas de frecuencia del espectro radioel�ctrico motivo de la licitaci�n en el presente asunto, por constituir una v�a general de comunicaci�n de jurisdicci�n federal, dominio del Estado, no puedan ser usadas, aprovechadas y explotadas por todos los interesados, sino s�lo por aquellos que cumplan con las exigencias impuestas por el legislador. En otras palabras, teniendo el Estado el deber de proteger la seguridad y la soberan�a de la naci�n, es l�gico y jur�dico que se exija por la ley que la porci�n del espectro radioel�ctrico disponible s�lo pueda otorgarse mediante concesi�n del Estado a fin de que las bandas de frecuencias puedan ser utilizadas para los servicios que autorice la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes.

De este modo, es claro que al restringir en la ley la participaci�n en la subasta p�blica de aquellos que no cumplan con el requisito legal consistente en la opini�n favorable de la Cofeco no implica violaci�n a la libertad de trabajo, pues no debe olvidarse que si bien por regla general toda persona tiene libertad de trabajo, tambi�n lo es que por propia disposici�n del art�culo 5o. constitucional esa libertad no es absoluta y bien puede limitarse para proteger no s�lo el inter�s de la sociedad, sino m�s a�n la seguridad y la soberan�a de la naci�n, como sucede en el caso, en que la L. Federal de Telecomunicaciones en su art�culo 16, fracci�n I, inciso D, establece como condici�n la opini�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia cuando se pretende licitar una v�a general de comunicaci�n, dominio del Estado, intervenci�n que se justifica adem�s porque corresponde al �mbito de sus atribuciones evitar la formaci�n de monopolios, estancos y pr�cticas monop�licas, como se precisa en las bases de licitaci�n, tal como fue del conocimiento de la hoy quejosa desde que obtuvo esos documentos, como de manera expresa lo reconoce en la presente v�a.

En este orden de ideas, los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia no infringen el derecho fundamental protegido en el p�rrafo primero del art�culo 5o. de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer como exigencia la opini�n favorable de la Cofeco, lo cual, incluso, se autoriza por la propia L. Fundamental en tanto se�ala que "el ejercicio de la libertad de trabajo puede vedarse por resoluci�n gubernativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad", como ocurre en la especie.

Entonces, por estar impuesta la limitaci�n por la misma C.�n Federal, es claro que la opini�n favorable de la Cofeco no es violatoria de la libertad de trabajo porque, seg�n se dijo p�rrafos atr�s, en el caso se est� en presencia de una v�a general de comunicaci�n que por ser del dominio de la naci�n amerita su restricci�n para que s�lo puedan participar en la licitaci�n respectiva qui�n o qui�nes re�nan las exigencias legales, entre otras, la opini�n favorable de la Cofeco, pues est� de por medio la seguridad y la soberan�a de la naci�n as� como el inter�s de la sociedad en general.

A lo antes dicho cabe agregar que el requisito legal de obtener la opini�n de que se trata no es un impedimento, como dice la recurrente, pues �ste, por naturaleza, es un obst�culo que no permite continuar, a diferencia del requisito que, de suyo, es condici�n que se establece para allanar, como en la especie, el concurso p�blico, siendo tambi�n de destacarse que la licitaci�n es un procedimiento de subasta no un trabajo en s�, de lo cual se sigue que el requisito legal de la referida opini�n en modo alguno podr�a tomarse como un impedimento para ejercer una actividad que a�n no se desarrolla porque todav�a no se ha obtenido la concesi�n que se licita.

Luego, el requisito legal de contar con la opini�n favorable no viola el imperativo de la libertad de trabajo, ya que, como se ha indicado, las normas especificadas prev�n la opini�n favorable de la Cofeco como un requisito razonablemente superable, establecido por el legislador com�n en aras de proteger la seguridad y la soberan�a de la naci�n, as� como el inter�s de la sociedad de evitar monopolios, estancos y pr�cticas monop�licas de los agentes econ�micos interesados en obtener concesiones sobre el espectro radioel�ctrico.

Lo antes expuesto permite desestimar por infundado lo dicho por la recurrente en el agravio a estudio respecto a la inconstitucionalidad de la legislaci�n secundaria y reglamentaria a que se hizo antes referencia, sin que para arribar a diversa convicci�n sea de tomarse en cuenta lo que alega acerca de que la opini�n favorable de la Cofeco no se encuentra apegada a las disposiciones legales aplicables en materia de telecomunicaciones y competencia econ�mica, cuenta habida que el problema nada tiene que ver con la constitucionalidad de las normas reclamadas, sino con la legalidad del acto emitido por el referido �rgano administrativo, lo que no es materia de la segunda instancia federal.

Por otra parte, es ineficaz lo alegado acerca de que los derechos de la sociedad de que se eviten monopolios y concentraciones no se vulnera por la petici�n de que la opini�n favorable de la Cofeco no debe ser un requisito indispensable ni obligatorio, cuenta habida que aun cuando as� lo fuera, la petici�n en s� es irrelevante para demostrar la infracci�n de la libertad de trabajo, en virtud de que el inter�s de la colectividad est� en evitar los referidos fen�menos econ�micos y no en la argumentaci�n "constitucional", como dice la impugnante, relativa al car�cter que en su opini�n debe tener la opini�n favorable mencionada, pues ello para nada incide en el problema a dilucidar en este aspecto, es decir, la inconstitucionalidad de las normas reclamadas por violentar la libertad de trabajo, lo cual, seg�n se expres� con anterioridad, no ocurre en la especie.

Entonces, habiendo quedado establecido que las normas reclamadas no infringen el p�rrafo primero del art�culo 5o. constitucional, carece de efecto lo aducido en la presente instancia federal respecto a que no existe base constitucional alguna que impida a la recurrente dedicarse a la industria, comercio o trabajo que son parte de su objeto social; a que no dejarla participar en la licitaci�n significa excluirla de la nueva tecnolog�a del futuro y menguar sus posibilidades de crecimiento y mejor prestaci�n de los servicios de telecomunicaciones; y a que establecer un requisito adicional a su cargo para desarrollar servicios de telecomunicaciones conforme a sus planes de expansi�n, aun cuando requiera participar en licitaciones para obtener nuevas concesiones resulta contrario a las garant�as que contemplan los art�culos 5o., 14, 16, 90 y 134; toda vez que como ya qued� subrayado p�rrafos atr�s, las normas reclamadas no constituyen ning�n obst�culo para que la empresa contin�e desplegando las actividades propias de su giro social, ni tampoco le impiden el acceso a la tecnolog�a a que se refiere ni el desarrollo de sus planes de expansi�n, eventos que, cabe subrayar, est�n fuera de las consecuencias que pudiera tener la referida opini�n favorable de la Cofeco, pues �sta es tan s�lo un requisito legal que restringe la participaci�n de los interesados en el procedimiento de licitaci�n de bandas sobre el espectro radioel�ctrico, pero de ninguna forma impide el ejercicio de sus actividades de industria, comercio, profesi�n o trabajo.

Los restantes argumentos, que conciernen al car�cter que debiera tener la opini�n favorable de la Cofeco; a la influencia que �sta tiene sobre el �nimo de la C.; a la falta de respeto de la garant�a de audiencia; a que la opini�n se emite por una autoridad que carece de jurisdicci�n y competencia; a que por razones de car�cter subjetivo se impide a la empresa participar en un proceso p�blico; y a la violaci�n de los art�culos 14, 16, 90 y 134 constitucionales, por no estar referidos a la libertad de trabajo, consagrada en el art�culo 5o., primer p�rrafo, de la L. Fundamental, se desestiman por inoperantes.

D�CIMO QUINTO

En la parte final del considerando sexto de esta resoluci�n se reserv� el examen del tema relativo a que la "opini�n favorable" de la Cofeco representa un r�gimen especial prohibido por el art�culo 13 constitucional, que fue omitido por la J. de Distrito en la sentencia que se revisa. Es momento de abordarlo.

Con independencia de que en su primer concepto de violaci�n la quejosa no construye un marco apropiado del problema de constitucionalidad que plantea, pues se limita a verter aseveraciones en torno de la opini�n favorable de la Cofeco y a concluir en gen�rica afirmaci�n que se violenta el citado precepto constitucional, este Supremo Tribunal estima conveniente estudiar el tema, a prop�sito de lo cual debe transcribirse el art�culo 13 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, que dice:

Art�culo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporaci�n puede tener fuero, ni gozar m�s emolumentos que los que sean compensaci�n de servicios p�blicos y est�n fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ning�n caso y por ning�n motivo podr�n extender su jurisdicci�n sobre personas que no pertenezcan al Ej�rcito. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocer� del caso la autoridad civil que corresponda.

Dicho numeral ha sido motivo de abundante estudio por esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, raz�n por la cual se har� referencia a ciertos criterios a fin de dejar en claro el esp�ritu de la norma, qu� son los tribunales especiales y en qu� consisten las leyes privativas. Son de citarse al efecto las siguientes tesis, que dicen:

"Quinta �poca

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Tomo: XXVII

"P�gina: 1140

"TRIBUNALES ESPECIALES. Por tribunales especiales se entiende aquellos que se crean exclusivamente para conocer, en un tiempo dado, de ciertos delitos o respecto de determinados delincuentes; por tanto, no puede considerarse tribunal especial, al J. que se nombre para auxiliar a otro en el despacho de todos los negocios de su competencia."

"Quinta �poca

"Instancia: Tercera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Tomo: XXVI

"P�gina: 802

"LEYES PRIVATIVAS. Para interpretar el esp�ritu del art�culo 13 constitucional, que previene que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales, debe atenderse a que la facultad de juzgar, en materia civil, se refiere al derecho de la persona, y en materia penal, al derecho de la sociedad; y al establecer la C.�n, la garant�a enunciada, se refiere tanto a la materia civil como a la penal. De entenderse que el art�culo 13 de la C.�n, s�lo se refiere a materias penales, se llegar�a al error de que el Poder Legislativo invadiera las facultades constitucionales del Judicial, puesto que el art�culo 21 de la Carta Federal, mandaque la imposici�n de las penas es propia y exclusiva de las autoridades judiciales; y la circunstancia de que una ley, que debe dimanar, como todas las leyes, del Poder Legislativo, impusiera penas, constituir�a, a no dudarlo, esa invasi�n, que resultar�a contraria a lo dispuesto por el art�culo 13, que, dada su colocaci�n entre los textos constitucionales, indudablemente entra�a una prohibici�n de car�cter general, de expedir leyes privativas y de que las autoridades judiciales las puedan aplicar. Adem�s, el art�culo 12 constitucional se refiere a la igualdad natural de los hombres, y el 13 a la igualdad ante la ley, que existe tanto en materia civil como en materia penal, y nuestros c�digos civiles comienzan, en general, consignando este principio, que dimana del tan repetido art�culo 13: ?la ley civil es igual para todos?, a�adiendo despu�s: ?ninguna persona o corporaci�n puede gozar de fueros?, y fuero, seg�n el diccionario, significa: ?privilegio, exenci�n concedida a alguna provincia, sociedad o persona?. El art�culo 13 garantiza la igualdad ante la ley; no se refiere, en manera alguna, a las garant�as relativas a la seguridad personal, a las que deben tener los individuos sujetos a proceso, porque esas garant�as est�n expresamente se�aladas en los art�culos subsecuentes de la C.�n. Las funciones jur�dicas del Estado son de tres �rdenes: legislativa, administrativa y jurisdiccional; mediante la primera, formula el derecho objetivo, indica la forma como ha de realizarse; mediante la segunda, crea una situaci�n de derecho subjetivo o condiciona, por un acto individual, el nacimiento de una condici�n legal; mediante la tercera, hace constar la existencia y la extensi�n de una regla de derecho, o de una situaci�n de hecho, en caso de violaci�n o contienda, y dispone las medidas necesarias para asegurar el respeto debido a su decisi�n. La primera funci�n, se lleva a cabo por el Poder Legislativo, que establece reglas u organiza situaciones destinadas a asegurar el cumplimiento de una regla de derecho; pero en el sentido material, s�lo es ley la que tiene el car�cter general y tiende a la realizaci�n del derecho; adem�s, la ley debe tener otros dos caracteres esenciales: los de fijeza y de abstracci�n; significando, este �ltimo, que debe tener en cuenta �nicamente su calidad social, su objeto de realizaci�n de derecho, con exclusi�n completa del individuo o persona, sujeto de ese derecho, que aun cuando es el fin de la ley, no debe considerarse de una manera particular, dentro de la misma, y seguramente a los caracteres de generalidad y abstracci�n, son a los que se refiere el art�culo 13 constitucional, al decir que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales y al prohibir los fueros, privilegios o exenciones; derecho individual correlativo de la prohibici�n para el Estado, de expedir leyes materiales, en la acepci�n que se le ha dado, de que no re�nan los requisitos de generalidad y abstracci�n."

"S�ptima �poca

"Instancia: Sala Auxiliar

"Informe 1969

"P�gina: 58

LEYES PRIVATIVAS, CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE. El art�culo 13 de la actual C.�n General de la Rep�blica establece que ?nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales?. Este art�culo 13 es id�ntico al del mismo n�mero de la C.�n de 1857 que prohibi�, en iguales t�rminos ser juzgado por leyes privativas y por tribunales especiales. La g�nesis de esta disposici�n constitucional mexicana puede encontrarse en el art�culo 3o. de la declaraci�n francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, que instituy�, por vez primera, como garant�a de la persona humana, que la ley ?debe ser la misma para todos?. Est� fuera de toda discusi�n que la C.�n de los Estados Unidos de Am�rica, del 17 de septiembre de 1787, no incluy�, entre sus cl�usulas m�s importantes, el cap�tulo relativo a los derechos del hombre. No es sino hasta las enmiendas que sufre posteriormente, cuando se establece como derecho individual p�blico, la igualdad ante la ley, llegando a consignar en su enmienda 14, que ?ning�n Estado podr� negar, a persona alguna bajo su jurisdicci�n, la igual protecci�n de las leyes?. La C.�n de Apatzing�n del 22 de octubre del a�o de 1814, recoge estos principios de las C.ones de Francia y de los Estados Unidos de Am�rica, y lo dispuso, as�, en su art�culo 19, que la ley debe ser igual para todos, principios respetados y conservados, despu�s, tanto en el primer proyecto de C.�n Pol�tica de la Rep�blica mexicana, del 25 de agosto de 1842, como en el voto particular de la minor�a de la Comisi�n Constituyente y en el segundo proyecto de C.�n, del 2 de noviembre de aquel a�o de 1842, al trav�s de las prescripciones contenidas, respectivamente, en sus art�culos 7o., fracci�n II, 5o., fracci�n XV y 13 fracciones I y III, que mantienen el derecho fundamental del individuo a la protecci�n concretada en la generalidad de la ley. Sembrada la idea de que todos deben ser iguales ante la ley, o bien, proscrita la aplicaci�n de las leyes privativas, su aceptaci�n en documentos internacionales se impon�a. Por ello, la Declaraci�n Universal de los Derechos del Hombre, del 10 de diciembre de 1948, con obligatoriedad para todos los pa�ses que han suscrito, determin� en su art�culo 7o. que ?todos son iguales ante la ley y tienen derecho, sin distinci�n, a igual protecci�n de la ley?. La coincidencia no s�lo conceptual, sino tambi�n terminol�gica de los art�culos 13 de las mexicanas C.ones de 1857 y 1917, justifica conocer la interpretaci�n, sentido y alcances que se dio a la expresi�n ley privativa en la primera de esas L.es Fundamentales, para despu�s orientar la noci�n de la ley privativa en la doctrina y en la C.�n mencionada en segundo lugar. V., en sus ?votos?, tomo III, p�ginas 67 a 72, fij� con toda nitidez el concepto de la ley privativa, en estos t�rminos: ?... no puede tenerse como privativas aquellas leyes que se refieren s�lo a determinada clase de personas, en raz�n de las circunstancias especiales en que se encuentran, y por esto nadie califica de privativas a las leyes sobre los menores, los incapacitados, los comerciantes, los quebrados, los militares, etc., y todas las razones que no necesito exponer, que se oponen a que se haga esta calificaci�n de tales leyes, existen para que tampoco se llame privativo al impuesto sobre fabricantes, propietarios, agricultores, mineros, exportadores, etc. Despu�s de esas ejecutorias no es ya l�cito venir ante los tribunales a negar la constitucionalidad de un impuesto, �nicamente porque �l no pesa sobre todos los contribuyentes, sino s�lo sobre determinada industria, giro, propiedad, etc.; por la sola raz�n de que no siendo general la ley que lo establece, es privativa y en consecuencia contraria al art�culo 13 de la C.�n?. La doctrina de V. es tan convincente, que basta para ello fijar la atenci�n en que expresamente consider� que no puede llamarse ley privativa a las que decretan impuestos sobre fabricantes, propietarios, agricultores, mineros, como tampoco tienen ese car�cter las leyes impositivas que estatuyen impuestos, no sobre todos los contribuyentes, sino s�lo sobre determinada industria, giro, propiedad. De otra parte C., en su obra Derecho C.onal Mexicano, p�gina 31, 1887, tambi�n hace una interpretaci�n doctrinaria del art�culo 13 de la C.�n de 1857, sosteniendo que ?La ley, pues, tiene car�cter de generalidad; y aun cuando se refiera a persona determinada, como las que habilitan de edad a un menor o declaran electo a un funcionario, no hacen m�s que reconocer una condici�n que se relaciona con el orden social pero entra�an un precepto com�n, obligatorio para todos. As� tambi�n, las leyes que otorgan ciertos beneficios a las mujeres, a los menores, etc., por razones de clara justicia, no quitan a la solemne declaraci�n legislativa su sello de generalidad?. Doce a�os antes de la promulgaci�n de la C.�n de 1917, esto es, en 1905, G.E. public� sus principios de Derecho C.onal, tomo I, p�gina 299 y 302, y sus comentarios al art�culo 13 fueron de esta �ndole: ?... de este texto tan claro de la declaraci�n, se pretende concluir que esta proclama la igualdad material o econ�mica o aun intelectual de los hombres, y as�, sujetarlos a una especie de nivelaci�n general establecida por la fuerza, que ser�a la negaci�n misma de todos los derechos. Para que se comprenda nuestra idea, haremos presente que las condiciones de todos los seres en la sociedad no son las mismas bastando para comprobar este hecho que no todos est�n dotados igualmente de inteligencia y voluntad, ni tampoco su desarrollo moral es el mismo; de esto resulta que, para obtener, en lo posible, la igualdad ante la ley, el derecho haya introducido distintas reglas, que ser�a largo enumerar, ya en lo relativo a la capacidad de las personas para obligarse, ya supliendo el discernimiento, la inexperiencia, la debilidad del sexo o la edad; con la intervenci�n de terceras personas que de alg�n modo hagan el que se obtenga la igualdad ante la ley.?. Espinosa, tambi�n, da un sentido de ley privativa que se aleja del concepto de lo universal, acerc�ndose a las desigualdades materiales y econ�micas que exigen tratamientos distintos en las normaciones jur�dicas o legales. En la compilaci�n jurisprudencial anterior (1917 a 1954), la actual (1917-1965), la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n expuso su criterio sobre lo que debe entenderse por ley privativa, consign�ndose en la tesis n�mero 643, visible a p�ginas 1147 y 1148, lo siguiente: ?Es car�cter constante de las leyes, que sean de aplicaci�n general y abstracta (es decir, que deben contener una disposici�n que no desaparezca despu�s de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicaci�n, y se apliquen sin consideraci�n de especie o de persona, a todos los casos id�nticos al que previenen en tanto, que no sean abrogadas). Una ley que carece de esos caracteres, va en contra del principio de igualdad garantizado por el art�culo 13 constitucional, y a�n deja de ser una disposici�n legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas, tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el car�cter de generalidad, se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicaci�n de las leyes privativas, protege el ya expresado art�culo 13 constitucional?. Y la misma Suprema Corte, es precedente la tesis jurisprudencial que aparece en la p�gina 897 del Tomo XXXVI del Semanario Judicial de la Federaci�n, ha estimado que: ?La circunstancia de que un decreto comprenda a un determinado n�mero de individuos, no implica que se le considere privativo, pues para ello se requiere que la disposici�n se dicte para una o varias personas a las que se mencione individualmente, pues las leyes relativas a cierta clase de personas, como los mineros, los fabricantes, los salteadores, los propietarios de alguna clase de bienes, etc., no son disposiciones privativas, porque comprenden a todos los individuos que se encuentra o lleguen a encontrarse en la clasificaci�n establecida?. El an�lisis doctrinario de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, conduce necesariamente a estas conclusiones: a) La ley es privativa, si la materia de que se trata desaparece despu�s de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano; b) La ley es tambi�n privativa cuando menciona individualmente (nominalmente) a las personas a las que se va aplicar; c) La ley no es privativa cuando se aplica sin consideraci�n de especie o de personas a todos los casos que previene; d) La ley no es privativa cuando comprende a un determinado n�mero de individuos; y e) Las leyes relativas a cierta clase de personas como los mineros, los fabricantes, los salteadores, los propietarios de alguna clase de bienes no son disposiciones privativas, porque comprenden a todos los individuos que se encuentran o lleguen a encontrarse en la clasificaci�n establecida.

En su nueva integraci�n, este Supremo Tribunal C.onal ha subrayado la teleolog�a del precepto en cuesti�n y tambi�n ha distinguido entre las leyes privativas y las especiales, como se advierte de los siguientes criterios:

"Novena �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: VI, septiembre de 1997

"Tesis: P. CXXXV/97

"P�gina: 204

"IGUALDAD. LAS GARANT�AS PREVISTAS EN EL ART�CULO 13 CONSTITUCIONAL LA CONSAGRAN, EN EL ASPECTO JURISDICCIONAL, PROHIBIENDO LAS LEYES PRIVATIVAS, LOS TRIBUNALES ESPECIALES Y LOS FUEROS. De la interpretaci�n hist�rica del art�culo 13 constitucional, y particularmente del debate que suscit� el mismo precepto de la C.�n de 1857, se desprende que la teleolog�a de tal norma es la de consagrar la plena igualdad ante la ley, eliminando las manifestaciones m�s evidentes que atentan contra ella, como son las leyes privativas, los tribunales especiales y los fueros; de lo que se sigue que la igualdad que consagra el citado precepto se refiere a un aspecto espec�fico: el de la jurisdicci�n. As�, el art�culo 13 constitucional proscribe la aplicaci�n de ?leyes? que no sean generales, abstractas y permanentes; de tribunales distintos a los ordinarios creados por la ley con competencia gen�rica y jurisdicci�n diferente para las personas, en funci�n de su situaci�n social."

"Novena �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: VII, marzo de 1998

"Tesis: P./J. 18/98

"P�gina: 7

LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES. Las leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que despu�s de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, encontr�ndose prohibidas por el art�culo 13 de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de igualdad jur�dica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a una o a varias categor�as de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades espec�ficas, s� se encuentran investidas de las caracter�sticas de generalidad, abstracci�n y permanencia, dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las hip�tesis que prev�n y no est�n dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, adem�s de que su vigencia jur�dica pervive despu�s de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto constitucional.

A la luz de la hist�rica interpretaci�n del art�culo 13 constitucional efectuada por esta Corte Suprema en diferentes �pocas, es posible arribar a las siguientes conclusiones:

  1. La ley es para todos; todos son iguales ante la ley y, por ende, todos los gobernados tienen el mismo derecho de ser protegidos por la ley general y abstracta.

  2. La ley es privativa si la materia de que se trata desaparece despu�s de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, y cuando menciona individualmente a las personas. No lo es cuando se aplica sin consideraci�n de especie o de personas a los casos que previene ni cuando comprende a un determinado n�mero de individuos que se encuentren en la clasificaci�n abstracta.

  3. Los tribunales especiales son aquellos que se crean exclusivamente para conocer, en un tiempo dado, de ciertas conductas o respecto de determinados individuos.

  4. Las leyes privativas son las que se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y que despu�s de aplicarse al caso concreto previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, mientras que las leyes especiales comprenden a una o varias categor�as de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades espec�ficas, y est�n investidas de generalidad, abstracci�n y permanencia, pues se aplican a todas las personas que se colocan en las hip�tesis que prev�n y su vigencia jur�dica pervive despu�s de aplicarse al caso concreto para regular los casos posteriores que se presenten.

  5. La teleolog�a de la norma en comento es consagrar la plena igualdad ante la ley, es decir, la igualdad en la jurisdicci�n.

En este orden de ideas, una norma ser� contraria al art�culo 13 de la L. Suprema cuando no consagre la igualdad ante la ley, es decir, cuando impida a los gobernados igualdad en la jurisdicci�n, estableciendo al efecto leyes que no sean generales, abstractas y permanentes, o tribunales creados con competencia espec�fica y jurisdicci�n a modo de juzgar casos especiales y a determinadas personas.

Sentado lo anterior, debe ahora abordarse el problema de inconstitucionalidad de los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia, cuyo texto dice lo siguiente:

"Art�culo 16. Para llevar a cabo el procedimiento de licitaci�n p�blica a que se refiere el art�culo 14 de esta ley, la secretar�a publicar� en el Diario Oficial de la Federaci�n y en un peri�dico de la entidad o entidades federativas cuya zona geogr�fica sea cubierta por las bandas de frecuencia objeto de concesi�n, convocatoria para que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.

"Las bases de licitaci�n p�blica incluir�n como m�nimo:

"I. Los requisitos que deber�n cumplir los interesados para participar en la licitaci�n, entre los que se incluir�n:

"A. Los programas y compromisos de inversi�n, de cobertura y calidad de los servicios que se pretenden prestar;

"B. El plan de negocios;

"C. Las especificaciones t�cnicas de los proyectos, y

"D.O.�n favorable de la Comisi�n Federal de Competencia.

"II. Las bandas de frecuencias objeto de la concesi�n, sus modalidades de uso y zonas geogr�ficas en que pueden ser utilizadas;

"III. El periodo de vigencia de la concesi�n, y

"IV. Los criterios para seleccionar al ganador."

Art�culo 51. Cuando en las licitaciones p�blicas se requiera como requisito la opini�n favorable de la comisi�n, �sta deber� resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la comisi�n.

El primero de los numerales reproducidos establece que para llevar a cabo el procedimiento de licitaci�n, ser� imprescindible la publicaci�n de la convocatoria respectiva por parte de la Secretar�a de Comunicaciones y Transportes, a fin de que los interesados puedan obtener las bases correspondientes. Tambi�n previene los elementos m�nimos que deber�n contener las bases de licitaci�n p�blica, y que son los requisitos para participar en la licitaci�n (uno de ellos es la opini�n favorable de la Cofeco); las bandas de frecuencias que se van a concesionar; el periodo de vigencia de la concesi�n; y los criterios para seleccionar al ganador.

El segundo de los preceptos reproducidos expresa que cuando en una licitaci�n p�blica se exija como requisito la opini�n favorable de la Cofeco, �sta deber� resolverse de acuerdo con los procedimientos y plazos que establezcan las bases de licitaci�n p�blica que se fijen conforme a las leyes respectivas y previo acuerdo de la autoridad que convoca y de la que opina.

De c�mo est�n redactadas las referidas normas no se aprecia la prevenci�n de un r�gimen especial prohibido por el art�culo 13 constitucional, toda vez que, contrariamente a la aseveraci�n de la quejosa, contemplan la igualdad de jurisdicci�n, es decir, est�n dirigidas a todos los interesados en participar en la licitaci�n de una concesi�n; y adem�s son de car�cter general,abstracto y permanente, ya que no se orientan a ciertas y espec�ficas personas por su nombre ni desaparecen despu�s de aplicarse al caso concreto, cuenta habida que aun cuando se aplican en el procedimiento de licitaci�n de la concesi�n respectiva, lo cierto es que permanecen una vez seleccionado el ganador, continu�ndose su aplicaci�n en todos los procedimientos que se lleguen a realizar.

Adem�s, tampoco previenen el establecimiento de un tribunal especial erigido s�lo en funci�n de ciertas personas y casos. Iguales consideraciones cabe hacer respecto de la opini�n favorable que se establece como requisito de la licitaci�n p�blica, pues es una m�s de las exigencias que deben cumplirse y que es, tambi�n, de car�cter general, abstracto y permanente, y a ella deben sujetarse todos los que pretendan la concesi�n.

En lo que ata�e al requisito de opini�n favorable de la Cofeco, es preciso distinguir entre su generalidad, abstracci�n y permanencia, y su referencia concreta y nominativa a los interesados en participar en la licitaci�n p�blica de la concesi�n.

Lo primero, como ha quedado visto, son caracter�sticas de la ley, en tanto est�n referidas a toda persona que se interese en participar en la licitaci�n, de tal modo que cualquier interesado, o sea, todos los que pretendan intervenir en el procedimiento de licitaci�n, deber�n cubrir, sin excepci�n, las condiciones que imponen las bases respectivas. Cuesti�n diferente es cuando el interesado, ya en lo particular, manifiesta su deseo de participar en la licitaci�n, y a prop�sito de ello solicita la opini�n favorable de la Cofeco. As�, es l�gico y jur�dico concluir que la opini�n que vierta dicha dependencia ser� en relaci�n directa con el interesado, es decir, ser� nominativa, lo cual es explicable pues la petici�n o solicitud vino de persona espec�fica; lo incongruente y absurdo ser�a que la opini�n se emitiera en forma general, abstracta y permanente.

En otras palabras, no debe confundirse la norma general, abstracta y permanente, con su actualizaci�n al caso concreto, este �ltimo que, definitiva y claramente, siempre tendr�, como en el caso de la opini�n favorable, el nombre de la persona interesada, lo que de ninguna forma puede dar pie a que se afirme, l�gica y jur�dicamente, que el acto de aplicaci�n de la norma constituye un r�gimen especial de los que proh�be el art�culo 13 constitucional por provenir de una autoridad distinta a la licitadora que, para tal efecto, se apoya en la ley y en las bases de la licitaci�n correspondiente.

Luego, es infundado lo alegado por la empresa quejosa, pues no es verdad que los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia establezcan un r�gimen especial, pues son parte de disposiciones generales, abstractas y permanentes que regulan el procedimiento de licitaci�n de concesiones sobre el espectro radioel�ctrico, siendo de subrayarse, finalmente, que lo alegado respecto a que la Cofeco emite su opini�n favorable con bases subjetivas, nada tiene que ver con el art�culo 13 de la C.�n Federal que garantiza la igualdad ante la ley, de tal modo que por inoperante ning�n efecto pueden generar en el tema a estudio. Adem�s, de la transcripci�n de los preceptos que se reclaman no aparece ninguna expresi�n que pudiera sustentar lo pretendido en el agravio de que la opini�n favorable que se previene obedece a bases subjetivas, de lo que se sigue que tal argumentaci�n debe considerarse infundada.

D�CIMO SEXTO

En el agravio quinto se alega violaci�n de la facultad reglamentaria prevista en la fracci�n I del art�culo 89 de la C.�n Federal.

Es pertinente ante todo hacer algunas precisiones en torno de dicha disposici�n constitucional, que establece lo siguiente:

"Art�culo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:

I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Uni�n, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

Lo primero que resalta de tal disposici�n, es que la facultad reglamentaria es una atribuci�n normal del presidente de la Rep�blica que emana directamente de la C.�n Federal y que puede ejercer espont�neamente, es decir, en el momento que lo considere conveniente, siempre y cuando el contexto del reglamento, que una ley prevea necesario, no exceda el marco de dicha ley, como lo ha destacado este Alto Tribunal en la siguiente tesis aislada, que dice:

"Quinta �poca

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Tomo: LXXIV

"P�gina: 3895

"REGLAMENTOS, FACULTAD PARA EXPEDIRLOS. La facultad reglamentaria constituye una facultad normal del Poder Ejecutivo, que no deriva de ninguna delegaci�n legislativa, sino que la tiene directamente, porque se la otorga el art�culo 89, fracci�n I, de la C.�n Federal."

Como se ve del numeral en cuesti�n, la facultad del presidente de la Rep�blica se concreta en la expedici�n del reglamento, que al decir de los tratadistas, es el conjunto de normas administrativas subordinadas a la ley, obligatorias, generales e impersonales, expedidas unilateral y espont�neamente por el Ejecutivo Federal en virtud de las atribuciones que le confiere el art�culo constitucional en menci�n, con la finalidad de proveer, es decir, poner los medios adecuados para facilitar la ejecuci�n de las leyes.

Las disposiciones reglamentarias as� expedidas, en tanto detallan los elementos que la ley consigna, deben tener el mismo car�cter de �sta, pues la fracci�n constitucional se refiere no �nicamente a un solo caso de observancia, sino a todos los que puedan presentarse, a diferencia de la ejecuci�n misma, que siempre significa la aplicaci�n concreta de la ley al caso especial.

En este orden de ideas, es claro que el art�culo 89, fracci�n I, constitucional otorga la facultad de expedir disposiciones generales que sean el medio pr�ctico adecuado para dar observancia a la ley, a lo que cabe sumar que al utilizar el Constituyente la palabra "exacta" quiso limitar la facultad del presidente de la Rep�blica al marco preciso de la ley, o sea, conformar el reglamento que de aqu�lla se origine.

Lo hasta aqu� dicho, en relaci�n con la facultad del titular del Ejecutivo Federal para expedir reglamentos, ha sido desarrollada por este Supremo Tribunal Federal en las tesis y jurisprudencia que enseguida se transcriben:

"Quinta �poca

"Instancia: Cuarta Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Tomo: CXXII

"P�gina: 34

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. La jurisprudencia y doctrina mexicanas han reconocido que el art�culo 89, fracci�n I, de la C.�n establece en favor del presidente de la Rep�blica la que se ha denominado facultad reglamentaria, al disponer que debe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, y al ejercitar tal funci�n, el Ejecutivo realiza materialmente una actividad legislativa, aunque formalmente deba considerarse de orden administrativo, toda vez que da normas creadoras de situaciones jur�dicas de car�cter general, abstracto y permanente, que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las cre�. Sin embargo, la facultad reglamentaria est� limitada, pues por tener como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la ley reglamentaria, no puede contrariar a �stas, pero s� adecuarlas a las m�ltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas."

"S�ptima �poca

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n

"Volumen: 60, Tercera Parte

"P�gina: 49

REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REP�BLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA. El art�culo 89, fracci�n I, de nuestra Carta Magna, confiere al presidente de la Rep�blica tres facultades: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Uni�n; b) La de ejecutar dichas leyes; y c) La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta �ltima facultad es la que determina que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecuci�n de la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jur�dicos expedidos por el Congreso de la Uni�n. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, aunque s�lo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos caracter�sticas separan la ley del reglamento en sentido estricto: este �ltimo emana del Ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificaci�n en la ley. Pero aun en lo que aparece com�n en los dos ordenamientos, que es su car�cter general y abstracto, sep�ranse por la finalidad que en el �rea del reglamento se imprime a dicha caracter�stica, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que deber�n emplearse para aplicar la ley a los casos concretos.

Como se aprecia, los criterios aludidos establecen diversos aspectos en relaci�n con la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, siendo de destacarse lo que concierne a:

? La naturaleza de los reglamentos como actos formalmente administrativos y materialmente legislativos.

? La limitaci�n de dicha facultad, ya que al tener como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la ley, el reglamento no puede contrariarlas, aun cuando s� adecuarlas a las m�ltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas.

? Su funci�n consistente en que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecuci�n de la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jur�dicos expedidos por el Congreso de la Uni�n.

? La distinta finalidad que existe entre la ley y el reglamento, pues �ste determina de modo general y abstracto los medios que deber�n emplearse para aplicar la ley a los casos concretos.

La Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n tambi�n se ha ocupado de este tema tan relevante, y en las siguientes tesis jurisprudenciales -que este Tribunal Pleno comparte- ha sentado que la facultad de expedir reglamentos que el art�culo 89, fracci�n I, constitucional otorga al presidente de la Rep�blica incluye crear autoridades y determinar su competencia, tiene como l�mite no rebasar ni contravenir las disposiciones que reglamenten, y se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinaci�n jer�rquica a la misma.

"Novena �poca

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: VII, enero de 1998

"Tesis: 2a./J. 68/97

"P�gina: 390

"REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA. El presidente de la Rep�blica tiene la facultad reglamentaria que le otorga el art�culo 89, fracci�n I, de la C.�n, facultad que incluye la de crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la administraci�n p�blica; igualmente, se encuentra dentro de dicha facultad determinar las dependencias u �rganos internos especializados a trav�s de los cuales se deben ejercer las facultades concedidas por la ley a un organismo p�blico, pues ello significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada. Adem�s, al tratarse de un organismo que forma parte de la administraci�n p�blica, aun cuando sea un �rgano descentralizado, es precisamente el presidente de la Rep�blica, el titular de esa administraci�n, quien constitucionalmente est� facultado para determinar los �rganos internos que ejercer�n las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible el cumplimiento de �sta."

"Novena �poca

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: VIII, diciembre de 1998

"Tesis: 2a./J. 84/98

"P�gina: 393

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. INTERPRETACI�N DE LA FRACCI�N I DEL ART�CULO 89 DE LA CONSTITUCI�N. La facultad reglamentaria que el art�culo 89, fracci�n I, de la C.�n Federal otorga al Ejecutivo de la Uni�n para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, puede ser ejercida mediante distintos actos y en diversos momentos, seg�n lo ameriten las circunstancias, sin m�s l�mite que el de no rebasar ni contravenir las disposiciones que se reglamenten. Por tanto, no es forzoso que se ejerza tal facultad en un solo acto, porque ello implicar�a una restricci�n no consignada en el precepto constitucional."

"Novena �poca

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: II, septiembre de 1995

"Tesis: 2a./J. 47/95

"P�gina: 293

"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS L�MITES. Es criterio un�nime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al presidente de la Rep�blica y a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos �mbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de la divisi�n de poderes imperante en la expedici�n de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecuci�n de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a t�tulo de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificaci�n."

"Novena �poca

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: IX, abril de 1999

"Tesis: 2a./J. 29/99

"P�gina: 70

FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REP�BLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Seg�n ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el art�culo 89, fracci�n I, constitucional, faculta al presidente de la Rep�blica para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Uni�n, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aqu�llas se distinguen de �stas b�sicamente, en que provienen de un �rgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que est� instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definici�n, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinaci�n jer�rquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparici�n como reacci�n al poder ilimitado del monarca hasta su formulaci�n en las C.ones modernas, ha encontrado su justificaci�n en la necesidad de preservar los bienes jur�dicos de mayor val�a de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), proh�be al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definici�n de los tipos penales, las causas de expropiaci�n y la determinaci�n de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinaci�n jer�rquica, exige que el reglamento est� precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificaci�n y medida.

Luego, conforme a los criterios reproducidos, no hay duda de que la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal comprende la creaci�n de aquellas autoridades que deban ejercer las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo administrativo y determinar las dependencias u �rganos internos especializados a trav�s de los cuales se ejerzan las facultades concedidas por la ley a fin de hacer posible el cumplimiento de �sta, sin que tal facultad tenga m�s l�mite que: a) no rebasar, y b) no contravenir las disposiciones que reglamenten.

A lo indicado cabe sumar que la facultad de que se trata est� regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinaci�n jer�rquica. El primero proh�be al reglamento ocuparse de materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, y el otro exige que el reglamento est� precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificaci�n y medida.

El Pleno de este Alto Tribunal ha venido a corroborar lo antes precisado mediante tesis aislada, al sostener lo siguiente:

"Novena �poca

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federaci�n y su Gaceta

"Tomo: VI, noviembre de 1997

"Tesis: P. CLII/97

"P�gina: 76

FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REP�BLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY. De conformidad con los art�culos 14, 16, 17 y 18 de la L. Org�nica de la Administraci�n P�blica Federal, el secretario de Estado, para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliar� por los dem�s funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo; igualmente se establece que para la eficaz atenci�n y eficiente despacho, las secretar�as de Estado y los departamentos administrativos podr�n contar con �rganos administrativos desconcentrados que les estar�n subordinados y que en el reglamento interior de cada una de las secretar�as de Estado, se determinar�n las atribuciones de sus unidades administrativas. Luego, si en el art�culo 111 del Reglamento Interior de la Secretar�a de Hacienda y Cr�dito P�blico se se�ala que las Administraciones Generales de Recaudaci�n, de Auditor�a F. y la Jur�dica de Ingresos, contar�n con administraciones locales, la creaci�n de esta autoridad no contrar�a a la C.�n, en tanto que de acuerdo con su art�culo 89, fracci�n I, el presidente de la Rep�blica ejerci� debidamente la facultad reglamentaria. Esto es, a trav�s del reglamento cre� la mencionada autoridad y determin� sus atribuciones, a fin de que las dependencias que integran la administraci�n p�blica federal puedan realizar las funciones previstas en la ley, lo que significa precisamente proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley reglamentada.

Seg�n se ve, con palabras claras y precisas el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n se�al� que cuando la ley consigna que ser� el reglamento el que establezca las autoridades y sus atribuciones, entonces si el reglamento respectivo crea a las autoridades y determina sus facultades, no se contrar�a la facultad reglamentaria prevista en el art�culo 89, fracci�n I, de la C.�n.

A la luz de este marco doctrinal y jurisprudencial, se abordar� la materia del presente agravio en la que de manera esencial la recurrente afirma que el art�culo 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica infringe el art�culo 89, fracci�n I, de la L. Fundamental, por violaci�n al principio de subordinaci�n jer�rquica, porque tal como aleg� en el quinto concepto de violaci�n de su demanda de garant�as:

  1. Si en ning�n precepto de la L. de Competencia se asigna facultad a la Cofeco para emitir una opini�n favorable en los procedimientos de licitaci�n, el precepto en cuesti�n no puede otorg�rsela.

  2. Suponiendo que el Ejecutivo a trav�s de un reglamento pudiera conferir facultades a un �rgano, se requerir�a al menos que en la ley correspondiente estuviera previsto que el Ejecutivo tiene tal atribuci�n, siendo que en la L. de Competencia no se prev� tal cuesti�n.

  3. La Cofeco, por tanto, carece de facultad para emitir la resoluci�n que se reclam� en el juicio de garant�as.

  4. Aun considerando que el Ejecutivo pueda conferir facultades expresas a trav�s de reglamentos, el caso es que el art�culo reclamado es inconstitucional porque con el Reglamento de Competencia no se puede reglamentar la L. de Telecomunicaciones.

Son infundados tales planteamientos y para apreciarlo es pertinente transcribir de nueva cuenta los art�culos 1o.,23 y 24 de la L. Federal de Competencia Econ�mica, y 1o. y 51 del reglamento de la ley de la materia, que previenen:

"Art�culo 1o. La presente ley es reglamentaria del art�culo 28 constitucional en materia de competencia econ�mica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en toda la Rep�blica y aplicable a todas las �reas de la actividad econ�mica."

"Art�culo 23. La Comisi�n Federal de Competencia es un �rgano administrativo desconcentrado de la Secretar�a de Comercio y Fomento Industrial, contar� con autonom�a t�cnica y operativa y tendr� a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las pr�cticas monop�licas y las concentraciones, en los t�rminos de esta ley, y gozar� de autonom�a para dictar sus resoluciones."

"Art�culo 24. La comisi�n tendr� las siguientes atribuciones:

"I. Investigar la existencia de monopolios, estancos, pr�cticas o concentraciones prohibidas por esta ley, para lo cual podr� requerir de los particulares y dem�s agentes econ�micos la informaci�n o documentos relevantes;

"II. Establecer los mecanismos de coordinaci�n para el combate y prevenci�n de monopolios, estancos, concentraciones y pr�cticas il�citas;

"III. Resolver los casos de su competencia y sancionar administrativamente la violaci�n de esta ley y denunciar ante el Ministerio P�blico las conductas delictivas en materia de competencia y libre concurrencia;

"IV. Opinar sobre los ajustes a los programas y pol�ticas de la administraci�n p�blica federal, cuando de �stos resulten efectos que puedan ser contrarios a la competencia y la libre concurrencia;

".O., cuando se lo solicite el Ejecutivo Federal, sobre las adecuaciones a los proyectos de leyes y reglamentos, por lo que conciernen a los aspectos de competencia y libre concurrencia;

"VI. Cuando lo considere pertinente, emitir opini�n en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jur�dicos ni la comisi�n pueda ser obligada a emitir opini�n;

"VII. Elaborar y hacer que se cumplan, hacia el interior de la comisi�n, los manuales de organizaci�n y de procedimientos;

"VIII. Participar con las dependencias competentes en la celebraci�n de tratados, acuerdos o convenios internacionales en materia de regulaci�n o pol�ticas de competencia y libre concurrencia, de los que M�xico sea o pretenda ser parte; y

"IX. Las dem�s que le confieran �sta y otras leyes y reglamentos."

"Art�culo 1o. Para efectos de este reglamento, se aplican las definiciones contenidas en la L. Federal de Competencia Econ�mica, que en lo sucesivo se denominar� la ley. ..."

"Art�culo 51. Cuando en las licitaciones p�blicas se requiera como requisito la opini�n favorable de la comisi�n, �sta deber� resolver dentro de los procedimientos y plazos que establezcan las bases correspondientes que se fijen con fundamento en las leyes respectivas y previo acuerdo de la convocante con la comisi�n."

Las disposiciones de m�rito revelan, en primer lugar, que la L. Federal de Competencia Econ�mica es la ley reglamentaria del art�culo 28 constitucional en materia de competencia econ�mica, monopolios y libre concurrencia, mismo ordenamiento en el que el legislador ordinario cre� a la Comisi�n Federal de Competencia Econ�mica como �rgano administrativo desconcentrado de la Secretar�a de Comercio y Fomento Industrial, con las caracter�sticas y responsabilidades indicadas.

Por otra parte, se advierte que fue el propio legislador com�n el que otorg� a la referida comisi�n las facultades previstas en el art�culo 24, destac�ndose entre ellas la de la fracci�n IX, no XVIII, como equ�vocamente se�al� la J. Federal en la sentencia recurrida, relativas a "las dem�s que le confieran �sta y otras leyes y reglamentos".

Como se desprende de lo expuesto, el art�culo antes citado establece las facultades de la Cofeco, y su fracci�n IX remite expresamente a otras leyes. Por su parte, el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones dispone que debe pedirse la opini�n de la Comisi�n Federal de Competencia Econ�mica. Luego, si ambas leyes, una de modo gen�rico y otra espec�ficamente, establecen la referida opini�n, es claro que el presidente de la Rep�blica pudo, v�lidamente, en ejercicio de la facultad reglamentaria, se�alar en el art�culo 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica que la Cofeco puede emitir la opini�n de que se trata.

As� las cosas, ning�n efecto puede producir la circunstancia de que la L. Federal de Competencia Econ�mica no haya conferido a la Comisi�n Federal de Competencia la facultad de emitir opini�n favorable cuando se establezca como requisito en un procedimiento de licitaci�n de concesiones de bandas sobre el espectro radioel�ctrico, toda vez que el presidente de la Rep�blica en manera alguna estuvo impedido para establecer esa atribuci�n, en ejercicio de la facultad reglamentaria que le otorga el art�culo 89, fracci�n I, de la C.�n Pol�tica.

En efecto, ha de recordarse que de acuerdo con dicho precepto fundamental, el titular del Ejecutivo Federal tiene tres facultades, que son: a) la de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Uni�n; b) la de ejecutar las leyes; y, c) la de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, es decir, la facultad reglamentaria.

De lo anterior se sigue que, contrariamente a lo que sostiene la recurrente, si la facultad reglamentaria del presidente de la Rep�blica tiene como finalidad explicitar el desarrollo de las normas jur�dicas contenidas en la ley para el exacto cumplimiento, observancia y aplicaci�n de �sta, dentro de dicha facultad est� la de determinar atribuciones de los �rganos administrativos creados en la ley, como sucede con la Comisi�n Federal de Competencia creada por el legislador ordinario como �rgano administrativo desconcentrado de la Secretar�a de Comercio y Fomento Industrial, pues eso significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada.

Entonces, es claro que la facultad reglamentaria directamente otorgada al presidente de la Rep�blica en el art�culo 89, fracci�n I, de la C.�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos se ejerci� debidamente en la especie, cuenta habida que el art�culo 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia est� proveyendo a la exacta observancia de la ley de la materia, al prevenir como atribuci�n de la Comisi�n Federal de Competencia Econ�mica la emisi�n de su opini�n favorable cuando �sta se exija en los procedimientos de licitaci�n.

En efecto, adem�s de que no existe contravenci�n alguna en el precepto reglamentario, tampoco puede decirse v�lidamente que rebasa a la ley, pues en �sta, clara y expresamente, el Poder Legislativo ampli� los l�mites de las atribuciones conferidas a la Cofeco, que no quedaron s�lo en las espec�ficamente otorgadas en el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y en las fracciones I a VIII del art�culo 24 de la L. Federal de Competencia Econ�mica, sino tambi�n en las gen�ricamente indicadas en la fracci�n IX de este �ltimo precepto, de todo lo cual se sigue que si fue el propio legislador ordinario el que dispuso que la comisi�n tendr� las atribuciones que le confieran la ley de la materia, otras leyes y reglamentos, forzoso es concluir que el otorgamiento de facultades a la Cofeco en el Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica qued� dentro del �mbito de facultades del Poder Ejecutivo Federal, m�xime si se tiene en cuenta que, seg�n qued� visto con anterioridad, la facultad reglamentaria del presidente de la Rep�blica incluye tanto la creaci�n de autoridades como la determinaci�n de sus atribuciones, como ocurre en la especie, sin que para tal efecto haya sido necesario que la ley le concediera al Ejecutivo Federal la facultad de conferir atribuciones, como infundadamente alega la impugnante, ya que previniendo el art�culo 89, fracci�n I, constitucional, la facultad reglamentaria, es de suyo innecesario que tambi�n la contemple la norma secundaria.

Entonces, no existe la infracci�n al principio de subordinaci�n jer�rquica, como alega la parte recurrente, en virtud de que el art�culo 51 reclamado no s�lo est� precedido por la L. Federal de Competencia Econ�mica, sino adem�s est� desarrollando, complementando y pormenorizando su art�culo 24, fracci�n IX, en el que encuentra su justificaci�n y medida, pues ha sido precisamente en atenci�n a dicha normatividad que est� confiriendo a la Cofeco la facultad de emitir opini�n favorable cuando �sta se requiera como condici�n en una licitaci�n de concesiones de bandas sobre el espectro radioel�ctrico.

Consecuencia forzosa y necesaria de lo hasta aqu� dicho es desestimar los argumentos de la recurrente enderezados a demostrar la inconstitucionalidad del art�culo 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia, sin que tampoco sea de tomarse en consideraci�n lo alegado en el sentido de que el referido precepto es contrario a la C.�n, en virtud de que no puede estar reglamentando una ley diversa como es la L. Federal de Telecomunicaciones, pues adem�s de que, como se vio con anterioridad, la ley que est� desarrollando el referido reglamento es la L. Federal de Competencia, en tanto as� lo establece de manera expresa en su art�culo 1o., la circunstancia de que el art�culo 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones prevenga la opini�n favorable de la Cofeco como requisito indispensable para participar en la licitaci�n de concesiones de bandas del espectro radioel�ctrico, s�lo significa el establecimiento de una condici�n que es propia del objeto que regula la ley, esto es, "el uso, aprovechamiento y explotaci�n del espectro radioel�ctrico, de las redes de telecomunicaciones, y de la comunicaci�n v�a sat�lite", seg�n lo expresa el art�culo 1o. de este �ltimo ordenamiento.

De acuerdo con todo lo se�alado, en lo que hace a la materia de la revisi�n competencia del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, procede confirmar la sentencia recurrida, tener firme el sobreseimiento decretado en su primer resolutivo, negar el amparo solicitado en contra de los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica, y reservar jurisdicci�n al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito respecto de las cuestiones de legalidad que se precisaron en el considerando octavo de esta resoluci�n.

Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:

PRIMERO

En la materia competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci�n, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO

Se declara firme el sobreseimiento decretado en el primer punto resolutivo de la sentencia recurrida, en los t�rminos precisados en el considerando cuarto de este fallo.

TERCERO

La Justicia de la Uni�n no ampara ni protege a Radiom�vil Dipsa, Sociedad An�nima de Capital Variable, en lo que ata�e a la inconstitucionalidad de los art�culos 16, fracci�n I, inciso D, de la L. Federal de Telecomunicaciones y 51 del Reglamento de la L. Federal de Competencia Econ�mica.

CUARTO

Se reserva jurisdicci�n al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al que por turno corresponda el conocimiento del asunto, para que resuelva las cuestiones de legalidad que son de su competencia.

N.�quese; env�ese copia de la presente resoluci�n a la J. Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal; rem�tase testimonio de la misma as� como el expediente del juicio de amparo y el escrito de expresi�n de agravios de la recurrente al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en turno para los efectos precisados en el �ltimo considerando de esta resoluci�n, previo desglose que de dicho escrito se haga del toca de revisi�n; d�jese copia certificada en el toca de revisi�n del escrito referido; y, en su oportunidad, arch�vese el expediente.

As� lo resolvi� el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naci�n por unanimidad de nueve votos de los se�ores Ministros G�ngora P., C.�o D�az, D�az R., G.�o P., O.M., A.A., S.C., S.M. y presidente A.G.�itr�n. Fue ponente el se�or Ministro G.D.G.�ngora P.. Estuvo ausente el M.H.R.P., previo aviso.

Nota: Las tesis de rubros: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO." y "AUDIENCIA, GARANT�A DE, REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS LEYES PROCESALES EN RESPETO A LA.", citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federaci�n, y en el Semanario Judicial de la Federaci�n, Octava y S�ptima �pocas, N�mero 53 y Vol�menes 115-120, mayo 1992 y julio-diciembre de 1978, p�ginas 34 y 15, respectivamente.