Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

AMPARO EN REVISION 972/96. URBANIZACIONES SAN RAFAEL, S.A. DE C.V.

CONSIDERANDO:

QUINTO. Es parcialmente fundado, pero inoperante, el primer agravio, inciso A), que formula la autoridad recurrente, gobernador interino del Estado de Nuevo León, en cuanto acusa la omisión del J. de Distrito en estudiar la causal de improcedencia que hizo valer en su informe justificado, consistente en la fracción XI del artículo 73 de la Ley de Amparo, por haber consentido la quejosa las leyes reclamadas, al haber realizado en ejercicios anteriores el pago del impuesto predial respecto del inmueble de su propiedad.

En efecto, es cierta la omisión que se aduce, en cuanto a que el J.F. omitió hacer pronunciamiento al respecto; no obstante, la inoperancia del agravio estriba en que el hecho de que la sociedad quejosa haya realizado el pago del impuesto predial respecto de ejercicios fiscales anteriores, no evidencia sometimiento a las disposiciones legales reclamadas, atento que en el caso, impugna su inconstitucionalidad con motivo de un acto concreto de aplicación en su perjuicio, del llamado "impuesto sobre aumento de valor y mejoría específica de la propiedad", lo que por sí solo demuestra que es un concepto distinto del expresado por la autoridad recurrente; máxime que este último se reclama como el acto de aplicación de las normas en cuestión, dentro del plazo de los quince días siguientes a la notificación del crédito SFTM-45/95, de fecha seis de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

En esta virtud, debe concluirse que no causa perjuicio a la recurrente el hecho de que el J.F. no haya tomado en consideración, respecto de la causal de improcedencia que se hace valer, las constancias de las que se desprende que la quejosa es causante del impuesto predial, mismas que anexó a su informe justificado, con las que pretendió demostrar que "la amparista, al venir cubriendo el impuesto predial por varios años, estaba consintiendo la Ley de Ingresos de los Municipios para el año de mil novecientos noventa y cuatro, la Ley de Hacienda de los Municipios y el Decreto número 148 que adicionó a esta última legislación.".

Es inoperante el agravio identificado como inciso B), relativo a que se desestimó la causal de improcedencia que se hizo valer con fundamento en la fracción XII del artículo 73 de la Ley de Amparo.

Lo anterior, porque al respecto, el J.F. consideró que el hecho de que la Ley de Desarrollo Urbano haya sido publicada en el Periódico Oficial del Estado el once de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, no obliga a los particulares a conocer su contenido, sino que es necesario un acto de autoridad que aplicando la ley o el decreto puedan causar lesiones a los derechos de los gobernados.

No obstante, el gobernador recurrente no formula un razonamiento de carácter lógico-jurídico que demuestre por qué razón estima incorrecto lo considerado al respecto por el J. de Distrito, sino que se limita a manifestar que la Ley de Desarrollo Urbano "tuvo actos de aplicación" (no precisados).

Solamente a mayor abundamiento, debe precisarse que es infundada la causal de improcedencia de que se trata, acorde con los siguientes razonamientos:

Los artículos 21, 22, 73, fracciones VI y XII y 114, fracción I, de la Ley de Amparo, establecen las bases para regular lo atingente a la procedencia del juicio de garantías contra leyes, y para distinguir, de acuerdo con los términos en que se encuentren concebidas las normas impugnadas, su naturaleza autoaplicativa o heteroaplicativa, atendiendo para tal efecto al momento en que las disposiciones cuestionadas ocasionan al gobernado un perjuicio en su esfera jurídica, lo que igualmente conlleva a determinar cuándo y de qué plazo dispone el agraviado para ejercitar la acción constitucional.

Los citados preceptos disponen lo siguiente:

"Artículo 21. El término para la interposición de la demanda de amparo será de quince días. Dicho término se contará desde el día siguiente al en que haya surtido efectos, conforme a la ley del acto, la notificación al quejoso de la resolución o acuerdo que reclame; al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que se hubiese ostentado sabedor de los mismos."

"Artículo 22. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior:

"I. Los casos en que a partir de la vigencia de una ley, ésta sea reclamable en la vía de amparo, pues entonces el término para la interposición de la demanda será de treinta días ..."

"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:

"...

"VI. Contra las leyes, tratados y reglamentos que, por su sola vigencia, no causen perjuicio al quejoso, sino que se necesite un acto posterior de aplicación para que se origine tal perjuicio;

"...

"XII. Contra actos consentidos tácitamente, entendiéndose por tales aquellos contra los que no se promueva el juicio de amparo dentro de los términos que se señalan en los artículos 21, 22 y 218.

"No se entenderá consentida tácitamente una ley, a pesar de que siendo impugnable en amparo desde el momento de la iniciación de su vigencia, en los términos de la fracción VI de este artículo, no se haya reclamado, sino sólo en el caso de que tampoco se haya promovido amparo contra el primer acto de su aplicación en relación con el quejoso.

"Cuando contra el primer acto de aplicación proceda algún recurso o medio de defensa legal por virtud del cual pueda ser modificado, revocado o nulificado, será optativo para el interesado hacerlo valer o impugnar desde luego la ley en juicio de amparo. En el primer caso, sólo se entenderá consentida la ley si no se promueve contra ella el amparo dentro del plazo legal contado a partir de la fecha en que se haya notificado la resolución recaída al recurso o medio de defensa, aun cuando para fundarlo se hayan aducido exclusivamente motivos de ilegalidad.

"Si en contra de dicha resolución procede amparo directo, deberá estarse a lo dispuesto en el artículo 166, fracción IV, párrafo segundo, de este ordenamiento."

"Artículo 114. El amparo se pedirá ante el J. de Distrito:

"I. Contra leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional, reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general, que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicio al quejoso ..."

Según se advierte de los preceptos transcritos, las normas de carácter general pueden ser impugnadas mediante el juicio de amparo en distintos momentos, atendiendo a la naturaleza de la propia norma; es decir, si por su sola entrada en vigor causan un perjuicio (autoaplicativas) o bien, si requieren de un acto de autoridad o alguna actuación equiparable que concretice la aplicación al particular de la norma en cuestión (heteroaplicativas).

En el primer caso, basta con que el particular se encuentre ubicado en los supuestos que se establecen en un determinado ordenamiento legal que afecte su interés jurídico, para que esté en aptitud de ejercer la acción de amparo dentro del plazo de treinta días a partir de la entrada en vigor de la disposición de que se trate, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley de Amparo.

En el segundo caso, se requiere de un acto de aplicación para que se produzca la actualización de la hipótesis normativa y, entonces, el término con que cuenta el agraviado para promover el juicio de amparo es de quince días, según las reglas establecidas en el artículo 21 de la ley citada.

Lo antes expresado denota que para la impugnación de las normas generales mediante el juicio de amparo, se requiere acreditar que esas normas afectan la esfera jurídica de quien solicita la protección federal, ya sea porque con la entrada en vigor de las mismas tal afectación se genere de inmediato, o bien, porque dichos efectos se hayan causado con motivo de un acto concreto de aplicación, el cual puede provenir, generalmente, por la actuación de una autoridad, pero también de los propios particulares, si mediante estas conductas se vincula de modo necesario al solicitante del amparo con lo dispuesto en los preceptos impugnados, por actualizarse sus supuestos.

Por ello, no basta para tener por acreditada la naturaleza de las normas impugnadas, que las autoridades responsables admitan en su informe justificado la existencia de los actos que se les reclamaron, aun cuando los mismos encuadren en su esfera de facultades, pues el carácter autoaplicativo o heteroaplicativo debe ser determinado en cada caso particular con base en un análisis minucioso de la hipótesis normativa y sus supuestos de aplicación.

Desde esta perspectiva, no hay duda respecto de lo acertada que fue la decisión del J. de Distrito, al declarar en la sentencia recurrida que las leyes que se sometieron a su decisión tienen el carácter de heteroaplicativas puesto que se impugnan con motivo del oficio SFTM-45/95, de fecha seis de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, dirigido a la quejosa en que se hace la aplicación, en su perjuicio, de los preceptos legales que se impugnan en la demanda de garantías, al fincarle un crédito en favor de la Hacienda estatal; máxime que éste es el criterio que actualmente sustenta este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el propósito de establecer las bases para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas.

La referida tesis del Pleno de este alto tribunal, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca, página ciento veintitrés, Tomo III, correspondiente al mes de abril de mil novecientos noventa y seis, cuyo rubro y texto dicen:

"LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCION BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACION INCONDICIONADA. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que para distinguir las leyes autoaplicativas y heteroaplicativas, conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento en que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, generan perjuicio al gobernado desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso, comprende el acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio, de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento."

En esta virtud, debe concluirse que no opera la causal de improcedencia de que se trata, atento que las leyes reclamadas lo fueron con motivo de que la quejosa tuvo conocimiento de un acto concreto de aplicación de las mismas, en su perjuicio.

Tiene aplicación al caso, la jurisprudencia número doscientos seis, que aparece publicada en la página ciento noventa y nueve del Tomo I, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que dice:

"LEYES, AMPARO CONTRA. TERMINO PARA INTERPONERLO. De acuerdo con el sistema actual de la Ley de Amparo (artículos 22, fracción I y 73, fracciones VI y XII, párrafo 2o.), la oportunidad para impugnar leyes no se relaciona con la fecha en que son conocidas por el interesado, sino que cuando son autoaplicativas pueden ser impugnadas en los treinta días siguientes al en que entran en vigor; y, en todo caso, pueden ser combatidas en los quince días siguientes al del primer acto de aplicación en perjuicio de la quejosa."

En los agravios segundo y tercero, la autoridad responsable recurrente combate las consideraciones mediante las cuales el juzgador desestimó la causa de improcedencia que hizo derivar de la inexistencia de auténticos conceptos de violación.

Mientras la autoridad recurrente insiste en que la amparista sólo vierte consideraciones ambiguas, generales e imprecisas que no constituyen propiamente la expresión de conceptos de violación, el a quo consideró que los conceptos de violación aducidos por la quejosa contienen razonamientos lógico-jurídicos que tienden a comprobar la transgresión a la Constitución Federal, pues basta para ello que se expongan los preceptos constitucionales que se estiman violados, confrontándolos con los dispositivos del decreto impugnado, pretendiendo demostrar mediante silogismos jurídicos su contraposición.

No asiste la razón al recurrente. Basta dar una lectura a la demanda de amparo para constatar, como sostuvo el J. de amparo, que en ella se expresaron los razonamientos lógicos y jurídicos tendientes a demostrar las razones por las cuales los actos reclamados se estiman infractores de garantías individuales.

En consecuencia, no se vulneran en perjuicio de la recurrente, las jurisprudencias que al respecto invoca; además de que no se advierte que se actualice alguna otra causal de improcedencia que impida el análisis de fondo del asunto.

Es infundado el cuarto agravio, en el que se impugnan las consideraciones por las cuales el J.F. estimó fundado el concepto de violación hecho valer por la quejosa, en el que se alegó que el artículo 6o. del decreto impugnado, viola los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

Después de transcribir las consideraciones relativas, la autoridad recurrente aduce que el a quo no funda ni motiva la concesión del amparo, ya que tales consideraciones no contienen fundamento legal alguno en que se apoyen; y que incumbía a dicha parte alegar y demostrar que su predio se encontraba situado en un coeficiente de utilización de suelo al que le pudieran ser aplicados diversos factores de utilización, y al no hacerlo así, tal disposición no le causa agravio.

Ahora bien, el a quo sostiene que los factores de utilización del suelo contenidos en el artículo 6o. reclamado, permiten a la autoridad fiscal imponer en forma unilateral un factor diverso cuando se trate de un mismo caso.

Dicha consideración implica que el artículo 6o. mencionado viola el principio de legalidad conforme con el cual los elementos esenciales del tributo deben estar considerados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante, y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida.

Por otra parte, si bien asiste la razón al recurrente en cuanto afirma que no siempre es factible que las leyes impositivas señalen el componente cuantitativo de la exacción tributaria, también es cierto que no fue dicha circunstancia la que sirvió de base al J. de Distrito para conceder el amparo y protección de la Justicia Federal a la parte quejosa, sino el hecho de que ni en la Ley de Hacienda de los Municipios, ni en la Ley de Desarrollo Urbano, ni en el Decreto número 308 se establecen los lineamientos generales ni las bases que debe seguir la autoridad administrativa para determinar el coeficiente de utilización del suelo, elemento esencial para cuantificar el monto de la contribución a pagar.

Asimismo, resulta infundado que el artículo 6o. del Decreto número 308 no sea violatorio del principio de legalidad tributaria, por las razones que se expresan a continuación:

A propósito del principio de legalidad tributaria, este alto tribunal ha sentado las tesis jurisprudenciales consultables con los números ochenta y seis y ochenta de la compilación de mil novecientos ochenta y ocho, que dicen:

"IMPUESTOS. PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCION FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel Poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles."

"IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos 'contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes', no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido por ley; segundo, sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida."

Con arreglo a las tesis jurisprudenciales transcritas, esta Suprema Corte ha sentado el criterio de que el principio de legalidad consagrado en el artículo 31, fracción IV, constitucional, exige que en toda contribución sea el legislador quien determine sus elementos, es decir, sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y la época de pago, para evitar que quede en manos de la autoridad la determinación arbitraria del monto del impuesto a pagar por los gobernados.

En la especie, se reclama el Decreto número trescientos ocho de la Legislatura del Estado de Nuevo León que dispone en lo conducente:

"Artículo 1o. Se aprueba el proyecto de ejecución de obras 'Integración Urbana San Agustín - Valle Oriente - Monterrey Sur' para la ordenación y habilitación del sector área metropolitana comprendido entre los límites siguientes ..."

"Artículo 2o. El proyecto de 'Integración Urbana San Agustín - Valle Oriente - Monterrey Sur' comprende la incorporación de los terrenos del subsector del desarrollo planificado del sector Valle Oriente al área urbana del centro de población, mediante la planeación y la autorización para la instalación de la infraestructura de servicios públicos.

"Asimismo, el referido proyecto comprende la integración de la vialidad, que posibilite la incorporación de los terrenos al área urbana y de los inmuebles localizados en el área de influencia del anteproyecto, y mejore las condiciones de vialidad en parte de los Municipios de Monterrey y S.P.G.G..

"La infraestructura vial incluye la realización de las siguientes obras públicas ...

"El monto total de las obras a realizar es la cantidad de N$375'285,000.00 (trescientos setenta y cinco millones doscientos ochenta y cinco mil nuevos pesos 00/100 M.N.), y el impuesto representa la cantidad de N$309'285,000.00 (trescientos nueve millones doscientos ochenta y cinco mil nuevos pesos 00/100 M.N.) cumpliendo con lo establecido en los artículos 41 bis-11 y 41 bis-12 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado, en el sentido de que el monto del impuesto no debe sobrepasar el costo de las obras."

"Artículo 3o. Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 23 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, se declara de utilidad pública la ejecución del proyecto 'Integración Urbana San Agustín - Valle Oriente - Monterrey Sur' en los términos apuntados en este decreto."

"Artículo 4o. El área de influencia o área beneficiada es la comprendida en los predios ubicados dentro de los límites descritos en el artículo primero de este decreto.

"Las zonas de aplicación del impuesto, en los términos previstos en este decreto, están conformadas de la siguiente forma: ..."

Conforme a esta transcripción, el legislador se ocupó en los primeros artículos del decreto, de aprobar la ejecución de la obra denominada "Integración Urbana San Agustín - Valle Oriente - Monterrey Sur", con la cual se pretende incorporar ciertos terrenos al área urbana del centro de población de que se trata, y de autorizar asimismo, como monto total de la obra, la cantidad de N$375'285,000.00 (trescientos setenta y cinco millones, doscientos ochenta y cinco mil nuevos pesos 00/100 M.N.), del cual debe recaudarse por la vía del impuesto reclamado, la cifra de N$309'285,000.00 (trescientos nueve millones doscientos ochenta y cinco mil nuevos pesos 00/100 M.N.).

Por su parte, en los artículos 5o. al 7o., que en seguida se transcriben, el autor del decreto se refirió a los elementos del impuesto, al decir:

"Artículo 5o. En relación con el caso concreto de ejecución de obras viales y de las obras de urbanización comprendidas en el proyecto de 'Integración Urbana San Agustín - Valle Oriente - Monterrey Sur', se declara aplicable el impuesto sobre aumento de valor y mejoría específica de la propiedad a que se refieren los artículos del 169 al 180 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, del 41 bis-9 al 41 bis-26 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León y el artículo primero de la Ley de Ingresosde los Municipios del Estado."

"Artículo 6o. El pago del impuesto sobre aumento de valor y mejoría específica de la propiedad se deberá efectuar de conformidad con lo siguiente:

"Se aplicará a cada uno de los predios dentro del área beneficiada, factores de proporcionalidad que representen los coeficientes de utilización del suelo (C.U.S.), la zona en que se ubique el predio y la distancia que existe entre el centro de gravedad del predio y el eje de la mejora, con ponderaciones de 0.30, 0.50 y 0.20 respectivamente, conforme a los siguientes factores:

Ver tabla 1

"La integración de estos tres factores deberá ser impactada por el factor de uso y en su caso por el factor de configuración topográfica y de variación longitudinal.

Ver tabla 2

"FACTOR LONGITUDINAL VARIABLE EN AVENIDA VASCONCELOS CON 0.9 en el cruce con L.C. a 0.7 en el cruce con la avenida R.M.Z..

"El resultado de la aplicación de estos factores equivaldrá al factor de proporcionalidad a que se refiere el artículo 41 bis-18 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, divididos entre la distancia del centro de gravedad de cada predio al eje de la mejora.

"El pago del impuesto sobre aumento de valor y mejoría específica de la propiedad se deberá efectuar conforme a las siguientes reglas:

"1). El impuesto deberá cubrirse en forma bimestral, dentro de los primeros cinco días naturales del primer mes del bimestre respectivo, en un plazo de siete años, cubriéndose los intereses previstos en la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado y en el Código Fiscal del Estado. En beneficio de los contribuyentes, la autoridad fiscal podrá, mediante disposiciones de carácter general y previa solicitud de los mismos, establecer reglas para la aplicación de los mismos."

"...

"Artículo 7o. El costo de las obras a realizar en la ejecución del proyecto de 'Integración Urbana San Agustín - Valle Oriente - Monterrey Sur', es de N$375'285,000.00 (trescientos setenta y cinco millones, doscientos ochenta y cinco mil nuevos pesos 00/100 M.N.), facultándose al Ejecutivo del Estado de Nuevo León, a los ayuntamientos de S.P.G.G. y Monterrey, Nuevo León y al Fideicomiso para la Realización de Obras Viales en Valle Oriente y Areas Adyacentes 'FIDEVALLE', para que contraten o avalen los financiamientos necesarios, hasta por la cantidad antes mencionada más los intereses, comisiones y demás accesorios financieros, garantizando el pago con las participaciones que el Estado o los Municipios referidos perciban en ingresos federales, así como, previo convenio de coordinación con los Municipios, con el importe del referido impuesto."

De los preceptos transcritos pueden desprenderse las siguientes observaciones preliminares:

1. Que en términos del decreto reclamado, para sufragar la ejecución de la obra pública de referencia se declara procedente la causación y pago de un impuesto sobre aumento de valor y mejoría específica de la propiedad;

2. Que dicho impuesto se regirá por lo dispuesto en los artículos 169 al 180 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, 41 bis-9 al 41 bis-26 de la Ley de Hacienda para los Municipios de dicho Estado, 1o. de su Ley de Ingresos y en las normas del propio decreto; y

3. Que para determinar la derrama del impuesto y el monto que corresponda a cada uno de los predios localizados dentro del área beneficiada por la obra, debe calcularse un factor de proporcionalidad que equivale al factor de proporcionalidad previsto en el artículo 41 bis-18 de la Ley de Hacienda citada, que dice:

"Artículo 41 bis-18. El impuesto correspondiente a cada predio, dentro del área de imposición, se calculará aplicando la siguiente fórmula:

Ver fórmula

"En esta fórmula Ix representa el impuesto correspondiente a cada predio, C, el costo por derramar, A1, A2, ... An, las áreas de cada predio; L1, L2, ... Ln, las distancias más cortas de los centros de gravedad de cada predio al eje de la mejora y K1, K2, ... Kn, el factor de proporcionalidad que caracteriza a cada predio y a que se refiere la última parte del inciso b) del artículo anterior.

"Esta fórmula se ha deducido tomando en consideración que el impuesto correspondiente a cada predio o porción de predio debe ser inversamente proporcional a la distancia de su centro de gravedad al eje de la mejora."

El artículo 41 bis-17 a cuyo inciso b) remite el antes transcrito, dice:

"Artículo 41 bis-17. Determinada dicha área de imposición se calculará el impuesto correspondiente a cada predio, tomándose para ello en cuenta lo siguiente:

"a) Costo de la obra por derramar.

"b) El plano del conjunto del área de imposición, señalándose para cada predio su ubicación, su área, la distancia de su centro de gravedad al eje de la mejora, y sus características propias como son: su importancia actual y futura probable dentro de la zona en que esté ubicado, así como la proporcionalidad que existe actualmente y que vaya a existir probablemente en el futuro, respecto a la importancia entre él y los demás predios de su manzana, entre él y las demás manzanas de su zona y entre él y las demás zonas incluidas en el área de imposición en su caso."

De lo hasta aquí expuesto, resulta que para determinar el importe del gravamen correspondiente a cada predio, por disposición del legislador, debe observarse la fórmula del artículo 41 bis-18 de la Ley de Hacienda tantas veces mencionada, en el entendido de que uno de los elementos de dicha fórmula, el denominado como factor de proporcionalidad, se calculará conforme a las reglas específicas del decreto.

La fórmula en cuestión, expresada en términos llanos, consiste en aplicar al área del predio, el factor de proporcionalidad y el resultado dividirlo entre la distancia más corta que exista entre el centro de gravedad del predio y el eje de la mejora.

Son tres, pues, los elementos que integran la fórmula: el área del predio, que naturalmente no puede estar predeterminada en la ley; el factor de proporcionalidad, que debe calcularse conforme a la ley, y la distancia que existe entre el centro de gravedad del predio y el eje de la mejora, que obviamente resultará en cada caso de la tarea de medición correspondiente.

T. específicamente del factor de proporcionalidad correspondiente a cada predio, el decreto establece que para obtenerlo deben considerarse tres factores: el de utilización (F.U.), el de zona (F.Z.) y el de distancia (F.D.).

El factor de utilización (F.U.) resulta a su vez de la tabla que para efectos de claridad se transcribe de nueva cuenta:

Ver tabla 3

La primera columna corresponde a "los coeficientes de utilización del suelo (C.U.S.) conforme a la Ley de Desarrollo Urbano", que se agrupa en renglones que van de 0.20 hasta 5.00.

Ahora bien, como afirma la quejosa, se viola el principio de legalidad tributaria, porque no se establece en el decreto reclamado ni en las demás leyes aplicables a este tributo, a las cuales dicho decreto remite, las reglas, el procedimiento o los criterios que deben observar la autoridad administrativa y los contribuyentes para determinar el coeficiente de utilización o uso del suelo (C.U.S) -el decreto emplea las dos denominaciones- que corresponde a cada predio y al cual debe aplicarse un factor determinado.

En efecto, según señala el propio decreto en la tabla transcrita, se trata del coeficiente de utilización del suelo previsto en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, pero luego de revisar el articulado de esta última, se encuentra que sólo se refiere al mismo en sus artículos 72, 74 y 127 que a la letra dicen:

"Artículo 72. Las declaratorias son los actos del poder público que con el fin de conservar, mejorar y ordenar los asentamientos humanos, ratifican, modifican, y en su caso, precisan la zonificación sobre esos destinos, reservas y provisiones de tierras, aguas y bosques, contenidos en los planes o programas de desarrollo urbano vigentes o, a falta de ellos, conforme al dictamen técnico que emita la Comisión de Desarrollo Urbano, con apoyo en lo establecido en la ley.

"En cualquier cambio de uso de suelo que prevé esta ley, la autoridad competente deberá notificar previamente al propietario o poseedor del predio que se pretenda modificar a los posibles afectados."

"Artículo 74. Las declaratorias de usos establecerán las normas de aprovechamiento de los predios, para aquellas zonas que sean objeto de ordenación por los planes o programas correspondientes, indicando:

"I. Los usos permitidos, condicionados o prohibidos.

"II. Las normas aplicables a los usos permitidos y condicionados.

"III. La compatibilidad entre los usos permitidos.

"IV. El grado de ocupación del predio e intensidad de construcción expresado, respectivamente por el coeficiente de ocupación del suelo (C.O.S.) y el coeficiente de uso de suelo (C.U.S.) así como los retenimientos mínimos en linderos.

"V. El porcentaje mínimo del área total del predio que deberá dedicarse a área verde con suelo permeable.

"VI. Normas mínimas de estacionamiento."

"Artículo 127. Las normas para las construcciones son:

"...

"V. Sujetas a las superficies edificables, áreas libres y número de pesos que resulten de aplicar los coeficientes de ocupación y utilización del suelo que correspondan a la zona."

De estos artículos se desprende únicamente que el coeficiente de uso del suelo (C.U.S.) expresa la intensidad de construcción de un predio y que el mismo debe establecerse en las declaratorias de uso correspondientes a cada zona, de acuerdo con los planos y programas de desarrollo urbano.

Las declaratorias de uso, así como los planes y programas de desarrollo urbano del Estado o municipales a que aquéllas deben ajustarse, se expiden por la autoridad administrativa o gubernativa, de acuerdo con el reparto de atribuciones previsto en la propia ley, en el artículo 22 que dice en lo conducente:

"Artículo 22. En la modalidad general para la administración del desarrollo urbano, las atribuciones que corresponden a las autoridades son las siguientes:

"A) Al gobernador del Estado:

"I.E., aprobar, publicar e inscribir, en los términos de esta ley, el Plan Estatal de Desarrollo Urbano.

"...

"VI. Aprobar conjunta y coordinadamente con los ayuntamientos respectivos los planes y programas de desarrollo urbano de zonas de conurbación o subregionales, ordenando su publicación e inscripción en los términos de esta ley.

"...

"IX. Expedir, publicar e inscribir, en los términos de esta ley, las declaratorias de reservas, usos y destinos de áreas y predios, que se deriven de los planes o programas de ordenación, conservación, mejoramiento o crecimiento de las zonas de conurbación o alguna de sus partes.

"B) Al secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Estado:

"...

"X. Resolver, mediante dictamen técnico, la precisión de los límites de las áreas o predios a que se refieren las declaratorias sobre provisiones, reservas, usos y destinos del suelo.

"...

"XX. Autorizar, modificar o rechazar, con base en el Plan de Desarrollo Urbano aplicable o, a falta de éste, previo dictamen de la Comisión de Desarrollo Urbano, salvo lo establecido en la fracción XVI del apartado d) del presente artículo, los usos o cambios de uso y destinos del suelo y de las edificaciones referentes a ...

"D) A los ayuntamientos:

"I.E., de conformidad con los términos de referencia expedidos por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Estado, en los casos de Municipios no comprendidos en zonas y conurbación, los planes y programas de desarrollo urbano, de centro de población o parciales del Municipio.

"II. Aprobar los planes y programas de desarrollo urbano a que se refiere la fracción anterior, previo dictamen de la Comisión de Desarrollo Urbano y turnarlos al gobernador del Estado para su publicación e inscripción correspondiente.

"...

"VI. Aprobar las declaratorias de reservas, destinos y usos que se deriven de los planes o programas de desarrollo urbano del Municipio y solicitar al Ejecutivo del Estado su publicación e inscripción correspondiente.

"...

"XIX. Autorizar, de conformidad a esta ley, sus reglamentos, planes, programas y declaratorias de desarrollo urbano aplicables, o a falta de ellos, conforme a los lineamientos que dicte la Comisión de Desarrollo Urbano y expida la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Estado, y salvo lo establecido en la fracción XVII del apartado B del presente artículo, los usos o cambios de uso del suelo urbano y de las edificaciones referentes a ..."

Es facultad de las autoridades señaladas en estos preceptos, el gobernador, el secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Estado y el ayuntamiento, en los ámbitos de sus competencias, la facultad de expedir las declaratorias de uso relativas a las zonas en que se divida el territorio del centro de población de que se trate, en los cuales deben precisar los coeficientes de uso de suelo permitidos para las construcciones que se realicen en los predios comprendidos en aquéllas, coeficientes que son a los que se refiere el decreto reclamado.

Sin embargo, como puede observarse con la transcripción de los preceptos de mérito y el análisis del capítulo III del título sexto de la Ley de Desarrollo Urbano en cita (intitulados respectivamente "Actuaciones para las obras con aplicación del impuesto sobre el aumento de valor y mejoría específica de la propiedad, o por cooperación" y "Trámites y actuaciones urbanísticas") dicha ley no establece tampoco las reglas, el procedimiento ni los lineamientos para determinar el coeficiente de utilización del suelo que corresponda a cada predio.

Tampoco se fijan tales reglas, procedimiento y lineamientos en los artículos relativos al tema de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León (41 bis-9 al 41 bis-26), la que ni siquiera se refiere de manera expresa al mencionado coeficiente cuando se ocupa del factor de proporcionalidad necesario para calcular el monto de gravamen, como tampoco lo hace la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado, ordenamientos todos ellos a los que remite el decreto, o algún otro ordenamiento legal relacionado con la materia tributaria, como sería el Código Fiscal o la Ley de Ingresos del Estado.

La circunstancia de que no sea el propio legislador quien establezca el procedimiento o las bases para determinar un elemento que, como se ha visto, es esencial para calcular el monto del gravamen recurrido, conduce a estimar infundados los agravios en estudio, pues asiste razón al J.F. al afirmar que la determinación de dicho elemento queda en manos de la libre voluntad de las autoridades administrativas que pueden fijarlo con base en criterios no considerados por el legislador.

Si no se establece por la ley el coeficiente de utilización del suelo que corresponda a cada predio, ni las bases para que la autoridad administrativa lo fije, resulta claro que queda en las manos de la autoridad administrativa el monto del impuesto, pues debe considerarse precisamente dicho coeficiente para calcular el factor de proporcionalidad que debe aplicarse al área de cada predio.

No pasa, desde luego, inadvertido para este tribunal, que se trata de cuestiones de orden urbanístico, cuya decisión es naturalmente propia de la actuación administrativa; sin embargo, cuando un elemento de este orden es incorporado por la ley fiscal como un elemento de la contribución, su determinación queda regida por el principio de legalidad tributaria, en cuanto su determinación incide de manera clara en el monto del gravamen a pagar.

Es menester señalar que contrariamente a lo argumentado por la parte recurrente, a la quejosa únicamente correspondía acreditar que el predio de su propiedad se encuentra dentro del área geográfica afectada por el decreto que se reclama, mas en forma alguna que se le haya aplicado un coeficiente de utilización del suelo distinto al que le corresponde, pues es precisamente la falta de elementos en el ordenamiento legal de bases para determinar aquél lo que sustentó la concesión del amparo.

Cabe destacar que idénticas consideraciones respecto a la inconstitucionalidad del artículo 6o. del Decreto número 308 expedido por el Congreso del Estado de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, fueron sustentadas por este Tribunal Pleno al resolver con fecha veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y seis, por unanimidad de nueve votos, en cuanto al fondo del asunto, el amparo en revisión número 365/95, promovido por C.C. de Villarreal y otro.

Finalmente, es inoperante el quinto concepto de agravio, en que reclama el gobernador recurrente que el J. de Distrito no tomó en consideración la copia certificada del Decreto 109 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León de fecha veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, por el que se reforma el artículo 6o. del Decreto 308 reclamado, de cuya lectura se advierte que, efectivamente, en su artículo único se expresa:

"Artículo único. Se reforma el artículo 6o. del Decreto 308, que aprueba el proyecto de ejecución de obras 'Integración Urbana San Agustín - Valle Oriente - Monterrey Sur' publicado en el Periódico Oficial del Estado el veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, únicamente en lo relativo a las tablas de factores de utilización (F.U.) y factores por configuración topográfica, subsistiendo el contenido y demás factores del artículo que se reforma, a fin de quedar como sigue ..."

En efecto, la omisión que se hace valer no altera el sentido de este fallo, en virtud de que el decreto referido se reclamó como heteroaplicativo, con motivo de su primer acto concreto de aplicación que fue notificado a la quejosa el catorce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, (foja cuarenta y tres del expediente de amparo), y en esa virtud, no obstante que el precepto de que se trata hubiese sido derogado parcialmente, en esa parte no ha dejado de surtir sus efectos, precisamente porque le fue aplicado a la impetrante.

En apoyo de lo que aquí se sostiene, se invoca la tesis publicada en la página 964, Primera Parte, del A. 1917-1988, Tribunal Pleno, que dice:

"LEYES, AMPARO CONTRA UNO DE SUS PRECEPTOS DEROGADOS. PROCEDENCIA.- La circunstancia de que el precepto impugnado de inconstitucional en el amparo haya sido derogado antes de instaurarse el juicio de garantías o durante la sustanciación del mismo, no implica que por ello pueda estimarse que han cesado sus efectos legales, y que por tanto, el amparo es improcedente al tenor de lo dispuesto por la fracción XVI del artículo 73 de la ley de la materia, si se encuentra demostrado en autos que fue aplicado al quejoso antes de su derogación."

Igual declaración procede respecto de las copias certificadas exhibidas de la Ley de Desarrollo Urbano, Ley de Ingresos de los Municipios y acuerdo por el que se ordena la ejecución de las obras del proyecto "Integración Urbana San Agustín - Valle Oriente - Monterrey Sur", atento que la ley no es objeto de prueba y por ello, el J. se encuentra obligado a tomarlas en consideración aun cuando no sean exhibidas por las partes, o no lo consigne expresamente en su sentencia, por lo que no existe perjuicio al respecto.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- En la materia de la revisión se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.- Se sobresee en el presente juicio de garantías por lo que hace a los actos reclamados del presidente municipal, director de Ingresos, tesorero municipal y director del Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, así como respecto del Decreto 148 de reformas a la Ley de Hacienda de los Municipios para el Estado de Nuevo León.

TERCERO.- La Justicia de la Unión ampara y protege a Urbanizaciones San Rafael, Sociedad Anónima de Capital Variable, por lo que hace a la aprobación, refrendo, expedición y promulgación del Decreto 308, por el que se aprueba el proyecto de ejecución de obras de "Integración Urbana San Agustín - Valle Oriente - Monterrey Sur", publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León de veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y cinco, así como contra sus actos de aplicación.

N.; y con testimonio de esta resolución devuélvanse los autos del juicio de amparo al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos de los Ministros S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.M.d.C.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente J.V.A.A..