Ejecutoria num. P./J. 172/2008 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 57647494

Ejecutoria num. P./J. 172/2008 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 172/2008
Fecha de Publicación: 1 de Marzo de 2009
RESUMEN

AMPARO EN REVISIÓN 229/2008. ********** Y OTROS.ISSSTE. AL PERMITIR LA LEY RELATIVA LA INVERSIÓN DE LOS FONDOS QUE MANEJA EL PENSIONISSSTE EN PROYECTOS PRIORITARIOS, NO PRIVATIZA LOS RECURSOS DE LOS TRABAJADORES NI ES ILEGAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. AL RÉGIMEN PREVISTO EN EL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA, SÓLO LE SON APLICABLES LAS DISPOSICIONES DEL CAPÍTULO V DEL TÍTULO SEGUNDO DE LA LEY ABROGADA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. CONCEPTO DE SOLIDARIDAD PARA EFECTOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EFECTOS DEL AMPARO CONCEDIDO RESPECTO DE LOS QUEJOSOS QUE OPTEN POR EL RÉGIMEN DE PENSIONES QUE PREVÉ EL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EFECTOS DEL AMPARO DE LA SENTENCIA QUE CONCEDE LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL CONTRA EL ARTÍCULO 25, PÁRRAFOS SEGUNDO Y TERCERO DE LA LEY RELATIVA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY RELATIVA, QUE AUTORIZA DESCUENTOS AL SALARIO DE LOS TRABAJADORES PARA CUBRIR PAGOS VENCIDOS DERIVADOS DE CRÉDITOS OTORGADOS POR EL INSTITUTO, NO ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN VI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 25, PÁRRAFOS SEGUNDO Y TERCERO, DE LA LEY RELATIVA, AL PERMITIR LA SUSPENSIÓN DE LOS SEGUROS OBLIGATORIOS, ES VIOLATORIO DE LOS ARTÍCULOS 4o. Y 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 31 DE LA LEY RELATIVA, AL PERMITIR QUE EL SERVICIO DE SALUD TAMBIÉN LO PRESTE EL SECTOR PRIVADO, NO ES INCONSTITUCIONAL (DISPOSICIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 45 DE LA LEY RELATIVA, AL ESTABLECER SÓLO EL PLAZO PARA QUE EL INSTITUTO EMITA LA RESOLUCIÓN SOBRE EL DERECHO A LA PENSIÓN DEL TRABAJADOR, PERO NO EL DEL PRIMER PAGO, NO ES VIOLATORIO DE LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 60, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, AL LIBERAR A LA ENTIDAD O DEPENDENCIA DE TODA RESPONSABILIDAD EN TORNO A UN ACCIDENTE POR RIESGO DE TRABAJO POR LA FALTA DEL AVISO RESPECTIVO, ES VIOLATORIO DE LA GARANTÍA DE SEGURIDAD SOCIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 62 DE LA LEY RELATIVA, AL NO DEFINIR EL CONCEPTO DE "SUELDO", NO CREA INCERTIDUMBRE JURÍDICA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 116 DE LA LEY RELATIVA, NO ES VIOLATORIO DE LA GARANTÍA DE IGUALDAD PROTEGIDA EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 181 DE LA LEY RELATIVA, AL PERMITIR EL VENCIMIENTO ANTICIPADO DE LOS CRÉDITOS DE VIVIENDA, NO VIOLA EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 249 DE LA LEY RELATIVA, QUE ESTABLECE EL PLAZO DE 10 AÑOS PARA LA PRESCRIPCIÓN DE LOS CRÉDITOS A FAVOR DEL INSTITUTO, NO ES CONTRARIO AL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA, NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO SÉPTIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA, NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO CUADRAGÉSIMO QUINTO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD QUE CONSAGRA EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL DERECHO QUE SE OTORGA A LOS TRABAJADORES QUE SE ENCUENTREN EN ACTIVO PARA ELEGIR ENTRE DOS REGÍMENES DE PENSIONES DE RETIRO DIFERENTES, NO VIOLA LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY QUE CONSAGRA EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL INCREMENTO DE LAS CUOTAS A CARGO DEL TRABAJADOR, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY (ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL REQUISITO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 58 DE LA LEY RELATIVA, REFERENTE AL DICTAMEN MÉDICO ESPECIALISTA EN MEDICINA DEL TRABAJO, NO ES VIOLATORIO DE LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD SOCIAL NI DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY, PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI Y 14 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL SEGURO DE RETIRO REGULADO EN LA LEY RELATIVA, ES EQUIVALENTE AL SEGURO DE RETIRO POR EDAD Y TIEMPO DE SERVICIOS PREVISTO EN LA LEY ABROGADA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA FACULTAD DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO PARA OTORGAR PREMIOS Y ESTÍMULOS A SUS TRABAJADORES, NO TRANSGREDE EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA FALTA DE CONSULTA U OPINIÓN A LOS SECTORES SOCIALES EN EL CASO DE LA APROBACIÓN DE LA LEY RELATIVA, NO CONSTITUYE UN VICIO EN EL PROCESO LEGISLATIVO QUE PROVOQUE SU INCONSTITUCIONALIDAD (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 62 DE LA LEY RELATIVA, AL FIJAR COMO PAGO DE UNA PENSIÓN POR RIESGOS DE TRABAJO UN MONTO MÁXIMO DE 10 SALARIOS MÍNIMOS, NO ES VIOLATORIA DE LA GARANTÍA DE SEGURIDAD SOCIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA ES INCONSTITUCIONAL EN LA PARTE QUE CONDICIONA EL CÁLCULO DE LA PENSIÓN SOBRE EL PROMEDIO DEL SUELDO BÁSICO PERCIBIDO EN EL AÑO ANTERIOR A LA BAJA, A LA PERMANENCIA DEL TRABAJADOR EN EL MISMO PUESTO Y NIVEL EN LOS TRES ÚLTIMOS AÑOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA GRATIFICACIÓN ANUAL POR CONCEPTO DE AGUINALDO SÓLO A FAVOR DE LOS PENSIONADOS POR INVALIDEZ O RIESGOS DE TRABAJO, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IGUALDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO DEL INSTITUTO, PENSIONISSSTE Y FOVISSSTE, NO TRASCIENDE A LA VIDA INDEPENDIENTE DE LOS SINDICATOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA LEY RELATIVA, AL NO REGULAR EL ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA PROPIEDAD DEL INSTITUTO, CONSTITUYE UNA OMISIÓN LEGISLATIVA QUE NO ES REPARABLE EN EL JUICIO DE AMPARO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA LIMITACIÓN DE LA PENSIÓN POR INCAPACIDAD O INVALIDEZ A LOS 65 AÑOS DE EDAD SE ENCUENTRA JUSTIFICADA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA MODIFICACIÓN DE LOS REQUISITOS PARA TENER DERECHO A UNA PENSIÓN DE JUBILACIÓN, DE RETIRO POR EDAD Y TIEMPO DE SERVICIOS O DE CESANTÍA EN EDAD AVANZADA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD SOCIAL (ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA PUBLICACIÓN DE LA LEY EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EN SÁBADO, NO LA HACE INCONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LAS APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL Y SU MANEJO POR EL PENSIONISSSTE O LAS AFORES, CUMPLEN EL OBJETIVO ESTABLECIDO EN LA FRACCIÓN XI DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LAS APORTACIONES QUE LOS PENSIONADOS POR RIESGO DE TRABAJO E INVALIDEZ DEBEN REALIZAR AL SEGURO DE RETIRO, CESANTÍA EN EDAD AVANZADA Y VEJEZ, NO SE TRADUCEN EN UN EFECTO NEGATIVO DE LA LEY RELATIVA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LOS ARGUMENTOS QUE CONTROVIERTEN LA FALTA DE UN MECANISMO PARA NOMBRAR AL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO, SON INOPERANTES (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LOS ARGUMENTOS QUE CONTROVIERTEN LOS ARTÍCULOS 204 Y TRIGÉSIMO SÉPTIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA, QUE ESTABLECEN LOS REQUISITOS PARA LA INCORPORACIÓN AL RÉGIMEN OBLIGATORIO, SON INOPERANTES (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LOS ARTÍCULOS 65, 66 Y 127, FRACCIÓN II, DE LA LEY RELATIVA, AL OBLIGAR A LOS PENSIONADOS POR INCAPACIDAD E INVALIDEZ A SOMETERSE A RECONOCIMIENTOS Y TRATAMIENTOS QUE EL INSTITUTO PRESCRIBA Y PROPORCIONE, NO SON VIOLATORIOS DE GARANTÍAS INDIVIDUALES (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LOS ARTÍCULOS 141 Y 142 DE LA LEY RELATIVA, NO SON INCONSTITUCIONALES, AL DISPONER QUE CUANDO SE COTICE DE FORMA SIMULTÁNEA CON EL IMSS, LA ASISTENCIA MÉDICA DEBERÁ PRESTARSE POR EL INSTITUTO AL QUE EL PENSIONADO HUBIERE COTIZADO DURANTE MAYOR TIEMPO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LOS ARTÍCULOS CUARTO A NOVENO TRANSITORIOS DE LA LEY RELATIVA, AL EXCLUIR A LAS PERSONAS QUE A LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY SE ENCUENTREN PENSIONADAS, NO VIOLAN LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA, ASÍ COMO EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL QUE CONSAGRAN LOS ARTÍCULOS 14, 16 Y 123 CONSTITUCIONALES (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LOS ARTÍCULOS SEXTO Y SÉPTIMO TRANSITORIOS DE LA LEY RELATIVA, RESPETAN LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA QUE CONSAGRAN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. REQUISITOS PARA ACCEDER A UNA PENSIÓN CONFORME AL RÉGIMEN PREVISTO EN EL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).SALUD. EL DERECHO A SU PROTECCIÓN CONFORME AL ARTÍCULO 4o., TERCER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ES UNA RESPONSABILIDAD SOCIAL.SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN. EL ARTÍCULO 7 DE LA LEY QUE RIGE A ESE MEDIO DE DIFUSIÓN NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA.ISSSTE. EFECTOS DEL AMPARO CONCEDIDO RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 25, SEGUNDO Y TERCER PÁRRAFOS, 60, ÚLTIMO PÁRRAFO, 136, 251 Y DÉCIMO TRANSITORIO, FRACCIÓN IV, DE LA LEY RELATIVA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EFECTOS DEL AMPARO CONCEDIDO RESPECTO DE LOS QUEJOSOS QUE OPTEN POR EL NUEVO SISTEMA DE PENSIONES PREVISTO EN LA LEY RELATIVA DENOMINADO "DE CUENTAS INDIVIDUALES" (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY RELATIVA, AL INCLUIR EN EL RÉGIMEN DEL INSTITUTO A SUS PROPIOS TRABAJADORES NO ES INCONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 19, FRACCIÓN I, DE LA LEY RELATIVA, NO ES VIOLATORIO DE LAS GARANTÍAS DE PROTECCIÓN A LA SALUD Y DE SEGURIDAD SOCIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY RELATIVA, QUE AUTORIZA DESCUENTOS AL SALARIO DE LOS TRABAJADORES PARA CUBRIR PAGOS VENCIDOS DERIVADOS DE CRÉDITOS OTORGADOS POR EL INSTITUTO, NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 59, FRACCIÓN V, DE LA LEY RELATIVA NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY Y DE SEGURIDAD SOCIAL, NI SE CONTRAPONE AL ARTÍCULO 481 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL ARTÍCULO 251 DE LA LEY RELATIVA, AL ESTABLECER UN PLAZO DE DIEZ AÑOS PARA LA PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO A RECIBIR LOS RECURSOS DE LA CUENTA INDIVIDUAL DEL TRABAJADOR SIN PRECISAR EL MOMENTO DE SU INICIO, ES VIOLATORIO DE LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICA Y SEGURIDAD SOCIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. EL SUELDO DEL TABULADOR REGIONAL QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY RELATIVA, ES EQUIVALENTE AL SUELDO BÁSICO ESTABLECIDO EN LA LEY ABROGADA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA FALTA DE PREVISIÓN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA PROPIEDAD DEL INSTITUTO, NO VIOLA LA DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LA REDUCCIÓN DE LA PENSIÓN POR INVALIDEZ Y MUERTE AL 35% DEL SALARIO BASE DE COTIZACIÓN, AL AMPLIAR EL MARGEN DE PROTECCIÓN A UN MAYOR NÚMERO DE TRABAJADORES, NO ES INCONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).ISSSTE. LOS ARGUMENTOS QUE CONTROVIERTEN LA FORMA EN QUE LOS ARTÍCULOS 41 Y 131, FRACCIÓN II, DE LA LEY RELATIVA REGULAN LA FIGURA DEL CONCUBINATO, SON INOPERANTES (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).JUBILACIÓN. LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, LA REGULA DENTRO DEL SEGURO DE RETIRO, CESANTÍA EN EDAD AVANZADA Y VEJEZ (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).PENSIONISSSTE. AL MANEJAR LOS RECURSOS DE LOS TRABAJADORES SE RIGE CON BASE EN REGLAS FINANCIERAS.

 
CONTENIDO

AMPARO EN REVISIÓN 229/2008. ********** Y OTROS.
MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..
SECRETARIOS: G. LASO DE LA V.R., S.V.Á.D., M.M.R.C., C.V.L., G.R.P.Y.L.V.P..
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como en lo establecido en la fracción II del punto tercero del Acuerdo Plenario 5/2001, en virtud de que se interpone en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo en el que se planteó la inconstitucionalidad de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, así como del artículo 7o. de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales, publicada en el referido medio informativo el veinticuatro de diciembre de mil novecientos ochenta y seis, subsistiendo en esta instancia la materia de constitucionalidad respecto de la cual no existe criterio jurisprudencial que la resuelva, motivo por el que su resolución entraña fijar un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional.
SEGUNDO. Legitimación. Como cuestión preliminar, este Tribunal Pleno procede al análisis de la legitimación de los recurrentes, en virtud de ser un presupuesto procesal de estudio preferente.
Al efecto, debe considerarse que interponen recurso de revisión tanto la parte quejosa, por conducto del licenciado **********, quien se ostenta como su autorizado en términos amplios del artículo 27 de la Ley de Amparo, así como las autoridades responsables, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a través de S.A.C.G., quien se ostenta como subdirector de Amparos y representante legal de dicho órgano legislativo y el subprocurador fiscal federal de Amparos, en suplencia del secretario de Hacienda y Crédito Público quien actúa en representación del presidente de la República.
Ahora bien, a foja 322 reverso del cuaderno relativo al juicio de amparo 68801/2007 y sus acumulados, se advierte que en auto de veinte de junio de dos mil siete, el Juez de Distrito tuvo como autorizado de los quejosos en términos amplios del segundo párrafo del artículo 27 de la Ley de Amparo, al licenciado **********.
Sobre el particular, es de precisarse que el citado precepto legal establece que el autorizado en tales términos, está facultado para interponer los recursos que procedan, ofrecer y rendir pruebas, alegar en las audiencias, solicitar su suspensión o diferimiento, pedir se dicte sentencia para evitar la consumación del término de caducidad o sobreseimiento por inactividad procesal y realizar cualquier acto que resulte ser necesario para la defensa de los derechos del autorizante.
En esas circunstancias, debe concluirse que el licenciado **********, se encuentra legitimado para interponer el presente recurso de revisión a nombre de los quejosos.
Por lo que hace a la legitimación de la autoridad recurrente, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, debe tenerse presente que el artículo 12 de la Ley de Amparo señala, entre otras cosas, que los órganos legislativos federales podrán ser representados en juicio respecto de los actos que se les reclamen, por conducto de los titulares de sus respectivas oficinas de asuntos jurídicos o por sus representantes legales.
En el presente caso quien promueve en representación de la Cámara de diputados, licenciado S.A.C.G., subdirector de Amparos de dicho órgano legislativo, acredita su legitimación con la delegación de facultades de representación que obra agregada al toca de fojas 166 a 168.
Ahora bien, por lo que se refiere al recurso de revisión suscrito por Ó.M.C., subprocurador fiscal federal de Amparos, en suplencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, en representación del presidente de la República, se estima que el primeramente mencionado cuenta con la representación correspondiente para acudir a esta instancia, según se desprende de la jurisprudencia 2a./J. 189/2006 sustentada por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, misma que este Tribunal Pleno comparte, cuyo contenido es del siguiente tenor:
"SUBPROCURADOR FISCAL FEDERAL DE AMPAROS. SU LEGITIMACIÓN ACTIVA PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN EN SUPLENCIA POR AUSENCIA DEL SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, NO SE DESVIRTÚA AUNQUE SE DEMUESTRE QUE LOS SERVIDORES PÚBLICOS A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 105, PRIMER PÁRRAFO, DEL REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ESTABAN EN SUS OFICINAS EL DÍA DE LA FIRMA DEL ESCRITO RESPECTIVO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para efectos de la suplencia por ausencia del titular del ramo y de los servidores públicos que en su orden indica el referido precepto reglamentario, es suficiente la afirmación del subprocurador fiscal federal de Amparos de que aquéllos estaban ausentes, lo que deriva de los significados del concepto ‘ausencia para efectos de la sustitución’, que aplica a: a) los casos en que el titular está fuera de su sede jurídica; b) cuando por cualquier motivo el funcionario no asista a su oficina; y, c) cualquier supuesto en el que el servidor público cuyas facultades se sustituyen se encuentra impedido para atender el asunto de que se trata; lo anterior ‘salvo prueba en contrario’, que implica el derecho de la parte interesada de desvirtuar la afirmación sobre la ausencia del funcionario o funcionarios que se sustituyen. Ahora bien, si para tal propósito se ofrecen y exhiben ante el tribunal federal competente documentos del Comité de Información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto del Instituto Federal de Acceso a la Información, obtenidos vía Internet y copias certificadas de aquéllos, en el sentido de que el titular del ramo y los funcionarios que en su orden indica el primer párrafo del artículo 105 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público acudieron a sus oficinas al desempeño normal de sus actividades el día que el subprocurador fiscal federal de Amparos suscribió el recurso de revisión, lo cierto es que carecen de eficacia para desvirtuar su legitimación procesal activa, pues no demuestran que al momento de la firma del medio de defensa los citados funcionarios estaban en su despacho o en posibilidades de hacerlo, más aún si se tiene en cuenta que dichas probanzas son de carácter informativo y general en relación con un día en las oficinas del despacho respectivo y, por ende, no son demostrativas de las diferentes actividades propias de las agendas de trabajo de cada funcionario, de sus salidas o entradas de la oficina, ni del horario observado el día de la firma de los recursos de revisión, ni menos de si estuvieron impedidos o no para tal evento. Esto es, la ausencia, para efectos de la sustitución, no puede desvirtuarse con elementos de prueba como los mencionados, sobre todo si se atiende al concepto amplio que esta Segunda Sala ha sostenido, en el sentido de que se entiende como ausencia ‘cualquier supuesto, en el que el funcionario cuyas facultades se sustituyen, se encuentre impedido para atender el asunto de que se trata’, es decir, lo esencial de dicha significación no es si el servidor público está o no físicamente en su despacho, sino que aun estando, se encuentre impedido para suscribir el recurso de revisión por cualquier circunstancia, de ahí que deba ser sustituido en las atribuciones a su cargo, como es la de intervenir como parte dentro del juicio de amparo por el servidor o servidores públicos que tienen encomendada la alta función de velar por la supremacía constitucional, de manera que con base en el orden de sustitución, que obedece a la necesidad de que los servidores públicos atiendan los asuntos cuya resolución es indispensable para el buen funcionamiento de las dependencias oficiales, la afirmación de quien está autorizado para suplir en ausencia, en el sentido de que los funcionarios que suple están ausentes, no puede desvirtuarse con información general que no tiene esa intención ni ese alcance."(1)
TERCERO. Oportunidad. A fin de examinar la oportunidad en la interposición de los recursos de revisión relativos al expediente en que se actúa, resulta conveniente realizar las siguientes precisiones.
El Consejo de la Judicatura Federal, con fecha veintitrés de mayo de dos mil siete, expidió el Acuerdo General 21/2007, que establece la Firma Electrónica para el Seguimiento de Expedientes (FESE), vigente a partir de esa misma fecha, el cual fue publicado en el Tomo XXV del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de junio de dos mil siete, en la página 1199. En lo que interesa, dicho acuerdo señala lo siguiente:
• Las determinaciones de los órganos jurisdiccionales, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se hacen del conocimiento de las partes con fundamento en las leyes que regulan las notificaciones en los procedimientos judiciales, en la inteligencia que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 320 del Código Federal de Procedimientos Civiles, si alguna parte dentro del procedimiento se manifestare ante el órgano jurisdiccional sabedora de la providencia, las notificaciones no realizadas conforme a las disposiciones legales, surtirán efectos como si estuvieran hechas con arreglo a ley (considerando noveno).
• La Firma Electrónica para el Seguimiento de Expedientes (FESE), es el "medio controlado de ingreso" al Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE) para que las partes o personas autorizadas puedan consultar, enviar y recibir promociones, documentos, acuerdos, resoluciones, sentencias y comunicaciones oficiales relacionadas con los asuntos competencia de los órganos jurisdiccionales, la que será otorgada y certificada por éstos y concentrada y controlada por la Unidad para el Control de Certificación de Firmas (punto segundo).
• Las partes en los juicios, terceros interesados, auxiliares de la administración de justicia o personas autorizadas por los órganos jurisdiccionales que soliciten la asignación de la Firma Electrónica para Seguimiento de Expedientes (FESE) y realicen la consulta respectiva, aceptan que se les tendrá como sabedoras del contenido de los acuerdos o resoluciones, promociones que legalmente les correspondan, informes previos y justificados, pruebas, dictámenes, inspecciones, diligencias y toda clase de documentos e información relativa al asunto donde sean partes o estén autorizados por el órgano jurisdiccional, siempre que obren digitalizados en el sistema (punto cuarto).
Lo expuesto con antelación nos lleva a concluir que en los casos en que las partes de un juicio de amparo tengan asignada una Firma Electrónica para el Seguimiento de Expedientes (FESE) y realicen una consulta a través del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE), se les tendrá por notificados del acuerdo o resolución de que se trate en la misma fecha que se haya consultado.
Precisado lo anterior, es de señalarse que de los autos del juicio de amparo se advierte que la autoridad responsable, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, consultó la sentencia recurrida a través del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE) el cuatro de abril de dos mil ocho (foja 1079), por lo que, de conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 34 de la Ley de Amparo,(2) en relación con lo dispuesto en el punto cuarto del Acuerdo General 21/2007, la notificación relativa surtió efectos en esa misma fecha, es decir, el cuatro de abril del año en curso.
Por tal razón, el plazo de diez días que establece el artículo 86 de la ley de la materia, para la interposición del recurso de revisión, transcurrió para la Cámara de Diputados del siete al dieciocho de abril de dos mil ocho, descontándose los días cinco, seis, doce y trece de abril del año en cita por haber sido sábados y domingos respectivamente, es decir inhábiles, en términos de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 23 de la Ley de Amparo.
En esa virtud, si el escrito por el que la autoridad recurrente interpuso su recurso de revisión se presentó en el juzgado del conocimiento el diez de abril de dos mil ocho, según se advierte del acuse que obra a foja dos del expediente en que se actúa, entonces es claro que se interpuso oportunamente.
Por lo que se refiere al recurso de revisión hecho valer por el presidente de la República, debe señalarse que según se advierte de la constancia que obra a foja 1084 del juicio de amparo de origen, la sentencia recurrida le fue notificada mediante oficio recibido el veintitrés de abril de dos mil ocho.
En tales condiciones, la notificación relativa surtió efectos en esa misma fecha, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 34, fracción I, de la Ley de A., de lo que se sigue que el plazo de diez días establecido en el diverso numeral 86 de la ley de la materia, transcurrió para la citada autoridad del veinticuatro de abril al doce de mayo de dos mil ocho, descontándose del cómputo relativo los días veintiséis y veintisiete de abril, primero, tres, cuatro, cinco, diez y once de mayo del mismo año, por ser inhábiles en términos de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 23 de la Ley de Amparo, así como el dos de mayo del propio año, de acuerdo a lo previsto en la Circular 21/2008 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, aprobada en sesión ordinaria de veintitrés de abril de dos mil ocho.
Consecuentemente, si el escrito relativo al recurso de revisión intentado por la autoridad en cita se presentó el ocho de mayo de dos mil ocho ante el Juzgado de Distrito de origen, resulta evidente que su interposición es oportuna.
Por último, en lo relativo al recurso de revisión hecho valer por la quejosa, debe tenerse presente que la sentencia recurrida le fue notificada el veinticinco de marzo de dos mil ocho, según constancia que obra a foja 995 del juicio de amparo, surtiendo sus efectos el veintiséis de marzo del mismo año, en términos de lo dispuesto en la fracción II del artículo 34 de la Ley de Amparo, por lo que el plazo de diez días a que se refiere el artículo 86 del citado ordenamiento legal, transcurrió del veintisiete de marzo al nueve de abril del año en curso, descontándose los días veintinueve y treinta de marzo, así como cinco y seis de abril, todos de dos mil ocho, por haber sido sábados y domingos, respectivamente; es decir, inhábiles en términos de lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 23 de la ley de la materia.
En esas circunstancias, si el recurso de revisión de la parte quejosa fue presentado el nueve de abril del presente año ante el juzgado del conocimiento, según consta a foja 170 del expediente en que se actúa, entonces su presentación fue oportuna.
CUARTO. Sobreseimiento de los juicios de amparo 68821/2007, 68862/2007 y 68890/2007. Debe quedar firme por falta de impugnación de la parte a quien puede perjudicar, el sobreseimiento decretado en el primer punto resolutivo de la sentencia recurrida respecto de los citados juicios de garantías promovidos por **********, ********** y **********, respectivamente.
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, la jurisprudencia 3a./J. 7/91,(3) de la extinta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno que a la letra se lee:
"REVISIÓN EN AMPARO. LOS RESOLUTIVOS NO COMBATIDOS DEBEN DECLARARSE FIRMES. Cuando algún resolutivo de la sentencia impugnada afecta a la recurrente, y ésta no expresa agravio en contra de las consideraciones que le sirven de base, dicho resolutivo debe declararse firme. Esto es, en el caso referido, no obstante que la materia de la revisión comprende a todos los resolutivos que afectan a la recurrente, deben declararse firmes aquéllos en contra de los cuales no se formuló agravio y dicha declaración de firmeza debe reflejarse en la parte considerativa y en los resolutivos debe confirmarse la sentencia recurrida en la parte correspondiente."
QUINTO. Suplencia de la queja. Como cuestión previa, es necesario precisar que la legalidad de la sentencia que por esta vía se impugna se analizará tomando en consideración que en materia laboral, la suplencia de la queja opera a favor del trabajador aun ante la ausencia de agravios, en tanto dicha figura jurídica tiene por objeto atemperar los tecnicismos del juicio de garantías, para dar relevancia a la verdad jurídica. Así se desprende de la jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2a./J. 39/95,(4) que es del tenor siguiente:
"SUPLENCIA DE LA QUEJA EN MATERIA LABORAL A FAVOR DEL TRABAJADOR. OPERA AUN ANTE LA AUSENCIA TOTAL DE CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. La jurisprudencia 47/94 de la entonces Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que lleva por rubro: ‘SUPLENCIA DE LA QUEJA EN MATERIA LABORAL TRATÁNDOSE DEL TRABAJADOR. CASO EN QUE NO OPERA.’, establece que para la operancia de la suplencia de la queja en materia laboral a favor del trabajador es necesario que se expresen conceptos de violación o agravios deficientes en relación con el tema del asunto a tratar, criterio que responde a una interpretación rigurosamente literal del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo para negar al amparo promovido por el trabajador el mismo tratamiento que la norma establece para el amparo penal, a través de comparar palabra a palabra la redacción de las fracciones II y IV de dicho numeral, cuando que la evolución legislativa y jurisprudencial de la suplencia de la queja en el juicio de garantías lleva a concluir que la diversa redacción de una y otra fracciones obedeció sencillamente a una cuestión de técnica jurídica para recoger y convertir en texto positivo la jurisprudencia reiterada tratándose del reo, lo que no se hizo en otras materias quizá por no existir una jurisprudencia tan clara y reiterada como aquélla, pero de ello no se sigue que la intención del legislador haya sido la de establecer principios diferentes para uno y otro caso. Por ello, se estima que debe interrumpirse la jurisprudencia de referencia para determinar que la suplencia de la queja a favor del trabajador en la materia laboral opera aun ante la ausencia total de conceptos de violación o agravios, criterio que abandona las formalidades y tecnicismos contrarios a la administración de justicia para garantizar a los trabajadores el acceso real y efectivo a la Justicia Federal, considerando no sólo los valores cuya integridad y prevalencia pueden estar en juego en los juicios en que participan, que no son menos importantes que la vida y la libertad, pues conciernen a la subsistencia de los obreros y a los recursos que les hacen posible conservar la vida y vivir en libertad, sino también su posición debilitada y manifiestamente inferior a la que gozan los patrones."
Asimismo, debe tenerse presente que los derechos controvertidos en el juicio de garantías son eminentemente laborales al derivar directamente de las disposiciones contenidas en el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, e inciden en las prestaciones de seguridad social que corresponden a los trabajadores al servicio del Estado.
L., en virtud de que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es reglamentaria del citado precepto constitucional, en tanto regula las bases mínimas de la seguridad social, cubriendo los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; la jubilación, la invalidez, vejez y muerte.
Cabe señalar que en relación con la figura jurídica de la suplencia de la queja en materia laboral, la Segunda Sala de este Alto Tribunal sostiene lo siguiente:
1. Se aplica para proteger los intereses fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal y en las leyes que de ella emanan, en favor del trabajador quejoso que aun cuando son de índole económico, no son menos importantes que la vida y la libertad, pues conciernen a la subsistencia de los obreros y a los recursos que les hace posible conservar la vida y vivir con libertad.
2. Para determinar cuándo el juicio de amparo pertenece a la materia de trabajo, principalmente deben atenderse los aspectos siguientes:
a) Como la suplencia de la queja está basada en el principio de la justicia distributiva, que consiste en tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, se instituyó a favor de sujetos específicos considerados la parte débil en el juicio de amparo, para lograr el equilibrio procesal en el mismo, abandonando las formalidades y tecnicismos contrarios a la administración de justicia, para garantizar a los trabajadores el acceso real y efectivo a la Justicia Federal. En el caso concreto del amparo en materia de trabajo, por disposición expresa del artículo 76 Bis, fracción IV, de la Ley de Amparo, exclusivamente se aplica en favor del trabajador, por lo cual el sujeto promovente del juicio de amparo, o inconforme en el recurso deberá tener esa calidad.
b) La naturaleza jurídica del acto reclamado que define la materia del amparo, se determina por el bien jurídico o interés fundamental controvertido en el amparo, esto es, en el juicio de amparo en materia de trabajo el acto reclamado afecta de manera directa e inmediata algún derecho consagrado en el apartado A) del artículo 123 de la Constitución Federal y, por extensión, en la Ley Federal del Trabajo, que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos.
Así, los anteriores aspectos, calidad del sujeto que interviene como parte en el juicio de amparo y naturaleza jurídica del acto reclamado, son los que determinan la existencia de un juicio de amparo en materia laboral, sin importar el origen del acto reclamado, es decir, si deriva de un conflicto obrero-patronal, de un acto administrativo, de una ley o de un reglamento, pues basta que se afecte algún interés fundamental tutelado por las disposiciones constitucionales y legales antes citadas y que en el amparo intervenga un trabajador en defensa de aquél para que surja la obligación del órgano de control constitucional de aplicar la institución de mérito a favor de éste. A dicha conclusión se llega empleando las elementales reglas de la lógica jurídica, pues la contraparte del trabajador quejoso en el juicio de amparo lo es la autoridad responsable y la teleología de la citada suplencia es lograr que dicho trabajador tenga la misma oportunidad de defensa en la hipótesis en que el amparo lo hubiera promovido el patrón, quien cuenta con los recursos económicos suficientes para su asesoramiento jurídico en el combate del acto reclamado.
Las consideraciones antes precisadas se contienen en la tesis 2a. XXXII/2001,(5) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno, que a la letra se lee:
"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO A, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y, POR EXTENSIÓN, DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, AUNQUE DICHO ACTO SEA FORMALMENTE ADMINISTRATIVO. Al establecer el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo las hipótesis en que se aplica la suplencia de la queja deficiente en cada una de las materias en las que procede el juicio de amparo, precisa que en materia de trabajo dicha suplencia sólo opera a favor del trabajador. Así, para establecer cuándo en un juicio de amparo en esta materia debe suplirse la queja deficiente de los planteamientos formulados en los conceptos de violación de la demanda de amparo, o bien, de los agravios expresados en el recurso correspondiente, debe atenderse preferentemente a dos elementos, a saber: 1) a la calidad del sujeto que promueve el amparo o interpone el recurso, quien debe ser trabajador; y, 2) a la naturaleza jurídica del acto reclamado materia de la controversia en el juicio de garantías, que se determina por el bien jurídico o interés fundamental que se lesiona con dicho acto, es decir, debe afectar directa e inmediatamente alguno de los derechos fundamentales consagrados en el apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal y, por extensión, en la Ley Federal del Trabajo, que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos. De esta manera, para que el órgano de control constitucional esté obligado a aplicar la institución de la suplencia de la deficiencia de la queja, sólo debe atenderse a los dos elementos anteriores, por lo que si en el caso, un trabajador impugna un acto de carácter formalmente administrativo, así como la inconstitucionalidad del precepto que sirvió de fundamento para su emisión, que afectan un bien jurídico o interés fundamental consagrado en su favor por las normas constitucionales, como lo es la gratuidad de los actos y actuaciones derivados del juicio laboral, ya que se pretende gravar, por concepto de derechos en el Registro Público de la Propiedad, la inscripción del embargo decretado en su favor en dicho juicio, no por ello debe entenderse que se está en una materia en la que no procede suplir la deficiencia de la queja."
Luego, es inconcuso que en la especie opera la suplencia total de la queja, toda vez que quienes promovieron el presente recurso de revisión son trabajadores del Estado y los derechos controvertidos son de naturaleza eminentemente laboral, en tanto se impugna la constitucionalidad de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que es reglamentaria del artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución General de la República.
SEXTO. Precisión de los actos reclamados. En su primer agravio, la parte quejosa fundamentalmente alega que la sentencia recurrida viola los principios de congruencia y exhaustividad que rigen las resoluciones jurisdiccionales, dado que el a quo soslayó que reclamó en su integridad la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, al aislar y estudiar por separado todos y cada uno de los artículos de la ley, descontextualizando los planteamientos de inconstitucionalidad que se hicieron valer en las demandas de garantías enderezados a demostrar que el citado ordenamiento legal modifica sustancialmente el régimen de seguridad social que regulaba la ley abrogada en perjuicio de los trabajadores del Estado, en tanto excluye ciertas prestaciones económicas y en especie -como la jubilación, el sistema de ahorro para el retiro y la indemnización global- y otras las limita al exigir mayores requisitos para su otorgamiento, habida cuenta que privatiza el sistema de pensiones.
El anterior motivo de agravio es fundado.
En efecto, del análisis de las demandas de garantías promovidas por los quejosos precisados en el resultando tercero de la presente resolución se advierte que señalaron como actos reclamados la discusión, expedición, refrendo y promulgación de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, "integrada por 254 artículos y 47 transitorios" y de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales, publicada en el citado medio informativo el cuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, específicamente por cuanto se refiere a su artículo 7o.
Asimismo, de sus conceptos de violación se desprende que, entre otras cuestiones, los quejosos aducen que el proceso legislativo que dio origen a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado adolece de diversos vicios y que dicho ordenamiento legal en su integridad viola la garantía de irretroactividad de la ley al desconocer los derechos adquiridos por los trabajadores al amparo de la ley anterior ya que, por una parte, el nuevo de régimen de seguridad social que prevé excluye el seguro de jubilación, el Sistema de Ahorro para el Retiro y la indemnización global; aumenta los requisitos para el otorgamiento de las pensiones; limita las prestaciones a las posibilidades financieras del instituto e incrementa desproporcionalmente las cuotas a cargo del trabajador y, por otra parte, privatiza la seguridad social en tanto establece que los recursos de las pensiones serán administrados por el PENSIONISSSTE o por una administradora de fondos para el retiro y que la pensión se otorgará mediante la contratación de un seguro de pensión y uno de sobrevivencia con una aseguradora, en la inteligencia de que en ambos casos los trabajadores deberán pagar las comisiones respectivas.
De lo antes expuesto se puede advertir que asiste razón a la parte quejosa en cuanto señala que el Juez Federal descontextualizó los conceptos de violación esgrimidos en su demanda de garantías, al aislar y estudiar por separado algunos de los preceptos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pues como quedó apuntado, aquélla expresamente señaló como acto reclamado el referido ordenamiento legal en su integridad, habida cuenta que en sus conceptos de violación esgrime argumentos enderezados a demostrar que toda la ley es inconstitucional por derivar de un proceso legislativo viciado y por transgredir la garantía de irretroactividad al desconocer los derechos adquiridos por los trabajadores en materia de seguridad social, en tanto prevé un nuevo régimen sustancialmente diferente al que regulaba la ley anterior.
No pasa inadvertido para este Alto Tribunal que en sus conceptos de violación la parte quejosa hace referencia específica a determinados preceptos de la ley impugnada, sin embargo, ello lo realiza con la finalidad de destacar las disposiciones legales que afectan cada uno de los seguros y demás prestaciones económicas y en especie que comprende el nuevo régimen de seguridad social que regula la ley reclamada.
En tal virtud, lo procedente es modificar la sentencia recurrida para tener como actos reclamados:
• La Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales, publicada el veinticuatro de diciembre de mil novecientos ochenta y seis, específicamente su artículo 7o.; y,
• La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el treinta y uno de marzo de dos mil siete, en su integridad.
SÉPTIMO. Naturaleza de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en vigor. Previo al examen de los conceptos de violación hechos valer por la parte quejosa, este Alto Tribunal estima necesario precisar que la ley en comento se integra por disposiciones tanto de naturaleza autoaplicativa como heteroaplicativa; sin embargo, no debe soslayarse que en su conjunto conforman un sistema en tanto regulan los aspectos relativos al financiamiento y otorgamiento de las prestaciones que comprende el nuevo régimen de seguridad social de los trabajadores del Estado, así como a la conservación y transferencia de los derechos respectivos.
En tal sentido y toda vez que en apartados precedentes quedó precisado que en la especie opera la suplencia total de la queja, en virtud de que los quejosos acreditaron ser trabajadores del Estado y los derechos controvertidos en el juicio de amparo son de naturaleza eminentemente laboral, este Tribunal Pleno considera que para efectos de la procedencia del juicio de amparo, debe estimarse que las disposiciones que integran la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado conforman un sistema, y que como tal, debe analizarse como autoaplicativo en su integridad, habida cuenta que en sus agravios, los quejosos solicitaron que al momento de resolver, en suplencia de la queja, se tomaran en consideración los argumentos hechos valer en diversas demandas promovidas en contra del aludido ordenamiento legal.
Por tal motivo, si bien conforme a la técnica que rige el juicio de amparo, tratándose de normas heteroaplicativas se requiere la demostración de un acto concreto de aplicación en perjuicio del quejoso para la procedencia del juicio de garantías, lo cierto es que por las razones antes apuntadas, en el presente caso no opera la citada regla y, por ende, lo procedente es revocar el sobreseimiento decretado en la sentencia recurrida respecto de los artículos 63, 71, 95, 106, 110, 149, 170, 171, 204, 210, 220, 222, 225, 226, 234, 239 y 247 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, sin que obste a lo anterior, el hecho de que algunos de esos numerales se dirijan a las dependencias y entidades, así como a los diversos órganos de gobierno del instituto, pues como ya quedó apuntado, las disposiciones que integran la ley en comento conforman un sistema y como tal debe ser analizado en su integridad.
En consecuencia, deben desestimarse los agravios propuestos por las autoridades recurrentes enderezados a demostrar que los artículos 20 y 25 de la ley reclamada, son de naturaleza heteroaplicativa y que, por tal motivo, al no haberse demostrado la existencia de un acto concreto de aplicación, los quejosos carecen de interés jurídico para impugnarlos.
Es corolario de lo antes expuesto que para determinar si la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es o no inconstitucional, este Tribunal Pleno realizará un análisis conjunto de las disposiciones que regulan el nuevo régimen de seguridad social, tomando como referente los argumentos esgrimidos por la parte quejosa en sus conceptos de violación, así como los hechos valer en diversas demandas de amparo que, previo requerimiento, remitió el Juez Federal a este Alto Tribunal, habida cuenta que ello es acorde con la garantía de completa impartición de justicia que consagra el artículo 17 de la Constitución General de la República.
Lo anterior, en la inteligencia de que la constitucionalidad de los artículos 20 y 25 de la ley en comento, se analizará al dar respuesta a los agravios propuestos por la autoridad recurrente para desvirtuar las consideraciones que sustentan la concesión del amparo en relación con dichos numerales.
OCTAVO. Naturaleza de las disposiciones transitorias. La parte quejosa aduce que los artículos transitorios de la ley impugnada violan en su perjuicio las garantías individuales consagradas en los artículos 1o., 4o., 13, 14, 16 y 22 constitucionales, así como las garantías sociales establecidas en el apartado B, fracción XI, del artículo 123 de la propia Constitución.
Agrega que conforme a la doctrina, los artículos transitorios son accesorios a la ley en la que se incorporan; que su eficacia es temporal, se agota una vez cumplido su objetivo el cual es únicamente dar vigencia a dicha ley. Su existencia sólo se justifica para darle eficacia a la ley y como enlace con la anterior, precisando circunstancias de índole temporal relacionadas con la eficacia, vigencia, aplicación, aclaración, precisión, derogación y abrogación de las normas. Apoyan lo anterior en el criterio sustentado en la tesis de rubro: "RECURSO DE REVISIÓN. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ES COMPETENTE PARA CONOCER DE AQUEL EN EL QUE SE CONTROVIERTE LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN ARTÍCULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCIÓN."
Además, argumenta la quejosa que la función de las normas de que se trata no es regular cuestiones de carácter permanente y definitivo, ni mucho menos establecer nuevos derechos u obligaciones a los gobernados, ni crear, modificar o suprimir instituciones o figuras jurídicas de carácter permanente, como se pretende con los transitorios de la ley impugnada.
Es infundado el concepto de violación referido, en atención a las siguientes consideraciones:
Si bien los artículos transitorios en ocasiones sirven para precisar el alcance de la ley con la cual se relacionan, ya sea mediante la fijación del periodo de su vigencia o la determinación de los casos en los cuales será aplicada, también lo es que el incluirse en artículos transitorios obligaciones y derechos específicos o bien, crear, modificar o suprimir instituciones jurídicas, como en el caso, lo hace la ley reclamada, no puede determinar su inconstitucionalidad.
En efecto, ello es así porque dichas disposiciones forman parte integrante del ordenamiento legal. Además, una violación constitucional sólo podría darse respecto del artículo 72, inciso f), de la propia Constitución, esto es, porque no se hubieran cumplido los requisitos, pasos o trámites, a que aluden los incisos a) al e) del propio artículo; es decir, si no se hubiera observado el trámite para la iniciativa, discusión y aprobación de la ley; de tal manera que si, como ya se ha visto, no está acreditado que al aprobarse la ley se dejaron de observar esos trámites, tampoco puede estimarse que los artículos transitorios adolezcan de ese vicio, pues, como ya se dijo, forman parte integrante de la ley.
Podría, en todo caso, constituir un defecto de técnica legislativa el incluir en los artículos transitorios las cuestiones que alega la quejosa, pero ello, como ya se dijo, no determina la inconstitucionalidad de la ley reclamada.
Apoya la anterior determinación, por identidad de razón, la jurisprudencia(6) sin número de este Tribunal Pleno, que es del tenor siguiente:
"IMPUESTO ESTABLECIDO EN ARTÍCULO TRANSITORIO DE UNA LEY. NO DETERMINA SU INCONSTITUCIONALIDAD. Si bien los artículos transitorios en ocasiones sirven para precisar el alcance de la ley con la cual se relacionan, ya sea mediante la fijación del periodo de su vigencia o la determinación de los casos en los cuales será aplicada, también lo es que al incluir en un artículo transitorio un impuesto específico no determina la inconstitucionalidad de la ley pues dicha disposición forma parte integrante del ordenamiento legal. Además, la violación al artículo 72, inciso f), de la Constitución sólo podría darse si no se cumplieran los requisitos, pasos o trámites, a que aluden los incisos del a) al e) del propio artículo; es decir, si no se observara el trámite para la iniciativa, discusión y aprobación de la ley; de tal manera que si no está acreditado que al aprobarse la ley se dejaron de observar esos trámites, tampoco puede estimarse que los artículos transitorios adolezcan de ese vicio, pues, como ya se dijo, forman parte integrante de la ley. Podría, en todo caso, constituir un defecto de técnica legislativa el incluir en los artículos transitorios un impuesto específico, pero ello no determina la inconstitucionalidad de la ley."
Asimismo, resulta aplicable la tesis P. LII/90,(7) de este Tribunal Pleno que a la letra se lee:
"IMPUESTO. NO ES INCONSTITUCIONAL LA LEY QUE LO ESTABLECE POR INCLUIR EN LOS ARTÍCULOS TRANSITORIOS ALGUNO DE SUS ELEMENTOS. El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, tiene establecidajurisprudencia en el sentido de que no es inconstitucional la ley por el hecho de incluir en los artículos transitorios un impuesto específico, la cual aparece con el número 8 en las páginas 646 y siguientes de la Primera Parte del Informe correspondiente al año de 1986. Así, tomando en cuenta esa tesis, resulta irrelevante la circunstancia de que al establecerse un impuesto, sus elementos o varios de ellos se encuentren previstos en alguno de los artículos transitorios de la ley que lo crea, pues si no es inconstitucional el hecho de que el mismo impuesto esté incluido en un precepto transitorio de la ley, tampoco puede serlo que sus elementos o algunos de ellos se encuentren en la misma norma, ya que los artículos transitorios forman parte integrante de la ley."
No obsta a la anterior decisión, la tesis aislada de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que invoca la parte quejosa, de rubro "RECURSO DE REVISIÓN. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ES COMPETENTE PARA CONOCER DE AQUEL EN EL QUE SE CONTROVIERTE LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN ARTÍCULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCIÓN.", pues no es aplicable al caso concreto, en tanto que el tema a dilucidar ahí fue determinar la competencia de este Alto Tribunal para conocer de la impugnación de un artículo transitorio de la Constitución Federal, mas no el contenido de normas transitorias de leyes secundarias, como es el caso en estudio.
NOVENO. Proceso legislativo. En los conceptos de violación la parte quejosa expuso vicios en el proceso legislativo que culminó con el decreto que contiene la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que de ser fundados, provocarían la concesión del amparo respecto de toda la ley, por lo que se analizan de manera preferente al resto de los planteamientos que fueron expuestos, los que por razón de método se dividen en los siguientes apartados: I. Audiencia previa; II. Intervención de la Comisión de Estudios Legislativos; III. Fundamentación y motivación; IV. Refrendo; y V.P. en día inhábil.
I. Audiencia previa.
Los quejosos argumentan que la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado transgrede la garantía de audiencia tutelada por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que el Congreso de la Unión la aprobó sin escuchar previamente a los trabajadores destinatarios de la misma.
Íntimamente vinculado con el anterior, se acusa al Congreso de la Unión de violar el artículo 26 constitucional, porque la aprobación de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no fue democrática al no haberse dado participación a los diversos sectores sociales involucrados con la aplicación de dicha ley, ya que sólo se tomaron en cuenta a los directivos de las organizaciones sindicales de maestros y de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, a pesar de que están incorporados al régimen de la ley otros trabajadores burócratas que no son representados por los gremios sindicales a los que sí se les dio participación, entre ellos, los trabajadores que se encuentran afiliados por convenio, lo anterior sin desconocer que el aspecto de la rectoría del desarrollo nacional conforme al referido artículo 26 constitucional, corresponde al Estado; sin embargo, el Congreso de la Unión debió consultar a la base trabajadora a quien va dirigida la ley impugnada de la propuesta analizada, y como no se hizo, provocó la violación al citado precepto constitucional.
Los argumentos antes precisados son infundados.
En efecto, en principio debe tenerse en consideración que al Poder Legislativo no le es aplicable la garantía de previa audiencia contemplada por el artículo 14 constitucional, para dar oportunidad de defensa a todas las personas que se encuentren en los supuestos de las normas jurídicas que elabore, porque el objeto de la legislación es la creación de situaciones jurídicas generales, y si se obligara al Poder Legislativo a respetar la garantía de audiencia, se haría imposible o ineficaz la actividad legislativa.
Por esta razón, el Constituyente no pretendió que la garantía de audiencia rigiera también el proceso legislativo, aun cuando el resultado de alguna disposición creada por este órgano del Estado pudiera prever la privación de algún derecho de los gobernados, pues cuando esto ocurra, está obligado a contemplar en la legislación los mecanismos para que previo al acto de privación se escuche a los gobernados, siempre que por la naturaleza de éste, tenga que conceder esta garantía en favor de aquéllos.
Es así, dado que la Suprema Corte ha interpretado el texto del artículo 14 constitucional, en el sentido de que no es aplicable al Poder Legislativo, en tanto realiza su función de creador de normas generales, sino que está dirigido a los actos de los otros dos poderes (excepto el de emitir reglamentos para proveer a la exacta observancia de las leyes emanadas del Congreso, por su carácter materialmente legislativo) quienes no pueden ejecutar sus actos sin previa audiencia. Por tanto, los particulares están en posibilidad de utilizar los procedimientos adecuados para impugnar las disposiciones que consideren violatorias de sus derechos como gobernados.
Apoyan la consideración que antecede, la jurisprudencia número 1,(8) y la tesis sin número(9) sustentadas por este Tribunal Pleno, que respectivamente son del tenor siguiente:
"AUDIENCIA, GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES. La Suprema Corte ha resuelto que la garantía de audiencia debe constituir un derecho de los particulares, no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, sino también frente a la autoridad legislativa, que queda obligada a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos. Tal obligación constitucional se circunscribe a señalar el procedimiento aludido; pero no debe ampliarse el criterio hasta el extremo de que los órganos legislativos estén obligados a oír a los posibles afectados por una ley antes de que ésta se expida, ya que resulta imposible saber de antemano cuáles son todas aquellas personas que en concreto serán afectadas por la ley y, por otra parte, el proceso de formación de las leyes corresponde exclusivamente a órganos públicos."
"LEYES, NO RIGE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA TRATÁNDOSE DE LA EXPEDICIÓN DE. El Poder Legislativo no está obligado a oír y dar oportunidad de defensa a todas las personas que se encuentren en los supuestos de las normas jurídicas que elabore, porque el objeto de la legislación es la creación de situaciones jurídicas generales, y si se obligara al Poder Legislativo a respetar la garantía de audiencia, se haría imposible o ineficaz la actividad legislativa. Por esta razón, el Constituyente no pretendió que la garantía de audiencia rigiera también el proceso legislativo. Del texto del artículo 14 constitucional se deduce que el mismo no se refiere al Poder Legislativo, sino a los actos de los otros dos poderes (excepto el de emitir reglamentos para proveer a la exacta observancia de las leyes emanadas del Congreso, por su carácter materialmente legislativo), quienes no pueden ejecutar sus actos sin previa audiencia. Lo anterior, sin perjuicio de que los particulares utilicen los procedimientos adecuados para impugnar las disposiciones que consideren violatorias de sus derechos como gobernados."
Bajo las anteriores consideraciones, es infundada la pretensión de que previo a la emisión de la ley reclamada, se debió conceder audiencia a favor de sus destinatarios.
En ese mismo orden de ideas, es infundado el argumento enderezado a demostrar que el Congreso de la Unión con la aprobación de la ley reclamada, viola el artículo 26 de la Constitución Federal.
Para dar respuesta a ese argumento, es necesario tener en cuenta no sólo lo que señala el precepto que se estima infringido, sino por su íntima relación lo que establece el diverso artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, el cual debe ser útil para fortalecer la soberanía nacional y su régimen democrático, en el que se utilice al fomento como instrumento de crecimiento de la economía, del empleo y para lograr una justa distribución del ingreso y de la riqueza que permita el pleno ejercicio de la libertad y dignidad de los individuos, grupos y clases sociales protegidos por la Constitución Federal, por lo que el ente estatal se encuentra facultado para planear, coordinar y orientar la actividad económica, llevando a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades otorgado por la propia Ley Fundamental.
De igual forma, el citado precepto constitucional establece que al desarrollo nacional concurrirán los sectores público, privado y social, así como cualquier forma de actividad económica que contribuya al desarrollo nacional; que el sector público tendrá, en exclusiva, el control y propiedad de las áreas estratégicas que señala la Constitución y podrá participar con los sectores privado y social en el impulso de las áreas prioritarias; que bajo criterios de equidad social y productividad, se apoyará e impulsará a las empresas sociales y privadas, con sujeción a las modalidades que dicte el interés público, asimismo, al uso de los recursos productivos, donde se atienda al beneficio general, cuidando su conservación y el medio ambiente, y que en la ley se alentará y protegerá la actividad económica de los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico social.
Por su parte, el apartado A del artículo 26, que es la parte que interesa a este estudio, contempla lo atinente al sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, para lo cual se servirá de la participación de los diversos sectores sociales, con el fin de recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad e incorporarlas al mencionado plan; asimismo, que el Congreso de la Unión tendrá la intervención que le señale la ley; finalmente, cabe hacer referencia a que el apartado B alude al Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, pero que no tiene relevancia para responder el motivo de inconformidad de los quejosos.
De lo anterior deriva que los preceptos constitucionales mencionados no contienen una garantía individual a favor de los gobernados, sino que se refieren en esencia, a dar las bases para la rectoría y planeación económica del Estado, en las que si bien debe darse intervención a los diversos sectores de la población -privado, público y social-, de quienes el Estado recogerá las aspiraciones y demandas para incorporarlas al referido plan de desarrollo económico, donde el Congreso de la Unión tiene la intervención que la Constitución expresamente le confiere; sin embargo, esta previsión constitucional no lo obliga para que antes de discutir y aprobar una ley, deba realizar algún tipo de consulta a los gobernados destinatarios de dichas leyes, como parte del proceso de creación.
Ciertamente, de las etapas por las que debe pasar una iniciativa de decreto de ley expedida por el Congreso de la Unión, previstas en los artículos 71 y 72, no se contempla la relativa a que tenga que realizar alguna consulta a los sujetos a quienes vayan dirigidas sus previsiones, lo cual tampoco deriva de algún otro precepto constitucional, de ahí que la falta de esta consulta u opinión en el caso de la aprobación de la ley reclamada, no constituye un vicio que provoque su oposición con la Constitución Federal; por tanto, es infundado el argumento relativo, máxime que el precepto en el que se hace descansar ese argumento no se refiere al proceso de creación de normas, sino a la forma en que el Estado llevará adelante la rectoría y planeación económica del país.
Es aplicable, por las razones que la sustentan, la tesis de la Segunda Sala 2a. CXVII/2001,(10) cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno, que a la letra se lee:
"CONTRIBUCIONES. CARECEN DE ESTA NATURALEZA LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES DE CARÁCTER PÚBLICO CUYO ESTABLECIMIENTO ESTÁ CONDICIONADO AL DESARROLLO DE UN PROCEDIMIENTO EN EL QUE SE ESCUCHE A LOS GOBERNADOS QUE PUEDAN VERSE AFECTADOS Y A QUE EL ÓRGANO INVESTIDO DE LA RESPECTIVA ATRIBUCIÓN ACREDITE QUE DETERMINADOS HECHOS DEL PASADO JUSTIFICAN SU CREACIÓN. Si bien es cierto que la potestad tributaria en su expresión positiva, consistente en establecer contribuciones, resulta indispensable para captar los recursos necesarios para financiar las actividades estatales y debe ceñirse, por regla general, a un proceso legislativo, también lo es que su ejercicio no está condicionado a que se desarrolle un procedimiento en el que se escuche a los gobernados que podrían ver afectado su patrimonio con motivo de la creación de un tributo y, menos aún, a que el órgano dotado de tal potestad acredite determinadas circunstancias de hecho que justifican su ejercicio. Lo anterior se corrobora con el contenido de los artículos 31, fracción IV, 71, 72, 73, fracciones VII y XXIX, 74, fracción IV, 115, fracción IV, 116, 117, fracciones IV a VII, 118, fracción I, 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b) y 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que disponen que la potestad tributaria, para su desarrollo, se encuentra sometida, en principio, a ser ejercida mediante un acto formalmente legislativo que, generalmente, debe sujetarse a un proceso de iniciativa, deliberación, aprobación y promulgación, destacando que en estas etapas las autoridades competentes no se encuentran obligadas a escuchar a quienes podrían ver afectado su patrimonio con la contribución respectiva, ni a acreditar los hechos acontecidos en el pasado que justifican la creación de ésta. Además, si bien las citadas contribuciones deben cumplir con los requisitos de proporcionalidad, equidad tributaria y encontrarse destinadas al gasto público, ello no condiciona al respectivo órgano legislativo a acreditar que hechos sucedidos en el pasado justifican su establecimiento, pues el cumplimiento de estos requisitos materiales no guarda relación con los motivos que llevaron al legislador a crear la contribución. En el mismo tenor, aun cuando en la propia Constitución Federal se establecen algunas limitantes a las fuentes de riqueza que pueden ser gravadas por el Congreso de la Unión y por las Legislaturas Locales, ello no implica, en manera alguna, que antes de crear un tributo deban acreditarse las circunstancias que lo justifican. En consecuencia, se afirma que las prestaciones patrimoniales de carácter público, cuya creación se encuentra condicionada al desarrollo de un procedimiento en el que se escuche a los afectados y al acreditamiento de ciertos hechos, no constituyen una expresión de la potestad tributaria del Estado, sino de una diversa atribución que tiene como finalidad crear una carga económica a todos aquellos que realicen una actividad que se estima contraria a algún bien jurídico que a juicio del legislador debe tutelarse, pero que no están destinadas a solventar el desarrollo de actividades propias del Estado, por lo que a tales prestaciones no debe exigírseles el cumplimiento de los principios constitucionales de justicia tributaria ni para su cobro puede la autoridad competente omitir otorgar a los gobernados su derecho de defensa previo a la emisión del acto que les prive en definitiva de su patrimonio."
II. Intervención de la Comisión de Estudios Legislativos.
La parte quejosa aduce que la ley reclamada presenta vicios en su creación desde la elaboración del dictamen por la Cámara de Diputados y la recepción y trámite respectivo que se dio en la Cámara de Senadores. Al respecto, observan que las comisiones que presentaron el dictamen por parte del Senado no eran las facultadas para hacerlo en términos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que la Cámara de Diputados en Pleno aprobó en vía rápida el veintidós de marzo de dos mil siete, la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, enviándose como consecuencia ese mismo día la minuta relativa a la Cámara de Senadores, la cual fue turnada a la Comisión de Seguridad Social y Hacienda y Crédito Público, a pesar de que ese procedimiento es contrario a lo previsto en el artículo 89 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que faculta a la Comisión de Estudios Legislativos para que, conjuntamente con las otras comisiones ordinarias que correspondan de las iniciativas de leyes o decretos, concurran a la formulación de los dictámenes respectivos, por lo que la omisión de la Comisión de Estudios Legislativos en la elaboración del dictamen, provoca la nulidad del procedimiento de creación de la ley, por no contar con los requisitos mínimos de transparencia e información con violación al artículo 133 constitucional.
El concepto de violación referido es infundado.
Es cierto que el artículo 89 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece la intervención de la Comisión de Estudios Legislativos conjuntamente con las otras comisiones ordinarias que correspondan, para hacer el análisis de las iniciativas de leyes o decretos a efecto de formular los dictámenes respectivos, también es cierto que el dictamen de la ley reclamada, fue elaborado el diecinueve de marzo de dos mil siete, exclusivamente por las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Seguridad Social, sin dar intervención a la Comisión de Estudios Legislativos, en términos del artículo 89, referido; sin embargo, esa omisión no provoca la inconstitucionalidad de la ley, toda vez que los vicios derivados del trabajo de las comisiones encargadas del dictamen, son violaciones susceptibles de purgarse por el Congreso de la Unión, que es el órgano que finalmente ejerce la facultad decisoria en el proceso legislativo, argumento que encuentra apoyo en la jurisprudencia P./J. 117/2004,(11) sustentada por este Tribunal Pleno, que a la letra dice:
"PROCESO LEGISLATIVO. LOS VICIOS DERIVADOS DEL TRABAJO DE LAS COMISIONES ENCARGADAS DEL DICTAMEN SON SUSCEPTIBLES DE PURGARSE POR EL CONGRESO RESPECTIVO. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las Constituciones Locales establecen, en relación con los procesos legislativos, dos etapas: la primera corre a cargo de una comisión que después de estudiar el tema correspondiente, formula un dictamen, y la segunda corresponde al Pleno de la Cámara o del Congreso, que sobre la base del dictamen delibera y decide. El trabajo parlamentario en cada una de dichas etapas tiene finalidades concretas, pues la comisión analiza la iniciativa de ley y formula una propuesta para ser presentada mediante el dictamen correspondiente al Pleno, y éste tiene como función principal discutir la iniciativa partiendo del dictamen y tomar la decisión que en derecho corresponda, de manera que dicho sistema cumple una imprescindible función legitimadora de la ley, en razón de los mecanismos y etapas que lo integran. En ese tenor, la posible violación al proceso legislativo en el trabajo de la comisión, que es básicamente preparatorio, puede purgarse por la actuación posterior del Congreso respectivo, que es al que le corresponde la facultad decisoria."
Conforme a lo anterior, en el caso examinado, la Comisión de Estudios Legislativos no participó en la elaboración del dictamen correspondiente, a pesar de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanosestablece, en relación con el proceso legislativo, dos etapas: la primera que corre a cargo de comisiones que después de estudiar el tema correspondiente formulan un dictamen y, la segunda, corresponde al Pleno de la Cámara o del Congreso, que sobre la base del dictamen delibera y decide; sin embargo, el trabajo parlamentario en cada una de dichas etapas tiene finalidades concretas, pues las comisiones analizan la iniciativa de ley y formulan una propuesta para ser presentada mediante el dictamen correspondiente al Pleno, y éste tiene como función principal discutir la iniciativa partiendo del dictamen para tomar la decisión que en derecho corresponda, lo cual cumple una función legitimadora de la ley, en razón de los mecanismos y etapas que lo integran.
En ese tenor, el trabajo de comisiones es básicamente preparatorio y por lo mismo puede purgarse con la actuación posterior del Congreso cuando hace uso de su facultad decisoria en las etapas de discusión y aprobación de las leyes en las que ambas Cámaras, tanto la de Origen como la Revisora, examinan las iniciativas de ley, intercambian opiniones a favor o en contra del proyecto, sea en lo general o sobre algún punto en particular y finalmente, votan el proyecto de ley; etapas o momentos en los cuales el Poder Legislativo ejerce tanto formal como materialmente su facultad legislativa y, por tanto, son las etapas del proceso legislativo en las cuales se crea la ley en sentido material. Así, es dable concluir que la voluntad conjunta de las Cámaras del Congreso de la Unión se expresa en el momento en que se discuten y aprueban en su caso los dictámenes presentados por las comisiones respectivas.
III. Fundamentación y motivación.
Sobre este aspecto la parte quejosa únicamente aduce que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no se encuentra debidamente fundada y motivada, sin precisar las razones o motivos por los cuales estima se transgrede dicha garantía, no obstante, en suplencia de la queja deficiente, este Tribunal Pleno advierte que el referido argumento es infundado.
En efecto, las garantías de fundamentación y motivación se respetan por el legislador cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que constitucionalmente tiene conferidas (fundamentación) y las leyes que emite se refieren a relaciones que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación). Así deriva de la jurisprudencia 226,(12) sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, que es del tenor siguiente:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."
Ahora bien, el artículo 123, apartado B, de la Constitución General de la República establece que el Congreso de la Unión deberá expedir leyes sobre el trabajo que regirán entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores sin contravenir las bases mínimas que prevé aspectos de la seguridad social, entre otros aspectos.
De la exposición de motivos de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se advierte que su creación obedeció a la necesidad de implementar un nuevo sistema de seguridad social que dé solución a un delicado problema social que se manifiesta día a día en la inconformidad de los derechohabientes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en la grandísima deficiencia de sus servicios de salud, en la falta de recursos para financiar programas de beneficio colectivo y en el riesgo cierto de que en un lapso breve sea imposible financiar el pago de las pensiones, con la afectación a cientos de miles de familias que dependen de ese ingreso.
En ese orden, es evidente que contrario a lo que sostiene la quejosa, la ley reclamada no viola las garantías de fundamentación y motivación, toda vez que fue expedida por el Congreso de la Unión en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 123, apartado B, fracción XI, constitucional, habida cuenta que fue creada en atención a relaciones sociales que reclamaban ser jurídicamente reguladas, en tanto se advirtió la necesidad de implementar un nuevo sistema de seguridad social que hiciera viable, en términos financieros, el otorgamiento de las prestaciones económicas y sociales a que tienen derecho tanto los trabajadores en activo, como sus familiares derechohabientes y pensionados.
IV. Refrendo.
La parte quejosa considera que la emisión de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado infringe lo establecido en el artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que al haber sido promulgada por el Congreso de la Unión, debió haber sido refrendada por todos los secretarios de Estado y no únicamente por el secretario de Gobernación.
Al respecto, debe tomarse en consideración que este Tribunal Pleno sostiene que el refrendo promulgatorio de las leyes que expide el Congreso de la Unión corresponde exclusivamente al secretario de Gobernación, de ahí que la omisión impugnada no resulte violatoria del artículo 92 constitucional. Es aplicable la jurisprudencia P./J. 3/88,(13) que dice:
"REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE ÚNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN. En materia de refrendo de los decretos del Ejecutivo Federal, el Pleno de la Suprema Corte ha establecido las tesis jurisprudenciales ciento uno y ciento dos, visibles en las páginas ciento noventa y seis y ciento noventa y siete, Primera Parte, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación -mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y cinco- cuyos rubros son los siguientes: ‘REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS.’ y ‘REFRENDO DE UNA LEY, CONSTITUCIONALIDAD DEL.’. Ahora bien, el análisis sistemático de los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución General de la República, conduce a interrumpir las invocadas tesis jurisprudenciales en mérito de las consideraciones que enseguida se exponen. El primero de los preceptos mencionados establece: ‘Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes’: ‘I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia’. A su vez, el artículo 92 dispone: ‘Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe del departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos’. De conformidad con el primero de los numerales reseñados, el presidente de la República tiene, entre otras facultades, la de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión, función ésta que lleva a cabo a través de la realización de uno de los actos que señala el artículo 92 constitucional, a saber, la emisión de un decreto mediante el cual ese alto funcionario ordena la publicación de la ley o decreto que le envía el Congreso de la Unión. Esto significa, entonces, que los decretos mediante los cuales el titular del Poder Ejecutivo Federal dispone la publicación de las leyes o decretos de referencia constituyen actos de los comprendidos en el artículo 92 en cita, pues al utilizar este precepto la locución ‘todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente ...’, es incuestionable que su texto literal no deja lugar a dudas acerca de que también a dichos decretos promulgatorios, en cuanto actos del presidente, es aplicable el requisito de validez previsto por el citado artículo 92, a saber, que para ser obedecidos deben estar firmados o refrendados por el secretario de Estado a que el asunto o materia del decreto corresponda. Los razonamientos anteriores resultan todavía más claros mediante el análisis de lo que constituye la materia o contenido del decreto promulgatorio de una ley. En efecto, en la materia de dicho decreto se aprecian dos partes fundamentales: la primera se limita a establecer por parte del presidente de la República, que el Congreso de la Unión le ha dirigido una ley o decreto cuyo texto transcribe o reproduce y la segunda a ordenar su publicación para que la ley aprobada por el Congreso de la Unión pueda ser cumplida u observada. Por consiguiente, si la materia del decreto promulgatorio está constituida en rigor por la orden del presidente de la República para que se publique o dé a conocer la ley o decreto para su debida observancia, mas no por la materia de la ley o decreto oportunamente aprobados por el Congreso de la Unión, es de concluirse que el decreto respectivo única y exclusivamente requiere para su validez constitucional de la firma del secretario de Gobernación cuyo ramo administrativo resulta afectado por dicha orden de publicación, toda vez que es el acto que emana de la voluntad del titular del Ejecutivo Federal y, por ende, el que debe ser refrendado, sin que deba exigirse, además, la firma del secretario o secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley o decreto que se promulgue o publique, pues sería tanto como refrendar un acto que ya no proviene del titular o del órgano ejecutivo sino del órgano legislativo, lo cual, evidentemente, rebasa la disposición del artículo 92 constitucional, pues dicho precepto instituye el refrendo sólo para los actos del presidente de la República ahí detallados. Lo hasta aquí expuesto llega a concluir que es inexacto que el artículo 92 constitucional exija, como se sustenta en las jurisprudencias transcritas, que el decreto promulgatorio de una ley deba refrendarse por parte de los secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma ley, pues tal interpretación no tiene fundamento en el precepto constitucional en cita ni en otro alguno de la Ley Suprema."
No pasa inadvertido que la parte quejosa solicita la modificación del criterio jurisprudencial preinserto; sin embargo, resulta inatendible su petición, debido a que carece de legitimación para ello, acorde con la jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala 2a./J. 15/2008,(14) cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno que a la letra se lee:
"JURISPRUDENCIA. LAS PARTES EN EL JUICIO DE AMPARO CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA SOLICITAR LA MODIFICACIÓN DE LA ESTABLECIDA POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 25/90 e interpretar los artículos 192 y 197 de la Ley de Amparo, sostuvo que sólo están legitimados para solicitar la modificación de la jurisprudencia establecida por el Alto Tribunal, funcionando en Pleno o en Salas: a) las propias S. de la Suprema Corte; b) los Ministros que las integran; c) los Tribunales Colegiados de Circuito; y, d) los Magistrados que los conforman. En esta tesitura, se concluye que las partes en el juicio de amparo carecen de legitimación para solicitar la modificación de la jurisprudencia establecida por el Máximo Tribunal del país, por no ubicarse en alguno de los supuestos precisados."
V. Publicación de la ley en día inhábil.
En otro aspecto, la parte quejosa estima que la ley reclamada es inconstitucional por haber sido publicada en un día inhábil, a saber: sábado treinta y uno de marzo de dos mil siete, lo que contraviene lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que establece que las actuaciones administrativas se practicarán en días hábiles, máxime que dicho ordenamiento señala que los términos ahí fijados sólo podrán suspenderse por causas de fuerza mayor o caso fortuito, siempre y cuando el acto sea justificado, fundado y motivado, lo que en la especie no sucedió.
Es inoperante el argumento anterior porque la inconstitucionalidad de una norma de observancia general depende de su contrariedad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y no de su oposición con algún ordenamiento secundario como se propone en la especie, ya que la inconstitucionalidad alegada se basa, de modo fundamental, en que el artículo 7o. de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales, al permitir la publicación del órgano informativo federal todos los días del año, incluyendo los inhábiles, es contraria a lo que establece el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, donde se contempla que las actuaciones y diligencias administrativas deben practicarse en días y horas hábiles.
Al respecto, este Tribunal Pleno observa que la supuesta inconstitucionalidad en realidad se hace depender de la oposición de dos normas secundarias, a saber: Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales y Ley Federal de Procedimiento Administrativo; de lo cual no depende que una norma sea inconstitucional, acorde con el siguiente criterio jurisprudencial del Tribunal Pleno P./J. 25/2000,(15) que dice:
"LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. La inconstitucionalidad de una ley surge de su contradicción con un precepto de la Constitución y no de oposición entre leyes secundarias."
A mayor abundamiento, se estima conveniente destacar que en términos de lo previsto en el artículo 72 de la Constitución General de la República, la publicación de una ley constituye la fase terminal del procedimiento de formación de leyes, el cual por su naturaleza es un acto complejo en el que intervienen diversos órganos constitucionales, como lo son el Legislativo que las expide y el Ejecutivo que las promulga y publica. Así, las actuaciones de ambos poderes, en conjunto, son las que dan vigencia a un ordenamiento legal.
En tal virtud, aunque la publicación de una ley federal corra a cargo del Ejecutivo Federal, no puede reputarse como un acto administrativo que se rija por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, puesto que se reitera, forma parte de la fase terminal del proceso legislativo.
Bajo ese tenor, es obvio que la ley reclamada no es inconstitucional por haber sido publicada en día sábado, pues para ese efecto, todos los días son hábiles, por lo que al no prosperar ninguno de los argumentos referentes a vicios del proceso legislativo, procede examinar los demás argumentos.
DÉCIMO. Retroactividad de la ley reclamada. La parte quejosa sustancialmente argumenta que el nuevo sistema de seguridad social es inconstitucional, porque ha sufrido un cambio de un sistema de solidaridad y de reparto, a otro que descansa fundamentalmente en aspectos financieros y de ahorro individual de cada trabajador limitando así la responsabilidad del Estado, no obstante que es su deber financiar, administrar y proporcionar los beneficios de la seguridad social, esto es, a su juicio, el nuevo sistema viola derechos adquiridos de los trabajadores, al amparo de la ley abrogada, habida cuenta que se incrementan las cuotas a cargo del trabajador y se aumenta la edad mínima para tener derecho a una pensión lo que trae como consecuencia más tiempo de cotización y menos duración de la pensión.
Antes de dar respuesta al planteamiento de inconstitucionalidad planteado, es conveniente, para mayor claridad del asunto, delimitar la garantía de retroactividad de la ley.
La irretroactividad de la ley es el principio de derecho, según el cual las disposiciones contenidas en las normas jurídicas no deben ser aplicadas a los hechos que se realizaron antes de la entrada en vigor de dichas normas. Tiende a satisfacer uno de los fines primordiales del derecho, el de seguridad jurídica y su aplicación aparentemente no presenta mayores dificultades, pues resulta claro que las leyes únicamente rigen durante su periodo de vigencia y, por tanto, solamente pueden regular los hechos que se produzcan entre la fecha de su entrada en vigor y la de su abrogación o derogación. Sin embargo, cuando se trata de llevar a la práctica este principio, se suscitan diversos problemas que revisten gran complejidad, y pueden ser reducidos a los dos siguientes:
1) Los medios jurídicos no siempre producen sus efectos instantáneamente; existe una infinidad de relaciones jurídicas que se conocen como de tracto sucesivo, las cuales tienen la característica de prolongar sus efectos a lo largo del tiempo, en algunas ocasiones indefinidamente. Estas relaciones jurídicas se constituyen de conformidad con las prescripciones de una determinada ley, y pueden seguir produciendo consecuencias después de que esta ley ha sido sustituida por nuevos ordenamientos. Por esta razón, es necesario dilucidar si la ley antigua, a pesar de haber perdido su vigencia, debe regular los efectos que se sigan causando, o si, por el contrario, es la nueva ley la encargada de regular dichas consecuencias, considerando que éstas se producen después de que había entrado en vigor. En otros términos, hay que determinar el alcance exacto del principio de irretroactividad, estableciendo en qué casos se puede considerar que una ley es aplicada retroactivamente; y,
2) La evolución de un sistema jurídico exige nuevas normas que satisfagan de mejor manera las cambiantes necesidades económicas, políticas y culturales de una comunidad. Estas nuevas normas contribuyen a la eliminación de prácticas e instituciones sociales que se consideran injustas o inconvenientes. Por esta razón, la aplicación retroactiva de la ley es frecuentemente un instrumento legítimo de progreso social y, por tanto, se plantea el problema de determinar desde el punto de vista jurídico, cuáles deben ser las excepciones al principio de irretroactividad de la ley.
Ahora bien, para solucionar los problemas anteriormente descritos, la doctrina ha elaborado numerosas teorías. Entre las principales, se encuentra la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derechos, y la de los componentes de toda norma jurídica, como son: el supuesto y su consecuencia.
En México, el principio de irretroactividad de la ley quedó consagrado por primera vez en el artículo 19 del Acta Constitutiva de la Federación, que se promulgó el treinta y uno de enero de mil ochocientos veinticuatro. Posteriormente, la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete lo reiteró al establecer en su artículo 14, que en la República mexicana no será posible expedir leyes retroactivas.
Es decir, en el derecho positivo mexicano, la Constitución Federal en su artículo 14,(16) considera que el principio de irretroactividad es una de las garantías individuales. Esto significa que los particulares pueden recurrir al juicio de amparo, en los términos del artículo 103 de la propia Constitución, para proteger sus intereses designados por la aplicación de una ley retroactiva.
El mencionado artículo 14 contiene una importante restricción al principio de irretroactividad, esto es, que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna y, de esta manera, autoriza implícitamente la aplicación retroactiva de la ley, en caso de que nadie resulte dañado por ella.
Precisado lo anterior, cabe destacar que siendo la ley el origen de todos los derechos de los individuos, en su relaciones con los demás y con el Estado, debe investigarse, en cada caso, el origen del derecho controvertido, su inmutabilidad, su posibilidad de transformación o su desaparición final, según la naturaleza del derecho y eldesenvolvimiento de los acontecimientos sociales y económicos, que llevan al legislador a dictar nuevas leyes.
Si el desarrollo de las circunstancias que dan nacimiento a un derecho privado, tiene lugar, integralmente, durante la vigencia de la ley que lo estatuye, es fácil fijar el alcance de ese derecho; pero si no ha sido así, habrá que examinar el caso para determinar qué derechos pueden reputarse ya adquiridos y no susceptibles de ser desconocidos por la nueva ley, y distinguirlos de las expectativas de derecho, que no pudieron entrar al patrimonio individual, porque las mismas normas legales hicieron imposible su adquisición; es decir, es derecho adquirido o creado el que se estima perfecto, y debe considerarse como tal el nacido por el ejercicio integralmente realizado, de todas las circunstancias del acto idóneo, según la ley en vigor, atributiva de dicho derecho.
En efecto, en principio cabe señalar que el problema puede presentarse, generalmente, como un conflicto de leyes emitidas sucesivamente y que tienden a regular un mismo hecho, un mismo acto o una misma situación.
Al respecto, este Alto Tribunal ha tomado en consideración como parámetros para determinar un conflicto de leyes, las teorías antes citadas, es decir, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derechos y la de los componentes de la norma jurídica, como son: el supuesto y su consecuencia.
Conforme a la primera teoría, para determinar si los preceptos impugnados son o no violatorios de la garantía mencionada, es necesario precisar, en primer lugar, si los quejosos tenían ya dentro de su haber jurídico, los derechos y prestaciones a los que aluden o se trataba sólo de una expectativa de derecho, en términos del criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mismo que comparte este Tribunal Pleno, en la tesis que a la letra dice:
"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado."(17)
En virtud de lo anterior, es necesario establecer, entonces, que de conformidad con las teorías que existen sobre los derechos adquiridos (que redundan en la irretroactividad de las leyes) debe distinguirse entre los derechos adquiridos y las expectativas de derechos, de manera que el derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un aprovechamiento al patrimonio de una persona y ese hecho ya no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario. En cambio, la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una determinada situación jurídica, pero que no entra al patrimonio de la persona.
En ese contexto, la expectativa de derecho corresponde al futuro al no haberse cubierto los requisitos que en su momento previó la ley, es decir, que potencialmente se iban a obtener al surtirse los supuestos establecidos en la propia ley. Y es, en un momento dado, lo que podría afectarse con un nuevo ordenamiento y no derechos adquiridos.
En conclusión, la ley es retroactiva cuando trata de modificar o destruir los derechos que una persona adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, porque esos derechos ya habían entrado en su patrimonio o esfera jurídica, pero no sucede lo mismo cuando se trata de expectativas de derechos.
En relación con el tema que nos ocupa, de acuerdo con la teoría de los componentes de la norma, debe advertirse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, en el que si el supuesto se realiza, la consecuencia debe producirse, generándose así los derechos y obligaciones correspondientes. Sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo, por lo que para que se pueda analizar la retroactividad o irretroactividad de las normas, es necesario analizar las siguientes hipótesis que pueden llegar a generarse a través del tiempo:
a) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan de modo inmediato el supuesto y la consecuencia en ella regulados, no se puede variar, suprimir o modificar ese supuesto o la consecuencia, sin violar la garantía de irretroactividad de las normas, toda vez que ambos nacieron a la vida jurídica con anterioridad a la entrada en vigor de una nueva ley.
b) Cuando la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si el supuesto y algunas de las consecuencias se realizan bajo la vigencia de una ley, quedando pendientes algunas de las consecuencias jurídicas al momento de entrar en vigor una nueva disposición jurídica, dicha ley no podría modificar el supuesto ni las consecuencias ya realizadas.
c) Cuando la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior no se producen durante su vigencia, pero cuya realización no depende de los supuestos previstos en esa ley, sino únicamente estaban diferidas en el tiempo por el establecimiento de un plazo o término específico, en este caso la nueva disposición tampoco podría suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, toda vez que estas últimas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley.
d) Cuando para la ejecución o realización de las consecuencias previstas en la disposición anterior, pendientes de producirse, es necesario que los supuestos señalados en la misma se realicen después de que entró en vigor la nueva norma, tales consecuencias deberán ejecutarse conforme a lo establecido en ésta, en atención a que antes de la vigencia de dicha ley, no se actualizaron ni ejecutaron ninguno de los componentes de la ley anterior (supuestos y consecuencias acontecen bajo la vigencia de la nueva disposición).
Lo antes dicho, de conformidad con el criterio sustentado por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 123/2001, que dice:
"RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan."(18)
Precisado lo anterior, queda de manifiesto que para estar en posibilidad de determinar si una disposición normativa es violatoria de lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución General de la República, con base en la teoría de los componentes de la norma, es menester tener en cuenta los distintos momentos en que se realiza el supuesto o supuestos jurídicos, la consecuencia o consecuencias que de ellos derivan y la fecha en que entra en vigor la nueva disposición.
Por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en las teorías admitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para interpretar el tema de retroactividad, resulta que una norma transgrede el precepto constitucional antes señalado, cuando la ley trata de modificar o alterar derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos, que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior, lo que, sin lugar a dudas, conculcaría en perjuicio de los gobernados dicha garantía individual, pero que no sucede cuando se está en presencia de meras expectativas de derecho o de situaciones que aún no se han realizado, o consecuencias no derivadas de los supuestos regulados en la ley anterior, pues en esos casos, sí se permite que la nueva ley las regule.
No pasa inadvertido que la parte quejosa en otro argumento aduce que los criterios relativos a las teorías de los derechos adquiridos y de los componentes de la norma, sólo aplica "a situaciones derivadas de leyes reglamentarias o derivadas de convenciones contractuales", mas no a "derechos derivados de garantías sociales consagradas en la Constitución Política", como lo son los beneficios de seguridad social, concretamente, las prestaciones y servicios establecidos en el artículo 123, párrafos primero y segundo y apartado B, fracciones V y XI, incisos a), e) y f), de la Constitución Federal, pues ello iría en contra del principio de supremacía constitucional.
Las teorías a las que se refiere la parte quejosa, como ya se ha dicho en otra parte de este considerando, las ha elaborado la doctrina a fin de dar solución a los problemas que en la práctica presenta la aplicación del principio de irretroactividad de la ley.
Lo anterior hace evidente que dichas teorías sólo pueden ser aplicadas cuando hay un conflicto de leyes reglamentarias de derechos que consagra la Constitución, pero no de manera directa en los términos que se establecen constitucionalmente, como bien se hace valer.
Sin embargo, no le asiste la razón a la quejosa en el sentido de que, en el caso, resultan inaplicables las teorías referidas, ya que el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo fija las garantías mínimas de seguridad social a favor de los trabajadores al servicio del Estado, y deja a la ley secundaria su regulación, es decir, impone al legislador reglamentar, por medio de una ley, los procedimientos, requisitos y modalidades necesarias para hacer efectivos esos derechos sociales, sin que le establezca forma o lineamiento alguno para ejercer dicha facultad.
En este orden de ideas, con la aplicación en el presente asunto de las teorías que se vienen comentando no se pretende desconocer los derechos mínimos consagrados en la Constitución, sino hacer un análisis de su reglamentación conforme a una ley vigente en una época determinada -ley derogada- con relación a la nueva ley que la sustituye.
Así, las teorías de los derechos adquiridos y la de los componentes de la norma, tienen como objeto esclarecer si el cambio de régimen de la seguridad social que establece la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vulnera o no derechos adquiridos conforme a la ley derogada, es decir, términos condiciones y modalidades del ejercicio de los derechos mínimos constitucionales de la seguridad social, establecidos en la nueva ley en relación con la que sustituye.
Precisado lo anterior, procede dar respuesta al concepto de violación tendente a demostrar que el cambio de sistema previsto en la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado viola el principio de retroactividad, en tanto que desconoce derechos adquiridos por los trabajadores al amparo de la ley derogada.
Para ello, en principio debe considerarse que el nuevo régimen de seguridad social en su integridad, por sí, no puede estimarse retroactivo en virtud de que rige hacia el futuro, es decir, a partir de que entró en vigor la ley reclamada y, por ende, el hecho de que conforme a ésta se requieran más años de edad o de cotización para tener derecho a una pensión y se aumenten las cuotas a cargo del trabajador, no puede dar lugar a estimar que desconoce derechos adquiridos al amparo de la ley derogada o que modifica supuestos o sus consecuencias verificados durante la vigencia de ésta.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta la situación jurídica en la que se encuentran los derechohabientes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado al entrar en vigor la ley reclamada, esto es, a partir del primero de abril de dos mil siete, a efecto de establecer si ésta viola los derechos que, en su caso, pudieron haber adquirido al amparo de la ley anterior.
Por cuanto se refiere a los trabajadores que empiecen a cotizar al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado con posterioridad al primero de abril de dos mil siete, es evidente que no puede estimarse que adquirieron algún derecho al amparo de la ley derogada y, por ende, la nueva ley en nada les afecta.
Tratándose de los jubilados o pensionados con anterioridad a la fecha en comento y sus familiares derechohabientes, la ley reclamada no afecta los derechos que adquirieron durante la vigencia de la ley anterior, ya que en su artículo décimo octavo transitorio expresamente señala que: "Los jubilados, pensionados o sus familiares derechohabientes, que al entrar en vigor de esta ley, gocen de los beneficios que les otorga la ley que se abroga, continuarán ejerciendo sus derechos en los términos y condiciones señalados en las disposiciones vigentes al momento de su otorgamiento.". Además, en su artículo décimo noveno transitorio establece que para el pago de las pensiones en curso, el Gobierno Federal transferirá al instituto los recursos necesarios, los cuales no se considerarán ingresos de éste y su contabilidad deberá llevarse por separado.
Ahora bien, en relación con los trabajadores que a la entrada en vigor de la ley reclamada se encontraran cotizando al instituto, el artículo quinto transitorio establece que podrán elegir entre "el régimen que se establece en el artículo décimo transitorio, o por la acreditación de bonos de pensión del ISSSTE en sus cuentas individuales". En otras palabras, se les otorga el derecho a optar entre dos sistemas.
El del artículo décimo transitorio prevé las modalidades que se aplicarán a aquellos trabajadores que no opten por la acreditación de bonos de pensión, pero no especifica a qué sistema se refieren esas modalidades.
Para esclarecer esa interrogante es necesario tener presente que en la exposición de motivos, se establece que será optativo para la generación actual de trabajadores recibir un bono de reconocimiento de antigüedad para migrar a cuentas individuales, sin que de manera alguna pueda hacerse obligatorio y que el sistema de transición consiste en dejar elegir a los trabajadores activos entre mantenerse en el régimen actual, con modificaciones que se incrementarán gradualmente y se describen a continuación, o recibir un bono de reconocimiento que les permita migrar inmediatamente al nuevo sistema.
Además, en otra parte de la exposición de motivos se dice que la segunda opción que contempla la iniciativa para los trabajadores activos al momento de la reforma, es que puedan mantenerse dentro del sistema antiguo, el cual será modificado de manera gradual considerando que, como ya fue comentado, el sistema actual de pensiones no es viable en términos financieros y sería imposible mantener el sistema bajo las condiciones de retiro actuales.
De lo anterior deriva que el esquema de transición que prevé la ley reclamada, consiste en dejar elegir a los trabajadores que se encontraban en activo al primero de abril de dos mil siete entre mantenerse en el sistema de pensiones previsto en la ley anterior con ciertas modificaciones que se implementarán gradualmente, o bien, en migrar al nuevo sistema de "cuentas individuales" mediante la entrega de un bono de reconocimiento de beneficios pensionarios.
Así, puede decirse que la exposición de motivos permite complementar la lectura del artículo décimo transitorio, y señalar que éste establece las modalidades que se implementarán al anterior sistema de pensiones.
En este orden de ideas, cabe concluir que respecto de los trabajadores que se encontraban en activo al entrar en vigor laley reclamada, tampoco puede estimarse que se viole en su perjuicio la garantía de irretroactividad de la ley, en tanto se les concede el derecho a elegir entre mantenerse en el sistema de pensiones previsto en la ley que se deroga con modificaciones que se implementarán gradualmente, o bien, migrar al nuevo sistema de cuentas individuales mediante el otorgamiento de un bono de reconocimiento de beneficios pensionarios.
No obsta a la decisión alcanzada el hecho de que los artículos primero y segundo transitorios de la nueva ley establezcan que ésta entrará en vigor a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación y que a partir de esa fecha "se abroga" la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres, puesto que si el artículo décimo octavo transitorio de la ley impugnada precisa que quienes se hayan jubilado o pensionado con anterioridad a su entrada en vigor continuarán ejerciendo sus derechos en los términos y condiciones señaladas en las disposiciones vigentes al momento de su otorgamiento, y en el artículo décimo transitorio se establecen modalidades al anterior sistema de pensiones que se implementarán gradualmente, es evidente que el ordenamiento legal citado en primer término en realidad se derogó parcialmente.
Por último, es importante precisar que la implementación del nuevo sistema de pensiones denominado de "cuentas individuales" tampoco puede dar lugar a estimar que la ley impugnada viola la garantía de irretroactividad que consagra el artículo 14 constitucional, ya que para efectos de la seguridad social, el principio de solidaridad no puede entenderse en el sentido de que es responsabilidad del Estado financiar y proporcionar todos los beneficios respectivos como lo son las pensiones y menos aún que éstas deban cubrirse con las aportaciones de los trabajadores en activo y el subsidio del Gobierno Federal.
En efecto, del análisis histórico de la seguridad social en México, se advierte que en su origen, se concibió por el Constituyente como una PREVISIÓN INDIVIDUAL DEL TRABAJADOR, para hacer frente a sus necesidades cuando -por cualquier motivo- dejara de percibir un salario. Para tal efecto, inspirado en la figura de los seguros implementada en otros países -conforme al cual con el pago de una "prima" se asegura una futura contingencia por una determinada cantidad- el Constituyente impuso al Gobierno Federal y al de los Estados el deber de fomentar el establecimiento de CAJAS DE SEGUROS POPULARES de invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo y otros con fines análogos, PARA INFUNDIR E INCULCAR la PREVISIÓN POPULAR, pues así se desprende del texto original del artículo 123 constitucional.
Cabe destacar que en aquella época no se incluyó a los servidores públicos en el sistema constitucional de protección a la clase obrera debido a su especial relación con el Estado, no obstante, el legislador ordinario se preocupó por otorgarles similares beneficios en la Ley General de Pensiones Civiles de Retiro de mil novecientos veinticinco que regulaba un sistema en el que el propio trabajador con la ayuda del Estado contribuía "voluntariamente" al fondo de pensiones.
Posteriormente, en virtud de que la PREVISIÓN VOLUNTARIA del empleado público no había logrado por sí sola organizar una eficaz protección social, en la Ley de Pensiones Civiles de mil novecientos cuarenta y siete se estableció que el fondo de pensiones se integraría "por el descuento forzoso" a los trabajadores del cinco por ciento -5%- de su sueldo, así como las aportaciones que debían hacer la Federación, los Estados y los organismos públicos descentralizados.
El treinta de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve se expidió la primera Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en la que se incorporan las prestaciones de seguridad social que el resto de los trabajadores habían conquistado en 1943 con la creación del IMSS y en diciembre de mil novecientos sesenta, se adicionó el apartado B del artículo 123 de la Constitución General de la República, a fin de establecer los principios de protección para el trabajo de los servidores del Estado.
En febrero de mil novecientos setenta y dos se reformó el apartado A del artículo 123 constitucional para crear el FONDO DE VIVIENDA con el fin de afrontar "globalmente" el problema de vivienda, mediante un sistema amplio de solidaridad social a favor de los trabajadores, que opere mediante el reparto de las cargas económicas y la generalización de las obligaciones a escala nacional. Lo anterior obedeció a que la mayoría de los patrones se veían imposibilitados para afrontar, en forma individual, la obligación de proporcionar vivienda a todos sus trabajadores. En congruencia con lo anterior, en noviembre de ese mismo año se reformó el apartado B del artículo 123 constitucional para establecer el Fondo Nacional de la Vivienda de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Por último, destaca que el veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y tres se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado actualmente derogada que se sustentó en el "concepto de solidaridad social", estableciendo un régimen conforme al cual las prestaciones en especie se otorgan a todos los trabajadores sin distingo de nivel salarial o antigüedad, y en los servicios que tienen como referencia el "salario" -como son las pensiones- se definieron prioridades y "topes" para evitar disparidades buscando igualar las seguridades básicas en beneficio de los derechohabientes de menores ingresos. Por tal motivo, se estableció que la base para otorgar las prestaciones económicas serían el sueldo básico y el cómputo de los años de servicios y se precisa un límite para dicho sueldo que también será el límite para el otorgamiento de esas prestaciones.
Lo expuesto con antelación evidencia que la solidaridad social no implica que el Estado deba financiar y administrar las prestaciones inherentes a la seguridad social y menos aún que sea su obligación otorgar dichas prestaciones. Tampoco implica que los beneficios de los pensionados (renta vitalicia y asistencia médica) necesariamente deban cubrirse con las cuotas y aportaciones de los trabajadores en activo (sistema de reparto) y con la ayuda subsidiaria del Estado.
Incluso de la exposición de motivos de la Ley del Pensiones Civiles de mil novecientos cuarenta y siete, se advierte que la intención del legislador al crear a la Dirección de Pensiones (antecesor del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) como un organismo descentralizado y dotarlo de facultades de inversión de los recursos obtenidos por las cuotas y aportaciones de seguridad social, fue la de eximir el Estado como tal de la obligación de cubrir los beneficios respectivos, el cual únicamente estaría obligado a cubrir las aportaciones correspondientes en su carácter de patrón. Así se desprende de la parte conducente que se lee en el penúltimo párrafo de la página 17 del referido documento que a la letra se lee:
"Como consecuencia de la descentralización que se otorga a pensiones y de la posibilidad de inversiones productivas de que se le dota, será la misma Institución la que reporte el pago de su propio presupuesto, exonerando en consecuencia de esa carga al erario federal, quien únicamente quedará obligado a las aportaciones por las sumas iguales a los descuentos hechos para el fondo de los trabajadores al servicio del Estado".
Lo anterior se corrobora si se toma en consideración que la ley derogada en su artículo 177,(19) impone a las dependencias y entidades el deber de cubrir, en la proporción que a cada una corresponda, el déficit que llegara a existir en el instituto y le impidiera cumplir con sus obligaciones -como lo es el pago de las pensiones- no así al Estado como tal.
Por tanto, es inconcuso que en el ámbito de la seguridad social de los trabajadores del Estado, el concepto de "solidaridad" se traduce en el esfuerzo conjunto de los trabajadores y del Estado en sí mismo considerado y en su calidad de patrón para garantizar el otorgamiento de las prestaciones constitucionales mínimas respectivas y proteger a quienes menos tienen, mediante una distribución equitativa de las cargas económicas, no así en la obligación exclusiva del Estado de financiar, administrar y otorgar dichas prestaciones.
En ese sentido, no puede estimarse que la ley reclamada, por el solo hecho de establecer un nuevo sistema de pensiones de retiro, conforme al cual los recursos respectivos serán administrados por el PENSIONISSSTE o en su caso, por una administradora de fondos para el retiro (AFORE) y que dichas pensiones se pagarán mediante la contratación de un seguro con una aseguradora, viola la viola la garantía de irretroactividad que consagra el artículo 14 de la Constitución General de la República, máxime que el referido sistema no descansa exclusivamente en el ahorro individual del trabajador, ya que de acuerdo a lo dispuesto en su artículo 102, las aportaciones de las dependencias y entidades así como la cuota social a cargo del Gobierno Federal relativas al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez también se depositan en la cuenta individual del trabajador.
No obstante, se estima conveniente destacar que los recursos de las cuentas individuales administrados por las Afores sólo pueden invertirse a través de las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro (Siefores) en los términos previstos en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, la cual establece diversas medidas para proteger los ahorros del trabajador.
Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 8o. de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, la contratación de los seguros de rentas vitalicias y de sobrevivencia sólo puede realizarse con instituciones de ramo exclusivo denominadas empresas de seguros de pensiones derivadas de las leyes de seguridad social, las cuales, como se demostrará más adelante, están sujetas a un régimen de reservas financieras más estricto que el resto de las compañías aseguradoras, precisamente, con el fin de garantizar el pago de las pensiones, pues incluso, se les impone el deber de constituir, en los términos que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, un fondo especial a través de un fideicomiso con carácter de irrevocable a fin de contar con los recursos económicos necesarios para salvaguardar los intereses de los asegurados cuando presenten problemas que pongan en peligro su estabilidad o solvencia, previa intervención gerencial por parte de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas.
Por último, es importante señalar que la ley reclamada también garantiza el otorgamiento de las pensiones por riesgos de trabajo, invalidez y vida conforme al nuevo sistema, ya que en su artículo 231 establece que en caso de que los recursos del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, fueran insuficientes para cumplir con las obligaciones a su cargo -en el caso específico, transferir los recursos necesarios a la aseguradora que elija el trabajador para la contratación del seguro respectivo- el déficit que hubiere será cubierto por el Gobierno Federal, el de los Estados y de los Municipios y por las dependencias y entidades que coticen al instituto en la proporción que a cada uno corresponda. Además, señala que cuando de los informes actuariales y financieros se advierta que las cuotas y aportaciones son insuficientes para cumplir con sus obligaciones, el director general deberá informarlo al titular del Ejecutivo Federal, al Congreso de la Unión y al público en general.
DÉCIMO PRIMERO. Interpretación del artículo décimo transitorio de la ley impugnada. Previo a examinar la constitucionalidad alegada respecto del citado precepto legal, es menester precisar su verdadero sentido y alcance.
Lo anterior en virtud de que el análisis de constitucionalidad de una ley conlleva a confrontar lo que ésta establece con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que necesariamente implica tomar en cuenta dos premisas lógicas, a saber: a) el alcance de la norma constitucional cuya transgresión se aduce; y, b) la interpretación de las disposiciones de observancia general controvertidas; por ende, dentro de las cuestiones propiamente constitucionales materia de análisis en el recurso de revisión, se encuentra la precisión del justo alcance de las normas impugnadas, pues sólo a partir de éste es posible determinar su apego a la Constitución General de la República.
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, por los motivos que la informan, la tesis de este Tribunal Pleno P. XLIII/94,(20) que es del tenor siguiente:
"REVISIÓN. CUANDO LA OPERANCIA DEL ARGUMENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DEPENDE DE LA INTERPRETACIÓN QUE DEBA DARSE A LA MISMA, DEBE EXAMINARSE PREVIAMENTE ESTA CUESTIÓN. Debe examinarse, previamente, la interpretación que debe darse a un precepto legal cuando de ella dependa la operancia del planteamiento de inconstitucionalidad de ese precepto, y no desestimarse de antemano considerando que realmente constituye un problema de legalidad, pues de ello podría seguirse una denegación de justicia si, llegado el caso, la interpretación que se diera al precepto tornara operante el planteamiento de constitucionalidad."
Asimismo, resulta aplicable en lo conducente, la tesis 2a. LXXXIII/2001,(21) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno, que a la letra se lee:
"REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. SUBSISTE LA MATERIA DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES CUANDO EN LOS AGRAVIOS RESPECTIVOS SE CONTROVIERTE LA INTERPRETACIÓN DE LO DISPUESTO EN LA NORMA IMPUGNADA, SI DE ELLO DEPENDE SU APEGO A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El análisis de la constitucionalidad de una ley conlleva a confrontar lo establecido en ella con lo que dispone la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estudio que implica tomar en cuenta dos premisas lógicas, a saber: a) el alcance de la norma constitucional cuya transgresión se aduce y, b) la interpretación de lo establecido en la norma impugnada. Por ende, aun cuando en los agravios vertidos en un recurso de revisión no se controvierta directamente la conclusión adoptada por el juzgador de garantías respecto del apego de la disposición general impugnada a la Norma Fundamental, sino las consideraciones que sustentan la premisa lógica relativa al alcance de lo previsto en la disposición reclamada, debe estimarse que subsiste la materia de constitucionalidad y se surte la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de la instancia, siempre y cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de leyes pueda modificarse como consecuencia del alcance que se dé a la ley controvertida o al contexto normativo dentro del cual se ubica."
En apartados precedentes quedó establecido que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado de mil novecientos ochenta y tres se derogó parcialmente, en tanto sus disposiciones siguen vigentes para quienes se jubilaron o pensionaron con anterioridad a la fecha en que entró en vigor la ley reclamada, habida cuenta que a los trabajadores que a esa fecha se encontraran en activo, se les concede el derecho a optar entre mantenerse en el anterior sistema de pensiones con las modalidades que se prevén en el precitado artículo décimo transitorio, o bien, migrar inmediatamente al nuevo sistema de cuentas individuales mediante el otorgamiento de un bono de reconocimiento de beneficios pensionarios.
Precisado lo anterior, lo procedente es determinar si las modalidades previstas en el artículo décimo transitorio de la ley impugnada se refieren únicamente al sistema de pensiones de retiro previsto en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres, o bien, si comprende todo el sistema de pensiones que regula el citado ordenamiento legal, incluyendo las disposiciones que regulan lo concerniente a su financiamiento y administración.
Para ello, es importante tener presente los siguientes aspectos fundamentales que se precisan en la exposición de motivos de la ley reclamada:
I. La reforma a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres, además de lograr el equilibrio financiero del instituto, tiene por objeto otorgar plena portabilidad de los beneficios de seguridad social al trabajador, de tal suerte que pueda migrar entre el sector público y privado llevando consigo los recursos de su pensión sin perder las aportaciones que ellos mismos y sus patrones han hecho a fin de poder acumularlas para incrementar el monto de su pensión, portabilidad que se hace extensiva a los periodos cotizados sucesivamente en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y en el Instituto Mexicano del Seguro Social (u otro análogo), los que igualmente se pueden acumular para el reconocimiento de los periodos mínimos de cotización que se requieren para tener derecho a una pensión y acceder a otras prestaciones.
Para tal efecto, se agrupan, sin eliminar ninguno, los veintiún seguros, prestaciones y servicios que contempla el artículo 3o. de la ley derogada en cuatro seguros análogos a los que tiene el Instituto Mexicano del Seguro Social y un rubro de servicios sociales y culturales.
II. El ramo de seguros de mayor trascendencia, por la cantidad de recursos que maneja y el impacto social que tiene, es el de jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte, cesantía en edad avanzada e indemnización global (regulado en el capítulo V del título segundo de la ley derogada) el cual se divide en dos, de conformidad con la naturaleza propia de los riesgos que cubren, a saber:
1. Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV), que más que proteger una contingencia, busca que el trabajador tenga la certeza de tener una vejez digna y decorosa. En este rubro se comprenden las pensiones de jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada y vejez del sistema anterior.
2. Seguro de invalidez y vida (IV) que cubre dos riesgos a los que está expuesto un trabajador durante su vida laboral: a) accidente y/o; enfermedades no profesionales que le impidan desempeñar su labor y, b) la debida protección a sus familiares derechohabientes en caso de fallecimiento. En este rubro se comprenden las pensiones de invalidez y muerte del sistema anterior.
III. El sistema de pensiones que regula la ley derogada reporta un grave déficit actuarial, lo que se explica en virtud de que con el paso de los años la esperanza de vida se ha incrementado y la edad promedio de retiro ha disminuido, lo que genera un incremento en la duración de las pensiones, habida cuenta que el número de cotizantes por pensionado se ha reducido considerablemente. Mantener dicho sistema modificando sólo las cuotas y aportaciones, así como los requisitos para acceder a las pensiones no es financieramente viable.
IV. Por tal motivo, se propone un nuevo sistema de pensiones denominado de cuentas individuales, en el que cada trabajador ahorra para su retiro. Conforme a dicho sistema, las cuotas y aportaciones para el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez se depositan en la cuenta individual de cada trabajador, que será administrada por el PENSIONISSSTE o la Afore que éste elija. Una vez satisfechos los requisitos para tener derecho a la pensión, eltrabajador podrá optar por contratar retiros programados de los recursos acumulados en su cuenta individual, o bien, contratar un seguro de rentas vitalicias con la institución de seguros que elija.
V. No obstante, en respeto a los derechos de los trabajadores que se encuentren en activo al entrar en vigor la ley reclamada, se establece un mecanismo de transición que consiste en dejarlos elegir entre mantenerse en el régimen actual, con modificaciones que se implementarán gradualmente en tanto no es financieramente posible mantenerlo en las condiciones actuales, o bien, recibir un bono de reconocimiento de beneficios pensionarios que les permita migrar inmediatamente al nuevo sistema de cuentas individuales.
Las modificaciones al sistema actual de retiro son las siguientes:
• A partir del primero de enero de dos mil diez, se exige una edad mínima para la jubilación de 51 años para los hombres y 49 años para las mujeres que se irá incrementando paulatinamente hasta llegar a la edad de 60 y 58 años respectivamente en el dos mil veintiocho, ya que de esta manera, se incide en las expectativas pensionarias de un número menor de trabajadores, excluyendo sobre todo a aquellos que están más próximos a llegar a su edad de jubilación.
• Asimismo, a partir del primero de enero de dos mil diez hasta el dos mil dieciocho, la edad para tener derecho a una pensión de retiro por edad y tiempo de servicios o de cesantía en edad avanzada se incrementará gradualmente hasta llegar a 60 y 65 años, respectivamente, en el dos mil dieciocho.
• Mientras que las aportaciones del gobierno se aumentan desde la entrada en vigor de la ley, las cuotas se incrementarían gradualmente para todos los trabajadores del 3.5% actual hasta alcanzar el 6.125% del nuevo sistema.
• Finalmente, se elimina el concepto de salario regulador introducido en la iniciativa anterior, que implicaba que las pensiones se calcularían sobre el salario promedio del trabajador durante su etapa final de actividad. En su lugar, se establece que el trabajador debe tener tres años de antigüedad en el puesto.
De lo antes expuesto se colige lo siguiente:
A. Para facilitar la transferencia de derechos entre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el Instituto Mexicano del Seguro Social (u otro análogo), en la iniciativa de la ley reclamada, se propuso reagrupar los veintiún seguros, prestaciones y servicios previstos en la ley derogada en cuatro seguros y un rubro de servicios. El seguro de jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte, cesantía en edad avanzada e indemnización global se divide en dos, a saber: a) seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV); y, b) seguro de invalidez y vida (IV).
B. En virtud de que financieramente no es posible mantener el sistema de pensiones que prevé la ley derogada, se propone la creación de uno nuevo denominado de cuentas individuales; sin embargo, en respeto a los derechos de los trabajadores que se encuentran en activo se establece un mecanismo de transición conforme al cual éstos pueden optar entre mantenerse en el sistema de pensiones que regula la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres con ciertas modificaciones que se implementarán gradualmente, o bien, en migrar inmediatamente al nuevo sistema de cuentas individuales.
C. Las modificaciones propuestas al sistema de pensiones de retiro previsto en la ley derogada se traducen fundamentalmente en exigir una edad mínima para tener derecho a la jubilación que se irá incrementando paulatinamente al igual que la edad mínima requerida para gozar de una pensión de retiro por edad y tiempo de servicios o bien de cesantía en edad avanzada y en incrementar de manera gradual la cuota a cargo de los trabajadores del tres punto cinco por ciento -3.5%- al seis punto ciento veinticinco por ciento -6.125%-.
Asimismo, para determinar el alcance del artículo décimo transitorio de la ley reclamada, es necesario señalar, en términos generales, el contenido del título segundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres, a saber:
El capítulo I intitulado "Sueldos, cuotas y aportaciones" comprende los artículos 16 y 21 que en su parte que interesa, respectivamente, establecen lo siguiente:
a) Los trabajadores deberán cubrir al ISSSTE una cuota fija del ocho por ciento -8%- del sueldo básico de cotización que se aplicará en la siguiente forma:
• Dos punto setenta y cinco por ciento -2.75%- para cubrir los seguros de medicina preventiva, enfermedades, maternidad y los servicios de rehabilitación física y mental;
• Cero punto cincuenta por ciento -0.50%- para cubrir las prestaciones relativas a préstamos a mediano y corto plazo;
• Cero punto cincuenta por ciento -0.50%- para cubrir los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil; integrales de retiro a jubilados y pensionistas; servicios turísticos; promociones culturales, de preparación técnica, fomento deportivo y de recreación y servicios funerarios;
• Tres punto cincuenta por ciento -3.50%- para la prima que se establezca anualmente, conforme a las valuaciones actuariales para el pago de jubilaciones, pensiones e indemnizaciones globales, así como para integrar las reservas correspondientes;
• El porcentaje restante se aplicará a cubrir los gastos generales de administración del instituto excepto los correspondientes al fondo de vivienda.
b) Las dependencias y entidades cubrirán al instituto, como aportaciones el equivalente al diecisiete punto setenta y cinco por ciento -17.75%- del sueldo básico de cotización de los trabajadores, que se aplicará en los siguientes términos:
• Seis punto setenta y cinco por ciento -6.75%- para cubrir los seguros de medicina preventiva, enfermedades, maternidad y los servicios de rehabilitación física y mental;
• Cero punto cincuenta por ciento -0.50%- para cubrir las prestaciones relativas a préstamos a mediano y corto plazo;
• Cero punto cincuenta por ciento -0.50%- para cubrir los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil; integrales de retiro a jubilados y pensionistas; servicios turísticos; promociones culturales, de preparación técnica, fomento deportivo y de recreación y servicios funerarios;
• Cero punto veinticinco por ciento -0.25%- para cubrir íntegramente el seguro de riesgos de trabajo;
• Tres punto cincuenta por ciento -3.50%- para la prima que se establezca anualmente, conforme a las valuaciones actuariales para el pago de jubilaciones, pensiones e indemnizaciones globales, así como para integrar las reservas correspondientes;
• Cinco por ciento -5.00%- para constituir el fondo de la vivienda;
• El porcentaje restante se aplicará a cubrir los gastos generales de administración.
Los capítulos II, III y IV regulan lo concerniente al "Seguro de enfermedades y maternidad", "Conservación de derechos" y "Seguro de riesgos de trabajo", respectivamente.
Por otra parte, el capítulo V que lleva por título "Seguro de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte y cesantía en edad avanzada e indemnización global", en lo que interesa, prevé lo siguiente:
• En la sección primera se establecen las generalidades de las pensiones relativas al seguro en comento, como los son la fecha inicial de pago de la pensión y el mecanismo para su actualización (artículos 48 a 59).
• La sección segunda se refiere a la "Pensión por jubilación" que da derecho al pago de una cantidad equivalente al cien por ciento -100%- del promedio del sueldo base de cotización disfrutado en el último año anterior a la fecha de baja del trabajador. A ésta tienen derecho los trabajadores (as) que hayan cotizado cuando menos 30 años tratándose de los hombres y 28 años en el caso de las mujeres (artículo 60).
• En la sección tercera se prevé la "Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios" a la que tienen derecho todos los trabajadores (hombres y mujeres) que habiendo cumplido 55 años de edad, tuviesen 15 años de cotización. La pensión equivale al cincuenta por ciento -50%- del promedio del sueldo base de cotización disfrutado en el último año anterior a la fecha de baja del trabajador, misma que se va incrementado hasta llegar al noventa y cinco por ciento -95%- de dicho sueldo de acuerdo a los años de servicio (artículos 61 a 66).
• La sección cuarta prevé lo relativo a la "Pensión por invalidez" que se otorgará a los trabajadores que se inhabiliten física o mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo que tengan un mínimo de 15 años de cotización. La pensión equivale al cincuenta por ciento -50%- del promedio del sueldo base de cotización disfrutado en el último año anterior a la fecha de baja que se va incrementado hasta llegar al noventa y cinco por ciento -95%- de dicho sueldo de acuerdo a los años de servicio (artículos 67 a 72).
• En la sección quinta se regula la "Pensión por causa de muerte" a la que tienen derecho los familiares derechohabientes del trabajador que fallezca por causas ajenas al servicio cualquiera que sea su edad siempre que hubiese cotizado cuando menos 15 años, o bien, que al fallecer haya cumplido 60 años de edad o más y un mínimo de 10 años de cotización. También procede por muerte del pensionado por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez. El monto de la pensión será la misma que le hubiese correspondido al trabajador o a la que disfrutaba el pensionado (artículos 73 a 81).
• La sección sexta se refiere a la "Pensión por cesantía en edad avanzada" que se otorga al trabajador que se separe voluntariamente del servicio o quede privado de un trabajo remunerado, después de los 60 años de edad siempre que haya cotizado por un mínimo de 10 años. El monto de la pensión equivale al cuarenta por ciento -40%- del promedio del sueldo básico disfrutado en el último año anterior a la fecha de baja, misma que se va incrementando hasta el cincuenta por ciento -50%- de acuerdo a su edad (artículos 82 a 86).
• La sección séptima prevé la "Indemnización global" que es la que se otorga al trabajador que se separe definitivamente del servicio sin tener derecho a una pensión por jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez. Dicha indemnización equivale al monto total de las cuotas con que hubiese contribuido (excepto las relativas al seguro de salud), más 45 días de su último sueldo básico si tuviese de 5 a 9 nueve años de servicios, o 95 días de dicho sueldo si hubiere permanecido en el servicio de 10 a 14 años (artículos 87 a 90).
• El capítulo V Bis regula el Sistema de Ahorro para el Retiro, conforme al cual, se impone a las dependencias y entidades el deber de aportar el equivalente al dos por ciento -2%- del sueldo base de cotización del trabajador que será depositado en su cuenta individual que las propias dependencias y entidades deberán aperturar en la institución de crédito o entidad financiera autorizada por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. Dicha cuenta tendrá dos subcuentas: la de ahorro para el retiro y la del fondo de la vivienda (artículos 90 Bis-A a 90 Bis-T).
Los capítulos VI y VII regulan lo relativo al "Sistema integral de crédito" (personales e hipotecarios) y a las "Prestaciones sociales y culturales", respectivamente.
Ahora bien, el artículo décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, establece que a los trabajadores que no opten por la acreditación de bonos de pensión del ISSSTE, se les aplicarán las siguientes modalidades:
• Para tener derecho a una pensión por jubilación, se mantiene el requisito de 30 años de servicios para los hombres y 28 años de servicios para las mujeres, sin embargo, a partir del primero de enero de dos mil diez se exige como requisito adicional una edad mínima de 51 años para los hombres y 49 años para las mujeres, misma que se irá incrementado cada dos años hasta el dos mil veintiocho para llegar a una edad mínima de 60 y 58 años, respectivamente [fracciones I, inciso a) y II, inciso a)].
• Para tener derecho a una pensión de retiro por edad y tiempo de servicios, se mantiene el periodo mínimo de cotización de 15 años y el porcentaje del cincuenta por ciento -50%- al noventa y cinco por ciento -95%- del sueldo base de cotización de acuerdo a los años de servicios; sin embargo, a partir del primero de enero de dos mil diez la edad mínima se incrementa cada dos años hasta llegar a 60 años en el dos mil dieciocho. Es decir, cada dos años, se incrementa un año de edad [fracciones I, inciso b) y II, inciso b)].
• Asimismo, para tener derecho a una pensión por cesantía en edad avanzada se mantiene el periodo mínimo de cotización de 10 años así como el porcentaje del cuarenta por ciento -40%- al cincuenta por ciento -50%- del sueldo base de cotización de acuerdo a la edad del trabajador, en cambio, a partir del primero de enero de dos mil diez la edad mínima se incrementa cada dos años hasta llegar a los 65 años en el dos mil dieciocho [fracciones I, inciso c) y II, inciso c)].
• Para el cómputo de los años de servicios se mantiene la regla consistente en que únicamente se tomará en consideración uno solo de los empleos, aun cuando el trabajador hubiese desempeñado simultáneamente varios empleos cotizando al instituto (fracción III).
• Para el cálculo de cualquier pensión, se tomará el promedio del sueldo básico disfrutado en el último año anterior a la fecha de la baja del trabajador siempre y cuando el trabajador tenga una antigüedad mínima en el mismo puesto y nivel de tres años. De lo contrario, se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto que hubiere percibido el trabajador sin importar su antigüedad en el mismo (fracción IV).
• Por cuanto se refiere a los riesgos de trabajo, los trabajadores y sus familiares derechohabientes en caso de fallecimiento de aquéllos, tendrán derecho a una pensión en términos de lo dispuesto para el seguro de riesgos de trabajo que prevé la ley reclamada, para lo cual, con cargo a los recursos que le transfiera el Gobierno Federal, el instituto contratará una renta vitalicia a su favor, o en caso de fallecimiento, un seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes (fracción V).
• Para tener derecho a una pensión por invalidez se mantiene el periodo mínimo de cotización de 15 años y el porcentaje del cincuenta por ciento -50%- al noventa y cinco por ciento -95%- del sueldo base de cotización de acuerdo a los años de servicios (fracción VI, primer párrafo).
• En caso de muerte del trabajador, el otorgamiento de la pensión se condiciona a que éste haya cotizado cuando menos 15 años y se elimina la opción de que al fallecer, el trabajador haya cumplido 60 años de edad o más y haya cotizado cuando menos 10 años al instituto (fracción VI, último párrafo).
De lo antes expuesto se desprende que las modalidades previstas en el artículo décimo transitorio se refieren exclusivamente al sistema de pensiones previsto en el capítulo V del título Segundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres, ya que tales modalidades sólo se aplican a las pensiones de jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte y cesantía en edad avanzada.
Incluso, destaca que por cuanto se refiere a los riesgos de trabajo, el artículo décimo transitorio, en su fracción V, expresamente señala que ante tal evento, el trabajador y sus familiares derechohabientes en caso de su fallecimiento tendrán derecho a una pensión en términos de lo dispuesto para el seguro de riesgos de trabajo que prevé la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en la inteligencia de que para contratar el seguro de pensión a favor del trabajador, o en su caso, el seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes, el Gobierno Federal deberá transferir al instituto los recursos económicos necesarios para ello.
En tal sentido, debe estimarse que en lo no previsto por el artículo décimo transitorio de la ley impugnada, deberán atenderse las disposiciones del precitado capítulo V del título segundo de la ley derogada y, por ende, es dable afirmar que los trabajadores que opten por mantenerse en el anterior sistema de pensiones modificado y sus familiares derechohabientes gozarán de los beneficios relativos, a saber:
1. El otorgamiento de una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, de cesantía en edad avanzada, de invalidez o de muerte cuando se coloquen en el supuesto respectivo y satisfagan los requisitos previstos en el capítulo V del título segundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres en relación con lo dispuesto en el artículo décimo transitorio de la ley reclamada.
En este caso, gozarán de una gratificación anual en igual número de días a las concedidas a los trabajadores en activo según la cuota diaria de su pensión. Además, la cuantía de su pensión se actualizará anualmente con efectos a partir del primero de enero de cada año.
2. El otorgamiento de una indemnización global en caso de que el trabajador se separe definitivamente del servicio sin tener derecho a una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, de cesantía en edad avanzada o de invalidez. En caso de fallecimiento del trabajador, el importe de la referida indemnización se entregará a sus beneficiarios.
Al quedar demostrado que las modalidades que contiene el artículo décimo transitorio se refieren únicamente al capítulo V de la ley derogada, es inconcuso que los trabajadores que opten por mantenerse en el anterior sistema de pensiones modificado quedan sujetos a las disposiciones de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por cuanto se refiere a las restantes prestaciones de seguridad social (relativas al seguro de salud y de riesgos de trabajo, préstamos personales e hipotecarios y servicios sociales y culturales), financiamiento de todos los seguros, prestaciones y servicios y otros aspectos generales del régimen de seguridad social que regula el citado ordenamiento legal.
Así, para determinar cuáles son las cuotas que deben cubrir los trabajadores que opten por mantenerse en el anterior sistema de pensiones modificado, es necesario recordar que para efectos de la transferencia de derechos entre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el Instituto Mexicano del Seguro Social, los veintiún seguros, prestaciones y servicios comprendidos en la ley derogada se reagruparon en cuatro seguros y un rubro de servicios sociales y culturales.
En lo que interesa, destaca que el seguro de jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte, cesantía en edad avanzada e indemnización global regulado en el capítulo V de la ley derogada, se dividió en dos:
1. Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV), que más que proteger una contingencia, busca que el trabajador tenga la certeza de vivir una vejez digna y decorosa. En este rubro se comprenden las pensiones de jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, así como cesantía en edad avanzada del anterior sistema.
2. Seguro de invalidez y vida (IV) que cubre dos riesgos a los que está expuesto un trabajador durante su vida laboral: a) accidente y/o enfermedades no profesionales que le impidan desempeñar su labor;y, b) la debida protección a sus familiares derechohabientes en caso de fallecimiento. En este rubro, se comprenden las pensiones de invalidez y muerte del anterior sistema.
Ahora bien, los artículos 21, 101, 102 y 140 de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado establecen, fundamentalmente, lo siguiente:
• Las dependencia y entidades sujetas al régimen de la ley en comento, tienen la obligación de retener del sueldo de los trabajadores las cuotas que éstos deben cubrir y enterarlas al instituto junto con las aportaciones que les corresponden, excepto las relativas al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) y al fondo de la vivienda, las que se depositarán en las subcuentas respectivas de la cuenta individual de cada trabajador, conforme a las disposiciones que para tal efecto emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
• El seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) se financiará conforme a lo siguiente:
• A los trabajadores les corresponde una cuota de seis punto ciento veinticinco por ciento -6.125%- del sueldo básico.
• A las dependencias y entidades les corresponde una aportación de retiro de dos por ciento -2%-, y por cesantía en edad avanzada y vejez de tres punto ciento setenta y cinco por ciento -3.175%- del sueldo básico.
• El Gobierno Federal cubrirá mensualmente una cuota social diaria por cada trabajador, equivalente al cinco punto cinco por ciento -5.5%- del salario mínimo general para el Distrito Federal vigente al primero de julio de mil novecientos noventa y siete actualizado al primero de abril de dos mil siete, en la inteligencia de que la cantidad resultante se actualizará trimestralmente conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor.
• Para el financiamiento del seguro de invalidez y vida (IV), la cuota de los trabajadores y la aportación de las dependencias y entidades será del cero punto seiscientos veinticinco por ciento -0.625%- del sueldo básico.
En relación con lo anterior, los artículos décimo primero, décimo segundo y trigésimo primero de la ley reclamada, respectivamente, establecen lo siguiente:
• Las cuotas y aportaciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) de los trabajadores que opten por el régimen previsto en el artículo décimo transitorio serán ingresados en la tesorería del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, excepto la aportación del dos por ciento de retiro, la cual se destinará a la subcuenta del ahorro para el retiro de las cuentas individuales de estos trabajadores que serán administradas exclusivamente por el PENSIONISSSTE.
• Las pensiones que se otorguen a los trabajadores que opten por el régimen del artículo décimo transitorio, así como el costo de su administración estarán a cargo del Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Para tal efecto, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado transferirá a dicha dependencia los recursos respectivos en los términos que convengan.
• La cuota de los trabajadores para el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV), se ajustará conforme a la siguiente tabla:

Ver tabla 1


Del análisis armónico de los numerales antes precisados, se desprende que los trabajadores que opten por mantenerse en el anterior sistema de pensiones modificado deberán cubrir las cuotas que corresponden al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) y al seguro de invalidez y vida (IV) que regula la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Importa destacar que la cuota que deben cubrir para el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) al entrar en vigor la ley reclamada será del tres punto cinco por ciento -3.5%- del sueldo básico y se irá incrementando paulatinamente hasta llegar el seis punto ciento veinticinco por ciento -6.125%- en el dos mil doce.
Asimismo, se advierte que las cuotas y aportaciones del seguro en comento (RCV) de los trabajadores que opten por mantenerse en el anterior sistema de pensiones, se ingresarán a la tesorería del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,(22) el que a su vez deberá transferir los recursos relativos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en tanto corresponde a dicha dependencia pagar las pensiones correspondientes.
Lo anterior, con excepción de la aportación de las dependencias y entidades del dos por ciento -2%- de retiro, la que se destinará a la subcuenta de ahorro para el retiro (SAR) de la cuenta individual del trabajador(23) que deberá ser administrada exclusivamente por el PENSIONISSSTE.
DÉCIMO SEGUNDO. Mecanismo de transición relativo a los regímenes de pensiones de retiro. Procede ahora analizar los diversos argumentos esgrimidos por la parte quejosa enderezados a demostrar la inconstitucionalidad de los artículos cuarto a noveno transitorios de la ley reclamada, los que por razón de método se dividen en seis apartados: I. Reconocimiento de cotizaciones efectuadas con anterioridad al primero de abril de dos mil siete; II. Derecho de opción entre los dos regímenes de pensiones que prevé la ley reclamada; III. Oportunidad para ejercer el derecho de opción; IV. Procedimiento para el cálculo del bono de pensión; V.V. real del bono de pensión; y, VI. Exclusión de los sujetos pensionados.
I. Reconocimiento de cotizaciones efectuadas con anterioridad al primero de abril de dos mil siete.
El artículo cuarto transitorio de la ley impugnada, señala lo siguiente:
"Cuarto. A los trabajadores que se encuentren cotizando al régimen del instituto a la fecha de entrada en vigor de la presente ley, se les reconocen los periodos cotizados con anterioridad."
La parte quejosa aduce que el citado precepto legal viola las garantías de audiencia, legalidad y seguridad jurídica, que consagran los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que omite considerar a los trabajadores que a la entrada en vigor de la ley reclamada -primero de abril de dos mil siete- no se encuentren cotizando al instituto por estar gozando de una licencia sin goce de sueldo o por cualquier otra razón justificada, con lo cual, se les deja en estado de inseguridad jurídica, en tanto pueden perder, además de todo lo que pierden los que sí están cotizando al 1o. de abril, hasta las cotizaciones anteriores, es decir pueden perder su antigüedad.
El concepto de violación antes precisado es infundado, ya que contrario a lo que pretende demostrar la parte quejosa, los trabajadores que al entrar en vigor la ley que se reclama no estuvieren cotizando al instituto, no pierden el derecho a que se les reconozcan los periodos cotizados con anterioridad y menos su antigüedad.
En efecto, del análisis de lo dispuesto en el artículo décimo sexto transitorio de la ley reclamada, se advierte que tratándose de trabajadores que al entrar en vigor la ley reclamada se encuentren separados del servicio y, por ende, no estén cotizando al instituto, en caso de reingresar al mismo, podrán solicitar que se les compute el tiempo trabajado con antelación para obtener los beneficios de la nueva ley para lo cual deberán reintegrar, en su caso, la indemnización global que hubiesen recibido y laborar por lo menos un año contado a partir de su reingreso. Transcurrido ese plazo, el trabajador deberá acreditar su antigüedad con sus hojas únicas de servicios, a efecto de que le sean acreditados los bonos de pensión que le correspondan, en la inteligencia de que los beneficios correspondientes se calcularán con base en el promedio del sueldo básico del año anterior a su separación del servicio público.
Aunado a lo anterior, el artículo 19 de la ley impugnada establece que se computará como tiempo de servicios, la separación por licencia sin goce de sueldo y la que se conceda por enfermedad, cuando se otorguen por un periodo que no exceda de seis meses, así como el plazo que dure el trabajador privado de su libertad, cuando obtenga fallo absolutorio; en ambos casos, el trabajador deberá pagar las cuotas que dejó de cubrir durante el tiempo que dure la separación.
Asimismo, el citado numeral señala que en los casos en que se suspendan los efectos del nombramiento del trabajador en términos del artículo 45 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado o de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, o bien, derivado de un juicio laboral, se computará como tiempo de servicios, el que dure la suspensión, siempre que obtenga laudo favorable o resolución que revoque la sanción o la medida cautelar respectiva, en cuyo caso, las dependencias o entidades, al momento de liquidar los salarios dejados de percibir, deberán retener las cuotas del trabajador y enterarlas al instituto junto con las aportaciones que les corresponden, excepto las relativas al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, las que se enterarán al PENSIONISSSTE o la administradora que opere la cuenta individual del trabajador.
Luego, es inconcuso que los trabajadores que al entrar en vigor la ley reclamada no estuviesen cotizando al instituto, no pierden el derecho a que se les reconozcan los periodos cotizados con anterioridad y menos aún su antigüedad.
II. Derecho de opción entre los dos regímenes de pensiones de retiro que prevé la ley reclamada.
El artículo quinto transitorio del citado ordenamiento legal, establece lo siguiente:
"Quinto. Los trabajadores tienen derecho a optar entre el régimen que se establece en el artículo décimo transitorio, o por la acreditación de bonos de pensión del ISSSTE en sus cuentas individuales."
La parte quejosa aduce que el numeral preinserto es violatorio de la garantía de no retroactividad de la ley que consagra el artículo 14 de la Constitución General de la República, en virtud de que concede a los trabajadores el derecho a optar entre dos nuevos regímenes de seguridad social distintos, pero no el derecho a continuar con el régimen al cual han estado sujetos durante toda su vida laboral, con lo cual se lesionan en forma muy importante, sus derechos adquiridos con anterioridad.
Asimismo, señala que el precepto legal en comento viola las garantías de igualdad y no discriminación que prevé el artículo 1o. constitucional, toda vez que establece un trato diferenciado a todos los trabajadores del Estado que se ubican en una misma situación jurídica, al establecer una opción que supone en sus dos alternativas el goce de derechos de diferente alcance y contenido.
Los argumentos antes sintetizados son infundados, por las razones que a continuación se exponen.
En principio, debe tenerse presente que en la exposición de motivos de la ley impugnada se precisó lo siguiente:
• Debido a la transición demográfica y epidemiológica, así como a la ampliación de beneficios sin el correspondiente aumento en cotización, actualmente el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado presenta un déficit actuarial en el sistema de pensiones, así como un déficit de caja, por lo que depende del presupuesto federal para poder afrontar sus obligaciones.
• Tratándose del fondo de pensiones, el instituto conserva un sistema de reparto también conocido como de beneficios definidos, en el cual, las aportaciones de los cotizantes pagan las pensiones de los jubilados; sin embargo, con el progreso económico y el mejoramiento de las condiciones de salud, la gente tiende a vivir más años y a tener menos hijos, lo que genera que con el paso de los años y de las generaciones, disminuya el número de trabajadores por pensionado y aumente la duración de las pensiones, cuestión tal que explica y refleja que el problema más grave del ISSSTE sea el de las pensiones, el cual enfrenta desde hace varios años un déficit actuarial importante, en otras palabras, los ingresos presentes y futuros del sistema no alcanzan para pagar las obligaciones pensionarias del instituto.
• La iniciativa presenta una reforma que permitirá al instituto superar la difícil situación que atraviesa y asegura el cumplimiento de sus objetivos, asimismo, es congruente y complementaria con las reformas que han venido gestándose en los últimos años en el otro pilar principal de la seguridad social en el país: el IMSS. Los trabajadores del sector privado ya gozan hoy de una cuenta individual de su propiedad que les da rendimientos transparentes y les brinda certeza jurídica sobre los recursos que pagará su pensión, ya que la cuenta es de su propiedad e inembargable. Con esta reforma los trabajadores podrán migrar entre el sector público y privado llevando consigo los recursos de su pensión sin perder las aportaciones que ellos mismos y sus patrones han hecho.
• Para facilitar la portabilidad de los derechos de seguridad social, la iniciativa agrupa, sin eliminar ninguno, los 21 seguros, servicios y prestaciones que tiene la ley vigente del ISSSTE en cuatro seguros análogos a los que tiene el IMSS y en un rubro de servicios sociales y culturales.
• El ramo de seguros que mayor trascendencia tiene por la cantidad de recursos que maneja y por el impacto social que tiene, es el de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte, cesantía en edad avanzada e indemnización global. El primer cambio que se propone es dividirlos en dos de conformidad con la naturaleza propia de los riesgos a cubrir: (i) seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV); y, (ii) seguro de invalidez y vida (IV). El RCV más que proteger ante una contingencia, busca prever que un trabajador tenga la certeza de tener una vejez digna y decorosa; el IV cubrirá los riesgos a que está expuesto un trabajador durante su vida laboral activa: accidentes y/o enfermedades no profesionales que le impidan desempeñar su labor y la debida protección a sus beneficiarios en caso de muerte.
• En tal sentido, la iniciativa propone un nuevo sistema de pensiones basado en cuentas individuales, en el que las aportaciones están ligadas a los beneficios, ya que la pensión para cada trabajador sería, en la mayoría de los casos, igual a sus aportaciones más los intereses de toda su vida laboral.
• Asimismo, se propone un esquema de transición que consiste en dejar elegir a los trabajadores activos entre mantenerse en el régimen actual, con modificaciones que se implementarán gradualmente o recibir un bono de reconocimiento de derechos pensionarios que les permita migrar inmediatamente al nuevo sistema. No es una alternativa viable para los nuevos trabajadores, pero se debe tener como un mecanismo de transición equitativo, donde el costo de transición deberá ser cubierto por el Estado.
• La primera opción, consiste en que los trabajadores puedan mantenerse en el sistema de pensiones antiguo, el cual será modificado de manera gradual. Por lo que se refiere a la edad mínima de jubilación, ésta se irá incrementando hasta llegar a sesenta años de edad en un plazo de veinte años. En un lapso ligeramente menor, se incrementará gradualmente el requisito para el retiro por edad y tiempos de servicios de 55 a 60 años de edad. Asimismo, las contribuciones de los trabajadores se incrementarán gradualmente del 3.5% hasta alcanzar el 6.125% del nuevo sistema.
• La segunda opción consiste en migrar inmediatamente al nuevo sistema de cuentas individuales mediante la entrega de un bono de reconocimiento de derechos pensionarios. En el sistema de reparto actual, los trabajadores activos pagan las pensiones a los jubilados. En un sistema de cuentas individuales, cada trabajador ahorra para su propio retiro. Entonces, la pregunta es ¿quién le paga la pensión a un trabajador que ha estado pagando la jubilación a otro trabajador y con la reforma se muda a cuentas individuales? Sería injusto no reconocer las aportaciones que estos trabajadores han hecho en el pasado. Además, en ausencia de algún tipo de reconocimiento, las aportaciones que hicieran estos trabajadores a partir de la reforma resultarían insuficientes para financiar su retiro, particularmente para los que hayan cotizado muchos años a la fecha de la reforma.
Lo hasta aquí expuesto permite advertir que, con la finalidad de resolver el grave déficit actuarial del antiguo sistema de pensiones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, conocido como de reparto o de beneficios definidos -conforme al cual, las pensiones de los jubilados se pagan con las cuotas de los trabajadores en activo-, el legislador ordinario estimó necesario crear un nuevo sistema de cuentas individuales -en el que cada trabajador ahorra para su propio retiro-, habida cuenta que con ello los trabajadores podrán migrar entre el sector público y el privado llevando consigo los recursos de su pensión.
Para tal efecto, entre otros cambios, se propuso dividir el ramo de seguros de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte, cesantía en edad avanzada e indemnización global, de acuerdo con la naturaleza propia de los riesgos a cubrir, a saber:
1. Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) que busca asegurar al trabajador una vejez digna y decorosa; y,
2. Seguro de invalidez y vida (IV) que cubrirá los riesgos por accidentes y/o enfermedades no profesionales que le impidan desempeñar su labor y la debida protección de sus beneficiarios en caso de fallecimiento.
Asimismo, se propuso un esquema de transición que consiste en dejar elegir a los trabajadores activos al momento de la reforma, entre mantenerse en el régimen actual de pensiones para el retiro, con modificaciones que se implementarán gradualmente -a efecto de hacerlo viable en términos financieros- o recibir un bono de reconocimiento de derechos pensionarios que les permita migrar inmediatamente al nuevo sistema.
Las modificaciones al régimen de pensiones de retiro regulado en la ley derogada, que se refiere esencialmente, a la pensión por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, así como por cesantía en edad avanzada, se precisan en el artículo décimo transitorio de la ley impugnada. Dichas modificaciones se traducen, fundamentalmente, en un incremento gradual de las aportaciones para cada uno de los seguros respectivos y de la edad requerida para tener derecho a la pensión correspondiente. Asimismo, se prevén otras modificaciones para el otorgamiento de una pensión por riesgos de trabajo e invalidez.
Para migrar al nuevo sistema de cuentas individuales, se propuso otorgar a los trabajadores un bono de reconocimiento de beneficios pensionarios, dado que sería injusto no reconocer las aportaciones que realizaron en el pasado, habida cuenta que de no hacerlo, las aportaciones que realizaran a partir de la reforma serían insuficientes para financiar su retiro.
Luego, es inconcuso que no asiste razón a la quejosa en cuanto señala que el artículo quinto transitorio viola la garantía de irretroactividad de la ley que prevé el artículo 14 constitucional, en virtud de que no le da el derecho a optar por permanecer en el régimen de pensiones de retiro al cual ha estado sujeto durante toda su vida laboral, dado que el régimen previsto en el artículo décimo transitorio, es el mismo que se regulaba en la ley derogada, pero sujeto a ciertas modificaciones graduales que tienden a garantizar su viabilidad en términos financieros.
Aunado a lo anterior, el derecho que se otorga a los trabajadores para optar entre el régimen anterior modificado y el nuevo régimen de pensiones, por sí, no puede dar lugar a estimar que se viola la garantía de irretroactividad de la ley, ya que los trabajadores del Estado no adquieren el derecho a pensionarse en cualquier momento, conforme a lasdisposiciones vigentes en la época en que ingresaron a laborar.
Ello es así, en virtud de que el otorgamiento de una pensión constituye una expectativa de derecho, en tanto está condicionada a la satisfacción de ciertos requisitos como lo son la edad y la antigüedad en el servicio y, por ende, es inconcuso que el derecho a la pensión no nace cuando se ingresa a laborar, sino cuando se cumplen los requisitos previstos en la ley respectiva.
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, en lo conducente, la tesis 2a. CXLVII/99,(24) sustentada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, que a la letra se lee:
"JUBILACIÓN. EL ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO TRANSITORIO DEL DECRETO 241 QUE REFORMÓ LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, NO VIOLA LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. El artículo décimo tercero transitorio mencionado, que establece que los trabajadores del Estado de Nuevo León que ya tenían derecho a la jubilación a la fecha de entrada en vigor de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores de ese Estado, o bien, que se encontraban cerca de obtener ese derecho, podían optar entre el pago de la pensión correspondiente en los términos establecidos en la ley anterior o de conformidad con el nuevo ordenamiento, no resulta retroactivo, en virtud de que rige solamente para quienes ya tenían incorporado a su favor el derecho a la jubilación, es decir, quienes ya contaban con los años de servicio requeridos para ello y, además, habían decidido optar por la jubilación. Lo anterior en virtud de que el derecho a la jubilación no nace inmediatamente cuando se pacta, sino que está condicionado al cumplimiento de algunos requisitos, como cumplir cierto número de años de servicio, que de no actualizarse impedirá que se adquiera ese derecho; de igual manera, si no se optó por la jubilación, no se actualizaron los supuestos de la norma, es decir, si en su momento quien tenía derecho a jubilarse con los porcentajes inherentes al tiempo de servicio correspondiente, no hizo valer ese derecho, no se actualizó en su beneficio el supuesto previsto por la norma. Además, debe tenerse presente que el propio precepto transitorio estableció que aquellas personas que contaran con los años de servicio requeridos para obtener su jubilación, o bien, que encontrándose próximos a cumplirlos, tenían la posibilidad de decidir cuál opción elegían para el pago de su pensión, lo cual debían informar a más tardar el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, lo que constituyó un beneficio extra para quienes todavía no contaban con el derecho a la jubilación."
Luego, es dable concluir que el derecho que se otorga a los trabajadores que se encuentren en activo al entrar en vigor la ley reclamada, para elegir entre dos regímenes de pensiones de retiro diferentes, no viola la garantía de irretroactividad de la ley que consagra el artículo 14 de la Constitución General de la República, dado que el ejercicio de esa opción no conlleva, por sí, una afectación a sus beneficios pensionarios, pues en todo caso, dicha afectación derivará del propio sistema que elija el trabajador.
Por otra parte, tampoco asiste razón a la quejosa al señalar que el citado precepto legal viola las garantías de igualdad y no discriminación que consagra el artículo 1o. constitucional, como en seguida se demuestra.
Este Alto Tribunal determinó que la garantía de igualdad que consagra el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no significa que todos los sujetos deben encontrarse siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, ya que dicho principio se refiere a la igualdad jurídica, que se traduce en no tener que soportar un perjuicio o privarse de un beneficio desigual e injustificado, en tanto el valor superior que persigue consiste en evitar que existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas, o bien, propicien efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares, lo que se traduce en desigualdad jurídica. Así se desprende de la jurisprudencia 1a./J. 81/2004,(25) cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno, que a la letra se lee:
"IGUALDAD. LÍMITES A ESTE PRINCIPIO. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todos los hombres son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacionalidad, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, de manera que los poderes públicos han de tener en cuenta que los particulares que se encuentren en la misma situación deben ser tratados igualmente, sin privilegio ni favor. Así, el principio de igualdad se configura como uno de los valores superiores del orden jurídico, lo que significa que ha de servir de criterio básico para la producción normativa y su posterior interpretación y aplicación, y si bien es cierto que el verdadero sentido de la igualdad es colocar a los particulares en condiciones de poder acceder a derechos reconocidos constitucionalmente, lo que implica eliminar situaciones de desigualdad manifiesta, ello no significa que todos los individuos deban ser iguales en todo, ya que si la propia Constitución protege la propiedad privada, la libertad económica y otros derechos patrimoniales, está aceptando implícitamente la existencia de desigualdades materiales y económicas; es decir, el principio de igualdad no implica que todos los sujetos de la norma se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, sino que dicho principio se refiere a la igualdad jurídica, que debe traducirse en la seguridad de no tener que soportar un perjuicio (o privarse de un beneficio) desigual e injustificado. En estas condiciones, el valor superior que persigue este principio consiste en evitar que existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas, o bien, propicien efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares, lo que se traduce en desigualdad jurídica."
La garantía de no discriminación que consagra el tercer párrafo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, proscribe cualquier distinción motivada por razones de género, edad, condición social, religión o cualquier otra análoga que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Cabe señalar que la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación -reglamentaria del tercer párrafo del artículo 1o. constitucional-, en su artículo 4o. establece que para efectos de esa ley se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión o restricción que, basada en el origen étnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas, y en su artículo 5o., fracción VIII, precisa que no se considerarán conductas discriminatorias, en general, todas las que no tengan el propósito de anular o menoscabar los derechos y libertades o la igualdad de oportunidades de las personas ni de atentar contra la dignidad humana.
Las disposiciones legales de referencia, permiten advertir que la garantía de no discriminación que consagra el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional, no proscribe cualquier distinción de trato entre las personas, sino sólo aquellas que atenten contra la dignidad humana, así como las que tengan por efecto anular o menoscabar sus derechos y libertades, o bien, la igualdad real de oportunidades.
Bajo ese contexto, aun cuando pudiera estimarse que los regímenes de pensiones de retiro a que se refiere el artículo quinto transitorio suponen el goce de derechos de diferente sentido y alcance -como lo sostiene la quejosa-, lo cierto es que ello no implica que el derecho de opción que prevé dicho numeral genere un trato disímil y discriminatorio entre los trabajadores del Estado, en tanto se otorga a todos aquellos que se encuentren en activo al entrar en vigor la ley reclamada, sin hacer distinción alguna por razones de género, edad, profesión u otra análoga.
Es decir, en el presente caso, la desigualdad alegada por la parte quejosa no debe analizarse en función de las características de cada uno de los regímenes de pensiones que prevé la ley reclamada, pues lo que regula el artículo quinto transitorio, es el derecho a elegir entre uno y otro y, por ende, la violación a las garantías de igualdad y no discriminación, debe examinarse tomando en consideración el trato que se da a todos sus destinatarios, a fin de establecer si entre éstos se realiza alguna distinción que les impida ejercer ese derecho en igualdad de circunstancias.
Luego, es dable concluir que el artículo quinto transitorio de la ley impugnada, no viola las garantías de igualdad y no discriminación que consagra el artículo 1o. de la Constitución General de la República, en tanto el derecho a optar entre el nuevo régimen de pensiones de retiro y el anterior régimen modificado, se otorga a todos los trabajadores del Estado que se encuentren en activo al primero de abril de dos mil siete, sin realizar distinción alguna por razón de género, edad, profesión, condición social o cualquier otra análoga que atente contra la dignidad humana, habida cuenta que su ejercicio no se sujeta a ninguna condición, lo que evidencia que tampoco tiene como fin anular o menoscabar la igualdad real de oportunidades de los trabajadores ni sus derechos, pues no debe soslayarse que en términos de lo dispuesto en el artículo cuarto transitorio, a todos se les reconocen las aportaciones que realizaron con anterioridad a fin de garantizar sus beneficios pensionarios.
III. Oportunidad para ejercer el derecho de opción.
La parte quejosa aduce que el artículo séptimo transitorio de la ley impugnada en cuanto establece que a partir del día primero de enero de dos mil ocho, los trabajadores tendrán seis meses para optar por el régimen previsto en el artículo décimo transitorio o por la acreditación de bonos de pensión del ISSSTE, viola la garantía de igualdad jurídica que consagra el artículo 1o. constitucional, en tanto obliga a los trabajadores del Estado a ejercer su derecho de opción antes de actualizarse cualquier supuesto de pensión, siendo que conforme a lo dispuesto en el artículo tercero transitorio del decreto por el que se creó la actual Ley del Seguro Social, los trabajadores inscritos con anterioridad a la fecha en que entró en vigor, podrán optar por el nuevo esquema de pensiones que dicho ordenamiento legal prevé o bien, el que establecía la ley derogada, hasta el momento de pensionarse.
El concepto de violación antes precisado es infundado, en tanto parte de una falsa premisa, al considerar que los trabajadores del Estado y el resto de los trabajadores se encuentran frente a una misma situación jurídica.
En efecto, el establecimiento de los principios rectores de la seguridad social en el artículo 123 de la Constitución General de la República, en dos apartados diferentes, se justifica y encuentra su razón de ser en el hecho de que las relaciones de trabajo entre los sujetos que prestan sus servicios al Estado y los que prestan sus servicios a un particular, son de distinta naturaleza, ya que mientras éstos (obreros) laboran para empresas con fines de lucro o de satisfacción personal, los servidores públicos trabajan para instituciones de interés general, constituyéndose en colaboradores en el ejercicio de la función pública, lo que evidencia, que sin desconocer los derechos fundamentales de los trabajadores, el Constituyente Permanente estimó necesario otorgar un tratamiento igual a los que se encuentran bajo una misma situación jurídica y desigual a los que se colocan en situaciones jurídicas disímiles.
Por tanto, el trato diferente que se da a los sujetos de los distintos regímenes de seguridad social, por sí, no puede estimarse como una transgresión a la garantía de igualdad jurídica que consagra el artículo 1o. constitucional.
En ese orden, el hecho de que conforme a lo dispuesto en el artículo séptimo transitorio de la ley impugnada los trabajadores del Estado deban elegir entre el anterior régimen de pensiones modificado y el nuevo sistema de cuentas individuales, antes de actualizarse cualquier supuesto de pensión, no viola la garantía de igualdad jurídica que consagra el artículo 1o. de la Constitución General de la República, pues si bien ello implica que se les da un trato diferente respecto de los trabajadores sujetos al régimen de la Ley del Seguro Social, en cuanto al momento en que puede ejercerse el derecho de opción, lo cierto es que los servidores públicos y el resto de los trabajadores no se encuentra en una misma situación jurídica, debido a que sus relaciones laborales son de diversa naturaleza.
Incluso, se estima importante destacar que la implementación del sistema de cuentas individuales en el régimen de seguridad social de los trabajadores del Estado, de suyo no implica que se pretenda colocar a éstos en una situación de absoluta igualdad jurídica frente a los trabajadores que cotizan en el régimen de la Ley del Seguro Social, ya que de la exposición de motivos de la ley impugnada, claramente se advierte que la intención que prevalece en el legislador, es evitar que los empleados públicos pierdan sus aportaciones y que se desconozcan sus periodos de cotización cuando dejan de prestar sus servicios al Estado, de tal suerte que puedan migrar entre el sector público y privado llevando consigo los beneficios pensionarios que vayan acumulando.
Además, debe tenerse presente que -como más adelante se demostrará- a los trabajadores del Estado que decidan migrar al sistema de cuentas individuales, se les otorgará un bono equivalente a la pensión que se les reconoce a la fecha de entrada en vigor de la ley reclamada que se depositará en su cuenta individual, lo que no aconteció con los trabajadores que cotizan en el régimen de la Ley del Seguro Social.
IV. Procedimiento para el cálculo del bono de pensión.
Los artículos sexto y séptimo transitorios impugnados, señalan lo siguiente:
"Sexto. Para los efectos señalados en el artículo anterior, dentro de un plazo que no excederá del treinta y uno de diciembre de dos mil siete, se realizará lo siguiente:
"I. El instituto acreditará el tiempo de cotización de cada trabajador de acuerdo con la información disponible en sus registros y bases de datos, así como con la que se recabe para este fin, de conformidad con los programas y criterios que estime pertinentes;
"II. Con base en la información relativa al tiempo de cotización acreditado de cada trabajador, el instituto entregará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el cálculo preliminar de los importes de los bonos de pensión del ISSSTE que les correspondan;
"III. A través de los mecanismos que estimen pertinentes, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el instituto harán del conocimiento de los trabajadores el cálculo preliminar de sus bonos de pensión, así como la información sobre las opciones a que tengan derecho conforme a lo dispuesto en este ordenamiento, y
"IV. Las dependencias y entidades deberán colaborar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el instituto en todo lo necesario para integrar la documentación e información requeridas para la acreditación del tiempo de cotización, el sueldo básico y el cálculo del bono de pensión de los trabajadores, así como para informar a éstos sobre las opciones y derechos correlativos."
"Séptimo. A partir del día primero de enero de dos mil ocho, los trabajadores tendrán seis meses para optar por el régimen previsto en el artículo décimo transitorio o por la acreditación de bonos de pensión del ISSSTE.
"Dentro de ese plazo, en caso de que el trabajador considere que su sueldo básico o tiempo de cotización son diferentes a los que le sean acreditados como base para el cálculo preliminar de su bono de pensión, tendrá derecho a entregar al instituto, para que realice la revisión y ajuste que en su caso correspondan, las hojas únicas de servicio que para este efecto le expidan las dependencias y entidades en que haya laborado, con el propósito de que los ajustes procedentes le sean reconocidos en el cálculo del bono de pensión, como parte de los elementos necesarios para sustentar su decisión.
"La opción adoptada por el trabajador deberá comunicarla por escrito al instituto a través de las dependencias y entidades, en los términos que se establezcan y se le hayan dado a conocer, y será definitiva, irrenunciable y no podrá modificarse. El formato que se apruebe para ejercer este derecho deberá ser publicado en el Diario Oficial de la Federación.
"Cuando el trabajador no manifieste la opción que elige dentro del plazo previsto, se le deberá hacer saber en los términos que establezca el reglamento respectivo conforme al cual se respetará lo conducente a los trabajadores que no manifiesten su elección."
En relación con los numerales antes transcritos, la parte quejosa aduce que son violatorios de la garantía de audiencia que consagra el artículo 14 de la Constitución General de la República, en virtud de que otorga al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la facultad de determinar, unilateral y arbitrariamente, el tiempo y monto de las cotizaciones efectuadas por el trabajador al treinta y uno de marzo de dos mil siete, ya que no se le permite a éste intervenir en el procedimiento respectivo ni se le da la oportunidad de impugnar la discrepancia que en su caso llegara a existir, toda vez que lo dispuesto en el artículo séptimo transitorio, en el sentido de que en tal evento se podrá solicitar ante el instituto la revisión del cálculo de las cotizaciones realizadas con anterioridad al mes de abril de dos mil siete, no constituye un recurso o medio de defensa, dado que no prevé la posibilidad de que el trabajador aporte las pruebas que estime conducentes (recibos de nómina, nombramientos, constancias, etcétera), en tanto limita su derecho probatorio a las hojas únicas de servicio que para tal efecto le expidan las dependencias o entidades en que haya laborado, siendo éstas precisamente, las que se tomaron en consideración para efectuar el cálculo respecto del cual existen discrepancias.
En otro orden de ideas, la parte quejosa señala que los numerales impugnados, violan las garantías de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, en virtud de que no precisan la forma o el medio a través del cual se le hará saber al trabajador el tiempo y monto de las cotizaciones que realizó con anterioridad al primero de abril de dos mil siete, ni se establecen los elementos mínimos que debe contener el comunicado respectivo, lo que resulta indispensable a efecto de que exista certeza tanto en la actuación de las autoridades responsables, como de que efectivamente se hizo del conocimiento del trabajador la información en comento para estar en aptitud de ejercer el derecho de opción a que se refiere el artículo quinto transitorio dentro del plazo legal previsto para tal efecto, ya que de lo contrario, se entenderá que optó por la acreditación de bonos de pensión del ISSSTE.
A efectode dar respuesta a los argumentos antes precisados, es menester tener presente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que tratándose de actos legislativos, la garantía de audiencia se circunscribe a establecer en la ley los procedimientos que sean necesarios para que se otorgue a los particulares la oportunidad de defensa en aquellos casos que resulten afectados en sus derechos con motivo de sus actos de aplicación. Así deriva de la tesis sustentada por el Tribunal Pleno antes referida de rubro: "AUDIENCIA, GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES."
Asimismo, es importante tener en cuenta que este Alto Tribunal ha determinado que para estar en aptitud de establecer si una norma legal es violatoria de la garantía de audiencia, es necesario analizarla dentro del contexto normativo del cual forma parte, según se desprende de la jurisprudencia de la Segunda Sala 2a./J. 88/2007,(26) cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno, que a la letra se lee:
"AUDIENCIA. PARA DETERMINAR SI LA LEY RECLAMADA RESPETA ESTA GARANTÍA, DEBE EXAMINARSE EL CONTENIDO DE LAS NORMAS APLICABLES. Si al impugnarse la constitucionalidad de una ley, el quejoso manifiesta que ésta viola la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no contener un procedimiento de defensa contra actos de autoridad que lo priven de derechos, el estudio de este aspecto debe efectuarse apreciando el contenido de las normas aplicables, aunque no sean las específicamente reclamadas."
Precisado lo anterior, cabe recordar que de acuerdo con lo previsto en el artículo quinto transitorio, los trabajadores que se encuentren en activo al primero de abril de dos mil siete, tienen derecho a optar por permanecer en el anterior régimen de pensiones modificado o migrar al nuevo régimen de cuentas individuales mediante la acreditación de bonos de reconocimiento de beneficios pensionarios.
Para tal efecto, en los artículos sexto y séptimo transitorios se estableció el siguiente procedimiento:
1. Dentro de un plazo que no excederá del treinta y uno de diciembre de dos mil siete, con base en la información que tenga en sus registros y la que le proporcionen las dependencias y entidades, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, acreditará el tiempo de cotización de cada trabajador y entregará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el cálculo preliminar del importe del bono de pensión que le corresponda.
Hecho lo anterior, a través de los mecanismos que estimen pertinentes y con el apoyo de las dependencias y entidades, el instituto y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberán informar al trabajador el cálculo preliminar de su bono de pensión, así como los derechos correlativos a cada uno de los regímenes de pensiones en comento y su derecho a optar por uno de ellos.
2. En los términos que se establezcan en el reglamento respectivo, dentro del plazo comprendido entre el primero de enero y el treinta de junio de dos mil siete, los trabajadores deberán informar al instituto la opción que eligen, en la inteligencia que el formato que se apruebe para tal efecto, se deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación.
Transcurrido ese plazo sin que el trabajador haya manifestado su opción, se le hará saber que se aplicará en lo conducente, lo que disponga el aludido reglamento respecto de los trabajadores que no manifiesten su elección.
3. Asimismo, dentro del plazo en comento, el trabajador podrá solicitar ante el instituto la revisión del sueldo básico o del periodo de cotización que se tomó en consideración para el cálculo del importe de su bono de pensión, para lo cual podrá exhibir las hojas únicas de servicios que le expidan las dependencia o entidades en las que haya laborado, como parte de los elementos necesarios que requiere el instituto para efectuar la revisión, y en su caso, el ajuste correspondiente.
De lo antes expuesto se advierte que asiste razón a la quejosa en cuanto aduce que los artículos sexto y séptimo transitorios de la ley impugnada, no prevén la participación directa del trabajador en el procedimiento que se lleve a cabo para el cálculo inicial de su bono de pensión; sin embargo, establecen que en caso de que el trabajador estime que el sueldo básico o el tiempo de cotización que se tomó en consideración para efectuar dicho cálculo son diferentes, podrá solicitar su revisión ante el instituto, en los términos que para tal efecto se señalen en el reglamento respectivo.
Asimismo, se desprende que al solicitar la revisión de los elementos que se tomaron en consideración para el cálculo inicial de su bono de pensión, el trabajador podrá anexar las hojas únicas de servicios que le expidan las dependencias o entidades en que haya laborado, como parte de los elementos necesarios que se requieren para poder efectuar la revisión y, en su caso, realizar el ajuste correspondiente, lo que de suyo implica, que el derecho a ofrecer pruebas no se limita a las referidas documentales.
Esto es, lo dispuesto en el artículo séptimo transitorio en el sentido que al solicitar la revisión, el trabajador tiene derecho a entregar al instituto las hojas únicas de servicio que para tal efecto le expidan las dependencias o entidades en que haya laborado, como parte de los elementos necesarios para sustentar su decisión, no puede dar lugar a estimar que se limita el derecho del trabajador a ofrecer pruebas, pues es evidente que la referencia que se hace a tales documentos, sólo tiene por objeto precisar que éstos constituyen uno de los elementos indispensables que requiere el instituto para poder efectuar la revisión del sueldo base o del periodo de cotización que tomó en consideración para calcular el monto del bono de pensión y, en su caso, realizar el ajuste correspondiente, mas no así, establecer que es el único medio de prueba que pueden ofrecer los trabajadores.
Lo anterior se corrobora si se toma en consideración que el último párrafo del artículo 8o. del Reglamento para el ejercicio del derecho de opción que tienen los trabajadores de conformidad con los artículos quinto y séptimo transitorios del decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de diciembre de dos mil siete, expresamente señala que el trabajador podrá presentar los documentos que soporten los argumentos relacionados con su solicitud de revisión.
Luego, es dable concluir que los artículos sexto y séptimo transitorios de la ley impugnada, al establecer que los trabajadores podrán solicitar la revisión de los elementos que se hayan tomado en consideración para el cálculo preliminar de su bono de pensión, en los términos que para tal efecto establezca el reglamento respectivo, respetan la garantía de audiencia que consagra el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto prevé el mecanismo a través del cual los trabajadores podrán impugnar dicho cálculo, garantizándoles así su oportunidad de defensa, habida cuenta que su derecho a ofrecer pruebas no se limita a la exhibición de las hojas únicas de servicio que les expidan las dependencias o entidades en que hayan laborado.
Por otra parte, tampoco asiste razón a la quejosa en cuanto señala que los aludidos preceptos transitorios violan las garantías de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las razones que a continuación se exponen.
Este Alto Tribunal sostiene que los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales, se respetan por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que emiten, por una parte, generan certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, por otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, de tal suerte que se le impida actuar de manera arbitraria o caprichosa en atención a las normas a que debe sujetarse al ejercer dicha facultad, siendo pertinente destacar que el legislador no está obligado a establecer en un solo precepto legal, todos los supuestos y consecuencias de la norma, dado que tales elementos pueden, válidamente, consignarse en diversos numerales del propio ordenamiento legal, e inclusive en distintos cuerpos normativos, en tanto no existe ninguna disposición constitucional que establezca lo contrario.
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, por los motivos que la informan, la tesis P. LXX/96,(27) sustentada por este Tribunal Pleno, que a la letra se lee:
"PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 131 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA OBSERVA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. El artículo 131 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, respeta las garantías constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, pues en el mismo se establecen los diversos medios que permiten a la autoridad pronunciarse de manera objetiva sobre la imposición de sanciones por infracciones a la propia ley; además, la resolución sancionadora sobrevendrá como culminación del procedimiento previsto en los artículos 123 de la ley en cita y 16 de su Reglamento, que señala ante qué autoridad ha de substanciarse, y se da oportunidad al afectado de hacerse oír y aportar las pruebas que a su interés convenga, mismas que, desde luego, deberá tomar en consideración la autoridad para emitir su resolución. Por tanto, se concluye que el referido dispositivo legal contiene las condiciones de legalidad y seguridad jurídica que permiten al gobernado una eficaz defensa dentro de una situación jurídica cierta y definida."
Asimismo, se ha establecido que la seguridad jurídica no implica que el legislador deba establecer un procedimiento detallado para regular todas y cada una de las relaciones que se entablen entre los particulares y las autoridades, pues basta con señalar los elementos mínimos para que el gobernado pueda hacer valer sus derechos, y sobre ese aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades.
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, la jurisprudencia de la Segunda Sala 2a./J. 144/2006,(28) cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno, que es del siguiente tenor:
"GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad."
De lo antes expuesto, se colige que tratándose de disposiciones legales que otorgan un derecho a los particulares, en respeto a las garantías de legalidad y seguridad jurídica, el legislador está obligado a establecer el mecanismo a través del cual se va a ejercer ese derecho y las correlativas facultades y obligaciones de la autoridad, en la inteligencia de que dicho mecanismo puede, válidamente, desarrollarse en distintos cuerpos normativos, en tanto no existe ninguna disposición constitucional que establezca lo contrario.
Ahora bien, en párrafos precedentes quedó establecido que del análisis de lo previsto en los artículos quinto, sexto y séptimo transitorios, se desprende lo siguiente:
• Todos los trabajadores del Estado que se encuentren en activo al primero de abril de dos mil siete, tendrán derecho a optar entre el régimen de pensiones de retiro previsto en el artículo décimo transitorio de la ley impugnada y el nuevo régimen de pensiones, mediante la acreditación de bonos de pensión en sus cuentas individuales.
• Para tal efecto, antes del treinta y uno de diciembre de dos mil siete, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de los mecanismos que estimen convenientes, deberán informar a los trabajadores el cálculo preliminar de su bono de pensión, así como los derechos correlativos a cada uno de los regímenes en comento y su derecho a optar por uno de ellos, en la inteligencia de que las dependencias y entidades deberán apoyar a las referidas autoridades para tal efecto.
• En los términos que se establezcan en el reglamento respectivo, dentro del periodo comprendido entre el primero de enero y treinta de junio de dos mil ocho, los trabajadores deberán informar al instituto la opción que elijan, o bien, solicitar la revisión de los elementos que se tomaron en consideración para efectuar el cálculo de sus bonos de pensión.
• En caso de que el trabajador no informe sobre la opción que elija dentro del plazo antes referido, se le hará saber que se aplicará en lo conducente, lo que disponga el aludido reglamento respecto de los trabajadores que no manifiesten su elección.
Ahora bien, los artículos 1o., 2o., 4o., 5o., 26, 30, 35, 36, 38, 39 y 40 del Reglamento para el ejercicio del derecho de opción que tienen los trabajadores de conformidad con los artículos quinto y séptimo transitorios del decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en lo que interesa, establecen lo siguiente:
1. Con la finalidad de que los trabajadores estén en posibilidad de ejercer su derecho de opción a que se refiere el artículo quinto transitorio de la ley reclamada, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberán hacer de su conocimiento, por medio de la página de Internet del instituto, la siguiente información:
• El nombre completo con el que están registrados en el instituto, su fecha de nacimiento y, en su caso, su clave única de registro de población y número del ISSSTE;
• Las dependencias o entidades en que prestan sus servicios, así como aquellas en que hayan laborado con anterioridad;
• El sueldo básico que tenían al treinta y uno de diciembre de dos mil seis, elevado al año, mismo que se expresará tanto en pesos como en unidades de inversión;
• El tiempo cotizado al fondo de pensiones, entendido como aquel establecido por el instituto para el pago de jubilaciones, pensiones e indemnizaciones globales, así como para integrar las reservas correspondientes de los trabajadores sujetos al régimen de la ley abrogada.
• El cálculo preliminar de sus bonos de pensión, para lo cual se tomará en consideración el sueldo básico antes precisado, así como la edad y años de cotización que tenga el trabajador al treinta y uno de diciembre de dos mil siete;
• El derecho de opción que tienen, y que el mismo deberá ser ejercido mediante el documento de elección correspondiente, que será publicado en el Diario Oficial de la Federación antes del treinta de junio de dos mil ocho; y
• La posibilidad de solicitar la revisión del cálculo de su bono de pensión, tomando en cuenta, su fecha de nacimiento, sueldo básico y tiempo de cotización.
Para poder acceder a la información antes precisada, cada trabajador deberá identificarse y proporcionar al instituto los datos que éste le solicite.
2. Con la colaboración de las dependencias y entidades, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberán entregar a los trabajadores el documento de elección que les corresponda, el cual deberá contener la información antes referida, así como el aviso de que en caso de no ejercer su derecho de opción, les será aplicado lo dispuesto en el artículo 35 del reglamento y la leyenda de que aceptan como válido el tiempo de cotización al instituto que se consiga en dicho documento y que manifiestan su elección por la acreditación del bono de pensión en su cuenta individual, o bien, por el régimen establecido en el precitado artículo décimo transitorio.
3. Tratándose de trabajadores que al treinta y uno de mayo de dos mil ocho no hayan ejercido su derecho de opción, las dependencias y entidades deberán notificarles dentro de los primeros quince días del mes de junio del citado año, que tendrán hasta el día treinta de ese mes y año para hacerlo, precisándoles que de lo contrario, les será aplicado el régimen previsto en el artículo décimo transitorio, con acceso al resto de las prestaciones y seguros contenidos en la ley impugnada.
Lo anterior no será aplicable a los trabajadores que hayan solicitado la revisión del cálculo de su bono de pensión dentro del plazo legal previsto para ello y que no hayan recibido la respuesta respectiva al treinta de junio de dos mil ocho, así como cuando les sea informado que su solicitud resultó procedente con posterioridad al dos de junio del año en cita, en cuyo caso, los trabajadores contarán con un plazo de veinte días hábiles posteriores a la notificación de la resolución correspondiente para manifestar su elección.
4. Las dependencias o entidades deberán realizar las notificaciones o la entrega de documentos a los trabajadores, lo que podrá realizarse: a) personalmente en el lugar donde el trabajador preste sus servicios; b) en su domicilio mediante correo certificado con acuse de recibo; y, c) por medios electrónicos mediante acuse de recibo, siempre y cuando los trabajadores así lo hayan aceptado, en cuyo caso podrán utilizar su firma electrónica avanzada.
5. Las dependencias o entidades deberán integrar una relación de los trabajadores que se nieguen a recibir la notificación y los documentos antes precisados o firmar de recibido, y con un representante del órgano interno de control, levantarán un acta en la que se haga constar dicha situación y se precise el lugar y plazo en el que el documento de elección estará a disposición de los trabajadores.
Lo expuesto con antelación, pone de manifiesto que el Reglamento para el ejercicio del derecho de opción que tienen los trabajadores de conformidad con los artículos quinto y séptimo transitorios del decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, precisa con claridad toda la información que se deberá hacer del conocimiento del trabajador para que esté en aptitud de hacer valer su derecho de opción, como lo es, la relativa al sueldo básico que tenía al treinta y uno de diciembre de dos mil seis y el tiempo cotizado para el pago de pensiones de retiro.
Asimismo, se advierte que dicha información deberá estar a disposición del trabajador en la página de Internet del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a más tardar el treinta y uno de diciembre de dos mil siete, la que además, deberá integrarse al documento de elección correspondiente, el cual le deberá ser entregado al trabajador por la dependencia o entidad para la que labore, ya sea personalmente en el lugar donde presta sus servicios, o bien, por correo certificado o medios electrónicos, con acuse de recibo.
Incluso, destaca queen caso de que el trabajador no haya ejercido su derecho de opción al treinta y uno de mayo de dos mil ocho, la dependencia o entidad para la que labore, deberá notificarle -por los mismos medios-, que tendrá hasta el treinta del mes de junio de ese año para hacerlo, precisándole que de lo contrario, le será aplicable el régimen previsto en el artículo décimo transitorio, esto es, el régimen anterior modificado, con acceso al resto de las prestaciones y seguros contenidos en la ley impugnada, cuestión tal que evidencia que no asiste razón a la quejosa en cuanto aduce que en caso de no ejercer su derecho de opción en el plazo previsto para tal efecto, se entenderá que optó por la acreditación de bonos de pensión.
Luego, es dable concluir que los artículos sexto y séptimo transitorios de la ley impugnada, no violan las garantías de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto establecen el mecanismo a través del cual los trabajadores podrán ejercer su derecho de opción y las correlativas obligaciones de las autoridades administrativas, sin que obste a lo anterior, el hecho de que no precisen cuál es el medio o la forma en que se le hará saber al trabajador el tiempo y monto de las cotizaciones que realizó con anterioridad a la entrada en vigor de la ley reclamada, toda vez que tales aspectos se regulan con precisión en el reglamento respectivo, con lo cual se evita el estado de incertidumbre de los trabajadores y la actuación arbitraria o caprichosa de las autoridades, que es lo que protegen las garantías constitucionales en comento.
V.V. real del bono de pensión.
El artículo sexto transitorio reproducido al inicio del apartado precedente, en lo que interesa, establece que antes del treinta y uno de diciembre de dos mil siete, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, entregará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el cálculo preliminar del bono de pensión de cada trabajador y que ello lo realizará con base en la información que recabe para ese fin.
En relación con lo anterior, el artículo noveno transitorio de la ley impugnada, establece lo siguiente:
"Noveno. El valor nominal de emisión expresado en unidades de inversión de los bonos de pensión del ISSSTE que se calculará a cada Trabajador será el que se determine conforme a la tabla siguiente:

Ver tabla 2


"Para determinar el monto de los bonos de pensión del ISSSTE en cada caso particular, se deberá multiplicar el numeral que corresponda en la tabla a los años de cotización y edad del trabajador, por el sueldo básico, elevado al año y expresado en unidades de inversión, que estuviere percibiendo el trabajador al último día del año anterior a que entre en vigor esta ley."
La parte quejosa aduce que los artículos sexto y noveno transitorios de la ley reclamada, en cuanto establecen que el importe de los bonos de pensión se calculará con base en el sueldo básico elevado al año y expresado en unidades de inversión (Udis) que estuviere percibiendo el trabajador al treinta y uno de marzo de dos mil seis, violan las garantías de irretroactividad de la ley y de no confiscación que prevén los artículos 14 y 22 constitucionales, en atención a lo siguiente:
• De acuerdo con lo previsto en los artículos 6o., fracción XXVIII y 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado actualmente en vigor, el sueldo básico es el sueldo tabular regional, en tanto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la ley derogada, el referido sueldo básico se integraba por el salario tabular, sobresueldo y compensaciones. Es decir, el sueldo básico que prevé la ley vigente es menor que el que regulaba la ley derogada.
Por tanto, dado que el monto de las cotizaciones realizadas con anterioridad al primero de abril de dos mil siete, se determinará con base en el salario tabular regional, es evidente que el importe del bono de pensión será mucho menor al monto real de las aludidas cotizaciones efectuadas al amparo de la ley abrogada.
• Aunado a lo anterior, el valor del bono de pensión no será el que realmente corresponda a la época en que se verifique su depósito en la cuenta individual del trabajador, ya que su valor se determinará considerando el sueldo básico elevado al año y expresado en unidades de inversión que aquél percibía al treinta y uno de diciembre de dos mil seis, lo que de suyo implica que no se tomarán en consideración ni los incrementos salariales ni el incremento del valor de las unidades de inversión que se verifiquen en los años de dos mil siete y dos mil ocho, no obstante que el plazo para elegir esta opción concluye el treinta de junio del último año en cita.
Para dar respuesta a los argumentos antes precisados, debe tenerse presente que el artículo noveno transitorio, señala que el valor nominal de los bonos de pensión se expresará en unidades de inversión (Udis) y que para determinar su monto, se deberá multiplicar el numeral que corresponda en la tabla que contiene los años de cotización y la edad del trabajador, por el sueldo básico que estuviera percibiendo al treinta y uno de diciembre de dos mil seis, elevado al año y expresado en unidades de inversión.
A fin de dar claridad al mecanismo en comento, se estima conveniente recordar que, con la finalidad de resolver el grave déficit actuarial del antiguo sistema de pensiones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, conocido como de reparto o de beneficios definidos -conforme al cual, las pensiones de los jubilados se pagan con las cuotas de los trabajadores en activo-, el legislador ordinario estimó necesario crear un nuevo sistema de cuentas individuales -en el que cada trabajador ahorra para su propio retiro-.
Por tal motivo, entre otros cambios, se propuso dividir el ramo de seguros de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte, cesantía en edad avanzada e indemnización global, de acuerdo con la naturaleza propia de los riesgos a cubrir, a saber: 1. Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) que busca asegurar al trabajador una vejez digna y decorosa; y 2. Seguro de invalidez y vida (IV) que cubrirá los riesgos por accidentes y/o enfermedades no profesionales que le impidan desempeñar su labor y la debida protección de sus beneficiarios en caso de fallecimiento.
Asimismo, se propuso un esquema de transición que consiste en dejar elegir a los trabajadores activos al primero de abril de dos mil siete, entre el anterior régimen de pensiones para el retiro modificado o bien migrar al nuevo sistema de cuentas individuales.
Para migrar al nuevo sistema se determinó otorgar a los trabajadores un bono de reconocimiento de beneficios pensionarios, dado que sería injusto no reconocer las aportaciones que realizaron en el pasado, habida cuenta que de no hacerlo, las aportaciones que realizaran a partir de la reforma serían insuficientes para financiar su retiro.
En relación con el reconocimiento de los beneficios pensionarios, en la exposición de motivos de la ley reclamada, se precisó lo siguiente:
• La práctica común en Latinoamérica ha sido actualizar las aportaciones de los trabajadores a la fecha de la reforma, sin embargo, ello presenta dos problemas: primero, es necesario obtener el historial salarial de cada uno de los trabajadores, lo cual es lento, costoso e impreciso; segundo, inevitablemente han existido periodos de alta inflación en los cuales las tasas reales de interés han sido negativas, con lo cual se dificulta actualizar de manera justa y consistente el valor de las aportaciones. Aun superados los dos obstáculos, al recordar que la suma de las cuotas y aportaciones es una séptima parte del monto requerido para cumplir con la obligación pensionaria, se vuelve evidente que actualizar estas cuotas y aportaciones sería una suma insuficiente para cubrir el derecho pensionario definido en la ley.
• Por tal motivo, la iniciativa propone un reconocimiento de beneficios pensionarios para los trabajadores activos de manera mucho más amplia. La compensación propuesta en esta iniciativa se basa en los artículos 60, 63 y 83 de la ley vigente. Estos artículos establecen la pensión como porcentaje del promedio del último año del salario base de cotización de acuerdo a la edad y años de servicio de cada trabajador. El artículo 60 establece que un trabajador con 30 años de cotización tiene derecho a una jubilación equivalente al 100% del promedio mencionado anteriormente sin importar su edad. El artículo 63 establece la pensión que recibe un trabajador al cumplir 55 años, en función de los años cotizados a partir de los 15 años de servicio. Finalmente, el artículo 83 es similar al 63 y establece las pensiones para trabajadores que tengan más de 60 años de edad y 10 años de cotización.
• Sin embargo, la ley vigente no prevé ningún beneficio pensionario para los trabajadores con menos de 15 años de cotización. No reconocer que estos derechohabientes han contribuido al sistema sería una injusticia, sobre todo con los trabajadores de menor ingreso y con las mujeres, que generalmente no logran acumular suficiente antigüedad para alcanzar una pensión. Por ello, la iniciativa propone prolongar proporcionalmente lo establecido en el artículo 63 para reconocer beneficios pensionarios a todos los trabajadores activos, inclusive aquellos con menos de 15 años de servicio. De aprobarse, esta medida beneficiará al 60% de los trabajadores que cotizan al ISSSTE, quienes actualmente no tienen ningún beneficio pensionario.
• Los beneficios pensionarios de todos los trabajadores activos se reconocerán mediante el otorgamiento de un bono, cuyo valor será suficiente para contratar una pensión al momento de retirarse equivalente a la pensión que se le reconoce a cada trabajador a la fecha de la reforma. Técnicamente, el bono equivale al valor presente neto de los beneficios marcados por la ley a la fecha de la reforma. Para quienes tienen entre 15 y 30 años de servicio se utiliza la pensión que determina el artículo 63, es decir, una pensión del 50% de su salario base si ha contribuido durante 15 años, monto que se incrementa gradualmente de acuerdo a los años cotizados hasta llegar al 100% del salario para quienes tengan al menos 30 años de servicio.
Para los que han trabajado menos de 15 años, se siguió la lógica del artículo 63 de la ley vigente, proponiéndose un incremento gradual en la pensión que parte de 3.33% para quienes tienen un año de cotización. Este monto se incrementa en 3.33% por cada año de cotización hasta llegar a 50% del salario base para los que tienen al menos 15 años de servicio.
• Para proteger al derechohabiente de la inflación, el bono se emite en unidades de inversión (Udis) con una tasa de rendimiento equivalente al 3.5% por encima de la inflación.
De lo antes expuesto, se advierte que el legislador ordinario determinó que el reconocimiento de los beneficios pensionarios para los trabajadores que desean migrar al nuevo sistema de cuentas individuales, se realizará mediante el otorgamiento de un bono de pensión cuyo valor será suficiente para contratar una pensión al momento de retirarse equivalente a la pensión que se le reconoce a cada trabajador a la fecha de la reforma, precisándose que, técnicamente, el bono equivale al valor presente neto de los beneficios marcados por la ley a la fecha de la reforma.
Para determinar el valor del bono de pensión, se tomó en consideración que si bien la práctica común en Latinoamérica ha sido actualizar las aportaciones de los trabajadores a la fecha de la reforma, lo cierto es que ello es lento, costoso e impreciso, en tanto se requiere obtener el historial salarial de cada uno de los trabajadores y no sería posible actualizar de manera justa el valor de sus aportaciones debido a que han existido periodos de alta inflación, habida cuenta que del total de las cuotas y aportaciones efectuadas, sólo una séptima parte se destina al fondo de pensiones de retiro, lo que evidencia que el monto resultante sería insuficiente para cubrir el derecho pensionario correspondiente.
Por tal motivo, para calcular el valor del bono se estimó conveniente tomar como base el porcentaje del sueldo básico que por concepto de pensión le hubiera correspondido a cada trabajador en los términos de los artículos 60, 63 y 83 de la ley derogada, de acuerdo a su edad y años de cotización. Cabe destacar que dichos numerales regulaban, respectivamente, la pensión por jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios y por cesantía en edad avanzada.
Así, se estableció que para los trabajadores que tienen entre quince y treinta años de cotización, se toma como referente la pensión que determina el artículo 63 de la ley derogada, es decir, una pensión del cincuenta por ciento de su salario básico si han contribuido durante quince años, el que se incrementa gradualmente de acuerdo a los años cotizados hasta llegar al cien por ciento de ese salario para quienes tengan al menos treinta años de cotización de acuerdo con el artículo 60 y, para quienes han cotizado menos de quince años, se siguió la lógica del referido artículo 63, proponiéndose un incremento gradual en la pensión que parte de tres punto treinta y tres por ciento para quienes tienen un año de cotización, que se incrementa en el mismo porcentaje por cada año de cotización, hasta llegar al cincuenta por ciento del salario base para los que tienen al menos quince años de cotización.
Adicionalmente, para proteger al trabajador de la inflación, el legislador estimó necesario que el bono de reconocimiento de beneficios pensionarios, se emitiera en unidades de inversión (Udis), con una tasa de rendimiento equivalente al 3.5% por encima de la inflación.
Lo antes expuesto, permite concluir que para demostrar la inconstitucionalidad de los artículos sexto y noveno transitorios de la ley reclamada, la quejosa parte de una falsa premisa, en tanto considera que el valor del bono de pensión debe ser equivalente al total de las aportaciones que realizó el trabajador con anterioridad a la reforma, pues como ya quedó asentado, el valor del referido bono equivale al valor neto de los beneficios pensionarios que le corresponden a la fecha en que entró en vigor la ley reclamada, mismo que se calcula tomando como base, el porcentaje del sueldo básico que por concepto de pensión le hubiese correspondido en los términos de la ley derogada, atendiendo a su edad y a los años de cotización.
Incluso, se estima conveniente señalar que de un análisis comparativo entre el monto total de cotizaciones efectuadas con base en un sueldo básico máximo, en un periodo comprendido del primero de enero de mil novecientos noventa y tres al treinta y uno de diciembre de dos mil siete (quince años) y el monto de los beneficios pensionarios respectivos, se advierte que éste es mucho mayor que aquél.
En efecto, el monto de las cotizaciones efectuadas durante el periodo antes referido sería de $227,308.27 (doscientos veintisiete mil trescientos ocho pesos 27/100 M.N.), como se advierte de la siguiente tabla:

Ver tabla 3


(A) Se obtiene de elevar al año el sueldo básico máximo que es equivalente a diez veces el salario mínimo del Distrito Federal.
(B) Equivalente al 3.5% del salario base de cotización anualizado, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 16, fracción IV y 21, fracción V, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente del cinco de enero de mil novecientos noventa y tres al treinta y uno de diciembre de dos mil siete, conforme a los cuales las cuotas del trabajador y la aportación de las dependencias y entidades para el pago de jubilaciones, pensiones e indemnizaciones globales, era del 3.50% del salario base de cotización. Importa destacar que en términos de lo previsto en el artículo primero transitorio de la ley reclamada, las nuevas cuotas y aportaciones entraron en vigor hasta el primero de enero de dos mil ocho.
(C) Se obtiene de dividir el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo, entre el referido índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo, conforme a lo dispuesto en el artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación.
(1) El salario mínimo en el año 1995 sufrió las siguientes variaciones del 1o. de enero al 31 de marzo $16.34; del 1o. de abril al 3 de diciembre $18.30 y del 4 de diciembre al 31 de diciembre $20.15.
(2) El salario mínimo en el año 1996 sufrió las siguientes variaciones del 1o. de enero al 31 de marzo $20.15; del 1o. de abril al 2 de diciembre $22.60 y del 3 de diciembre al 31 de diciembre $26.45.
(3) El salario mínimo en el año 1998 sufrió las siguientes variaciones del 1o. de enero al 2 de diciembre $30.20; del 3 de diciembre al 31 de diciembre $34.45.
Ahora bien, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo noveno transitorio de la ley reclamada, el valor de los beneficios pensionarios se calcula aplicando el factor (precisado en dicho numeral) que corresponda de acuerdo a la edad del trabajador y los años de cotización, al sueldo básico que percibía al treinta y uno de diciembre de dos mil siete elevado al año.
En virtud de que para determinar el monto del bono de pensión de acuerdo al procedimiento antes señalado es necesario tomar en consideración la edad del trabajador, se realizaron tres cálculos diferentes, que dan los siguientes resultados:

Ver resultados


Como se puede apreciar, el valor del bono de pensión no se determina atendiendo al total de las cotizaciones efectuadas por los trabajadores al amparo de la ley derogada, sino al valor de los beneficios pensionarios que adquirieron en virtud de esas cotizaciones, lo cual, evidentemente les reporta un mayor beneficio.
Precisado lo anterior, procede analizar si como lo aduce la parte quejosa, el sueldo básico que debe tomarse en consideración para el cálculo del valor del bono de pensión, es inferior a aquel conforme al cual realizó sus aportaciones con anterioridad a la reforma.
Para ello, debe tenerse presente que al resolver la contradicción de tesis 33/2004-SS, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Décimo y Décimo Tercero, ambos en Materia de Trabajo del Primer Circuito, en su sesión celebrada el veintiséis de marzo de dos mil cuatro, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que el salario tabular se integra por el salario nominal, el sobresueldo y las compensaciones adicionales por servicios especiales que eran otorgadas discrecionalmente por el Estado, tal como se advierte de la jurisprudencia 2a./J. 40/2004,(29) que a la letra se lee:
"AGUINALDO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. SE CALCULA CON BASE EN EL SALARIO TABULAR. De los artículos 32, 33, 35, 36 (actualmente derogado) y 42 bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, se desprende que el salario base para calcular el aguinaldo anual que debe pagarse en dos exhibiciones a los burócratas en un monto de cuarenta días de salario es el tabular, donde se compactaron el salario nominal, el sobresueldo y las ‘compensaciones adicionales por servicios especiales’ que eran otorgadas discrecionalmente por el Estado, pues a partir de la reforma de 1984 a dicha ley se redujeron las prestaciones que integran el salario o sueldo de los burócratas, que antes comprendía cualquier prestación entregada con motivo del servicio prestado. En consecuencia, si el referido artículo 42 bis no señala un salario distinto para el cálculo del aguinaldo, debe estarse al que la propia ley de la materia define en el artículo 32, que es el tabular, conforme al Catálogo General de Puestos del Gobierno Federal, considerado en el presupuesto de egresos."
Lasconsideraciones que sustentan el criterio jurisprudencial preinserto, en lo que interesa, son esencialmente las siguientes:
• Al iniciar la vigencia de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado el veintinueve de diciembre de mil novecientos sesenta y tres, se establecía que el salario de los trabajadores era la retribución que debía pagarse a éstos a cambio de los servicios prestados, el cual sería uniforme para cada una de las categorías de trabajadores y sería fijado en el presupuesto de egresos (artículos 32 a 36).
• No obstante la uniformidad del salario para todos los trabajadores de una misma categoría, se contempló el pago de dos prestaciones adicionales: a) una fija denominada sobresueldo que sería cubierta a las distintas categorías de trabajadores para compensar las diferencias por el distinto costo medio de la vida en diversas zonas económicas de la República; y, b) otra aleatoria denominada "compensaciones adicionales por servicios especiales" que se otorgaba discrecionalmente en cuanto a su monto y duración por parte del Estado de acuerdo con las responsabilidades o trabajos extraordinarios inherentes al cargo o por servicios especiales que desempeñaran los servidores públicos acreedores a esta última.
• Posteriormente, con motivo de la reforma acaecida a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en mil novecientos ochenta y cuatro, se cambió el concepto de lo que debía entenderse por salario, al que también se identificó con el nombre de sueldo, que es el que aparece consignado en los tabuladores regionales para cada puesto, cuya cantidad es el sueldo total que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados, con la particularidad de que los artículos transitorios a esta reforma establecieron la manera de integrar el salario tabular con el salario nominal, el sobresueldo y las "compensaciones adicionales por servicios especiales", excluyéndose, por ende, cualquier otra prestación distinta a éstas, lo que se deduce de la aclaración que se hizo al final del artículo 32, párrafo primero, en el sentido de que el salario o sueldo tabular era sin perjuicio de otras prestaciones ya establecidas, lo que significa que ya no se incluye la "integración" de todas las demás prestaciones que antes sí se contemplaban.
• Por tanto, ahora el sueldo o salario se equipara o asimila al salario tabular, esto es, el fijado en el tabulador regional para cada uno de los puestos consignados en el catálogo general de puestos del Gobierno Federal, el cual quedará comprendido en el presupuesto de egresos respectivo.
• Asimismo, las disposiciones transitorias de la reforma de mil novecientos ochenta y cuatro, establecieron que en los tabuladores de sueldos regionales de cada zona económica se fijaría el sueldo total en cantidades iguales o superiores a las consignadas con anterioridad para cada puesto, en sus diferentes niveles, donde aparecerían integrados los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación a los trabajadores que los venían percibiendo (artículo primero transitorio).
• También se aclaró que cuando en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y otros ordenamientos legales se dé una connotación distinta del sueldo o salario que se cubre a los servidores públicos, debe entenderse que se integra conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (artículo tercero transitorio), es decir, con el sueldo, sobresueldo y compensación.
Ahora bien, las disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado que regulan lo concerniente al sueldo básico, en su parte que interesa, señalan lo siguiente:
De la ley derogada:
"Artículo 15. El sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta ley se integrará solamente con el sueldo presupuestal, el sobresueldo y la compensación de que más adelante se habla, excluyéndose cualquiera otra prestación que el trabajador percibiera con motivo de su trabajo.
"‘Sueldo presupuestal’ es la remuneración ordinaria señalada en la designación o nombramiento del trabajador en relación con la plaza o cargo que desempeña.
"‘Sobresueldo’ es la remuneración adicional concedida al trabajador en atención a circunstancias de insalubridad o carestía de la vida del lugar en que presta sus servicios.
"‘Compensación’ es la cantidad adicional al sueldo presupuestal y al sobresueldo que se otorga discrecionalmente en cuanto a su monto y duración a un trabajador en atención a las responsabilidades o trabajos extraordinarios relacionados con su cargo o por servicios especiales que desempeñe y que se cubra con cargo a la partida específica denominada ‘Compensaciones adicionales por servicios especiales’.
"Las cotizaciones establecidas en los artículos 16 y 21 de esta ley, se efectuarán sobre el sueldo básico, hasta por una cantidad que no rebase diez veces el salario mínimo general que dictamine la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, y será el propio sueldo básico, hasta por la suma cotizable, que se tomará en cuenta para determinar el monto de los seguros, pensiones, subsidios y préstamos que otorga esta ley. ..."
De la ley impugnada:
"Artículo 17. El sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta ley, será el sueldo del tabulador regional que para cada puesto se haya señalado.
"Las cuotas y aportaciones establecidas en esta ley se efectuarán sobre el sueldo básico, estableciéndose como límite inferior un salario mínimo y como límite superior, el equivalente a diez veces dicho salario mínimo.
"Será el propio sueldo básico, hasta el límite superior equivalente a diez veces el salario mínimo del Distrito Federal, el que se tomará en cuenta para determinar el monto de los beneficios en los seguros de riesgos del trabajo e invalidez y vida establecidos por esta ley. ..."
"Trigésimo quinto (transitorio). El cálculo del sueldo básico señalado en esta ley, en ningún caso podrá dar por resultado una cantidad menor al sueldo básico establecido en la ley que se abroga para el cálculo de las cuotas y aportaciones al instituto."
Los mencionados preceptos, analizados en su relación y concordancia legal, denotan la falta de razón de la parte quejosa en sus afirmaciones, pues el sueldo básico considerado en el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente a partir del primero de abril de dos mil siete, no es inferior al previsto en la ley derogada, en tanto es equivalente al sueldo tabular regional establecido en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Es decir, en párrafos precedentes quedó establecido que de conformidad con lo previsto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en vigor, el sueldo del tabulador regional comprende en su integración, los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación, entendida esta última como la cantidad adicional que se otorgaba discrecionalmente en cuanto a su monto y duración por servicios especiales.
Por tanto, si de acuerdo a lo previsto en el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado derogada, el salario básico se integra por el sueldo, sobresueldo y compensación, es inconcuso, que el sueldo básico previsto en el artículo 17 de la ley impugnada, no es inferior a aquél, por el contrario, es equivalente, dado que el sueldo del tabulador regional se integra precisamente con los mismos conceptos a que se refiere el citado artículo 15 de la ley derogada.
Además, cabe agregar que el artículo trigésimo quinto transitorio de la ley impugnada, al prever que el cálculo del sueldo básico señalado en la misma, en ningún caso podrá dar por resultado una cantidad menor al sueldo básico establecido en la ley que se abroga para el cálculo de las cuotas y aportaciones al instituto, protege al trabajador de cualquier discordancia en el cálculo que resultara inferior.
Es importante destacar que en el dictamen pericial en materia de seguridad social y cálculos actuariales rendido por los peritos designados por la parte quejosa en el juicio de amparo 1/2007 y sus acumulados 2/2007 al 100/2007, **********, ********** y **********, así como el rendido por el perito oficial **********, al responder al primer punto del cuestionario formulado por la quejosa, en el sentido de que determinen los peritos cuáles son los efectos individuales de la nueva Ley del ISSSTE en materia de pensiones, con respecto a la Ley del ISSSTE abrogada de 1983, coinciden en señalar que el sueldo básico que prevé el artículo 17 de la ley reclamada es distinto al que regulaba el artículo 15 de la ley derogada, en tanto se integra por menos conceptos, lo que repercute negativamente en la cuantía de las pensiones y demás prestaciones a que tienen derecho los trabajadores del Estado, al disminuirse considerablemente sus cuotas y las aportaciones de las entidades y dependencias.
Sin embargo, tales opiniones carecen de eficacia probatoria para demostrar el extremo pretendido por la parte quejosa, ya que los peritos parten de la interpretación literal de las normas legales que se confrontan sin tomar en consideración que de acuerdo con lo previsto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en vigor, el sueldo del tabulador regional comprende en su integración los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación y que el artículo trigésimo quinto transitorio de la ley impugnada expresamente señala que el cálculo del sueldo básico señalado en la misma, en ningún caso podrá dar por resultado una cantidad menor al sueldo básico establecido en la ley que se abroga para el cálculo de las cuotas y aportaciones al instituto.
No es óbice a la consideración que antecede, el hecho de que el perito oficial sustente su opinión, además, en el hecho de que en el Acuerdo por el que se expide el manual de percepciones de los servidores públicos de las dependencias y entidades de la administración pública federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de mayo de dos mil siete, no se definen los conceptos de "sueldo presupuestal" y "sobresueldo" y que en relación a las compensaciones, señala que éstas no forman parte de la base del cálculo para determinar las cuotas y aportaciones de seguridad social.
Lo anterior, en virtud de que la falta de definición de los conceptos "sueldo presupuestal" y "sobresueldo", por sí, no puede dar lugar a estimar que se excluyen de la integración del sueldo tabular, además, la recta interpretación de lo dispuesto en el artículo 2o., fracción II, del citado manual de percepciones, permite advertir que las compensaciones sí se consideran para el cálculo de las cuotas y aportaciones de seguridad social, cuando así se determine en forma expresa en las disposiciones legales aplicables, tal como acontece en la especie, pues no debe soslayarse que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado establece que cuando en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los trabajadores del Estado y otros ordenamientos legales se dé una connotación distinta del sueldo o salario que se cubre a los servidores públicos, debe entenderse que se integra por los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación.
En ese orden, es evidente que tampoco asiste razón a la quejosa en cuanto sostiene que el importe del bono de pensión será mucho menor al valor real de los beneficios pensionarios que le corresponden a la fecha de entrada en vigor de la ley reclamada, dado que el sueldo básico que se toma en consideración para determinar el importe de ese bono, es equivalente al que en su momento sirvió de base para calcular las aportaciones que realizó con anterioridad a esa fecha.
Por último, se procede a analizar lo argumentado por la quejosa en el sentido de que el valor del bono de pensión no será el que realmente corresponda en la época en que se deposite en la cuenta individual del trabajador, en virtud de que su cálculo se realiza con base en el sueldo básico que éste tenía al treinta y uno de diciembre de dos mil seis, sin tomar en consideración los incrementos salariales y los incrementos al valor de las unidades de inversiones que se verifiquen durante los años de dos mil siete y dos mil ocho.
Para ello, debe recordarse que el legislador ordinario estimó necesario que el valor nominal de los bonos de pensión se expresarán en unidades de inversión, mejor conocidas como U., a fin de proteger al trabajador de los fenómenos de la inflación.
Ahora bien, el decreto por el que se establecen las obligaciones que podrán denominarse en unidades de inversión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el primero de abril de mil novecientos noventa y cinco, en su parte que interesa, establece:
"Artículo primero. Las obligaciones de pago de sumas en moneda nacional convenidas en las operaciones financieras que celebren los correspondientes intermediarios, las contenidas en títulos de crédito, salvo en cheques y, en general, las pactadas en contratos mercantiles o en otros actos de comercio, podrán denominarse en una unidad de cuenta, llamada unidad de inversión, cuyo valor en pesos para cada día publicará periódicamente el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación.
"Las obligaciones denominadas en unidades de inversión se considerarán de monto determinado. ..."
"Artículo tercero. Las variaciones de la unidad de inversión deberán corresponder a las del Índice Nacional de Precios al Consumidor, de conformidad con el procedimiento que el Banco de México determine y publique en el Diario Oficial de la Federación.
"El Banco de México calculará el valor de las unidades de inversión de acuerdo con el citado procedimiento. Dicho procedimiento deberá ajustarse a lo dispuesto por el artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación."
De lo anterior deriva que las obligaciones de pago de sumas en moneda nacional, podrán denominarse en unidades de inversión (Udis), cuyo valor en pesos para cada día se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en la inteligencia de que las variaciones de su valor deberán corresponder a las del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC).
Cabe destacar que en la parte considerativa del procedimiento para el cálculo y publicación del valor en moneda nacional de la unidad de inversión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de abril de mil novecientos noventa y cinco, se precisó que es deseable que las variaciones del valor de la Udi tengan el menor rezago posible respecto de las variaciones observadas del INPC, por lo que es conveniente que el valor de la Udi se publique en el referido medio informativo en las mismas fechas en las que se publica la variación quincenal del INPC, dando a conocer el valor que corresponda para cada día de dicho periodo de publicación con base en la variación del INPC de la quincena inmediata anterior a la fecha de publicación.
Dada la estrecha relación que existe entre las unidades de inversión y el Índice Nacional de Precios al Consumidor, se estima conveniente atender al documento elaborado por el Banco Nacional de México intitulado "El Índice Nacional de Precios al Consumidor: Características y Actualización de su base al año 2002", consultable en la página de Internet de dicha dependencia, en el que se precisa lo siguiente:
• El Índice Nacional de Precios al Consumidor es el instrumento estadístico por medio del cual se mide el fenómeno económico que se conoce como inflación, que consiste en el crecimiento continuo y generalizado de los precios de los bienes y servicios que se expenden en una economía.
• La razón principal por la que se realiza una medición lo más precisa posible de la inflación, es porque se traduce en un fenómeno económico nocivo, toda vez que daña la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda, afecta el crecimiento económico, distorsiona las decisiones de consumo y ahorro, propicia desigualdad en la distribución del ingreso y dificulta la intermediación financiera.
• De acuerdo al comportamiento del Índice Nacional de Precios al Consumidor, el Banco de México diseña la política monetaria orientada a procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional; asimismo, el referido índice permite obtener magnitudes reales, o lo que es lo mismo, en términos del poder de compra, a partir de la información económica expresada en términos nominales.
Lo expuesto con antelación, permite advertir que el Índice Nacional de Precios al Consumidor es el instrumento económico que permite medir el fenómeno de la inflación en un determinado periodo, a partir del cual el Banco de México diseña la política monetaria orientada a mantener la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional.
De ahí que para actualizar el valor de un bien o de una operación que ha variado por el transcurso del tiempo y el cambio de precios en el país, se utilice como referente el Índice Nacional de Precios al Consumidor, pues incluso así lo ha reconocido este Tribunal Pleno en la tesis P. XXVII/2003,(30) que es del tenor siguiente:
"SENTENCIAS DE AMPARO. CUANDO SU CUMPLIMIENTO CONLLEVE LA OBLIGACIÓN DE PAGAR EL VALOR DE UN BIEN INMUEBLE, EL MONTO A CUBRIR SERÁ EL QUE RESULTE DE ACTUALIZAR EL VALOR QUE TENÍA, DESDE EL MOMENTO EN QUE SE REALIZÓ EL ACTO RECLAMADO HASTA LA FECHA EN QUE SE EFECTÚE EL PAGO, CONFORME AL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 7o., FRACCIÓN II, DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA. De conformidad con el artículo 80 de la Ley de Amparo, cuando se trata de actos de carácter positivo, la sentencia que concede el amparo tendrá por objeto restituir al gobernado en el pleno goce de sus garantías violadas, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación, por lo que en el supuesto de que el cumplimiento del fallo protector conlleve la obligación de pagar al quejoso el valor del bien inmueble materia de la litis, la cantidad de dinero que las autoridades responsables deberán pagar será la que resulte de actualizar el valor que tenía el referido bien, desde el momento en que se realizó el acto declarado inconstitucional hasta la fecha en que se efectúe el pago correspondiente, ya que la restitución al quejoso en el pleno goce de sus garantías individuales violadas lleva implícito el deber de actualizar ese valor, para que el monto resultante tenga un poder adquisitivo análogo al que tenía en la época en que se emitió el acto reclamado. Ahora bien, ante la falta de norma expresa que establezca la forma en que debe actualizarse el monto de las obligaciones monetarias que deben cubrirse en cumplimiento de una ejecutoria de amparo debe aplicarse, por identidad de razón, el mecanismo de actualización que prevé el artículo 7o., fracción II, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, conforme al cual, para determinar el valor de un bien o de una operación que ha variado por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país en un periodo determinado, se utilizará el factor de actualización que se obtiene de dividir el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes más reciente del periodo, entre el citado índice correspondiente al mes más antiguo de dicho periodo, en el entendido de que para conocer el valor de las obligaciones contraídas con anterioridad al 1o. de enero de 1993, es necesario convertir su monto a pesos actuales, considerando para ello que un peso actual equivale a mil pesos de los anteriores, ya que de conformidad con el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de junio de 1992, por el que se crea una nueva unidad del Sistema Monetario de los Estados Unidos Mexicanos, la nueva unidad monetaria equivale a mil de la unidad anterior."
En ese orden de ideas, si las variaciones del valorde las unidades de inversión deben corresponder a las variaciones del Índice Nacional de Precios al Consumidor y, además, su valor se debe publicar en la misma fecha que se publica la variación quincenal del referido índice, dando a conocer el valor que corresponda para cada día de dicho periodo, es inconcuso que el valor de las obligaciones de pago expresadas en unidades de inversión se actualizan día a día de manera automática.
Por tanto, el hecho de que el valor nominal de los bonos de pensión se determine tomando como base el sueldo básico que tenía el trabajador al treinta y uno de diciembre de dos mil seis y el valor que tenían las unidades de inversión a esa fecha, no puede dar lugar a estimar que dicho valor nominal será inferior al que realmente corresponda a la fecha en que el bono se deposite en la cuenta del trabajador, dado que su importe inicial se actualizará automáticamente día a día de acuerdo a las variaciones del Índice Nacional de Precios al Consumidor.
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, por los motivos que la informan, la tesis 1a. III/2001,(31) de la Primera Sala, cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno, que es del siguiente tenor:
"UNIDADES DE INVERSIÓN (UDIS). SON UNIDAD DE CUENTA Y NO UNIDAD MONETARIA. El Congreso de la Unión, mediante el decreto por el que se establecen las obligaciones que podrán denominarse en unidades de inversión y reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación y de la Ley del Impuesto sobre la Renta, publicado en el Diario Oficial de la Federación el primero de abril de mil novecientos noventa y cinco, creó la figura jurídica denominada ‘unidad de inversión’ conocida por sus siglas ‘Udi’; de contratación potestativa, exclusivamente para actos jurídicos, financieros y mercantiles, cuya finalidad es indexar o actualizar el monto de la obligación de pago en moneda nacional, al ritmo de la inflación. Ahora bien, de conformidad con lo previsto en la exposición de motivos del decreto en mención, la unidad de inversión o ‘Udi’ fue creada para alcanzar la estabilidad y lograr la recuperación económica, mediante la promoción del ahorro y el establecimiento de los mecanismos que permitan la rehabilitación financiera de las empresas productivas, así como de las personas deudoras del sistema bancario del país. De ahí que en las operaciones celebradas por intermediarios financieros y en general en las transacciones comerciales, las obligaciones pactadas que así lo establecieran, se denominarían unidades de cuenta de valor real constante, a la que se llamaría de manera abreviada unidad de inversión o ‘Udi’; ésta tendría un valor en moneda nacional que el Banco de México calcularía y daría a conocer por cada día mediante el Diario Oficial de la Federación. De tal manera que, en la fecha de su establecimiento, dicho valor sería de un nuevo peso y posteriormente se iría ajustando en forma proporcional a la variación del Índice Nacional de Precios al Consumidor. De lo anterior se concluye que la unidad de inversión (Udi) es una unidad de cuenta y no una unidad monetaria."
No es óbice a la consideración que antecede, lo manifestado por la quejosa en el sentido de que no se consideran los incrementos salariales que pudieran verificarse en el dos mil siete y en el dos mil ocho, pues no debe soslayarse que el valor del referido bono equivale al valor neto de los beneficios pensionarios que le corresponden al trabajador a la fecha en que entró en vigor la ley reclamada, esto es, al primero de abril de dos mil siete, lo que inclusive es acorde con el mecanismo previsto en la ley derogada para el cálculo del monto de las pensiones, conforme a la cual, éste se realizaba considerando el promedio del sueldo básico percibido por el trabajador en el último año inmediato anterior a la fecha de baja, lo que revela que la intención que prevalece en el legislador en este aspecto, es considerar un referente cierto y determinado no susceptible de variación durante el periodo en el que se realiza el referido cálculo, sin que ello ocasione un perjuicio al trabajador, en tanto se prevé la actualización del monto inicial para conservar su poder adquisitivo.
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 6o. del Reglamento para el ejercicio del derecho de opción que tienen los trabajadores de conformidad con los artículos quinto y séptimo transitorios del decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, precisa que la edad y los años de cotización que se tomarán en consideración para el cálculo del bono de pensión, serán los que el trabajador tenga al 31 de diciembre de 2007 y que adicionalmente se depositarán en la cuenta individual las cuotas, aportaciones y cuota social causadas entre el mes de enero de 2008 y la fecha de emisión de dicho bono, lo que se justifica y encuentra su razón de ser en el hecho de que en virtud de lo dispuesto en el artículo primero transitorio, los artículos 42, 75, 101, 140, 193 y 199 de la ley impugnada, que regulan lo concerniente al régimen de financiamiento de los seguros, prestaciones económicas y servicios sociales y culturales, entraron en vigor el primero de enero del último año en cita.
En esa tesitura, es dable concluir que los artículos sexto y noveno transitorios, en cuanto establecen que el valor nominal de los bonos de pensión se determinará con base en el salario que percibía el trabajador al treinta y uno de diciembre de dos mil seis y el valor que las unidades de inversión tenían a esa fecha, no violan las garantías de irretroactividad de ley y de no confiscación que consagran los artículos 14 y 22 constitucionales, pues aun cuando ello implica que no se considerarán los incrementos salariales que se hubiesen verificado durante el periodo comprendido entre el primero de enero de dos mil siete y la fecha en que se depositen dichos bonos en la cuenta individual del trabajador, lo cierto es que las obligaciones de pago expresadas en unidades de inversión -como lo es en el caso el bono de pensión-, se actualizan automáticamente día a día de acuerdo a las variaciones del Índice Nacional de Precios al Consumidor, habida cuenta que para el cálculo del referido bono se consideran las cotizaciones efectuadas hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil siete, y las cuotas y aportaciones causadas a partir de dos mil ocho, se depositarán directamente en la cuenta individual del trabajador.
No pasan inadvertidas para este Alto Tribunal las opiniones esgrimidas en los autos del juicio de amparo 1/2007 y sus acumulados, del índice del juzgado del conocimiento, por los peritos de la parte quejosa y el perito oficial sobre el tema que nos ocupa al dar respuesta a las preguntas cuarta a octava del cuestionario respectivo, en las que se planteó lo siguiente:
Cuarto. Que digan los peritos su opinión sobre los cálculos actuariales sobre los que se diseñó la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales, en el monto de las futuras pensiones.
Quinto. Que determinen los peritos qué efectos individuales tiene el cálculo del bono de pensión en la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales sobre las cuantías de los beneficios que percibirá el trabajador al retirarse con la nueva ley en comparación con las que hubiere obtenido con la ley anterior.
Sexto. Que determinen los peritos si el trabajador que se retire con la nueva ley gozará de los mismos beneficios de jubilado que con la ley anterior.
Séptimo. Que determinen los peritos si en la nueva ley se establece claramente el monto de la futura pensión de retiro de los trabajadores que elijan el bono de pensión o el régimen del artículo décimo transitorio.
Octavo. Que determinen los peritos cuáles son las bases demográficas del artículo noveno transitorio de la nueva ley en el cálculo de retiro de los trabajadores en relación con la ley derogada.
Sin embargo, del análisis armónico de las opiniones esgrimidas por los peritos al dar respuesta a los cuestionamientos antes precisados, se advierte que carecen de eficacia probatoria para demostrar los extremos pretendidos por la quejosa.
En efecto, en lo que interesa al tema que nos ocupa, los peritos arribaron a las siguientes conclusiones:
Los peritos de la parte quejosa:
• Señalan que el cálculo del bono de pensión es claro pero su determinación es incorrecta e incompleta, en virtud de que no está formulado con base en cálculos actuariales, sino en una fórmula financiera que no contiene ninguna base demográfica, ni un cálculo de supervivencia particular, pues sólo contempla como límite fijo para todos los cálculos la misma expectativa de vida promedio al nacer, habida cuenta que no prevé el cálculo correcto de las rentas vitalicias que deberán cubrirse por las aseguradoras, lo que da como resultado graves disminuciones en las cuantías de las pensiones, dado que no podrán alcanzar el ciento por ciento del promedio del salario percibido por el trabajador en el último año laborado.
• En la nueva ley no se establece el monto de la futura pensión de retiro de los trabajadores que elijan el bono de pensión, en virtud de que la misma dependerá de diversos factores en los que el trabajador no tiene ninguna influencia.
• Señalan que conforme a lo dispuesto en la ley derogada, la pensión de los trabajadores está directamente relacionada con el valor de sus aportaciones que se calculan sobre un sueldo base de cotización menor a su salario integrado, por lo que, en el mejor de los casos, su derecho actual al cien por ciento del promedio del sueldo base percibido el último año que laboró, es equivalente al sesenta y cinco por ciento de sus percepciones integradas, por lo que, cualquier cantidad menor a ésta, es lesiva y en teoría inaceptable para cualquier empleado.
El perito oficial
• No emite opinión respecto de los cálculos actuariales sobre los que se diseñó el nuevo sistema de pensiones de retiro, en virtud de que no los tuvo a la vista, sin embargo, señala que del análisis del artículo noveno transitorio, se advierte que no presenta las bases demográficas sobre las cuales se determina el bono de pensión, pues únicamente contiene una tabla con los factores que habrán de aplicarse de acuerdo a la edad y años de servicios del trabajador, por lo que dicha tabla o matriz es el resultado de un método previo de estimación-financiera actuarial.
• En la nueva ley no se precisa la cuantía de las pensiones de retiro, en virtud de que éstas se determinarán atendiendo a diversos factores tales como el monto acumulado por el trabajador en su cuenta individual, los rendimientos financieros y las comisiones por el manejo de esa cuenta.
• Para determinar si la cuantía de la pensión de los trabajadores que opten por el sistema de retiro que prevé la ley reclamada, sería mayor o menor en relación con la que obtendrían conforme a la ley derogada, se parte de las tasas de reemplazo que se obtendrían conforme a ambos ordenamientos legales.
• Al efecto, precisa que la tasa de reemplazo es un porcentaje que expresa la relación que existe entre la cuantía de la pensión a que tiene derecho un trabajador cuando cumple los requisitos de ley, con respecto al salario promedio que percibía al final de su vida laboral. Es decir, se trata de medir la capacidad del importe de la pensión para sustituir el cien por ciento del ingreso que la persona recibía durante su vida laboral.
• A guisa de ejemplo, señala que si el trabajador percibía cien pesos de salario al final de su vida laboral y la cuantía de la pensión que le corresponde es de cincuenta pesos, entonces, la tasa de reemplazo será del cincuenta por ciento, dado que éste es el porcentaje del último sueldo que recibirá como pensión.
• En ese sentido, refiere que conforme a la ley derogada, la tasa de reemplazo era del cien por ciento, ya que la pensión era el equivalente al cien por ciento del salario base de cotización disfrutado en el año inmediato anterior a su jubilación, lo que significa que la cuantía de la pensión era prácticamente igual al salario de un trabajador en activo.
• Para determinar la tasa de reemplazo conforme a la nueva ley, el perito efectúa diversas corridas financieras en la calculadora del bono de pensión que aparece en la página de Internet del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, considerando: a) un sueldo básico hipotético mensual de seis mil pesos al treinta y uno de diciembre de dos mil siete; b) que la edad actual promedio de los trabajadores es de cuarenta y tres años; c) que la edad promedio de retiro es de cincuenta años; y d) que los años mínimos de cotización para los hombres es de treinta años y veintiocho para las mujeres.
• Así, concluye que conforme al nuevo sistema de pensiones la tasa promedio de reemplazo es aproximadamente del sesenta y siete punto seis por ciento para las mujeres y de sesenta y siete punto cinco por ciento para los hombres, que es próxima a la tasa de reemplazo promedio cotizada en el mercado asegurador que es del sesenta y siete punto uno por ciento, lo que significa que conforme a la nueva ley, los trabajadores obtendrían una pensión inferior a la que les correspondería de acuerdo a la ley derogada.
• No obstante, señala que dependiendo de las hipótesis que se ingresen al modelo cotizador antes referido, puede llegar a alcanzarse la tasa de reemplazo del cien por ciento, habida cuenta que el importe de la pensión estará en función del contrato de seguro que el trabajador celebre para tal efecto y del importe de su monto constitutivo.
Como antes se anunció, el dictamen emitido por los peritos de la parte quejosa carece de eficacia probatoria para demostrar que los bonos de pensión no equivalen al valor real de los beneficios pensionarios de los trabajadores, en virtud de que su opinión carece de sustento, habida cuenta que atendiendo a las características de generalidad y abstracción de la ley, no es jurídicamente posible estimar que para diseñar el procedimiento para el cálculo del bono de pensión debió considerarse la expectativa de vida de cada uno de los trabajadores que se encontraban en activo al entrar en vigor la ley reclamada y determinar la cuantía de las rentas vitalicias que deberán cubrirse por las aseguradoras, dado que ello dependerá de los recursos que haya acumulado el trabajador en su cuenta individual y de los rendimientos financieros que ésta genere, pues incluso así lo reconocen los propios peritos.
Asimismo, el dictamen rendido por los peritos de la parte quejosa carece de eficacia probatoria para demostrar que conforme al nuevo régimen de pensiones, la cuantía de éstas no podrán alcanzar el cien por ciento del promedio del salario percibido por el trabajador en el último año laborado, ya que por una parte, no precisan las razones que los llevaron a concluir en tal sentido y, por otra parte, se contradicen al señalar que de acuerdo a la ley anterior, la cuantía de la pensión se determina sobre un sueldo base de cotización que es menor al salario integrado del trabajador, por lo que su derecho al cien por ciento del promedio del sueldo base percibido el último año que laboró, es equivalente al sesenta y cinco por ciento de sus percepciones integradas.
Esto es, para demostrar que el nuevo sistema de pensiones de retiro es menos benéfico que el diseñado en la ley anterior, los peritos de la quejosa señalan que la cuantía de la pensión debe ser equivalente al cien por ciento del promedio del salario que percibía el trabajador en el último año laborado y, no obstante ello, reconocen que de acuerdo con la ley derogada, la cuantía de la pensión en realidad era equivalente al sesenta y cinco por ciento del salario integrado.
Sobre este aspecto, destaca que para demostrar que las tasas de reemplazo de la ley reclamada son menores que las previstas en la ley derogada, el perito oficial también sostiene que de acuerdo con ésta, el importe de la pensión era equivalente al cien por ciento del salario que percibía el trabajador al momento de jubilarse, lo que significa que la cuantía de su pensión era igual al salario de los trabajadores en activo.
Como se puede advertir, el perito oficial parte de una falsa premisa, pues tal como lo sostienen los peritos de la quejosa, conforme a lo previsto en la ley derogada las pensiones se calculan sobre el sueldo base de cotización que no es equivalente al salario del trabajador, dado que sólo se integra por el sueldo presupuestal, sobresueldo y compensación, excluyendo cualquier otra prestación económica que reciba aquél por su trabajo, como lo pueden ser la ayuda de renta, gratificaciones especiales y quinquenios, entre otras.
Además, conforme a lo dispuesto en el citado ordenamiento legal, las cuantías de las pensiones no podían exceder del límite superior del sueldo base de cotización que es de diez veces el salario mínimo del Distrito Federal, de lo que se sigue que tratándose de trabajadores que percibían un salario mayor a ese importe, la cuantía de su pensión, en ningún caso, sería igual al salario de los trabajadores en activo.
En esa tesitura, es inconcuso que no puede otorgársele eficacia probatoria a la conclusión a la que arribó el perito oficial en el sentido de que las tasas de reemplazo de la ley reclamada son menores que las previstas en la ley derogada y, que por tal motivo, conforme al nuevo sistema de pensiones, las cuantías de éstas serán menores, dado que para arribar a tal conclusión parte de una premisa incorrecta, habida cuenta que el propio perito sostiene que, de acuerdo a las circunstancias particulares de cada trabajador puede alcanzarse la tasa de reemplazo del cien por ciento, lo que evidencia que el mayor o menor beneficio del nuevo sistema de pensiones se determina atendiendo a circunstancias particulares e hipotéticas que por sí son ineficaces para demostrar la inconstitucionalidad de la ley.
Sirve de apoyo a lo anterior, por los motivos que la informan, la jurisprudencia de la Segunda Sala 2a./J. 88/2003,(32) cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno, que es del siguiente tenor:
"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS. SON INOPERANTES CUANDO TIENDEN A DEMOSTRAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO, SUSTENTÁNDOSE EN UNA SITUACIÓN PARTICULAR O HIPOTÉTICA. Los argumentos que se hagan valer como conceptos de violación o agravios en contra de algún precepto, cuya inconstitucionalidad se haga depender de situaciones o circunstancias individuales o hipotéticas, deben ser declarados inoperantes, en atención a que no sería posible cumplir la finalidad de dichos argumentos consistente en demostrar la violación constitucional, dado el carácter general, abstracto e impersonal de la ley."
Por último, es importante destacar que si bien es verdad como lo aduce la quejosa que el reconocimiento de los beneficios pensionarios es a futuro, toda vez que se reflejarán hasta el momento en el que se opte por el nuevo régimen de seguridad social, también lo es que no puede considerarse virtual, ya que el bono de pensiones, al monetarizarse, se depositará en la cuenta individual del trabajador, generando los rendimientos que correspondan de acuerdo con el saldo que se tenga en dicha cuenta.
Además, no debe soslayarse que la finalidad de ese reconocimiento es el de integrar el monto constitutivo inicial de su pensión, habida cuenta que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo décimo cuarto transitorio en relación con el artículo 80 de la ley reclamada, los trabajadores que al primero de abril de dos mil siete tengan derecho a pensionarse en los términos de la ley derogada y hubieren elegido el régimen de cuentas individuales, en lugar de un bono de pensión, recibirán un depósito a la vista en el Banco de México, a efecto de que puedan contratar su seguro de pensión o retiros programados y, en su caso, recibir el excedente de su importe en unao varias exhibiciones, si la pensión que se le otorga sea superior en más del treinta por ciento -30%- a la pensión garantizada, una vez cubierta la prima del seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes.
VI. Exclusión de los sujetos pensionados.
La quejosa aduce que los artículos cuarto a noveno transitorios de la ley reclamada, violan las garantías de legalidad y seguridad jurídica, así como el derecho a la seguridad social que consagran los artículos 14, 16 y 123 de la Constitución General de la República, en virtud de que excluyen a las personas que a la entrada en vigor de la ley se encuentran pensionados.
El anterior argumento es infundado, pues si bien es verdad que los preceptos transitorios antes referidos no incluyen a los jubilados, lo cierto es que ello se debe a que tales numerales únicamente regulan los derechos de los trabajadores en activo, ya que los derechos de aquéllos se prevén en los artículos décimo octavo y décimo noveno transitorios, que respectivamente establecen:
"Décimo octavo. Los jubilados, pensionados o sus familiares derechohabientes que, a la entrada en vigor de esta ley, gocen de los beneficios que les otorga la ley que se abroga, continuarán ejerciendo sus derechos en los términos y condiciones señalados en las disposiciones vigentes al momento de su otorgamiento."
"Décimo noveno. Para la administración de las pensiones en curso de pago, el instituto deberá llevar por separado la contabilidad de los recursos que reciba para este fin. Los recursos que destine el Gobierno Federal al instituto para cubrir dichas pensiones no se considerarán ingresos de este último.
"Anualmente, el instituto transferirá al Gobierno Federal, en los términos que convenga con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para tal efecto, los recursos de las cuotas y aportaciones de los seguros de riesgos del trabajo e invalidez y vida de los trabajadores que optaron por el régimen previsto en el artículo décimo transitorio."
Como se puede advertir, las personas que a la entrada en vigor de la ley reclamada se encuentren gozando de una pensión, continuarán ejerciendo sus derechos en los términos y condiciones previstos en las disposiciones vigentes al momento de su otorgamiento, para lo cual, el instituto deberá llevar por separado la contabilidad de los recursos que destine el Gobierno Federal para tal fin, de ahí lo infundado del argumento que se analiza.
DÉCIMO TERCERO. Procedencia del análisis de las disposiciones que prevén las modalidades al anterior sistema de pensiones y que regulan el nuevo régimen de seguridad social que prevé la ley impugnada. En apartados precedentes quedó establecido que para efectos de la procedencia del juicio de amparo, debe estimarse que las disposiciones que integran la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado conforman un sistema y que como tal, debe analizarse como autoaplicativo en su integridad.
Asimismo, quedó precisado que el citado ordenamiento legal, analizado como sistema en su integridad, no es inconstitucional en virtud de que el proceso legislativo del cual deriva no adolece de vicio alguno y no transgrede la garantía de irretroactividad de la ley.
En tal virtud y toda vez que el mecanismo de transición que prevé la ley reclamada, se traduce en dejar elegir a los trabajadores que se encontraban en activo al primero de abril de dos mil siete, entre mantenerse en el anterior sistema de pensiones modificado o migrar al nuevo sistema de cuentas individuales, a fin de otorgar certeza jurídica a los quejosos respecto de las consecuencias jurídicas del ejercicio de ese derecho o de su abstención de ejercerlo, este Tribunal Pleno procede a analizar la inconstitucionalidad alegada respecto de las disposiciones que prevén las modalidades al anterior sistema de pensiones y las que regulan el nuevo régimen de seguridad social, aun cuando aquéllos no demuestren encontrarse en el supuesto normativo de que se trate, ya que con el recibo de nómina que exhibieron junto con su demanda de garantías demuestran ser servidores públicos y, por ende, derechohabientes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
DÉCIMO CUARTO. Anterior sistema de pensiones modificado. La parte quejosa aduce que las disposiciones que regulan el citado sistema de pensiones violan en su perjuicio las garantías de irretroactividad de la ley y de seguridad social que consagran los artículos 14 y 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución General de la República, en atención a lo siguiente:
a) Al determinarse en la fracción IV del artículo décimo transitorio de la ley reclamada que para calcular la cuantía de las pensiones se tomará en cuenta el promedio del sueldo básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de baja, es inconcuso que dicho cálculo se efectuará sobre el sueldo básico previsto en el artículo 17 de la ley reclamada que es el sueldo tabulador regional y, por ende, el monto de las pensiones será inferior al que les correspondería en términos de lo previsto en ley derogada, ya que conforme a ésta, el sueldo básico se integraba por más conceptos, a saber: sueldo presupuestal, sobresueldo y compensación garantizada.
Lo anterior cobra relevancia si se toma en consideración que el precepto transitorio en comento condiciona el cálculo de la pensión sobre el promedio del sueldo básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de baja, al hecho de que el trabajador tuviere cuando menos una antigüedad de tres años en el mismo puesto y nivel, ya que de lo contrario se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto, pues es evidente que ello también trae como consecuencia que el monto de la pensión sea inferior a la que le correspondería en términos de lo dispuesto en la ley anterior, dado que en ésta no se establecía dicha condición.
b) El artículo décimo transitorio, fracción II, de la ley reclamada viola los derechos adquiridos por los trabajadores al amparo de la ley derogada, pues al exigir una edad mínima para el otorgamiento de una pensión por jubilación, los que al entrar en vigor la ley reclamada tengan menos de treinta años de edad, deberán trabajar más años que los exigidos por la ley anterior para poder acceder a dicho beneficio.
Lo mismo acontece para el otorgamiento de una pensión por edad y tiempo de servicios o de cesantía en edad avanzada, en tanto el precitado numeral transitorio incrementa la edad mínima para tener derecho a las mismas.
c) Aunado a lo anterior, la cuota que deben cubrir los trabajadores para financiar el pago de las pensiones en comento se incrementa considerablemente, ya que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 16 de la ley anterior dicha cuota era del tres punto cinco por ciento -3.5%- del sueldo base de cotización y conforme a lo previsto en el artículo 102 de la ley reclamada dicha cuota será del seis punto ciento veinticinco por ciento -6.125%- del sueldo básico.
Los conceptos de violación antes precisados son en una parte fundados y por otra infundados, por las razones que a continuación se exponen.
I. Aumento de la edad mínima para tener derecho a una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios o de cesantía en edad avanzada, así como de la cuota respectiva.
Como cuestión previa es importante precisar que el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución General de la República establece las bases mínimas de seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado como son entre otras, la jubilación, invalidez, vejez y muerte, sin establecer los términos o condiciones conforme a las cuales deberán otorgarse dichas prestaciones, de lo que se sigue que la facultad conferida al legislador para regular tales aspectos no encuentra en el citado precepto constitucional limitación o condición alguna.
Sin embargo, la evolución normativa del referido régimen de seguridad social permite advertir que, para tal efecto, el legislador ordinario considera diversos aspectos técnicos que le permiten conocer los costos del servicio y la eficaz realización del régimen en un determinado momento histórico, tales como los cálculos actuariales, los censos de población y las expectativas de vida, entre otros.
En ese orden se estima necesario tener presente que de la exposición de motivos de la ley reclamada se advierte que la razón fundamental que motivó la reforma al régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es la crisis financiera por la que éste atraviesa y que reduce su capacidad para hacer frente a sus obligaciones, pues aun cuando los fondos médicos y de pensiones absorben recursos de otros fondos, depende en gran medida del presupuesto federal.
Se precisa que el problema financiero más grave que enfrenta el instituto es el del pago de las pensiones, ya que su fondo presenta un déficit actuarial importante(33) lo que se explica porque con el paso de los años la esperanza de vida se ha incrementado y la edad promedio de retiro ha disminuido, lo que genera un incremento en la duración de las pensiones, habida cuenta que el número de cotizantes por pensionado se ha reducido considerablemente.
Para demostrar lo anterior, se señala que entre el periodo comprendido de mil novecientos setenta y cinco al dos mil cinco la esperanza de vida aumentó de sesenta y cinco a setenta y siete años de edad mientras que la edad de retiro disminuyó de sesenta y dos a cincuenta y seis años y el número de cotizantes por pensionado se redujo de veinte a cuatro, lo cual implica que mientras en el año de mil novecientos setenta y cinco las pensiones tenían una duración de tres años y cada una se cubría con las aportaciones de veinte trabajadores, para el año dos mil cinco las pensiones se pagan por un periodo de veintiún años y cada una se cubre con las de cuatro trabajadores.
Asimismo, se destaca que el instituto presenta un déficit de flujo de caja que año con año tiene que ser subsidiado por el Gobierno Federal.(34) Dicho déficit deriva del hecho de que al incrementarse la duración de las pensiones aumenta el tiempo durante el cual los pensionados requieren servicios de salud, habida cuenta que éstos no contribuyen al financiamiento de dichos servicios; asimismo, el perfil epidemiológico de la población cambió de enfermedades infecciosas a enfermedades crónico degenerativas que son más costosas y prolongadas y los costos de los medicamentos aumentaron por encima de la inflación.
Por tal motivo, se precisa que financieramente no es viable mantener el actual sistema de pensiones, habida cuenta que ello obligaría a un aumento permanente del subsidio por parte del Gobierno Federal, lo que es injusto para la sociedad que tiene que financiarlo con sus contribuciones y para el país en tanto se tienen que distraer recursos destinados a otros rubros igualmente importantes para poder afrontar las obligaciones del instituto. De no corregirse el problema, el déficit actuarial del sistema de pensiones no sólo pondrá en peligro el pago de las pensiones sino además el ahorro nacional, la estabilidad financiera y el desarrollo macroeconómico del país.
Lo expuesto con antelación evidencia que el aumento de la edad mínima para poder gozar de una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios o de cesantía en edad avanzada, así como el incremento de las cuotas respectivas se encuentra plenamente justificado, máxime que tal como quedó establecido, el Estado como tal no tiene la obligación de cubrir, con cargo al presupuesto federal, el pago de las pensiones, de ahí que contrario a lo que pretende demostrar la quejosa, el referido incremento no transgrede la garantía de seguridad social.
En tal sentido, no puede estimarse que las modificaciones al anterior sistema de pensiones y el incremento de las cuotas a cargo del trabajador, sean contrarias al principio de progresividad de los derechos sociales que prevé el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 1 del protocolo de "San Salvador", adicional a dicha convención, así como el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, habida cuenta que en apartados precedentes quedó demostrado que dichas modificaciones no restringen ni menoscaban las prestaciones relativas al seguro de jubilación, de retiro en edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte y cesantía en edad avanzada e indemnización global que regula la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que conforme a la teoría de los derechos adquiridos, la pensión no es un derecho que adquieran los trabajadores al momento en que empiezan a laborar y a cotizar al instituto, dado que su otorgamiento está condicionado al cumplimiento de los requisitos respectivos, por lo que, mientras éstos no se cumplan, la pensión constituye una expectativa de derecho, de lo que se sigue que el incremento de la edad mínima para tener derecho a una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios o de cesantía en edad avanzada, no afecta derechos adquiridos.
Incluso, destaca que el artículo 48 de la ley derogada expresamente señala que el derecho a las pensiones de cualquier naturaleza nace cuando el trabajador o sus familiares derechohabientes se encuentren en los supuestos consignados en esta ley y satisfagan los requisitos que la misma señala.
Asimismo, de acuerdo a la teoría de los componentes de la norma la pensión es la consecuencia de una serie de supuestos parciales, por tanto, si tales supuestos se realizan con posterioridad a que entró en vigor la ley reclamada, es inconcuso que el otorgamiento de la pensión deberá realizarse en los términos previstos por ésta.
En ese orden, es evidente que el hecho de que en virtud del aumento de la edad mínima para poder gozar de una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios o de cesantía en edad avanzada, los trabajadores deban laborar más años, no provoca una violación a la garantía de irretroactividad de la ley, habida cuenta que dicha modificación no afecta los supuestos parciales acontecidos con anterioridad a la entrada en vigor de la ley reclamada, puesto que no se desconocen los años de servicios prestados al Estado ni las cotizaciones realizadas durante ese periodo.
Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia de este Tribunal Pleno P./J. 42/98,(35) que a la letra se lee:
"JUBILACIÓN DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. LOS PÁRRAFOS PRIMERO Y SEGUNDO DEL ARTÍCULO SEXTO TRANSITORIO DEL DECRETO 241 QUE REFORMÓ LA LEY DEL ISSSTELEÓN, EN CUANTO A LAS BASES QUE RIGEN A AQUÉLLA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD. El párrafo primero del artículo sexto transitorio del Decreto 241 del Congreso del Estado de Nuevo León, de veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres, que reformó la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León, dispone que: ‘Los servidores públicos que se encontraban sujetos al régimen de cotización previsto en el ordenamiento abrogado, podrán jubilarse a los treinta años de servicio y veintiocho en el caso de la mujer, alcanzando una pensión proporcional a su último salario de cotización neto, conforme a la siguiente tabla.’; en tanto que, el párrafo segundo precisa la indicada ‘tabla’. Ahora bien, la circunstancia de que esta reforma legal dé lugar a que quienes se jubilen a partir de su vigencia obtengan menos beneficios que quienes lo hicieron con anterioridad, en virtud de la aplicación del salario neto, en vez del nominal que antes se consideraba, y por la modificación de los porcentajes para el cálculo de la pensión, no implica que se viole la garantía de irretroactividad de las leyes, prevista en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, tanto a la luz de la teoría de los derechos adquiridos como a la de la teoría de los componentes de la norma. En relación con la primera teoría, debe considerarse que la pensión por jubilación no constituye un derecho que los trabajadores en activo adquieran por existir la relación laboral equiparada y por haber cotizado en el sistema relativo, ya que la introducción de dicha prestación al patrimonio jurídico de aquéllos se encuentra condicionada al cumplimiento de los años de servicio requeridos para ello, por lo que mientras ese requisito no se cumpla, tal prestación constituye una mera expectativa de derecho, de lo que se sigue que la disposición transitoria en comento no afecta derechos adquiridos, respetándose la garantía señalada. Por otra parte, con base en la teoría de los componentes de la norma y dado que el derecho a la jubilación es la consecuencia jurídica de una serie de supuestos o actos parciales, el hecho de que los trabajadores al servicio del Estado de Nuevo León que obtengan tal prestación con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma en comento reciban un trato menos benéfico de los que la hubieren obtenido con anterioridad, no provoca una violación a la citada garantía, pues el nuevo salario base para calcular el monto de la pensión por jubilación, y el porcentaje al que ella equivaldrá constituyen supuestos parciales de tal prerrogativa laboral, que una vez actualizados generan el derecho a la jubilación; además, la constitucionalidad de la modificación legal de mérito deriva de que mediante ella no se afectan los supuestos parciales, previamente acontecidos, de dicha consecuencia, pues no desconoce los años de servicio, las cotizaciones y el periodo durante el cual se realizaron."
Por cuanto se refiere al incremento de las cuotas del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación,(36) las cuotas y aportaciones de seguridad social tienen la naturaleza de contribuciones y, por ende, su incremento hacia el futuro no implica una violación a la garantía de irretroactividad de la ley, toda vez que los contribuyentes no adquieren el derecho a contribuir siempre sobre una misma base o cuota.
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, la jurisprudencia de este Tribunal Pleno P./J. 105/99,(37) que es del tenor siguiente:
"CONTRIBUCIONES. LAS LEYES QUE LAS INCREMENTAN NO VIOLAN LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD. Esta garantía, consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que una ley no puede contener disposiciones que regulen hechos acaecidos con anterioridad a su vigencia o afectar derechos adquiridos; el Congreso de la Unión, en ejercicio de la potestad tributaria que la propia Constitución le confiere, anualmente determina las contribuciones del año fiscal correspondiente, y cuando las incrementa hacia el futuro, es claro que no afecta situaciones anteriores y los particulares no pueden alegar violación a dicha garantía, porque no tienen el derecho adquirido para pagar siempre sobre una misma base o tasa, ya que contribuir al gasto público es una obligación de los mexicanos consagrada en el artículo 31, fracción IV, constitucional, y no un bien que ingrese al patrimonio del contribuyente."
II. Sueldo básico para el cálculo del monto de la pensión.
No asiste razón a la quejosa en cuanto sostiene que lo dispuesto en la fracción IV del artículo décimo transitorio en el sentido de que para calcular la cuantía de las pensiones se tomará en cuenta el promedio del sueldo básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de baja, implica que dicho cálculo se efectuará sobre el sueldo básico previsto en el artículo 17 de la ley reclamada que es el sueldo tabulador regional y que ello trae como consecuencia que el monto de las pensionesserá inferior al que resultaría en términos de lo previsto en ley derogada, ya que conforme a ésta el sueldo básico se integraba por más conceptos, a saber: sueldo presupuestal, sobresueldo y compensación garantizada.
Lo anterior es así, toda vez que en apartados precedentes quedó establecido que si bien es verdad de acuerdo a lo previsto en el artículo 15 de la ley derogada, el sueldo básico se integra por el sueldo, sobresueldo y compensación, también lo es que el sueldo básico que prevé el artículo 17 de la ley reclamada, no es inferior a aquél, por el contrario, es equivalente, dado que el sueldo del tabulador regional, se integra precisamente con los mismos conceptos a que se refiere el citado artículo 15 de la ley derogada.
Asimismo, se precisó que el artículo trigésimo quinto transitorio de la ley impugnada, al prever que el cálculo del sueldo básico señalado en la misma en ningún caso podrá dar por resultado una cantidad menor al sueldo básico establecido en la ley derogada, protege al trabajador de cualquier discordancia en el cálculo que pudiera resultar inferior.
En cambio, resulta sustancialmente fundado lo argumentado por la quejosa en el sentido de que la fracción IV del artículo décimo transitorio, al condicionar la antigüedad del trabajador en el mismo puesto y nivel por un periodo mínimo de tres años, para calcular la pensión sobre el promedio del sueldo básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de baja, viola lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución General de la República.
En efecto, el citado precepto constitucional consagra como garantía mínima de seguridad social para los trabajadores al servicio del Estado, entre otros aspectos, la jubilación y la vejez.
Ahora bien, el seguro de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios y de cesantía en edad avanzada, más que proteger una contingencia, tiene por objeto asegurar al trabajador una vejez digna y decorosa, lo que de suyo implica que el monto de la pensión correspondiente debe permitirle conservar la calidad de vida que tenía antes de retirarse del servicio, de ahí que una de las mayores conquistas burocráticas en materia de seguridad social, fue la de reducir el periodo para promediar el sueldo básico sobre el cual se calculará el monto de la pensión, primero de cinco a tres años y posteriormente a un año, ya que a mayor tiempo de promedio menor es el referido sueldo.
Luego, es inconcuso que la condición impuesta por el legislador para calcular el monto de la pensión sobre el promedio del sueldo básico disfrutado por el trabajador en el último año anterior a la fecha de baja, es contraria a la finalidad esencial de la jubilación consistente en que al concluir su etapa productiva, el trabajador reciba una renta vitalicia que le permita mantener la calidad de vida que tenía al separarse definitivamente del servicio.
No pasa inadvertido para este Alto Tribunal que el establecimiento de la condición antes referida tiene como fin evitar que a los trabajadores que están próximos a jubilarse se les otorgue un ascenso con el único objeto de obtener una pensión de mayor cuantía, sin embargo, dicha justificación carece de razonabilidad, ya que por una parte prejuzga sobre las razones que motivaron el ascenso del trabajador y, por otra, la antigüedad en el puesto que tenía al momento de verificarse la baja no guarda relación con el promedio del sueldo básico sobre el cual se va a calcular la pensión, pues no debe soslayarse que éste no puede exceder del equivalente a diez veces el salario mínimo.
En ese orden de ideas, es dable concluir que la fracción IV del artículo décimo transitorio, viola lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, únicamente en la porción normativa que precisa "siempre y cuando el trabajador tenga una antigüedad mínima en el mismo puesto y nivel de tres años. Si el trabajador tuviere menos de tres años ocupando el mismo puesto y nivel, se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto que hubiere percibido el trabajador, sin importar su antigüedad en el mismo".
DÉCIMO QUINTO. Exclusión de seguros y prestaciones en el nuevo régimen de seguridad social. En este apartado se analizarán los argumentos propuestos por la parte quejosa enderezados a demostrar que el referido régimen es inconstitucional, en tanto excluye seguros y otras prestaciones previstas en la ley derogada.
I. Jubilación.
Sostienen los promoventes que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es violatoria del artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no contemplar ni regular la jubilación de los trabajadores al servicio del Estado, derecho que estaba contenido en la abrogada ley.
La Constitución Federal, en efecto, prevé la jubilación como derecho mínimo de la seguridad social en el precepto citado al expresar "XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas: a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte."
Para un adecuado planteamiento sobre el punto jurídico que se estudia, debe partirse de que la jubilación es, en principio, el retiro otorgado a un trabajador al servicio del Estado con pago mensual de una cantidad, consistente en una pensión o disfrute de una retribución económica, que puede guardar o no alguna relación con el monto del salario o sueldo percibido o fijarse a partir de otros conceptos cuando la legislación prevé la existencia de cuentas individuales, a partir de las cuales los trabajadores serán responsables de financiar sus propias pensiones.
De esta manera debe atenderse a que la jubilación es la situación jurídica de retiro en que se encuentran las personas que habiendo desempeñado servicios públicos por determinados periodos se ven en posición de dejarlos, es decir, a separarse o retirarse de ese servicio, sea voluntaria u obligatoriamente (en retiro forzoso).
En la figura del retiro juega un papel determinante el reconocimiento de la antigüedad en el servicio, pues es ésta, precisamente, la que produce, de origen, una diferencia en la cuantía de la pensión que ha de recibirse. Ese retiro puede darse, inclusive, sin especificación o límite de edad o puede ser causa de jubilación cuando se ha alcanzado una edad límite, siempre y cuando se cumplan determinados requisitos de antigüedad.
Si bien no es necesario que la legislación disponga como requisito para la jubilación la edad, normalmente se impone ésta acompañada de cierta antigüedad, esto es, intervienen dichos factores como presupuestos legales para la procedencia de la jubilación.
Esta postura, en la actualidad, se aprecia con nitidez de la evolución jurídica de las pensiones en nuestro país.
Cuando se analiza la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dada en mil novecientos sesenta y con ella se introduce el apartado B del artículo 123, se aprecia que el propósito de la reforma se centró en dar protección a los trabajadores al servicio del Estado, cuyos antecedentes refieren la primera mutualidad de empleados públicos, constituida en mil ochocientos cincuenta y siete con la finalidad de brindarles protección social y la Ley de Pensiones, Montepíos y Retiros Civiles y M. en mil ochocientos noventa y seis, entre otras.
La seguridad social para los burócratas fue regulada en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve, que consideró los beneficios establecidos en la Ley General de Pensiones de Retiro de mil novecientos veinticinco que instituyó la Dirección de Pensiones Civiles de Retiro, organismo público descentralizado, antecedente directo del actual Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
La Ley General de Pensiones de Retiro protegió las contingencias consistentes en vejez e inhabilitación y preveía la pensión por vejez, sobre la cual se estimó la inconveniencia de pensionar a trabajadores en plena aptitud para el servicio, pues priva al Estado de la colaboración de sus funcionarios cuando su preparación y experiencia pueden serle más útiles y hace gravitar sobre la colectividad como clase pasiva a quienes gozan de facultades completas de trabajo. La iniciativa fijó la edad pensionable en cincuenta y cinco años tomando en cuenta el promedio de vitalidad en nuestro país y los antecedentes legislativos mexicanos sobre el particular.(38)
Igualmente consideró que la cuota correspondiente a la pensión de vejez debía determinarse en función directa del tiempo se servicios, mediante una tabulación a partir del cuarenta por ciento -40%- del sueldo en disfrute y mínimo de quince años trabajados, que culmina con el otorgamiento de pensión al cien por ciento -100%- del sueldo a los treinta años de servicio. Esta relación semiprogresiva entre el tiempo de trabajo y la cuota establecida, en vez de la pensión calculada con cuota de tipo puramente proporcional, que consignaba la ley de mil novecientos veinticinco, representa un mayor incentivo para el trabajador de continuar en servicio hasta la edad máxima, pues cada año que transcurre los aproxima con rapidez mayor al disfrute de pensión de sueldo íntegro.(39)
Una pensión de ese monto coloca ya al trabajador en condiciones decorosas de retiro y resuelve en forma más favorable para él, el problema de una vejez tranquila. Esa certidumbre de que al final de su carrera gozará de una renta adecuada y despertará un sentimiento de seguridad, que sin duda alguna habrá de aumentar la eficacia y la honradez de los servidores del Estado.(40)
Respecto del sistema financiero, la iniciativa sostuvo que el trabajador público pagaría como importe total de descuentos que le dan derecho a las pensiones, la cuota única del cinco punto cincuenta por ciento -5.50%- de su sueldo, en el sistema de contribución obligatoria, tanto por parte del trabajador como del Estado, la primera con el fin de aumentar la cuantía y el número de los beneficios, determinación estimada con base en cálculos actuariales.
Con esa base legal surge la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, señalando como punto particular la tutela cuando por edad, tiempo de trabajo, separación del cargo, invalidez, vejez o muerte, más lo requiera. La expedición de la ley pretendió otorgar seguros, prestaciones sociales, jubilaciones, indemnizaciones y beneficios de todo tipo y especie, cuidando, en lo que corresponde, la separación del servicio, la invalidez, la vejez y la muerte, aumentando a un ocho por ciento -8%- de sus salarios la contribución del trabajador, en el sistema bipartita establecido desde la Ley de Pensiones de mil novecientos veinticinco. Establece la jubilación para quienes hayan cumplido treinta años o más de servicios cualquiera que sea sus edad con oportunidad de recibir el cien por ciento de su sueldo regulador, es decir, el promedio de los sueldos disfrutados en los últimos cinco años de servicios.(41)
La reseña histórica de los antecedentes legislativos en México pone de manifiesto que la jubilación en este país ha comprendido pensiones vitalicias otorgadas por distintas circunstancias del retiro de los trabajadores, en las que se han considerado tanto antigüedad en el servicio como edad de las personas, situación que no se ve alterada en la ley impugnada.
Por otra parte, partiendo de un contexto lingüístico, el vocablo jubilación deriva del latín medieval iubilatio-iubilationis, que en su sentido primigenio significa canto de alegría, de ahí, por su evolución semántica júbilo, gozo de especial exaltación. En latín clásico existe su antecedente en el verbo iubeo-iubere, animar (este verbo tiene un amplio campo semántico), la palabra española jubilación está constatada desde mil quinientos ochenta. El sufijo-ción, indica resultado de una acción.
En la evolución semántica de este vocablo preponderó en sus inicios el sentido religioso, de ahí jubileo, y en la música sacra tiene una milenaria tradición el desarrollo de la frase in dulce iubilo, en dulce júbilo, motivo de múltiples composiciones.
En sentido jurídico, significa dispensar a alguien por razón de la edad o los años de servicios prestados con derecho a una remuneración (pensión). Retiro del ámbito laboral por haber cumplido la edad exigida por una determinada legislación. Renta o pensión que cobra la persona jubilada.
Para relacionarlo con las definiciones previas cabe decir de la pensión, que viene del latín pensio-pensionis, pesada (acción de pesar), pago (realizado en ciertas épocas), en su evolución jurídica se usó con los significados de alquiler, indemnización e impuesto. Pensión, pensionista, pensionario, aparecen plenamente constatados desde el siglo XVII, muy posterior al vocablo jubilación. El origen último de esta palabra está en el verbo latino pendo-pendere, dejar de pender los platillos de la balanza; de ahí estimar, sopesar, evaluar.
No debe pasarse por alto que en el uso pragmático del lenguaje, esto es, por el uso práctico que demandan las situaciones concretas no es descartable el uso como sinónimo de los vocablos pensión y jubilación, en todo caso hay que notar que ambos comparten parte esencial del campo semántico en el sentido de un pago o remuneración periódica.
Es la asignación que recibe periódicamente una persona por los servicios que ha prestado con anterioridad, por méritos o por cualquier otra razón.
Y por último, renta, que procede del vocablo latino reddo-reddere, dar de nuevo, devolver, restituir, dar en pago (de algo, de un servicio). Es un verbo con amplio campo semántico incluso en el lenguaje jurídico como puede verse en el digesto.(42) El vocablo renta aparece ya constatado en el español hacia mil doscientos quince, derivado del antiguo renda ya atestiguado en textos de mil ciento treinta y uno. Por evolución semántica, utilidad o beneficio que rinde algo periódicamente.
La evolución histórica del uso del lenguaje nos lleva a concluir que para efectos prácticos jubilación y pensión son similares en su contexto pragmático. A su vez renta y pensión son consecuencia de la primera.
Lo dicho, puede llevarnos a sostener válidamente que cuando el artículo 123 obliga a prever la jubilación para los trabajadores del Estado, está obligando a entregarles una pensión o renta vitalicia derivada del retiro por razón de la edad o los años de servicios prestados, lo que puede entenderse produce júbilo, ante el hecho de recibir una cantidad de dinero ya no por concepto de salario sino precisamente por estar retirado del ámbito laboral.
Ahora bien, de conformidad con la ley vigente, el retiro de los trabajadores se aprecia en el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez que tiene como propósito, más que proteger una contingencia, el que un trabajador pueda contar con una vejez digna y decorosa. Es un seguro que protege al trabajador cuando ha concluido su vida laboral que no sólo incrementa el nivel de vida e independencia de las personas mayores, sino que la certidumbre que un seguro bien diseñado le concede al trabajador, le da mayor libertad en la conducción de sus decisiones laborales a lo largo de su vida productiva. Esta libertad repercute en un mercado laboral más dinámico y una mayor productividad que conlleva a un mayor crecimiento económico.(43)
La iniciativa de la ley señala:
"El sistema vigente de pensiones para el retiro padece de fallas graves e introduce distorsiones en el comportamiento de los trabajadores. Primero, el trabajador al servicio del Gobierno Federal enfrenta hoy gran incertidumbre y desprotección si cambia de empleo al sector privado o al ámbito estatal o municipal. Si lo hace antes de haber cotizado 15 años no recibe ninguna pensión; de hecho, ni siquiera recibe servicios médicos después de cumplir la edad de jubilación. Si algún trabajador deja el sector público con más de 15 y menos de 30 años de cotización tiene derecho a una pensión que tendrá que reclamar cuando cumpla 55 años si logra acreditar su antigüedad. Segundo, el trabajador tiene poca certidumbre de recibir su pensión, ya que el proceso para obtenerla es tortuoso, pues es necesario acreditar la antigüedad en cada una de las dependencias donde laboró. El cambio continuo de denominación de las dependencias y las desincorporaciones de algunas entidades públicas complican este proceso, que debería de ser un derecho que el trabajador pudiera ejercer sin mayor trámite al cumplir con los requisitos. Tercero, el sistema actual premia la permanencia sólo hasta los 30 años. Las pensiones no aumentan para aquellos trabajadores que cotizan más allá de los 30 años de servicio.
"Debido a que la pensión depende de la cantidad de recursos que el trabajador y el Estado hayan acumulado, la iniciativa permite que el trabajador escoja su edad de retiro siempre que los recursos en la cuenta individual sean suficientes para tener una pensión de al menos 30% mayor a la mínima garantizada. Así, en el nuevo sistema de cuentas individuales, para la gran mayoría de los trabajadores al servicio del Estado la edad de retiro será una decisión propia y no el límite de 65 años marcado en la nueva ley. Sólo el individuo conoce su situación personal, familiar y profesional con el detalle necesario para poder tomar esta importante decisión. El trabajador también tendrá la elección de retirar parte de los recursos de su cuenta individual y darles el destino que él escoja, siempre y cuando cubra el mínimo mencionado anteriormente.
"Al mismo tiempo, el sistema de cuentas individuales contiene dos elementos de solidaridad con los trabajadores que menos tienen. Bajo el primero, el Gobierno Federal protege a los trabajadores de menores ingresos, asegurando una pensión mínima garantizada. Esta iniciativa eleva el monto de la pensión mínima garantizada de uno a dos salarios mínimos, equivalentes a un salario mínimo burocrático. Esta modificación se ajusta mejor a la realidad salarial de los trabajadores del sector público que en el rango de menores ingresos tienen un salario mínimo más elevado. En el caso de retiro, para los trabajadores de menor ingreso cuyo saldo acumulado en su cuenta individual no sea suficiente para obtener la pensión mínima garantizada, el Gobierno Federal aportará la diferencia. De esta manera, el sistema mantiene su carácter solidario con los trabajadores, especialmente con los de menores ingresos, y permite canalizar el subsidio fiscal a quienes más lo necesitan.
"El segundo elemento solidario del sistema de cuentas individuales propuesto es la incorporación de una cuota social financiada por el Estado. La cuota social es un monto fijo que equivale aproximadamente a cinco punto cinco por ciento de un salario mínimo y es igual para todos los trabajadores, independientemente de su nivel de ingreso lo cual le da proporcionalmente mayores contribuciones para los trabajadores de menores ingresos, introduciendo un elemento redistributivo de combate a la desigualdad, consolidando el carácter solidario del nuevo sistema de pensiones."
Así, con independencia de que el artículo décimo transitorio prevé la jubilación como una opción para los trabajadores, el artículo 3o. de la ley considera con carácter obligatorio el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, equivalente a lo que la ley anterior consideraba como seguros de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios y de cesantía en edad avanzada, pues como anteriormente se dijo, conforme a los contextos histórico y lingüístico, ello es la jubilación en tanto asegura que el empleado tenga una asignaciónvitalicia para compensar la pérdida de ingresos que deriva de la terminación de la relación laboral, una vez que el trabajador ha sido dado de baja en forma definitiva, pasando a situación de retiro, sea voluntaria u obligatoriamente.
En ese sentido, el artículo 84 de la ley vigente prevé la pensión por cesantía en edad avanzada con derecho a pensión para el supuesto en que el trabajador quede sin trabajo a partir de los sesenta años de edad con un mínimo de veinticinco años de cotización.
Por su parte, el artículo 88 prevé el seguro de vejez con derecho al otorgamiento de pensión cuando el trabajador o pensionado por riesgos de trabajo o invalidez haya cumplido sesenta y cinco años de edad y tenga reconocidos un mínimo de veinticinco años de cotizaciones.
En ambos casos, la jubilación se financia por las cuotas efectuadas al sistema por los propios trabajadores a través de sus cotizaciones y por aportaciones de las entidades o dependencias en las que prestan o han prestado sus servicios, así como con la cuota social que corresponde al Gobierno Federal, a partir de lo cual los trabajadores pueden disponer de su cuenta individual para disfrutar de la pensión respectiva y para tal propósito podrán optar por una de las siguientes alternativas:
1) Contratar con una aseguradora de su elección un seguro de pensión que le otorgue una renta vitalicia, que se actualizará anualmente en el mes de febrero conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor, o
2) Mantener el saldo de su cuenta individual en el PENSIONISSSTE o en una administradora y efectuar con cargo a dicho saldo, retiros programados, en este caso, podrá contratar un seguro de pensión que le otorgue una renta vitalicia, siempre y cuando el monto alcance la pensión mínima garantizada.
Ahora bien, no obstante las dos previsiones anteriores, los trabajadores pueden tener derecho a un seguro de retiro antes de cumplir las edades y tiempo de cotización establecidas, siempre y cuando la pensión que se le calcule en el sistema de renta vitalicia sea superior en más del treinta por ciento a la pensión garantizada, una vez cubierta la prima del seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes, por así disponerlo el artículo 80 de la ley.
Para efecto de ejercer el derecho a que se refiere ese artículo, el trabajador podrá acumular los recursos de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez aportados bajo cualquier régimen, los de la subcuenta de ahorro solidario, los de la subcuenta de aportaciones complementarias de retiro, los de la subcuenta de aportaciones voluntarias y los de la subcuenta de ahorro a largo plazo, con el fin de contar con mayores recursos para contratar su seguro de pensión o retiros programados dándole oportunidad de contar con una pensión más cuantiosa.
Por otra parte, la ley prevé en sus artículos 92 a 96 la pensión garantizada como aquella que el Estado asegura a quienes reúnan los requisitos señalados para obtener una pensión por cesantía en edad avanzada o vejez, pero cuyos recursos acumulados en su cuenta individual resulten insuficientes para contratar una renta vitalicia o un retiro programado que le asegure el disfrute de una pensión en forma vitalicia y la adquisición de un seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes, y que recibirán del Gobierno Federal una aportación complementaria suficiente para el pago de la pensión correspondiente.
De esa manera, el Gobierno Federal con recursos propios complementarios a los de la cuenta individual correspondiente, cubrirá la pensión garantizada considerando para ello dichos recursos del trabajador, los cuales financiarán la pensión y una vez agotados, la administradora notificará este hecho al instituto, para que a partir de ese momento la pensión sea cubierta con los recursos que para tal efecto proporcione el Gobierno Federal.
El monto mensual de la pensión garantizada será la cantidad de tres mil treinta y cuatro pesos con veinte centavos, moneda nacional, que es la cantidad correspondiente al salario mínimo burocrático, misma que se actualizará anualmente, en el mes de febrero, conforme al cambio anualizado del Índice Nacional de Precios al Consumidor.
El régimen así previsto, cumple cabalmente la garantía mínima del artículo 123, apartado B, de la Constitución Federal, en lo que a la jubilación se refiere. Si bien la propia Norma Constitucional distingue la jubilación de la vejez, debe estimarse que el sistema conjunto de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez se encarga de cubrir ambos supuestos, en tanto se encuentran encaminados a procurar al trabajador un retiro digno, para lo cual prevé una pensión mínima garantizada aun para aquellos trabajadores que no alcancen un financiamiento individual, derecho que puede alcanzar a todos los beneficiarios de la ley que cumplan con las condiciones de edad y años de cotización de ésta. Inclusive, debe tenerse presente que con las previsiones dadas en la propia ley se da cumplimiento al convenio sobre la seguridad social (norma mínima) 1952, ratificado por México el doce de octubre de mil novecientos sesenta y uno.
Si bien lo ideal es que cada trabajador sea capaz durante su vida productiva de costearse una pensión por encima de la mínima garantizada, las previsiones legales no dejan duda sobre la garantía de que, de no lograrse, será el Gobierno Federal el que se encargue de financiar dicha pensión.
Debe considerarse que se está en presencia de un sistema en el que las cuotas y aportaciones destinadas al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez se depositan en una cuenta que se incrementa con los rendimientos respectivos. Así, al jubilarse, el trabajador dispone de una cuenta que puede utilizar para adquirir una pensión o retirar parte de los fondos en función de sus necesidades financieras (renta o retiro programado). Es portable y el beneficio del plan depende del balance de la cuenta en el momento en el que el trabajador pueda utilizar sus fondos. Por ello, en este tipo de sistema, la aportación se conoce pero el beneficio es desconocido hasta que se calcula; por ende, puede estimarse que las previsiones de la ley dan margen a calcular que financieramente resulta viable una jubilación de esta naturaleza, de donde resulte no una pensión mínima sino con una cuantía superior.
Consecuentemente, por las razones expuestas, contrariamente a lo afirmado por los promoventes, el seguro de jubilación no ha sido eliminado de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sino que solamente ha cambiado su construcción, ya que ahora se constituye con el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
II. Seguro de retiro por edad y tiempo de servicios.
La quejosa aduce que el hecho de que la nueva Ley del ISSSTE no contemple el seguro de retiro por edad y tiempo de servicios, devalúa las cotizaciones tanto de los patrones como de los trabajadores que han sido aportadas al fondo de pensiones conforme al anterior régimen, ya que al sustituir los seguros con coberturas diferentes, devalúan el valor de dicho fondo, lo que viola las garantías de no confiscación de bienes y seguridad social, contenidas en los artículos 22 y 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución General de la República.
Son infundados los anteriores argumentos.
Como se expuso con antelación, con la finalidad de resolver el grave déficit actuarial del antiguo sistema de pensiones conocido como de reparto o de beneficios definidos -conforme al cual, las pensiones de los jubilados se pagan con las cuotas de los trabajadores en activo-, el legislador ordinario estimó necesario crear un nuevo sistema de cuentas individuales -en el que cada trabajador ahorra para su propio retiro-, habida cuenta que con ello los trabajadores podrán migrar entre el sector público y el privado llevando consigo los recursos para su pensión.
Para tal efecto, entre otros cambios, se propuso dividir el ramo de seguros de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte, cesantía en edad avanzada e indemnización global, de acuerdo con la naturaleza propia de los riesgos a cubrir, a saber:
1. Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) que busca asegurar al trabajador un retiro digno y decoroso; y
2. Seguro de invalidez y vida (IV) que cubrirá los riesgos por accidentes y/o enfermedades no profesionales que le impidan desempeñar su labor y la debida protección de sus beneficiarios en caso de fallecimiento.
La ley derogada en los artículos 61 a 66 regulaba la pensión de retiro por edad y tiempo de servicios, a la que tendrían derecho los trabajadores que reunieran tres requisitos: a) que el trabajador se separara voluntariamente del servicio o quedara privado de un trabajo remunerado; b) que tuviera cincuenta y cinco años de edad; y, c) que tuviera quince años de servicio como mínimo e igual tiempo de cotización, en un porcentaje que iba del cincuenta por ciento -50%- al noventa y cinco por ciento -95%- de acuerdo al sueldo básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del trabajador o de su fallecimiento.
Por su parte, la ley impugnada, en los artículos 80, 84 y 89, prevé que los trabajadores tendrán derecho a un seguro de retiro antes de cumplir las edades y tiempo de cotización establecidas para el seguro de cesantía en edad avanzada y vejez, siempre y cuando la pensión que se calcule en el sistema de renta vitalicia sea superior en más del treinta por ciento a la pensión garantizada una vez cubierta la prima del seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes y, en caso de excedente, el pensionado tendrá derecho a recibir los recursos acumulados en su cuenta individual en una o varias exhibiciones.
Asimismo, señala que existe cesantía en edad avanzada cuando el trabajador queda privado de trabajo a partir de los sesenta años de edad y para gozar de las prestaciones relativas se requiere que tenga un mínimo de veinticinco años de cotización reconocidos por el instituto y, para tener derecho al goce de las prestaciones del seguro de vejez, impone como requisitos que el trabajador o pensionado por riesgos del trabajo o invalidez haya cumplido sesenta y cinco años de edad y tenga reconocidos por el instituto un mínimo de veinticinco años de cotización y si esto último no se cumple podrá retirar el saldo de su cuenta individual en una sola exhibición o seguir cotizando hasta cubrir los años necesarios para que opere la pensión.
En esas condiciones, si bien es cierto que la ley impugnada no contempla el seguro de retiro por edad y tiempo de servicios, los cierto es que lo incorporó al de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, que igualmente requiere de edad y antigüedad determinada, así como la conclusión del vínculo laboral, o en caso de no cumplir con el requisito de tiempo de cotización, tiene derecho a retirar el saldo en una sola exhibición o seguir cotizando hasta cubrir los años necesarios para que opere su pensión, por lo que no se afecta, en este aspecto, el derecho a la seguridad social.
Aunado a lo anterior, no le asiste la razón a la parte quejosa al señalar que con la omisión mencionada se devalúan las cotizaciones aportadas al fondo de pensiones, violando la garantía de no confiscación de bienes, pues como ya fue señalado con antelación, con la vigencia de la nueva ley se propuso un esquema de transición que consiste en dejar elegir a los que se encontraban activos al primero de abril de dos mil siete, entre el anterior régimen de pensiones para el retiro modificado o bien migrar al nuevo sistema de cuentas individuales. Para éstos se determinó otorgar un bono de reconocimiento de beneficios pensionarios, cuyo valor no se cuantifica atendiendo al total de las cotizaciones efectuadas por los trabajadores al amparo de la ley derogada, sino al valor de los beneficios pensionarios que adquirieron en virtud de esas cotizaciones, lo cual, evidentemente les reporta un mayor beneficio, por lo que no existe el acto confiscatorio del que se duele la quejosa y en consecuencia, no se vulnera el derecho contenido en el artículo 22 constitucional.
III. Indemnización global. Aduce la parte quejosa que al eliminarse la prestación relativa a la indemnización global establecida en los artículos 87 a 89 de la ley que se abroga, se violan las garantías de seguridad social y de irretroactividad de la ley.
Resulta fundado pero inoperante el anterior argumento.
La actual Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, específicamente en sus artículos 76, 80, 84, 88 y 89, en lo que interesa, dispone que es derecho de todo trabajador contar con una cuenta individual operada por el PENSIONISSSTE o por una administradora.
También, que los trabajadores tendrán derecho a un seguro de retiro antes de cumplir la edad y tiempo de cotización señaladas para el seguro de cesantía en edad avanzada y vejez, siempre y cuando la pensión que se calcule en el sistema de renta vitalicia sea superior en más del treinta por ciento a la pensión garantizada, una vez cubierta la prima del seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes, el pensionado tendrá derecho a recibir el excedente de los recursos acumulados en su cuenta individual en una o varias exhibiciones, solamente si la pensión que se le otorgue es superior en más del treinta por ciento a la pensión garantizada.
Para ejercer el derecho antes señalado, el trabajador podrá acumular los recursos de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez aportados bajo cualquier régimen, los de la subcuenta de ahorro solidario, los de la subcuenta de aportaciones complementarias de retiro, los de la subcuenta de aportaciones voluntarias y los de la subcuenta de ahorro a largo plazo.
Para que se actualice la cesantía en edad avanzada, el trabajador debe quedar privado de trabajo a partir de los sesenta años de edad y para gozar de las prestaciones correspondientes, requiere tener un mínimo de veinticinco años de cotización reconocidos por el instituto.
A su vez, el seguro de vejez da derecho al trabajador al pago de una pensión y se requiere que el trabajador o pensionado por riesgos del trabajo o invalidez haya cumplido sesenta y cinco años de edad y tenga reconocidos por el instituto un mínimo de veinticinco años de cotización.
En ambos casos, cuando no se reúna el requisito de tiempo cotizado, podrá retirar el saldo de su cuenta individual en una sola exhibición o seguir cotizando hasta cubrir los años necesarios para que opere la pensión.
Lo dicho conlleva el derecho de los trabajadores a contar con una cuenta individual operada por PENSIONISSSTE o por una administradora que elija libremente con el objetivo fundamental de acumular los recursos económicos en dicha cuenta para la contratación de las pensiones que procedan, una vez que se den los supuestos respectivos o para que se lleve a cabo su retiro, entre otros casos, cuando no es posible la contratación de la pensión.
Por su parte, el artículo 87(44) de la ley derogada, establecía que al trabajador que sin tener derecho a pensión por jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez, se separara definitivamente del servicio, se le otorgaría una indemnización global de acuerdo al monto total de las cuotas que hubiera enterado, más 45 o 90 días de su salario básico en relación con los años trabajados.
De lo hasta aquí señalado, es de concluirse que le asiste la razón a la parte quejosa, en el sentido de que la ley actual no contempla la indemnización global, pues atendiendo al nuevo sistema de pensiones basado en cuentas individuales y no al de reparto contenido en la ley derogada, establece distintos mecanismos para que el trabajador sin derecho a disfrutar de alguna de las pensiones contenidas en la ley, pueda efectuar el retiro parcial o total de los fondos de dicha cuenta; sin embargo, los argumentos correspondientes resultan inoperantes, en virtud de que las previsiones así establecidas no le causan ningún perjuicio, dado que la eliminación de dicha indemnización global deviene de la construcción del nuevo sistema de pensiones, en el que ya no existe el fondo común que existía con el sistema anterior y que permitía restituir a los trabajadores una parte de sus cotizaciones, en tanto ya no podría verse beneficiado de alguna de las pensiones que del propio fondo derivaran, permitiendo ahora el retiro de los propios fondos del trabajador acumulados en su cuenta individual, lo que no da lugar a estimar que se viole la garantía de irretroactividad de la ley, ni el derecho a la seguridad social, máxime que la indemnización global no se encuentra prevista como derecho mínimo en el artículo 123, apartado B, de la Constitución General de la República.
IV. Sistema de ahorro para el retiro.
Alega la parte quejosa que la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, viola la garantía de irretroactividad de la ley que consagra el artículo 14 constitucional, en virtud de que omite contemplar la obligación de los patrones de depositar en sus cuentas de Afores, el dos por ciento del sueldo básico de cotización por concepto de Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR).
Resulta infundada la anterior afirmación, fundamentalmente porque con independencia de que el artículo 90 Bis-B de la ley derogada estableciera la obligación del patrón de aportar el dos por ciento del sueldo básico de cotización por concepto de Sistema de Ahorro para el Retiro, la misma sólo podría considerarse como legal pero no como constitucional, en la medida en que la Constitución Federal no prevé tal aportación como uno de los derechos mínimos de los trabajadores.
Si bien de conformidad con la exposición de motivos de la reforma a la ley en mil novecientos noventa y dos, se precisó que: El sistema de ahorro para el retiro tiene por objeto aumentar los recursos a disposiciones de los trabajadores al momento de su retiro, mediante el establecimiento de cuentas bancarias individuales para lo cual las dependencias y entidades estarían obligadas a cubrir cuotas del 2% sobre el sueldo básico, estableciéndose como límite superior de dicho salario el equivalente a 25 veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, precisándose que con dichas aportaciones se constituirían depósitos en dinero a favor de cada uno de los trabajadores que se acreditaran mediante la entrega del comprobante expedido por la institución de crédito respectiva; lo cierto es que no puede estimarse que la obligación para las dependencias y entidades así fijada haya sido en cumplimiento al mandato constitucional, sino que fue determinada por el legislador en función de las previsiones que en su momento se estimaron necesarias para el fortalecimiento del ahorro de los trabajadores con miras a un retiro en mejores condiciones que las que estaban reguladas en ese momento.
En esa virtud, el hecho de que el propio legislador hubiera modificado la forma de ahorrar del trabajador no puede resultar violatorio de la Constitución Federal, en la medida en que, como ya se expresó, tal prestación no se prevé en el artículo 123, apartado B, fracción XI, constitucional como derecho mínimo de previsión social para los trabajadores.
Por otra parte, en lo que se refiere a los derechos adquiridos por los trabajadores respecto de las cuentas del Sistema de Ahorro para el Retiro, debe considerarse que los mismos son respetados en la ley impugnada, tanto para quienes escojan permanecer en el sistema de reparto como para quienes opten por la acreditación de bonos de pensión. Esto es así, de conformidad con lo previsto en los artículos décimo primero y vigésimo sexto transitorios de la ley impugnada.
En efecto, el artículo décimo primero transitorio disponeque las aportaciones del dos por ciento de retiro, se destinarán a la subcuenta de ahorro para el retiro de las cuentas individuales de los trabajadores que serán administradas exclusivamente por el PENSIONISSSTE y, a su vez, los diversos décimo sexto y décimo séptimo, establecen que los recursos acumulados en las cuentas individuales abiertas bajo el Sistema de Ahorro para el Retiro vigente a partir del primer bimestre de mil novecientos noventa y dos hasta la fecha de entrada en vigor de la ley, deberán ser transferidos al PENSIONISSSTE y para quienes hayan elegido la acreditación de bonos de pensión del ISSSTE, se les abrirá la cuenta individual a que se refiere la ley, en la que acumularán tales recursos, es decir, en general, las cuentas individuales del Sistema de Ahorro para el Retiro, se transferirán y serán administradas por el PENSIONISSSTE.
Por tanto, dado que las cantidades que se encuentran en las cuentas individuales de los trabajadores con motivo de los depósitos por concepto del Sistema de Ahorro para el Retiro, permanecerán en dichas cuentas hasta que el trabajador se coloque en los supuestos de su retiro, ello respeta los derechos adquiridos que los trabajadores incorrectamente estiman transgredidos y, por lo mismo, no puede decirse que la ley impugnada, en este contexto, sea retroactiva, lo que hace infundados los argumentos vertidos.
V.A. de vivienda propiedad del instituto.
Los quejosos tildan de inconstitucional el artículo 4o. de la ley reclamada, por violar en su perjuicio los artículos 1o., 14, 16, 22, 123, apartado B, inciso e) y 133 constitucionales, este último en relación con la declaración de los Derechos Universales del Hombre, pues destacan que el precepto magno donde se contemplan las prestaciones y servicios que obligadamente debe proporcionar el instituto a sus derechohabientes, reconocidas incluso por el mencionado instrumento internacional, son desconocidas por dicho precepto legal.
Puntualizan que la ley reclamada evade obligaciones en materia de seguridad social como las de proporcionar a los trabajadores habitaciones baratas en arrendamiento y otorgar financiamiento que les permita obtener créditos baratos y suficientes para tener una vivienda digna y decorosa.
Lo anterior debido a que el precepto impugnado omite contemplar y regular las cuestiones atinentes al arrendamiento de vivienda propiedad del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sin que tampoco haga alusión a la obligación del referido instituto de construir viviendas para venderlas a los derechohabientes con el fin de satisfacer sus necesidades de vivienda, ello aun cuando se trata de prestaciones que constitucionalmente debe proporcionar el Estado a través del instituto en beneficio de los trabajadores burócratas, lo cual deriva del artículo 123, apartado B, inciso f), constitucional, provocando con ello violación al principio de supremacía constitucional, dado que priva a los beneficiarios de este sistema de seguridad social de tales prestaciones fundamentales, las cuales constituyen derechos adquiridos tanto por haber estado previstos en la ley anterior, como por derivar del Texto Constitucional, máxime que los trabajadores durante su vida laboral han realizado las aportaciones de seguridad social al amparo de la citada legislación abrogada, por lo que las omisiones atribuidas a la ley les provoca infracción a las garantías de irretroactividad, no confiscación y seguridad jurídica.
Asimismo, señalan que el artículo 169 de la ley reclamada infringe el artículo 4o. constitucional, en tanto omite contemplar que los fondos para vivienda, también puedan utilizarse para: a) el pago de enganche de una vivienda o b) abono al capital del adeudo hipotecario, como lo contemplaba la ley anterior, lo cual imposibilita al trabajador a cubrir el crédito en un periodo más corto.
Además, precisan que la ley reclamada, condiciona a que el trabajador sea titular de una subcuenta de fondo de vivienda para acceder a este tipo de prestaciones, con lo cual se provoca un acto confiscatorio por el hecho de que las coberturas de los seguros que contempla la ley son diferentes a las que establecía la derogada.
Los argumentos antes precisados son en parte fundados pero inoperantes y en otra infundados, por las razones que a continuación se exponen.
El artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f), de la Constitución Federal establece las bases mínimas en las que debe descansar la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado y demás sujetos incorporados al régimen obligatorio respectivo, con la particularidad de que en lo concerniente a la materia habitacional, aquel mandato instituye que se cumplirá a través de la renta o venta de inmuebles, objetivo para el cual se creó un fondo nacional denominado FOVISSSTE, que es administrado por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
De esta manera, en cumplimiento al referido precepto constitucional, el legislador ordinario en la abrogada Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de manera específica en la sección cuarta denominada "Del arrendamiento y venta de vivienda", en el artículo 127 disponía, con el fin de satisfacer las necesidades de vivienda de la clase trabajadora sujeta a esa ley, la obligación del instituto de proporcionar en arrendamiento o venta de inmuebles conforme a los programas aprobados por la junta directiva.
Ahora bien, es cierto que en el artículo 4o. de la ley reclamada, donde se establecen las prestaciones y servicios que con carácter obligatorio debe proporcionar el instituto no contempla la relativa al arrendamiento de vivienda para los trabajadores, dado que ese precepto en el rubro de vivienda sólo contempla préstamos hipotecarios y financiamiento en general para vivienda, en sus modalidades de adquisición en propiedad de terrenos o casas habitación, construcción, reparación, ampliación o mejoras de las mismas y para el pago de pasivos adquiridos por estos conceptos.
Así, la única referencia que se contempla respecto al arrendamiento de vivienda, es la contenida en el artículo cuadragésimo cuarto transitorio para aquellas que a la fecha de entrada en vigor de la ley tenga en arrendamiento el instituto, estableciéndose que se regularán por las disposiciones que emita la junta directiva, conclusión en la que convienen los dictámenes periciales desahogados en autos, al señalar el de la parte quejosa a la segunda pregunta en el inciso b) que dentro de los efectos individuales de la nueva ley en materia de prestaciones, se elimina la de arrendamiento o venta de habitaciones económicas.
Lo anterior evidencia que existe la omisión acusada, toda vez que el legislador no previó la normatividad relativa al arrendamiento de la vivienda, dado que la única disposición que regula este aspecto se encuentra en una norma de tránsito, donde se faculta a la junta directiva del instituto a expedir las normas que deberán aplicarse a las viviendas propiedad del instituto que a la fecha de entrada en vigor de la ley tenga arrendadas, lo que significa que la modalidad de arrendamiento habitacional, se limita exclusivamente a las que ya están en esa situación, de ahí que el motivo de inconformidad sea fundado.
Sin embargo, este Tribunal Pleno considera que esa violación constituye una omisión legislativa que no puede repararse a través del amparo, puesto que en virtud de sus efectos no se puede obligar al legislador ordinario a colmar la falta de previsión en esta materia, dado que el efecto relativo que conllevan las sentencias de amparo lo impide, de manera que en este aspecto los motivos de inconformidad deben considerarse fundados pero inoperantes.
Es aplicable en lo conducente, la tesis P. CLXVIII/97 sustentada por este Tribunal Pleno(45) que dice:
"LEYES, AMPARO CONTRA. ES IMPROCEDENTE AQUEL EN QUE SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO LEGAL A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL. Respecto de la omisión del legislador ordinario de dar cumplimiento al mandato constitucional de expedir determinada ley o de reformar la existente en armonía con las disposiciones fundamentales, es improcedente el juicio de garantías, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con lo establecido en los artículos 107, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 76 de la citada legislación ordinaria, en virtud de que, según el principio de relatividad que rige en el juicio de amparo, la sentencia que en éste se dicte será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare, lo que impide que una hipotética concesión de la protección federal reporte algún beneficio al quejoso, dado que no puede obligarse a la autoridad legislativa a reparar esa omisión, es decir, a legislar, pues esto sería tanto como pretender dar efectos generales a la ejecutoria, ya que la reparación constitucional implicaría la creación de una ley que es una regla de carácter general, abstracta y permanente, la que vincularía no sólo al peticionario de garantías y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada, lo que es inconcuso resultaría apartado del principio de relatividad enunciado."
Cabe aclarar que la omisión legislativa no provoca violación al instrumento internacional que invocan los peticionarios de garantía, toda vez que sus artículos 22 y 25.1, contemplan respectivamente, el derecho de toda persona a la seguridad social mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, y el derecho a un nivel de vida adecuado que asegure la vivienda, pero en dicho instrumento no prevé la forma en que se deben garantizar esas prerrogativas de los individuos, de manera que la ley reclamada no viola la declaración universal de referencia.
Además, vale la pena resaltar que la ley reclamada se encuentra acorde con la del instrumento internacional al garantizar o asegurar la vivienda a través de un fondo constituido para tal fin.
En otro orden de ideas, debe señalarse que es infundado el argumento en el que se aduce que el fondo de vivienda no puede aplicarse para el pago de enganche de vivienda, pues de lo contrario se advierte lo que establece el artículo 176 de la ley impugnada en el sentido de que el saldo de la subcuenta de vivienda de la cuenta individual del trabajador, se aplicará al pago inicial de los conceptos que contempla el diverso artículo 169 de la propia ley, como lo es, entre otros, el de adquisición de vivienda.
También es infundado el argumento referente a que el fondo de la vivienda no pueda aplicarse para el pago de capital del adeudo hipotecario, toda vez que el citado artículo 176 de la ley reclamada contempla que durante la vigencia del adeudo, las aportaciones que se realicen a favor del trabajador en la subcuenta del fondo de la vivienda de su cuenta individual, se aplicarán a reducir el saldo insoluto de su adeudo.
En ese mismo sentido, no causa perjuicio a los trabajadores el hecho de que en la nueva ley se exija como requisito para acceder a un crédito de vivienda, el ser titular de una cuenta individual y tener acreditados dieciocho meses de aportaciones en la subcuenta del fondo de la vivienda, toda vez que este requisito administrativo lo preveía la ley derogada en sus artículos 90 Bis, inciso c y 103, fracción I,(46) por lo que no se viola la garantía de irretroactividad.
Tampoco se provoca confiscación de los recursos de esa subcuenta de vivienda, pues una vez que el trabajador en activo reúna los requisitos para obtener el crédito hipotecario, conforme al artículo 169, dichos recursos se aplicarán a ese fin, pero si no son utilizados al concluir el nexo laboral, en términos del artículo 192 los trabajadores o sus beneficiarios podrán disponer de ellos ya sea para que le sean entregados en una sola exhibición o para que se transfieran al PENSIONISSSTE, a las administradoras o aseguradoras para incrementar la pensión que deberán recibir.
Y, en lo que atañe a la seguridad y certeza jurídica, no se ven infringidas, puesto que la norma cuestionada establece con toda claridad el destino que se deberá dar a los recursos de la subcuenta de vivienda.
DÉCIMO SEXTO. Limitación de los servicios de salud. Argumenta la parte quejosa que por lo que se refiere a los seguros de salud y riesgos de trabajo, la ley reclamada es inconstitucional en tanto condiciona la prestación de los servicios de salud consistentes en atención médica preventiva, curativa y de maternidad, así como la rehabilitación física y mental a las reservas financieras y actuariales del seguro de salud y los demás que considere pertinentes, con base en un sistema de evaluación y seguimiento que calificará y propondrá asignaciones presupuestarias por resultados y procurará su equilibrio financiero, a pesar de que se trata de prestaciones que son fundamentales para la salud de los trabajadores y sus familias de acuerdo a lo dispuesto en los incisos a) y d) de la fracción XI del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, motivo por el cual deben proporcionarse obligatoriamente por el Estado.
Son infundados los argumentos anteriores por las razones que a continuación se exponen.
I.D. a la protección de la salud.
El artículo 4o., tercer párrafo, de la Constitución General de la República, expresamente señala que toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrente de la Federación y las entidades federativas en materia de salud general, conforme a lo que dispone la fracción XIV del artículo 73 de esta Constitución.
El derecho a la protección de la salud, se elevó a rango constitucional, en virtud del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, con la finalidad de que los servicios de salud alcancen a la población abierta, que no es amparada por los sistemas de seguridad social, a través de los programas asistenciales que lleve a cabo el Gobierno de la Nación, según deriva de la exposición de motivos relativa, en la que además se precisó, que se optó por la expresión "derecho a la protección de la salud", porque tiene el mérito de connotar que la salud es una responsabilidad que comparten indisolublemente el Estado, la sociedad y los interesados, y que una ley reglamentaria definirá las bases y las modalidades de ese acceso para que tengan en cuenta las características de los distintos regímenes de seguridad social, que se fundan en los criterios de capacidad contributiva y redistribución del ingreso; de los sistemas de solidaridad social, que usan recursos fiscales, la cooperación comunitaria y la colaboración institucional, y de los sistemas de asistencia, que descansan en el esfuerzo fiscal del Estado.
Ahora bien, del análisis armónico de lo dispuesto en los artículos 1o., 5o., 6o., fracción I, 23, 24, 27, 32 a 39, 77 Bis 1, 77 Bis 3, 77 Bis 7, 77 Bis 11, 77 Bis 15, 77 Bis 21 y 77 Bis 26 de la Ley General de Salud, se desprende lo siguiente:
• La ley reglamentaria del artículo 4o., tercer párrafo, de la Constitución 748G0.eneral de la República, es la Ley General de Salud, que establece las bases y las modalidades para el acceso a los servicios de salud.
• El sistema Nacional de Salud se integra por las dependencias del Gobierno Federal y Local, las personas físicas y morales de los sectores social y privado que presten servicios de salud, así como por los mecanismos de coordinación de acciones y tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la protección de la salud, mediante la prestación de servicios de salud a toda la población, entre otras medidas.
• Los servicios de salud, en términos generales, son todas aquellas acciones dirigidas a proteger, promover y restaurar la salud de las personas y de la sociedad en general, y se consideran como servicios básicos la prevención y el control de las enfermedades transmisibles de atención prioritaria, de las no transmisibles más frecuentes y de los accidentes; la atención médica, que comprende actividades preventivas, curativas y de rehabilitación, incluyendo urgencias, así como la disponibilidad de medicamentos y otros insumos esenciales para la salud.
• Los servicios de salud, atendiendo a los prestadores de los mismos, se clasifican en:
a) Servicios públicos a la población general. Son aquellos que se prestan en establecimientos públicos de salud a los residentes del país que así lo requieran, regidos por criterios de universalidad y de gratuidad en el momento de usar tales servicios, cuyas cuotas de recuperación se fundarán en principios de solidaridad social y guardarán relación con los ingresos de los usuarios, debiéndose eximir del cobro cuando éstos carezcan de recursos para cubrirlas.
b) Servicios a derechohabientes de instituciones públicas de seguridad social. Son los prestados por éstas a las personas que cotizan o las que hubieren cotizado en las mismas conforme a sus leyes y a sus beneficiarios, así como los que con sus propios recursos o por encargo del Ejecutivo Federal se presten por tales instituciones a otros grupos de usuarios.
Dichos servicios se regirán por lo establecido en las disposiciones legales que regulan la organización y funcionamiento de las instituciones de seguridad social y por las contenidas en la Ley General de Salud, en lo que no se oponga a aquéllas.
Los derechohabientes de las instituciones de seguridad social podrán acceder a los servicios de salud que prestan los establecimientos públicos de salud, en los términos de los convenios que al efecto se suscriban con dichas instituciones.
c) Servicios sociales y privados. Son de carácter social los que se prestan por los grupos y organizaciones sociales a sus miembros y beneficiarios de los mismos, directamente o mediante la contratación de seguros individuales y colectivos.
Son privados, los que se prestan por personas físicas o morales en las condiciones que convengan con los usuarios, sujetos a las leyes civiles y mercantiles, lo cuales pueden ser contratados directamente por los usuarios o a través de sistemas de seguros individuales o colectivos.
d) Otros que se presten de conformidad con la autoridad sanitaria, como lo son aquellos que conforman el Sistema de Protección Social en Salud, previsto para las personas que no sean derechohabientes de las instituciones de seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud, que será financiado de manera solidaria por la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los propios beneficiarios mediante cuotas familiares que se determinarán atendiendo las condiciones socioeconómicas de cada familia, sin que el nivel de ingreso o la carencia de éste sea limitante para acceder a dicho sistema.
Lo hasta aquí expuesto, permite advertir que el derecho a la protección de la salud se traduce en la obligación del Estado de establecer los mecanismos necesarios para que todas las personas tengan acceso a los servicios de salud, los cuales serán determinados por la ley relativa considerando las características de: a) los regímenes de seguridad social, que se fundan en los criterios de capacidad contributiva y redistribución del ingreso; b) los sistemas de solidaridad social, que usan recursos fiscales, la cooperación comunitaria y la colaboración institucional; y, c) los sistemas de asistencia, que descansan en el esfuerzo fiscal del Estado.
Asimismo, se desprende que envirtud de que la salud es una responsabilidad que comparten el Estado, la sociedad y los interesados, el financiamiento de los servicios de salud, no corre a cargo del Estado exclusivamente, pues incluso, se prevé el establecimiento de cuotas de recuperación a cargo de los usuarios de los servicios públicos de salud y del sistema de protección social en salud, que se determinan considerando el costo de los servicios y las condiciones socioeconómicas de los usuarios, eximiéndose de su cobro a aquellos que carezcan de recursos para cubrirlas.
Ahora bien, uno de los mecanismos a través de los cuales se puede acceder a los servicios de salud, son los regímenes de seguridad social que contempla el artículo 123 constitucional, los cuales se regulan por las disposiciones legales que determinan su organización y funcionamiento.
En relación con lo anterior, cabe destacar que del análisis armónico de lo dispuesto en el artículo 123, apartado A, fracción XXIX y apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que el Constituyente Permanente dejó en manos del legislador ordinario regular lo concerniente a la seguridad social, limitando su actuación únicamente a no contravenir las bases mínimas que previó para tal efecto, entre las que destacan la creación de seguros de invalidez, de enfermedades y accidentes profesionales y no profesionales, tanto para los trabajadores que prestan sus servicios a un particular, como para los que prestan sus servicios al Estado, mismas que no sujetó a la satisfacción de requisito alguno.
En esa tesitura, es evidente que las instituciones de seguridad social constituyen un mecanismo a través del cual se puede hacer efectivo el derecho a la protección de la salud; sin embargo, ello no implica que dichas instituciones estén obligadas a prestar los servicios de salud a cualquier persona que lo solicite, pues para ello es menester que se satisfagan los requisitos previstos en la ley que regula al instituto de que se trate, lo que de manera alguna implica una restricción al citado derecho fundamental, en tanto existen otros mecanismos para acceder a tales servicios, como lo son los órganos públicos de salud y el Sistema de Protección Social en Salud, el cual está diseñado para todas aquellas personas que no sean derechohabientes de las instituciones de seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud.
II. Reservas financieras.
El artículo 232 de la ley reclamada establece que el instituto, para garantizar el debido y oportuno cumplimiento de las obligaciones que contrae, derivadas del pago de beneficios y la prestación de servicios y seguros que se establecen en la misma, deberá constituir y contabilizar, por cada seguro y para el rubro de servicios, la provisión y el respaldo financiero de las reservas que se establecen, como son:
1. Reserva de operación.
2. Reserva de operación para contingencias y financiamiento.
3. Reservas financieras y actuariales.
4. Reservas general financiera y actuarial.
Al respecto, la reserva de operación se encuentra encaminada a la financiación de las operaciones e inversiones presupuestadas para cada ejercicio en todos los seguros y servicios.
La reserva de operación se constituye con la totalidad de los ingresos por cuotas, aportaciones y cuota social del seguro de salud, que corresponda administrar al instituto, así como la transferencia del Gobierno Federal para cubrir las cuotas y aportaciones a su cargo.
Tal reserva exclusivamente podrá utilizarse para hacer frente al pago de seguros, servicios, prestaciones, gastos administrativos y de inversión y para la constitución de las reservas de operación para contingencias y financiamiento, financieras y actuariales y general financiera y actuarial.
Por su parte, las reservas financieras y actuariales se constituyen por cada uno de los seguros, excepto el de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y la subcuenta del fondo de la vivienda y por cada una de las coberturas, a través de una aportación trimestral calculada sobre los ingresos de los mismos, que consideren las estimaciones de sustentabilidad financiera de largo plazo contenidas en el informe financiero y actuarial que se presente anualmente a la junta directiva.
El instituto podrá disponer de las reservas financieras y actuariales de cada seguro y cobertura para cubrir las necesidades que correspondan a cada uno de ellos y sólo para enfrentar caídas en los ingresos o incrementos en los egresos derivados de problemas económicos de duración mayor a un año, así como para enfrentar fluctuaciones en la siniestralidad mayores a las estimadas en el estudio actuarial de que se trate.
De lo anterior claramente puede observarse que las reservas que por disposición de ley deben constituirse, tienen el objeto primordial de separar y distinguir el origen de los ingresos que recibe el instituto y su destino particular, para aplicarlos al cumplimiento de la obligación que corresponda y evitar la transferencia de un rubro a otro, es decir, tienen la finalidad de garantizar el debido y oportuno cumplimiento de las obligaciones contraídas por el instituto, sin que ello implique que el cumplimiento de tales obligaciones se condicione a tales reservas.
Ello es así, ya que la intención de las reservas es evitar el desvío de recursos a fines diversos para los cuales fueron creadas, ya que, por ejemplo, utilizar las reservas del seguro de salud para cubrir contingencias propias del seguro de invalidez.
Aunado a lo anterior, la constitución de las reservas no tiene como objeto o intención responder únicamente con los fondos que se tengan, sino ordenar y organizar, precisamente, tanto la ministración como el destino final de los fondos con los cuales se constituyen las mismas.
Además, la construcción de reservas traen como consecuencia una mayor transparencia de los recursos que son manejados por el instituto y, sin duda, la correcta utilización de los mismos, evitando o bien, descubriendo claramente los desvíos que de los recursos se puedan dar, sin importar que el desvío se presente dentro del mismo instituto, esto es, lo que trata de evitarse es que los fondos destinados a un seguro en particular sean redireccionados a otro seguro o bien, a la prestación de determinados servicios, con la consecuente afectación que se pudiera actualizar con ello.
Por último, ante la eventual carencia de recursos de las reservas constituidas no implica en la falta de la prestación de seguridad social, ya que el artículo 231 de la ley reclamada claramente establece que si los recursos del instituto no fueren suficientes para cumplir las obligaciones a su cargo derivadas de la ley en estudio, el déficit que hubiere será cubierto por el Gobierno Federal y los gobiernos o dependencias y entidades de la entidades federativas o municipales que aporten al régimen de la ley en la proporción que a cada uno corresponda, dando como resultado que siempre existan fondos destinados a la seguridad social.
III. Limitación de los servicios de salud.
Como se mencionó al principio de este considerando, de acuerdo a la Ley General de Salud, reglamentaria del tercer párrafo del artículo 4o. de la Constitución General de la República, el derecho fundamental a la protección de la salud se traduce en la obligación del Estado de establecer los mecanismos necesarios para que todas las personas tengan acceso a los servicios de salud y que dentro de esos mecanismos se encuentran los regímenes de seguridad social previstos en el artículo 123 constitucional, regulados por las disposiciones legales que determinan su organización y funcionamiento atendiendo a criterios de capacidad contributiva y redistribución del ingreso; los servicios públicos a la población en general regidos por criterios de universalidad y gratuidad al momento de la prestación del servicio; y, el Sistema de Protección Social en Salud, diseñado para quienes no sean derechohabientes de los referidos institutos o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud.
En este sentido, es evidente que el derecho fundamental a la protección de la salud, contrario a lo que pretende demostrar la quejosa, no conlleva para los Institutos de Seguridad Social la obligación indefectible de proporcionar a sus derechohabientes en cualquier momento y frente a cualquier circunstancia los servicios de salud, ya que para ello es menester que se satisfagan los requisitos que para tal efecto se prevean en la ley que los regula.
Asimismo, tampoco asiste razón a la quejosa en cuanto sostiene que es obligación del Estado proporcionar y financiar los servicios de salud, pues incluso, tratándose de los servicios públicos a la población en general y del sistema de protección social en salud, la ley reglamentaria del tercer párrafo del artículo 4o. constitucional expresamente prevé el establecimiento de cuotas de recuperación a cargo de los usuarios de esos servicios, excluyéndose de su cobro únicamente a las personas que carezcan de recursos económicos.
Precisado lo anterior, es dable señalar que conforme al artículo 61 de la ley, el seguro de riesgos de trabajo da derecho a quien los sufre a prestaciones en especie consistentes en diagnóstico, asistencia médica, quirúrgica y farmacéutica; servicio de hospitalización; aparatos de prótesis y ortopedia, y rehabilitación, las cuales, acorde con lo previsto en el diverso artículo 57 de la ley, serán cubiertas íntegramente por el seguro de salud.
En el artículo 55 de la ley se contempla el principio de subrogación del instituto frente a los patrones en materia de riesgos de trabajo el cual opera en la medida y términos de la ley reclamada.
Ahora bien, del análisis completo del capítulo de la ley relativo al seguro de salud (capítulo II, del título segundo, D. régimen obligatorio, artículos 27 a 43) se advierte que en ningún momento las prestaciones correspondientes a dicho seguro se encuentran condicionadas a las reservas financieras y actuariales del propio seguro, pues en efecto, como aducen los quejosos, se trata de prestaciones que derivan de los derechos fundamentales de los trabajadores y sus familias.
Asimismo, del análisis del capítulo de las reservas e inversiones de la ley, en donde se comprende la sección de las reservas de los seguros (artículos 232 a 247) tampoco se aprecia la limitación que los quejosos afirman.
En efecto, como ya se dijo, cada una de las reservas financieras y actuariales podrá ser dividida y manejada conforme a la naturaleza de los riesgos que afecten a cada seguro y coberturas, cuya separación buscará el mejor equilibrio entre las fuentes y características del riesgo y los recursos necesarios para su financiamiento, lo que de ninguna manera implica la restricción de la prestación de los servicios correspondientes al seguro de salud en virtud de tales reservas financieras y actuariales, pues como se ve, su finalidad es otra.
Por el contrario, las disposiciones contenidas en el párrafo segundo del artículo 231 pone de manifiesto que si llegare a ocurrir en cualquier tiempo que los recursos del instituto no bastaren para cumplir con las obligaciones a su cargo establecidas por la ley, el déficit que hubiese será cubierto por el Gobierno Federal y los gobiernos o dependencias y entidades de las entidades federativas o municipales que coticen al régimen de esta ley en la proporción que a cada uno corresponda.
En adición a lo anterior, el propio artículo 231 impone la obligación de que en caso de que el informe financiero y actuarial que anualmente se presente a la junta directiva, arroje como resultado que las cuotas y aportaciones resulten insuficientes para cumplir con las obligaciones de uno o varios de los seguros y servicios a cargo del instituto, el director general deberá hacerlo del conocimiento del titular del Ejecutivo Federal, del Congreso de la Unión y del público en general, lo que conlleva a establecer que el sistema está diseñado para garantizar la prestación de los beneficios que corresponden a cada seguro, lo cual se implementa con el objeto de evitar una crisis financiera.
Incluso, se contempla la posibilidad de que los servicios médicos que tiene encomendados el instituto en los términos de los capítulos relativos a los seguros de salud y de riesgos del trabajo, los preste tanto directamente como por medio de convenios que celebre con quienes presten dichos servicios, de conformidad con el reglamento respectivo, preferentemente con instituciones públicas del sector salud, lo que tiene por objeto garantizar la prestación de esos servicios
Derivado de lo expuesto, puede afirmarse que el sistema de salud así previsto en la ley impugnada, da cumplimiento al Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, en cuyo artículo 10, fracción I,(47) establece las prestaciones que debe comprender la asistencia de salud.
En tal sentido, es evidente que las disposiciones que regulan lo concerniente al seguro de salud y al sistema de reservas actuariales, no restringen ni menoscaban del derecho a la protección de la salud y, por ende, no transgreden las garantías de seguridad social previstas en los incisos a) y d) de la fracción XI del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal.
DÉCIMO SÉPTIMO. Seguros de riesgos de trabajo e invalidez y vida. En este apartado se analizarán los argumentos enderezados a demostrar que los seguros en comento son inconstitucionales en tanto limitan o excluyen los beneficios correspondientes, habida cuenta que para su otorgamiento se exigen mayores requisitos que los previstos en la ley derogada.
I. Seguro de invalidez.
A.S. de la pensión. La parte quejosa expresa que el artículo 116 de la ley discrimina a las personas que tienen problemas físicos o sufren alguna incapacidad, porque suspende al pensionado el pago de la pensión por invalidez cuando se dedique a otras actividades que les remunere un ingreso mayor al referido en el artículo 118.
En ese contexto, en términos del artículo 118, para la procedencia de la pensión por invalidez se requiere que el trabajador activo haya quedado imposibilitado para procurarse mediante un trabajo igual una remuneración superior al cincuenta por ciento -50%- de la habitual, percibida durante el último año de trabajo y que esa imposibilidad derive de una enfermedad o accidente no profesional.
A su vez, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 el pago de la pensión de invalidez puede suspenderse cuando el pensionado desempeñe un trabajo que le proporcione un ingreso mayor a ese cincuenta por ciento de lo habitual al que se refiere el precepto anteriormente citado.
Como puede advertirse de ambas normas, la pensión por invalidez tiene como finalidad proteger al trabajador mientras se encuentra imposibilitado para desempeñar su trabajo cuando se inhabilite física o mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, si hubiera contribuido cuando menos durante tres años de cotizaciones al instituto.
El requisito primordial para este seguro consiste en que el trabajador, atendiendo al grado de invalidez que presenta, se vea imposibilitado para procurarse mediante un trabajo igual una remuneración superior al cincuenta por ciento -50%- de la habitual del último año de servicios.
En esas condiciones debe interpretarse la norma en el sentido de que cuando el propio trabajador puede procurarse un ingreso superior al mencionado, debe estimarse que ese ingreso provenga de un trabajo igual para ser acorde con la previsión del artículo 118, en cuanto a la imposibilidad que el mismo refiere.
Lo anterior es así, porque al señalar el artículo 116 la suspensión de la pensión cuando el pensionado "desempeñe un trabajo que le proporcione un ingreso mayor" debe entenderse que ese trabajo se refiere a un servicio personal subordinado en los términos de la legislación laboral en el que obtenga un salario como remuneración al servicio prestado al patrón, es decir, no se refiere a cualquier actividad lícita que le reditúe ingresos, pues de ser éste el caso, la suspensión no guardaría relación con los requisitos para la declaración de invalidez. Lo dicho puede corroborarse si se toma en cuenta que la norma al referir el término "ingreso" sólo puede referirse al salario o sueldo percibido con motivo de ese "trabajo" que la propia norma indica.
De ahí, es lógico que el instituto pueda suspender la pensión correspondiente, pues lo que en realidad ocurre es que el derechohabiente dejó de cumplir los requisitos que la norma establece para tener derecho al beneficio de mérito. Es decir, la suspensión encuentra perfecta justificación, pues además, no se trata de que no pueda obtener un ingreso de cualquier naturaleza sino que el precepto legal refiere expresamente el que derive de un trabajo, se insiste, entendido éste como servicio personal subordinado a un patrón.
En consecuencia, no puede estimarse que la norma analizada resulte violatoria de la garantía de igualdad protegida en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y no es discriminatoria, pues la suspensión sólo procede, precisamente, cuando atendiendo a la merma de facultades físicas del trabajador, éste puede procurarse un ingreso igual o superior al que habitualmente percibía como producto de un trabajo remunerado.
B. Reducción de la pensión. Por otra parte, no asiste razón a la quejosa en cuanto aduce que los artículos 121 y 132 de la ley reclamada son inconstitucionales, en tanto establecen que la pensión por invalidez y muerte será del treinta y cinco por ciento -35%- del salario base de cotización, por las razones que a continuación se exponen.
En principio cabe señalar, que conforme con lo dispuesto en el artículo 118 de la ley impugnada, el seguro de invalidez ampara la contingencia consistente en la imposibilidad temporal o definitiva del trabajador para procurarse mediante un trabajo, una remuneración superior al cincuenta por ciento -50%- de la habitual percibida durante su último año de trabajo, cuando esa imposibilidad derive de una enfermedad o accidente no profesional, siempre y cuando hubiese contribuido con su cuotas al instituto cuando menos durante cinco años excepto cuando el dictamen respectivo se determine el setenta y cinco por ciento -75%- o más de invalidez, en cuyo caso, se requerirá un periodo mínimo de cotización de tres años.
Asimismo, de conformidad con los artículos 121,(48) y 132,(49) de la ley impugnada, el monto de la pensión por invalidez será igual a una cuantía básica del treinta y cinco por ciento -35%- del promedio del sueldo básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del trabajador, la que no debe ser inferior a un salario mínimo general para el Distrito Federal de conformidad en lo previsto en el artículo 170,(50) de la Ley del Seguro Social, ni exceder del equivalente a diez salarios mínimos, cantidad que se actualizará anualmente en el mes de febrero, conforme al cambio anualizado del Índice Nacional de Precios al Consumidor y ante la muerte del trabajador o pensionado, los familiares derechohabientes gozarán de la pensión al cien por ciento -100%- de la que le hubiese correspondido a aquél.
Por su parte, la ley derogada en el artículo 67,(51) disponía que para poder gozar de una pensión por invalidez se requería un periodo mínimo de cotización de quince años. Asimismo, para efectos de calcular el monto de la pensión remitía a la tabla contenida en el artículo 63, en la que para dicho tiempo de cotización establecía el cincuenta por ciento -50%- del promedio del sueldo básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de baja del trabajador.
Como puede advertirse, se redujo el periodo mínimo de cotización para poder gozar de dicha prestación, lo que se hizo con el propósito de ampliar elmargen de protección a un mayor número de trabajadores, atendiendo al principio de solidaridad social, logrando con ello una verdadera progresividad en la reforma, procurando la protección de los trabajadores cuando se ven imposibilitados para prestar sus servicios por accidentes o enfermedades no profesionales, asegurando su bienestar y el de su familia.
Lo anterior es así, toda vez que con la ley anterior se requería, para poder acceder a la pensión por invalidez, un mínimo de quince años de cotización, mientras que con la ley reclamada sólo se requieren tres años, lo que redunda en beneficio del propio trabajador al encontrarse cubierto en esta contingencia con menos años de cotización.
II. Seguro de riesgos de trabajo.
A.D. emitido por un médico especialista en medicina del trabajo. Aduce la parte quejosa, que el seguro por riesgo de trabajo es modificado en perjuicio de los trabajadores, porque el requisito que establece el artículo 58 de la ley reclamada, cuando se está en desacuerdo con la calificación del riesgo de trabajo que emite el instituto, le impone al afectado que presente inconformidad avalada con el dictamen de un especialista en medicina del trabajo, términos que no se encontraban previstos en el artículo 36 de la ley derogada; además, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la sola demostración de que un perito no tiene la especialización correspondiente, no puede tener como consecuencia que su dictamen pierda valor probatorio.
Los anteriores argumentos son infundados atento a las siguientes consideraciones:
El artículo 56 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, señala que serán considerados como riesgos del trabajo los accidentes y enfermedades a que están expuestos los trabajadores en el ejercicio o con motivo del trabajo, entendiendo por lo primero, toda lesión orgánica o perturbación funcional, inmediata o posterior, o la muerte producida repentinamente, cualquiera que sean el lugar y el tiempo en el que se presente, así como aquellos que les ocurran al trasladarse directamente de su domicilio o de la estancia de bienestar infantil de sus hijos, al lugar en que desempeñe su trabajo o viceversa y, para los efectos de las enfermedades que deben comprenderse como riesgos de trabajo, remite a las señaladas por las leyes del trabajo. Asimismo, señala las consecuencias que dichos riesgos pueden producir, como lo es la incapacidad temporal, por la pérdida de facultades o aptitudes que imposibilita parcial o totalmente a una persona para desempeñar su trabajo por algún tiempo; la incapacidad parcial, cuando existe disminución de las facultades o aptitudes para trabajar; incapacidad total, cuando esa pérdida la imposibilita para desempeñar cualquier trabajo por el resto de la vida; y la muerte.
Por su parte, el artículo 58 que se impugna, señala:
"Artículo 58. Los riesgos del trabajo serán calificados técnicamente por el instituto, de conformidad con el reglamento respectivo y demás disposiciones aplicables. En caso de desacuerdo con la calificación el afectado inconforme tendrá treinta días naturales para presentar por escrito ante el instituto, su inconformidad avalada con un dictamen de un especialista en medicina del trabajo. En caso de desacuerdo entre la calificación del instituto y el dictamen del especialista del afectado, el instituto propondrá una terna de médicos especialistas en medicina del trabajo, para que de entre ellos, el afectado elija uno.
"El dictamen del especialista tercero resolverá en definitiva sobre la procedencia o no de la calificación y será inapelable y de carácter obligatorio para el interesado y para el instituto, esto último sin perjuicio de la obligación del afectado de someterse a los reconocimientos, tratamientos, investigaciones y evaluaciones que ordene el instituto para verificar la vigencia de sus derechos periódicamente."
El precepto cuestionado regula un aspecto específico de los riesgos del trabajo que puede sufrir un asegurado, que amerita ser calificado técnicamente por el instituto y para tal efecto, establece el procedimiento de inconformidad cuando no está de acuerdo con la calificación emitida, la que debe ir avalada con dictamen médico de especialista en medicina del trabajo y, en caso de desacuerdo, el propio instituto propondrá una terna de especialistas en la misma materia para que, de entre ellos, el afectado elija uno que resolverá en definitiva sobre la procedencia o no de la calificación.
Ahora bien, aun cuando es cierto que para controvertir el dictamen que emite el instituto, el escrito de inconformidad debe ir acompañado por dictamen de un especialista en la materia, ello no resulta violatorio de garantías, pues al respecto el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución General de la República, sólo señala que la seguridad social cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales, pero no determina formas, procedimientos o modalidades que deban observarse para determinar el grado de incapacidad, sino que esta regulación se deja a la ley secundaria, como en el caso específico la ley que contiene el precepto que se impugna.
Por otro lado, aun cuando el artículo 36 de la ley derogada, establecía que ante una calificación desfavorable sobre las consecuencias de los riesgos de trabajo, el afectado inconforme podría designar un perito técnico o profesional para que dictamine a su vez, y ante el posible desacuerdo, el instituto le propondría una terna, preferentemente de especialistas de notorio prestigio profesional, para que de entre ellos eligiera uno, es decir, sin el requisito de que fuera un especialista en medicina del trabajo, lo cierto es que ello no implica que se afecte un derecho adquirido por los trabajadores al amparo de la ley anterior, pues como se ha sostenido a lo largo de la presente ejecutoria, en tanto no se actualicen los supuestos que condicionan el otorgamiento de una prestación, ésta constituye una expectativa de derecho y, por ende, la modificación de las formas y condiciones en que debe otorgarse, no puede dar lugar a estimar que se viola la garantía de irretroactividad de la ley.
No pasa inadvertido que la quejosa pretende sustentar la inconstitucionalidad del precepto legal impugnado, en el criterio sustentado por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en las jurisprudencias 2a./J. 55/96,(52) y 2a./J. 56/96,(53) que son del tenor siguiente:
"PRUEBA PERICIAL EN MATERIA LABORAL. PARA QUE TENGA VALOR PROBATORIO, NO ES NECESARIO QUE LOS DICTÁMENES PROVENGAN DE ESPECIALISTAS. La intervención de peritos que no sean especialistas, pero tengan conocimiento en la ciencia, técnica o arte sobre el cual debe versar su dictamen, en los términos del artículo 822 de la Ley Federal del Trabajo, no puede, válidamente, privar a las Juntas de Conciliación y Arbitraje del ejercicio de su arbitrio jurisdiccional sobre el contenido de los peritajes para decidir sobre su alcance y valor probatorio, ya que no debe declinar en el perito, por más especializado que sea, la alta responsabilidad de externar las razones por las cuales conceden o niegan eficacia probatoria a los respectivos dictámenes. Consecuentemente, tampoco es legal aceptar que con la sola demostración de que un perito no tiene la especialización correspondiente, su dictamen pierda todo valor probatorio de modo automático y, por contrapartida, que también de manera maquinal se le dé pleno valor al emitido por el especialista, además de que tal proceder sería contrario a las disposiciones tutelares de la aludida probanza en materia laboral, en cuanto prevé el auxilio del trabajador que, si difícilmente puede pagar un perito general, menos aún podrá contratar a un especialista."
"PRUEBA PERICIAL EN MATERIA LABORAL. LA EVALUACIÓN DE UN PERITAJE RENDIDO POR QUIEN NO ES ESPECIALISTA, NO PUEDE DE MODO AUTOMÁTICO PRIVARLO DE TODO VALOR O DÁRSELO PLENAMENTE. Tomando en consideración que el artículo 822 de la Ley Federal del Trabajo, no exige que los peritos sean especialistas en la rama del saber para la que se les designe, sino que sólo establece que deben tener conocimiento en la ciencia, técnica o arte sobre el cual debe versar su dictamen, así como que deban acreditar estar autorizados conforme a la ley para el caso de que la materia de que se trate estuviere legalmente reglamentada, ha de considerarse que en un juicio laboral no puede válidamente exigirse que los peritos tengan que ser, necesariamente, especialistas. Lo anterior no significa que estos no puedan fungir como peritos; por lo contrario, si para investigar los hechos relativos se cuenta con el auxilio de dichos expertos, resultará más conveniente para el juzgador, en tanto que en congruencia con la naturaleza y finalidad de la pericial, se garantizará el allegamiento de mejores y más profundos elementos de conocimiento."
De la lectura de los criterios antes reproducidos se advierte que contrario a lo que pretende demostrar la quejosa, la Segunda Sala de este Alto Tribunal no determinó que en ningún caso deba exigirse que el perito sea especialista, pues lo que realmente sostuvo fue que para otorgarle valor a la prueba pericial en un juicio laboral, no es necesario que el dictamen relativo sea emitido por un especialista en medicina del trabajo, en virtud de que el artículo 822 de la Ley Federal del Trabajo no lo exige.
Es decir, los criterios de mérito se refieren a la valoración de la prueba en un juicio laboral, mas no así a los requisitos que deben reunir los peritos que califican los riesgos de trabajo. Incluso, cabe destacar la precisión que se realiza en la jurisprudencia 2a./J. 56/96 sobre la conveniencia de que los peritos sean especialistas en la rama del saber para la que se les designe, en virtud de que con ello se garantiza una opinión sustentada en mejores y profundos conocimientos.
B) Ausencia de definición del término "sueldo". Aduce la quejosa que el artículo 62 de la ley impugnada, modifica el seguro de riesgos de trabajo, pues maneja el término "sueldo", que no es definido en el artículo 6o. de la propia ley, por lo que no existe certeza si se refiere al sueldo integrado que establecía la anterior ley, o bien al básico definido en el artículo 17 de la vigente, lo que resulta violatorio de las garantías de seguridad jurídica y no retroactividad de la ley, contenidas en el artículo 14 de la Constitución Federal, y pone de manifiesto que el instituto intenta deshacerse de las obligaciones que le corresponden con motivo de dichos riesgos, contraviniendo los derechos mínimos establecidos en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la propia Constitución.
El precepto impugnado, en la parte relativa señala:
"Artículo 62. En caso de riesgo del trabajo, el trabajador tendrá derecho a las siguientes prestaciones en dinero:
"I. Al ser declarada una incapacidad temporal, se otorgará licencia con goce del cien por ciento del sueldo, cuando el riesgo del trabajo imposibilite al trabajador para desempeñar sus labores. El pago se hará desde el primer día de incapacidad y será cubierto por las dependencias o entidades hasta que termine la incapacidad cuando ésta sea temporal, o bien hasta que se declare la incapacidad permanente del trabajador.
"...
"II. Al ser declarada una incapacidad parcial, se concederá al incapacitado una pensión calculada conforme a la tabla de valuación de incapacidades de la Ley Federal del Trabajo, atendiendo al sueldo básico que percibía el trabajador al ocurrir el riesgo y los aumentos posteriores que correspondan al empleo que desempeñaba hasta determinarse la pensión. El tanto por ciento de la incapacidad se fijará entre el máximo y el mínimo establecido en la tabla de valuación mencionada, teniendo en cuenta la edad del trabajador y la importancia de la incapacidad, según que sea absoluta para el ejercicio de su profesión u oficio aun cuando quede habilitado para dedicarse a otros, o si solamente hubiere disminuido la aptitud para su desempeño. Esta pensión será pagada mediante la contratación de un seguro de pensión que le otorgue una renta, en los términos de la fracción siguiente.
"...
"III. Al ser declarada una incapacidad total, se concederá al incapacitado una pensión vigente hasta que cumpla sesenta y cinco años, mediante la contratación de un seguro de pensión que le otorgue una renta, igual al sueldo básico que venía disfrutando el trabajador al presentarse el riesgo, cualquiera que sea el tiempo que hubiere estado en funciones. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el salario mínimo."
La norma transcrita regula las prestaciones en dinero a que tiene derecho el trabajador cuando sufre un riesgo de trabajo. En un primer supuesto, cuando se declara una incapacidad temporal, se le otorgará una licencia con goce del cien por ciento del sueldo.
En el segundo supuesto, al ser declarada una incapacidad parcial, se concederá al incapacitado una pensión conforme al sueldo básico que percibía al ocurrir el riesgo y los aumentos posteriores que correspondan al empleo que desempeñaba, la que será pagada mediante la contratación de un seguro que le otorgue una renta.
En el tercer supuesto, al ser declarada una incapacidad total, se concederá al incapacitado una pensión también mediante la contratación de un seguro de pensión que le otorgue una renta igual al sueldo básico que venía disfrutando el trabajador al presentarse el riesgo, hasta un monto máximo de diez veces el salario mínimo.
En esas condiciones, el precepto impugnado no es violatorio de garantía alguna, dado que el mismo distingue entre "sueldo" y "sueldo básico", atendiendo al tipo de incapacidad del trabajador y de la fuente de donde obtiene el pago de que se trate, pues en la fracción I el mismo deriva de una licencia con goce de sueldo al cien por ciento y es cubierto por la dependencia o entidad donde labora; mientras que en las fracciones II y III, la norma indica el sueldo básico, valga la redundancia, como base para el pago de una pensión mediante la contratación de un seguro y que no podrá exceder de diez veces el salario mínimo.
Por otro lado, como ya se dijo en esta ejecutoria, el sueldo básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta ley, será el sueldo del tabulador regional que comprende en su integración los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación, esto es, la misma integración que preveía el artículo 15 de la ley derogada, de ahí que no exista incertidumbre jurídica sobre dicho aspecto, a lo que cabe agregar que el artículo trigésimo quinto transitorio de la nueva ley, al prever que el cálculo del sueldo básico en ningún caso podrá dar por resultado una cantidad menor al sueldo básico establecido en la ley que se abroga para el cálculo de las cuotas y aportaciones al instituto, protege al trabajador de cualquier discordancia en el cálculo que resultara inferior.
C) Enfermedades crónico degenerativas o congénitas. Por otro lado, aduce la quejosa que el artículo 59, fracción V, de la ley impugnada, excluye como riesgos de trabajo las enfermedades o lesiones que presente el trabajador consideradas como crónico degenerativas o congénitas, lo que no ocurría en el correlativo 37 de la ley derogada y que contraviene el artículo 481 de la Ley Federal del Trabajo, aplicable supletoriamente de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, porque modifica en su perjuicio el contrato de seguro de riesgos de trabajo, con el cual estuvo cotizando, siendo contrario a lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), constitucional, porque se incumple con el derecho de seguridad social; de igual manera contraría el artículo 14 constitucional, por ser violatorio de la garantía de no retroactividad de la ley.
Los anteriores argumentos resultan infundados.
El artículo 59, fracción V, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en vigor, establece que no se considerarán riesgos de trabajo, las enfermedades o lesiones que presente el trabajador consideradas como crónico degenerativas o congénitas y que no tengan relación con el riesgo de trabajo, aun cuando el trabajador ignore tenerlas o se haya percatado de la existencia de éstas al sufrir un riesgo de trabajo.
Como puede advertirse, el precepto legal en comento excluye como riesgo de trabajo las lesiones o enfermedades que se consideren crónico degenerativas o congénitas; sin embargo, la exclusión se condiciona a que dichas lesiones o enfermedades no tengan relación con el riesgo de trabajo.
Dicho en otras palabras, para que una lesión o enfermedad no sea considerada como riesgo de trabajo, deben concurrir los siguientes supuestos: a) que se considere como crónico degenerativa; y, b) que no tenga relación con el riesgo de trabajo, en la inteligencia de que por su propia naturaleza, las enfermedades congénitas, no pueden estimarse como riesgos de trabajo.
En tal virtud, si bien es verdad que en el catálogo de enfermedades que no se considerarían riesgos de trabajo, previstos en el artículo 37 de la ley derogada, no se incluían las consideradas como crónico degenerativas o congénitas, lo cierto es que ello de ninguna manera puede dar lugar a estimar que el precepto legal impugnado viola la garantía de irretroactividad de la ley ni la garantía de seguridad social, en tanto no priva al trabajador de gozar de las prestaciones inherentes al seguro de riesgos de trabajo, cuando se inhabilite temporal o permanentemente por virtud de una enfermedad o accidente profesional, dado que la exclusión de las enfermedades congénitas se justifica en la medida en que éstas no pueden derivar de un riesgo de trabajo, y las crónico degenerativas sólo se excluyen cuando no tienen relación con el riesgo de trabajo.
Cabe destacar que la exclusión de mérito no contraría lo dispuesto en el artículo 481 de la Ley Federal del Trabajo, pues lo que dicho numeral dispone es que los estados anteriores del trabajador como las idiosincrasias, taras, discrasias, intoxicaciones o enfermedades crónicas, no pueden dar lugar a disminuir el grado de incapacidad, mas no así que tales lesiones o enfermedades deban estimarse como riesgos de trabajo.
D) Incapacidad parcial permanente. Refiere la parte quejosa que el artículo 62, fracción II, último párrafo, de la ley impugnada, al establecer que si el monto de la pensión anual con motivo de una incapacidad parcial permanente resulta inferior al veinticinco por ciento -25%- del salario mínimo elevado al año, se pagará al trabajador o pensionado, en sustitución de la misma, una indemnización equivalente a cinco anualidades de la pensión que le hubiere correspondido, priva de la pensión a aquellos trabajadores que sufrieran una incapacidad menor, toda vez que la anterior ley, en el artículo 40, fracción II, párrafo último, para el mismo caso, señalaba el cinco por ciento -5%-, transgrediendo las garantías de no retroactividad de la ley y de seguridad social previstas en los artículos 14 y 123, apartado B, fracción XI, inciso a), constitucionales.
Son infundados los anteriores argumentos.
El artículo 62 de la ley impugnada, al respecto, señala:
"Artículo 62. En caso de riesgo del trabajo, el trabajador tendrá derecho a las siguientes prestaciones en dinero:
"...
"II. Al ser declarada una incapacidad parcial, se concederá al incapacitado una pensión calculada conforme a la tabla de valuación de incapacidades de la Ley Federal del Trabajo, atendiendo al sueldo básico que percibía el trabajador al ocurrir el riesgo y los aumentos posteriores que correspondan al empleo que desempeñaba hasta determinarse la pensión. El tanto por ciento de la incapacidad se fijará entre el máximo y el mínimo establecido en la tabla de valuación mencionada, teniendo en cuentala edad del trabajador y la importancia de la incapacidad, según que sea absoluta para el ejercicio de su profesión u oficio aun cuando quede habilitado para dedicarse a otros, o si solamente hubiere disminuido la aptitud para su desempeño. Esta pensión será pagada mediante la contratación de un seguro de pensión que le otorgue una renta, en los términos de la fracción siguiente.
"Cuando el trabajador pueda dedicarse a otras funciones por que sólo haya disminuido parcialmente su capacidad para el desempeño de su trabajo, las dependencias y entidades podrán prever su cambio de actividad temporal, en tanto dure su rehabilitación. Si la pérdida funcional o física, de un órgano o miembro es definitiva, su actividad podrá ser otra de acuerdo con su capacidad.
"Si el monto de la pensión anual resulta inferior al veinticinco por ciento del salario mínimo elevado al año, se pagará al trabajador o pensionado, en sustitución de la misma, una indemnización equivalente a cinco anualidades de la pensión que le hubiere correspondido."
Del texto anterior se desprende que su objeto es regular lo relativo a las prestaciones a que tienen derecho todos aquellos trabajadores derechohabientes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que son víctimas de un riesgo profesional y que éste les deja alguna secuela valuable, siendo la porción normativa impugnada la establecida en la fracción II, en el aspecto de que cuando un trabajador asegurado sufra un riesgo de trabajo que le produzca una incapacidad parcial permanente cuya pensión resulte menor de un veinticinco por ciento del salario mínimo elevado al año, tendrá derecho en sustitución de la misma a una indemnización equivalente a cinco anualidades de la pensión que le hubiere correspondido, calculada conforme a la tabla de valuación de incapacidades de la Ley Federal del Trabajo.
En esa tesitura, cuando el trabajador sufre una incapacidad parcial derivada de un riesgo profesional, el hecho de que el precepto impugnado establezca los parámetros para la sustitución de la pensión correspondiente por una indemnización, no contraviene los derechos mínimos establecidos en el artículo 123, apartado B, fracción II, inciso a), constitucional, pues, se reitera, éste sólo establece que la seguridad social cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales, pero no determina formas, procedimientos o modalidades que se deban observar, sino que su regulación se deja a la ley secundaria.
Asimismo, aun cuando el artículo 40, fracción II, último párrafo, de la ley derogada establecía que si el monto de la pensión anual resultara inferior al cinco por ciento del salario mínimo general promedio en la República mexicana elevado al año, se le pagaría al trabajador, en sustitución de la misma, una indemnización equivalente a cinco anualidades de la pensión que le hubiere correspondido, ello no implica que se afecte un derecho adquirido por los trabajadores al amparo de la ley anterior, pues en tanto no se actualicen los supuestos que condicionan el otorgamiento de una prestación, ésta constituye una expectativa de derecho y, por ende, la modificación de las formas y condiciones en que debe otorgarse no puede dar lugar a estimar que se viola la garantía de irretroactividad de la ley.
Además, la norma impugnada al establecer el pago de una indemnización en lugar de pensión, cuando ésta resulte menor de un veinticinco por ciento del salario mínimo elevado al año, sigue siendo la reparación del daño, cumpliendo con ello la obligación de asegurar los riesgos de trabajo, como lo previene el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), constitucional.
E) Limitación de la pensión por incapacidad total. En otro argumento, la parte quejosa requiere que el artículo 62, fracción III, de la ley impugnada, al fijar como pago de una pensión por riesgos de trabajo un monto máximo de diez salarios mínimos, es violatorio del artículo 123, apartado B, fracción IV, constitucional, por permitir una disminución del salario del trabajador.
Es infundado lo anterior.
Como ya quedó establecido en el presente considerando, el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución General de la República, sólo señala que la seguridad social cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales, pero no determina formas, procedimientos o modalidades que deban observarse para determinar el cálculo de la pensión correspondiente, sino que esta regulación se deja a la ley secundaria.
El precepto constitucional en lo referente al punto jurídico que se trata, dispone:
"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley.
"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:
"...
"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:
"...
"IV. Los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos, sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos.
"En ningún caso los salarios podrán ser inferiores al mínimo para los trabajadores en general en el Distrito Federal y en las entidades de la República; ..."
La disposición normativa reclamada, al respecto, señala:
"Artículo 62. En caso de riesgo del trabajo, el trabajador tendrá derecho a las siguientes prestaciones en dinero:
"...
"III. Al ser declarada una incapacidad total, se concederá al incapacitado una pensión vigente hasta que cumpla sesenta y cinco años, mediante la contratación de un seguro de pensión que le otorgue una renta, igual al sueldo básico que venía disfrutando el trabajador al presentarse el riesgo, cualquiera que sea el tiempo que hubiere estado en funciones. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el salario mínimo."
Lo anterior, pone de manifiesto que no asiste razón a la parte quejosa, en virtud de que la fracción IV del apartado B del artículo 123 constitucional, establece como garantía a favor del trabajador que la cuantía de su salario no podrá verse disminuida durante la vigencia del presupuesto asignado por este rubro a la dependencia o entidad donde presta sus servicios, en cambio, el artículo reclamado regula lo relativo a las prestaciones a que tienen derecho todos aquellos trabajadores derechohabientes del instituto que son víctimas de un riesgo profesional, cuya pensión tiene como límite un monto máximo de diez veces el salario mínimo, es decir, la norma constitucional contempla a favor del trabajador un beneficio como contraprestación por los servicios que presta, el cual no puede trasladarse al momento de cuantificar el monto de la pensión a consecuencia de un riesgo de trabajo, pues lo que protege aquélla es la no disminución del salario y no el ingreso derivado de las pensiones respectivas.
En esa tesitura, cuando el trabajador sufre una incapacidad total derivada de un riesgo profesional, el tope establecido es acorde con lo dispuesto en el artículo 17, párrafos segundo y tercero, de la propia ley, al encontrarse dentro de un sistema de pensiones que no puede sobrepasar ese límite -como sucede con la pensión por jubilación- pues además, en caso de no existir dicho tope, existe el riesgo de que al instituto le sea imposible financiar el pago de las pensiones, por lo que el legislador debe ser realista y hacer que subsistan algunas limitantes derivadas propiamente de su estado financiero atendiendo a los cálculos actuariales que se hicieron para afrontar estos riesgos y los recursos presupuestales asignados en relación al monto de las aportaciones que realizan las dependencias y entidades para hacer frente a este tipo de seguros; por lo que la limitante hasta un máximo de diez veces el salario mínimo para el pago de una pensión por riesgos de trabajo establecida en el precepto impugnado, de ninguna manera atenta con las bases mínimas establecidas en la Constitución o algún instrumento internacional.
F) Omisión de aviso del riesgo de trabajo. Aduce la parte quejosa que el artículo 60 de la ley impugnada es inconstitucional, porque bastará que la dependencia respectiva omita notificar al instituto dentro de los tres días siguientes al en que tuvo conocimiento de algún riesgo de trabajo, para liberarla de toda responsabilidad en torno a dicho accidente por riesgo, pese a que se trata de una obligación que le es ajena al trabajador.
Sobre el particular, el artículo 60 de la ley reclamada establece, entre otras cosas, que las dependencias y entidades deberán avisar por escrito al instituto, dentro de los tres días siguientes al de su conocimiento de los accidentes por riesgos de trabajo, en términos del reglamento y demás disposiciones aplicables, así como que el trabajador o sus familiares también podrán dar ese aviso y de la presunción de la existencia de un riesgo del trabajo.
De igual manera, dicho artículo dispone en su último párrafo que el trabajador o sus familiares derechohabientes deberán solicitar al instituto la calificación del probable riesgo de trabajo y que en el caso de que éste no hubiere sido notificado en los términos de ley, no procederá la solicitud de calificación ni se reconocerá como tal.
Ahora bien, de lo anterior podemos señalar que el dar el aviso se constituye en una obligación de la dependencia o entidad en la que labora el trabajador, que al no llevarse a cabo se traducirá en un perjuicio para éste.
Lo anterior es así, ya que si recordamos que el artículo en cita dispone que si no se notifica al instituto el probable riesgo de trabajo en el término de tres días, siguientes a aquel en el que la dependencia o entidad tenga conocimiento del mismo, no procederá la solicitud de calificación ni se reconocerá como tal, implicando que ante la falta de cumplimiento de una obligación a cargo del patrón, el trabajador sufrirá las consecuencias correspondientes, deparándole un perjuicio.
Así, es claro que tal disposición -último párrafo- transgrede la garantía de seguridad social contenida en la fracción XI del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al impedir que el trabajador, ante el incumplimiento por parte de la dependencia o entidad en la que labora, tenga el derecho de que ésta responda por los riesgos de trabajo correspondientes.
Ello es así, toda vez que con tal disposición se restringe o menoscaba el derecho a la seguridad social consagrada en el referido artículo constitucional.
No es óbice a lo anterior, el hecho de que el aviso correspondiente también lo pueden dar el trabajador y sus familiares, ya que para éstos, a diferencia de las dependencias y entidades, se constituye en un derecho, que no se puede traducir en una afectación ante su no ejercicio.
III. Disposiciones comunes al seguro de riesgos de trabajo e invalidez.
A) Vigencia de la pensión. Refiere la quejosa que se transgreden las garantías de asistencia y previsión social, en razón de que la ley impugnada modifica la prestación relativa a la pensión por riesgos de trabajo e invalidez, en virtud de que los artículos 57, 62, fracción III y 120 de la ley impugnada, disponen que dicha pensión se cubrirá al trabajador desde que se declare la incapacidad correspondiente y hasta que cumpla sesenta y cinco años. Y, a partir de entonces sólo percibirá la de vejez o la pensión garantizada, con el agravante de que para percibir estas últimas es necesario haber cotizado por un lapso de veinticinco años, disposición no contenida en la ley anterior.
Es infundado el anterior argumento, en atención a lo siguiente.
Conforme a lo señalado en los artículos 62, 63, 120 y 121 de la ley impugnada, en el caso de que el trabajador se incapacite total y permanentemente por una enfermedad o accidente profesional o no, se le concederá una pensión desde que se declare dicha incapacidad y hasta que cumpla sesenta y cinco años de edad, a través de un seguro que le otorgue una renta, después de lo cual el trabajador que reúna los requisitos correspondientes tendrá derecho a recibir la pensión de vejez y, en caso contrario, la pensión garantizada.
Así, cuando se presenta alguna de las citadas contingencias, como se ha venido sosteniendo en esta ejecutoria, el monto constitutivo para el otorgamiento de la pensión se cubre con cargo a las reservas actuariales y financieras constituidas por el instituto para tal fin, mediante las cuotas y aportaciones respectivas, a diferencia de las pensiones de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, cuyo monto es con cargo al saldo de la cuenta individual del trabajador.
En esas condiciones, es de especial importancia destacar que la pensión por riesgo de trabajo o invalidez cubre el riesgo amparado únicamente desde que se declara la incapacidad y hasta los sesenta y cinco años de edad. Ello es así, ya que la ley impugnada considera que la vida productiva de un trabajador termina a esa edad.
En esa virtud, llegada la edad de referencia, la pensión por riegos de trabajo o invalidez concluye su vigencia, pues se estima que el trabajador ha llegado al fin de su etapa productiva, de ahí que tenga derecho a la pensión de vejez, lo que justifica cabalmente la limitación que la quejosa impugna, por lo que resultan infundadas sus afirmaciones.
B) Suspensión del pago de la pensión. Expresa la parte quejosa que los artículos 65, 66 y 127, fracción II, de la ley, son inconstitucionales, porque facultan discrecionalmente al instituto para suspender el otorgamiento o el pago de la pensión a los trabajadores que hayan sufrido un riesgo de trabajo o invalidez cuando no se sometan al reconocimiento y tratamiento que el instituto les prescriba y proporcione, así como a las investigaciones y evaluaciones necesarias para verificar la vigencia de sus derechos, lo que origina la privación de las prestaciones y su confiscación, además que la incapacidad parcial puede ser revocada sin otorgarle el derecho a ser oído y vencido conforme al artículo 14 constitucional.
De la lectura de los numerales citados, se advierte que los trabajadores que soliciten pensión por riesgos del trabajo o de invalidez, así como los pensionados por las mismas causas, están obligados a someterse a los reconocimientos y tratamientos que el instituto les prescriba y proporcione en cualquier tiempo, con el fin de aumentar o disminuir su cuantía y en su caso, revocar la misma en virtud del estado físico que goce el pensionista, así como a las investigaciones y evaluaciones necesarias para verificar la vigencia de sus derechos por este concepto y en caso de no hacerlo no se tramitará su solicitud o se le suspenderá el goce de la pensión y que el pago de la pensión o tramitación de la solicitud se reanudará a partir de la fecha en que el pensionado se someta al tratamiento médico, sin que haya lugar al reintegro de las prestaciones que dejó de percibir durante el tiempo que haya durado la suspensión.
Asimismo, que la pensión por incapacidad parcial por riesgo de trabajo podrá ser revocada cuando el trabajador se recupere de las secuelas provocadas por el accidente, previa valoración que se le realice en términos del artículo 65.
Precisado lo anterior, es de concluirse que son infundados tales argumentos, pues se recuerda que los riesgos de trabajo son los accidentes y enfermedades a que están expuestos los trabajadores en el ejercicio o con motivo del trabajo y que serán calificados técnicamente por el instituto de conformidad con el reglamento y demás disposiciones aplicables, y que existe invalidez cuando el trabajador activo queda imposibilitado para procurarse mediante un trabajo igual, una remuneración superior al cincuenta por ciento de la habitual, y que esa imposibilidad derive de una enfermedad o accidente no profesional.
Ahora bien, si el instituto, una vez que otorga una pensión, somete al trabajador o pensionado a una serie de revisiones o tratamientos de forma periódica con el fin de determinar su estado físico y, en el caso de la pensión de riesgos de trabajo, si amerita aumento o disminución de la cuantía o en su caso su revocación, así como la verificación de la vigencia de derechos, es correcto que suspenda el pago de la pensión correspondiente si el trabajador o pensionado se niega injustificadamente a someterse a esas revisiones o tratamientos, dado que tratándose de incidencias médicas, el instituto sólo puede comprobar el estado físico y salud de los derechohabientes, así como el grado de su afectación mediante revisiones médicas, a las cuales se encuentran obligados tanto quienes solicitan una declaración de incapacidad o invalidez como quienes ya cuentan con una pensión consecuencia de la declaración de los padecimientos respectivos, así como a los tratamientos médicos que al efecto deban seguir, pues con ello lo que busca el instituto es lograr la recuperación de la salud de dichas personas.
En consecuencia, resulta correcto que el instituto cuente con la facultad que dichos preceptos legales le otorgan, pues de no ser así, se vería imposibilitado para lograr su cometido y, además, permitiría el abuso por parte de los derechohabientes que se encontraran en dichos supuestos, prolongando el disfrute de una pensión aun cuando hubieran desaparecido las causas que le dieron origen o no permitiendo la recuperación del individuo aun cuando ello fuera posible, consiguiendo el mismo abuso.
Aunado a ello, el hecho de que con posterioridad a la suspensión accedan a las revisiones o tratamientos y no le sea reintegrado el monto que dejaron de recibir mientras duró la suspensión, no puede considerarse que sea un acto confiscatorio, dado que si no se cumple con uno de los requisitos legales para la procedencia del pago, no se le puede obligar al instituto a que lo haga, pues de lo contrario, quedaría a la libre voluntad del trabajador o pensionado acudir cuando él quisiera a las revisiones o tratamientos. Finalmente, no existe violación a la garantía de audiencia cuando sea revocada la incapacidad parcial, pues ello derivará de los resultados que arrojen los estudios pertinentes que se le practiquen al pensionado, en los que se determinará que han desaparecido las secuelas que dejó el riesgo de trabajo y que podrá continuar laborando.
IV. Seguro de vida.
A) Derechohabientes con derecho al goce de una pensión por causa de muerte. Refiere la parte quejosa que el artículo 129 de la ley impugnada en la porción que dispone que en caso de fallecimiento de un pensionado por riesgos de trabajo o invalidez, dará derecho a las pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia, es violatorio de la garantía de seguridad social, toda vez que restringe el pago de la pensión por causa de muerte sólo para los derechohabientes del pensionado por riesgos de trabajo o invalidez cuando la anterior ley establecía dicha pensión para los causahabientes del pensionado por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez.
El anterior argumento es infundado.
El precepto que se reclama dispone que ante la muerte del trabajador por causas ajenas al servicio cualquiera que sea su edad pero con tres años o más de cotización, da lugar a las pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia, las que se otorgarán por la aseguradora que elijan los familiares derechohabientes y que en el caso de fallecimiento del pensionado por riesgos de trabajo o invalidez, también da origen a cualquiera de las pensiones antes señaladas en los mismos términos.
Por su parte, el artículo 73(54) de la ley derogada establecía las pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia ante la muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, con la diferencia de que éstas se hacían extensivas a todo pensionado por jubilación, retiro por edad y tiempo deservicios, cesantía en edad avanzada o invalidez.
Ahora bien, el hecho de que el artículo que se impugna limite el otorgamiento de las pensiones por muerte a los pensionados por riesgos de trabajo e invalidez, tiene justificación en virtud de que la nueva ley dividió en dos grupos el ramo de seguros contenidos en la ley derogada y de acuerdo con la naturaleza propia de los riesgos a cubrir. El primero quedó comprendido en el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y el segundo, en el seguro de invalidez y vida que cubrirá los riesgos por accidentes y/o enfermedades no profesionales.
Así, dada la división señalada y de conformidad con los artículos 63,(55) y 122 cuyos términos de redacción son iguales, en el caso de que el trabajador se vea imposibilitado para prestar sus servicios y sea pensionado, el seguro de riesgos de trabajo o de invalidez según corresponda, cubre la pensión que marca la ley y al mismo tiempo, provee los recursos para las cuotas y además aportaciones a la cuenta individual del trabajador como si estuviera laborando.
Por su parte, el artículo 80 de la ley vigente expresa que los trabajadores tendrán derecho a un seguro de retiro antes de cumplir las edades y tiempo de cotización requeridas para el otorgamiento de las pensiones por cesantía en edad avanzada o vejez, siempre y cuando la pensión calculada en el sistema de renta vitalicia sea superior en más del treinta por ciento a la pensión garantizada, una vez cubierta la prima del seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes; y el artículo 81 dispone que con cargo a los recursos acumulados de la cuenta individual del trabajador, el pensionado por cesantía en edad avanzada o vejez igualmente deberá adquirir dicho seguro de sobrevivencia en los términos que se precisan para los pensionados por riesgo de trabajo e invalidez.
En esa virtud, son incorrectas las apreciaciones que realiza la parte quejosa, pues si bien el artículo 129 sólo establece las pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia para el caso de fallecimiento del pensionado por riesgos de trabajo o invalidez, ello no significa que los pensionados por los otros seguros no protejan la misma contingencia, pues la protección de sus familiares se realiza a través del seguro de sobrevivencia definido por el artículo 6o., fracción XXVI, de la ley, que es aquel que contratarán los pensionados a favor de sus familiares derechohabientes para otorgarles a éstos la pensión que corresponda, en caso de su fallecimiento.
B) Pensión de viudez. Argumenta la parte quejosa que el artículo 136 de la ley impugnada atenta contra la seguridad social dado que limita la pensión por muerte al cónyuge supérstite, siendo que es un derecho obligatorio.
El artículo 129 de la ley establece que ante la muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su edad y hubiere cotizado al instituto por tres años o más, dará origen a las pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia en su caso, asimismo, el artículo 131 contiene el orden de los familiares derechohabientes para recibirla y, en primer lugar, señala al cónyuge supérstite sólo si no hay hijos o en concurrencia con éstos si los hay y son menores de dieciocho años o que no sean menores de dieciocho años pero estén incapacitados o imposibilitados parcial o totalmente para trabajar; o bien, hasta veinticinco años previa comprobación de que están realizando estudios de nivel medio o superior de cualquier rama del conocimiento en planteles oficiales o reconocidos y que no tengan trabajo.
Por su parte, el precepto impugnado refiere una serie de supuestos en los cuales el cónyuge supérstite no tendrá derecho a recibir la pensión de viudez, siendo éstos:
"... I. Cuando la muerte del trabajador o pensionado acaeciera antes de cumplir seis meses de matrimonio;
"II. Cuando hubiese contraído matrimonio con el trabajador después de haber cumplido éste los cincuenta y cinco años de edad, a menos que a la fecha de la muerte haya transcurrido un año desde la celebración del matrimonio, y
"III. Cuando al contraer matrimonio el pensionado recibía una pensión de riesgos del trabajo o invalidez, a menos de que a la fecha de la muerte haya transcurrido un año desde la celebración del matrimonio.
"Las limitaciones que establece este artículo no regirán cuando al morir el trabajador o pensionado, el cónyuge compruebe tener hijos con él."
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. constitucional, debe precisarse que el principio de igualdad ante la ley no implica necesariamente que todos los individuos deban encontrarse siempre y en cualquier circunstancia en condiciones de absoluta igualdad, sino que dicho principio se refiere a la igualdad jurídica, que se traduce en el derecho de todos los gobernados de recibir el mismo trato que aquellos que se encuentran en similar situación de hecho.
Lo anterior significa que no toda desigualdad de trato es violatoria de garantías, sino sólo cuando produce distinción entre situaciones objetivas y de hecho iguales, sin que exista para ello una justificación razonable e igualmente objetiva; por ello, a iguales supuestos de hecho corresponden similares situaciones jurídicas, pues en este sentido el legislador no tiene prohibición para establecer en la ley una desigualdad de trato, salvo que ésta resulte artificiosa o injustificada.
Al respecto, cobra particular importancia la jurisprudencia 1a./J. 37/2008,(56) sustentada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, que enseguida se reproduce:
"IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La igualdad es un principio y un derecho de carácter fundamentalmente adjetivo que se predica siempre de algo, y este referente es relevante al momento de realizar el control de constitucionalidad de las leyes, porque la Norma Fundamental permite que en algunos ámbitos el legislador tenga más amplitud para desarrollar su labor normativa, mientras que en otros el Juez debe ser más exigente a la hora de determinar si aquél ha respetado las exigencias del principio de igualdad. El artículo 1o. de la Constitución Federal establece varios casos en los que procede dicho escrutinio estricto. Así, su primer párrafo proclama que todo individuo debe gozar de las garantías que ella otorga, las cuales no pueden restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las condiciones que la misma establece, lo que evidencia la voluntad constitucional de asegurar en los más amplios términos el goce de los derechos fundamentales, y de que las limitaciones a ellos sean concebidas restrictivamente, de conformidad con el carácter excepcional que la Constitución les atribuye. Por ello, siempre que la acción clasificadora del legislador incida en los derechos fundamentales garantizados constitucionalmente, será necesario aplicar con especial intensidad las exigencias derivadas del principio de igualdad y no discriminación. Por su parte, el párrafo tercero del citado precepto constitucional muestra la voluntad de extender la garantía de igualdad a ámbitos que trascienden el campo delimitado por el respeto a los derechos fundamentales explícitamente otorgados por la Constitución, al prohibir al legislador que en el desarrollo general de su labor incurra en discriminación por una serie de motivos enumerados (origen étnico o nacional, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias, estado civil) o en cualquier otro que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. La intención constitucional es, por lo tanto, extender las garantías implícitas en el principio de igualdad al ámbito de las acciones legislativas que tienen un impacto significativo en la libertad y la dignidad de las personas, así como al de aquellas que se articulan en torno al uso de una serie de criterios clasificatorios mencionados en el referido tercer párrafo, sin que ello implique que al legislador le esté vedado absolutamente el uso de dichas categorías en el desarrollo de su labor normativa, sino que debe ser especialmente cuidadoso al hacerlo. En esos casos, el J. constitucional deberá someter la labor del legislador a un escrutinio especialmente cuidadoso desde el punto de vista del respeto a la garantía de igualdad."
Por tanto, debe decirse que para estar en concordancia con las garantías de igualdad debe atenderse a las consecuencias jurídicas que derivan de la ley, las que deben ser de tal manera proporcionadas que ayuden a conseguir un trato igualitario.
En ese tenor, el precepto impugnado transgrede las garantías de igualdad y de seguridad social, porque si la pensión de viudez se actualiza con la muerte del trabajador o del pensionado y de acuerdo al orden de preferencia de los familiares derechohabientes, en primer lugar se encuentra el cónyuge supérstite siempre que no se tengan hijos, no debe ser motivo para no otorgarla por circunstancias ajenas al trabajador o pensionado, como lo es que su muerte suceda antes de cumplir seis meses de matrimonio o cuando a la celebración de éste, el trabajador fallecido tuviese más de cincuenta y cinco años o que tuviese una pensión de riesgos de trabajo o invalidez.
En otras palabras, para la procedencia de la pensión de viudez el legislador la condiciona a que la muerte del trabajador o pensionado no ocurra dentro de los periodos señalados posteriores a la celebración del matrimonio, es decir, a una causa ajena a él mismo, porque si bien la fijación de la fecha de dicho matrimonio se encuentra a su alcance, no lo es la de su muerte, atendiendo a las circunstancias en que puede producirse.
A mayor abundamiento, el último párrafo del artículo impugnado establece que tales limitaciones no serán aplicables cuando al morir el trabajador o el pensionado, el cónyuge compruebe tener hijos con él, lo que hace aun más evidente la inconstitucionalidad del precepto en comento, ya que por la simple existencia de hijos el legislador sin mayor explicación hace procedente el otorgamiento de la pensión de viudez.
En esa virtud, atendiendo a que el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Federal, considera como derecho fundamental de los trabajadores protegerlos ante la contingencia de su muerte, lo que necesariamente implica la protección de su familia en caso de fallecimiento, tendría que analizarse si los criterios de distinción por los cuales el legislador estimó que dicho acontecimiento no los protege en determinados supuestos, tuvo motivos realmente justificados para restringir los derechos que otras personas, en igual situación, sí tienen.
En razón de lo expuesto y dado que, en el presente caso, el legislador no expresó en la exposición de motivos justificación alguna del porqué el trato diferente otorgado al cónyuge supérstite, en el caso de las exclusiones marcadas en el artículo 136 de la ley impugnada, ni aquéllos se aprecian del propio contexto de la ley, debe estimarse que tal exclusión resulta injustificada y, por ende, violatoria de la garantía de igualdad y al derecho fundamental de la seguridad social prevista en la propia Constitución.
DÉCIMO OCTAVO. Servicios sociales y culturales. En diversos argumentos, la parte quejosa aduce que los artículos 4o., fracciones III y IV, y 195 a 199 de la ley reclamada, violan las garantías de irretroactividad de la ley, no confiscación y de seguridad social que consagran los artículos 14, 22 y 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución General de la República, en virtud de que se eliminan prestaciones sociales y culturales que tiene que proporcionar el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, consistentes en: la venta de productos básicos a precios módicos y de consumo para el hogar, servicios funerarios, capacitación e instalaciones deportivas para el fomento del deporte, así como centros turísticos y otros servicios, que tienen como propósito satisfacer necesidades de educación, alimentación, vestido, descanso y esparcimiento para mejorar el nivel de vida de los trabajadores, habida cuenta que se condiciona su goce y disfrute a la posibilidad financiera del fondo respectivo, como si se tratara de un sistema mercantil y no del otorgamiento de derechos fundamentales para los trabajadores, siendo que la cultura y el deporte son esenciales para lograr que la nación vaya a la vanguardia en el aspecto educativo.
Al respecto, se tiene en consideración que en lo concerniente a las prestaciones sociales y culturales del régimen de seguridad social de los trabajadores del Estado, el artículo 123, apartado B, fracción XI, incisos c) y e), sólo contemplan el servicio de guarderías infantiles, centros para vacaciones y para recuperación, así como tiendas económicas para beneficio de los trabajadores y sus familiares.
Por su parte, el artículo 4o., fracciones III y IV, de la ley reclamada, establece que el instituto deberá prestar los siguientes servicios sociales y culturales:
a) Programas y servicios de apoyo para la adquisición de productos básicos y de consumo para el hogar, con lo cual queda colmada la prestación referente a la venta de productos básicos a precios módicos y de consumo para el hogar;
b) Servicios turísticos, para que los trabajadores puedan disfrutar de vacaciones;
c) Servicios funerarios, para cubrir los relativos al deceso de los trabajadores y sus beneficiarios;
d) Servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil, para que los trabajadores, especialmente las madres, cuenten con el apoyo para dejar en guarderías a sus menores hijos mientras concurren a laborar;
e) De atención a jubilados, pensionados y discapacitados, con lo cual se cubre lo concerniente a programas de recuperación; y,
f) Programas de fomento deportivo, para satisfacer el fomento al deporte, donde se incluirá obviamente lo relativo a instalaciones deportivas.
Lo antes expuesto evidencia que el artículo 4o., fracciones III y IV, de la ley reclamada, no viola las garantías de irretroactividad de la ley, no confiscación y de seguridad social que consagran los artículos 14, 22 y 123, apartado B, fracción XI, incisos c) y e), de la Constitución General de la República, pues contrario a lo que sostiene la quejosa, no elimina las prestaciones consistentes en la venta de productos básicos a precios módicos y de consumo para el hogar, servicios funerarios, capacitación e instalaciones deportivas para el fomento del deporte, así como centros turísticos y otros servicios que tienen como propósito mejorar el nivel de vida de los trabajadores, habida cuenta que contempla los servicios sociales y culturales que garantiza el citado artículo 123 constitucional.
Por otra parte, el hecho de que la prestación de los servicios sociales y culturales a que se ha hecho alusión, se condicione a las posibilidades financieras del fondo respectivo, tampoco puede dar lugar a estimar que los artículos 195 a 199 de la ley reclamada, violan las garantías constitucionales en comento, ya que tales prestaciones se otorgan en los términos previstos en las normas vigentes en la época en que se solicitan y no así conforme a las disposiciones que estuvieron vigentes cuando los beneficiarios ingresaron al régimen de seguridad social de que se trata, de ahí que no pueda estimarse que se violan derechos adquiridos al amparo de la ley derogada.
Asimismo, no debe soslayarse que corresponde al legislador ordinario regular lo concerniente al otorgamiento de las prestaciones -económicas y en especie- inherentes a la seguridad social atendiendo a las condiciones que prevalecen en un determinado momento histórico y, en tal sentido, debe considerarse que la modificación al sistema de seguridad social previsto en el apartado B del artículo 123 constitucional obedeció, principalmente, al déficit financiero del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, motivo por el cual se establece un nuevo sistema de reservas financieras y actuariales que impide redireccionar los recursos correspondientes a cada rubro, por lo que no puede considerarse que el establecimiento de dichas reservas constituyan una limitación de tales servicios y prestaciones.
En ese orden, es inconcuso que los artículos 195 a 199 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en cuanto condicionan la prestación de los servicios sociales y culturales que prevén a las posibilidades financieras del fondo respectivo, no producen un efecto confiscatorio ni restringen los beneficios de seguridad social a que constitucionalmente tienen derecho los trabajadores del Estado.
DÉCIMO NOVENO. Incremento de las cuotas del trabajador. En cuanto se refiere al incremento en el monto de las cuotas que corresponde cubrir a los trabajadores, en tanto afirman que en la ley derogada cotizaban el ocho por ciento -8%- del salario de cotización mientras ahora deberán aportar el diez punto seiscientos veinticinco por ciento -10.625%-, lo que estiman es desproporcional al considerar que el promedio en el incremento del sueldo es del cinco por ciento -5%- es infundado, conforme a las consideraciones siguientes:
I. Por lo que hace al seguro de salud.
El seguro de salud comprende conforme a lo dispuesto en el artículo 3o., fracción I, de la ley impugnada: a) atención médica preventiva; b) atención médica curativa y de maternidad; y, c) rehabilitación física y mental.
Para financiar este seguro, el artículo 42 de la ley reclamada prevé que a los trabajadores corresponde cubrir una cuota del dos punto setenta y cinco por ciento -2.75%- del sueldo básico.
En concordancia con ello, la ley derogada, preveía en su artículo 16, que el trabajador tenía la obligación de cubrir al instituto una cuota fija del ocho por ciento -8%-, del cual el dos punto setenta y cinco por ciento -2.75%- se encontraba destinado para cubrir los seguros de medicina preventiva, enfermedades, maternidad y los servicios de rehabilitación física y mental, lo que claramente lleva a concluir que no existe ninguna diferencia en cuanto a las cuotas que por estos conceptos corresponden al trabajador.
II. Por lo que hace a los préstamos a mediano y corto plazo.
De conformidad con la fracción II del artículo 16 de la ley derogada, los trabajadores contribuían con el cero punto cincuenta por ciento -0.50%-.
En contraposición, el artículo 193 de la ley en vigor dispone que las prestaciones relativas a préstamos personales se financiarán con el fondo constituido al efecto en el instituto, lo que resulta complementado con el artículo vigésimo octavo transitorio, que prevé que el capital inicial de operación del fondo de préstamos personales al primer día de la entrada en vigor de la presente ley, se constituirá por el valor de la cartera vigente de préstamos personales, capital más intereses y el valor de los recursos disponibles de este fondo al día anterior de la entrada en vigor de la ley y que el Gobierno Federal, para el fortalecimiento del fondo suministrará adicionalmente, por una sola vez, la cantidad de dos mil millones de pesos, dentro de los sesenta días siguientes a que entre en vigor la ley, cantidad que el instituto devolverá al Gobierno Federal en los plazos y términos que convenga con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Por tanto, en este rubro no puede considerarse que exista incremento alguno en el monto de cuotas, pues por el contrario, en la nueva ley éstas desaparecieron.
III. Servicios sociales y culturales.
Éstos comprenden, de conformidad con el artículo 4o., fracciones III y IV, de la ley vigente:
1. Servicios sociales, consistentes en: a) programasy servicios de apoyo para la adquisición de productos básicos y de consumo para el hogar; b) servicios turísticos; c) servicios funerarios; y, d) servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil.
2. Servicios culturales, consistentes en: a) programas culturales; b) programas educativos y de capacitación; c) atención a jubilados, pensionados y discapacitados; y, d) programas de fomento deportivo.
Mientras la fracción III del artículo 16 de la ley derogada preveía para cubrir los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil; integrales de retiro a jubilados y pensionistas; servicios turísticos; promociones culturales, de preparación técnica, fomento deportivo y de recreación y servicios funerarios una cuota del cero punto cincuenta por ciento -0.50%-, el correlativo 199 de la ley actual prevé una cuota igual.
IV. Pensiones.
La ley derogada, en el artículo 16, fracción IV, establecía una cuota para el trabajador del tres punto cincuenta por ciento -3.50%- del sueldo básico de cotización para el financiamiento de jubilaciones, pensiones e indemnizaciones globales, así como para integrar las reservas correspondientes conforme a lo dispuesto en el artículo 182 de esa ley.(57)
La ley actual, en su artículo 102, por el mismo concepto prevé una cuota del seis punto ciento veinticinco por ciento -6.125%- del sueldo básico.
En este apartado, si bien es cierto que existe un aumento en la cantidad que por cuotas deben cubrir los trabajadores, lo cierto es que ese incremento no puede estimarse desproporcional si se toma en consideración que el incremento se hará paulatinamente de conformidad con la tabla que aparece en el artículo trigésimo primero transitorio, como se ve enseguida:
"Trigésimo primero. La cuota por el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez correspondiente a los trabajadores se deberá ajustar a lo dispuesto en la tabla siguiente:

Ver tabla 4


Lo expuesto implica que los aumentos son graduales, cada uno equivalente a un cero punto quinientos veinticinco por ciento -0.525%-, que si se compara con el incremento al salario (mínimo general del Distrito Federal) de dos mil siete a dos mil ocho (tomando en cuenta el parámetro fijado por los propios quejosos) que fue del uno punto cero cuatro por ciento -1.04%-(58) resulta que el incremento en la cuota no es mayor que el del salario.
Así, los incrementos subsecuentes, es decir en los próximos cuatro años, serán en igual proporción del punto quinientos veinticinco por ciento -0.525%- y cuya proporcionalidad no puede ser determinada en este fallo en función de la relación expresada por los quejosos (salarios) por encontrarse en presencia de actos futuros e inciertos como son la existencia de incrementos al salario y la cuantía de los mismos; sin embargo, puede advertirse que tratándose de incrementos que rebasan apenas medio punto porcentual no serán desproporcionales como afirman los promoventes, dado que la relación que puede guardar ese aumento porcentual en comparación con el del salario, podrían ser inclusive menores como ya ocurrió en relación al aumento dado de dos mil siete a dos mil ocho, en el que el aumento al salario fue mayor que el aumento a la cuota.
Por otra parte, no puede afirmarse que los incrementos en las cuotas así previstos vulneren los derechos adquiridos de los trabajadores, pues como se ha reiterado a lo largo de este fallo, las modalidades en la procuración de los distintos aspectos de la seguridad social prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Federal, no se encuentran en dicho precepto, sino que el Constituyente ha dejado al legislador la facultad de su regulación, por lo que válidamente puede cambiar el régimen de financiamiento de los seguros mientras éste resulte razonable, lo que así se demostró con el análisis de proporcionalidad efectuado.
En esa virtud, por las razones expresadas, deben estimarse infundados en este aspecto los argumentos de los promoventes.
VIGÉSIMO. Cómputo del tiempo de servicios en caso de licencia sin goce de sueldo o concedida por enfermedad. Aduce la quejosa que el artículo 19, fracción I, de la ley reclamada, al señalar que las licencias sin goce de sueldo y las que se concedan por enfermedad, se computarán como tiempo de servicios únicamente cuando no excedan de seis meses, es inconstitucional, en tanto restringe su derecho de antigüedad en clara contravención a lo dispuesto en el artículo 43, fracción VIII, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Además precisa, que la anterior disposición viola su derecho a la protección de la salud y a la seguridad social que consagran los artículos 4o. y 123, apartado B, de la Constitución General de la República, pues cuando se excedan los seis meses establecidos en la ley impugnada, ya no se contarán como tiempo de servicios, aun cuando existe una causa y razón legal en la ley burocrática, todo lo cual redunda en una violación a sus garantías de legalidad y seguridad jurídica que prevén los artículos 14 y 16 constitucionales, al privárseles de sus derechos sin mediar un procedimiento en el que se le dé oportunidad de defensa.
El concepto de violación antes precisado es inoperante, en cuanto pretende demostrar que el precepto legal impugnado es violatorio de garantías por contravenir el artículo 43, fracción VIII, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, ya que la inconstitucionalidad de una norma general deriva de su oposición con un precepto de la Constitución General de la República, mas no así de su posible contravención a una ley secundaria.
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, la jurisprudencia de este Tribunal Pleno P./J 25/2000, ya citada bajo el rubro: "LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS."
No obstante, se estima conveniente precisar que lo dispuesto en la fracción I del artículo 19 de la ley reclamada, no se opone con lo previsto en el artículo 43, fracción VIII, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, como enseguida se demuestra.
En principio debe tenerse presente que los artículos 43, fracción VIII, 47 y 50 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicios del Estado, en su parte que interesa, prevén lo siguiente:
"Artículo 43. Son obligaciones de los titulares a que se refiere el artículo 1o. de esta ley:
"...
"VIII. Conceder licencias a sus trabajadores, sin menoscabo de sus derechos y antigüedad y en los términos de las condiciones generales de trabajo, en los siguientes casos:
"a) Para el desempeño de comisiones sindicales.
"b) Cuando sean promovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones, en dependencia diferente a la de su adscripción.
"c) Para desempeñar cargos de elección popular.
"d) A trabajadores que sufran enfermedades no profesionales, en los términos del artículo 111 de la presente ley, y
"e) Por razones de carácter personal del trabajador."
"Artículo 47. Se entiende por escalafón el sistema organizado en cada dependencia conforme a las bases establecidas en este título, para efectuar las promociones de ascenso de los trabajadores y autorizar las permutas."
"Artículo 50. Son factores escalafonarios:
"...
"III. La antigüedad, y
"...
"Se entiende:
"...
"c) Por antigüedad: El tiempo de servicios prestados a la dependencia correspondiente, o a otra distinta cuyas relaciones laborales se rijan por la presente ley, siempre que el trabajador haya sido sujeto de un proceso de reasignación con motivo de la reorganización de servicios, o de los efectos de la desconcentración administrativa aun cuando la reasignación tuviere lugar por voluntad del trabajador."
Cabe señalar que la fracción VIII del artículo 43 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en su texto original señalaba lo siguiente:
"Artículo 43. Son obligaciones de los titulares a que se refiere el artículo 1o. de esta ley:
"...
"VIII. Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el desempeño de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a la de su plaza o como funcionario de elección popular.
"Las licencias que se concedan en los términos del párrafo anterior, se computarán como tiempo efectivo de servicios dentro del escalafón."
Sin embargo, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, el referido precepto legal se modificó para precisar que las referidas licencias debían otorgarse de acuerdo a lo dispuesto en las condiciones generales de trabajo, a efecto de que los servidores públicos puedan desempeñar con eficacia, esmero y honestidad sus comisiones sindicales, sus comisiones diferentes a su adscripción y en su caso desempeñar cargos de elección popular. Por tal motivo, también se propuso contemplar las licencias de los trabajadores enfermos y las de carácter personal.
De la interpretación causal y teleológica de las disposiciones legales antes transcritas se colige, fundamentalmente, lo siguiente:
• Las licencias conferidas al trabajador para el desempeño de comisiones sindicales u otras diferentes en dependencias distintas a la de su adscripción o para ejercer cargos de elección popular, así como las concedidas por enfermedad no profesional y por razones de índole personal, no interrumpen su antigüedad.
• La antigüedad, entendida como el tiempo efectivo de servicios prestados al Estado, constituye uno de los factores que se toman en consideración para los efectos de escalafón, es decir, para la promoción de ascensos y permutas.
En ese orden, es dable sostener que el artículo 43, fracción VIII, de la ley federal burocrática, en cuanto prevé que las dependencias deberán otorgar a los trabajadores, sin "menoscabo de su antigüedad", licencias para el desempeño de comisiones o cargos de elección popular, así como por motivos de salud o de índole personal, consagra a favor del trabajador el derecho a que el periodo que deje de laborar por tales motivos, se considere como tiempo efectivo de servicios para efectos de escalafón, es decir, para las promociones de ascenso y permutas.
Ahora bien, el artículo 19 de la ley impugnada, en su parte que interesa, precisa lo siguiente:
"Artículo 19. La separación por licencia sin goce de sueldo, y la que se conceda por enfermedad, o por suspensión de los efectos del nombramiento conforme a la legislación federal aplicable, se computará como tiempo de servicios en los siguientes casos:
"I. Cuando las licencias sean concedidas por un periodo que no exceda de seis meses;
"...
"En los casos señalados en las fracciones I y II anteriores, el trabajador, deberá pagar la totalidad de las cuotas y aportaciones establecidas en esta ley durante el tiempo que dure la separación. Si el trabajador falleciere antes de reanudar sus labores y sus familiares derechohabientes tuvieren derecho a pensión y quisieren disfrutar de la misma, deberán cubrir el importe de esas cuotas y aportaciones.
"Las aportaciones y cuotas a que se refiere el párrafo anterior son las señaladas en esta ley, excepto las del seguro de salud y las del fondo de la vivienda."
Del numeral preinserto se desprende que se computará como tiempo de servicios, la separación del empleo por licencia sin goce de sueldo y la que se conceda por enfermedad, únicamente cuando dichas licencias no excedan de seis meses y el trabajador cubra la totalidad de las cuotas y aportaciones respectivas, excepto las relativas al seguro de salud y las del fondo de la vivienda.
Luego, es evidente que la separación por licencia sin goce de sueldo o por enfermedad que exceda de seis meses, no se computará como tiempo de servicios; sin embargo, ello no implica que se desconozca el "derecho de antigüedad" a que se refiere el artículo 43, fracción VIII, de la ley federal burocrática, ya que para efectos de la ley impugnada, el tiempo de servicios únicamente sirve como referente para el otorgamiento de ciertas prestaciones inherentes a la seguridad social, mas no así para determinar la antigüedad del trabajador para efectos de escalafón.
En efecto, del análisis integral de la ley en comento, se advierte que para el otorgamiento de ciertas prestaciones, como lo son, las pensiones por cesantía en edad avanzada y vejez, así como de invalidez y vida, se requiere un mínimo de años de cotización reconocidos por el instituto, cuyo cálculo se realiza considerando que de acuerdo a lo previsto en el artículo 53 del citado ordenamiento legal, toda fracción de más de seis meses de servicios se considerará como año completo, para efectos de las pensiones.
Esto es, para efectos del otorgamiento de las pensiones, un año de cotización equivale a un año de servicios, en la inteligencia de que los periodos de más de seis meses de servicios, se consideran como un año completo.
Por otra parte, de acuerdo a lo previsto en el artículo 37 de la ley impugnada, en caso de enfermedad no profesional, el trabajador tendrá derecho a recibir una licencia de hasta sesenta días con goce de sueldo íntegro y hasta sesenta días más con medio sueldo, dependiendo de los años de servicios. Para tal efecto, los cómputos deberán hacerse por servicios continuados, o cuando la interrupción en su prestación no sea mayor de seis meses.
Como se puede advertir, en materia de seguridad social, el tiempo de servicios prestados al Estado únicamente se toma en consideración para el otorgamiento de las prestaciones relativas, mas no así para determinar la antigüedad laboral del trabajador.
En tal sentido, el hecho de que en términos de lo previsto en el artículo 19, fracción I, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no se compute como tiempo de servicios la separación por licencia sin goce de sueldo o por motivos de salud que exceda de seis meses, de suyo no implica que se restrinja el derecho de los trabajadores a que dicho plazo se reconozca como tiempo efectivo de servicios para efectos de escalafón, de ahí que no pueda estimarse que el citado precepto legal se contrapone con lo dispuesto en el artículo 43, fracción VIII, de la ley burocrática federal.
Por otra parte, es de señalarse que tampoco asiste razón a la parte quejosa en cuanto señala que el precepto legal impugnado viola su derecho a la protección de la salud y a la seguridad social que consagran los artículos 4o. y 123, apartado B, de la Constitución General de la República, al no reconocerle como tiempo de servicios, la separación por licencia sin goce de sueldo y la que se conceda por enfermedad que exceda de seis meses, por las razones que a continuación se exponen.
En apartados precedentes quedó establecido que el derecho a la protección de la salud se traduce en la obligación del Estado de establecer los mecanismos necesarios para que todos los mexicanos tengan acceso a los servicios de salud y que uno de esos mecanismos, lo constituyen los diversos regímenes de seguridad social que contempla el artículo 123 constitucional, en la inteligencia de que los servicios de salud que se presten por las instituciones de seguridad social -como el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado- se regirán por lo establecido en las disposiciones legales que regulan su organización y funcionamiento acorde con lo dispuesto en el citado precepto constitucional y en la Ley General de Salud.
Asimismo, se destacó que aun cuando las instituciones de seguridad social constituyen un mecanismo a través del cual se puede hacer efectivo el derecho a la protección de la salud, lo cierto es que ello no implica que dichas instituciones estén obligadas a prestar los servicios de salud a cualquier persona que lo solicite, pues para ello es menester que se satisfagan los requisitos previstos en la ley que regula al instituto de que se trate, sin que ello implique una restricción al citado derecho fundamental, en tanto existen otros mecanismos para acceder a tales servicios, como lo son, los órganos públicos de salud y el sistema de protección social en salud, este último diseñado para todas aquellas personas que no sean derechohabientes de las instituciones de seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud.
Precisado lo anterior, es menester recordar que de acuerdo a lo previsto en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado para el otorgamiento de ciertas prestaciones, como lo son las pensiones, se deben acumular un mínimo de años de cotización, los cuales se determinan atendiendo a los años de servicios. En ese sentido, no sería lógico estimar que para el reconocimiento de los periodos de cotización, se debiera considerar como tiempo efectivo de servicios el que el trabajador dure separado del empleo por contar con una licencia sin goce de sueldo.
Esto es, el artículo 21 de la ley reclamada establece que las dependencias y entidades tienen el deber de retener de los sueldos del trabajador las cuotas que éste debe cubrir y enterarlas al instituto junto con las aportaciones que les corresponden. Por tanto, es evidente que cuando el trabajador cuenta con una licencia sin goce de sueldo no subsiste dicha obligación para la entidad o dependencia de su adscripción.
Luego, si bien es verdad que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado autoriza el otorgamiento de licencias sin goce de sueldo, lo cierto es que ello no implica que para efectos de la seguridad social deba computarse como tiempo de servicios, el que el trabajador dejó de laborar y cotizar.
Ahora bien, tratándose de la licencias que se otorguen por enfermedad no profesional, debe tenerse presente que el artículo 37 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en vigor, establece lo siguiente:
• En los casos en que una enfermedad no profesional imposibilite al trabajador para desempeñar su actividad laboral, tendrá derecho a licencia con goce de sueldo íntegro o con medio sueldo que será pagado por la dependencia o entidad en que labore, de acuerdo a lo siguiente:
A los empleados que tengan menos de un año de servicios, se les podrá otorgar una licencia de hasta quince días con goce de sueldo íntegro y hasta quince días más con medio sueldo; a los que tengan de uno a cinco años de servicios, hasta treinta días con goce de sueldo íntegro y hasta treinta días más con medio sueldo; a los que tengan de cinco a diez años de servicios, hasta cuarenta y cinco días con goce de sueldo íntegro y hasta cuarenta cinco días más con medio sueldo y a los que tengan de diez años de servicio en adelante, la licencia se podrá otorgar hasta por sesenta días con goce de sueldo íntegro y sesenta días más con medio sueldo.
Para tal efecto, los cómputos deberán realizarse por servicios continuados, o cuando la interrupción en su prestación no sea mayor de seis meses.
• Si al vencer la licencia con medio sueldo continúa la imposibilidad para laborar, se le otorgará al trabajador una licencia sin goce de sueldo hasta por cincuenta y dos semanas contadas desde que se inició la incapacidad o se expidió la licencia médica, prorrogable hasta por cincuenta y dos semanas más.
• Durante la licencia sin goce de sueldo, con cargo a la reserva del seguro de salud, el instituto cubrirá al trabajador un subsidio equivalente al cincuenta por ciento del sueldo básico que percibía al ocurrir la incapacidad, en la inteligencia de que en caso de prórroga, dicho subsidio sólo se cubrirá hasta por veintiséis semanas.
• Al concluir el segundo periodo de la licencia sin goce de sueldo, el instituto dictaminará sobre la procedencia de la invalidez para el otorgamiento de la pensióncorrespondiente, y en caso de no reunir los requisitos necesarios para ello, como lo es la edad y el periodo mínimo de cotización, el trabajador podrá optar por retirar en una sola exhibición el saldo de su cuenta individual en el momento que lo desee.
Cabe destacar que la ley impugnada en su artículo 36 señala que en el caso de los pensionados, el tratamiento de una misma enfermedad se continuará hasta su curación, y en el artículo 43 establece que el trabajador que disfrute de licencia sin goce de sueldo, pero que haya prestado servicios ininterrumpidos inmediatamente antes de la separación durante un mínimo de seis meses, conservará en los dos meses siguientes a la misma, el derecho a recibir los beneficios del seguro de salud, al igual que sus familiares derechohabientes.
Lo hasta aquí expuesto permite advertir que el hecho de que el artículo 19 de la ley reclamada establezca que no se computará como tiempo de servicios la separación por licencia sin goce de sueldo y la que se conceda por enfermedad que exceda de un periodo de seis meses, no conlleva una violación al derecho a la protección de la salud ni a la garantía de seguridad social que consagran los artículos 4o., tercer párrafo y 123, apartado B, de la Constitución General de la República, ya que, por una parte, no es jurídicamente posible estimar que para el reconocimiento de los periodos de cotización que se requieren para el otorgamiento de las prestaciones inherentes a la seguridad social, se deban computar como tiempo de servicios todo el plazo que el trabajador dejó de laborar y cotizar.
Por otra parte, tratándose de la licencia sin goce de sueldo, tanto el trabajador como sus familiares derechohabientes, conservarán durante los dos meses siguientes a la separación, el derecho a recibir los beneficios que derivan del seguro de salud y, tratándose de la licencia concedida por enfermedad no profesional, el trabajador conserva el mismo derecho hasta por ciento cuatro semanas a partir de que se verifica la incapacidad o se extienda la primera licencia médica, en la inteligencia de que en caso de pensionarse por invalidez el tratamiento de la enfermedad continuará hasta su curación.
Lo anterior cobra relevancia si se toma en cuenta que tratándose de licencias sin goce de sueldo concedidas por enfermedades no profesionales, el instituto le otorgará al trabajador un subsidio equivalente al cincuenta por ciento del sueldo básico que percibía al verificarse la incapacidad durante las primeras cincuenta y dos semanas y hasta por veintiséis semanas más, en caso de que se prorrogue la referida licencia.
En ese orden, deviene igualmente infundado lo alegado por la quejosa en el sentido de que el artículo 19 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, al no otorgarle la oportunidad de defensa previo al acto privativo de su derecho a la protección de la salud y a la seguridad social, pues como ya quedó apuntado, el hecho de que no se reconozca como tiempo de servicios el lapso en que el trabajador deje de laborar por contar con una licencia que exceda de seis meses, no lo priva del derecho a recibir servicios médicos por parte del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ni desconoce los beneficios de seguridad social a que tiene derecho atendiendo a los periodos cotizados con anterioridad.
VIGÉSIMO PRIMERO. Inclusión de los trabajadores del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado al nuevo régimen de seguridad social. Argumentan los peticionarios de garantías que el artículo 1o. de la ley reclamada es inconstitucional, por contrariar lo previsto en el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1, de la Constitución Federal, dado que incluye en el régimen del instituto a sus propios trabajadores, no obstante que por ser un ente descentralizado las relaciones con sus trabajadores deben sujetarse al referido apartado "A" y no al "B" que regula lo atinente a las relaciones entre los Poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal con sus trabajadores, sin que el instituto forme parte de éstos.
Es infundado el argumento antes expuesto.
Es cierto que el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso a), constitucional establece la competencia de las autoridades federales en los asuntos relacionados con organismos descentralizados; sin embargo, esa competencia se refiere exclusivamente a las cuestiones surgidas con motivo del nexo laboral, esto es, entre patrón y trabajadores, no así las relativas a la seguridad, pues siendo ese el objetivo fundamental por el que se creó el instituto, sería un contrasentido que él no pudiera proporcionar las prestaciones respectivas a sus propios trabajadores.
La conclusión anterior no se opone a los criterios jurisprudenciales P./J. 1/96,(59) y 2a./J. 22/96,(60) emitidos, respectivamente, por el Tribunal Pleno y la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo los rubros: "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU INCLUSIÓN EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ES INCONSTITUCIONAL." y "COMPETENCIA LABORAL. DEBE DECLARARSE A FAVOR DE LA JUNTA FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE CUANDO SE DEMANDA AL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO."
Ello es así, ya que dichos criterios se refieren a conflictos de tipo laboral y no a la prestación de la seguridad social, lo que deriva de la circunstancia de que están basados en la inconstitucionalidad de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado por incluir a los organismos descentralizados dentro de las destinatarios de la ley, a pesar de que por la relación laboral con sus trabajadores deben regularse por el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y no por el apartado B.
Consecuentemente, la mencionada referencia de que las relaciones laborales surgidas en organismos descentralizados deben ser del conocimiento de las Juntas de Conciliación y Arbitraje, no debe dar pauta para establecer que la seguridad social de los trabajadores del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado al ser un organismo público descentralizado, debe otorgarse a través de los organismos y dependencias que regularmente brindan servicios a los trabajadores que se rigen por el apartado A del artículo 123 constitucional, como lo es el Instituto Mexicano del Seguro Social.
Otro elemento que corrobora la conclusión alcanzada deriva del hecho de que desde la creación del instituto como organismo público descentralizado previsto en el artículo 4o. del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve, se contempló en el artículo 1o., fracciones II y V,(61) que la ley recién creada sería aplicable, entre otros, a los trabajadores de los organismos públicos que por ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal sean incorporados al régimen obligatorio de la misma.
Ahora bien, si el personal del instituto recién creado acorde con el artículo 4o. transitorio(62) se obtuvo de los trabajadores que estaban adscritos a la desaparecida Dirección de Pensiones Civiles y con otros que se reclutaron de otras unidades burocráticas, cuyo personal por obvias razones tenía hasta ese momento la calidad de trabajadores al servicio del Estado, a quienes se dijo, les serían respetados sus derechos, donde obviamente se incluyeron los relativos a garantizar la seguridad social, lo que debía hacerse en los mismos términos que a la burocracia federal, sector al que éstos pertenecían antes de pasar a formar parte del instituto, pues de otra manera se hubieran desconocido los derechos generados en este ramo.
Entonces, ese antecedente refleja que desde su origen el instituto no estuvo obligado a inscribir a sus trabajadores ante diverso organismo de seguridad social, atendiendo a la finalidad para la que fue creado, máxime que está dotado con los medios económicos e infraestructura necesarios que le permite proporcionar las prestaciones de seguridad social, así como aplicar los descuentos de las cuotas correspondientes a su personal, lo cual no se opone a lo previsto en el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1, de la Constitución Federal.
Bajo las anteriores consideraciones se concluye que, contrario a lo que sostiene la parte quejosa, el artículo 1 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no es inconstitucional.
VIGÉSIMO SEGUNDO. Pensiones. En el presente considerando se analizarán los argumentos formulados por la parte quejosa enderezados a demostrar que las disposiciones legales que regulan lo concerniente a las pensiones en general, violan las garantías de irretroactividad de la ley, legalidad y seguridad jurídica que prevén los artículos 14 y 16 constitucionales, los que por razón de método se dividen en cuatro apartados: I.P. de pago inicial; II. Actualización; III. Cotización de los pensionados; IV. Aguinaldo de los pensionados; y, V.P..
I.P. de pago inicial.
La parte quejosa sostiene que en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada, se establecía que el instituto debía efectuar el primer pago de la pensión en un plazo máximo de noventa días contados a partir de que recibiera la solicitud correspondiente; sin embargo, el artículo 45 de la ley en vigor, nada dice sobre el particular, pues únicamente precisa que en ese mismo plazo el instituto deberá otorgar la resolución en que conste el derecho a la pensión, lo que se traduce en una violación a la garantía de seguridad jurídica que consagra el artículo 14 constitucional.
Es infundado el concepto de violación antes precisado, por las razones que a continuación se exponen.
En apartados precedentes quedó establecido que tratándose de disposiciones legales que otorgan un derecho a los particulares, en respeto a las garantías de legalidad y seguridad jurídica, el legislador está obligado a establecer el mecanismo a través del cual se va a ejercer ese derecho y las correlativas facultades y obligaciones de la autoridad, en la inteligencia de que dicho mecanismo puede, válidamente, desarrollarse en distintos cuerpos normativos, en tanto no existe ninguna disposición constitucional que establezca lo contrario.
Ahora bien, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, específicamente en sus artículos 62, 63, 80, 87, 91, 103, 104, 105, 106, 121, 122 y 123, en lo que interesa, dispone lo siguiente:
• Al declararse una incapacidad parcial o total por riesgos de trabajo, el trabajador tendrá derecho a que se le conceda una pensión(63) mediante la contratación de un seguro de pensión(64) que le otorgue una renta(65) igual al sueldo básico que disfrutaba al presentarse el riesgo hasta por un monto máximo de diez veces el salario mínimo. Para tal efecto, el trabajador contratará el seguro con la aseguradora(66) que elija y el instituto entregará a ésta el monto constitutivo(67) conforme a las reglas que expida la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas.
• Asimismo, los trabajadores que se inhabiliten por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, a partir del día en que concluya el periodo de adaptación, tendrán derecho a que se les conceda una pensión definitiva por invalidez mediante la contratación de un seguro de pensión en los términos antes apuntados, que les otorgue una renta igual al treinta y cinco por ciento del promedio del sueldo básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de baja hasta por un monto máximo de diez veces el salario mínimo.
En ambos casos -riesgo de trabajo e invalidez- el trabajador tendrá derecho a una gratificación anual igual en número de días a las concedidas a los trabajadores en activo, según la cuota diaria de su pensión, de la que podrá disponer en una sola exhibición o conjuntamente con cada mensualidad, incrementándose cada exhibición con la doceava parte de la gratificación anual.
Cabe destacar que el seguro de pensión por riesgos de trabajo estará vigente hasta que el trabajador cumpla sesenta y cinco años y el de invalidez hasta que cumpla dicha edad y veinticinco años de cotización. Al terminar la vigencia, el trabajador tendrá derecho a una pensión por vejez, si reúne los requisitos necesarios para ello.
• En caso de muerte del trabajador, el instituto deberá entregar el monto constitutivo a la aseguradora que elijan los familiares derechohabientes de aquél, para la contratación de un seguro de pensión de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia, según corresponda.
• Por otra parte, los trabajadores que reúnan los requisitos para disfrutar de una pensión por cesantía en edad avanzada o vejez, podrán disponer de su cuenta individual para: a) contratar con la aseguradora que elijan, un seguro de pensión que les otorgue una renta vitalicia; o, b) mantener el saldo de su cuenta en el PENSIONISSSTE o en una administradora,(68) para efectuar retiros programados(69) con cargo a dicho saldo. Antes de cumplir tales requisitos, los trabajadores tendrán derecho a contratar un seguro de retiro, siempre y cuando la pensión que se les calcule en el sistema de renta vitalicia sea superior en más del treinta por ciento a la pensión garantizada, una vez cubierta la prima del seguro de sobrevivencia.(70)
• El PENSIONISSSTE es un órgano desconcentrado del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado que tiene a su cargo administrar las cuentas individuales de los trabajadores y está sujeto para su operación, administración y funcionamiento a la regulación y supervisión de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, debiendo cumplir las disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y reglas de carácter general que emita la referida comisión. Entre sus facultades, destaca la de entregar los recursos que sean necesarios a la aseguradora o administradora que el trabajador o sus familiares derechohabientes elijan para la contratación de los seguros de pensión y de sobrevivencia o retiros programados.
• El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado está facultado para emitir las resoluciones que reconozcan el derecho a las pensiones, y realizar toda clase de actos jurídicos y celebrar los contratos que requieran los seguros, prestaciones y servicios previstos en la ley reclamada.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 18, fracciones VII y IX, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, las administradoras de fondos para el retiro, tienen como objeto operar y pagar los retiros programados así como entregar los recursos a las instituciones de seguros que el trabajador o sus beneficiarios hayan elegido para la contratación de los seguros de pensión y de sobrevivencia, de acuerdo a las reglas de carácter general que para tal efecto emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR).
En relación con lo anterior, la circular CONSAR 31-5(71) establece que se entiende por administradoras, las administradoras de fondos para el retiro, así como las instituciones públicas que realicen funciones similares, como lo es, precisamente, el PENSIONISSSTE (regla segunda, fracción VIII).
Asimismo, la citada circular regula el procedimiento para transferir los recursos de las cuentas individuales de los trabajadores a la aseguradora que éstos hayan elegido para contratar los seguros de pensión, así como el procedimiento relativo a la pensión en la modalidad de retiros programados. En este último caso, el primer pago de la pensión deberá efectuarse dentro de los primeros cinco días hábiles posteriores a la transferencia de los recursos del fondo de vivienda y deberá comprender las mensualidades vencidas que se hayan generado a partir del primer día hábil del mes de inicio de pensión señalada en la resolución emitida por el instituto hasta el mes en que los recursos sean puestos a disposición del pensionado. Los subsecuentes pagos deberán realizarse dentro de los primeros cinco días naturales de cada mes (regla centésima sexagésima sexta).
Tratándose del sistema de rentas, es dable atender las reglas de operación para los seguros de pensiones derivados de las leyes de seguridad social, expedidas por la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas,(72) conforme a las cuales, la institución de seguros deberá pagar las pensiones mensualmente en una fecha determinada que se consignará en la póliza respectiva y efectuará el primer pago, en el mes inmediato posterior a la entrega de la resolución del instituto que concede la pensión, excepto cuando se presente en los últimos cinco días de la fecha de pago establecida por la aseguradora, en cuyo caso, se pagará en el mes inmediato siguiente (regla centésima décima novena).
Es importante destacar que las reglas antes referidas sólo hacen referencia a los seguros de pensiones derivados del régimen de la Ley del Seguro Social, sin que se advierta que se hayan modificado o adicionado para incluir los relativos a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado -como se realizó con la circular CONSAR 31-5; sin embargo, resultan ilustrativas para demostrar que la fecha del pago inicial de la pensión contratada con una aseguradora, está determinada por la normatividad que al efecto emita la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas.
Lo hasta aquí expuesto pone de manifiesto que de acuerdo al nuevo régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, existen dos sistemas para el pago de las pensiones, a saber:
a) El de rentas, en cuyo caso la pensión se paga por la aseguradora que haya elegido el trabajador, en los términos y condiciones previstas en las reglas de carácter general que para tal efecto emita la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Para ello, tratándose de pensiones por riesgos de trabajo, invalidez y muerte, el instituto debe remitir a la aseguradora el monto constitutivo respectivo; en el caso de pensiones de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, dicho monto se remite por el PENSIONISSSTE o la administradora que maneje la cuenta individual del trabajador.
b) El de retiros programados, caso en el cual, la pensión se paga por la administradora con la cual el trabajador haya celebrado el contrato respectivo, en los términos previstos en la circular CONSAR 31-5, emitida por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorros para el Retiro. Cabe aclarar que este sistema únicamente opera tratándose de los seguros de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
En ese orden, aun cuando es verdad que el artículo 45 de la ley impugnada no establece un plazo para que el instituto efectúe el pago inicial de la pensión que les corresponda a los trabajadores, lo cierto es que dicha omisión se justifica y encuentra su razón de ser en el hecho de que conforme al nuevo régimen de seguros, las pensiones se pagan por las instituciones de seguros autorizadas para tal efecto y por las administradoras del fondo para el retiro, mas no así por el instituto, cuya actuación se constriñe a emitir la resolución en la que se reconozca el derecho del trabajador a recibir una pensión y, en su caso, transferir a la aseguradora que éste haya elegido, los recursos económicos necesarios para la contratación de los seguros respectivos, de ahí que no pueda estimarse que el citado numeral viola la garantía de seguridad jurídica que consagra el artículo 14 constitucional, habida cuenta que la fecha de pagoinicial de la pensión está determinada en las disposiciones que regulan la actuación de las aseguradoras y administradoras, lo que genera certidumbre al trabajador en cuanto a la fecha en que podrá disponer de su pensión.
II. Actualización.
Aduce la quejosa, que la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, viola la garantía de irretroactividad de la ley que consagra el artículo 14 constitucional, ya que al señalar que las pensiones se incrementarán conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor se desconocen los derechos que adquirieron los trabajadores al amparo de la ley derogada, conforme a la cual, las pensiones se incrementaban en la misma proporción que aumentaba el salario de los trabajadores en activo, siendo que el incremento salarial es mayor que el citado índice.
El concepto de violación antes referido es infundado.
En principio debe tenerse presente que el artículo 57 de la ley derogada establecía que la cuantía de las pensiones se aumentará anualmente conforme al incremento que en el año anterior hubiese tenido del Índice Nacional de Precios al Consumidor, con efectos a partir del primero de enero de cada año y que en caso de que el incremento del referido índice resulte inferior a los aumentos otorgados a los sueldos básicos de los trabajadores en activo, las cuantías de las pensiones se incrementarán en la misma proporción que estos últimos.
Como se puede advertir, no asiste razón a la quejosa en cuanto señala que en términos de la ley derogada las pensiones se incrementaban en la misma proporción que aumentaban los salarios de los trabajadores en activo, ya que dicho referente sólo se tomaba en consideración cuando el incremento que en el año anterior hubiese tenido el Índice Nacional de Precios al Consumidor fuese menor al aumento del sueldo básico de los trabajadores en activo.
Precisado lo anterior, debe recordarse que conforme a la teoría de los derechos adquiridos, la pensión no es un derecho que adquieran los trabajadores al momento en que empiezan a laborar y a cotizar al instituto, dado que su otorgamiento está condicionado al cumplimiento de los requisitos respectivos, por lo que, mientras éstos no se cumplan, la pensión constituye una expectativa de derecho, de lo que se sigue que el nuevo sistema implementado para la actualización de las pensiones no afecta derechos adquiridos.
Asimismo, de acuerdo a la teoría de los componentes de la norma la pensión es la consecuencia de una serie de supuestos parciales, por tanto, si tales supuestos se realizan con posterioridad a que entró en vigor la ley reclamada, es inconcuso que el otorgamiento de la pensión y sus incrementos deberán realizarse en los términos de ésta.
En ese orden, aun cuando el nuevo sistema de actualización de las pensiones, pueda generar que los trabajadores que se pensionen con posterioridad a la fecha en que entró en vigor la ley reclamada, reciban un trato menos benéfico al que hubieran obtenido conforme a la ley derogada, no provoca una violación a la garantía de irretroactividad de la ley, habida cuenta que dicho sistema no afecta los supuestos parciales acontecidos con anterioridad, puesto que no se desconocen ni los años de servicios prestados al Estado ni las cotizaciones realizadas.
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, la jurisprudencia P./J. 42/98(73) sustentada por este Tribunal Pleno, que a la letra se lee:
"JUBILACIÓN DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. LOS PÁRRAFOS PRIMERO Y SEGUNDO DEL ARTÍCULO SEXTO TRANSITORIO DEL DECRETO 241 QUE REFORMÓ LA LEY DEL ISSSTELEÓN, EN CUANTO A LAS BASES QUE RIGEN A AQUÉLLA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD. El párrafo primero del artículo sexto transitorio del Decreto 241 del Congreso del Estado de Nuevo León, de veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres, que reformó la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León, dispone que: ‘Los servidores públicos que se encontraban sujetos al régimen de cotización previsto en el ordenamiento abrogado, podrán jubilarse a los treinta años de servicio y veintiocho en el caso de la mujer, alcanzando una pensión proporcional a su último salario de cotización neto, conforme a la siguiente tabla.’; en tanto que, el párrafo segundo precisa la indicada ‘tabla’. Ahora bien, la circunstancia de que esta reforma legal dé lugar a que quienes se jubilen a partir de su vigencia obtengan menos beneficios que quienes lo hicieron con anterioridad, en virtud de la aplicación del salario neto, en vez del nominal que antes se consideraba, y por la modificación de los porcentajes para el cálculo de la pensión, no implica que se viole la garantía de irretroactividad de las leyes, prevista en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, tanto a la luz de la teoría de los derechos adquiridos como a la de la teoría de los componentes de la norma. En relación con la primera teoría, debe considerarse que la pensión por jubilación no constituye un derecho que los trabajadores en activo adquieran por existir la relación laboral equiparada y por haber cotizado en el sistema relativo, ya que la introducción de dicha prestación al patrimonio jurídico de aquéllos se encuentra condicionada al cumplimiento de los años de servicio requeridos para ello, por lo que mientras ese requisito no se cumpla, tal prestación constituye una mera expectativa de derecho, de lo que se sigue que la disposición transitoria en comento no afecta derechos adquiridos, respetándose la garantía señalada. Por otra parte, con base en la teoría de los componentes de la norma y dado que el derecho a la jubilación es la consecuencia jurídica de una serie de supuestos o actos parciales, el hecho de que los trabajadores al servicio del Estado de Nuevo León que obtengan tal prestación con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma en comento reciban un trato menos benéfico de los que la hubieren obtenido con anterioridad, no provoca una violación a la citada garantía, pues el nuevo salario base para calcular el monto de la pensión por jubilación, y el porcentaje al que ella equivaldrá constituyen supuestos parciales de tal prerrogativa laboral, que una vez actualizados generan el derecho a la jubilación; además, la constitucionalidad de la modificación legal de mérito deriva de que mediante ella no se afectan los supuestos parciales, previamente acontecidos, de dicha consecuencia, pues no desconoce los años de servicio, las cotizaciones y el periodo durante el cual se realizaron."
Por las razones antes apuntadas, carecen de eficacia probatoria los dictámenes rendidos por los peritos designados por la parte quejosa y por el perito oficial, en cuanto sostienen que uno de los efectos individuales (negativos) de la ley impugnada respecto de la ley derogada se traduce en que para el incremento de las pensiones ya no se considerará el aumento de los sueldos de los trabajadores en activo, sino únicamente el del Índice Nacional de Precios al Consumidor, aun cuando éste sea menor que aquél, máxime que los salarios corresponden a la contraprestación de los servicios prestados y, por ende, sus incrementos no necesariamente deben servir de parámetro para el aumento de la cuantía de las percepciones de quienes ya no prestan sus servicios al Estado.
Sirve de apoyo a lo anterior, por los motivos que la informan la jurisprudencia de la Segunda Sala 2a./J. 117/2005,(74) cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno, que a la letra se lee:
"PENSIÓN JUBILATORIA. EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO NO CONTRAVIENE LA GARANTÍA DE IGUALDAD CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El precepto constitucional citado, en cuanto establece que a trabajo igual corresponde salario igual, consagra una garantía de igualdad aplicable únicamente a los trabajadores en activo, motivo por el cual, el límite para la determinación de las pensiones jubilatorias que prevé el artículo 15 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no contraviene la referida garantía, pues es evidente que el salario sólo corresponde a los trabajadores en activo y no a los pensionados, máxime que no existe razón alguna que permita suponer que la igualdad regulada en la ley secundaria pueda ser inconstitucional, en tanto no está prohibida por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
III. Cotización de los pensionados.
Cabe destacar que al precisar los efectos individuales negativos de la ley impugnada, los peritos coinciden en señalar que de conformidad con lo dispuesto en su artículo 102 se obliga a los pensionados a seguir cotizando, debiendo cubrir las cuotas a su cargo y las aportaciones del patrón, siendo que de acuerdo a la ley derogada, los únicos obligados a cotizar eran los trabajadores en activo.
Aun cuando de las demandas que se analizaron no se advierte un planteamiento de constitucionalidad sobre tal aspecto, este Tribunal Pleno estima necesario precisar que la conclusión a la que arribaron los peritos es incorrecta, habida cuenta que ello es acorde con el principio de impartición de justicia completa e imparcial que consagra el artículo 17 de la Constitución General de la República.
A tal efecto, debe tenerse en cuenta que al inicio del presente considerando quedó establecido que los trabajadores que se inhabiliten por un riesgo de trabajo o por causas ajenas al mismo (en este último caso después de concluido el periodo de adaptación) tendrán derecho a que se les conceda una pensión mediante la contratación de un seguro que les otorgue una renta cuya cuantía varía dependiendo de la pensión de que se trata (riesgo de trabajo o invalidez) y que, para tal efecto, el instituto entregará a la aseguradora que elija el trabajador el monto constitutivo respectivo de acuerdo a las reglas que fije la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas.
También se precisó que el seguro de pensión por riesgos de trabajo estará vigente hasta que el trabajador cumpla sesenta y cinco años y el de invalidez hasta que cumpla dicha edad y acumule veinticinco años de cotización; y que al terminar la vigencia del seguro, el trabajador tendrá derecho a una pensión por vejez, si reúne los requisitos necesarios para ello.
Sobre este aspecto, importa destacar que el artículo 88 de la ley impugnada establece que el trabajador o PENSIONADO POR RIESGOS DE TRABAJO O INVALIDEZ, que haya cumplido sesenta y cinco años de edad y tenga reconocidos un mínimo de veinticinco años de cotización, tendrá derecho al goce de las prestaciones del SEGURO DE VEJEZ, consistentes en una pensión y seguro de salud, de lo contrario, podrá retirar el saldo de su cuenta individual en una sola exhibición o seguir cotizando hasta cumplir los años necesarios para que opere su pensión.
Ahora bien, del análisis de lo dispuesto en los artículos 63, 64, 122 y 123 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se desprende lo siguiente:
• La renta que se otorgue por riesgos de trabajo o invalidez, deberá cubrir: a) la pensión; y, b) las cuotas y aportaciones a la cuenta individual del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, en los términos de la ley reclamada.
• La aseguradora elegida por el trabajador deberá: a) pagar mensualmente la pensión; b) depositar bimestralmente las cuotas y aportaciones correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en la cuenta individual del pensionado; y, c) pagar la gratificación anual del pensionado
Por otra parte, el artículo 76 de la ley reclamada señala que para efectos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, los trabajadores deberán contar con una cuenta individual operada por el PENSIONISSSTE o la administradora que elijan, que se integrará por las subcuentas: a) de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; b) del fondo de la vivienda; c) de ahorro solidario; d) de aportaciones complementarias de retiro; e) de aportaciones voluntarias; y, f) de ahorro a largo plazo.
En relación con lo anterior, los artículos 101 y 102 de la ley en comento, establecen que las cuotas y aportaciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, se depositarán en la subcuenta respectiva y se calcularán conforme a lo siguiente:
• A los trabajadores les corresponde una cuota del seis punto ciento veinticinco por ciento -6.125%- del sueldo básico y a las dependencias y entidades, una aportación de retiro de dos por ciento -2%- y, por cesantía en edad avanzada y vejez, del tres punto ciento setenta y cinco por ciento -3.175%- del sueldo básico.
• Además, el Gobierno Federal cubrirá mensualmente una cuota social diaria por cada trabajador equivalente al cinco punto cinco por ciento -5.5%- del salario mínimo general para el Distrito Federal vigente al primero de julio de mil novecientos noventa y siete, actualizado trimestralmente conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor al día de entrada en vigor de esta ley.
• Tratándose de las cuotas y aportaciones de los pensionados por riesgos de trabajo e invalidez, el cálculo se realizará con base en el monto de la pensión que reciban.
De lo antes expuesto se colige que el artículo 102 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no obliga a TODOS los pensionados a seguir cotizando, dado que sólo precisa que tratándose de los pensionados por riesgos de trabajo e invalidez, las cuotas y aportaciones para el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, se deberá calcular sobre el monto de su pensión, sin que ello pueda estimarse como un efecto negativo de la ley reclamada, ya que es evidente que con tales aportaciones se pretende asegurar que los referidos pensionados cuenten con los recursos económicos suficientes para que, al concluir la vigencia de su seguro de pensión por riesgos de trabajo o invalidez, puedan contratar otro de pensión por vejez.
Aunado a lo anterior, debe tomarse en consideración que el monto constitutivo que se entrega a la aseguradora para la contratación del seguro de pensión por riesgos de trabajo o invalidez, se cubre con cargo a las reservas actuariales y financieras constituidas por el instituto para tal fin -según se desprende de los artículos 232 y 237 de la ley reclamada-, y que la renta respectiva debe cubrir tanto la pensión como las cuotas y aportaciones para el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, de lo que se sigue, que el pensionado no se ve afectado en la cuantía de su pensión.
IV. Aguinaldo de los pensionados.
En lo que se refiere a la gratificación anual por concepto de aguinaldo, los promoventes acusan violación al principio de igualdad previsto en el artículo 1o. de la Constitución Federal, señalando que indebidamente esa prestación sólo se establece a favor de los pensionados por invalidez y riesgos de trabajo.
La violación acusada es inexistente, pues si bien es cierto que la ley no prevé el pago de aguinaldo a los pensionados que no cuentan con las pensiones enunciadas, lo cierto es que esa diferencia resulta justificada.
En efecto, cuando se presenta una contingencia derivada de un riesgo profesional o no profesional lo que puede dar lugar al otorgamiento de una pensión (invalidez y riesgos de trabajo), ha de tomarse en cuenta que si bien el trabajador contratará el seguro de pensión con la aseguradora que elija para gozar de ese beneficio, lo cierto es que, tal como quedó apuntado en párrafos precedentes, el monto respectivo para el otorgamiento de dichas pensiones se cubre con cargo a las reservas actuariales y financieras constituidas por el instituto para tal fin, con las cuotas y aportaciones de los seguros respectivos, a diferencia de las pensiones de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, cuyo monto se cubre con cargo al saldo de la cuenta individual del trabajador.
Además, debe tomarse en cuenta que el seguro de riesgos de trabajo e invalidez cubre los riesgos a que está sujeto un trabajador durante su vida laboral activa, tanto profesionales como no profesionales pero que le impiden desempeñar su labor ordinaria, de manera que procuran que pueda contar con un ingreso que sustituya al que tenía antes de adquirir un padecimiento.
En cambio, el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez no tiene como propósito proteger una contingencia sino asegurar al trabajador un retiro digno y decoroso con un ingreso que le permita sufragar los gastos indispensables de la vida cotidiana, se insiste, con cargo a los recursos de su cuenta individual, sobre los cuales él es quien elige la forma en que éstos deberán entregársele (retiros programados o renta).
Así, a fin de que el instituto calcule y entregue a la aseguradora el monto necesario para cubrir las pensiones de riesgos de trabajo e invalidez, es preciso que la ley prevea que sean suficientes, inclusive, para considerar el aguinaldo que como gratificación debe comprender la pensión misma; mientras que ello no es necesario tratándose de las pensiones de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, pues la pensión se cubre con cargo a los recursos acumulados en la cuenta individual propiedad del trabajador, considerando en este caso es quien puede optar entre contratar una aseguradora para el pago de una pensión o solicitar la entrega de retiros programados a la propia administradora, de ahí que los presupuestos, origen y consecuencias de las pensiones de invalidez y riesgos de trabajo o de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, sean diferentes.
Por tanto, dadas las razones expuestas, debe estimarse que el hecho de que la ley impugnada sólo prevea una prestación consistente en pago de aguinaldo o gratificación anual para las pensiones de riesgos de trabajo e invalidez, no resulta violatorio de la garantía de igualdad prevista en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que existen diferencias que justifican esa distinción respecto de las pensiones de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
V.P..
Aducen los quejosos que el artículo 251 de la Ley del Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es violatorio de las garantías de seguridad y certeza jurídica tuteladas por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, al establecer que el derecho de los trabajadores y sus beneficiarios para recibir los recursos de la cuenta individual de los seguros de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, prescribe a favor del instituto a los diez años de que sean exigibles, derecho que los peticionarios de garantías consideran debería ser imprescriptible, en virtud de que por la nueva conformación del sistema de seguridad social en México, el derecho a la jubilación se materializa con los recursos que sean depositados en esas cuentas individuales durante la vida laboral de los trabajadores, cuyo propósito es proteger aquellas contingencias, de manera que si a virtud de la prescripción prevista en el numeral impugnado la propiedad de esos recursos pasan al patrimonio del instituto, los trabajadores y sus beneficiarios se verán imposibilitados para concretizar este aspecto fundamental de la seguridad social, relativo a la obtención de una pensión de retiro, cesantía en edad avanzada o vejez.
Además señalan que dicha previsión no guarda congruencia con lo dispuesto en el diverso artículo 248 de la ley impugnada, en el que se prevé que el derecho a la pensión es imprescriptible.
Es fundado el argumento antes sintetizado, aunque por diferentes razones a las expuestas por la parte quejosa.
En primer lugar, cabe recordar que, como ya se expuso en consideraciones previas, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversosprecedentes ha reconocido que los principios de seguridad y certeza jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales, se respetan por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, generan certidumbre a sus destinatarios sobre las consecuencias jurídicas de su conducta al ubicarse en cualquier hipótesis que contemple la norma, por lo que cuando se confiere alguna facultad a una autoridad, estas garantías se cumplen, cuando acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida a la autoridad aplicadora actuar de manera arbitraria o caprichosa.
En ese contexto, tratándose de normas que, como en el caso, determinan que los recursos de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, cuando los mismos no sean retirados por los trabajadores o sus beneficiarios, a quienes el precepto cuestionado concede un plazo de diez años a partir "de que sean exigibles" para reclamar válidamente su devolución, es necesario verificar si la regulación relativa respeta los principios de seguridad y certeza jurídica, y para ello debe tomarse en cuenta si mediante la normatividad aplicable el legislador encauzó el ámbito de actuación de la autoridad aplicadora, dando lugar a que ésta ejerza sus facultades con apego a señalamientos claros, precisos y congruentes, de manera que los gobernados sepan a qué atenerse al cumplir los deberes que se les imponen o al deducir los derechos que se les confieren; debe existir, por tanto, una relación íntima entre la claridad o transparencia de la norma y la seguridad jurídica de los gobernados a quienes se dirige, ya que si aquélla es confusa u oscura, su aplicación por las autoridades se vuelve proclive a la arbitrariedad.
Ahora bien, el objetivo fundamental que se persigue al acumular los recursos económicos en dicha cuenta individual, específicamente en los de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, es la contratación de las pensiones que procedan una vez que se satisfagan los presupuestos respectivos; sin embargo, hay supuestos en los que no procede la contratación de dicha pensión, sino la entrega del numerario acumulado, por ejemplo:
• Cuando proveniente de un plan que tenga la dependencia o entidad donde labore el asegurado, registrado en la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, colme los requisitos para pensionarse bajo ese plan y su cuantía rebase en un treinta por ciento el monto de la pensión mínima garantizada por la ley reclamada, conforme a lo previsto en el artículo 54 de la misma, tiene derecho a que, quien opere su cuenta individual le entregue los recursos incluso antes de satisfacer los requisitos de edad y tiempo de cotización para situarlos en la entidad financiera que designe el trabajador con el fin de adquirir una renta vitalicia u obtener la entrega en una sola exhibición de las cantidades acumuladas.
• También es posible disponer del dinero acumulado en la subcuenta antes referida, cuando el trabajador quede privado de trabajo remunerado, en cuyo caso conforme al artículo 77, fracción II, de la ley, puede retirar bajo ciertas condiciones, parte de esos fondos.
• En el supuesto previsto en el artículo 80 de la ley se consigna el derecho de los trabajadores a un seguro de retiro antes de cumplir las edades y tiempo de cotización establecidos en aquélla, siempre que la pensión calculada en el sistema de renta vitalicia supere el treinta por ciento de la pensión garantizada, y se pague la prima del seguro de sobrevivencia, contemplándose la posibilidad de retirar los recursos excedentes acumulados en la cuenta individual precisada, lo cual podrá realizarse en una o varias exhibiciones.
• Para que un trabajador goce de los beneficios del seguro de cesantía en edad avanzada, es necesario que tenga más de sesenta años y quede privado de trabajo remunerado, además de haber cotizado al régimen obligatorio por lo menos veinticinco años; sin embargo, para aquellos que teniendo la edad referida no reúnan los años de cotización exigidos para obtener la pensión correspondiente, se prevé la alternativa de retirar el saldo de su cuenta individual en una sola exhibición o seguir cotizando hasta cubrir los años necesarios para que se otorgue la pensión.
• En otro sentido, la posibilidad de obtener bajo los supuestos de la ley reclamada, una pensión de retiro o de vejez, cuando se reúnan los requisitos respectivos, no es incompatible con un trabajo remunerado, motivo por el cual aquellos trabajadores que a su vez estén incorporados al régimen del seguro social, por laborar para otro patrón que tenga esa obligación, no necesariamente tienen que retirarse de su empleo, pues el artículo 146, les da la opción de continuar cotizando bajo ese otro régimen y una vez al año en el aniversario del otorgamiento de la pensión transferir a la aseguradora que le estuviera pagando la renta vitalicia, al PENSIONISSSTE o a la administradora que pague los retiros programados, el saldo acumulado de la cuenta individual para incrementar la pensión que ya percibe o para retirar dicho saldo en una sola exhibición.
Los supuestos señalados, ponen de relieve las distintas modalidades para que los asegurados puedan retirar los recursos de su cuenta individual, aunque se reitera, la primordial finalidad de esa cuenta es cubrir una pensión a los trabajadores cuando se ubiquen en alguna de las hipótesis que les dé derecho a recibirla; sin embargo, el precepto legal impugnado establece que el derecho a disponer de esos recursos prescribirá a favor del instituto en un plazo de diez años a partir "de que sean exigibles".
Conforme a lo anterior, resulta patente que el artículo 251 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado reclamado, contraviene los principios de seguridad y certeza jurídica tuteladas por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.
En efecto, la disposición contenida en el artículo 251 antes referido adolece de claridad al no señalar con precisión el momento en que comenzará a contar el plazo de prescripción extintiva para que el trabajador o sus beneficiarios pierdan el derecho a disponer de los recursos de la cuenta individual correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, pues como ya se vio, existen diversos supuestos, algunos de ellos sujetos a su vez a modalidades, por lo que la claridad de la norma exige el establecimiento preciso de ese momento por parte del legislador, máxime que dichos recursos no necesariamente son administrados por el instituto a través del PENSIONISSSTE, de ahí que resulte ambigua la expresión contenida al final del precepto respecto a que el derecho a disponer de esos recursos prescribirá a favor del instituto a los diez años "de que sean exigibles".
Aunado a lo anterior, la norma tildada de inconstitucional no prevé que se dé oportunamente algún aviso al asegurado o sus beneficiarios a efecto de evitar que opere la prescripción de su derecho a disponer de los recursos de su cuenta individual, lo que evidencia la incertidumbre jurídica sobre el particular.
En otro orden de ideas, se advierte que la disposición legal reclamada, es contraria a lo dispuesto en el artículo 248 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en cuanto establece que el derecho a la pensión es imprescriptible, con lo cual se hace nugatoria la garantía de seguridad social que consagra el artículo 123, apartado B, de la Constitución General de la República.
En efecto, el sistema de cuentas individuales tiene como fin brindar certeza jurídica al trabajador sobre los recursos que pagarán su pensión, ya que la cuenta individual es de su propiedad, según deriva de la exposición de motivos de la ley impugnada, la que en su artículo 228, fracción II, expresamente señala que las cuotas, aportaciones y cuota social enteradas en términos de la ley al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al fondo de vivienda, junto con los intereses y rendimientos que generen, son patrimonio de los trabajadores.
Ahora bien, tal como quedó precisado en párrafos precedentes, el fin primordial que se persigue con el referido sistema es que los trabajadores acumulen los recursos económicos necesarios para que al cumplir los requisitos necesarios para retirarse del servicio, puedan contratar un seguro de rentas vitalicias o retiros programados a fin de asegurar su bienestar y el de su familia.
En ese sentido, si bien la ley que se reclama establece diversos supuestos en los que, sin cumplir los referidos requisitos, el trabajador puede disponer total o parcialmente de los recursos acumulados de su cuenta individual, lo cierto es que ello no implica que se desconozca el fin primordial que es el de asegurar su bienestar y el de su familia cuando se retira del servicio, tan es así, que se autoriza al trabajador a realizar depósitos a su cuenta individual por el tiempo que deje de estar cotizando cuando concluya la vigencia de su pensión por riesgo de trabajo o invalidez y no reúna los años de cotización necesarios para el otorgamiento de una pensión por vejez.
Por tanto, es inconcuso que el artículo 251 de la ley reclamada, en cuanto establece que el derecho de los trabajadores o sus beneficiarios a recibir los recursos acumulados en la cuenta individual del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, prescribirá a favor del instituto a los diez años de que sean exigibles, hace nugatorio el derecho fundamental a la jubilación -comprendido en los seguros de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez-, que consagra el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución General de la República, al privar a los trabajadores de disponer de los recursos acumulados en la referida cuenta para contar con un seguro de rentas vitalicias o retiros programados.
VIGÉSIMO TERCERO. Transferencia de derechos. Procede ahora analizar los conceptos de violación enderezados a demostrar la inconstitucionalidad de los artículos 141 a 148 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que regulan lo concerniente a la transferencia de derechos entre el referido instituto y el Instituto Mexicano del Seguro Social, los que por cuestión de método se dividen en tres apartados: I. Acumulación de cotizaciones simultáneas; II. Otorgamiento de pensiones de igual naturaleza; y, III. Prestación de servicio médico.
I.A. de cotizaciones simultáneas.
La parte quejosa aduce que los artículos 76 y 148 de la ley impugnada conculcan la garantía de no confiscación que prevé el artículo 22 de la Constitución General de la República, en virtud de que impiden la acumulación de cotizaciones cuando se esté afiliado simultáneamente al ISSSTE y al IMSS, impidiendo el incremento en el monto de las pensiones, lo que significa que las aportaciones a uno u otro de los institutos se pierden para el trabajador, incurriéndose así desde la ley a la confiscación inmotivada de una parte de nuestras aportaciones, con la consecuente afectación a nuestro derecho de propiedad sobre los fondos constituidos con los fondos de referencia.
El planteamiento de inconstitucionalidad antes precisado es infundado por las razones que a continuación se exponen.
En principio debe tenerse presente que este Tribunal Pleno sostiene que la garantía de no confiscación que consagra el artículo 22 de la Constitución General de la República, proscribe la apropiación violenta por parte de la autoridad de la totalidad o una parte significativa de los bienes de una persona, sin título legítimo y contraprestación alguna, según deriva de la tesis P. LXXIV/96,(75) que es del siguiente tenor:
"CONFISCACIÓN Y DECOMISO. SUS DIFERENCIAS BÁSICAS. Confiscación y decomiso son dos figuras jurídicas afines, pero con características propias que las distinguen. Por la primera, debe entenderse la apropiación violenta por parte de la autoridad, de la totalidad de los bienes de una persona o de una parte significativa de los mismos, sin título legítimo y sin contraprestación, pena que se encuentra prohibida por el artículo 22 constitucional; en tanto que la última es aquella que se impone a título de sanción, por la realización de actos contra el tenor de leyes prohibitivas o por incumplimiento de obligaciones de hacer a cargo de los gobernados con la nota particular de que se reduce a los bienes que guardan relación con la conducta que se castiga, o sea, los que han sido utilizados como instrumento para la comisión de un delito o infracción administrativa, los que han resultado como fruto de tales ilícitos o bien los que por sus características, representan un peligro para la sociedad."
Ahora bien, el artículo 76 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, inmerso dentro del capítulo VI intitulado "Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez", establece lo siguiente:
"Artículo 76. Para los efectos del seguro a que se refiere este capítulo, es derecho de todo trabajador contar con una cuenta individual operada por el PENSIONISSSTE o por una administradora que elija libremente. La cuenta individual se integrará por las subcuentas: de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, del fondo de la vivienda, de ahorro solidario, de aportaciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro a largo plazo.
"Los trabajadores que coticen simultánea o sucesivamente al instituto y al IMSS deberán acumular los recursos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de ambos regímenes en una misma cuenta individual. Lo anterior, sin perjuicio de que se identifiquen por separado mediante subcuentas.
"En el caso de cotización simultánea o sucesiva en el instituto y en otros sistemas de seguridad social, la acumulación de recursos seguirá los criterios y mecanismos fijados en el convenio de portabilidad que, en su caso, se suscriba."
Por su parte los artículos 141, 144, 145, 146, 147 y 148 inmersos dentro de la sección I del capítulo VIII, denominada "De la transferencia de derechos entre el instituto y el IMSS" del citado ordenamiento legal, en su parte que interesa, precisan:
"Artículo 141. Los trabajadores que hubieren cotizado al instituto y que por virtud de una nueva relación laboral se inscriban al IMSS, podrán transferir a este último los derechos de los años de cotización al instituto. De la misma manera los trabajadores inscritos en el IMSS que inicien una relación laboral que los sujete al régimen de esta ley podrán transferir al instituto los derechos de sus semanas de cotización.
"Para efectos de la transferencia de derechos prevista en el presente artículo se considerará que un año de cotización al instituto equivale a cincuenta y dos semanas de cotización del régimen de la Ley del Seguro Social. Asimismo, el instituto deberá señalar en las constancias de baja que expida a los trabajadores el número de años de cotización incluyendo, en su caso, la última fracción de año cotizado.
"En caso de que la fracción de año cotizado sea equivalente a más de seis meses, se considerará cotizado el año completo."
"Artículo 144. Los trabajadores que lleguen a la edad de pensionarse bajo los supuestos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez previsto en esta ley y que a su vez tengan recursos acumulados en su cuenta individual conforme al régimen de la Ley del Seguro Social, podrán solicitar que estos últimos se acumulen para la contratación de su seguro de pensión o retiro programado y el seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes, en los términos de la presente ley.
El pensionado tendrá derecho a recibir el excedente de los recursos acumulados en su cuenta individual en una o varias exhibiciones, sin distinguir si fueron acumulados conforme al régimen de la Ley del Seguro Social o el de la presente ley, solamente si la pensión que se le otorgue es superior en más del treinta por ciento de la pensión garantizada, una vez cubierta la prima del seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes. ..."
"Artículo 145. Los trabajadores que lleguen a la edad para pensionarse por cesantía en edad avanzada o vejez, podrán transferir sus periodos de cotización no simultáneos al IMSS y al instituto, en los términos de lo previsto por los artículos 141 y 148 de la presente ley, a efecto de cumplir con el mínimo de años de cotización requerido.
"En este caso, además de sus periodos de cotización, se sumarán los recursos acumulados en sus subcuentas del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, constituidas bajo los dos regímenes mencionados, para integrar el monto con el que se financiará su pensión y el seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes."
"Artículo 146. Los trabajadores que tengan derecho a pensionarse bajo los supuestos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez previsto en esta ley y que, a su vez, coticen conforme al régimen de la Ley del Seguro Social, podrán continuar cotizando bajo este último régimen, y una vez al año, en el mismo mes calendario en el que adquirió el derecho a la pensión, podrá el pensionado transferir a la aseguradora que le estuviera pagando la renta vitalicia, al PENSIONISSSTE o a la administradora que estuviere pagando sus retiros programados, el saldo acumulado de su cuenta individual, conviniendo el incremento en su pensión, o retirar dicho saldo en una sola exhibición."
"Artículo 147. El pensionado que goce de una pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez bajo el régimen de la Ley del Seguro Social no podrá obtener otra pensión de igual naturaleza bajo el régimen de la presente ley. Asimismo, el pensionado que goce de una pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en los términos del presente ordenamiento no podrá obtener otra pensión de igual naturaleza bajo el régimen de la Ley del Seguro Social, en ambos casos el trabajador tendrá derecho a incrementar el monto de su pensión de acuerdo con el procedimiento señalado en el artículo anterior."
"Artículo 148. Tratándose de los periodos de cotización para tener derecho a pensionarse bajo cualquier régimen o a recibir servicios médicos, no se acumularán aquellos periodos en los que el trabajador hubiera cotizado simultáneamente al instituto y al IMSS.
"Se entenderá por periodo de cotización simultáneo aquel en el que al mismo tiempo se enteren cuotas y aportaciones correspondientes al trabajador bajo el régimen obligatorio de esta ley y el de la Ley del Seguro Social."
Del análisis armónico de los numerales preinsertos, se colige lo siguiente:
• Para los efectos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, el trabajador tendrá derecho a contar con una cuenta individual que se integrará por las subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, del fondo de la vivienda, de ahorro solidario, de aportaciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro a largo plazo.
Los trabajadores que coticen simultánea o sucesivamente al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto Mexicano del Seguro Social, DEBERÁN ACUMULAR LOS RECURSOS del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez DE AMBOS REGÍMENES EN UNA MISMA CUENTA INDIVIDUAL, sin perjuicio de que se identifiquen por separado mediante subcuentas.
• Cuando llegue a la edad de pensionarse bajo los supuestos del seguro de retiro, cesantía y vejez previsto en la ley reclamada, el trabajador podrá solicitar que SE SUMEN LOS RECURSOS que haya ACUMULADO EN LAS SUBCUENTAS CONSTITUIDAS BAJO AMBOS REGÍMENES para la contratación del seguro de pensión o retiro programado y del seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes; asimismo, tendrá derecho A RECIBIR EL EXCEDENTE DE ESOS RECURSOSen una o varias exhibiciones, SIN DISTINGUIR EL RÉGIMEN CONFORME AL CUAL FUERON ACUMULADOS.
• El pensionado bajo el régimen de la ley reclamada podrá seguir cotizando en el régimen de la Ley del Seguro Social, en cuyo caso, una vez al año, en el mismo mes calendario en el que adquirió el derecho a la pensión, podrá transferir a la aseguradora, al PENSIONISSSTE o la administradora respectiva, según corresponda, el saldo acumulado de su cuenta individual, a efecto de que se incremente su pensión, o bien, para que retire el saldo en una sola exhibición.
Asimismo, el pensionado bajo el régimen de la ley impugnada no podrá recibir otra pensión de igual naturaleza bajo el régimen de la Ley del Seguro Social ni viceversa; sin embargo, en ambos casos, tendrá derecho a incrementar el monto de su pensión en los términos antes señalados.
• PARA EL RECONOCIMIENTO DE LOS AÑOS DE COTIZACIÓN que se requieren para tener derecho a una pensión o a recibir servicios médicos, NO SE ACUMULARÁN los periodos de cotización SIMULTÁNEOS al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto Mexicano del Seguro Social, PERO SÍ los SUCESIVOS, en cuyo caso, para transferir los derechos de los años cotizados, se considerará que un año de cotización al primer instituto en comento equivale a cincuenta y dos semanas de cotización al segundo instituto en cita, en la inteligencia de que la fracción de año cotizado que sea equivalente a más de seis meses, se considerará como año completo.
Lo expuesto con antelación permite advertir que no asiste razón a la quejosa en cuanto señala que los artículos 76 y 148 de la ley impugnada, impiden la acumulación de las cotizaciones simultáneas al ISSSTE y al IMSS y con ello el incremento de las pensiones, pues si bien es verdad que el último numeral en cita prohíbe la acumulación de los periodos de cotización simultáneos, lo cierto es que de ello no deriva la imposibilidad de acumular o sumar las cotizaciones -cuotas y aportaciones- efectuadas a un mismo tiempo bajo ambos regímenes, toda vez que dicha prohibición se refiere exclusivamente a la imposibilidad de acumular los periodos cotizados simultáneamente para efectos del reconocimiento de los años de cotización que se requieren para tener derecho a una pensión y a los servicios de salud.
Incluso, debe tenerse en cuenta que los artículos 76, 144 y 145 de la ley reclamada, expresamente señalan que el trabajador que cotice simultánea o sucesivamente en el régimen de esta ley y en el régimen de la Ley del Seguro Social, deberá acumular los recursos -cuotas y aportaciones- del seguro de retiro, cesantía y vejez de ambos regímenes en una sola cuenta individual y que dichos recursos se podrán sumar para la contratación de los seguros de retiro y sobrevivencia o los retiros programados.
Luego, es evidente que contrario a lo que sostiene la quejosa, los artículos 76 y 148 de la ley reclamada, no prohíben la acumulación de las cuotas y aportaciones efectuadas simultáneamente bajo el régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el Instituto Mexicano del Seguro Social para el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, de ahí que no pueda estimarse que violan la garantía de no confiscación que consagra el artículo 22 de la Constitución General de la República, en tanto no autorizan ni expresan implícitamente la apropiación violenta de la autoridad de una parte significativa de sus aportaciones, pues incluso, del contexto normativo del cual participan dichos numerales, claramente se advierte que, además, se permite a los trabajadores retirar el excedente de los recursos que se aplican para la contratación de los seguros respectivos, sin importar el régimen bajo el cual se acumularon, así como incrementar el monto de su pensión con los recursos que posteriormente acumulen en su cuenta individual, en caso de que sigan cotizando en un régimen diverso al en que se pensionaron.
II. Otorgamiento de pensiones de igual naturaleza.
En otro aspecto, la parte quejosa sostiene que los artículos 141 a 148 de la ley reclamada, violan la garantía de no discriminación que prevé el artículo 1o. constitucional, toda vez que el sistema de transferencia de derechos que regulan, atenta contra la dignidad humana y tiene por objeto menoscabar los derechos de los trabajadores, pues no obstante que los regímenes de seguridad social que se prevén en los apartados A y B del artículo 123 constitucional son diversos, se pretende asimilarlos, con lo cual se impide que los trabajadores se vean beneficiados por los derechos adquiridos en uno y otro.
Precisa que lo anterior es así, toda vez que si una persona se pensiona bajo el régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no podrá obtener otra de igual naturaleza bajo el régimen de la Ley del Seguro Social, y si bien, aparentemente se permite la acumulación de las cotizaciones efectuadas en ambos regímenes para incrementar el monto de las pensiones, lo cierto es que dicho monto, en ningún caso, podrá exceder del equivalente a diez salarios mínimos.
El concepto de violación antes precisado es infundado, por las razones que a continuación se exponen.
En principio es importante señalar que en apartados precedentes quedó establecido que la garantía de no discriminación que consagra el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional, no proscribe cualquier distinción de trato entre las personas, sino sólo aquellas que atenten contra la dignidad humana, así como las que tengan por efecto anular o menoscabar sus derechos y libertades, o bien, la igualdad real de oportunidades.
Ahora bien, en el apartado que antecede se precisó que de acuerdo con los numerales impugnados, los trabajadores que coticen sucesiva o simultáneamente al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto Mexicano del Seguro Social, deberán acumular los recursos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de ambos regímenes en una sola cuenta individual y que cuando reúnan los requisitos para pensionarse bajo los supuestos del referido seguro, podrán solicitar que dichos recursos se sumen para la contratación de los seguros de retiro y sobrevivencia o retiro programado, pudiendo retirar el excedente en una o varias exhibiciones.
También se señaló, que el pensionado que goce de una pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez bajo el régimen de la ley reclamada, no podrá obtener otra pensión de la misma naturaleza bajo el régimen de la Ley del Seguro Social y viceversa; sin embargo, podrá transferir a la aseguradora que le esté pagando su renta vitalicia, al PENSIONISSSTE o a la administradora que esté pagando sus retiros programados, el saldo que acumule en su cuenta individual con posterioridad a la fecha en que se pensiona, a efecto de que se incremente su pensión.
Ahora bien, el último párrafo del artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, establece que será el propio sueldo básico, hasta el límite superior equivalente a diez veces el salario mínimo del Distrito Federal, el que se tomará en cuenta para determinar el monto de los seguros de riesgos de trabajo e invalidez y vida establecidos en esta ley.
En congruencia con lo anterior, el artículo 62, fracción III, de la ley reclamada, precisa que tratándose de riesgos de trabajo, al declararse la incapacidad total, se concederá al trabajador una pensión equivalente al sueldo básico que disfrutaba al presentarse el riesgo, cuya cuantía será hasta por un monto máximo de diez veces el salario mínimo. Por su parte, los artículos 121 y 132 del citado ordenamiento legal establecen, respectivamente, que la cuantía de la pensión por invalidez y por causa de muerte, será hasta por un monto máximo de diez veces el salario mínimo.
Lo hasta aquí expuesto permite advertir que no asiste razón a la quejosa en cuanto pretende demostrar que el monto de las pensiones por retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, no pueden exceder del equivalente a diez veces el salario mínimo del Distrito Federal, dado que dicha limitante únicamente opera tratándose de los seguros de riesgos de trabajo, invalidez y vida, cuestión tal que se justifica y encuentra su razón de ser en el hecho de que las prestaciones inherentes a estos seguros, como lo son las pensiones, se cubren con cargo a las reservas constituidas por el instituto para tal fin.
En esa tesitura, el hecho de que el pensionado que goza de una pensión de retiro, cesantía en edad avanzada o vejez, bajo el régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales, no pueda obtener una pensión de igual naturaleza bajo el régimen de la Ley del Seguro Social y viceversa, no puede dar lugar a estimar que se transgrede la garantía de no discriminación que consagra el artículo 1o. constitucional, dado que tal disposición está dirigida a todos los trabajadores que cotizan sucesiva o simultáneamente en ambos regímenes sin hacer distinción alguna, habida cuenta que ello no implica que se les prive del derecho a disfrutar de los beneficios que adquirieron en cada uno de ellos, en tanto los recursos que se acumulen en su cuenta individual con posterioridad a la fecha en que se pensionen, pueden transferirse a la entidad que le paga su renta vitalicia o sus retiros programados para incrementar el monto de su pensión, o bien, retirarlos en una sola exhibición.
Es importante precisar que los peritos de la quejosa y el perito oficial, coinciden en señalar que la prohibición de recibir una pensión de igual naturaleza en un régimen diverso al en que se pensionó el trabajador, se traduce en un efecto individual negativo, en virtud de que la ley derogada no contenía tal prohibición.
Sin embargo, tal apreciación es incorrecta, pues si bien es verdad que la ley reclamada no permite que los pensionados en el régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, obtengan una pensión de igual naturaleza en el régimen del Instituto Mexicano del Seguro Social, lo cierto es que ello no se traduce en un efecto negativo que cause perjuicio a los trabajadores, toda vez que tal prohibición obedece a que el nuevo sistema de pensiones de retiro, permite que los trabajadores que coticen simultánea o sucesivamente en ambos institutos acumulen todas sus aportaciones para incrementar su monto constitutivo y, además, autoriza la acumulación de los periodos de cotización sucesivos para completar los años mínimos de cotización que se requieren para poder gozar de una pensión por cesantía en edad avanzada o vejez, lo que no era posible en el sistema de reparto que regulaba la ley derogada.
III. Prestación del servicio médico.
La parte quejosa señala que los artículos 141 y 142 de la Ley del Instituto de Seguridad y Sociales de los Trabajadores del Estado, son inconstitucionales, pues no obstante que el primer numeral en cita prevé la transferencia de los periodos de cotización sucesivos entre dicho instituto y el Instituto Mexicano del Seguro Social, el segundo numeral señala que la asistencia médica a los pensionados deberá prestarse por el instituto al que hubiere cotizado por mayor tiempo, lo cual genera una inequidad respecto de las responsabilidades que se crean recíprocamente entre ambos institutos por virtud de las transferencias de derechos.
El planteamiento de inconstitucionalidad antes referido es infundado, en tanto la quejosa parte de un premisa incorrecta, al considerar que el sistema de transferencia de derechos entre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el Instituto Mexicano del Seguro Social, tiene por objeto colocar a ambos institutos en un plano de igualdad por cuanto se refiere al otorgamiento de las prestaciones a que tienen derecho los sujetos pensionados, específicamente, los servicios de salud, de tal manera que éstos deben otorgarse por cualquiera de dichos institutos a elección del interesado, sin importar el tiempo que haya cotizado a cada uno de ellos.
En efecto, del análisis armónico de lo dispuesto en los artículos 141, 144, 145 y 148 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado -transcritos al inicio del presente considerando- se desprende que los trabajadores podrán transferir los derechos de los periodos cotizados al referido Instituto y al Instituto Mexicano del Seguro Social, para el reconocimiento de los años o semanas de cotización que se requieren para tener derecho a una pensión y a recibir servicios médicos, así como para sumar los recursos acumulados en su cuenta individual bajo ambos regímenes, para la contratación del seguro de pensión o retiro programado y el seguro de sobrevivencia.
Por su parte, el artículo 142 del citado ordenamiento legal, precisa lo siguiente:
"Artículo 142. La asistencia médica a que tienen derecho los pensionados por el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez que hayan cotizado al instituto y al IMSS, será prestada siempre y cuando hubieren cotizado cuando menos durante quince años en alguna de estas dos entidades o veinticuatro años en conjunto, de acuerdo con lo previsto en el artículo anterior.
"En este caso, la asistencia médica deberá ser prestada por aquel instituto en el que el pensionado hubiere cotizado durante mayor tiempo.
"El instituto donde hubiere cotizado por menor tiempo el pensionado, deberá transferir las reservas actuariales correspondientes al seguro de salud, a aquel que prestará el servicio de salud de conformidad con los lineamientos que, al efecto, acuerden el instituto y el IMSS."
Del numeral preinserto se advierte que los pensionados por retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, que hayan cotizado al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto Mexicano del Seguro Social, tienen derecho a recibir asistencia médica, siempre y cuando hubieren cotizado cuando menos quince años en alguno de dichos institutos o veinticuatro años en conjunto, en cuyo caso, la asistencia médica se prestará por el instituto al que hubiere cotizado por más tiempo, en la inteligencia de que el instituto en el que hubiere cotizado por menor tiempo, deberá transferir a aquél las reservas actuariales del seguro de salud respectivas, conforme a los lineamientos que se expidan para tal efecto.
Cabe apuntar que en la ley derogada no se reconocían los periodos cotizados al Instituto Mexicano del Seguro Social, por lo que los trabajadores perdían los derechos relativos a dichos periodos cuando migraban al sector público, de tal suerte que los pensionados bajo el régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado que hubiesen cotizado a éste menos de quince años no tenían derecho a los servicios de salud, aun cuando el periodo cotizado entre ambos regímenes fuera mayor.
En esa tesitura, es evidente que el sistema de transferencia de derechos que regulan los artículos 141 a 148 de la ley reclamada, tienen por objeto que los trabajadores que migren del sector público al privado o viceversa, no pierdan los derechos de sus periodos de cotización para el otorgamiento de una pensión y la prestación de los servicios de salud en su carácter de pensionados, mas no así lograr una equidad o igualdad entre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el Instituto Mexicano del Seguro Social respecto de las responsabilidades que derivan del reconocimiento de los periodos cotizados en ambos regímenes.
Incluso, se estima importante destacar que las disposiciones legales reclamadas no generan un trato inequitativo entre ambos institutos, pues si bien es verdad que los servicios de salud a que tiene derecho el pensionado se deben prestar por el instituto al que haya cotizado por más tiempo, lo cierto es que ello no implica que éste deba soportar un perjuicio desigual e injustificado, toda vez que el instituto al que hubiere cotizado por menor tiempo el pensionado, debe transferirle a aquél las reservas actuariales correspondientes al seguro de salud, de acuerdo con los lineamientos que al efecto acuerden ambas instituciones.
VIGÉSIMO CUARTO. Embargo de los recursos de las cuentas individuales. Impugnan los quejosos que el artículo 83 de la ley reclamada viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica, en virtud de que autoriza el embargo de los recursos depositados en las subcuentas de aportaciones voluntarias, complementarias de retiro y de ahorro a largo plazo por la cantidad que exceda a veinte veces el salario mínimo elevado al año, en contravención a lo dispuesto por el artículo 112 de la Ley Federal del Trabajo.
Ese precepto de la ley laboral, dispone que los salarios de los trabajadores no podrán ser embargados, salvo el caso de pensiones alimenticias decretadas por la autoridad competente en beneficio de las personas señaladas en el artículo 110, fracción V; igualmente, que los patrones no están obligados a cumplir ninguna otra orden judicial o administrativa de embargo.
Ahora bien, es infundado el argumento señalado si se toma en cuenta que los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, que contienen los principios de seguridad y certeza jurídica, se respetan por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que emiten, generan certidumbre a sus destinatarios sobre las consecuencias jurídicas de su conducta al ubicarse en cualquier hipótesis que contemple la norma.
En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos criterios, ha sostenido que la garantía de seguridad jurídica exige del legislador el establecimiento de normas que otorguen certeza y seguridad a los gobernados y, que entre otros, contengan los elementos mínimos para que aquéllos hagan valer sus derechos y la autoridad no incurra en arbitrariedades.
Así, el contenido de los indicados preceptos pone de manifiesto que no existe la contradicción de normas de la que se duelen los quejosos, pues mientras el precepto de la Ley Federal del Trabajo dispone la inembargabilidad de los sueldos o salarios de los trabajadores, entendido éste como la contraprestación que reciben del patrón directamente por el trabajo realizado; el diverso precepto de la ley impugnada refiere la posibilidad de embargo sobre las cantidades que se encuentren depositadas en las subcuentas de aportaciones voluntarias, complementarias de retiro y ahorro a largo plazo, que son conceptos distintos al salario.
Con independencia de lo anterior, aun cuando las normas indicadas no se encuentran en conflicto, resulta necesario precisar que si bien es derecho de todo trabajador contar con una cuenta individual y que ésta se divide en distintas subcuentas que son: de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, del fondo de la vivienda, de ahorro solidario, de aportaciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro a largo plazo; se encuentra justificado que el legislador determinara que son inembargables unas y otras no, como enseguida se demuestra.
Por una parte, el artículo 83 de la ley impugnada dispone que los recursos depositados en la cuenta individual de cada trabajador son propiedad de éste con las modalidades que se establecen en la ley y demás disposiciones aplicables; por otra, prevé que los recursos depositados en la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y en la subcuenta de ahorro solidario serán inembargables. Por el contrario, los recursos depositados en las subcuentas de aportaciones voluntarias, complementarias de retiro y de ahorro a largo plazo serán inembargables hasta por un monto equivalente a veinte veces el salario mínimo elevado al año por cada subcuenta, por el importe excedente a esta cantidad se podrá trabar embargo.
Envirtud de lo anterior, debe estimarse que la permisión sobre un embargo o la inembargabilidad de los recursos obedecen, en principio, a su finalidad.
En efecto, la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y la subcuenta de ahorro solidario, resultan inembargables, pues además de ser propiedad del trabajador, por disposición legal, éstas fueron integradas con cuotas y aportaciones de seguridad social. Su propósito se encuentra dirigido especialmente a garantizar un retiro digno y con recursos suficientes del trabajador en el momento en que se cumplan los requisitos legales para ello como derecho mínimo garantizado por el apartado B del artículo 123 constitucional, de manera que si tales recursos fueran embargables se trastocaría el fin social para el que fueron creadas, sin que pueda perderse de vista que las cuotas que corresponden al trabajador fueron integradas con una parte proporcional de su salario.
En cambio, de acuerdo con el artículo 79 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, los diversos recursos depositados en las subcuentas de aportaciones voluntarias, complementarias de retiro y de ahorro a largo plazo, aunque tienen como propósito incrementar el monto de la pensión, si el trabajador así lo desea, e incentivar el ahorro interno, las mismas únicamente fueron aportadas por aquél. Se trata del ahorro voluntario del trabajador con ingresos de su patrimonio que no necesariamente provienen de su salario, ya que puede obtenerlos de cualquier manera lícita, pero no necesariamente por la prestación de servicios para el Estado. Por tanto, si tales recursos son necesarios para cumplir las obligaciones que el trabajador adquirió con terceros, está perfectamente justificado que se encuentren a disposición para afrontar tales obligaciones legales, máxime que los mismos tienen una disponibilidad diferente a los de las otras subcuentas.
No obstante lo anterior, el legislador previó que los montos de dichas subcuentas no quedaran totalmente desprotegidos, por lo que, a fin de dar cierto resguardo a las mismas, dispuso que solamente serían embargables las cantidades que excedieran el monto de veinte veces el salario mínimo elevado al año por cada subcuenta, siempre bajo el amparo de una resolución de una autoridad jurisdiccional que así lo disponga, pues tampoco puede desconocerse que siguen cumpliendo con el fin específico para el que fueron creadas, es decir, incrementar la pensión del asegurado y con el propósito adicional de evitar fraude de terceros.
Consecuentemente, la disposición contenida en el artículo 83 de la ley impugnada no resulta violatoria de las garantías individuales de los quejosos.
VIGÉSIMO QUINTO. Rescisión de los contratos de créditos hipotecarios. La parte quejosa argumenta que el artículo 181 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es violatorio de la garantía contenida en el diverso 17 de la Constitución Federal, al establecer que deben darse por vencidos anticipadamente los créditos de vivienda si los deudores, sin el consentimiento del instituto, enajenan o gravan el inmueble que garantiza el crédito o bien, si incurren en una causa de rescisión consignada en el contrato respectivo, a pesar de que el artículo 194 señala que el fondo de la vivienda se constituirá con una aportación del cinco por ciento -5%- del sueldo básico, lo que indica una facultad discrecional para que, sin acudir al órgano jurisdiccional competente, el referido instituto rescinda el contrato, aun cuando la declaración de rescisión le compete a un órgano jurisdiccional.
Los anteriores argumentos devienen infundados en atención a las siguientes consideraciones.
El artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en la parte que interesa, que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
El artículo constitucional antes referido garantiza el acceso a la impartición de justicia, garantía que se traduce en el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.
Cabe recordar que los órganos jurisdiccionales están expeditos para impartir justicia, ello implica que el poder público -Ejecutivo, Legislativo o Judicial- no puede supeditar el acceso a los tribunales, así el derecho a la tutela jurisdiccional puede conculcarse por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador.
Así, tenemos que el artículo constitucional de referencia consagra a favor de los gobernados los siguientes principios:
1. Justicia pronta.
2. Justicia completa.
3. Justicia imparcial.
4. Justicia gratuita.
Lo anterior, ha sido sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según se desprende de la jurisprudencia 2a./J. 192/2007,(76) que es del tenor siguiente:
"ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES. La garantía individual de acceso a la impartición de justicia consagra a favor de los gobernados los siguientes principios: 1. De justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto establezcan las leyes; 2. De justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesario, y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3. De justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución apegada a derecho, y sin favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y, 4. De justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público. Ahora bien, si la citada garantía constitucional está encaminada a asegurar que las autoridades encargadas de aplicarla lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, es claro que las autoridades que se encuentran obligadas a la observancia de la totalidad de los derechos que la integran son todas aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, es decir, las que en su ámbito de competencia tienen la atribución necesaria para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho, independientemente de que se trate de órganos judiciales, o bien, sólo materialmente jurisdiccionales."
Una vez señalado lo anterior, resulta de importancia conocer el contenido del artículo 181 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que dispone:
"Artículo 181. Los créditos que se otorguen con cargo al fondo de la vivienda deberán darse por vencidos anticipadamente si los deudores, sin el consentimiento del instituto, enajenan las viviendas, gravan los inmuebles que garanticen el pago de los créditos concedidos o incurren en las causales de rescisión consignadas en los contratos respectivos."
Del texto legal antes transcrito se desprende una causal de vencimiento anticipado de los créditos que los trabajadores tengan con cargo al fondo de la vivienda. Tal causal se actualiza cuando los deudores, sin contar con el consentimiento del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, enajenen o graven el o los inmuebles que sirven como garantía del pago del referido crédito o bien, incurren en las causas de rescisión contenidas en el contrato respectivo.
Así, es evidente que no le asiste razón a la impetrante de garantías cuando aduce que el artículo 181 de la ley reclamada, dispone facultades discrecionales a favor del instituto, ya que de su simple lectura podemos concluir que tal dispositivo únicamente contiene, como ya se señaló, una causal de vencimiento anticipado de los créditos que con cargo al fondo de la vivienda se otorguen a los trabajadores, pero en ningún momento confiere a favor de dicho instituto una facultad discrecional.
Esto es, lo previsto en el dispositivo reclamado, en el sentido de que deben darse por vencidos los créditos, no puede considerarse como una facultad implícita de carácter discrecional, ya que no permite que la autoridad de que se trate pueda decidir en qué casos habrá vencimiento anticipado y en cuales no, además de que al constituirse en una causal de vencimiento anticipado, se actualiza desde el momento mismo en que el deudor enajena o grava, sin consentimiento del instituto, el inmueble o los inmuebles que sirven como garantía del crédito correspondiente.
Ahora bien, la quejosa sostiene que la facultad discrecional antes comentada implica o se traduce en que el instituto, sin acudir al órgano jurisdiccional competente, rescinda anticipadamente el contrato, a pesar de que dicha declaración compete a este último.
Lo anterior no resulta del todo exacto, ya que, como se ha venido señalando, el artículo 181 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al disponer una causal de vencimiento anticipada del contrato de crédito, no limita ni excluye de manera alguna la participación de los tribunales jurisdiccionales para, tal como lo señala la parte quejosa, llevar a cabo la declaratoria de rescisión, máxime que el referido dispositivo, se reitera, únicamente contiene una causal de vencimiento anticipado de un contrato, sin que ello implique menoscabo, en perjuicio del accionante, de la garantía contenida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ello es así, ya que si el texto controvertido establece que los créditos que se otorguen con cargo al fondo de la vivienda vencerán anticipadamente si los deudores, sin el consentimiento del instituto, enajenan las viviendas o gravan los inmuebles que garanticen el pago de los créditos concedidos o incurren en las causales de rescisión consignadas en los contratos respectivos, implica, exclusivamente, el momento en el que se actualiza la referida causa, sin que ello se pueda traducir en una facultad discrecional del instituto y la no intervención por parte de los órganos jurisdiccionales para resolver lo que en derecho proceda.
VIGÉSIMO SEXTO. Prescripción de créditos a favor del instituto. Aduce la quejosa que el artículo 249 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en cuanto establece que los créditos a favor del instituto, cualquiera que sea su especie, prescriben en diez años, es contrario a los lineamientos que sobre el particular prevé el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República y su correlativo 146 del Código Fiscal de la Federación, conforme al cual los créditos fiscales prescriben en cinco años.
El concepto de violación antes precisado es infundado, por las razones que a continuación se exponen.
El artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República establece que es obligación de los mexicanos contribuir para el gasto público de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
En relación con lo anterior, tratándose de contribuciones federales, el Código Fiscal de la Federación, en sus artículos 1o., primer párrafo y 5o., primer párrafo,(77) establece que la obligación de contribuir al gasto público debe efectuarse en los términos previstos por la ley especial, esto es, por la ley que regula el tributo de que se trata y, que en lo no previsto por ésta, se deberá aplicar el citado ordenamiento legal, en la inteligencia de que las disposiciones fiscales que imponen cargas a los particulares, infracciones y sanciones, son de aplicación estricta.
De lo anterior deriva que las disposiciones que contiene el código federal tributario, no pueden estimarse como lineamientos generales a los cuales deban ajustarse las leyes fiscales especiales.
Luego, si se toma en consideración que las aportaciones de seguridad social son contribuciones, es evidente que en lo concerniente a éstas, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es una ley fiscal especial y, por ende, no puede estimarse que el precepto legal impugnado es inconstitucional por establecer un plazo de prescripción de los créditos a favor del instituto diverso al previsto en el Código Fiscal de la Federación, habida cuenta que sólo tienen el carácter de créditos fiscales, los que derivan del incumplimiento de las obligaciones relacionadas con las aportaciones de seguridad social, mas no así los que derivan de la inobservancia de otras obligaciones, como lo es por ejemplo, la falta de pago de un crédito personal o hipotecario.
Apoya la consideración que antecede, en lo conducente, la jurisprudencia 2a./J. 92/2002,(78) de la Segunda Sala, que es del siguiente tenor:
"ACTIVO. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DEL IMPUESTO CORRESPONDIENTE ESTABLECE LA ACTUALIZACIÓN EN LA DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES MEDIANTE UN SISTEMA DISTINTO AL INSTITUIDO EN EL ARTÍCULO 22 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE, POR TANTO, RESULTA INAPLICABLE. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada número XCII/98, publicada a fojas 207, del Tomo VIII correspondiente al mes de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘ACTIVO. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO NO VIOLA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA AL ESTABLECER UN PERIODO DE ACTUALIZACIÓN DE LAS CANTIDADES OBJETO DE LA DEVOLUCIÓN, DIVERSO AL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 22 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.’, determinó que los artículos 9o. de la Ley del Impuesto al Activo y 22 del Código Fiscal de la Federación, establecen supuestos similares en cuanto al tributo objeto de la devolución y al sujeto que puede ejercer ese derecho, toda vez que se trata de la devolución de contribuciones federales, teniendo como requisito que la persona que realizó el entero al fisco sea quien la solicite. No obstante ello, en relación al nacimiento del derecho al reembolso y a la base sobre la cual procede éste, dichos preceptos son diversos, porque se trata de distintos supuestos, en atención a que, en el primer numeral, se instituye un beneficio financiero en favor del contribuyente cuando habiendo realizado el pago debido del tributo, se le concede el derecho de solicitar la devolución de la cantidad de dinero que debió pagarse y se enteró por concepto del impuesto al activo; en tanto que, en el segundo, se prevé la devolución por parte del fisco federal de una suma indebidamente pagada por el contribuyente; además, debe tenerse en cuenta que la Ley del Impuesto al Activo es una ley fiscal especial que regula la mecánica de dicho tributo, mientras que, el Código Fiscal de la Federación, en sus artículos 1o. y 5o. establece que tratándose de leyes fiscales especiales dicho ordenamiento será aplicable en defecto de aquéllas, es decir, de manera supletoria, razón por la cual el artículo 9o. de la Ley del Impuesto al Activo y el diverso numeral 22 del Código Fiscal de la Federación, además de prever supuestos legales distintos, no pueden aplicarse de manera complementaria por ser excluyentes entre sí."
VIGÉSIMO SÉPTIMO. Estructura y atribuciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Con el propósito de atender a los conceptos de violación que hace valer la parte quejosa, con relación a la estructura y atribuciones del instituto, se estima necesario precisar algunos datos relevantes sobre su naturaleza, así como un análisis respecto de diversas atribuciones que le confiere la nueva ley que lo regula.
El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es un organismo descentralizado dotado de administración, personalidad jurídica y patrimonio propios.
Fue creado por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve y tiene como objeto otorgar a los servidores públicos, pensionistas y demás derechohabientes sujetos al régimen de su ley, los seguros, prestaciones y servicios establecidos con carácter obligatorio, así como ejercer las funciones que determine la legislación aplicable.
Los órganos de gobierno del instituto son: La junta directiva, el director general, la comisión ejecutiva del fondo de la vivienda, la comisión ejecutiva del PENSIONISSSTE y la comisión de vigilancia.(79)
a) La junta directiva está integrada por diecinueve miembros, distribuidos de la siguiente forma: El presidente que será el propio director general del instituto, el titular y dos subsecretarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como los titulares de las Secretarías de Salud, de Desarrollo Social, del Trabajo y Previsión Social, del Medio Ambiente y Recursos Naturales y de la Función Pública, el director general del Instituto Mexicano del Seguro Social, y nueve representantes de las organizaciones de trabajadores. Por cada miembro se nombrará un suplente.
La junta directiva es el órgano superior deliberativo y rector del instituto. Sus atribuciones son, entre otras, examinar el programa institucional para su aprobación o modificación; aprobar los programas de gastos del instituto -contables, financieros y actuariales-; otorgar premios, estímulos y recompensas a los servidores públicos; aprobar el informe de actividades del fondo de la vivienda; examinar y, en su caso, aprobar a propuesta de la comisión ejecutiva del PENSIONISSSTE el programa de reservas y la estrategia de inversión de los recursos; así como en general, todos aquellos actos y operaciones autorizadas en la ley y los que fuesen necesarios para la mejor administración y gobierno del instituto.
b) El director general del instituto es designado por el Ejecutivo Federal. Tiene a su cargo la representación legal del instituto y es el responsable directo de su buen funcionamiento.
c) La comisión de vigilancia se integra de once miembros, con voz y voto. Dos representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dos de la Secretaría de la Función Pública, uno de la Secretaría de Salud, uno del propio Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, designado por el director general que actuará como secretario técnico, y cinco representantes designados por las organizaciones de trabajadores. Por cada miembro titular se nombrará un suplente.
La presidencia de la citada comisión se designará anualmente por la junta directiva y recaerá en alguno de los representantes del Gobierno Federal que la integran -será rotativa-. En caso de inasistencia del presidente y su suplente, el secretario técnico presidirála sesión de trabajo correspondiente.
Sus funciones a saber, son: las de supervisar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables al instituto; verificar que las inversiones y los recursos del instituto se destinen a los fines previstos en los presupuestos y programas aprobados; disponer la práctica de auditorías en todos los casos en que lo estime necesario; proponer a la junta directiva o al director general, según sus respectivas atribuciones, las medidas que juzgue apropiadas para alcanzar mayor eficacia en la administración de los seguros, prestaciones y servicios; examinar los estados financieros y la valuación financiera y actuarial del instituto, verificando la suficiencia de las cuotas y aportaciones y el cumplimiento de los programas anuales de constitución de reservas; analizar la información relativa al entero de cuotas y aportaciones; designar a los auditores externos que auxilien a la comisión en las actividades que así lo requieran; conformar, a través de la secretaría técnica, los grupos de trabajo que estime necesarios para el cumplimiento de las fracciones I, II y III del presente artículo; y las que fije el estatuto orgánico del instituto y las demás disposiciones aplicables.
d) La comisión ejecutiva del fondo de la vivienda estará integrada por dieciocho miembros: el director general del instituto, quien la presidirá; un vocal ejecutivo, que será nombrado por la junta directiva a propuesta del director general del instituto; dieciséis vocales, de los cuales tres serán designados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y uno por cada una de las siguientes instituciones: la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la Secretaría de la Función Pública y la Comisión Nacional de Vivienda, y nueve por las organizaciones de trabajadores.
Por cada vocal propietario, se designará un suplente que actuará en caso de faltas temporales del propietario, debiendo tratarse de un funcionario con el rango inmediato inferior al del vocal propietario. En el caso de los representantes de las organizaciones de trabajadores, la designación del suplente se hará en los términos de las disposiciones estatutarias aplicables.
La citada comisión tiene las siguientes atribuciones: resolver sobre las operaciones del fondo de la vivienda, excepto aquellas que por su importancia ameriten acuerdo expreso de la junta directiva; examinar, en su caso, aprobar y presentar a ésta por conducto del vocal ejecutivo, los presupuestos de ingresos y egresos, los planes de labores y financiamientos, así como los estados financieros y el informe de labores formulado por el aludido vocal; presentar por conducto del propio vocal a la junta directiva para su aprobación, el presupuesto de gastos de administración, operación y vigilancia del fondo de la vivienda; proponer al mismo órgano directivo, el programa de constitución de reservas, las reglas para el otorgamiento de créditos y el programa de inversión de los recursos de vivienda, y las demás que le señale la junta directiva.
e) El Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado(80) (PENSIONISSSTE) es un órgano público desconcentrado que administrará los recursos de las cuentas individuales de los trabajadores que elijan el régimen relativo.
Su dirección y administración estará a cargo de una comisión ejecutiva integrada por dieciocho miembros: El director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, quien la preside, un vocal ejecutivo nombrado por la junta directiva a propuesta del director general del instituto y dieciséis vocales, de los cuales tres serán designados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dos por el Banco de México, uno por la Secretaría del Trabajo, otro por la de la Función Pública y nueve por las organizaciones de trabajadores.
Dicha comisión, con la aprobación de la junta directiva del instituto, establecerá la estrategia de inversión, procurando que los recursos se canalicen preferentemente a fomentar la actividad productiva nacional, la construcción de vivienda, la generación de energía, la producción de gas y petroquímicos y la construcción de carreteras. Las inversiones que administre el PENSIONISSSTE se realizarán siempre a través del mercado de valores y mediante instrumentos que garanticen el mejor rendimiento con el menor riesgo posible.
Precisado lo anterior, se procede al estudio de los conceptos de violación que se hacen valer por la parte quejosa, con relación a la estructura y atribuciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
I.N. del director general del instituto.
La parte quejosa argumenta que, entre otros, los artículos 14, 20, 25, 29, 36, 63, 109, 110, 167, 170, 171, 210, 225 y 226 de la ley impugnada presentan inconsistencias que lesionan los derechos de los trabajadores al no prever el mecanismo para nombrar al director general del instituto.
Es inoperante el concepto de violación propuesto, de conformidad con las siguientes consideraciones:
El juicio de amparo se rige por reglas o principios que lo estructuran, algunos de los cuales sufren excepciones, atendiendo particularmente a la índole del quejoso, a la naturaleza del acto reclamado y aun a los fines del propio juicio.
Entre dichos principios está el de la existencia del agravio personal y directo, el cual se desprende de los artículos 107, fracción I, constitucional(81) y 4o. de la Ley de amparo,(82) que estatuyen que el juicio se seguirá siempre a instancia de parte agraviada y que únicamente puede promoverse por la parte a quien perjudique el acto o la ley reclamada.
Por agravio debe entenderse todo menoscabo, toda ofensa a la persona física o moral, que puede o no ser patrimonial, siempre que sea material, apreciable objetivamente, esto es, debe ser real y no de carácter simplemente subjetivo.
Lo directo del agravio estriba en que debe recaer en una persona determinada y ser de realización pasada, presente o inminente.
En este contexto, resulta inoperante el concepto de violación, cuyo análisis nos ocupa, pues es evidente que la circunstancia de que en los preceptos impugnados, al decir de la parte quejosa, no se prevea un mecanismo para nombrar al director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no le genera un perjuicio, puesto que no incide de manera personal y directa en su esfera jurídica, esto es, en su calidad de derechohabiente y, por ende, en los seguros, prestaciones y servicios que como tal tiene derecho de conformidad con la ley reclamada. Derechos que sólo están condicionados a los términos, condiciones y modalidades previstos en la propia ley, y que serán administrados por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuyos órganos de gobierno, como ya se precisó, se componen no sólo del director general, sino de la junta directiva, la comisión ejecutiva del fondo de la vivienda, la comisión ejecutiva del PENSIONISSSTE y la comisión de vigilancia.
II. Representación de los trabajadores de la Secretaría de Educación Pública en el PENSIONISSSTE.
En otro concepto de violación, la parte quejosa alega que en la integración del PENSIONISSSTE no existe una adecuada representación de los trabajadores de la Secretaría de Educación Pública, en tanto que ésta se encuentra sub júdice a la resolución que dicte la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje en el expediente 730/2004. De ahí que diga que integración de la comisión de vigilancia (sic) no puede estimarse debidamente colmada.
Es infundado el concepto de violación, en razón de lo siguiente.
El artículo 110 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado establece:
"Artículo 110. La dirección y administración del PENSIONISSSTE estará a cargo de una comisión ejecutiva integrada por dieciocho miembros como a continuación se indica:
"I. El director general del instituto, quien la presidirá;
"II. El vocal ejecutivo, el cual será nombrado por la junta directiva a propuesta del director general del instituto;
"III. Tres vocales nombrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; dos vocales nombrados por el Banco de México, y un vocal nombrado por cada una de las siguientes instituciones: la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y la Secretaría de la Función Pública, y
"IV. Nueve vocales nombrados por las organizaciones de trabajadores.
"Por cada vocal propietario se designará un suplente que actuará en caso de faltas temporales del propietario, debiendo tratarse de un funcionario con el rango inmediato inferior al del vocal propietario. En el caso de los representantes de las organizaciones de trabajadores, la designación del suplente se hará en los términos de las disposiciones estatutarias aplicables.
"Los integrantes de la comisión ejecutiva del PENSIONISSSTE no podrán ser miembros de la junta directiva del instituto, con excepción del director general.
"Para ocupar el cargo de vocal se requiere ser mexicano, estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y ser de reconocida honorabilidad y experiencia técnica y administrativa.
"Los vocales de la comisión ejecutiva del PENSIONISSSTE durarán en sus funciones por todo el tiempo que subsista su designación y podrán ser removidos libremente a petición de quienes los hayan propuesto."
Conforme al precepto transcrito, la dirección y administración del PENSIONISSSTE estará a cargo de una comisión ejecutiva -no de vigilancia como erróneamente se refiere a ella la parte quejosa, al decir que ésta "no se encuentra colmada", por la mala representación que alega de los trabajadores de la Secretaría de Educación Pública en el citado PENSIONISSSTE-, la cual se integra por dieciocho miembros, entre los cuales se encuentran nueve vocales nombrados por las organizaciones de trabajadores, sin especificar cuáles de esas organizaciones elegirán a esos miembros, ni que necesariamente los vocales tengan que ser los representantes de éstas.
Luego, el hecho de que al decir de la quejosa, la representación de los trabajadores de la Secretaría de Educación Pública esté sub júdice, no puede dar lugar a estimar que la comisión ejecutiva no esté debidamente integrada, y menos aún que el artículo 110 resumido sea inconstitucional, pues en todo caso, las cuestiones relativas al procedimiento de integración de la referida comisión, constituye un problema de legalidad.
III. Naturaleza jurídica del PENSIONISSSTE.
En diverso concepto de violación la parte quejosa aduce que la nueva ley prevé la creación del PENSIONISSSTE, sus facultades y atribuciones, sin considerar que la Ley Orgánica de la Administración Pública -que es la ley especial-, da sustento para crear órganos desconcentrados a las secretarías de Estado y departamento administrativos, no así a los organismos descentralizados como lo es el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Por tanto, el origen del PENSIONISSSTE resulta ilegal, de tal suerte que si se parte de un acto ilegal, ilegales serán sus actos, pues se encuentra bajo la tutela y administración de un organismo descentralizado y no de una secretaría de Estado o departamento administrativo, de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública.
Así, los artículos 103 a 113 y transitorios vigésimo tercero a vigésimo séptimo, que otorgan al PENSIONISSSTE facultades, recursos, presupuesto y estructura orgánica, sin dejar de lado las atribuciones y facultades para manejar y administrar los recursos de los trabajadores al servicio del Estado, resultan inconstitucionales.
De ahí que la parte quejosa agregue que el organismo desconcentrado de que se trata carece de competencia para aplicar la nueva ley, esto es, por el defecto legal de origen de su creación, pues ni se creó mediante el proceso legislativo particular correspondiente, ni se hizo mediante decreto presidencial ex profeso, motivo por el que deberá declararse su inconstitucionalidad.
Son infundados los conceptos de violación sintetizados, los cuales se estudiarán de forma conjunta dada su estrecha vinculación.
No asiste la razón a la parte quejosa al decir que un organismo descentralizado como es el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no puede crear un órgano desconcentrado, puesto que conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública éstos sólo pueden ser creados por las secretarías de Estado.
En efecto, un organismo descentralizado -como lo es el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado-, no está facultado para crear órganos desconcentrados -como es el PENSIONISSSTE-, pero tampoco esa facultad corresponde a las secretarías de Estado o a los departamentos administrativos. Sobre el particular, este Alto Tribunal ya se ha pronunciado en el sentido que dicha facultad corresponde al Congreso de la Unión mediante ley, o bien, al Ejecutivo a través de un reglamento o decreto, en virtud de los argumentos que sustenta la jurisprudencia P./J. 49/2007,(83) cuyo contenido es el siguiente:
"ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. TANTO EL CONGRESO DE LA UNIÓN COMO EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ESTÁN FACULTADOS PARA CREARLOS. Conforme al artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Congreso de la Unión expedir la ley orgánica en la que se distribuyan los negocios del orden administrativo entre las secretarías de Estado, como órganos dependientes inmediatos del Ejecutivo Federal. Asimismo, en dicha ley orgánica el legislador ordinario reconoció la facultad de auto-organización del Ejecutivo en la atribución establecida en su favor de distribuir los asuntos al interior de sus dependencias mediante la expedición de reglamentos interiores desde la Ley de Secretarías de Estado de diciembre de 1935, facultad prevista actualmente en el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, autorizando el numeral 19 de la propia ley, a los titulares de cada secretaría para expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas. Así, la regla general es que el Congreso de la Unión expide una ley en la que, respecto de la administración centralizada, distribuye competencias generales a cada secretaría, de manera que la organización y distribución de esas competencias entre los distintos órganos o unidades inferiores en cada una de ellas se deja, por delegación legal, al Ejecutivo Federal y a los titulares de cada dependencia. Por otra parte, los órganos desconcentrados fueron incorporados por primera ocasión en el artículo 17 de la ley orgánica mencionada, en el que expresamente se señala que funcionarán de conformidad con las disposiciones legales aplicables, por lo que se concluye que tanto el Congreso de la Unión mediante ley, como el Ejecutivo a través de un reglamento o decreto, pueden crearlos."
Ahora bien, el artículo 103 de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado establece que: Se crea el fondo nacional de pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado denominado PENSIONISSSTE, el cual será un órgano público desconcentrado del instituto dotado de las facultades ejecutivas, con competencia funcional propia en los términos de la presente ley.
Además, los artículos 104 a 113 establecen su integración, sus facultades, atribuciones y funciones.
En este orden de ideas, contrariamente a lo que aduce la parte quejosa, el PENSIONISSSTE no fue creado por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sino mediante la nueva ley que regula dicho instituto -a través de su artículo 103 antes referido-, que fue emitida por el Congreso de la Unión. Consecuentemente, cabe concluir que el proceso de creación del órgano administrativo desconcentrado denominado por la propia ley como PENSIONISSSTE, no viola su procedimiento de creación.
En consecuencia, tampoco resultan inconstitucionales, por violar la garantía de legalidad, los preceptos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a que se refiere la quejosa -en los que se otorgan facultades, recursos y atribuciones al PENSIONISSSTE-, ni éste carece de competencia para aplicar la nueva ley, esto es, para ejercer sus facultades, en tanto que ello, lo hace derivar del vicio de creación que atribuye a dicho órgano desconcentrado.
Ahora bien, si la quejosa quiso referirse a que de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública sólo las secretarías de Estado podrán contar con órganos desconcentrados, dicho argumento también es infundado, en razón de que constitucionalmente no existe impedimento para que órganos de la administración pública paraestatal, como entre otros son los organismos descentralizados, puedan también contar con ese tipo de órganos.
Esto no rompe con el principio de legalidad impuesta a las autoridades, mediante el cual sólo pueden hacer lo que les está permitido, puesto que en una interpretación sistemática y funcional de los preceptos constitucionales -90,(84) y 73, fracción XXX,(85)-, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de las demás leyes que regulan dicha administración, como lo es la Ley Federal de Entidades Paraestatales, se llega a la conclusión de que el legislador está autorizado para crear los órganos necesarios para hacer efectivas la distribución de los negocios del orden administrativo de la Federación, entre los cuales estarían los órganos administrativos desconcentrados adscritos a la administración pública paraestatal.
Los entes públicos pueden ser clasificados como centralizados, descentralizados y desconcentrados.
La centralización implica que las facultades de decisión están reunidas en los órganos superiores de la administración pública.
En la desconcentración se han atribuido partes de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal, esto es, no cuentan con patrimonio propio, sino que éste deviene del ente al cual se encuentran subordinados.
Por su parte, la descentralización aparece cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios y constituido por órganos propios que expresan voluntad del ente.
Así, podemos concluir que el PENSIONISSSTE, tal como lo establece el artículo 103 de la ley reclamada, se constituye como un órgano público dependiente del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por lo que participa de la naturaleza de un órgano desconcentrado de la administración pública federal.
Por otra parte, se precisa que la administración, propiamente dicha del PENSIONISSSTE, no está a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, como lo aduce la parte quejosa, sino de una comisión técnica ejecutiva. En efecto, en el ordenamiento legal reclamado existe una norma especial destinada a regular dicha administración en su artículo 110, al establecer que la dirección y administración del PENSIONISSSTE estará a cargo de una "comisión ejecutiva" integrada tanto por miembros del instituto como otros entes jurídicos, como lo son algunos representantes de secretarías de Estado e inclusive de organizaciones de trabajadores, tal como se precisó en la parte relativa de esta ejecutoria donde se hizo referencia a la conformación y atribuciones del PENSIONISSSTE.
No pasa inadvertido que, si bien en elartículo 5o. de la misma ley establece que este órgano desconcentrado estará a cargo del instituto, ello se refiere a la subordinación jerárquica característica de este tipo de órganos en relación con la entidad de la que dependen, tal como quedó apuntado.
Esto es, la administración y dirección del órgano estará a cargo de su comisión ejecutiva, pero le regirá el principio de instrucción en los términos que determina la ley respecto del instituto, a través de su junta directiva -artículos 112 y 214, fracción XVII de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado-.
IV. Facultad de la junta directiva del instituto para otorgar premios y estímulos a los trabajadores de éste.
En diverso concepto de violación la parte quejosa argumenta que con la facultad conferida a la junta directiva del instituto para otorgar premios, estímulos y recompensas a los trabajadores del propio instituto con los ahorros de éstos, se contraviene el derecho a la seguridad social que la Constitución Política establece.
Es infundado este concepto de violación, de conformidad con las siguientes consideraciones:
El artículo 214, en su fracción XIV, que para el caso interesa, es del siguiente tenor:
"Artículo 214. Corresponde a la junta directiva:
"...
"XIV. Otorgar premios, estímulos y recompensas a los servidores públicos del instituto, de conformidad con lo que establece la ley de la materia."
Como se advierte del precepto reproducido, en él de ninguna manera se establece que los premios, estímulos y recompensas a que se refiere se cubren con cargo a los ahorros de los trabajadores, sino que tal otorgamiento debe ser de conformidad con la ley de la materia, esto es, la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles.
Ahora bien, dicho ordenamiento en su artículo 124 establece lo siguiente:
"Artículo 124. Las erogaciones que deban hacerse con motivo de esta ley, serán con cargo a la partida correspondiente de la secretaría donde se tramite cada premio, y en caso de falta o insuficiencia de partida, con cargo al presupuesto del ramo de la presidencia. Las recompensas de que trata el capítulo XVI únicamente podrán recaer sobre el presupuesto de la dependencia u organismo al que pertenezca el beneficiario."
Por su parte, el capítulo XVI a que remite el precepto reproducido, que comprende del artículo 92 al 100 de ese ordenamiento, regula lo relacionado con estímulos y recompensas. Para corroborar lo anterior basta transcribir el primero de los preceptos referidos:
"Capítulo XVI
"Estímulos y recompensas
"Artículo 92. Los estímulos y recompensas se otorgarán a los servidores públicos seleccionados de entre aquellos que prestan sus servicios en las dependencias y entidades cuyas relaciones laborales se rigen por el apartado ‘B’ del artículo 123 constitucional.
"Para el otorgamiento de los estímulos y recompensas a que se refiere el párrafo anterior, deberá seleccionarse de entre los servidores públicos a aquellos que hayan realizado alguna de las siguientes acciones: ..."
En este contexto, cabe concluir que si el artículo 124 de la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles establece que las erogaciones que deban hacerse con motivo de esa ley, serán con cargo a la partida correspondiente de la secretaría donde se tramite cada premio, y en caso de falta o insuficiencia de partida, con cargo al presupuesto del ramo de la presidencia, y que los estímulos y recompensas únicamente podrán recaer sobre el presupuesto de la dependencia u organismo al que pertenezca el beneficiario, es evidente que tales erogaciones, contrariamente a lo que alega la quejosa, no son a cargo del ahorro de los trabajadores y, por ende, no se contraviene ni se pone en riesgo el derecho a la seguridad social a que, constitucionalmente, tienen éstos.
V. Integración de los órganos de gobierno del ISSSTE, PENSIONISSSTE y FOVISSSTE.
En otro argumento la parte quejosa manifiesta que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es inconstitucional, al otorgar al Poder Ejecutivo la facultad de establecer las bases para determinar las organizaciones de trabajadores que deberán intervenir en la designación de los miembros de los órganos de gobierno del instituto, entrometiéndose así en la vida independiente de los sindicatos.
Es infundado el citado concepto de violación, toda vez que el hecho de que el artículo 225 de la ley en comento, faculte al titular del Poder Ejecutivo a establecer dichas bases, no vulnera en forma alguna la independencia de los sindicatos, esto es, su libertad sindical -artículo 123, apartado B, fracción X, de la Constitución Federal-. Ello es así, pues lo que regula la norma es únicamente la facultad del Ejecutivo para establecer los lineamientos base, que determinarán qué organizaciones laborales podrán participar en el nombramiento de los órganos de gobierno del instituto -entre los cuales están los vocales nombrados o representantes de las citadas organizaciones y que constituirán los órganos de gobierno-.
Es decir, el titular del ejecutivo sólo regulará los elementos y requisitos que establecerán cuáles organizaciones podrán intervenir en dicha decisión; pero de ninguna manera impone requisitos internos que tengan que observar tales organizaciones para determinar quién o quiénes de sus miembros los representará en esa elección, ni el procedimiento para ello y menos aún altera la conformación de esas organizaciones sindicales.
Así cabe concluir, que contrariamente a lo que alega la quejosa la libertad sindical no se ve afectada con la facultad conferida al Ejecutivo de que se trata, pues ésta básicamente consiste en el derecho fundamental de agruparse para la realización de un fin lícito sin presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar su finalidad.
En otro aspecto, la parte quejosa manifiesta que los artículos 110 y 170 señalan cómo será la integración de las comisiones técnicas del PENSIONISSSTE y FOVISSSTE, respectivamente, y señalan que se integrarán por dieciocho miembros cada una, de los cuales nueve serán nombrados por las organizaciones de los trabajadores. Por lo cual, se deja sin representación en estos órganos a los principales afectados, los pensionados. A todo esto se suma que la integración de dichas comisiones es en número par, por lo que es evidente que el presidente de las mismas -el director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado-, tendrá voto de calidad, además de nombrar vocal, por lo que contará con una fuerza muy trascendente en la toma de decisiones de los órganos de gobierno del instituto sin ningún contrapeso.
Es inoperante este concepto de violación.
Lo anterior es así, en virtud de que de conformidad con el artículo décimo octavo transitorio de la ley reclamada los jubilados, pensionados o sus familiares derechohabientes que, a la entrada en vigor de esa ley, gocen de los beneficios que les otorga la ley derogada, continuarán ejerciendo sus derechos en los términos y condiciones señalados en las disposiciones vigentes al momento de su otorgamiento.
Luego, la circunstancia de que los pensionados no tengan representación en las comisiones técnicas de los órganos de gobierno del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a que se refiere la parte quejosa, en nada les afecta.
Por otra parte, también es inoperante el diverso argumento de la quejosa relativo a la integración de las comisiones técnicas del PENSIONISSSTE y del FOVISSSTE, esto es, al decir que al ser ésta en número par, hace evidente que su presidente -director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado- tenga voto de calidad y, por ende, una fuerza trascendente en la toma de decisiones.
Se llega a la anterior decisión, en virtud de que con tales argumentos se pretende demostrar la inconstitucionalidad de la norma, partiendo de una situación hipotética, ya que el hecho de que la integración de los miembros de las comisiones a que se refiere sea en número par, no significa que en todos los casos la votación que resulte requiera el ejercicio del voto de calidad referido. En consecuencia, ello tampoco implica que el citado director tenga una fuerza definitiva o trascendente en la toma de decisiones de todos y cada uno de los asuntos que se ventilen en las comisiones técnicas antes referidas.
VIGÉSIMO OCTAVO. Funcionamiento del PENSIONISSSTE. El quejoso se duele que el organismo que manejará importantes recursos financieros de los trabajadores, llamado PENSIONISSSTE, se presta a especular con dichos recursos ya que se regirá con base en estrategias políticas y no reglas financieras.
A fin de dar respuesta al argumento sustentado por el quejoso, resulta necesario detallar las notas características sobre las que descansa el Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, denominado PENSIONISSSTE.
En primera instancia, cabe mencionar que las razones que dieron lugar a la creación de dicho fondo se ubican dentro del texto de la exposición de motivos de la iniciativa con proyecto de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de quince de marzo de dos mil siete, como a continuación queda ilustrado:
"La creación de un órgano público que administre las pensiones de los trabajadores: el PENSIONISSSTE.
"...
"El nuevo órgano coadyuvará a la consolidación y fortalecimiento de la estabilidad financiera del país al canalizar el ahorro a sectores prioritarios para el desarrollo nacional al tiempo que garantice el mayor rendimiento y seguridad para el ahorro de los trabajadores, que por esta vía se convertirán prácticamente en socios accionistas de los grandes programas de inversión en los sectores estratégicos del país, con los beneficios que esto implica para ellos mismos y para la nación como un todo.
"...
"Sin menoscabo de lo anterior, las inversiones que administre el PENSIONISSSTE se llevarán a cabo siempre a través del mercado de valores y mediante instrumentos incluidos en el régimen de inversión de la Comisión del Sistema de Ahorro para el Retiro y de la más alta calidad que garanticen el mejor rendimiento con el menor riesgo posible para el trabajador.
"...
"El PENSIONISSSTE tendrá un objetivo social, no de lucro, y los rendimientos de la inversión serán canalizados a fortalecer el ahorro de los trabajadores. El PENSIONISSSTE operará con recursos obtenidos por las comisiones por administración de los recursos que le corresponden y no recibirá subsidio del gobierno o del instituto."
Aunado a lo anterior y con el propósito de brindarle mayor claridad al estudio de mérito, resulta necesario mencionar que el PENSIONISSSTE se encuentra reglamentado por los artículos 103 a 113 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de treinta y uno de marzo de dos mil siete.
Ahora bien, de la lectura de tales disposiciones se desprenden los siguientes aspectos relevantes con miras a desentrañar el sentido financiero de las funciones y facultades desarrolladas por el PENSIONISSSTE:
a) La naturaleza jurídica del PENSIONISSSTE es ser un órgano público desconcentrado del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, dotado de facultades ejecutivas y con competencia funcional propia en los términos de la ley de la materia.
b) El PENSIONISSSTE tendrá, entre otras, las facultades para invertir los recursos de las cuentas individuales en las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro que administre, así como constituir y operar sociedades de dicha índole.
c) El PENSIONISSSTE estará sujeto para su operación, administración y funcionamiento, a la regulación y supervisión de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, debiendo cumplir con las disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y las reglas de carácter general que emita dicha comisión aplicables a las administradoras.
d) La comisión ejecutiva del PENSIONISSSTE deberá establecer el régimen de inversión de los recursos cuya administración se encuentre a cargo del mismo órgano, buscando otorgar la mayor seguridad y rentabilidad de los recursos de los trabajadores.
e) El PENSIONISSSTE deberá invertir en valores, documentos, efectivo y los demás instrumentos que se establezcan en el régimen de inversión determinado por su comisión ejecutiva, el cual deberá observar en todo momento las reglas de carácter general que establezca la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro para la inversión de los recursos invertidos en las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro.
f) Dentro de las atribuciones y funciones de la comisión ejecutiva del PENSIONISSSTE está el proponer a la junta directiva del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la estrategia de inversión de los recursos de pensiones.
g) Dentro de las obligaciones y facultades del vocal ejecutivo del PENSIONISSSTE está el presentar a la comisión ejecutiva del mismo órgano para su consideración, la estrategia de inversión de los recursos de pensiones.
Asimismo, los artículos 226 y 227 de la propia Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, disponen que:
(i) El instituto deberá constituir un comité de inversiones que se compondrá por cinco miembros, de los cuales cuando menos dos serán personas independientes con experiencia en la materia y los otros tres designados respectivamente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Banco de México y el propio instituto; y,
(ii) El comité de inversiones tendrá a su cargo analizar y hacer recomendaciones respecto de la inversión de los fondos de las reservas que constituya el instituto.
Como se observa de lo anterior, resulta evidente que el PENSIONISSSTE es un participante activo de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, asemejándose formal y materialmente a las denominadas administradoras de fondos para el retiro (Afores), distinguiéndose en que tiene la característica de ser un órgano desconcentrado del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuyos fondos que administre deberán ser canalizados preferentemente, a través de su colocación en valores, a fomentar la actividad productiva nacional, la construcción de vivienda, la generación de energía, la producción de gas y petroquímica y la construcción de carreteras, mientras que las segundas son entidades de carácter privado, cuyas inversiones se canalizarán si bien también a la actividad productiva nacional y a la construcción de vivienda, así como a la mayor generación de empleo, al desarrollo de infraestructura estratégica para el país y al desarrollo nacional, no pueden destinar tales recursos a la generación de energía, la producción de gas y petroquímica.
Por ello, es oportuno hacer referencia, en la parte que interesa, a lo señalado en la exposición de motivos de la iniciativa con proyecto de Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro de veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y seis a fin de comprender el origen de la creación de dichos sistemas, en específico, las Afores:
"De esta manera, se contempla que, los recursos de las cuentas individuales sean administrados por entidades financieras especializadas, denominadas administradoras de fondos de ahorro para el retiro (Afores), mismas que serán elegidas, libremente por cada trabajador. Las Afores invertirán los fondos en instrumentos financieros bajo una estricta regulación y supervisión del Gobierno Federal por medio de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR).
"...
"Las cuentas individuales administradas por las Afores, traerán importantes beneficios para los mercados financieros y para la economía en su conjunto. El crecimiento económico se estimulará al canalizarse el ahorro que se genere hacia la inversión productiva.
"...
"Para estos efectos, se prevé que la CONSAR sea un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dotado de autonomía técnica y facultades ejecutivas, así como de competencia funcional propia, fortaleciendo a la vez sus atribuciones como autoridad.
"...
"El nuevo régimen de pensiones previsto en la Ley del Seguro Social estableció que para la individualización y manejo de las cuentas de los trabajadores se deberán constituir intermediarios financieros especializados en la administración e inversión de los recursos que correspondan a dichas cuentas.
"...
"Las Afores serán entidades financieras encargadas de individualizar los recursos de los trabajadores canalizándolos a través de las Sociedades de Inversión Especializadas de Fondos de Ahorro para el Retiro (Siefores). Ello con la finalidad de que cada trabajador obtenga un rendimiento sobre las aportaciones recibidas en su cuenta individual.
"...
"La aparición de fondos de pensiones con capitalización individual benefician a las economías que, como la de México, aun no cuentan con un sistema financiero lo suficientemente diversificado. Ante las nuevas condiciones económicas y sociales del país y de nuestros crecientes intercambios con el exterior, se plantea la necesidad de que a través de las Afores se impulse el desarrollo de los mercados financieros, sobre la base de reglas claras que regulen en forma eficiente, equitativa y competitiva, salvaguardando en todo momento los intereses de los trabajadores.
"En la medida en que las Afores se desarrollen y consoliden en el mercado financiero, se producirá la intermediación financiera con lo que se diversificarán y aparecerán nuevos instrumentos financieros. El aumento en la disponibilidad de recursos en los mercados financieros repercutirá en la disminución de las tasas de crédito para las empresas, en el desarrollo de nuevos instrumentos de deuda y en el crecimiento de los mercados de capitales.
"En este sentido las Afores se constituirán como sociedades anónimas de capital variable cuyo objeto exclusivo será el de individualizar la cuenta de cada trabajador y otorgar los beneficios que expresamente le señale la ley.
"...
"Con la finalidad de procurar una adecuada inversión de los recursos de los trabajadores, la iniciativa prevé que la CONSAR, oyendo la opinión del comité consultivo de vigilancia y de otras autoridades financieras, expida los lineamientos generales de política sobre el régimen de inversión de las Siefores. Adicionalmente, en esta iniciativa se contempla la creación de los comités de análisis de riesgos, que también quedaran integrados por las principales autoridades financieras, y cuya prioridad será establecer los criterios necesarios para realización y la calificación y valoración correcta de los valores, garantizando así una mayor transparencia y seguridad a los trabajadores."
Al respecto, cabe señalar que la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro de veintiocho de junio de dos mil siete, tiene por objeto regular el funcionamiento de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y sus participantes previstos en la misma ley y en las Leyes del Seguro Social, del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Además, dicha ley también dispone que la coordinación, regulación, supervisión y vigilancia de los Sistemas de Ahorro para el Retiro estarán a cargo de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dotado de autonomía técnica y facultades ejecutivas, con competencia funcional propia en los términos de la propia ley.
Derivado de lo expuesto anteriormente, puede concluirse que elargumento hecho valer por la parte quejosa es a todas luces infundado, con base en las siguientes razones:
De la lectura del marco jurídico que reglamenta el Sistema Nacional de Previsión y Seguridad Social en vigor, se desprende que el Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, denominado PENSIONISSSTE, desarrolla actividades primordialmente de carácter financiero, toda vez que aun cuando se desempeña como un órgano público desconcentrado del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, administra e invierte sin ánimo de lucro, con seguridad y transparencia, los recursos de las cuentas individuales en las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro que administre.
El hecho de que en la comisión ejecutiva del PENSIONISSSTE y el Comité de Inversiones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, participen individuos designados por diversos órganos de gobierno como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Banco de México, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la Secretaría de la Función Pública o el propio instituto antes mencionado, no significa que las actividades desarrolladas por tal fondo nacional de pensiones estén determinadas por estrategias políticas con ánimo de lucro, toda vez que:
• La tarea fundamental del PENSIONISSSTE es de índole meramente financiera.
• No puede asumirse que con la participación de representantes del Gobierno Federal en los órganos internos del PENSIONISSSTE y el propio instituto se esté politizando la toma de decisiones vinculadas a la administración e inversión de los recursos aportados por los trabajadores al servicio del Estado.
• La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado prevé un equilibrio de fuerzas en la integración de sus órganos internos a fin de evitar actos de corrupción.
En ese orden, es evidente que no asiste razón a la parte quejosa en cuanto aduce que el PENSIONISSSTE se rige con base en estrategias políticas y no así por reglas financieras.
VIGÉSIMO NOVENO. Privatización del régimen de seguridad social de los trabajadores del Estado. En este apartado se analizarán los argumentos formulados por la parte quejosa, enderezados a demostrar que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado que se reclama tiende a privatizar los servicios de seguridad social, los que por razón de método se dividen en los siguientes temas: I.B. de las aportaciones; II. Destino de las aportaciones; III. Comisiones del PENSIONISSSTE; y, IV. Garantía de las pensiones.
Antes de analizar los temas referidos, resulta de gran utilidad dejar asentado, por la importancia que representa para el desarrollo de los mismos y por la confusión que en su concepto se puede llegar a presentar, en qué consiste la privatización de un bien o de un servicio.
La privatización es un proceso mediante el cual las actividades, empresariales o no, son transferidas del sector público al sector privado, es decir, entregadas o tomadas del Estado para la sociedad a través de las fuerzas del mercado y la libre competencia. Este proceso permite a los actores no gubernamentales intervenir cada vez más en la financiación y prestación de servicios empresariales, asistenciales, etcétera y conlleva la introducción de cambios en las funciones y responsabilidades públicas y privadas. No se limita en sí a la venta de empresas públicas ni es especialmente indispensable, ya que ésta sería sólo una dimensión o un aspecto de un proceso mucho más profundo. La privatización fundamentalmente es dejar a los particulares brindar servicios libremente que anteriormente habían sido monopolizados por el Estado.
Suele confundirse con la capitalización de empresas públicas que la podríamos definir como un proceso en el cual se vende a inversionistas privados una parte de las acciones.
El acto por el que un bien público pasa a ser controlado por empresas privadas, en el ámbito empresarial, se produce cuando el Estado vende una empresa pública. Es desde ese momento cuando el Estado deja de tener control sobre esa empresa vendida, de forma que no tiene ni gastos de mantenimiento ni beneficios, pues este deber lo suplen los accionistas o dueños de la empresa. El Estado sólo controla la actividad y recibe beneficios según lo estipulado a través de los impuestos y el marco jurídico.
Una vez señalado lo anterior, a continuación se analizarán los temas relacionados al inicio del presente apartado.
I.B. de las aportaciones.
La quejosa sostiene que la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado condena a privatizar los servicios de seguridad social al bursatilizar las aportaciones, ya que el artículo 109 de dicha ley prevé que los fondos de los trabajadores pueden invertirse en los proyectos prioritarios, como son infraestructura carretera y generación de energéticos. Además, continúa señalando, que al ser áreas que hasta hoy son actividades exclusivas del Estado, tales inversiones serían ilegales, salvo que se esté pensando en respaldar los proyectos de inversión de Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad, así como el rescate carretero con los nuevos fondos de los de pensiones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, lo que sería un negocio privado con fondos de los trabajadores.
Lo anterior, deviene infundado en atención a las siguientes consideraciones.
El artículo 103 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado que se impugna establece la creación del Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, denominado como PENSIONISSSTE, el cual se constituye como un órgano público desconcentrado del referido instituto, dotado de facultades ejecutivas, con competencia funcional propia.
Por su parte, el diverso 104 de la ley reclamada dispone lo siguiente:
"Artículo 104. El PENSIONISSSTE tendrá a su cargo:
"I. Administrar cuentas individuales, y
"II. Invertir los recursos de las cuentas individuales que administre, excepto los de la subcuenta del fondo de vivienda."
Del anterior dispositivo se desprende con exactitud que el PENSIONISSSTE tiene como objeto administrar las cuentas individuales de los trabajadores y para invertir los recursos contenidos en ellas, esto es, tiene como función originaria sacar el mayor provecho de los recursos que administra, sin que se pueda concebir un cambio de titularidad de los recursos de los trabajadores.
Ahora bien, el artículo 109 de la ley reclamada establece textualmente lo siguiente:
"Artículo 109. La comisión ejecutiva del PENSIONISSSTE deberá establecer el régimen de inversión de los recursos cuya administración se encuentre a cargo del PENSIONISSSTE.
"El régimen deberá tener como principal objetivo otorgar la mayor seguridad y rentabilidad de los recursos de los trabajadores. Asimismo, el régimen de inversión tenderá a incrementar el ahorro interno y el desarrollo de un mercado de instrumentos de largo plazo acorde con el sistema de pensiones. A tal efecto, proveerá que las inversiones se canalicen preferentemente, a través de su colocación en valores, a fomentar:
"I. La actividad productiva nacional;
"II. La construcción de vivienda;
"III. La generación de energía, la producción de gas y petroquímicos, y
"IV. La construcción de carreteras.
"El PENSIONISSSTE deberá invertir en valores, documentos, efectivo y los demás instrumentos que se establezcan en el régimen de inversión determinado por su comisión ejecutiva, el cual deberá observar en todo momento las reglas de carácter general que establezca la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro para la inversión de los recursos invertidos en las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro."
De la disposición anterior se desprende que el PENSIONISSSTE, con el objeto de obtener y otorgar la mayor rentabilidad y seguridad de los recursos propiedad de los trabajadores, los podrá bursatilizar, es decir, las inversiones correspondientes se canalizarán, preferentemente, a través de su colocación en valores, fomentando áreas específicas, como son, construcción de vivienda, generación de energía, producción de gas y petroquímicos, así como la construcción de carreteras.
Esto es, el artículo 109 antes referido permite al PENSIONISSSTE utilizar los fondos contenidos en las cuentas individuales de los trabajadores en diversas actividades en beneficio de la población en general, sin que se establezca que tales recursos, al pasar a la administración del referido órgano, dejen de pertenecer a los trabajadores, ya que la intención del dispositivo se encuentra encaminada a obtener el mayor provecho de los recursos que administra, buscando siempre el mayor beneficio y provecho de los dineros de los trabajadores.
Así, es evidente que las inversiones que realice el PENSIONISSSTE de los recursos obtenidos en las cuentas individuales de los trabajadores no pueden considerarse como ilegales, ya que tales movimientos se encuentran respaldados en la ley que se analiza y que faculta al órgano público a llevarlas a cabo. Ilegales serían si tales inversiones se realizaran en contra del ordenamiento legal que lo faculta, prohibiéndole expresamente a hacerlo o simplemente no previendo tal posibilidad.
En ese orden de ideas, es claro que no le asiste la razón al impetrante de garantías, ya que el hecho de que el PENSIONISSSTE se encuentre facultado para invertir los recursos de las cuentas individuales, que nunca dejan de ser propiedad de los trabajadores, a diversos fines, con el objeto de obtener una mayor rentabilidad, con la consecuente seguridad de los mismos, no puede implicar, de ninguna manera, una privatización, ya que, además, tales fondos nunca dejan de formar parte de los ingresos que el propio Estado maneja, esto es, las actividades a las cuales se puede dirigir son de carácter público.
Recordemos que privatizar, como ya se señaló, implica transferir una actividad gubernamental al sector privado, por tanto, el invertir recursos en actividades productivas, la construcción de carreteras, la construcción de vivienda, la generación de energía y la producción de gas y petroquímicos, no puede actualizar tal supuesto, es decir, por el hecho de que el PENSIONISSSTE lleve a cabo la inversión -bursátil- de los recursos que administra, no se está transfiriendo al sector privado los servicios de salud y mucho menos implicaría actualizar la figura de la privatización el que se inviertan recursos públicos en actividades privadas o públicas.
Además, el hecho de que la ley que ahora se reclama faculte al PENSIONISSSTE a bursatilizar los recursos de las cuentas individuales e invertirlos en construcción de vivienda, generación de energía, producción de gas y petroquímicos, etcétera, no puede implicar, de ninguna manera, que se estén privatizando los servicios de salud, con independencia de que en el artículo 31 de la propia ley se disponga que los servicios médicos que tiene encomendados el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado los prestará directamente dicha entidad o por medio de convenios que celebre con quienes presten dichos servicios médicos.
Lo anterior es así, ya que como se ha señalado, el hecho de que la ley contemple la posibilidad de permitir que el sector privado participe en la prestación de una parte específica de la seguridad social consagrada en el apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no implica que se esté privatizando la referida seguridad social, tal como lo sostiene la accionante, toda vez que, tal como lo determina la disposición legal, la participación privada se lleva a cabo a través de la firma de convenios y no de contratos en los que se establezca la venta o cesión de los derechos para la prestación de determinados servicios.
Sobre el particular, cobra gran relevancia el contenido del artículo 5o. de la ley que se reclama, que establece textualmente lo siguiente:
"Artículo 5o. La administración de los seguros, prestaciones y servicios establecidos en el presente ordenamiento, así como la del fondo de la vivienda, del PENSIONISSSTE, de sus delegaciones y de sus demás órganos desconcentrados, estarán a cargo del organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con domicilio en la Ciudad de México, Distrito Federal, que tiene como objeto contribuir al bienestar de los trabajadores, pensionados y familiares derechohabientes, en los términos, condiciones y modalidades previstos en esta ley."
En ese orden de ideas, es evidente que es la propia ley reclamada la que dispone que la administración de los servicios establecidos en la misma, como son los contenidos en el artículo 31 -servicios médicos- estarán a cargo del propio Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, lo que evidencia que la participación de la iniciativa privada se limita a prestar los servicios médicos, sin que esto se traduzca en la no injerencia o intervención del referido instituto, esto es, la seguridad social siempre estará a cargo de éste, con independencia de que se pueda permitir o no la participación privada, ya que esta última no se incorpora al régimen de seguridad social consagrada en la Constitución Federal en calidad de propietario o dueño de los servicios.
A mayor abundamiento, el artículo 105 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado faculta al PENSIONISSSTE, a invertir los recursos de las cuentas individuales y lo obliga a informar a los trabajadores del Estado de éstas, con lo que se logra dar transparencia a las actividades que desempeña el referido órgano público.
Por último, cabe señalar que el hecho de que los fondos de las cuentas individuales de los trabajadores sean invertidos en proyectos productivos, lejos de constituirse en un riesgo, como se pudiera pensar, permite que tales inversiones generen una utilidad en beneficio de los trabajadores, ganancias que se verán reflejadas en los estados de cuenta antes referidos, formando parte de su patrimonio, además de que tales fondos propiedad de los trabajadores se encuentran protegidos a través de la propia ley que se impugna y la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Ello es, si observamos que el artículo 106 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado establece que el PENSIONISSSTE estará sujeto para su operación, administración y funcionamiento, a la regulación y supervisión de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, debiendo cumplir con las disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y las reglas de carácter general que emita dicha comisión aplicables a las administradoras.
Sobre el particular, la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, que como se señaló resulta aplicable al PENSIONISSSTE, establece como obligación la constitución y mantenimiento de una reserva especial, con independencia de la reserva legal establecida por la Ley General de Sociedades Mercantiles.
Además, dispone dicha ley que las administradoras responderán directamente de todos los actos, omisiones y operaciones que realicen las sociedades de inversión que operen, con motivo de su participación en los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
En ese orden de ideas, es claro que con independencia del uso que el PENSIONISSSTE le dé a los fondos contenidos en las cuentas individuales de los trabajadores, éste deberá responder por tales cuentas, lo que se traduce en tranquilidad para los trabajadores, al saber que el referido órgano público responderá de cualquier menoscabo en los recursos de su propiedad.
II. Destino de las aportaciones.
La parte quejosa argumenta que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado violenta diversas garantías constitucionales, toda vez que las aportaciones de seguridad social son utilizadas para fines diversos a los señalados tanto en el Código Fiscal de la Federación, como en la propia ley impugnada. Esto es, tomando en cuenta que es una obligación del Estado procurar la seguridad social de sus trabajadores, tanto por la naturaleza intrínseca de la misma relación laboral, como porque dicha seguridad social se procura mediante aportaciones bipartitas que tienen las características de contribuciones, no procede dar a las contribuciones de seguridad social otro fin diferente al señalado en las leyes, es decir, no puede con las mismas financiar negocios particulares mediante el esquema Afore-Siefore.
El argumento anterior se considera infundado en atención a las siguientes consideraciones:
La fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como obligación de los mexicanos el contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado en que residan.
Por su parte, el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación establece que las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.
Así, el referido código tributario define a las aportaciones de seguridad social de la siguiente manera:
"... Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado."
Vale la pena recordar que el concepto contribución no implica la existencia de una relación bilateral entre el sujeto pagador y el receptor de ese pago, esto es, en el que el sujeto pagador deba obtener algo a cambio, como contraprestación, derivado del cumplimiento de la obligación de pago. Ello es así, ya que una contribución implica una carga unilateral establecida necesariamente por la ley, a cargo de los habitantes de un Estado, destinada a satisfacer el gasto público, sea de manera general o específica.
Así, en el caso de las aportaciones de seguridad social que ahora se analizan, es evidente que los sujetos obligados al pago de las mismas serán todas las personas que encuadren en la hipótesis normativa contenida en la ley, esto es, aquellas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley de la materia, así como las que utilizan los servicios de seguridad social que presta el mismo Estado.
En ese sentido, es claro que las aportaciones de seguridad social establecidas en el Código Fiscal de la Federación cumplen con el cometido contenido en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la obligación que tiene todo mexicano de contribuir al gasto público.
Ahora bien, retomando el tema a estudio, recordemos que la impetrante arguye que las aportaciones de seguridad social son utilizadas para fines diversos a los señalados en las leyes, argumento que deviene infundado si se lleva a cabo un estudio armónico de la propia Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
En relación con lo anterior, el artículo 5o. de la ley antes señalada dispone que la administración de los seguros, prestaciones y servicios, así como la del fondo de la vivienda, del PENSIONISSSTE, de sus delegaciones y de sus demás órganos desconcentrados, estarán a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Por su parte, elartículo 23 de la ley en análisis establece que los ingresos provenientes de las cuotas, aportaciones y descuentos no se concentrarán en la Tesorería de la Federación, deberán ser enterados al instituto. Tratándose de las cuotas y aportaciones correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, se depositarán en la cuenta individual del trabajador, esto es, la propia ley establece que los ingresos que se obtengan serán depositados, dependiendo de su propio fin, tanto en la tesorería del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado como en la cuenta individual del trabajador.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6o., fracción IV, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por cuenta individual se entenderá aquella que se abrirá para cada trabajador en el PENSIONISSSTE o, si el trabajador así lo elige, en una administradora, para que se depositen en la misma las cuotas y aportaciones de las subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, de ahorro solidario, de aportaciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro de largo plazo, y se registren las correspondientes al fondo de la vivienda, así como los respectivos rendimientos de éstas y los demás recursos que puedan ser aportados a las mismas.
De lo anterior, podemos señalar que, contrario a lo argumentado por la parte quejosa, las aportaciones que por concepto de seguridad social se realicen, en ningún momento serán destinadas a la consecución de objetivos diferentes a los señalados en la propia ley, ya que con independencia de que los fondos correspondientes se encuentren físicamente en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en el PENSIONISSSTE o en una administradora de fondos para el retiro, tales aportaciones forman parte del régimen de seguridad social y su fin será precisamente ese, el de cumplir con los postulados contenidos en la fracción XI del inciso B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es, precisamente, la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado y los incorporados por convenio.
Además, el hecho de que por disposición de la ley que se reclama se establezca la creación de la cuenta individual, con independencia de que ésta sea manejada por el PENSIONISSSTE, o bien, por una administradora de fondos para el retiro de carácter privado, no modifica la naturaleza y destino final de la contribución, ya que como lo señala el referido ordenamiento legal, la cuenta individual es del trabajador, así como los rendimientos que se generen por los recursos que en esa cuenta se concentren.
Lo anterior es así, ya que con independencia de que las aportaciones correspondientes se encuentren en administración del PENSIONISSSTE o bien de una administradora de carácter privado, llegado el momento y cumpliendo con los requisitos de ley, los fondos serán destinados al cumplimiento de su objetivo de creación, como son el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
Esto es, contrario a lo manifestado por la impetrante de garantías, el hecho de que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado regule el establecimiento de administradoras de fondos para el retiro no se traduce en un desvío del fin último de la seguridad social, ya que, como se ha señalado, la cuenta individual de que se trate -fondos y rendimientos- es propiedad del trabajador y sólo éste puede disponer de los recursos que en ella se contengan, siempre que se cumplan con los requisitos establecidos en la referida ley federal.
Además, es inexacto, tal como lo sostiene la parte quejosa, que con las aportaciones de seguridad social se pretenda financiar negocios particulares como son las AFORES, ya que de conformidad con lo dispuesto en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, dichas administradoras son entidades financieras que se dedican de manera habitual y profesional a la administración de cuentas individuales y sociedades de inversión, tal como se desprende del artículo 18 de la referida ley:
"Artículo 18. Las administradoras son entidades financieras que se dedican de manera habitual y profesional a administrar las cuentas individuales y canalizar los recursos de las subcuentas que las integran en términos de la presente ley, así como a administrar sociedades de inversión ..."
De igual manera, la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro dispone que las administradoras deben efectuar todas las gestiones que consideren necesarias para la obtención de una adecuada rentabilidad y seguridad en las inversiones de las sociedades de inversión que administran, atendiendo exclusivamente al interés de los trabajadores.
Lo anterior cobra relevancia, ya que como se ha dejado asentado, las administradoras de fondos para el retiro, lejos de financiarse con los recursos provenientes de las aportaciones de seguridad social, se constituyen en entidades financieras que tienen por objeto asegurar una rentabilidad y una tranquilidad en las inversiones contenidas en las cuentas individuales de los trabajadores, sin que podamos considerar que las comisiones que por sus servicios profesionales pudieran llegar a cobrar se constituyan en el financiamiento de sus propios negocios, sino mas bien se constituye en el pago o contraprestación por los servicios profesionales o actividad que en lo particular desempeñan.
III. Comisiones del PENSIONISSSTE.
La parte quejosa argumenta que con la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado se pretende privatizar la seguridad social, ya que el PENSIONISSSTE cobrará comisiones por la administración de esa llamada A. pública, además que no sólo cobrará tal comisión a pesar de tener patrimonio propio, sino que, será la media nacional, esto es, no la más baja de las comisiones en el mercado, a pesar de no tener mayores gastos.
Lo anterior deviene infundado, en atención a las siguientes consideraciones:
La exposición de motivos de la ley que se reclama establece, en la parte que interesa, que el PENSIONISSSTE tendrá un objetivo social, no de lucro, y los rendimientos de la inversión serán canalizados a fortalecer el ahorro de los trabajadores. El PENSIONISSSTE operará con recursos obtenidos por las comisiones por administración de los recursos que le corresponden y no recibirá subsidio del gobierno o del instituto.
Del anterior texto se desprende que el PENSIONISSSTE no recibirá subsidio alguno por parte del Gobierno Federal, por lo que las comisiones que perciba por el manejo y administración de los recursos que reciba de los trabajadores serán destinados a su operación.
Recordemos que el ejercicio de la función administrativa que el Estado realiza para la consecución de sus fines requiere la organización de los elementos humanos y materiales, a fin de lograr su mejor utilización. De esta manera, las actividades y los medios se ordenan de acuerdo con diferentes criterios de eficiencia para dar lugar a la organización que puede significar una ordenación de los elementos necesarios para perseguir determinados objetivos o fines y para asegurar una adecuada integración y coordinación de las actividades sobre la base de la división del trabajo.
El Estado tiene su propia organización, que conforme al artículo 40 de la Constitución Federal está estructurada por tres poderes, destacando para el caso a estudio el Poder Ejecutivo, el cual cuenta con su propia estructura, con características particulares, de acuerdo con las necesidades que le plantea su funcionamiento.
Tal organización está integrada por una serie de elementos que interactúan en un complejo sistema de atribuciones y competencias para delimitar el campo de acción por materia, grado, territorio, a fin de que la acción de sus componentes no interfieran entre sí, con una distribución de las responsabilidades de su actuación, ante la propia organización y frente a terceros que pueden verse afectados por la acción de éstos, con una autoridad correlativa a la responsabilidad, que le permite llevar a cabo sus actividades, de acuerdo con la habilidad y preparación de las personas que tienen a su cargo esta actividad.
El funcionamiento de esta organización hace necesaria la utilización de diferentes formas de estructuración de acuerdo con las necesidades y fines que se proponga la administración pública. Estas formas de organizar se determinan con base en consideraciones políticas y técnicas, en razón de la independencia de los órganos y la especialidad de la materia que deban conocer.
Así, tradicionalmente se conocen tres formas de organización administrativa, a saber: centralización, descentralización y desconcentración.
Las dos primeras han dado lugar a considerar la administración directa del Estado, integrada por órganos jerárquicamente ordenados y, la tercera, ha sido considerada una forma de administración indirecta, compuesta por personas públicas diferentes del Estado, pero con carácter estatal.
Al respecto, la centralización es una forma de organización administrativa que presupone una estructura que agrupa a los diferentes órganos que la componen, bajo un orden determinado, alrededor de un centro de dirección y decisión de toda la actividad que tiene a su cargo, organización que se mantiene, fundamentalmente, en razón de un vínculo denominado jerarquía o poder jerárquico.
Así, la centralización implica que las facultades de decisión están reunidas en los órganos superiores de la administración pública y es el estadio más primitivo de la administración pública central, la consagración del cacicazgo.
Por su parte, la creación de organismos por ley o por decreto, con personalidad jurídica y patrimonio propios, para la realización de actividades estratégicas o prioritarias, la prestación de un servicio público o social o para la obtención o aplicación de recursos con fines de asistencia o seguridad social, reciben el nombre de descentralización. Esta forma de organización administrativa tiene lugar cuando se confía la realización de algunas actividades administrativas a organismos personificados, desvinculados en mayor o menor grado de la administración pública centralizada.
Desde el punto de vista financiero y patrimonial, la descentralización se establece por la convivencia de afectar determinado patrimonio a la realización de fines específicos, con un ejercicio ágil y especializado, dentro de los lineamientos que en forma general se establezcan.
Por ello, la descentralización aparece cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios y constituido por órganos propios que expresan la voluntad del ente.
Como se señaló, la centralización administrativa implica concentración del poder de decisión en órganos superiores, concentración que no necesariamente se traduce en resultados positivos. Por ello, tal concentración de funciones dio origen a una forma de organización administrativa denominada desconcentración, que sin excluir de la relación jerárquica a determinados órganos de la administración pública, permitiera a los órganos inferiores la toma de decisiones en los asuntos, con cierta independencia técnica y administrativa para darle mayor agilidad al quehacer administrativo.
En la desconcentración se han atribuido partes de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal, esto es, no cuentan con patrimonio propio, sino que éste deviene del ente al cual se encuentran subordinados.
Vale la pena dejar claro que mientras la desconcentración consiste en quitar la concentración de facultades de un órgano determinado, atribuyendo esas funciones a un órgano de menor jerarquía, pero perteneciente al mismo organismo, la descentralización implica quitar de un centro para asignar a otro las funciones y actividades que se le atribuyen a un ente. Dicho en otras palabras, descentralizar implica la creación de un nuevo centro de imputación, al cual se le asignan las facultades que fueron sacadas de un centro anterior, y desconcentrar, por su parte, implica evitar la concentración de facultades, sin que necesariamente se traduzca en la creación de un nuevo centro de imputación.
De los anteriores conceptos, claramente podemos concluir que el PENSIONISSSTE se constituye como un órgano público dependiente del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por lo que, como ya se señaló, participa de la naturaleza de un órgano desconcentrado de la administración pública federal y no de uno descentralizado.
Así y tomando en consideración las características que distinguen a cada uno de los órganos que conforman la administración pública, en este caso federal, es dable concluir que no le asiste la razón a la parte quejosa cuando sostiene que el PENSIONISSSTE cuenta con patrimonio propio, ya que como se señaló anteriormente esa es una característica de los organismos descentralizados y no de los desconcentrados, ya que éstos siguen formando parte de otro ente jerárquicamente superior. Ello, independientemente que en los términos de la ley que ahora se reclama tal órgano cuente con recursos, ya que éstos serán destinados exclusivamente para su operación, sin formar parte de su patrimonio.
Ahora bien, el artículo 105 de la ley reclamada dispone que el PENSIONISSSTE se encuentra facultado, entre otras cosas, a cobrar comisiones a las cuentas individuales de los trabajadores, con excepción de la subcuenta del fondo de la vivienda, comisiones que serán destinadas a cubrir los gastos de administración y operación del referido órgano público, que sean inherentes a sus funciones y que, además, tales comisiones no podrán exceder del promedio de comisiones que cobren las administradoras, favoreciendo a los trabajadores de menores ingresos.
Por su parte, los dispositivos 107 y 108 de la multicitada ley, disponen, en la parte que interesa, lo siguiente:
"Artículo 107. El PENSIONISSSTE elaborará su presupuesto asegurando que los costos de administración sean cubiertos únicamente con el producto de las comisiones cobradas por la administración de los recursos del fondo."
"Artículo 108. Los recursos para la operación del PENSIONISSSTE se integrarán:
"I. Con las comisiones que se cobren por la administración de los recursos de las cuentas individuales, con excepción de la subcuenta del fondo de la vivienda."
Como se observa de lo antes expuesto, las comisiones que cobra el PENSIONISSSTE por la administración de las cuentas individuales de los trabajadores únicamente están destinadas a cubrir los costos de administración y operación del referido órgano, esto es, no cuenta con ingresos propios que pueda utilizar para sufragar sus gastos de operación que los que obtiene por las referidas comisiones.
Así, el hecho de que el referido órgano público cobre comisiones por la administración de las cuentas individuales de los trabajadores no implica, tal como lo sostiene la parte quejosa, la privatización del sistema de pensiones, ya que, como se ha señalado, el monto que paga el trabajador por la administración de su cuenta individual no tiene otro fin que el propio sostenimiento del PENSIONISSSTE.
Además, es importante recordar que el cobro de comisiones por la administración y manejo de las cuentas individuales de los trabajadores no es privativo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado que ahora se reclama, ya que desde la vigencia de la ley anterior existía tal concepto.
Lo anterior es así, ya que recordemos que el artículo 16 de la ley derogada disponía textualmente lo siguiente:
"Artículo 16. Todo trabajador incorporado al régimen de este ordenamiento, deberá cubrir al instituto una cuota fija del ocho por ciento del sueldo básico de cotización que disfrute, definido en el artículo anterior.
"Dicha cuota se aplicará en la siguiente forma:
"I. 2.75% para cubrir los seguros de medicina preventiva, enfermedades, maternidad y los servicios de rehabilitación física y mental;
"II. 0.50% para cubrir las prestaciones relativas a préstamos a mediano y corto plazo;
"III. 0.50% para cubrir los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil; integrales de retiro a jubilados y pensionistas; servicios turísticos; promociones culturales, de preparación técnica, fomento deportivo y de recreación y servicios funerarios;
"IV. 3.50% para la prima que se establezca anualmente, conforme a las valuaciones actuariales, para el pago de jubilaciones, pensiones e indemnizaciones globales, así como para integrar las reservas correspondientes conforme a lo dispuesto en el artículo 182 de esta ley;
"V. El porcentaje restante se aplicará para cubrir los gastos generales de administración del instituto exceptuando los correspondientes al fondo de la vivienda.
"Los porcentajes señalados en las fracciones I a III incluyen gastos específicos de administración."
Como se observa del artículo, es claro que el trabajador, desde la vigencia de la ley anterior, cubría al instituto una cuota del ocho por ciento -8%- de su sueldo básico, de la cual el cero punto setenta y cinco por ciento -0.75%- se destinaba para cubrir los gastos generales de administración del mismo, incluso los por cientos destinados a cubrir el seguro de salud y las prestaciones sociales incluían gastos específicos de administración. Cabe señalar que este último por ciento se obtiene de restar de la primera cuota señalada en este párrafo, las cuotas contenidas en las fracciones I a IV del artículo 16 antes transcrito.
De lo expuesto, es claro que no le asiste la razón a la parte quejosa, ya que como se observa, los trabajadores desde la vigencia de la ley anterior se encontraban obligados a pagar una cuota para cubrir tanto los gastos de administración del instituto como gastos propios del manejo del fondo de pensiones, sin que ello implicara una privatización del régimen de seguridad social, sino sólo constituye el numerario que debe pagarse a todo ente que lleve a cabo la administración y manejo de fondos destinados a un fin específico.
Por último, el hecho de que el PENSIONISSSTE pueda cobrar una comisión que nunca podrá ser superior al promedio de las comisiones que cobren las administradoras, lejos de considerarse violatoria de las garantías consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, representa, a favor de los trabajadores, un principio de certeza, ya que derivado de tal disposición el referido órgano no podrá cobrar por concepto de comisión un monto que pudiera considerarse desproporcionado, sino que deberá atender a los montos que en promedio cobren las instituciones dedicadas al manejo y administración de cuentas individuales.
Vale la pena aclarar que la ley le impone como limitante que las comisiones que se cobren por las cuentas individuales que administre nunca puedan superar las comisiones promedio que cobren las Administradoras de Fondos para el Retiro, lo que en ningún momento puede ser interpretado en el sentido de que el PENSIONISSSTE vaya a cobrar tal media nacional, ya que eso dependerá de los gastos y costos en que incurra, tal como lo dispone el artículo 107 antes transcrito.
IV. Garantía de las pensiones.
Se argumenta que con la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado se privatiza la seguridad social, ya que al contratar con una aseguradora el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, en lugar de que sea el propio Estado el que otorgue la pensión correspondiente, éste deja de responder ante una eventual quiebra de la empresa privada antes referida.
Lo anterior se considera infundado enatención a lo siguiente:
La ley reclamada establece que los recursos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez serán administrados por las AFORES, mismos que son invertidos en las Sociedades de Inversión Especializadas de Retiro (Siefores).
Las Administradoras de Fondos para el Retiro son personas jurídicas distintas de las Siefores.
De conformidad con la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (artículo 39) sólo se permite que los recursos de los trabajadores y la reserva especial de la Afore, sean invertidos en las Siefores, de manera tal que cualesquiera contingencias que tenga la Afore (laboral, fiscal, administrativa o mercantil) no afecten los recursos de los trabajadores.
Los trabajadores son los accionistas de las Siefores y, por ende, sus recursos siempre están separados jurídica, material y bajo cualquier enfoque, del patrimonio de las Afores.
Para evitar cualquier menoscabo a los recursos de los trabajadores, las Siefores, de conformidad con lo que señala la fracción IV del artículo 48 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, tienen prohibido "dar y otorgar garantía o avales, así como grabar de cualquier forma su patrimonio salvo lo dispuesto por esta ley".
Por lo anterior, tanto la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado como la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, las Siefores garantizan en todo momento la integridad de los ahorros de los trabajadores y la única variable es otorgar mayores o menores rendimientos a los trabajadores.
De conformidad con la ley reclamada las pensiones se otorgan bajo el mecanismo de la contratación de un renta vitalicia la cual se contrata con empresas aseguradoras de ramo exclusivo denominadas empresas de seguros de pensiones derivadas de las Leyes de Seguridad Social, de conformidad con lo previsto en el artículo 8o. de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros.(86)
La razón por la que el legislador estableció que las empresas de seguros de pensiones sean de objeto exclusivo, es para no mezclar ningún recurso o riesgo con los recursos de aseguramiento de la seguridad social.
Por otra parte, el legislador estableció en la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros un régimen más estricto para estas compañías de seguros, al establecer en el artículo 52-Bis un sistema de reservas especiales en adición a las que actualmente tiene sólo por ser aseguradoras. Deben tener reservas de riesgos en curso, reservas para obligaciones pendientes de cumplir y las demás previstas en la propia ley.
Además de los sistemas de protección anteriores, el artículo 52-Bis 1 de la ley antes invocada establece la constitución de un fondo especial que deben constituir estas empresas a través de un fideicomiso irrevocable, cuyo objeto es el contar con recursos financieros para el adecuado funcionamiento de estos seguros.
Los recursos del fideicomiso citado se utilizan para:
1. Dotar de recursos adicionales cuando el monto constitutivo o prima originalmente entregado a la aseguradora para la contratación de una renta vitalicia y/o seguro de sobrevivencia se vuelve insuficiente para cubrir el monto a los pensionados, o a sus derechohabientes.
2. Para apoyar a las compañías de seguros cuando se presente cualquier cambio en mercado financiero o cualquier otro motivo que ponga en riesgo la solvencia de las compañías, como:
a) Aumento en la siniestralidad de su mutualidad.
b) Aumento generalizado en la siniestralidad del mercado.
c) Variación en los mercados financieros.
d) Presenten problemas que pongan en peligro su estabilidad o solvencia.
El único propósito de este fondo es salvaguardar el derecho de los pensionados y de sus familiares derechohabientes.
Adicionalmente, a efecto de reforzar el régimen de rentas vitalicias y seguros de sobrevivencia, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Instituto Mexicano del Seguro Social, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, participan en el comité de montos constitutivos previsto por el artículo 81 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, que tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos relativos al cálculo del monto constitutivo para la contratación de las rentas vitalicias y de los seguros de sobrevivencia y sesiona periódicamente por lo que se refuerza el involucramiento ya sea de un instituto o del otro, para evitar cualquier contingencia en perjuicio de los pensionados, según corresponda.
Cabe recordar que la concesión de la pensión es un acto administrativo a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, mediante un documento conocido como resolución de pensión que emite el propio instituto, en virtud del cual confiere al trabajador o sus beneficiarios el derecho subjetivo de pensionarse, por lo que el instituto queda obligado en última instancia a cumplir el acto administrativo mediante el cual se otorgó un derecho al trabajador pensionado.
Por las consideraciones antes expuestas, cabe señalar que los recursos de los trabajadores tanto en la acumulación como en su etapa de pago de pensiones siempre están asegurados por las más estrictas reglas de solvencia, sin menoscabo que la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros provee la existencia de un fondo especial para hacer frente a cualquier contingencia de los trabajadores pensionados.
La situación arriba descrita contrasta con lo dispuesto en la ley derogada del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en cuanto a que no contenía disposición alguna que previera tal situación, esto es, que las reservas del instituto no existieran o fueran insuficientes para cubrir las pensiones.
TRIGÉSIMO. Trabajadores por honorarios. La parte quejosa argumenta que el artículo cuadragésimo tercero transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, pues aun cuando la inclusión de los trabajadores por honorarios al régimen del ISSSTE representa un gran avance en materia de seguridad social, lo cierto es que dicho numeral no precisa si se les va a reconocer su antigüedad, además de que sólo aplica para aquellos que tienen como mínimo un año.
Continúa argumentando que no se prevé la representación de los referidos trabajadores en la junta directiva del instituto, en el PENSIONISSSTE y en el FOVISSSTE.
Las anteriores argumentaciones devienen infundadas en razón de las siguientes consideraciones:
Recordemos que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para respetar las garantías de legalidad y seguridad jurídica, el legislador se encuentra obligado a establecer los mecanismos necesarios para que los gobernados puedan ejercer los derechos o beneficios contenidos en las normas y las correlativas facultades y obligaciones a cargo de la autoridad ejecutora, en la inteligencia de que dicho mecanismo puede desarrollarse en distintos dispositivos de la ley de que se trate y hasta en distintos cuerpos normativos, al no existir límite constitucional para ello.
Así, el artículo cuadragésimo tercero transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado que se reclama, establece textualmente lo siguiente:
"Cuadragésimo tercero. A las personas que presten sus servicios a las dependencias o entidades mediante contrato personal sujeto a la legislación común, que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios por contrato, o que estén incluidos en las listas de raya, siempre y cuando hayan laborado una jornada completa de acuerdo con las condiciones generales de trabajo y hayan laborado por un periodo mínimo de un año, se les incorporará integralmente al régimen de seguridad social con la entrada en vigor de esta ley.
"Asimismo, se les incorporará con los tabuladores aplicables en la dependencia o entidad en que presten sus servicios mediante un programa de incorporación gradual, que iniciará a partir del primero de enero de 2008 dentro de un plazo máximo de cinco años. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público establecerá los lineamientos para su incorporación."
Vale la pena dejar asentado que tales servidores públicos sólo se consideran como trabajadores al servicio del Estado para los efectos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y no para otro tipo de prerrogativas de carácter laboral.
Lo anterior es así, ya que de conformidad con el artículo 6o., fracción XXIX, de la ley reclamada, por trabajador se entenderá, entre otros supuestos, a las personas a que se refiere el artículo 1o. del mismo ordenamiento legal, así como aquellas que presten sus servicios mediante contrato personal sujeto a la legislación común, que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios por contrato, esto es, exclusivamente se considerará como trabajador para los efectos de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y no para otro ordenamiento legal.
Ahora bien, del texto antes transcrito se desprende que las personas que laboran para el Estado y que a la entrada en vigor de la ley reclamada perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios por contrato, se les incorporará integralmente al régimen obligatorio de seguridad social contenido en la misma, siempre que haya trabajado una jornada completa de acuerdo con las condiciones generales de trabajo y hayan laborado por un periodo mínimo de un año. Asimismo, se advierte que se les incorporará con los tabuladores aplicables en la dependencia o entidad en la que presten sus servicios, dentro de un plazo máximo de cinco años, contados a partir del primero de enero de dos mil ocho, mediante un programa de incorporación gradual que se implementará de acuerdo a los lineamientos que expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Resulta importante destacar que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 5o., fracción III, de la ley derogada, expresamente se excluía del régimen obligatorio del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a los servidores públicos a los que se ha hecho referencia.
Lo anterior, también encuentra sustento en la exposición de motivos correspondiente en la que se señala:
"De gran trascendencia, además de los logros alcanzados en la negociación entre el Gobierno Federal y las organizaciones sindicales más importantes en beneficio del instituto y de su derechohabiencia, es el histórico acuerdo establecido, y plasmado en esta iniciativa, de incorporar a la seguridad social, por primera vez, a los miles de trabajadores que laboran con jornada normal en las distintas dependencias y entidades del Estado dentro del régimen de honorarios, por contrato, y lista de raya, los eventuales, con lo que se dará a éstos y a sus familias acceso al régimen integral del ISSSTE."
En esa tesitura, es evidente que las personas que a la entrada en vigor de la ley reclamada prestaban sus servicios a las dependencias y entidades del Estado, percibiendo sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios, se incorporaron, por primera vez, al régimen obligatorio de seguridad social en comento, a partir del primero de enero de dos mil ocho mediante un programa gradual de incorporación que no podrá exceder de cinco años a partir de esa fecha.
Ahora bien, en apartados precedentes quedó establecido que en materia de seguridad social la antigüedad en el servicio es el factor que sirve de referente para determinar los años cotizados al instituto, a fin de reconocer los periodos mínimos de cotización que se requieren para el otorgamiento de ciertas prestaciones, como son las pensiones de invalidez y cesantía en edad avanzada y vejez.
En ese orden de ideas, si la ley derogada excluía del régimen obligatorio de seguridad social a las personas que percibían sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios por contrato, es evidente que éstos no realizaron cotización alguna con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado que se reclama y, por ende, no es jurídicamente posible estimar que se les deba reconocer su antigüedad en el servicio para los efectos de los beneficios del régimen de seguridad social de la referida ley controvertida si finalmente no habían dado ninguna cuota al instituto. De ahí que no pueda estimarse que el artículo cuadragésimo tercero transitorio viole las garantías de legalidad y seguridad jurídica por no prever tal aspecto, máxime que expresamente señala cuáles son los requisitos que deben satisfacer para ser incorporados a dicho régimen y los términos en que su incorporación se llevará a cabo.
Por último, en cuanto a que el artículo impugnado no prevé la representación de las personas que prestan sus servicios al Estado bajo el régimen de honorarios en la junta directiva del instituto, del PENSIONISSSTE o del FOVISSSTE, se señala lo siguiente:
El artículo 209 de la ley impugnada dispone que los órganos de gobierno del instituto serán, entre otros, la junta directiva, la que por disposición del artículo 210 del referido ordenamiento legal se compone de diecinueve miembros, destacando en la especie, nueve representantes de las organizaciones de trabajadores.
Por su parte, el diverso 110 de la ley en cita dispone que la dirección y administración del PENSIONISSSTE estará a cargo de una comisión ejecutiva integrada por dieciocho miembros, siendo nueve de ellos nombrados por las organizaciones de trabajadores.
En cuanto hace al FOVISSSTE, el artículo 170 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado dispone que la comisión ejecutiva del fondo de la vivienda estará integrada por dieciocho miembros, de los cuales, al igual que en el PENSIONISSSTE, nueve de ellos serán nombrados por las organizaciones de trabajadores.
De las anteriores disposiciones es claro que no le asiste la razón a la parte recurrente, ya que si bien tales artículos no mencionan expresamente la participación de tales servidores públicos, es evidente que sí pueden contar con una representación.
Ello es así, ya que basta con leer los artículos antes referidos -110, 170 y 210- para concluir que al conformarse la comisiones ejecutivas y la junta directiva, según corresponda, con integrantes de las organizaciones de trabajadores, es inconcuso que se les está otorgando la posibilidad de participar de manera directa en la estructura de tales órganos.
Además, aquellos incorporados bajo el régimen de honorarios sí podrán tener representación en la medida en que esta ley los considera trabajadores y el hecho que no establezca particularmente su participación no conlleva a una transgresión a las garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues debe estimarse incluidos en los trabajadores en general.
Para tales efectos resulta ilustrativo señalar que de conformidad con lo dispuesto en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, organización significa:
"Acción y efecto de organizar u organizarse. Disposición de los órganos de la vida, o manera de estar organizado el cuerpo animal o vegetal. Conjunto de personas con los medios adecuados que funcionan para alcanzar un fin determinado. Disposición, arreglo, orden."
Así, resulta evidente que si por organización entendemos el conjunto de personas que funcionan para alcanzar un fin determinado, necesariamente la organización de trabajadores implica la conjunción de un grupo de personas con determinadas características, como pueden ser los que prestan sus servicios y reciben sus emolumentos con cargo a la partida de honorarios por contrato, si cuentan con una representación.
Ahora bien, el hecho de que las personas que prestan sus servicios profesionales al Estado mediante un contrato por honorarios no cuenten con una representación o agrupación como tal, esto es, que no se encuentren organizados para la consecución de un fin específico, no puede traducirse en una transgresión a las garantías constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, sino, más bien, en una falta de representación de tales servidores públicos, pues en todo momento cuentan con la libertad de hacerlo.
TRIGÉSIMO PRIMERO. Convenio de incorporación voluntaria al régimen obligatorio. La parte quejosa aduce que los artículos 204 y trigésimo séptimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado obligan a los gobiernos de las entidades federativas o de los Municipios, así como a sus dependencias y entidades, que voluntariamente decidan incorporarse al régimen obligatorio -mediante la firma de un convenio aprobado por la junta directiva del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado- a otorgar una garantía incondicional del pago de las cuotas y aportaciones al instituto y a prever en caso de incumplimiento, la afectación de sus participaciones y transferencias federales.
Así, argumenta que la interrogante que surge es cómo se garantizará el pago de las cuotas y aportaciones, en efectivo o mediante fianza. Si se otorga mediante la primera hipótesis no se señala la suerte de los intereses o rendimientos que genere. Que por otro lado, al hablarse de insuficiencia presupuestal, a futuro niegan la posibilidad de los Gobiernos Locales a conseguir la autorización de créditos a través de sus legislaturas a fin de dar salida a problemas de esta naturaleza.
Agrega, que el hecho de que conforme a los preceptos reclamados, en el citado convenio, los Gobiernos Locales deban autorizar al instituto a realizar las auditorías que sean necesarias para verificar la suficiencia presupuestal de éstos, convierte a éste en una entidad auditora de la aplicación de recursos públicos.
Finalmente, alega que lo más grave es que en el aludido convenio se deba establecer cómo se realizará la liquidación de los derechos de los trabajadores a la terminación de éste, ya que, a su juicio, la finalidad de estas reformas es capitalizar al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o bien, ahorrarle al Instituto Mexicano del Seguro Social y a otras entidades de seguridad social el pago de pensiones.
Es inoperante el concepto de violación propuesto, de conformidad con las siguientes consideraciones:
El juicio de amparo, como ya se ha dicho en esta ejecutoria, se rige por principios, entre los que se encuentran, el de la existencia de un agravio personal y directo, el cual se desprende de los artículos 107, fracción I constitucional y 4o. de la Ley de amparo, que estatuyen que el juicio se seguirá siempre a instancia de parte agraviada y que únicamente puede promoverse por la parte a quien perjudique el acto o la ley reclamada.
También ya se ha dicho que por agravio debe entenderse todo menoscabo o toda ofensa a la persona física o moral, que puede o no ser patrimonial, siempre que sea material, apreciable objetivamente, esto es, debe ser real y no de carácter simplemente subjetivo. Y que lo directo del agravio estriba en que debe recaer en una persona determinada y ser de realización pasada, presente o inminente.
Así, se reitera, resulta inoperante el concepto de violación cuyo análisis nos ocupa, pues es evidente que la circunstancia de que los preceptos impugnados prevean lo que aduce la quejosa, no le genera un perjuicio, puesto que no incide de manera personal y directa en su esfera jurídica,esto es, en su calidad de derechohabiente al ser incorporado voluntariamente al régimen obligatorio y, por ende, en los seguros, prestaciones y servicios que como tal tiene derecho de conformidad con la ley reclamada, ya que tal disposición se encuentra dirigida, como se desprende de su texto, a los gobiernos de las entidades federativas, a los Municipios y a sus dependencias y entidades.
En efecto, lejos de que los entes a que se refieren los preceptos reclamados tengan que otorgar una garantía incondicional de pago de las cuotas y aportaciones y de suficiencia presupuestal necesaria, así como autorizar al instituto a celebrar, en cualquier momento, las auditorías que sean necesarias para verificar esta última y que se prevea la afectación de sus participaciones y transferencias federales en caso de incumplimiento, ello permite dar plena certidumbre y seguridad a los derechohabientes de que recibirán los servicios y prestaciones a que tienen derecho conforme a la ley.
No es óbice a la decisión anterior el argumento de la parte quejosa en el sentido que en la ley no se prevé cómo se garantizará el pago de las cuotas y aportaciones, esto es, en efectivo o mediante fianza, pues tal circunstancia tampoco le afecta, puesto que ello no incide en el derecho que tiene a recibir los servicios y prestaciones antes referidos.
Por otra parte, la circunstancia de que el convenio al que se ha venido haciendo referencia deba establecer su terminación, cómo se realizará la liquidación de los derechos de los trabajadores, permite que desde su incorporación voluntaria al régimen obligatorio se convenga cómo se llevará a cabo la liquidación de sus derechos, es decir, crea certeza jurídica sobre su situación futura y, por ende, tampoco ello le depara perjuicio.
TRIGÉSIMO SEGUNDO. Jurisdicción para la solución de controversias. La parte quejosa hace valer como concepto de violación que la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado elimina la competencia laboral y la jurisdicción de los tribunales laborales en materia de seguridad social, al trasladar éstas al campo del derecho administrativo y mercantil, en tanto que otorga a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la facultad de interpretar y aplicar la nueva ley, con la consecuente violación al artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Federal.
Es infundado este concepto de violación, de conformidad con las siguientes consideraciones:
El artículo 254 de la nueva ley reclamada establece que la interpretación de los preceptos de esta ley, para efectos administrativos, corresponderá a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Si bien es cierto, el Congreso de la Unión, en el precepto transcrito, faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que interprete los preceptos de la propia ley; señala claramente que dicha interpretación es "para efectos administrativos". De ahí que, contrariamente a lo que argumenta la parte quejosa, ello de ninguna manera implica que se elimine la competencia laboral y la jurisdicción de los tribunales laborales en materia de seguridad social al trasladar éstas al campo del derecho administrativo y mercantil.
En efecto, la interpretación de la ley, en principio, es una labor que debe realizar cualquier sujeto encargado de aplicarla de manera directa, especialmente, como en el caso, los órganos administrativos competentes, quienes previamente a la adaptación de ésta a un caso concreto, es decir, a determinar una situación concreta a la luz de una disposición normativa, deben precisar el alcance de la norma a través del medio que proceda, ya sea mediante disposiciones de carácter general y de orden interno dirigidas por los superiores a sus inferiores en ejercicio de su potestad jerárquica para asegurar el buen orden del servicio y su regularidad legal, o bien mediante resoluciones administrativas concretas. Es así, a este nivel de interpretación a que se refiere el artículo 254 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que se analiza.
Sin embargo, ello no significa que se invada o elimine la función jurisdiccional de los tribunales laborales, ni la de los administrativos que en materia de seguridad social, según el caso, sean competentes para conocer de los asuntos que generen controversia entre los trabajadores y la autoridad administrativa con motivo de la interpretación que ésta haya hecho de la norma y aplicado en un caso concreto, puesto que tal acto interpretativo, de ninguna manera obliga o vincula a aquellos tribunales, en tanto que éstos no sólo tienen la facultad, sino la obligación de realizar su propia interpretación de la norma respectiva, la cual puede o no coincidir con la de la autoridad administrativa, y de darse este último supuesto haga prevalecer su propia interpretación al momento de analizar la legalidad del caso controvertido.
En este orden de ideas, puede concluirse que el Congreso de la Unión válidamente puede autorizar al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a que interprete para efectos administrativos los preceptos de la ley, máxime que al dar esa autorización ejerce una facultad constitucional, en virtud de que conforme al artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, le corresponde expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123 de la propia Constitución, y dentro de esa facultad queda incluida la de establecer los elementos que concurran a la determinación del régimen jurídico aplicable a la materia, incluyendo desde luego, entre otros, a los órganos públicos encargados de aplicarlos y ejecutarlos, entre los que se encuentran aquellos que por razón de su competencia, como la citada dependencia, deben desentrañar el contenido y alcance de las normas legales.
Apoyan las anteriores consideraciones, por identidad de razón, las tesis aisladas números P. VIII/94(87) y P. IX/94,(88) del Tribunal Pleno, cuyo contenido, respectivamente, es el siguiente:
"INSTITUCIONES DE CRÉDITO, LEY DE. EL ARTÍCULO 5o. QUE AUTORIZA LA INTERPRETACIÓN ADMINISTRATIVA DE SUS NORMAS, NO VIOLA LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 94 CONSTITUCIONAL. El artículo 5o. de la Ley de Instituciones de Crédito, al prever que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, puede interpretar para efectos administrativos los preceptos de dicha ley, no contraviene lo dispuesto por el artículo 94 constitucional, en el sentido de que corresponde a los tribunales del Poder Judicial de la Federación establecer jurisprudencia obligatoria sobre la interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales, pues la interpretación de la ley es una labor que debe realizar cualquier sujeto encargado de aplicarla, especialmente los órganos administrativos auxiliares del Ejecutivo Federal conforme a lo dispuesto por los artículos 89, fracción I y 90 constitucionales, quienes previamente a la operación de subsunción de un supuesto de hecho en la hipótesis legal, deben precisar el significado de la norma, bien sea mediante disposiciones de carácter general y de orden interno dirigidas por los superiores a sus inferiores en ejercicio de su potestad jerárquica para asegurar el buen orden del servicio y su regularidad legal, bien mediante resoluciones administrativas concretas; además, se trata de niveles de actividad interpretativa de distinta eficacia, lo que garantiza que el Poder Judicial de la Federación, al establecer jurisprudencia de observancia obligatoria para todos los tribunales del país ante quienes los particulares acudan reclamando la interpretación de los órganos administrativos, haga prevalecer su interpretación, con lo cual se respeta el sistema de distribución de competencias dispuesto en la Carta Fundamental."
"INSTITUCIONES DE CRÉDITO, LEY DE. ARTÍCULO 5o. EL CONGRESO DE LA UNIÓN PUEDE VÁLIDAMENTE AUTORIZAR AL EJECUTIVO FEDERAL PARA QUE EFECTÚE LA INTERPRETACIÓN ADMINISTRATIVA DE SUS DISPOSICIONES. El Congreso de la Unión en el artículo 5o. de la Ley de Instituciones de Crédito, autoriza al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a que interprete, para efectos administrativos, los preceptos de esta ley. Al disponerlo así, el Congreso ejerce una facultad constitucional, toda vez que conforme a lo dispuesto por el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, le corresponde legislar sobre el servicio de banca y crédito, y dentro de esta prerrogativa queda incluida la de establecer todos los elementos que concurran a la determinación del régimen jurídico aplicable a la materia, incluyendo por supuesto a los sujetos destinatarios de sus preceptos, tanto a los particulares obligados a observarlos como a los órganos públicos encargados de aplicarlos o ejecutarlos, entre los cuales se encuentran aquellos que por razón de su competencia, como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deben desentrañar el contenido y alcance de las normas legales."
TRIGÉSIMO TERCERO. Figura del concubinato. En otro concepto de violación la parte quejosa aduce que los artículos 41 y 131, fracción II, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, contravienen lo dispuesto en el artículo 291 Bis del Código Civil del Distrito Federal, al definir en forma diversa la figura del concubinato, no obstante que la ley ahora reclamada remite a la legislación civil aplicable para acreditar la edad y parentesco, por lo que es evidente que la citada norma resulta contradictoria y, por ende, nugatoria de los derechos que de dicha figura deriven.
Es inoperante el concepto de violación hecho valer, en virtud de que en él no se plantea un argumento de constitucionalidad.
En efecto, para que se pueda analizar si un ordenamiento es constitucional o no, debe señalarse el precepto de la Constitución Federal con el cual pugna, requisito que no se satisface en el caso, puesto que la parte quejosa se limita a señalar, sustancialmente, que el precepto combatido se encuentra en contradicción con otro de diversa ley ordinaria, esto es, con el artículo 291 Bis del Código Civil del Distrito Federal, al definir en forma diversa la figura del concubinato, no obstante que la ley reclamada remite a la legislación civil para acreditar la edad y parentesco.
Apoya la anterior decisión la tesis de jurisprudencia P./J. 108/99, del Tribunal Pleno, invocada en apartados precedentes, que se lee bajo el rubro: "LEY. PARA ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBE PLANTEARSE SU OPOSICIÓN CON UN PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN."
A mayor abundamiento, teniendo en cuenta la "autonomía calificadora del legislador", mediante la cual éste tiene la potestad de establecer el contenido de distintas figuras normativas atendiendo a la naturaleza de la legislación en cuestión. No importa que dicha figura tenga por origen un ordenamiento de diferente contenido. Es decir, atendiendo a la naturaleza y a los fines que se persiguen en cada ordenamiento legal, el legislador calificará y dará un cierto contenido a las instituciones jurídicas que en ellos se regulen. Así, por ejemplo, el hecho de que una determinada figura jurídica tenga similitudes por su denominación en dos ordenamientos distintos, no implica una supletoriedad de criterios para tratar sus contenidos, a menos que ésta sea lo suficientemente expresa al respecto, esto es, al tema en concreto.
En el caso, los preceptos controvertidos establecen que tendrá el carácter de concubinario o concubina el varón o a la mujer con quien el trabajador (a) o pensionado (a) ha vivido como si fuera su cónyuge durante los cinco años anteriores a la enfermedad o al otorgamiento de la pensión por causa de muerte, según sea el caso; en tanto que en el Código Civil para el Distrito Federal se establece que tienen tal carácter quienes han vivido en común en forma constante y permanente por un periodo mínimo de dos años.
En virtud de la autonomía calificadora del legislador, se otorga un contenido jurídico distinto a la figura del concubinato en el ordenamiento reclamado. Ello atendiendo a las necesidades y fines particulares que se buscan regular por medio de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Los supuestos de hecho que se prevén en esta nueva legislación distan de ser iguales a los regulados por la materia civil. Previendo las condiciones laborales, sociales y económicas que se encuadran como la materia de regulación de la citada ley, el legislador decidió calificar de un modo distinto la figura del concubinato. Sin embargo, esto no se contrapone a ningún precepto constitucional ni existe reserva legal que le impida hacer este tipo de calificaciones normativas.
TRIGÉSIMO CUARTO. Concepción legal de "sindicato". La parte quejosa aduce que el artículo cuadragésimo quinto transitorio de la ley reclamada viola la garantía de irretroactividad de la ley que consagra el artículo 14 constitucional, porque reduce la concepción legal del sindicato prevista en el artículo 356 de la Ley Federal del Trabajo a la función estrictamente orientadora, con el grave perjuicio de no reconocer la personalidad de dicha organización cuando intente representar a sus agremiados.
El concepto de violación antes precisado es infundado, en tanto parte de una incorrecta interpretación del precepto legal impugnado, que es el del tenor siguiente:
"Cuadragésimo quinto. Las organizaciones de trabajadores orientarán a sus agremiados en lo relativo al ejercicio de los derechos que otorga esta ley."
De la simple lectura del numeral preinserto se advierte que no reduce ni modifica la concepción legal de los sindicatos, pues únicamente les impone el deber de asesorar a sus integrantes a efecto de que puedan ejercer los derechos que consigna la ley reclamada a su favor, lo que, inclusive, es acorde con su objeto, el cual no se limita exclusivamente a la representación de sus agremiados, sino, además, a estudiar y mejorar la defensa de sus intereses, según se desprende de los artículos 356 de la Ley Federal del Trabajo y 67 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.(89)
En tal virtud, es evidente que, contrario a lo que pretende demostrar la parte quejosa, el artículo cuadragésimo quinto transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no altera ni modifica ningún derecho de los sindicatos de trabajadores y, por ende, no es violatorio de la garantía de irretroactividad de la ley que consagra el artículo 14 de la Constitución General de la República.
TRIGÉSIMO QUINTO. La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es reglamentaria del artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La parte quejosa hacer valer que la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no es reglamentaria del artículo 123, apartado B, fracción IX, de la Constitución, al argumentar que de su contenido no se advierte que se trata de una norma reglamentaria de dicho precepto y que omite hacer referencia al derecho constitucional y al de seguridad social, evadiendo la obligación que tiene el Estado con sus trabajadores de proporcionarles esta última.
Es infundado este concepto de violación, de conformidad con las siguientes consideraciones:
La Constitución Federal en el artículo 123, apartado B, fracción XI, impone al legislador reglamentar por medio de una ley los procedimientos, requisitos y modalidades necesarias para que el Estado haga efectivas las garantías de seguridad social sin que le establezca limitación alguna ni condiciones normativas para ejercer dicha facultad.
Sin embargo, el legislador debe seguir los lineamientos constitucionales, esto es, debe guiarse observando las garantías individuales y sociales conferidas en la Carta Magna, además de considerar los aspectos sociales, económicos, políticos y técnicos que le permitan proporcionar una legislación eficiente y eficaz que alcance los fines del precepto constitucional.
Es cierto que el legislador ordinario, en la ley reclamada, no precisó de manera expresa lo que alega la quejosa; no obstante ello, no es suficiente para darle la razón, pues para determinar si dicha ley es o no reglamentaria de la fracción XI del precepto constitucional de que se trata, debe considerarse su contenido normativo y, en su caso, la exposición de motivos.
Así, de la exposición de motivos presentada el quince de marzo de dos mil siete se desprende que la voluntad del legislador fue la de crear un nuevo Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a partir de las bases ya existentes, a fin de rescatar esa institución, bajo cuya responsabilidad se encuentra la atención de la salud de sus trabajadores y familiares, la tarea de asegurar a los jubilados un ingreso que les permita vivir con dignidad, financiar vivienda accesible, otorgar créditos e impulsar para ese sector programas sociales y culturales.
Para corroborar lo anterior basta transcribir parte de la exposición de motivos referida, cuyo contenido es el siguiente:
"Construir un ISSSTE nuevo a partir de las bases ya existentes, fruto en sí mismas de los vigorosos principios de la política social del Estado mexicano, es un compromiso que comparten el Gobierno Federal y los trabajadores al servicio del Estado.
"Rescatar a una institución bajo cuya responsabilidad se encuentra la atención de la salud de más del diez por ciento del pueblo de México, y que tiene también la tarea de asegurar a más de medio millón de jubilados un ingreso que les permita vivir con dignidad, financiar vivienda accesible, otorgar créditos con tasas bajas e impulsar para este sector programas sociales y culturales, debe ser responsabilidad de todos.
"Es, sí, un tema de carácter financiero, pero es sobre todo el gran cometido de encontrar la solución a un delicado problema social que se manifiesta cada día en la inconformidad de los derechohabientes del ISSSTE, en la gravísima deficiencia en sus servicios de salud, en la falta de recursos para financiar programas de beneficio colectivo y en el riesgo cierto de que en un lapso breve sea imposible financiar el pago de las pensiones, con la afectación a cientos de miles de familias que dependen de ese ingreso. ..."
Por otra parte, del contenido normativo de la ley se advierte que cumple su finalidad, en la medida que va encaminado a regular esas prestaciones de seguridad social, en tanto que la estructura y atribuciones que confiere al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, así como las normas de contenido sustancial a través de las cuales se regulan los derechos de los trabajadores -como son los seguros de salud, riesgos de trabajo, retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, de invalidez y vida, sistema integral de crédito, servicios sociales y culturales- hace evidente que sí es reglamentaria del artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Federal, que le fija los principios mínimos orientadores de la regulación legal.
No obsta a la anterior determinación el diverso concepto de violación de la parte quejosa, en el sentido de que la ley reclamada no es reglamentaria del artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque su artículo décimo transitorio, con relación a la ley derogada, incrementa los requisitos para la jubilación, retiro por edad avanzada y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada e invalidez, lo cual hace nugatorio el derecho a la jubilación consagrado en el precepto referido.
En efecto, el hecho de que la nueva ley modifique las condiciones o requisitos mediante los cuales el trabajador al serviciodel Estado pueda obtener los referidos beneficios, no puede llevar a considerar que no sea reglamentaria del artículo constitucional aludido, puesto que sigue regulando esas prestaciones.
Así, la circunstancia de que el nuevo sistema de actualización de pensiones pueda generar que los trabajadores que se pensionen con posterioridad a la fecha que entró en vigor, reciban un trato menos benéfico al que hubieran obtenido conforme a la ley derogada, de acuerdo con lo dicho por los quejosos, no hace nugatorio el acceso a esos beneficios, dado que su otorgamiento estará condicionado al cumplimiento de requisitos adicionales, lo cual, como se ha establecido a lo largo de esta ejecutoria, no viola la garantía de irretroactividad de la ley, puesto que el derecho a las pensiones relativas no lo adquieren los trabajadores al momento en que empiezan a laborar y a cotizar al instituto, sino que su otorgamiento está condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos, por lo que, mientras éstos no se cumplan, la pensión constituye una expectativa de derecho. De ahí que el nuevo sistema implementado para la actualización de las pensiones no afecta derechos adquiridos.
A mayor abundamiento, para analizar si la nueva Ley del ISSSTE satisface los estándares internacionales en materia de derechos humanos, en primer lugar debemos definir qué instrumentos internacionales incorporan el derecho a la seguridad social y sus alcances. En ese sentido tenemos que se reconoce tal derecho en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 22 y 25); en el Pacto Internacional de Derechos Humanos (artículos 9, 10.2 y 10.3); en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XVI); en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 26); en el protocolo de "San Salvador" en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9) y de manera especializada en el Convenio No. 102 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la seguridad social (norma mínima).
De esta manera, en primer lugar se debe establecer que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado cubre los mínimos generales que establecen los instrumentos internacionales de derechos humanos no especializados en seguridad social antes citados.
Asimismo, se estima conveniente señalar que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada el treinta y uno de marzo de dos mil siete, cumple con las prestaciones mínimas a que se refiere el Convenio 102 sobre la Seguridad Social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), adoptado en Ginebra Suiza el veintiocho de junio de mil novecientos cincuenta y dos, ratificado por el Estado mexicano el doce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, que es el único convenio internacional que define las nueve ramas clásicas de la seguridad social y que establece los niveles mínimos para cada una de estas ramas. Esto se satisface como a continuación se demuestra.
En los artículos 7 y 8 del Convenio 102 de referencia, se contiene la prestación de "asistencia médica", consistente en que los Estados miembros que hayan aceptado esta parte del convenio, deberán garantizar a las personas protegidas la concesión, cuando su Estado lo requiera, de asistencia médica, de carácter preventivo o curativo y tal contingencia deberá comprender todo estado mórbido cualquiera que fuere su causa, el embarazo, el parto y sus consecuencias.
La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente, cubre dicha contingencia por el "seguro de salud", regulado por el artículo 27, cuyo objeto es proteger, promover y restaurar la salud de sus derechohabientes, otorgando servicios de salud con calidad, oportunidad y equidad, mismo que incluye los componentes de atención médica preventiva, atención médica curativa y de maternidad y rehabilitación física y mental.
Asimismo, por lo que se refiere a las "prestaciones monetarias de enfermedad", previstas en los artículos 13 y 14 del Convenio 102, (relativas a que todo miembro para el cual esté en vigor esta parte del convenio deberá garantizar la concesión de prestaciones monetarias de enfermedad a las personas protegidas y que tal contingencia deberá comprender la incapacidad para trabajar, resultante de un estado mórbido, que entrañe la suspensión de ganancias según la defina la legislación nacional), las mismas son cubiertas por el seguro de salud, en particular con el contenido del numeral 37 de la ley, en donde se establece que cuando la enfermedad imposibilite al trabajador para desempeñar su actividad laboral, tendrá derecho a recibir una licencia de hasta sesenta días con goce de sueldo íntegro y hasta sesenta días más con medio sueldo, dependiendo de los años de servicios. Si al vencer la licencia con medio sueldo continúa la imposibilidad para laborar, se le otorgará al trabajador una licencia sin goce de sueldo hasta por cincuenta y dos semanas prorrogable hasta por cincuenta y dos semanas más, tiempo durante el cual el instituto le otorgará un subsidio equivalente al cincuenta por ciento del sueldo básico que percibía al ocurrir la incapacidad en la inteligencia de que en caso de prórroga, dicho subsidio sólo se cubrirá hasta por veintiséis semanas.
En relación con la "prestación de vejez" definida en los artículos 25 a 28 del documento internacional de referencia (consistente en que todo Estado miembro para el cual esté en vigor esta parte del convenio deberá garantizar un pago periódico a las personas protegidas con la prestación de vejez y que la contingencia cubierta será la supervivencia más allá de una edad prescrita, la que no deberá exceder de sesenta y cinco años), la misma es garantizada con el "seguro de vejez" previsto en el artículo 88 la ley reclamada, a la cual se puede acceder cuando el trabajador o el pensionado por riesgos del trabajo o invalidez haya cumplido sesenta y cinco años de edad y tenga reconocidos por el instituto un mínimo de veinticinco años de cotización.
En lo que respecta a las "prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional", reguladas en los artículos 31 a 38 del citado Convenio 102 (consistentes en garantizar a las personas protegidas la concepción de prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional prescritos a estado mórbido, incapacidad para trabajar que resulte de un estado mórbido y entrañe la suspensión de ganancias, pérdida total de la capacidad para ganar o pérdida parcial que exceda de un grado prescrito, cuando sea probable que dicha pérdida total o parcial sea permanente o exista disminución correspondiente de las facultades físicas por accidente de trabajo o enfermedad prescrita), las mismas se contemplan por la ley reclamada en el "seguro de riesgos del trabajo", el cual en términos del artículo 56 considera como tal, los accidentes y enfermedades a que están expuestos los trabajadores en el ejercicio o con motivo del trabajo, como lo es toda lesión orgánica o perturbación funcional inmediata o posterior, o la muerte producida repentinamente en el ejercicio o con motivo del trabajo, cualesquiera que sean el lugar y el tiempo en que se preste, así como aquellos que ocurran al trabajador al trasladarse directamente de su domicilio o de la estancia de bienestar infantil de sus hijos, al lugar en que desempeñe su trabajo o viceversa.
Inclusive en el precepto legal referido, se precisa que los riesgos del trabajo pueden producir incapacidad temporal (pérdida de facultades o aptitudes que imposibilita parcial o totalmente a una persona para desempeñar su trabajo por algún tiempo), incapacidad parcial (disminución de las facultades o aptitudes de una persona para trabajar), incapacidad total (pérdida de facultades o aptitudes de una persona que la imposibilita para desempeñar cualquier trabajo por el resto de la vida), y muerte.
Asimismo, el diverso numeral 57 establece que las prestaciones en dinero que concede este seguro serán cubiertas íntegramente con la aportación a cargo de las dependencias y entidades correspondientes, y que las prestaciones en especie relativas serán cubiertas íntegramente por el seguro de salud.
Con relación a las "prestaciones de maternidad" establecidas en los artículos 46 a 52 del convenio internacional referido (cuyas contingencias cubiertas son la asistencia médica requerida por el embarazo, el parto y sus consecuencias, y la suspensión de ganancias que éstos ocasionen), las mismas son cubiertas por el "seguro de salud" regulado en el artículo 27 de la ley reclamada, toda vez que en el mismo se incluyen entre otros, los componentes de atención médica de maternidad.
Cabe destacar que inclusive en el numeral 35 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se establece que la atención médica curativa y de maternidad comprenderá, entre otros, los servicios de medicina familiar, medicina de especialidades, traumatología y urgencias, oncológico, quirúrgico y extensión hospitalaria.
En lo relativo a la "prestación de invalidez" regulada de los artículos 53 a 58 del Convenio 102 en cita (cuya contingencia cubierta es la incapacidad para ejercer una actividad profesional cuando sea probable que esta incapacidad sea permanente o cuando la misma subsista después de cesar las prestaciones monetarias de enfermedad), la misma también se cubre en la ley reclamada, según se advierte del capítulo relativo al "seguro de invalidez", en donde se señala que existe invalidez cuando el trabajador activo haya quedado imposibilitado para procurarse, mediante un trabajo igual, una remuneración superior al cincuenta por ciento de su remuneración habitual, percibida durante el último año de trabajo, y que esa imposibilidad derive de una enfermedad o accidente no profesional.
Se agrega además, que el estado de invalidez da derecho al trabajador (que hubiese contribuido con sus cuotas al instituto cuando menos durante cinco años) al otorgamiento de una pensión temporal o una definitiva.
Con relación a la "prestación de sobrevivientes", regulada en los artículos 59 a 64 del Convenio 102 relativo a las normas mínimas de seguridad social establecidas por la Organización Internacional del Trabajo (cuya contingencia cubierta es la pérdida de los medios de subsistencia sufrida por la viuda o por los hijos como consecuencia de la muerte del sostén de familia) la misma es contemplada por la ley que se reclama en esta vía, tal como se observa de las disposiciones correspondientes a la "pensión por causa de muerte" en las que se precisa que la muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su edad, y siempre que hubiere cotizado al instituto por tres años o más, dará origen a las pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia en su caso, según lo prevenido por dicha ley, mismas que se otorgarán por la aseguradora que elijan los familiares derechohabientes para la contratación de su seguro de pensión.
Asimismo, en el artículo 132 de la ley que se reclama, se precisa que los familiares derechohabientes del trabajador o pensionado fallecido, en el orden que establece la sección de pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida, tienen derecho a una pensión equivalente al cien por ciento de la que hubiese correspondido al trabajador por invalidez o de la pensión que venía disfrutando el pensionado, y a la misma gratificación anual a que tuviera derecho el pensionado, cuya cuantía será hasta por un monto máximo de diez veces el salario mínimo.
Cabe destacar que las prestaciones de vejez, invalidez y de sobrevivientes, reguladas en el Convenio 102 en cuestión, también se contienen en el anterior sistema de pensiones modificado, es decir, en el capítulo V, del título segundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres, en el cual se contiene la "pensión por cesantía en edad avanzada" (la que en términos de lo dispuesto por el artículo 82 del capítulo en cita, se otorgará al trabajador que se separe voluntariamente del servicio o que quede privado del trabajo remunerado, después de los sesenta años de edad y haya cotizado por un mínimo de diez años al instituto), la "pensión por invalidez" (la cual en términos del artículo 67 se otorgará a los trabajadores que se inhabiliten física o mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, si hubiesen contribuido con sus cuotas al instituto cuando menos durante 15 años), así como la "pensión por causa de muerte" (misma que según lo disponen los artículos 73 y 74 de la ley del instituto de mil novecientos ochenta y tres, la muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su edad, y siempre que hubiere cotizado al instituto por más de quince años, o bien acaecida cuando haya cumplido 60 o más años de edad y mínimo de 10 años de cotización, así como la de un pensionado por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez, dará origen al derecho al pago de las pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia en su caso).
Por último, en lo relativo a las "prestaciones familiares" reguladas de los artículos 39 a 45 del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (cuya contingencia cubierta es la responsabilidad del mantenimiento de los hijos en edad de asistencia obligatoria a la escuela o que tengan menos de 15 años de edad), así como respecto a la "prestación de desempleo" a que se refiere el artículo 19 del citado convenio (consistente en que tal contingencia deberá cubrir la suspensión de ganancias según la define la legislación nacional ocasionada por la imposibilidad de obtener un empleo conveniente en el caso de una persona protegida que sea apta para trabajar y esté disponible para el trabajo) debe precisarse que las mismas no se encuentran dentro de los apartados que fueron aceptados por México al momento de ratificar dicho documento internacional.
Por último, cabe apuntar que la ley reclamada incluye beneficios adicionales a los exigidos por la norma mínima en comento, como lo son los préstamos personales y los créditos para la vivienda contenidos en las secciones I y II de su capítulo IX, así como los servicios sociales y culturales regulados de los artículos 195 a 198 de la ley en cita.
Aunado a lo anterior, la ley que se reclama es congruente con los principios esenciales del Convenio 102 sobre la Seguridad Social de la Organización Internacional del Trabajo, consistentes en lo siguiente:
• Financiación colectiva de los regímenes de seguridad social (artículo 71, párrafos 1 y 2).
• Responsabilidad general del Estado, para el debido suministro de las prestaciones y la adecuada administración de las instituciones y servicios responsables de garantizar el suministro de las prestaciones (artículo 71, párrafo 3).
En efecto, el nuevo régimen de seguridad social que prevé la ley impugnada cumple con tales principios toda vez que:
1. Los seguros de salud y de retiro, cesantía y vejez (RCV) se financian con: a) las cuotas de los trabajadores, b) las aportaciones de las dependencias y entidades; y, c) la cuota social del Gobierno Federal (artículos 42 y 102, respectivamente).
2. Además, de manera extraordinaria, el Gobierno Federal aportará al seguro de salud la cantidad de ocho mil millones de pesos (artículo vigésimo noveno transitorio).
3. Los seguros de invalidez y vida (IV), así como los servicios sociales y culturales se financian con: a) las cuotas de los trabajadores; y, b) las aportaciones de las dependencias y entidades (artículos 140 y 199 respectivamente).
4. El seguro de riesgos de trabajo (RT) y el fondo para la vivienda, se financian únicamente con las aportaciones de las dependencias y entidades (artículos 75 y 168, fracción I, respectivamente).
5. El fondo para préstamos personales se constituye con el importe de la cartera respectiva vigente al treinta y uno de marzo de dos mil siete, y la aportación única adicional del Gobierno Federal por un importe de dos mil millones de pesos (artículos 158, 159 y vigésimo octavo transitorio). Es decir, los trabajadores no pagan cuota alguna para este rubro.
6. Si llegare a ocurrir en cualquier tiempo que los recursos del instituto no bastaren para cumplir con las obligaciones a su cargo establecidas por la ley, el déficit que hubiese, será cubierto por el Gobierno Federal y los gobiernos o dependencias y entidades de las entidades federativas o municipales que coticen al régimen de esta ley en la proporción que a cada uno corresponda (artículo 231).
Lo anterior evidencia que el régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es acorde con el principio de financiación colectiva de la seguridad social, dado que las cargas económicas se distribuyen equitativamente, y por cuanto se refiere a la responsabilidad general del Estado, la misma se contiene en el segundo párrafo del artículo 231 de la ley impugnada, en tanto señala que si llegaren a ser insuficientes los recursos del instituto para cumplir con las obligaciones a su cargo establecidas por la ley, el déficit relativo será cubierto por el Estado como tal y en su calidad de patrón.
TRIGÉSIMO SEXTO. Descuentos al salario de los trabajadores para cubrir pagos vencidos derivados de créditos otorgados por el instituto y suspensión de las prestaciones de seguridad social por incumplimiento de las dependencias y entidades en el entero de las cuotas y aportaciones respectivas. Como se anunció en el considerando sexto de la presente ejecutoria, la constitucionalidad de los artículos 20 y 25 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se analizará a la luz de los agravios esgrimidos por las autoridades recurrentes enderezados a desvirtuar las consideraciones que sustentan la concesión del amparo respecto de los citados numerales.
De la sentencia que por esta vía se impugna, se advierte que el Juez de Distrito otorgó el amparo y protección de la Justicia Federal respecto de los artículos 20 y 25 de la ley reclamada por estimar que transgreden la garantía de audiencia previa que consagra el artículo 14 de la Constitución General de la República, en virtud de que en momento alguno se prevé el recurso o medio de defensa legal con que cuenten los trabajadores o pensionados a efecto de defender sus derechos, en aquellos casos en el que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a través de la junta directiva o el director general, decidan ejercer las facultades que les confieren los citados preceptos legales.
Precisa que lo anterior es así, toda vez que en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 se afecta el salario del trabajador, esto es, a su patrimonio y de acuerdo a lo previsto en el artículo 25, los seguros, prestaciones y servicios que otorga el instituto, lo que incide de manera directa en los derechos sustantivos de los trabajadores que, por causas ajenas a ello, se verán afectados no obstante haber cubierto de manera oportuna sus aportaciones, sin la existencia de un procedimiento previo en el que se les dé la oportunidad de ser oídos y vencidos.
Al efecto, el a quo destacó que por cuanto se refiere al artículo 20 de la ley impugnada, la concesión del amparo no implica que el instituto no pueda efectuar descuentos a los trabajadores en aquellos casos en que así proceda, sin embargo, previamente deberá instaurar un procedimiento en el que se colme la garantía de audiencia. Y, en relación con el artículo 25, los efectos del amparo se constriñen a no privar al quejoso de los seguros, prestaciones y servicios que otorga el instituto, sin que de manera previa se desarrolle un procedimiento en el que se cumplan lasformalidades esenciales del procedimiento.
I. Descuentos al salario del trabajador para cubrir pagos vencidos derivados de créditos otorgados por el instituto.
Ahora bien, por cuestión de orden se analizará en primer término el agravio formulado por la autoridad recurrente en el que aduce que indebidamente el a quo determinó que el artículo 20 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado viola la garantía de audiencia que consagra el artículo 14 de la Constitución General de la República.
Aduce que tratándose de préstamos personales, el artículo 163 del citado ordenamiento legal establece que "Las dependencias y entidades están obligadas a realizar descuentos quincenales a los trabajadores para recuperar los créditos que les hayan otorgado, además de que también prevé que, en el supuesto de que la dependencia no aplique los descuentos a los trabajadores, éstos deberán pagarlo directamente al instituto, por lo que la obligación de pago del adeudo de préstamos personales recae directamente en el trabajador cuando la dependencia en la que labore sea omisa."
Además, señala que debe tenerse presente que se trata de un convenio entre partes, en la cual cada una se obliga a hacer o dejar de hacer determinadas cosas, siendo que la obligación del instituto es otorgar el préstamo y su derecho es requerir el pago del mismo en los términos establecidos en la ley, mientras que el derecho del trabajador es solicitar el préstamo y su obligación es enterar al instituto el monto del préstamo, por lo que al incurrir en mora en el pago, por cuestiones no imputables al instituto, la ley de la materia faculta al propio instituto a efectuar directamente el cobro del adeudo mediante el descuento que haga del sueldo básico del trabajador.
Los anteriores motivos de agravio son sustancialmente fundados.
En principio debe tenerse presente que en apartados precedentes quedó establecido que tratándose de actos legislativos, la garantía de audiencia se circunscribe a establecer en la ley los procedimientos que sean necesarios para que se otorgue a los particulares la oportunidad de defensa en aquellos casos que resulten afectados en sus derechos con motivo de sus actos de aplicación y que para estar en aptitud de establecer si una norma legal es violatoria de la referida garantía, es necesario analizarla dentro del contexto normativo del cual forma parte.
En ese orden de ideas, para estar en aptitud de establecer si el precepto legal impugnado viola la garantía de audiencia que consagra el artículo 14 constitucional, es necesario realizar un análisis armónico de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan lo concerniente al otorgamiento de préstamos otorgados al trabajador.
El artículo 20 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado señala lo siguiente:
"Artículo 20. Cuando no se hubieren hecho a los trabajadores o pensionados los descuentos procedentes conforme a esta ley, el instituto mandará descontar hasta un treinta por ciento del sueldo o pensión mientras el adeudo no esté cubierto. En caso de que la omisión sea atribuible al trabajador o pensionado, se le mandará descontar hasta un cincuenta por ciento."
De la anterior disposición se desprende que las retenciones que el patrón debe llevar a cabo al salario del trabajador no constituye la aportación que éste se encuentra obligado a realizar por concepto del régimen mínimo de seguridad social consagrado en la fracción XI del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino por préstamos personales o hipotecarios que el trabajador, cumpliendo con una serie de requisitos, solicita al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Esto es, del precepto legal impugnado podemos desprender que cuando la falta de retención sea o pueda ser imputable al patrón, el instituto únicamente podrá descontar al trabajador un monto que no podrá exceder del treinta por ciento -30%- de su sueldo o pensión y si fuese imputable al mismo, éste podrá ser de hasta el cincuenta por ciento -50%- de dicha base, sin perder nunca de vista que tales descuentos son derivados de un préstamo, ya sea de vivienda o personal, donde el trabajador se convierte en deudor del instituto.
Precisado lo anterior, debe tenerse en cuenta que el artículo 163 de la ley reclamada señala que en los casos en que la dependencia o entidad no aplique los descuentos para recuperar los créditos que se le otorguen al trabajador, éste tiene la obligación de efectuar el pago directamente al instituto mediante los sistemas establecidos para tal efecto en el reglamento respectivo.
Ahora bien, el Reglamento del Otorgamiento y la Recuperación de los Préstamos Personales y su Financiamiento, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado establece, en relación con el descuento de referencia, lo siguiente:
"Artículo 41. Cuando no se hubieren hecho a los trabajadores o pensionados los descuentos originalmente pactados o se haya modificado su capacidad de endeudamiento con el instituto, éste lo notificará a la dependencia donde labora el trabajador por conducto de la delegación que corresponda, quien deberá informar al trabajador.
"El trabajador tendrá derecho de audiencia para aclarar, en su caso, su situación crediticia. De no hacerlo y conforme al artículo 164 de la ley, el instituto regularizará el saldo insoluto de los préstamos, ordenando la retención hasta reintegrar la cantidad prestada más los intereses originales y moratorios, de tal manera que la suma de los descuentos por concepto de adeudos a favor del instituto no exceda de 50 por ciento de las percepciones totales en dinero del trabajador y, en caso necesario, el plazo podrá extenderse hasta la recuperación total del adeudo."
Del dispositivo reglamentario antes transcrito se observa que en los casos en que no se realicen los descuentos originalmente pactados con motivo de un crédito, se notificará al trabajador tal circunstancia por conducto de la dependencia para la cual labora a efecto de que pueda aclarar su situación crediticia, lo que se traduce en el ejercicio de su garantía de audiencia, esto es, el instituto escuchará a la parte afectada antes de ordenar el descuento de hasta el treinta por ciento -30%- o hasta el cincuenta por ciento -50%- de su salario para cubrir el saldo de los pagos vencidos, según corresponda.
Si el trabajador, a pesar de haber sido notificado de su situación, no ejerce su derecho de audiencia, el instituto estará en aptitud de ordenar las retenciones que considere pertinentes, sin que éstas puedan exceder de los porcentajes referidos.
En esa tesitura, es claro que asiste razón a la autoridad recurrente cuando argumenta que el artículo 20 de la ley impugnada no viola la garantía de audiencia, ya que antes de ordenar que se descuente hasta el treinta por ciento -30%-, o en su caso, hasta el cincuenta por ciento -50%- del salario del trabajador para cubrir el saldo de los pagos vencidos pendientes de amortizar, el instituto deberá requerirlo para que manifieste lo que a su derecho convenga en relación con su situación crediticia, pudiendo ofrecer toda clase de pruebas para acreditar que la dependencia o entidad para la que labora sí realizó los descuentos respectivos, o bien, que él mismo efectuó los pagos directamente mediante los sistemas establecidos por el instituto para tal fin.
Por último, no pasa inadvertido que la parte quejosa aduce que el descuento ordenado en términos de lo previsto en el precepto legal impugnado, es inconstitucional, porque priva al trabajador del producto de su trabajo; sin embargo, tal planteamiento deviene infundado.
En efecto, el artículo 123, apartado B, fracción VI, establece que sólo podrán hacerse retenciones, descuentos, deducciones o embargos al salario, en los casos previstos en las leyes.
Ahora bien, el artículo 38, fracción III y último párrafo, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,(90) establece que se podrán hacer descuentos al salario de los trabajadores cuando sean ordenados por el instituto con motivo de las obligaciones que hayan contraído con éste, los cuales podrán exceder del treinta por ciento -30%- del importe del salario total del trabajador.
En relación con lo anterior, el artículo 164 de la ley reclamada señala que los préstamos se deberán otorgar de manera que, los abonos para cubrir la cantidad prestada y sus intereses sumados a cualquier otro adeudo a favor del instituto, no excedan del cincuenta por ciento -50%- del total de las percepciones en dinero del trabajador.
En tal virtud, si el trabajador en su calidad de deudor del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado se encuentra obligado a cubrir el crédito que le fue otorgado, es inconcuso que lo dispuesto en el precepto legal impugnado en el sentido de que el instituto podrá ordenar que se le descuente hasta el treinta por ciento -30%-, o en su caso, hasta el cincuenta por ciento -50%- de su salario para cubrir el saldo de los pagos vencidos pendientes de amortizar, no puede dar lugar a estimar que se le priva del producto de su trabajo.
Por tanto, al quedar demostrado que el artículo 20 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no viola la garantía de audiencia que consagra el artículo 14 de la Constitución General de la República, ni priva al trabajador del producto de su trabajo, lo procedente es revocar la sentencia recurrida en este aspecto y negar el amparo y protección de la Justicia Federal.
II. Suspensión de las prestaciones de seguridad social por incumplimiento de las dependencias y entidades en el entero de las cuotas y aportaciones correspondientes. Procede ahora dar respuesta al agravio formulado por la autoridad recurrente en el que aduce que indebidamente el a quo determinó que el artículo 25 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado viola la garantía de audiencia que consagra el artículo 14 de la Constitución General de la República, el cual será examinado en correlación con la garantía del derecho a la salud tutelado en los artículos 4o. y 123, apartado B, fracción XI, de la propia Carta Fundamental.
Las autoridades recurrentes aducen, que el citado precepto legal no viola la garantía de audiencia, toda vez que en el supuesto de que la dependencia o entidad incumpla con el entero al instituto de las cuotas y aportaciones de sus trabajadores, éstos no quedan desprotegidos, ya que en ese caso, el Estado es el directamente responsable de otorgar la seguridad social a los trabajadores.
Asimismo, señalan que el citado precepto legal no es inconstitucional, toda vez que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado se expidió cumpliendo con lo dispuesto en los artículos 71, 72 y 73 de la Constitución General de la República.
Los argumentos antes precisados son inoperantes, en tanto no combaten las consideraciones por las que el a quo estimó que el artículo 25 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, viola la garantía de audiencia, en cuanto sostuvo que el legislador ordinario omitió establecer en la ley un procedimiento en el que se de a los trabajadores o pensionados la oportunidad de defensa previo a suspenderles el otorgamiento de los beneficios de seguridad social a que tienen derecho, por causas no imputables a ellos, motivo por el cual tales consideraciones continúan rigiendo el sentido de la sentencia que concedió el amparo.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis(91) sustentada por la extinta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a la letra se lee:
"AGRAVIOS INOPERANTES DE LA AUTORIDAD, SI NO COMBATEN LOS ARGUMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA. Si la sentencia recurrida se funda en argumentos que no son combatidos en los agravios por la autoridad recurrente, estos resultan inoperantes."
No pasa inadvertido que el último párrafo del artículo 25 reclamado establece que la dependencia o entidad morosa asumirá su responsabilidad y las consecuencias legales que deriven por la suspensión de los beneficios de seguridad social que corresponden a los trabajadores, sin embargo, dicha previsión legal no garantiza de ninguna forma que se otorgarán esos beneficios cuando aquéllos los requieran, pues es evidente que ello estará condicionado a que se acredite algún tipo de responsabilidad de la dependencia o entidad de que se trate, imponiéndole al trabajador una carga que no le corresponde.
En adición a lo anterior, este Tribunal Pleno observa que la suspensión de los derechos y prestaciones que contempla el artículo 25 reclamado en perjuicio de los trabajadores, contraviene el derecho a la protección a la salud, así como la garantía de seguridad social que consagran los artículos 4o. y 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.
En efecto, en apartados precedentes quedó precisado que el derecho a la protección de la salud se traduce en la obligación del Estado de establecer los mecanismos necesarios para que todas las personas tengan acceso a los servicios de salud, y que uno de esos mecanismos lo constituyen precisamente los regímenes de seguridad social que prevé el artículo 123 constitucional, como lo es, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Asimismo, se estableció que el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución General de la República, precisa que la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado, cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales, las enfermedades no profesionales, la maternidad y la invalidez, entre otras contingencias.
En ese orden, si se toma en consideración que el segundo párrafo del artículo 25 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, dispone que en los casos en que las dependencias o entidades incumplan con el deber de enterar total o parcialmente las cuotas, aportaciones y descuentos por más de doce meses o dentro de un periodo de dieciocho meses, el instituto podrá ordenar la suspensión de los beneficios de seguridad social que correspondan al adeudo, es evidente que se restringe o menoscaba el derecho de los trabajadores a la protección de la salud, al existir la posibilidad de que se les niegue el otorgamiento de los beneficios inherentes al seguro de salud, como lo es la atención médica y hospitalaria, asistencia obstétrica y suministro de medicamentos, aun cuando hayan cubierto sus cuotas oportunamente, lo que además contraviene la garantía de seguridad social.
En consecuencia, lo procedente es confirmar la concesión del amparo otorgada a la parte quejosa respecto del segundo y tercer párrafos del artículo 25 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente a partir del primero de abril de dos mil siete.
Es importante señalar que el cumplimiento de las sentencias de amparo es una cuestión de orden público, por lo que el órgano revisor conserva potestad para analizar, aun de oficio, los efectos del fallo protector, lo que encuentra apoyo en la tesis 2a. XXIX/2008,(92) de la Segunda Sala, cuyo criterio comparte este Tribunal Pleno, que a la letra se lee:
"EFECTOS DEL FALLO CONSTITUCIONAL. EL ÓRGANO REVISOR PUEDE ANALIZARLOS AUNQUE NO SE HAYA HECHO VALER AGRAVIO ALGUNO EN SU CONTRA. Si bien es cierto que en un recurso de revisión, tratándose de materias de estricto derecho, el órgano jurisdiccional está limitado al estudio de los agravios hechos valer por el recurrente, también lo es que tal circunstancia no ocurre tratándose de los efectos de un fallo constitucional que otorga la protección al quejoso, en razón de que el cumplimiento de las sentencias de amparo es una cuestión de orden público, en el que existe un interés general en el sentido de lograr su eficaz cumplimiento; por ello, el órgano revisor conserva la potestad para analizar si los efectos por los que se concedió el amparo son o no los correctos, con independencia de que no se haya hecho valer agravio alguno en su contra, pues subsiste el interés de que la sentencia protectora se cumpla eficazmente."
Precisado lo anterior, debe tenerse en consideración que el Juez de Distrito concedió el amparo y protección de la Justicia Federal para el efecto de que no se prive a los quejosos de los seguros, prestaciones o servicios que presta el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sin que de manera previa se desarrolle un procedimiento en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento.
Sin embargo, al haberse demostrado que el precepto legal impugnado viola el derecho a la protección de la salud y la garantía de seguridad social, los efectos del amparo se traducen en que se permita a los trabajadores derechohabientes del instituto seguir gozando de los seguros, prestaciones y servicios que éste presta, aun cuando la dependencia o entidad para la cual laboran no haya efectuado los enteros respectivos, en la inteligencia de que ello no los exime de cubrir las cuotas que les corresponden.
Para ello, el director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado deberá comunicar la anterior determinación a todas las clínicas, hospitales y oficinas administrativas del instituto, precisando los nombres de los quejosos respecto de los cuales se concede la protección constitucional.
TRIGÉSIMO SÉPTIMO. Artículo 7o. de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de diciembre de mil novecientos ochenta y seis. La parte quejosa aduce que dicho numeral viola la garantía de seguridad jurídica, porque omite establecer en qué supuestos y bajo qué condiciones podrá publicarse el Diario Oficial de la Federación todos los días del año.
Es infundado el argumento anterior, acorde con lo siguiente.
Los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en su expresión genérica en los artículos 14 y 16 constitucionales, se respetan por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, por una parte, generan certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas que producirán y, por la otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida a la respectiva autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa en atención a las normas a que debe sujetarse al ejercer dicha facultad.
Hecha la precisión anterior, conviene ahora tener presente el texto del artículo reclamado, el cual dice:
"Artículo 7o. El Diario Oficial de la Federación podrá ser publicado todos los días del año."
El referido precepto legal establece la posibilidad de publicar el Diario Oficial de la Federación todos los días del año, ciertamente sin precisar alguna regla que establezca en qué supuestos y bajo qué condiciones se deberá hacer tal publicación todos los días del año; sin embargo, contra lo sostenido por la parte quejosa, esa previsión no genera en los gobernados falta de certeza jurídica, en virtud de que si no se estableció algún tipo de modalidad o circunstancia en la que deba hacerse esa publicación, es obvio que sin distinción alguna la publicación se hará todos los días del año, sin afectar la validez de la mencionada publicación.
Cabe puntualizar que de lo previsto en el artículo 72, inciso a), de la Constitución Federal y 27, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se desprende que el titular del Ejecutivo Federal porconducto de la Secretaría de Gobernación, tiene la obligación de publicar "inmediatamente" las leyes o decretos que le sean enviados por el Congreso de la Unión una vez que fueron aprobados por éste, siempre que el referido presidente de la República no hubiera realizado observaciones.
Bajo ese tenor, el imperativo "inmediatamente" a que alude el precepto magno, dirigido al presidente de la República para que una vez que reciba los decretos en que se contienen las leyes provenientes del Congreso de la Unión sean publicados, implica que ese acto de la publicación podrá efectuarse en cualquier fecha, lo que significa que la previsión contemplada en el precepto que se tilda de inconstitucional lejos de contrariar la Carta Fundamental, es acorde con lo previsto en el artículo 72, inciso a), ya que de esta manera, al poder publicarse el Diario Oficial de la Federación cualquier día del año permite acatar aquel mandato del Constituyente.
A mayor abundamiento, la publicación de cualquier norma general en ese medio oficial de difusión, tiene dos finalidades:
1) La de hacer saber a los gobernados y a los demás órganos del Estado, de manera auténtica, que el ordenamiento jurídico publicado forma parte del derecho positivo y, como consecuencia:
2) La de hacer exigible el acatamiento del nuevo ordenamiento a sus destinatarios, una vez que éste entre en vigor, creando de esta manera certidumbre sobre las previsiones en él previstas y sus consecuencias jurídicas, de ahí que la Norma Fundamental exija que la publicación de las leyes se realice inmediatamente.
Lo anterior permite concluir que el precepto reclamado no infringe las garantías de legalidad y seguridad jurídica y, por ende, lo procedente es negar el amparo y protección de la Justicia Federal en relación con dicho numeral.
TRIGÉSIMO OCTAVO. Efectos del amparo. En atención a las consideraciones expuestas, lo procedente es otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal a los quejosos precisados en el resultando tercero de la presente ejecutoria con excepción de los referidos en el considerando cuarto de la misma, en contra de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, particularmente por lo que se refiere a los artículos 25, segundo y tercer párrafos, 60, último párrafo, 136, 251 y décimo transitorio, fracción IV, en la porción normativa que precisa "siempre y cuando el trabajador tenga una antigüedad mínima en el mismo puesto y nivel de tres años. Si el trabajador tuviere menos de tres años ocupando el mismo puesto y nivel, se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto que hubiere percibido el trabajador, sin importar su antigüedad en el mismo", para el efecto de que las autoridades responsables:
• No apliquen a los citados quejosos las disposiciones declaradas inconstitucionales, hasta en tanto no sean abrogadas o reformadas; y,
• Al aplicar las disposiciones relativas al sistema de pensiones que elija el trabajador, atienden a la interpretación que de las mismas realizó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el presente asunto, aun cuando a partir de dicha interpretación se haya declarado su constitucionalidad.
Lo anterior se traduce, fundamentalmente, en lo siguiente:
I. Respecto de los quejosos que expresa o implícitamente opten por mantenerse en el anterior sistema de pensiones modificado.
1. Gozarán de los beneficios relativos al seguro de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte y cesantía en edad avanzada e indemnización global que prevé el capítulo V del título segundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres, con las modalidades previstas en los artículos décimo, décimo primero y décimo segundo transitorios de la ley reclamada, a saber:
A. El otorgamiento de una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, de cesantía en edad avanzada, de invalidez o de muerte cuando se coloquen en el supuesto respectivo y satisfagan los requisitos que más adelante se precisan, conforme a lo siguiente:
• La cuantía de las pensiones se calculará considerando el promedio del sueldo básico percibido en el último año anterior a la fecha de baja (sueldo regulador).
• El sueldo base de cotización que se tomará en consideración para el cálculo de la pensión será el previsto en el artículo 17 de la nueva de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en la inteligencia de que éste se integra por los mismos conceptos que comprende el sueldo básico previsto en el artículo 15 de la ley anterior.
• La cuota mensual máxima de la pensión no podrá exceder del equivalente a diez veces el salario mínimo general mensual del Distrito Federal, misma que se incrementará anualmente con efectos a partir del primero del mes de enero de cada año.
• Para el reconocimiento de los periodos mínimos de cotización se considerará uno solo de los empleos, aun cuando el trabajador hubiese desempeñado simultáneamente varios cotizando al instituto, cualesquiera que fuesen; en consecuencia, para dicho cómputo se considerará, por una sola vez, el tiempo durante el cual haya tenido o tenga el interesado el carácter de trabajador.
• Los pensionados recibirán además, una gratificación anual en igual número de días a las concedidas a los trabajadores en activo según la cuota diaria de su pensión.
B. El otorgamiento de una indemnización global en caso de que el trabajador se separe definitivamente del servicio sin tener derecho a una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, de cesantía en edad avanzada o de invalidez. En caso de fallecimiento del trabajador, el importe de la referida indemnización se entregará a sus beneficiarios.
Para tener derecho a una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, de cesantía en edad avanzada, de invalidez o de muerte, deberán actualizarse los supuestos y satisfacerse los requisitos que a continuación se indican:
- Pensión por jubilación. Se requiere un periodo mínimo de cotización de 30 años para los hombres y 28 años para las mujeres. A partir del primero de enero de dos mil diez, además del referido periodo mínimo de cotización, se requiere una edad mínima de 51 años para los hombres y 49 años para las mujeres, misma que se incrementará cada dos años hasta el dos mil veintiocho para llegar a una edad mínima de 60 y 58 años, respectivamente, conforme a la siguiente tabla:

Ver tabla 5


La jubilación da derecho al otorgamiento de una pensión equivalente al cien por ciento -100%- del sueldo regulador y su percepción comenzará a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador hubiese disfrutado el último sueldo antes de causar baja.
- Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios. Se requiere un periodo mínimo de cotización de quince años o más al instituto y una edad mínima de 55 años, la que a partir del primero de enero de dos mil diez se incrementará cada dos años hasta el dos mil dieciocho para llegar a una edad mínima de 60 años, conforme a la siguiente tabla:

Ver tabla 6


El monto mínimo de la pensión es equivalente al cincuenta por ciento -50%- del sueldo regulador, el cual se incrementa gradualmente hasta el noventa y cinco por ciento -95%- del mismo sueldo de acuerdo a los años de servicio conforme a la siguiente tabla:

Ver tabla 7


La percepción de la pensión comenzará a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador hubiese disfrutado el último sueldo antes de causar baja.
- Pensión de cesantía en edad avanzada. Se concede a los trabajadores que se separen voluntariamente del servicio o queden privados de un trabajo, siempre que hayan cotizado un mínimo de 10 años al instituto y tengan una edad mínima de 60 años, la que a partir del primero de enero de dos mil diez se incrementará cada dos años hasta el dos mil dieciocho para llegar a una edad mínima de 65 años, conforme a la siguiente tabla:

Ver tabla 8


El monto mínimo de la pensión es equivalente al cuarenta por ciento -40%- del sueldo regulador, el cual se incrementa en un dos por ciento -2%- por cada año de edad hasta llegar a la pensión máxima del cincuenta por ciento -50%- del mismo sueldo.
El pago de la pensión iniciará al día siguiente en que el trabajador se separe voluntariamente del servicio o quede privado del trabajo.
- Pensión por invalidez. Se concede a los trabajadores que se inhabiliten física o mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, siempre que hayan cotizado cuando menos 15 años al instituto.
El monto mínimo de la pensión es equivalente al cincuenta por ciento -50%- del sueldo regulador, el cual se incrementa gradualmente hasta el noventa y cinco por ciento -95%- del mismo sueldo de acuerdo a los años de servicio, conforme a la siguiente tabla:

Ver tabla 9


La percepción de la pensión comenzará a partir del día siguiente al de la fecha en que el trabajador cause baja motivada por la inhabilitación.
- Pensión por muerte del trabajador. Tienen derecho a ella los familiares derechohabientes del trabajador fallecido, en el orden establecido en la sección de pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida que regula la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, siempre que el trabajador haya cotizado al instituto por un periodo mínimo de 15 años. También tienen derecho a la referida pensión los familiares derechohabientes del pensionado por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez.
El monto de la pensión será equivalente al cien por ciento -100%- del monto de la pensión que hubiere correspondido al trabajador, o en su caso, de la que gozaba el pensionado. La percepción de la pensión iniciará al día siguiente al de la muerte del trabajador o pensionado.
Lo anterior sin perjuicio de observar las restantes disposiciones del capítulo V del título segundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de mil novecientos ochenta y tres.
2. Para el otorgamiento de los beneficios relativos al seguro de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte y cesantía en edad avanzada e indemnización global que prevé el capítulo V del título segundo del citado ordenamiento legal, los trabajadores deberán cubrir las cuotas relativas al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) y al seguro de invalidez y vida (IV) que regula la nueva ley.
La cuota del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, al entrar en vigor la ley reclamada será del tres punto cinco -3.5%- del sueldo básico y se irá incrementando paulatinamente hasta llegar al seis punto ciento veinticinco por ciento -6.125%- en el dos mil doce, conforme a la siguiente tabla:

Ver tabla 10


Las cuotas y aportaciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, se ingresarán a la tesorería del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el que a su vez deberá transferir los recursos relativos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en tanto corresponde a dicha dependencia pagar las pensiones de los trabajadores que opten por mantenerse en el anterior sistema de pensiones modificado.
Lo anterior, con excepción de la aportación de las dependencias y entidades del dos por ciento -2%- de retiro, la que se destinará a la subcuenta de ahorro para el retiro (SAR) de la cuenta individual del trabajador que deberá ser administrada exclusivamente por el PENSIONISSSTE.
3. En caso de sufrir un riesgo de trabajo, tendrán derecho a una pensión en términos de lo dispuesto para el seguro de riesgos de trabajo que prevé la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para lo cual, el Gobierno Federal deberá transferir al instituto los recursos necesarios para la contratación de un seguro de pensión a favor del trabajador, o en caso de fallecimiento, del seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes.
4. Por cuanto se refiere a las restantes prestaciones de seguridad social (seguro de salud, sistema integral de crédito y servicios sociales y culturales), así como en lo relativo al financiamiento de todos los seguros y prestaciones, transferencia de derechos y demás aspectos generales del régimen de seguridad social, quedarán sujetos a las disposiciones de la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Social de los Trabajadores del Estado.
II. Respecto de los quejosos que expresamente opten por migrar al nuevo sistema de cuentas individuales.
Tanto ellos como sus familiares derechohabientes tendrán derecho a gozar de los beneficios del régimen de seguridad social en términos de lo previsto en la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con las siguientes salvedades:
a) No se les podrán suspender los seguros, prestaciones y servicios por incumplimiento de las dependencias y entidades para las que laboran en el entero de las cuotas, aportaciones y descuentos.
b) Tratándose de riesgos de trabajo, la procedencia de la solicitud de su calificación y su reconocimiento, no se condicionará a que éste se haya notificado al instituto por la dependencia o entidad para la cual laboran los quejosos o por los familiares de éste dentro de los tres días siguientes al en que se haya tenido conocimiento del mismo.
c) Para el otorgamiento de la pensión de viudez no resultan aplicables las limitaciones consistentes en que el trabajador fallezca antes de cumplir seis meses de matrimonio, o bien, que al contraer matrimonio tenga más de 55 años de edad o estuviere percibiendo una pensión de riesgos de trabajo o invalidez y fallezca antes de que transcurra un año a partir de su celebración.
d) No opera la prescripción del derecho a disponer de los recursos acumulados en su cuenta individual a favor del instituto.
Las salvedades precisadas en los incisos a), b) y c) también deberán observarse tratándose de los quejosos que opten por mantenerse en el anterior sistema de pensiones modificado.
Para los efectos antes precisados, las autoridades responsables deberán dictar las medidas que sean necesarias a efecto de que todas las autoridades que con motivo de sus funciones se encuentren vinculadas al cumplimiento del fallo protector, tengan conocimiento del alcance de sus efectos y de las personas amparadas por el mismo.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a los quejosos precisados en el resultando tercero de la presente ejecutoria, con excepción de los referidos en el considerando cuarto de la misma, en contra de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, particularmente por lo que se refiere a los artículos 25, segundo y tercer párrafos, 60, último párrafo, 136, 251 y décimo transitorio, fracción IV, en la porción normativa que precisa "siempre y cuando el trabajador tenga una antigüedad mínima en el mismo puesto y nivel de tres años. Si el trabajador tuviere menos de tres años ocupando el mismo puesto y nivel, se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto que hubiere percibido el trabajador, sin importar su antigüedad en el mismo", para los efectos precisados en el último considerando de este fallo.
TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a los indicados quejosos en contra del artículo 7o. de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales.
N.; con testimonio de la presente resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., J.F.F.G.S., J. de J.G.P., M.A.G., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.I.O.M., excepto por lo que se refiere a la concesión del amparo respecto de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el treinta y uno de marzo de dos mil siete, que se contiene en el segundo punto resolutivo, la que se aprobó en los términos que a continuación se indican.
Por mayoría de nueve votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., J.F.F.G.S., M.A.G., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.I.O.M., se aprobó la concesión del amparo en contra de los artículos 25, segundo y tercer párrafos y 60, último párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en vigor. El señor M.J. de J.G.P. votó en contra y porque se sobreseyera respecto de dichos artículos y reservó su derecho para formular votos particulares.
Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros, J.R.C.D., M.B.L.R., J.F.F.G.S., M.A.G., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.I.O.M., se aprobó la concesión del amparo en contra de los artículos 136 y 251 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en vigor. Los señores M.S.S.A.A. y J. de J.G.P., votaron en contra, el primero porque se negara el amparo a los quejosos y el segundo porque se sobreseyera respecto de dichos artículos y reservó su derecho para formular voto particular.
Por mayoría de ocho votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., J. de J.G.P., M.A.G., S.A.V.H., J.N.S.M. y presidente G.I.O.M., se aprobó la concesión del amparo respecto del artículo décimo transitorio, fracción IV en la porción normativa que precisa "siempre y cuando el trabajador tenga una antigüedad mínima en el mismo puesto y nivel de tres años. Si el trabajador tuviere menos de tres años ocupando el mismo puesto y nivel, se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto que hubiere percibido el trabajador, sin importar su antigüedad en el mismo" de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en vigor. El señor M.J.F.F.G.S. y la señora M.O.S.C. de G.V., votaron en contra y porque se hiciera una interpretación conforme; el primero reservó su derecho para formular voto particular al que se adherirá la señora Ministra.
El señor M.G.D.G.P. no asistió por estar disfrutando de su periodo vacacional, en virtud de haber integrado comisiones de receso.

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1. No. Registro: 173,667. Jurisprudencia Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXIV, diciembre de 2006, página 221.
2. "Artículo 34. Lasnotificaciones surtirán sus efectos:
"I. Las que se hagan a las autoridades responsables, desde la hora en que hayan quedado legalmente hechas.
"II. Las demás, desde el día siguiente al de la notificación personal o al de la fijación de la lista en los Juzgados de Distrito, Tribunales Colegiados de Circuito o Suprema Corte de Justicia."
3. No. Registro: 207,035. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Octava Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. VII, marzo de 1991, página 60. Genealogía: Gaceta Número 39, marzo de 1991, pág. 44. Apéndice 1917-1995, T.V., Primera Parte, tesis 471, página 313.
4. No. Registro: 200,727. Jurisprudencia. Materia(s): Laboral. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. II, septiembre de 1995, tesis 2a./J. 39/95, página 333.
5. No. Registro: 189,858. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, L.. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIII, abril de 2001, tesis 2a. XXXII/2001, página 502.
6 No. Registro: 232,149. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. 205-216, Primera Parte, tesis (sin número), página 165.
7 No. Registro: 205,855. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Octava Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. VI, Primera Parte, julio a diciembre de 1990, tesis P. LII/90, página 35. Genealogía: Gaceta Número 34, octubre de 1990, página 56.
8. No. Registro: 815,131. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Informes. Informe 1982, P.I., tesis 1, página 333.
9. No. Registro: 233,787. Tesis aislada. Materia(s): Común. Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. 18, Primera Parte, tesis (sin número), página 74.
10. No. Registro: 189,146. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIV, agosto de 2001, tesis 2a. CXVII/2001, página 214.
11. No. Registro: 179,813. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XX, diciembre de 2004, tesis P./J. 117/2004, página 1111.
12. No. Registro: 900,226. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice 2000. Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN, tesis 226, página 269.
13. No. Registro: 206,091. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Octava Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, tesis P./J. 3/88, página 160.
14. No. Registro: 170,273, Jurisprudencia, Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVII, febrero de 2008, tesis 2a./J. 15/2008, página 591.
15. No. Registro: 192,289. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XI, marzo de 2000, tesis P./J. 25/2000, página 38.
16. "Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. ..."
17. Número de registro: 189,448. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIII, junio de 2001, tesis 2a. LXXXVIII/2001, página 306.
18 Número de registro: 188,508. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIV, octubre de 2001, página 16.
19 "Artículo 177. Si llegare a ocurrir en cualquier tiempo que los recursos del instituto no bastaren para cumplir con las obligaciones a su cargo establecidas por la ley, el déficit que hubiese, será cubierto por las dependencias y entidades en la proporción que a cada una corresponda."
20. No. Registro: 205,443. Tesis aislada. Materia(s): Común. Octava Época. Instancia: Pleno. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. 81, septiembre de 1994, tesis P. XLIII/94, página 41.
21 No. Registro: 189,381. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIII, junio de 2001, tesis 2a. LXXXIII/2001, página 315.
22. Recuérdese que las cuotas y aportación del seguro RCV de los trabajadores que opten por migrar al nuevo sistema de pensiones se depositarán en la subcuenta respectiva de su cuenta individual.
23. T. presente que en el capítulo V Bis de la ley derogada, se impuso a las dependencias y entidades el deber de aperturar una cuenta individual para el sistema de ahorro para el retiro (SAR) a nombre de los trabajadores que era administrada por una institución de crédito o entidad financiera autorizada para ello. Dicha cuenta tiene dos subcuentas: la de ahorro para el retiro y la del fondo de vivienda.
24. No. Registro: 192,636. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, L.. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. X, diciembre de 1999, tesis 2a. CXLVII/99, página 405.
25. No. Registro: 180,345. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XX, octubre de 2004, tesis 1a./J. 81/2004, página 99.
26. No. Registro: 172,606. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXV, mayo de 2007, tesis 2a./J. 88/2007, página 850.
27. No. Registro: 200,130. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. III, mayo de 1996, tesis P. LXX/96, página 116.
28. No. Registro: 174,094. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXIV, octubre de 2006, tesis 2a./J. 144/2006, página 351.
29 No. Registro: 181,808. Jurisprudencia. Materia(s): Laboral. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIX, abril de 2004, tesis 2a./J. 40/2004, página 425.
30. No. Registro: 182,533. Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVIII, diciembre de 2003, tesis P. XXVII/2003, página 19.
31. No. Registro: 190,057. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIII, marzo de 2001, tesis 1a. III/2001, página 114.
32 No. Registro: 183,118. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVIII, octubre de 2003, tesis 2a./J. 88/2003, página 43.
33. El monto del subsidio al sistema de pensiones equivale aproximadamente a dos y media veces el monto del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF). Se precisa que cada año que se posponga la reforma el déficit actuarial se incrementará aproximadamente 100 mil millones de pesos.
34. Para el dos mil siete se calculó un déficit de 42 mil millones de pesos y para el dos mil doce se calcula que podría alcanzar los 77 mil millones de pesos.
35. No. Registro: 195,676. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, L.. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. VIII, agosto de 1998, tesis P./J. 42/98, página 10.
36. "Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:
"...
"II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado."
37. No. Registro: 192,855. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. X, noviembre de 1999, tesis P./J. 105/99, página 27.
38. Iniciativa de la Ley de Pensiones Civiles. M.A. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. 22 de diciembre de 1947.
39 Í..
40. Í..
41. Iniciativa del presidente de la República licenciado G.D.O.. 7 de diciembre de 1959.
42. Recopilación de la jurisprudencia romana clásica. Obra jurídica publicada en el año 533 d.C. por el emperador B.J..
43. Exposición de motivos de los diputados federales de la iniciativa con proyecto de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. 15 de marzo de 2007.
44. "Artículo 87. Al trabajador que sin tener derecho a pensión por jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez, se separe definitivamente del servicio, se le otorgará en sus respectivos casos, una indemnización global equivalente a:
"I. El monto total de las cuotas con que hubiese contribuido de acuerdo con las fracciones de la II a la V del artículo 16, si tuviese de uno a cuatro años de servicios;
"II. El monto total de las cuotas que hubiese enterado en los términos de las fracciones de la II a la V del artículo 16, más 45 días de su último sueldo básico según lo define el artículo 15, si tuviese de cinco a nueve años de servicios; y
"III. El monto total de las cuotas que hubiera pagado conforme al mismo precepto, más 90 días de su último sueldo básico, si hubiera permanecido en el servicio de diez a catorce años.
"Si el trabajador falleciere sin tener derecho a las pensiones mencionadas, el instituto entregará a sus beneficiarios, en el orden establecido por el artículo 75, el importe de la indemnización global."
45. No. Registro: 197,222. Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. VI, diciembre de 1997, tesis P. CLXVIII/97, página 180.
46. "Artículo 90 Bis-C. Las dependencias y entidades estarán obligadas a cubrir las aportaciones establecidas en este capítulo, así como las relativas al fondo de la vivienda, mediante la entrega simultánea de los recursos correspondientes en instituciones de crédito u otras entidades financieras autorizadas por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, para su abono en las cuentas individuales del sistema de ahorro para el retiro abiertas a nombre de los trabajadores. ... Las cuentas individuales del sistema de ahorro para el retiro tendrán dos subcuentas: la de ahorro para el retiro y la del fondo de la vivienda. La documentación y demás características de estas cuentas, no previstas en esta ley, se sujetarán a las disposiciones de carácter general que expida la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. ..."
"Artículo 103. Los recursos del fondo se destinarán:
"I.A. otorgamiento de créditos a los trabajadores que sean titulares de depósitos constituidos a su favor por más de 18 meses en el Instituto. El importe de estos créditos deberá aplicarse a los siguientes fines:"
47. "1. Las prestaciones deberán comprender, por lo menos: a) en caso de estado mórbido: i) la asistencia médica general, comprendida la visita a domicilio; ii) la asistencia por especialistas, prestada en hospitales a personas hospitalizadas o no hospitalizadas, y la asistencia que pueda ser prestada por especialistas fuera de los hospitales; iii) el suministro de productos farmacéuticos esenciales recetados por médicos u otros profesionales calificados; y iv) la hospitalización, cuando fuere necesaria; y b) en caso de embarazo, parto y sus consecuencias; i) la asistencia prenatal, la asistencia durante el parto y la asistencia puerperal prestada por un médico o por una comadrona diplomada; y ii) la hospitalización, cuando fuere necesaria. ..."
48. "Artículo 121. La cuantía de la pensión por invalidez será igual a una cuantía básica del treinta y cinco por ciento del promedio del sueldo básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del trabajador. Dicha cuantía no será inferior a la pensión prevista en el artículo 170 de la Ley del Seguro Social a la fecha de entrada en vigor de esta ley, cantidad que se actualizará anualmente, en el mes de febrero, conforme al cambio anualizado del Índice Nacional de Precios al Consumidor. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el salario mínimo. ..."
49. "Artículo 132. Los familiares derechohabientes del trabajador o pensionado fallecido, en el orden que establece la sección de pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida, tienen derecho a una pensión equivalente al cien por ciento de la que hubiese correspondido al trabajador por invalidez o de la pensión que venía disfrutando el pensionado, y a la misma gratificación anual a que tuviera derecho el pensionado. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el salario mínimo."
50. "Artículo 170. Pensión garantizada es aquella que el Estado asegura a quienes reúnan los requisitos señalados en los artículos 154 y 162 de esta ley y su monto mensual será el equivalente a un salario mínimo general para el Distrito Federal, en el momento en que entre en vigor esta ley, cantidad que se actualizará anualmente, en el mes de febrero, conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor, para garantizar el poder adquisitivo de dicha pensión."
51. "Artículo 67. La pensión por invalidez se otorgará a los trabajadores que se inhabiliten física o mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, si hubiesen contribuido con sus cuotas al instituto cuando menos durante 15 años. El derecho al pago de esta pensión comienza a partir del día siguiente al de la fecha en que el trabajador cause baja motivada por la inhabilitación. Para calcular el monto de esta pensión, se aplicará la tabla contenida en el artículo 63, en relación con el artículo 64."
52. Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IV, noviembre de 1996, tesis 2a./J. 55/96, página 176.
53. Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IV, noviembre de 1996, tesis 2a./J. 56/96, página 161.
54. "Artículo 73. La muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su edad, y siempre que hubiere cotizado al instituto por más de quince años, o bien acaecida cuando haya cumplido 60 o más años de edad y mínimo de 10 años de cotización, así como la de un pensionado por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez, dará origen a las pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia en su caso, según lo prevenido por esta ley."
55. "Artículo 63. El trabajador contratará el seguro de pensión con la aseguradora que elija, para gozar del beneficio de pensión. El instituto calculará el monto necesario conforme a las reglas que para tal efecto, expida la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, para la contratación del seguro de pensión y el propio instituto, entregará dicha suma a la aseguradora elegida por el trabajador.
"La renta otorgada al pensionado incapacitado deberá cubrir: I. La pensión, y II. Las cuotas y aportaciones a la cuenta individual del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en los términos de la presente ley.
"Terminada la vigencia del contrato de seguro de pensión, el trabajador que reúna los requisitos correspondientes tendrá derecho a recibir su pensión de vejez. El trabajador que no reúna los requisitos correspondientes recibirá la pensión garantizada."
56. No. Registro: 169,877. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVII, abril de 2008, tesis 1a./J. 37/2008, página 175.
57. "Artículo 182. La constitución de las reservas actuariales será prioritaria sobre las financieras, con el fin de garantizar el pago de los compromisos de pensiones, indemnizaciones globales, amortizaciones de créditos otorgados a los trabajadores en los términos de las fracciones I y II del artículo 103 de esta ley, y entrega de depósitos prevista en el artículo 90 Bis-S de este propio ordenamiento."
58. SMGDF de 2007 $50.57 y SMGDF de 2008 $52.59.
59. No. Registro: 200,199. Jurisprudencia. Materia(s): Laboral, Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. III, febrero de 1996, tesis P./J. 1/96, página 52.
60. No. Registro: 200,604. Jurisprudencia. Materia(s): Laboral, Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. III, mayo de 1996, tesis 2a./J. 22/96, página 153.
61. "Artículo 1o. La presente ley se aplicará:
"...
"II. A los trabajadores de los organismos públicos que por ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal sean incorporados a su régimen;
"...
"V. A las entidades y organismos públicos que se mencionan en este artículo.
"En el curso de la presente ley se designará con los nombres de entidades y organismos públicos a los mencionados en las fracciones I y II. ..."
62. "Artículo 4o. El personal del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado se formará con los trabajadores que estaban adscritos a la dirección de pensiones civiles y con todos aquellos que al efectuarse la incorporación de los diversos servicios pasen a depender del instituto. El personal de base tanto de la anterior dirección de pensiones civiles como el que vaya siendo incorporado, constituirá unidades escalafonarias según el servicio al que quede adscrito con la debida separación de orden y con carácter definitivo, respetando las antigüedades y derechos escalafonarios que hubiere tenido en la unidad burocrática de donde provenga. ..."
63. Pensión o jubilación, es la renta o retiro programado (artículo 6, fracción XVII).
64. Seguro de pensión, es el derivado de las leyes de seguridad social que tenga por objeto, el pago de rentas periódicas durante la vida del pensionado o el que corresponda a sus familiares derechohabientes (artículo 6, fracción XXV).
65. Renta, es el beneficio periódico que reciba el trabajador durante su retiro o sus familiares derechohabientes, en virtud del contrato de pensión que se celebre con la aseguradora de su preferencia (artículo 6, fracción XXI).
66. Aseguradoras, son las instituciones de seguros autorizadas para operar los seguros de pensiones derivados de las leyes de seguridad social.
67. Monto constitutivo, es la cantidad de dinero que se requiere para contratar una renta o un seguro de sobrevivencia con una aseguradora.
68. Administradora, son las administradoras de fondos para el retiro (artículo 6, fracción I).
69. Retiro programado, es la modalidad de obtener una pensión fraccionando el monto total de los recursos de la cuenta individual, considerando para ello la esperanza de vida de los pensionados y los rendimientos previsibles de su saldo (artículo 6, fracción XXIII).
70. Seguro de sobrevivencia, el que deben contratar los pensionados por retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, a favor de sus familiares derechohabientes para otorgarles a éstos la pensión que corresponda en caso de fallecimiento (artículo 6o., fracción XXVI).
71. Relativa a lasreglas generales que establecen los procesos a los que deberán sujetarse las Administradoras de Fondos para el Retiro y las empresas operadoras de la base de datos nacional SAR, para la disposición y transferencia de los recursos depositados en las cuentas individuales de los trabajadores, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de octubre de dos mil tres. Se modificó y adicionó mediante la diversa circular CONSAR 31-9 publicada en el referido medio informativo el veinte de marzo de dos mil ocho, para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la ley impugnada.
72. Publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el 26 de febrero de 1997.
73. Registro No. 195,676. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. VIII, agosto de 1998, página 10.
74. No. Registro: 177,226. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, L.. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXII, septiembre de 2005, tesis 2a./J. 117/2005, página 354.
75. No. Registro: 200,122. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Penal, Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. III, mayo de 1996, tesis P. LXXIV/96, página 55.
76. No. Registro: 171,257. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVI, octubre de 2007, tesis 2a./J. 192/2007, página 209.
77. "Artículo 1o. Las personas físicas y las morales, están obligadas a contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas. Las disposiciones de este código se aplicarán en su defecto y sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de los que México sea parte. Sólo mediante ley podrá destinarse una contribución a un gasto público específico."
"Artículo 5o. Las disposiciones fiscales que establezcan cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta. Se considera que establecen cargas a los particulares las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa."
78. No. Registro: 186,380. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVI, agosto de 2002, tesis 2a./J. 92/2002, página 201.
79. Artículos 209 al 225 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
80. Artículos 103 a 113 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
81. "Artículo 107. Todas las controversias de que hable el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes: I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada."
82. "Artículo 4o. El juicio de amparo únicamente puede promoverse por la parte a quien perjudique la ley, el tratado internacional, el reglamento o cualquier otro acto que se reclame, pudiendo hacerlo por sí, por su representante, por su defensor si se trata de un acto que corresponda a una causa criminal, por medio de algún pariente o persona extraña en los casos en que esta ley lo permita expresamente; y sólo podrá seguirse por el agraviado, por su representante legal o por su defensor."
83. No. Registro: 170,674. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVI, diciembre de 2007, tesis P./J. 49/2007, página 1080.
84 "Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. ..."
85. "Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."
86. " ...Tratándose de los seguros relacionados con contratos de seguros que tengan como base planes de pensiones o de supervivencia derivados de las leyes de seguridad social y a los que se refiere el párrafo segundo de la fracción I del artículo 8o. de esta ley, las autorizaciones se otorgarán sólo a instituciones de seguros que las practiquen en forma exclusiva, sin que a las mismas se les pueda autorizar cualquiera otra operación de las señaladas en este artículo."
87. No. Registro: 205,495. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Octava Época. Instancia: Pleno. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. 74, febrero de 1994, tesis P. VIII/94, página 30.
88. No. Registro: 205,497. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Octava Época. Instancia: Pleno. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. 74, febrero de 1994, tesis P. IX/94, página 31.
89 Ley Federal del Trabajo. "Artículo 356. Sindicato es la asociación de trabajadores o patrones, constituida para el estudio, mejoramiento y defensa de sus respectivos intereses."
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. "Artículo 67. Los sindicatos son las asociaciones de trabajadores que laboran en una misma dependencia, constituidas para el estudio, mejoramiento y defensa de sus intereses comunes."
90. "Artículo 38. Sólo podrán hacerse retenciones, descuentos o deducciones al salario de los trabajadores cuando se trate:
"...
"III. De los descuentos ordenados por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado con motivo de obligaciones contraídas por los trabajadores;
"...
"El monto total de los descuentos no podrá exceder del treinta por ciento del importe del salario total, excepto en los casos a que se refieren las fracciones III, IV, V y VI de este artículo."
91. No. Registro: 207,451. Tesis aislada. Materia(s): Común. Octava Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. II, Primera Parte, julio a diciembre de 1988, tesis (sin número), página 196.
92. No. Registro: 170,326, Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVII, febrero de 2008, tesis 2a. XXIX/2008, página 723.