Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISIÓN 1011/96. L.T.M..

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIO: G.M.H..

CONSIDERANDO:

TERCERO.-El J. sobreseyó en el juicio respecto de los actos que se reclaman del presidente de la República consistentes en el oficio 510.813.95 de fecha dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, suscrito por el director general de Puertos; la toma de medidas conducentes a efecto de que la empresa Administración Portuaria Integral del Puerto de T., S.A. de C.V., tenga plena posesión de las áreas cuya ocupación y tenencia de la tierra sean irregulares y la notificación que por medio del Diario Oficial de la Federación se pretendió hacer de la concesión otorgada a la Administración Portuaria Integral del Puerto de T., S.A. de C.V., el día veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro; del secretario de Gobernación, la promulgación de la Ley de Puertos; del secretario de Relaciones Exteriores y del director general de Asuntos Jurídicos de esa secretaría, el permiso número 09039345, relativo al expediente 9309038717, folio 72650 de dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres; del secretario de Comunicaciones y Transportes y el coordinador general de Puertos y M.M., la emisión del oficio 510-813-95 de fecha dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco; del coordinador y el director general de Puertos ambos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, el otorgamiento de la concesión a Administración Portuaria Integral del Puerto de T., S.A. de C.V. para la administración integral del Puerto de T. y que las tres últimas autoridades hayan tomado alguna medida para que la sociedad de referencia obtenga la plena posesión de las áreas irregulares, pues así lo manifestaron las autoridades en sus respectivos informes que obran dentro del expediente principal, sin prueba en contrario de parte de la quejosa que desvirtuara la negativa de las autoridades responsables, por lo que sobreseyó en el juicio en términos del artículo 74, fracción IV de la Ley de Amparo.

En su escrito de agravios específicamente en el primero de ellos, alude el quejoso que en relación al punto resolutivo primero de la sentencia recurrida donde el J. de Distrito sobresee en el juicio con fundamento en lo dispuesto por la fracción IV, del artículo 74 de la Ley de Amparo, hace mención a diversos aspectos, pero en realidad de la lectura íntegra de esa primera parte, se desprende que fue omiso en hacer algún razonamiento lógico-jurídico para desvirtuar lo manifestado por el juzgador, en esta parte de la sentencia recurrida, luego entonces por falta de agravios hechos valer al respecto, debe quedar firme el sobreseimiento decretado por el J. Federal relacionado con el resolutivo primero, en concordancia con el considerando primero de la sentencia impugnada, por cuanto a los actos reclamados a las siguientes autoridades: Del presidente de la República, consistente en la emisión del oficio número 510.813.95 de fecha dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, suscrito por el director general de Puertos; la toma de medidas conducentes a efecto de que la empresas Administración Portuaria Integral del Puerto de T., S.A. de C.V., tenga plena posesión de las áreas cuya ocupación y tenencia de la tierra sean irregulares y la notificación que por medio del Diario Oficial de la Federación se pretendió hacer de la concesión otorgada a la Administración Portuaria Integral del Puerto de T., S.A. de C.V.; del secretario de Gobernación respecto de la promulgación de la Ley de Puertos; del secretario de Relaciones Exteriores y director general de Asuntos Jurídicos de la propia secretaría, respecto del permiso número 09039345, relativo al expediente 9309038717, folio 72650; del secretario de Comunicaciones y Transportes y el coordinador general de Puertos y M.M., con relación al oficio 510-813.95 de fecha dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco; del coordinador y director general de puertos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con relación a la concesión otorgada a la Administración Portuaria Integral del Puerto de T., S.A. de C.V., para la administración integral del Puerto de T.; ni que las tres últimas autoridades hayan tomado alguna medida para que la sociedad de referencia obtenga la plena posesión de las áreas cuya ocupación y tenencia de tierra sean irregulares.

CUARTO.-Por cuanto al segundo y tercero de los agravios hechos valer por la parte recurrente, se analizarán en su conjunto por estar relacionados entre sí; de la lectura íntegra de los mismos, se desprende que realiza algunas consideraciones respecto de las cuales estima le causa agravios a su representada y los relaciona con el considerando tercero del fallo impugnado; ahora bien, como se aprecia de la simple lectura, el recurrente fue omiso al no desplegar alguna razón para atacar la determinación del J. Federal la que se hizo consistir en el análisis de la causal de improcedencia contemplada en la fracción XII del artículo 73 de la Ley de Amparo, respecto a la concesión otorgada a la tercera perjudicada Administración Portuaria Integral del Puerto de T., S.A. de C.V., publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro; al permiso número 09039345, expediente 9309038717, folio 72650 de fecha dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, suscrito por el subdirector de Sociedades de la Dirección de Permisos Artículo 27 Constitucional de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Relaciones Exteriores, así como por la autorización que dio el Ejecutivo Federal por conducto del secretario de Hacienda y Crédito Público, para que se constituyera la sociedad mercantil de participación estatal mayoritaria, denominada Administración Portuaria Integral del Puerto de T., S.A. de C.V., autorización contenida en el oficio número 101-1930 de fecha veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y tres, dado que el juzgador invoca que el juicio de amparo es improcedente contra actos consentidos tácitamente. Argumentando que se entiende por tales aquellos contra los que no se promueva el juicio de amparo dentro de los términos a que se refieren los numerales 21, 22 y 218 de la ley de la materia, en ese orden de ideas, al no existir algún razonamiento lógico-jurídico con el que se pueda desvirtuar lo asentado por el J. Federal en esta parte del fallo impugnado, es de confirmarse el sobreseimiento decretado en atención a dicha causal de improcedencia prevista en la fracción XII del artículo 73 de la Ley de Amparo, por los actos y autoridades a que se alude.

Ahora bien, el juzgador igualmente sobreseyó el asunto en términos de la casual de improcedencia contenida en la fracción V del numeral 73 de la Ley de Amparo, en lo tocante al artículo 21 de la Ley de Puertos y argumenta que de la lectura integral del oficio 510.813.95 de dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco se desprende que no se advierte que dicho precepto se le haya aplicado al quejoso, por lo que estimó que dicho artículo 21 de la Ley de Puertos, no le afecta a su interés jurídico.

Ahora bien si bien es cierto que el quejoso asevera que el J. interpreta erróneamente la jurisprudencia que cita en su fallo y para ello señala que en realidad la aplicable es aquella en la que apoya su agravio, o sea la que tiene el título "INTERÉS JURÍDICO, COMPROBACIÓN DEL.", más adelante realiza una estudio de lo que dispone el numeral 21 de la Ley de Puertos, en relación con el 27 de la Constitución Federal, para apoyar sus argumentos, pero de las constancias que obran dentro del expediente principal se desprende que no aportó elemento de prueba alguno que pudiera ser suficiente para atacar lo manifestado por el J., dado que el artículo 21 de la Ley de Puertos y oficio a que se hace referencia número 510.813.95, de dieciséis de noviembre de 1995, suscrito por el director general de Puertos textualmente señalan:

"Artículo 21. Las concesiones a que se refiere la fracción I del artículo anterior sólo se otorgarán a sociedades mercantiles mexicanas.

"Las demás concesiones, así como los permisos, se otorgarán a ciudadanos y a personas morales mexicanos.

"La participación de la inversión extranjera en las actividades portuarias se regulará por lo dispuesto en la ley de la materia."

"C.L.. L.M.C.B. o L.T.M.. Navarra 234-3 Col. A.. 03400. México, D.F.

"Me refiero a su escrito de fecha 1o. de junio del año en curso, mediante el cual solicita al C.P. de la República, ordene, entre otros, al secretario de Comunicaciones y Transportes se le otorgue permiso o concesión por 50 años para usar y aprovechar la zona federal marítimo terrestre colindante al predio de su propiedad, en T., Tamps.

"Como es de su conocimiento, con apoyo en el artículo séptimo transitorio de la Ley de Puertos, el Gobierno Federal constituyó una sociedad de participación estatal mayoritaria denominada Administración Portuaria Integral de T., S.A. de C.V., a la que se le otorgó la concesión, la cual tiene por objeto la administración portuaria integral del puerto de T., mediante:

"El uso, aprovechamiento y explotación de los bienes del dominio público de la federación que integran el recinto portuario del puerto de T..

"El uso, aprovechamiento y explotación de las obras e instalaciones del Gobierno Federal ubicadas en el recinto portuario y,

"La construcción de obras, terminales, marinas e instalaciones portuarias en el recinto de que se trata.

"De conformidad con el artículo 20 último párrafo de la Ley de Puertos, los interesados en ocupar áreas, construir y operar terminales, marinas e instalaciones o prestar servicios portuarios dentro de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral, celebrarán contratos de cesión parcial de derecho o de prestación de servicios, según sea el caso, en los términos previstos en dicha ley y demás disposiciones aplicables.

"Por otra parte, cuando se trata de solicitudes cuyo proyecto se ubique fuera del área concesionada a la administración portuaria de referencia, corresponde a esta secretaría otorgar las concesiones o permisos respectivos, de conformidad con el artículo 20, fracción II, inciso a) de la Ley de Puertos.

"En el supuesto anterior, las concesiones o permisos para construir, operar y explotar marinas artificiales o terminales de uso particular, así como para construir y usar embarcaderos, atracaderos, botaderos y demás similares, se pueden adjudicar directamente por la secretaría a los propietarios de los terrenos que colinden con la zona federal marítimo terrestre conforme al procedimiento señalado por los artículos 17, 21, 22, 23, 25 y 26 del Reglamento de la Ley de Puertos.

"Por lo anterior es necesario precise ante esta dirección general la ubicación de su proyecto a fin de estar en posibilidad de atender su solicitud y, en caso de que se encuentre en el supuesto mencionado en el párrafo anterior y fuera del área concesionada a la citada Administración Portuaria Integral deberá presentar los requisitos que en hoja anexa se indican.

"Para el efecto de que presente dicha documentación, de conformidad con el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se le otorga un plazo de tres meses contados a partir de la notificación del presente oficio, en la inteligencia que de no presentarla dentro de este plazo, se producirá la caducidad de su trámite y su solicitud se archivará como asunto totalmente concluido.

"Hago de su conocimiento lo anterior, con fundamento en los artículos 36, fracciones XIX y XX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 16, fracciones I y IV y 20, 38, 40 y séptimo transitorio de la Ley de Puertos; 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 17, 21, 22, 23, 25 y 26 del Reglamento de la Ley de Puertos; y 27 fracciones I y VI del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes."

De la transcripción anterior, se desprende que es atinada la determinación del J. de Distrito cuando manifiesta que no le fue aplicado el numeral 21 de la Ley de Puertos al quejoso, más aún como igualmente se menciona, el recurrente no aportó elemento de prueba alguno en el que se acredite que se le hubiere aplicado el precepto legal en comento; en ese orden de ideas al no existir prueba que desvirtúe lo manifestado por el J. Federal en su fallo, debe confirmarse el sobreseimiento así decretado en la sentencia combatida, respecto de la causal de improcedencia contenida en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, relacionada con la aplicación del precepto 21 de la Ley de Puertos.

Finalmente, por cuanto hace al cuarto de los agravios hechos valer por la parte recurrente resultan inoperantes y por ende ineficaces para combatir la negativa del amparo dictada en la sentencia impugnada, atentas las siguientes razones y consideraciones:

Del cotejo analítico de los motivos contenidos en el considerando cuarto de la sentencia dictada por el J. de Distrito, en que se apoyo para negar el amparo y protección de la Justicia Federal a L.T.M., con los señalamientos que la parte quejosa recurrente expuso en su agravio marcado con el número cuatro se pone de manifiesto lo siguiente:

En forma sintética dicho agravio contiene en esencial los puntos que a continuación se citan y que son la materia de estudio:

1. Que el juzgador no apreció debidamente los actos reclamados ni los conceptos de violación hechos valer en la demanda de garantías ya que una simple lectura de la sentencia recurrida y la demanda de amparo, lleva al conocimiento de que el a quo, introduce una cuestión que jamás fue alegada por la quejosa y que oficiosamente lo llevan a concluir en el sentido de que de acuerdo con el artículo 25 de la Constitución Federal, corresponde al Estado la rectoría económica del desarrollo nacional, situación que no se discute ni se pone en tela de juicio, por lo tanto no es materia de la litis; en consecuencia, si de acuerdo con los principios fundamentales y reglamentarios que rigen el juicio de amparo no le está permitido al J. de Distrito resolver sobre cuestiones que no formaron parte de la litis constitucional, su resolutivo segundo en las consideraciones que formuló al respecto para negar el amparo al quejoso, debe revocarse.

2. Que la controversia radica en que no existe ningún precepto constitucional que faculte al Estado a concesionar la administración de los bienes del dominio público de la Federación que integran el puerto de T. y que la conclusión del juzgador es imprecisa y contraria al mismo artículo 28 de la Constitución Política Federal, en virtud de que el espíritu de este precepto es universal esto es, contempla la totalidad de los bienes del dominio público de la Federación y de ninguna manera se refiere a un grupo de estos bienes en particular excluyendo a otros grupos, por lo que es totalmente incorrecta la apreciación del juzgador.

3. Que el juzgador se convirtió en Poder Legislativo y Ejecutivo, al derogar el artículo 5o. de la Ley de Inversión Extranjera que se refiere a las actividades reservadas y que asume facultades reservadas al Poder Ejecutivo al desarrollar todo un discurso político en el considerando octavo de la sentencia que se revisa y defender apasionadamente la política económica del Gobierno Federal, en cuanto a la reestructuración del sistema portuario nacional, a fin de contar según manifiesta con una administración y operación eficiente, para obtener más altos niveles de productividad y propiciar condiciones que hagan más competitivos a los puertos, limitándose a derogar el artículo 5o. fracción XIII de la Ley de Inversión Extranjera, suprimiéndole el carácter de áreas estratégicas reservadas de manera exclusiva al Estado y convirtiendo los puertos en áreas prioritarias, no obstante que el artículo 20 de la Ley General de Bienes Nacionales no deja ninguna duda en cuanto que las concesiones sobre bienes del dominio público no crean derechos reales; otorgan simplemente frente a la administración y sin perjuicios de terceros el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, y de acuerdo con el artículo 16 de la misma ley, los particulares y las instituciones públicas sólo podrán adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación de estos bienes, los derechos regulados en esta ley y las demás que dicte el Congreso de la Unión (pero que sean congruentes con la Constitución y no supriman los derechos y libertades que en ella se contienen en favor de los gobernados).

4. Que el a quo debió tomar en consideración que el quejoso expresa sus conceptos de violación, en el sentido de que la Ley de Puertos carece del principio de generalidad, abstracción e impersonalidad, por lo que es una ley privativa que viola las garantías consagradas en el artículo 13 constitucional y que para una correcta contestación y análisis de los conceptos de violación, es necesario precisar que del artículo séptimo transitorio se desprende palmariamente que el Ejecutivo Federal, para llevar a cabo la reorganización portuaria excluye totalmente a la iniciativa privada y al sector social, siendo que de acuerdo con los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución deben concurrir en el desarrollo económico nacional, por lo que la Ley de Puertos priva totalmente de sus derechos y garantías individuales a todos los gobernados distintos a las empresas mercantiles creadas por el Ejecutivo Federal denominadas administración portuaria integral, todas ellas sociedades anónimas de capital variable y estas empresas son las únicas que pueden obtener concesiones para la administración portuaria integral de un puerto o conjunto de puertos, en virtud de que, al constituirlas el Ejecutivo Federal les adjudicará directamente la concesión de administración portuaria integral.

5. Que los monopolios o concesiones de administración portuaria integral, sólo pueden ser obtenidos por las sociedades mercantiles 100% del capital del Gobierno Federal o Estatal, por disposición del artículo séptimo transitorio de la inconstitucional Ley de Puertos, y esto es así, porque el Ejecutivo Federal al constituirlas les adjudicó directamente dichas concesiones, fomentando la concentración que contraría el interés público y, por ende violando el artículo 28 constitucional que en su párrafo décimo le ordena al Estado evitar estos monopolios, y por lo tanto, conculcan las garantías individuales del quejoso y de todas las personas físicas y morales que son las que realmente ocupan las instalaciones portuarias.

En cuanto a la parte marcada con el número 1 del citado cuarto agravio, en donde la recurrente refiere que el J. Federal introduce una cuestión que no fue alegada como lo es el estudio del artículo 25 constitucional, argumentando que la circunstancia de que corresponde al Estado la rectoría económica del desarrollo nacional, no se discute ni se pone en tela de juicio, por lo que no es materia de la litis.

No le asiste la razón a la quejosa y por lo mismo es infundada dicha parte del agravio, por virtud de que en principio el J. Federal, no introduce cuestión alguna que no fue alegada, como se señala, pues el hecho de que mencione el artículo 25 constitucional en su fallo, no quiere decir que esta involucrando nuevas cuestiones, sino que este numeral le sirve para motivar su fallo de entre otros razonamientos, puesto que no es la única circunstancia que sirve para negar el amparo, dado que en su conjunto el considerando cuarto materia de análisis contiene los fundamentos y motivos por virtud de los cuales contó el J. Federal para negar el amparo.

Lo anterior se demuestra fehacientemente cuando el J. de origen señala en su sentencia de amparo "... Por su parte el artículo 28 constitucional en su párrafo cuarto, después de enumerar las actividades económicas que forman parte de las áreas estratégicas, establece que la comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 constitucional y que el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia; mientras que su párrafo quinto establece que el Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.-En virtud de lo anterior y contrariamente a lo señalado por la parte quejosa, el hecho de que el artículo 28, párrafo décimo de la Constitución Federal, establezca que ‘El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas leyes prevengan. ...’, no implica que esté limitando o prohibiendo al Estado el dar en concesión otros bienes o servicios públicos de dominio de la Federación, como puede ser en el caso que nos ocupa, la administración de los puertos ...".

La transcripción anterior no es otra cosa que un análisis que llevó a cabo el J. Federal con el objeto de dar respuesta a los conceptos de violación expresados por la propia quejosa en su demanda de amparo.

En cuanto al razonamiento que contiene el punto número 2 del referido cuarto agravio, resulta también infundado.

Para llegar a la aseveración anterior, resulta conveniente precisar lo que al respecto señala la Constitución Federal, en los artículos respectivos que, en su parte interesante, establecen:

"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución.

"Art. 27. ... Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines."

"Art. 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria. En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.

"...

(Reformado, D.O. 2 de marzo de 1995)

"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

(Derogado quinto párrafo, D.O. 27 de junio de 1990)

"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.

"...

"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.

"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta."

Por su parte la Ley General de Bienes Nacionales establece:

"Artículo 1o. El patrimonio nacional se compone de:

"I. Bienes de dominio público de la Federación, y

"II. Bienes de dominio privado de la Federación."

"Artículo 2o. Son bienes de dominio público:

"I. Los de uso común; ..."

"Artículo 16. Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles y no estarán sujetos, mientras no varíe su situación jurídica, a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional. Los particulares y las instituciones públicas sólo podrán adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación de estos bienes, los derechos regulados en esta ley y en las demás que dicte el Congreso de la Unión. ..."

"Artículo 20. Las concesiones sobre bienes de dominio público no crean derechos reales; otorgan simplemente frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes y el acto o título de la concesión. ..."

"Artículo 29. Son bienes de uso común:

"...

"VIII. Los puertos, bahías, radas y ensenadas;

"...

"XI. Los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando sean de uso público; ..."

De la interpretación armónica de las transcripciones anteriores se advierte, por una parte, que como lo afirmó en su sentencia el J. de origen, al Estado le corresponde la rectoría del desarrollo nacional; la planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional, y la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga la Constitución, así como la concurrencia en el desarrollo económico nacional del sector público, el sector social y el sector privado.

Por otra parte, que existen áreas estratégicas y áreas prioritarias. Son áreas estratégicas las señaladas en el artículo 28 constitucional relativas a correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución y que el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

Que respecto a las áreas estratégicas el Estado contará con los organismos y empresas que requiera para su eficaz manejo y, en las actividades de carácter prioritario, donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.

Que el Estado podrá, en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan.

Que la limitante respecto al otorgamiento de concesiones se refiere a petróleo y carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos; además que corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.

Por otro lado, que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles y no están sujetos, mientras no varíe su situación jurídica, a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional y que los particulares y las instituciones públicas podrán adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación de estos bienes.

Que las concesiones sobre bienes de dominio público no crean derechos reales, sino que otorgan simplemente frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones.

Que son bienes de uso común los puertos, bahías, radas y ensenadas y los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando sean de uso público.

En las relatadas circunstancias, debe decirse que es infundado lo señalado por la quejosa respecto a que no existe ningún precepto constitucional que faculte al Estado a concesionar la administración de los bienes del dominio público de la Federación, ya que el espíritu de este precepto es universal esto es, contempla la totalidad de los bienes del dominio público de la Federación y de ninguna manera se refiere a un grupo de estos bienes en particular excluyendo a otros grupos.

Lo anterior es así en virtud de que como ha quedado señalado, respecto de los bienes de dominio público, la Constitución Federal faculta al Estado para que, en casos de interés general, concesione la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación y que la única limitante, respecto al otorgamiento de concesiones, se refiere a petróleo y carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos; además de la generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica y en esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.

No obstante ello, también nuestra Carta Magna establece limitantes sobre el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes concesionados, ya que son inalienables e imprescriptibles y no están sujetos, mientras no varíe su situación jurídica, a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional y tampoco crean derechos reales, sino que otorgan simplemente frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones.

Ahora bien, el punto 3 del agravio cuarto en comento igualmente resulta infundado por virtud de que señala el quejoso, que el J. de Distrito viola flagrantemente el artículo 49 constitucional, lo afirma al señalar que en la resolución se convierte en legislador al derogar el artículo 5o., fracción XIII de la Ley de Inversión Extranjera, para defender las bondades de la política económica portuaria. No es correcta la apreciación del quejoso, dado que no infringe el J. Federal la disposición constitucional a que se refiere, ni mucho menos deroga el numeral de la Ley de Inversiones Extranjeras, en su sentencia, dado que al mencionar los preceptos 25 y 28 constitucionales, apoya sus razonamientos para ubicar las áreas estratégicas y prioritarias, como se desprende de los respectivos textos, que a continuación se transcriben:

"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."

"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.

"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.

"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.

"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.

"El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional, que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.

"No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por períodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en la representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia. Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución.

"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata.

"Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.

"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta."

Atento a lo anterior, el J. de Distrito proporciona los medios legales para la distinción entre las áreas estratégicas y prioritarias, partiendo de lo que dispone la propia Constitución, en la que no menciona como área estratégica los puertos y si bien la Ley de Inversiones Extranjeras los involucra como área estratégica en el numeral 5o., también es cierto que dentro del orden jerárquico de las leyes, su aplicación se ubica en lo señalado por la Constitución Federal y en su caso, si la ley secundaria le da esa calidad de área estratégica, para el control, supervisión y vigilancia de puertos y la posible controversia que se pudiere suscitar con motivo de sus respectivos contenidos, sí involucraría una circunstancia que no está dentro de la litis, dado que en ningún momento en su demanda de amparo la recurrente habla de la Ley de Inversiones Extranjeras y ni es materia de estudio en el asunto.

Por otra parte, tampoco es cierto que el J. viole las disposiciones constitucionales al derogar como dice la quejosa, el artículo 5o. de la Ley de Inversiones Extranjeras, dado que para ello se requiere de un procedimiento especial y no como lo cita el quejoso, que de un plumazo se deja fuera del ámbito jurídico la referida ley, independientemente de que en su caso, es una cuestión que no es materia de litis.

Cabe hacer mención que igualmente resulta infundado lo aseverado por la parte quejosa dado lo siguiente:

En principio debe señalarse que, sobre el particular el J. de origen sostuvo que "... contrariamente a lo señalado por la parte quejosa, el hecho de que el artículo 28, párrafo décimo de la Constitución Federal, establezca que ‘El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas leyes prevengan ...’, no implica que esté limitando o prohibiendo al Estado el dar en concesión otros bienes o servicios públicos de dominio de la Federación, como puede ser en el caso que nos ocupa, la administración de los puertos, pues tomando en consideración que los puertos no se encuentran comprendidos dentro de las llamadas ‘áreas estratégicas’, a que se refiere el cuarto párrafo de los artículos 25 y 28 de la Constitución Federal, sino que atendiendo al contenido de los antecedentes VI, VII y VIII de la concesión otorgada en favor de la empresa Administración Portuaria Integral del Puerto de T., S.A. de C.V., publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro, en el sentido de que lo que se busca es reestructurar el sistema portuario nacional, a fin de contar con una administración y operación eficientes, para obtener más altos niveles de productividad y propiciar condiciones que hagan más competitivos a los puertos, se desprende que se trata de una área prioritaria, cuyo impulso y organización le corresponde al sector público, por sí mismo o con la participación de los sectores social y privado, y como en el cuarto párrafo del artículo 28 constitucional, se establece que el Estado como rector de la economía nacional puede otorgar concesiones y permisos en esas áreas, resulta evidente que no hay violación de garantía alguna, pues la misma Constitución Federal faculta al Estado para ese efecto.".

No obstante ello, toda vez que respecto del acto consistente en la concesión otorgada a la tercera perjudicada, Administradora Portuaria Integral de T., Sociedad Anónima de Capital Variable, en esta resolución se resuelve confirmar el sobreseimiento, en consecuencia, el agravio que se analiza debe declararse inoperante ya que contiene argumentos relacionados con la concesión señalada, misma que por las razones expuestas, no será analizada por este órgano colegiado.

Por su parte, en relación a los agravios marcados con los números 4 y 5, previamente a su estudio, conviene, en primer lugar, establecer que como quedó precisado, la materia del presente juicio de amparo en revisión lo es el artículo séptimo transitorio, que se refiere al otorgamiento directo de las concesiones para la administración portuaria integral, a las sociedades mercantiles de participación estatal mayoritaria.

También resulta pertinente precisar, que los motivos de inconformidad que se analizan, se sostienen en la idea rectora que constituye un denominador común, consistente esencialmente en el otorgamiento de las concesiones para la administración portuaria integral, únicamente y de manera directa a empresas de participación estatal mayoritaria constituidas como sociedades anónimas, así como que los monopolios o concesiones de administración portuaria integral, sólo pueden ser obtenidos por las sociedades mercantiles 100% del capital del Gobierno Federal o Estatal, por disposición del artículo séptimo transitorio de la inconstitucional Ley de Puertos, y esto es así, porque el Ejecutivo Federal al constituirlas les adjudicó directamente dichas concesiones, fomentando la concentración que contraría el interés público y, por ende violando el artículo 28 constitucional que en su párrafo décimo le ordena al Estado evitar estos monopolios.

Esta misma argumentación rigió también los conceptos de violación, en los que el quejoso se duele, por un lado, que conforme a lo dispuesto en el artículo séptimo transitorio de la ley reclamada, se privilegie a dichas empresas mercantiles de participación estatal con el otorgamiento directo de las concesiones para la administración portuaria integral, cuyo objeto constituye, no el aprovechamiento, uso y explotación de los bienes del dominio público, sino las funciones de derecho público reservadas al Estado, mismos conceptos, que a criterio de este Pleno, el juzgador no realizó el estudio integral; sin embargo, los argumentos son insuficientes para revocar la sentencia que se revisa.

Para arribar a tal conclusión, en principio, se toma en consideración lo dispuesto en los preceptos constitucionales básicos de los actos de autoridad.

Dichos preceptos de la Ley Suprema, particularmente los artículos 27 y 28, conforman la base constitucional de las concesiones. De su interpretación sistemática se desprende la facultad potestativa de la nación para imponer a la propiedad las modalidades que dicte el interés público y para concesionar el uso, explotación y aprovechamiento de los bienes y recursos del dominio público, así como la prestación de servicios de este carácter.

Ello, como un derecho que en principio le compete al Estado de manera exclusiva, unilateral y como ya se indicó, discrecional, para ejercer por sí la función pública, que no es otra cosa sino la forma de ejercicio de sus atribuciones soberanas, o bien, mediante la intervención de los sectores social y privado, pero en tal caso, con arreglo a las disposiciones legales que expida el propio Estado y a las cuales queda sometido, a fin de que el ejercicio de tales atribuciones o función pública de que se trate se desarrolle con plena certeza jurídica y no dentro de un marco que propicie la arbitrariedad.

Así, para la regulación de los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, la construcción de éstas, su uso, aprovechamiento, explotación, operación, administración y prestación de servicios portuarios, todo lo cual constituye funciones de derecho público, el Estado, en ejercicio de su potestad soberana, resuelve concesionarlas y al efecto, expide la Ley de Puertos cuyo objeto será regular las actividades antes apuntadas, con estricto y pleno cumplimiento de las bases constitucionales de las concesiones.

Esta Ley de Puertos, expedida por decreto legislativo publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de julio de mil novecientos noventa y tres, en sus artículos 1o., 3o., 4o., 16, fracciones I, II y IV, 20, por lo que hace a su fracción I y último párrafo, 21, 22, 23, 26, 27, 30, 33, fracciones VII y VIII, 37, 38, 39, 40, 50, 51, 60 y 61, mismos que se transcriben, por tener relación directa con el séptimo transitorio que se combate, disponen:

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público y de observancia en todo el territorio nacional, y tiene por objeto regular los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, su construcción, uso, aprovechamiento, explotación, operación y formas de administración, así como la prestación de los servicios portuarios.

"Los puertos, terminales e instalaciones portuarias de carácter militar, destinados por el Ejecutivo Federal a la Secretaría de Marina para uso de la Armada de México, se regirán por las disposiciones aplicables en la materia."

"Artículo 3o. Todo lo relacionado con la administración, operación y servicios portuarios, así como con las demás actividades conexas a éstos, estará sujeto a la competencia de los Poderes Federales.

"Corresponderá a los tribunales federales conocer de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley y de la administración y operación portuaria, sin perjuicio de que, en los términos de las disposiciones legales aplicables, las partes se sometan al procedimiento arbitral."

"Artículo 4o. A falta de disposición expresa en esta ley o en los tratados internacionales, se aplicarán:

"I. Las Leyes de Navegación y Comercio Marítimos, de Vías Generales de Comunicación, y General de Bienes Nacionales;

"II. El Código de Comercio, y

"III. Las disposiciones de la legislación común."

"Artículo 16. La autoridad en materia de puertos radica en el Ejecutivo Federal, quien la ejercerá por conducto de la secretaría, a la que, sin perjuicio de las atribuciones de otras dependencias de la administración pública federal corresponderá:

"I.F. y conducir las políticas y programas para el desarrollo del sistema portuario nacional;

"II. Promover la participación de los sectores social y privado, así como de los Gobiernos Estatales y Municipales, en la explotación de puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias;

"...

"IV. Otorgar las concesiones, permisos y autorizaciones a que se refiere esta ley, así como verificar su cumplimiento y resolver sobre su modificación, renovación o revocación."

"Artículo 20. Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público en los puertos, terminales y marinas, así como para la construcción de obras en los mismos y para la prestación de servicios portuarios, sólo se requerirá de concesión o permiso que otorgue la secretaría conforme a lo siguiente:

"I. Concesiones para la administración portuaria integral;

"II. Fuera de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral;

"a) Concesiones sobre bienes del dominio público que, además, incluirán la construcción, operación y explotación de terminales, marinas e instalaciones portuarias, y

"b) Permisos para prestar servicios portuarios.

"Para construir y usar embarcaderos, atracaderos, botaderos y demás similares en las vías generales de comunicación por agua, fuera de puertos, terminales y marinas, se requerirá de permiso de la secretaría, sin perjuicio de que los interesados obtengan, en su caso, la concesión de la zona federal marítimo terrestre que otorgue la Secretaría de Desarrollo Social.

"Los interesados en ocupar áreas, construir y operar terminales, marinas e instalaciones o prestar servicios portuarios dentro de las áreas concesionadas a una administración portuaria integral, celebrarán contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios, según el caso, en los términos previstos en esta ley y demás disposiciones aplicables."

"Artículo 21. Las concesiones a que se refiere la fracción I del artículo anterior sólo se otorgarán a sociedades mercantiles mexicanas.

"Las demás concesiones, así como los permisos, se otorgarán a ciudadanos y a personas morales mexicanos.

"La participación de la inversión extranjera en las actividades portuarias se regulará por lo dispuesto en la ley de la materia."

"Artículo 22. Todas las concesiones a que se refiere esta ley, así como los permisos establecidos en el párrafo segundo del artículo 20 de este ordenamiento, incluirán la prestación de los servicios portuarios correspondientes, por lo que no se requerirá de permiso específico para tal efecto."

"Artículo 23. La secretaría podrá otorgar las concesiones hasta por un plazo de 50 años, tomando en cuenta las características de los proyectos y los montos de inversión. Las concesiones podrán ser prorrogadas hasta por un plazo igual al señalado originalmente. Para tales efectos, el concesionario deberá presentar la solicitud correspondiente durante la última quinta parte del periodo original de vigencia y a más tardar un año antes de su conclusión. La secretaría fijará los requisitos que deberán cumplirse."

"Artículo 26. El título de concesión, según sea el caso, deberá contener, entre otros:

"I. Los fundamentos legales y los motivos de su otorgamiento;

"II. La descripción de los bienes, obras e instalaciones del dominio público que se concesionan, así como los compromisos de mantenimiento, productividad y aprovechamiento de los mismos;

"III. Los compromisos de dragado, ayudas a la navegación y señalamiento marítimo;

"IV. Las características de prestación de los servicios portuarios y la determinación de las áreas reservadas para servicio al público y para las funciones del capitán de puerto, de aduana y otras autoridades;

"V. Las bases de regulación tarifaria;

"VI. Los programas de construcción, expansión y modernización de la infraestructura portuaria, los cuales se apegarán a las disposiciones aplicables en materia de protección ecológica;

"VII. Los derechos y obligaciones de los concesionarios;

"VIII. El periodo de vigencia;

"IX. El monto de la garantía que deberá otorgar el concesionario. En el caso de terminales y marinas, ésta se cancelará una vez que se haya concluido la construcción;

"X. Las pólizas de seguros de daños a terceros en sus personas o bienes, y los que pudieran sufrir las construcciones e instalaciones;

"XI. Las contraprestaciones que deban cubrirse al Gobierno Federal, y

"XII. Las causas de revocación."

"Artículo 27. La secretaría podrá establecer en los títulos de concesión para la administración portuaria integral, que la operación de terminales, marinas e instalaciones y la prestación de servicios se realicen a través de terceros."

"Artículo 30. La secretaría podrá autorizar la cesión total de las obligaciones y derechos derivados de las concesiones, siempre que la concesión hubiere estado vigente por un lapso no menor de cinco años; que el cedente haya cumplido con todas sus obligaciones; y que el cesionario reúna los mismos requisitos que se tuvieron en cuenta para el otorgamiento de la concesión respectiva.

"Las cesiones parciales de derechos derivados de las concesiones para la administración portuaria integral se podrán realizar en cualquier tiempo, en los términos establecidos en esta ley y en el título de concesión respectivo."

"Artículo 33. Las concesiones o permisos podrán ser revocados por cualquiera de las causas siguientes:

"...

"VII. Ceder o transferir las concesiones, permisos o los derechos en ellos conferidos, sin autorización de la secretaría, salvo lo dispuesto en los artículos 20 último párrafo y 30 segundo párrafo de la presente ley;

"VIII. Ceder, hipotecar, gravar o transferir las concesiones y permisos, los derechos en ellos conferidos o los bienes afectos a los mismos, a algún gobierno o Estado extranjero, o admitir a éstos como socios de la empresa titular de aquéllos."

"Artículo 37. Los administradores portuarios, así como los demás concesionarios, cubrirán al Gobierno Federal, como única contraprestación por el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes del dominio público y de los servicios concesionados, un aprovechamiento cuyas bases y periodicidad de pago se determinarán en los títulos de concesión respectivos tomando en consideración el valor comercial de dichos bienes. En el caso de las administraciones portuarias integrales, se considerará también la potencialidad económica del puerto o grupo de ellos y terminales y el plazo de la concesión. Estos aprovechamientos serán fijados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a propuesta de la secretaría.

"Los permisionarios a que se refiere esta ley pagarán, como única contraprestación, la que se fije en la Ley Federal de Derechos."

"Artículo 38. Existirá administración portuaria integral cuando la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los bienes y servicios de un puerto, se encomienden en su totalidad a una sociedad mercantil, mediante la concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes y la prestación de los servicios respectivos.

"Asimismo, se podrá encomendar, mediante concesión, la administración portuaria integral de un conjunto de terminales, instalaciones y puertos de influencia preponderantemente estatal, dentro de una entidad federativa, a una sociedad mercantil constituida por el Gobierno Federal o Estatal correspondiente."

"Artículo 39. La administración portuaria integral será autónoma en su gestión operativa y financiera, por lo que sus órganos de gobierno establecerán sus políticas y normas internas, sin más limitaciones que las que establezcan las disposiciones legales y administrativas aplicables."

"Artículo 40. Además de los derechos y obligaciones que se establecen para los concesionarios, corresponderá a los administradores portuarios:

"I.P., programar y ejecutar las acciones necesarias para la promoción, operación y desarrollo del puerto, o grupo de ellos y terminales, a fin de lograr la mayor eficiencia y competitividad;

"II. Usar, aprovechar y explotar los bienes del dominio público en los puertos o grupos de ellos y terminales, y administrar los de la zona de desarrollo portuario, en su caso;

"III. Construir, mantener y administrar la infraestructura portuaria de uso común;

"IV. Construir, operar y explotar terminales, marinas e instalaciones portuarias por sí, o a través de terceros mediante contrato de cesión parcial de derechos;

".P. servicios portuarios y conexos por sí, o a través de terceros mediante el contrato respectivo;

"VI. Opinar sobre la delimitación de las zonas y áreas del puerto;

"VII.F. las reglas de operación del puerto, que incluirán, entre otros, los horarios del puerto, los requisitos que deban cumplir los prestadores de servicios portuarios y, previa opinión del comité de operación, someterlas a la autorización de la secretaría;

"VIII. Asignar las posiciones de atraque en los términos de las reglas de operación.

"IX. Operar los servicios de vigilancia, así como el control de los accesos y tránsito de personas, vehículos y bienes en el área terrestre del recinto portuario, de acuerdo con las reglas de operación del mismo y sin perjuicio de las facultades del capitán de puerto y de las autoridades competentes.

"X.P., en los términos que fijen los reglamentos correspondientes y el título de concesión, ingresos por el uso de la infraestructura portuaria, por la celebración de contratos, por los servicios que presten directamente, así como por las demás actividades comerciales que realicen, y

"XI. Proporcionar la información estadística portuaria."

"Artículo 50. Los actos y contratos relativos a los servicios portuarios serán de carácter mercantil. En los puertos o conjuntos de puertos y terminales sujetos al régimen de administración portuaria integral, los prestadores de servicios portuarios a que se refiere la fracción III del artículo 44 deberán constituirse como sociedades mercantiles. Las relaciones de éstas con sus trabajadores se regirán por lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo."

"Artículo 51. Los contratos de cesión parcial de derechos y los de prestación de servicios que celebren los administradores portuarios integrales deberán reunir los siguientes requisitos:

"I. Fijar los compromisos e instrumentos necesarios para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el título de concesión del administrador portuario;

"II. Contener la mención o transcripción de las obligaciones consignadas en el título de concesión que se relacionen con el objeto de los respectivos contratos;

"III. S. al programa maestro de desarrollo portuario;

"IV. Fijar el plazo de los contratos por un tiempo no mayor a la vigencia de la concesión, y

"V.R. ante la secretaría en un plazo máximo de cinco días.

"La secretaría podrá señalar a un administrador portuario, en un plazo no mayor de sesenta días a partir del depósito del contrato para su registro, que dicho contrato no reúne los requisitos establecidos en el presente artículo. En este caso, dicho contrato no surtirá efectos."

"Artículo 60. La Secretaría podrá establecer en los títulos de concesión y en los permisos las bases de regulación tarifaria y de precios para el uso de determinados bienes en puertos, terminales, marinas y para la prestación de los servicios cuando no existan opciones portuarias o de otros modos de transporte que propicien un ambiente de competencia razonable. Dicha regulación se mantendrá sólo mientras subsistan las condiciones que la motivaron.

"Los administradores portuarios, de conformidad con lo que la secretaría establezca en sus títulos de concesión, podrán determinar las bases tarifarias y de precios a que se sujetarán los operadores de terminales, marinas e instalaciones portuarias y los prestadores de servicios con quienes tengan celebrados contratos."

"Artículo 61. En la regulación se podrán establecer tarifas y precios máximos por el uso de bienes o la prestación de servicios específicos o conjuntos de éstos, así como mecanismos de ajuste y periodos de vigencia. Ésta deberá permitir la prestación de los servicios y la explotación de los bienes en condiciones satisfactorias de calidad, competitividad y permanencia."

Finalmente el artículo séptimo transitorio que se combate, establece:

"Artículo séptimo transitorio. A fin de reorganizar el sistema portuario nacional en los términos establecidos en esta ley, el Gobierno Federal podrá constituir sociedades mercantiles de participación estatal mayoritaria, a las que se adjudiquen directamente las concesiones para la administración portuaria integral.

"Asimismo, promoverá la constitución de sociedades mercantiles con participación mayoritaria de los gobiernos de las entidades federativas, para que administren los puertos, terminales e instalaciones de uso público cuya influencia sea preponderantemente estatal. En este caso, también se podrán otorgar de manera directa las concesiones para la administración portuaria integral.

"El capital de las sociedades mercantiles a que se refiere este artículo deberá ser suscrito inicialmente, en su totalidad, por el Gobierno Federal, por los Gobiernos Estatales y Municipales o por las entidades públicas de éstos."

Analizando los preceptos legales antes transcritos, en concordancia con las disposiciones constitucionales invocadas, se advierte que el Estado mexicano, al decidir concesionar la operación y prestación de servicios portuarios, dispone legalmente, en lo relativo, de dos opciones: una, mediante el otorgamiento de la administración portuaria integral prevista en el ya transcrito artículo 38, a sociedades mercantiles mexicanas, las cuales funcionarían con arreglo a la concesión que pudiera otorgarse en los términos y condiciones que establecen, entre otros, los referidos preceptos 20, 21 y 22, así como el artículo 24 de la misma Ley de Puertos, que establece:

"Artículo 24. Las concesiones a que se refiere este capítulo se otorgarán mediante concurso público, conforme a lo siguiente:

"I. La secretaría, por sí o a petición de parte que acredite su interés, expedirá la convocatoria pública correspondiente para que, en un plazo razonable, se presenten proposiciones en sobres cerrados, que serán abiertos en día prefijado y en presencia de todos los participantes.

"En el caso de que medie petición de parte, la secretaría, en un plazo no mayor de 60 días naturales contados a partir de la solicitud, deberá expedir la convocatoria correspondiente o señalar al interesado las razones de la improcedencia de la misma;

"II. La convocatoria se publicará simultáneamente en el Diario Oficial de la Federación, en un período de amplia circulación nacional y en otro de la entidad federativa que corresponda;

"III. Las bases del concurso incluirán los criterios con los que se seleccionará al ganador, que tomarán en cuenta, según sea el caso, las contraprestaciones ofrecidas por el otorgamiento de la concesión, la calidad del servicio que se propone, las inversiones comprometidas, los volúmenes de operación, los precios y tarifas para el usuario y las demás condiciones que se consideren convenientes;

"IV. Podrán participar uno o varios interesados que demuestren su solvencia moral y económica, así como su capacidad técnica, administrativa y financiera, y cumplan con los requisitos que establezcan las bases que expida la secretaría;

"V. A partir del acto de apertura de propuestas y durante el plazo en que las mismas se estudien y homologuen, se informará a todos los interesados de aquellas que se desechen, y las causas que motivaren tal determinación;

"VI. La secretaría, con base en el análisis comparativo de las proposiciones admitidas, emitirá el fallo debidamente fundado y motivado, el cual será dado a conocer a todos los participantes.

"La proposición ganadora estará a disposición de los participantes durante 10 días hábiles a partir de que se haya dado a conocer el fallo.

"VII. Dentro de los 15 días hábiles siguientes al plazo señalado en la fracción anterior, los participantes podrán inconformarse ante la secretaría. Vencido dicho plazo, esta última dictará resolución en un término que no excederá de 15 días hábiles;

"VIII. Una vez dictada la resolución, la secretaría, en su caso, adjudicará la concesión, y el título respectivo se publicará en el Diario Oficial de la Federación a costa del concesionario, y

"IX. No se adjudicará la concesión cuando la o las proposiciones presentadas no cumplan con las bases del concurso. En este caso, se declarará desierto el concurso y se procederá a expedir una nueva convocatoria.

"Las concesiones sobre bienes del dominio público de la Federación para construir, operar y explotar marinas artificiales o terminales de uso particular, se podrán adjudicar directamente por la secretaría a los propietarios de los terrenos que colinden con la zona federal marítimo terrestre de que se trate, conforme al procedimiento que señale el reglamento respectivo."

La otra opción legal de que dispone el Estado para la operación y prestación de servicios portuarios con la figura de la administración portuaria integral, es mediante el otorgamiento directo de la concesión a sociedades de participación estatal mayoritaria, en términos del artículo séptimo transitorio de la ley en cuestión y con sujeción también a lo dispuesto en el propio ordenamiento, a excepción, claro está, de lo relativo al concurso público que establece el otorgamiento de dichas concesiones a las sociedades mercantiles ordinarias, según previene el artículo 21, que también ya se transcribió.

La parte quejosa recurrente impugnó la constitucionalidad de la ley, con motivo de su aplicación concreta, la cual hace consistir en el oficio número 510.DC.805.95 de fecha dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco expedido por la Dirección General de Puertos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por el cual, ante su solicitud para la expedición de una concesión en su favor para explotar una superficie de la zona federal marítimo terrestre localizada en el predio de su propiedad, se le hizo saber del otorgamiento de la concesión para la administración portuaria integral de T., a la empresa denominada Administración Portuaria Integral de T., Sociedad Anónima de Capital Variable, con apoyo en el artículo séptimo transitorio de la Ley de Puertos.

Ahora bien, si la Administración Portuaria Integral de T., Sociedad Anónima de Capital Variable tercera perjudicada, se creó con base en el artículo 7o. transitorio, obvio resulta que no es una sociedad mercantil común y corriente, sino una sociedad mercantil de participación estatal, como habrá de confirmarse puntualmente en considerandos posteriores.

Congruente con ello los agravios se analizarán a la luz del hecho de que el sistema jurídico de la Ley de Puertos que afecta al quejoso, parte de la base de que la administración portuaria integral, en la especie, está a cargo de una sociedad mercantil de participación estatal.

Pues bien, la administración portuaria integral es el resultado de la transferencia a un particular o ente paraestatal del ejercicio de actividades cuya titularidad corresponde originalmente al Estado, a fin de que lo auxilien en la función pública que le compete; y tratándose de una institución paraestatal, la concesión constituye una forma por la que, sin comprometer a la administración pública centralizada directa, el Estado ejerce la función pública sin perder el control y rectoría.

Sentado lo anterior, se estima conveniente transcribir otros preceptos legales que resultan igualmente aplicables, se reitera, sólo en cuanto a que la concesión para la administración portuaria integral se otorga a una empresa de participación estatal mayoritaria.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en sus artículos 1o., 2o., 3o., 17, 21, 36, fracciones XII, XVIII y XX, 45 y 46, establece:

"Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.

"La Presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada.

"Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."

"Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo y encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:

"I. Secretarías de Estado;

"II. Departamentos administrativos, y

"III. Consejería Jurídica."

"Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará, en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:

"I. Organismos descentralizados;

"II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito, e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y

"III. Fideicomisos."

"Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables."

"Artículo 21. El presidente de la República podrá constituir comisiones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias secretarías de Estado o departamentos administrativos.

"Las entidades de la administración pública paraestatal podrán integrarse a dichas comisiones, cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto.

"Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el presidente de la República."

"Artículo 36. A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XII. Fijar normas técnicas del funcionamiento y operación de los servicios públicos de comunicaciones y transportes y las tarifas para el cobro de los mismos, así como otorgar concesiones y permisos y fijar las tarifas y reglas de aplicación de todas las maniobras y servicios marítimos, portuarios, auxiliares y conexos relacionados con los transportes o las comunicaciones; y participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el establecimiento de las tarifas de los servicios que presta la administración pública federal de comunicaciones y transportes;

"...

"XVIII. Construir, reconstruir y conservar las obras marítimas, portuarias y de dragado, instalar el señalamiento marítimo y proporcionar los servicios de información y seguridad para la navegación marítima;

"...

"XX. Administrar los puertos centralizados y coordinar los de la administración paraestatal, y otorgar concesiones y permisos para la ocupación de las zonas federales dentro de los recintos portuarios."

"Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonios propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten."

"Artículo 46. Son empresas de participación estatal mayoritaria las siguientes:

"I. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica;

"II. Las sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:

"A) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social.

"B) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o

"C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.

"Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las sociedades civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la administración pública federal o servidores públicos federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes."

La Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone en sus artículos 1o., 2o., 6o., 11, 28, 30, 31, 36, 58, 61, 63 y 65, lo siguiente:

"Artículo 1o. La presente ley, reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal.

"Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales, en cuanto unidades auxiliares de la administración pública federal, se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras disposiciones según la materia que corresponda."

"Artículo 2o. Son entidades paraestatales las que con tal carácter determina la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal."

"Artículo 6o. Para los efectos de esta ley, se consideran áreas estratégicas las expresamente determinadas en el párrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.

"Se consideran áreas prioritarias las que se establezcan en los términos de los artículos 25, 26 y 28 de la propia Constitución, particularmente las tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares."

"Artículo 11. Las entidades paraestatales gozarán de autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objetivo, y de los objetivos y metas señalados en sus programas. Al efecto, contarán con una administración ágil y eficiente y se sujetarán a los sistemas de control establecidos en la presente ley y en lo que no se oponga a ésta a los demás que se relacionen con la administración pública."

"Artículo 28. Son empresas de participación estatal mayoritaria las que determina como tales la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal."

"Artículo 30. Las empresas en que participe de manera mayoritaria el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, deberán tener por objeto las áreas prioritarias en los términos del artículo 6o. de este ordenamiento."

"Artículo 31. La organización, administración y vigilancia de empresas de participación estatal mayoritaria, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación aplicable, deberán sujetarse a los términos que se consignan en este ordenamiento."

"Artículo 36. Los consejos de administración o sus equivalentes de las empresas de participación estatal mayoritaria, además de las facultades específicas que se les otorguen en los estatutos o legislación de la materia, tendrán en lo que resulten compatibles las facultades a que se refiere el artículo 58 de esta ley, con las salvedades de aquellas que sean propias de las asambleas ordinarias o extraordinarias."

"Artículo 58. Los órganos de gobierno de las entidades paraestatales, tendrán las siguientes atribuciones indelegables:

"I. Establecer en congruencia con los programas sectoriales, las políticas generales y definir las prioridades a las que deberá sujetarse la entidad paraestatal relativas a producción, productividad, comercialización, finanzas, investigación, desarrollo tecnológico y administración general;

"II. Aprobar los programas y presupuestos de la entidad paraestatal, así como sus modificaciones, en los términos de la legislación aplicable. En lo tocante a los presupuestos y a los programas financieros, con excepción de aquellos incluidos en el presupuesto de egresos anual de la Federación o del Departamento del Distrito Federal, bastará con la aprobación del órgano de gobierno respectivo;

"III. Fijar y ajustar los precios de bienes y servicios que produzca o preste la entidad paraestatal con excepción de los de aquellos que se determinen por acuerdo del Ejecutivo Federal;

"IV. Aprobar la concertación de los préstamos para el financiamiento de la entidad paraestatal con créditos internos y externos, así como observar los lineamientos que dicten las autoridades competentes en materia de manejo de disponibilidades financieras. Respecto a los créditos externos se estará a lo que se dispone en el artículo 54 de esta ley;

"V. Expedir las normas o bases generales con arreglo a las cuales, cuando fuere necesario, el director general pueda disponer de los activos fijos de la entidad que no correspondan a las operaciones propias del objeto de la misma;

"VI. Aprobar anualmente previo informe de los comisarios, y dictamen de los auditores externos, los estados financieros de la entidad paraestatal y autorizar la publicación de los mismos;

"VII. Aprobar de acuerdo con las leyes aplicables y el reglamento de esta ley, las políticas, bases y programas generales que regulen los convenios, contratos, pedidos o acuerdos que deba celebrar la entidad paraestatal con terceros en obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios relacionados con bienes muebles. El director general de la entidad y en su caso los servidores públicos que deban intervenir de conformidad a las normas orgánicas de la misma realizarán tales actos bajo su responsabilidad con sujeción a las directrices fijadas por el órgano de gobierno;

"VIII. Aprobar la estructura básica de la organización de la entidad paraestatal, y las modificaciones que procedan a la misma. Aprobar asimismo y, en su caso, el estatuto orgánico tratándose de organismos descentralizados;

"IX. Proponer al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los convenios de fusión con otras entidades;

"X. Autorizar la creación de comités de apoyo;

"XI. Nombrar y remover a propuesta del director general, a los servidores públicos de la entidad paraestatal que ocupen cargos con las dos jerarquías administrativas inferiores a la de aquél, aprobar la fijación de sus sueldos y prestaciones, y a los demás que señalen los estatutos y concederles licencias;

"XII. Nombrar y remover a propuesta de su presidente, entre personas ajenas a la entidad, al secretario quien podrá ser miembro o no del mismo; así como designar o remover a propuesta del director general de la entidad al prosecretario del citado órgano de gobierno, quien podrá ser o no miembro de dicho órgano o de la entidad;

"XIII. Aprobar la constitución de reservas y aplicación de las utilidades de las empresas de participación estatal mayoritaria. En los casos de los excedentes económicos de los organismos descentralizados, proponer la constitución de reservas y su aplicación para su determinación por el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

"XIV. Establecer, con sujeción a las disposiciones legales relativas, sin intervención de cualquiera otra dependencia, las normas y bases para la adquisición, arrendamiento y enajenación de inmuebles que la entidad paraestatal requiera para la prestación de sus servicios, con excepción de aquellos inmuebles de organismos descentralizados que la Ley General de Bienes Nacionales considere como del dominio público de la Federación. El reglamento de la presente ley establecerá los procedimientos respectivos;

"XV. Analizar y aprobar en su caso, los informes periódicos que rinda el director general con la intervención que corresponda a los comisarios;

"XVI. Acordar con sujeción a las disposiciones legales relativas los donativos o pagos extraordinarios y verificar que los mismos se apliquen precisamente a los fines señalados, en las instrucciones de la coordinadora del sector correspondiente, y

"XVII. Aprobar las normas y bases para cancelar adeudos a cargo de terceros y a favor de la entidad paraestatal cuando fuere notoria la imposibilidad práctica de su cobro, informando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la coordinadora de sector."

"Artículo 61. La responsabilidad del control al interior de los organismos descentralizados se ajustará a los siguientes lineamientos:

"I. Los órganos de gobierno controlarán la forma en que los objetivos sean alcanzados y la manera en que las estrategias básicas sean conducidas; deberán atender los informes que en materia de control y auditoría les sean turnados y vigilarán la implantación de las medidas correctivas a que hubiere lugar;

"II. Los directores generales definirán las políticas de instrumentación de los sistemas de control que fueren necesarios; tomarán las acciones correspondientes para corregir las deficiencias que se detectaren y presentarán al órgano de gobierno informes periódicos sobre el cumplimiento de los objetivos del sistema de control, su funcionamiento y programas de mejoramiento; y

"III. Los demás servidores públicos del organismo responderán dentro del ámbito de sus competencias correspondientes sobre el funcionamiento adecuado del sistema que controle las operaciones a su cargo."

"Artículo 63. Las empresas de participación estatal mayoritaria, sin perjuicio de lo establecido en sus estatutos y en los términos de la legislación civil o mercantil aplicables, para su vigilancia, control y evaluación, incorporarán los órganos de control interno y contarán con los comisarios públicos que designe la Secretaría de la Contraloría General de la Federación en los términos de los precedentes artículos de esta ley."

"Artículo 65. La Secretaría de la Contraloría General de la Federación podrá realizar visitas y auditorías a las entidades paraestatales, cualquiera que sea su naturaleza, a fin de supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control; el cumplimiento de las responsabilidades a cargo de cada uno de los niveles de la administración mencionados en el artículo 61, y en su caso promover lo necesario para corregir las deficiencias u omisiones en que se hubiera incurrido."

Los conceptos de agravio resultan infundados, en primer lugar, porque no es exacto que el J. de Distrito afirme, de manera incongruente, que los artículos 27 y 28 constitucionales permiten la constitución de empresas de participación estatal mayoritaria, ya que según el quejoso, tal concepto no fue planteado en la demanda de amparo.

Efectivamente, el ahora recurrente hace una apreciación aislada de la sentencia recurrida, pues si la analizara en su integridad, advertiría que la aseveración judicial que impugna sólo es una parte del estudio sistemático de los preceptos constitucionales y legales aplicables, así como de conceptos lógico-jurídicos en relación con las hipótesis planteadas.

Ciertamente, el quejoso asume, en principio, que la concesión para la administración portuaria integral otorgada a la empresa tercero perjudicada, Administración Portuaria Integral de T., Sociedad Anónima de Capital Variable, implica una sobreposición o usurpación de las actividades que correspondían al Estado, actividades que a su vez corresponden a funciones de derecho público y que constituyen la materia de concesión a un particular, como considera a la citada empresa tercera perjudicada.

Por lo anterior, se concluye que la Ley de Puertos es inconstitucional en cuanto permite que tales actividades, que a su juicio son actos reservados exclusivamente a los Poderes de la Federación, no son concesionables, porque no lo contempla ni permite el artículo 27 constitucional, ni es permitido tampoco por el párrafo décimo del artículo 28 de la propia Constitución Federal.

De los preceptos anteriormente transcritos, principalmente del artículo 25 de la Constitución, se infiere que si bien corresponde al Estado la planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional, a su desarrollo pueden concurrir, junto al sector público, los sectores social y privado en la forma y términos que establecen las disposiciones constitucionales y legales, desprendiéndose también que la administración pública federal puede ser centralizada y paraestatal, remitiéndose a la ley orgánica correspondiente para la distribución de las competencias de las dependencias administrativas, así como para la definición de las bases generales de creación y funcionamiento de los organismos paraestatales. Tal organización, que desde luego es congruente con los fines del Estado, se ejerce, por tanto, de manera directa y activa por órganos centralizados que cumplen su función sujetos rígidamente al Poder Ejecutivo y conforme a la competencia legal que les corresponde, o bien, de manera indirecta o paraestatal, a través de organismos descentralizados, empresas de participación estatal y otras formas, con todo lo cual se constituye la organización administrativa paraestatal.

Así, según se deduce de las disposiciones legales en cita, particularmente de las relativas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y Ley Federal de Entidades Paraestatales, la administración pública centralizada se integra con las secretarías de Estado, departamentos administrativos, Consejería Jurídica y procuradurías, las cuales son unidades que funcionan en un sistema de responsabilidad directa frente al Poder Ejecutivo.

La organización paraestatal, que al igual que la centralizada y órganos desconcentrados, integran la administración pública federal, tienen con el Ejecutivo Federal nexos más o menos distendidos, según el grado de autonomía de que gocen y está formada, entre otros, por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal. Estas últimas son creadas por decreto legislativo y, según la citada Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, también por decreto del Poder Ejecutivo; tienen invariablemente personalidad jurídica autónoma que se otorga mediante la declaración formal y legal específica para cada caso, así como patrimonio propio, entre otras características que las distinguen de los órganos centralizados.

Es en la administración descentralizada, pues, donde se localizan específicamente las que se denominan empresas públicas o sociedades mercantiles de Estado, que pueden revestir la forma jurídica o estructura a que se refiere la Ley Federal de Sociedades Mercantiles, pero que no se rigen exclusivamente por normas de derecho mercantil, sino también administrativo.

Este tipo de sociedades mercantiles, cuya creación y actividad deriva de un acto de derecho público, pues nacen a la vida jurídica en virtud del ejercicio de las atribuciones públicas del Estado, tienen la característica genérica de que éste se constituye en el elemento dominante del ente social. Mantienen una estructura jurídica de sociedad mercantil para efectos prácticos y operativos acordes con la complejidad de fenómenos económicos y de mercado imperantes; sin embargo, sus funciones difieren de las empresas privadas en cuanto no tienen por objeto la especulación en sí misma, sino conjuntar los factores necesarios para alcanzar los fines propios del Estado.

De los alegatos referidos no se advierte la confusión en que dice el quejoso incurre el J. de Distrito y, en cambio, en atención a lo expuesto en este fallo al abocarse al estudio de los conceptos de agravios ya tratados, se deduce que asiste la razón a dicho juzgador, pues es precisamente la descentralización de la función pública en materia portuaria el motivo de la creación de empresas con capacidad administrativa, operativa y económica suficientes, de la que no disponen los particulares personas físicas, lo que se concretó en el cuerpo normativo de la ley, para que sean destinatarios de las concesiones correspondientes.

No obsta a lo anterior, el siguiente razonamiento relativo a la parte del agravio cuarto, que complementan lo señalado con antelación y en donde la quejosa dice que el J. debió tomar en cuenta los conceptos de violación en los que señala que la Ley de Puertos carece del principio de generalidad, abstracción e impersonalidad, por lo que es una ley privativa; que por ello se violan las garantías que consagra el artículo 13 constitucional, en virtud de que el artículo séptimo transitorio de la ley que se combate establece que el Gobierno Federal podrá constituir sociedades mercantiles de participación estatal mayoritaria, a las que se adjudiquen directamente las concesiones para la administración portuaria integral; al llevar a cabo la reorganización del sistema portuario el Gobierno Federal podrá constituir las sociedades mercantiles con capital estatal, contraviniendo con ello el décimo párrafo del artículo 28 constitucional, por lo que estima dicha recurrente que el artículo séptimo transitorio excluye totalmente a la iniciativa privada y al sector social, cuando conforme a la Constitución éstos deben concurrir en el desarrollo económico nacional y que la Ley de Puertos priva totalmente de sus derechos y garantías individuales a todos los gobernados distintos a las empresas mercantiles así creadas, al ser las únicas que pueden obtener concesiones para la administración portuaria integral, que indiscutiblemente son monopolios regionales, por eso se estima que es una ley privativa, pues son las únicas beneficiadas por la ley impugnada; es infundada esta parte del agravio cuarto porque el criterio sostenido por este Alto Tribunal, alude a que es carácter constante de las leyes el que sean de aplicación general y abstracta, esto es que debe contener una disposición que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esa aplicación y se aplique sin consideración de especie o de persona a todos los casos idénticos al que previenen, en tanto no sean abrogadas; en tales circunstancias, la ley debe contener estas características, caso diferente lo es el de las leyes privativas que deben entenderse aquellas disposiciones que desaparecen después de aplicarse a una hipótesis concreta y determinada de antemano, y que se apliquen en consideración a la especie o a la persona, o sea, que carecen de los atributos de generalidad, abstracción e impersonalidad que debe revestir toda norma jurídica, luego entonces, basta con que las disposiciones de un ordenamiento legal tengan vigencia indeterminada, se apliquen a todas las personas que se coloquen dentro de la hipótesis por ellas prevista y que no estén dirigidas a una persona o grupo de personas individualmente determinado, para que la ley satisfaga los mencionados atributos de generalidad, abstracción e impersonalidad, y por ello mismo, no infrinja lo dispuesto por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Asentado lo anterior, cabe destacar que tampoco le asiste la razón a la parte recurrente, dado que la ley que reclama como privativa que es la Ley de Puertos, no encuadra dentro de los supuestos a que se alude con antelación, para ser considerada como ley privativa, en la inteligencia de que ésta, no se extingue en cuanto a su validez después de que se llevó a cabo su aplicación a un caso concreto y determinado, dado que de antemano el objetivo de dicha ley es la de regular los puertos, terminales, marinas e instalaciones portuarias, su construcción, uso, aprovechamiento, explotación, operación y formas de administración, así como la prestación de los servicios portuarios y su validez no termina al aplicarse, sino y acaso más perdurará hasta en tanto no se derogue, pues como se ha comentado, no va dirigida a la aplicación de un caso concreto y determinado.

Tampoco priva a los particulares para que intervengan en el desarrollo portuario, pues la ley proporciona a los particulares la opción de solicitar de la sociedad portuaria integral, la cesión parcial de derechos o de prestación de servicios portuarios de conformidad con el objetivo de la propia ley, dado que lo único que se ha concesionado a la tercera perjudicada es la administración portuaria integral.

Son de aplicarse por analogía las tesis cuarenta y ocho y doscientos veintidós del Pleno, A. de mil novecientos noventa y cinco, Tomo I, P.S., Sexta y Octava Épocas, páginas doscientos once y cincuenta y siete, respectivamente, cuyo texto es el siguiente:

"LEYES PRIVATIVAS.-Es carácter constante de las leyes que sean de aplicación general y abstracta; es decir, que deben contener una disposición que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicación y se aplique sin consideración de especie o de persona a todos los casos idénticos al que previenen, en tanto no sean abrogadas. Una ley que carece de esos caracteres, va en contra del principio de igualdad, garantizado por el artículo 13 constitucional, y aun deja de ser una disposición legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Estas leyes pueden considerarse como privativas, tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carácter de generalidad se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicación de las leyes privativas protege el ya expresado artículo 13 constitucional."

"ACTIVO DE LAS EMPRESAS, IMPUESTO AL. NO VIOLA LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 13 CONSTITUCIONAL.-Conforme al artículo 13 de la Constitución Federal nadie puede ser juzgado por leyes privativas, entendiéndose por éstas, aquellas cuyas disposiciones extingan su validez después de aplicarse a un caso concreto y determinado, y que se apliquen en consideración de especie o persona; pero no prohíbe que el ordenamiento legal regule la situación jurídica en que se encuentra un número indeterminado de personas, como ocurre con los que pagan el impuesto al activo de las empresas, que pueden ser todos aquellos que se encuentren en la hipótesis de la norma y que, por lo mismo, están obligados al pago de dicho tributo. En esas condiciones, como la ley impugnada regula de manera general, abstracta e impersonal la situación jurídica de quienes se encuentran en el supuesto de causación del impuesto al activo de las empresas, sin contraerse a un caso concreto y determinado y sin que sus disposiciones se apliquen en consideración de especie o persona en particular, es evidente que no infringe lo dispuesto por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Aunado a lo anterior, cabe hacer mención que a la Administración Portuaria Integral del Puerto de T., Sociedad Anónima de Capital Variable, en sus condiciones primera y cuarta disponen:

"Primera. Objeto de la concesión.-La presente concesión tiene por objeto la administración portuaria integral del puerto de T., mediante: I. El uso, aprovechamiento y explotación de los bienes del dominio público de la Federación que integran el recinto portuario del Puerto de T., cuya superficie se encuentra delimitada y determinada en el anexo uno; II. El uso, aprovechamiento, y explotación de las obras, terminales, marinas e instalaciones portuarias en el recinto de que se trata. III. ... y IV. La prestación de los servicios portuarios.-Cuarta. Sustitución de concesiones y permisos por contratos.-La concesionaria, con el apoyo de la secretaría, elaborará un programa para promover entre los actuales concesionario y permisionarios que se encuentren en el puerto, la sustitución a la brevedad posible, de sus títulos por contratos de cesión parcial de derechos o para la prestación de servicios según sea el caso."

De lo anteriormente transcrito, se desprende que para la explotación y aprovechamiento de los bienes del dominio público en puertos, terminales y marinas se necesitará de concesiones, las que pueden ser para la administración portuaria integral cuando la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los bienes y servicios de un puerto se encomiendan en su totalidad a una sociedad mercantil, o bien, fuera del área concesionada a la administración portuaria integral, concesiones sobre bienes del dominio público y permisos para prestar servicios portuarios; que los interesados en ocupar áreas, construir o prestar servicios en el área de la administración portuaria integral, deben celebrar contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios; que a la tercera perjudicada se le otorgó la concesión para la administración portuaria integral del Puerto de T..

En ese orden de ideas, se reitera que la concesión otorgada a la tercero perjudicada lo fue para la administración del Puerto de T..

En consecuencia, lo procedente, en la materia competencia de este Tribunal Pleno, es confirmar la sentencia recurrida, en la que se sobreseyó por un lado y se negó el amparo y protección de la Justicia Federal a la recurrente.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se confirma la sentencia impugnada.

SEGUNDO.-Queda firme el sobreseimiento decretado en el resolutivo primero del fallo recurrido.

TERCERO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a L.T.M., contra los actos del Congreso de la Unión, presidente de la República y secretario de Gobernación en lo que se refiere al artículo séptimo transitorio de la Ley de Puertos, así como por el acto que se atribuyó al director general de Puertos, consistente en el oficio 510.813.95 de fecha dieciséis de noviembre de 1995, actos precisados en el resultando primero de este fallo.

N.; con testimonio de la presente resolución, vuelvan los autos al juzgado de su procedencia y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de diez votos de los señores M.A.A., C. y C., D.R., A.A., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. (ponente) y presidente G.P.. Ausente el señor M.A.G., por estar desempeñando una comisión de carácter oficial.

Nota: El rubro a que se alude al inicio de esta ejecutoria corresponde a la tesis P./J. 138/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, diciembre de 1999, página 6.