Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

COMPETENCIA 221/97. SUSCITADA ENTRE EL JUEZ CUARTO DE DISTRITO EN MATERIA CIVIL Y EL JUEZ TRIGÉSIMO SEXTO CIVIL, AMBOS EN EL DISTRITO FEDERAL.

CONSIDERANDO:

SEGUNDO.-El J. Trigésimo Sexto de lo Civil del Distrito Federal es legalmente competente para seguir conociendo del juicio ejecutivo mercantil promovido por Gastronómica Tlaxcala, S.A. de C.V. en contra del Instituto Mexicano del Seguro Social.

Para llegar a esta conclusión, se estima pertinente hacer los siguientes razonamientos:

El J. Trigésimo Sexto de lo Civil, al resolver la interlocutoria de la excepción de incompetencia por declinatoria interpuesta por el IMSS, en su carácter de demandado, sustancialmente se apoyó en los argumentos expresados por esta institución en el sentido de que se trata de un organismo descentralizado, cuyos inmuebles son del dominio público de la nación, ya que el instituto forma parte de la Federación y, por ello, las controversias que se susciten por este motivo son de la competencia de un tribunal federal. Asimismo, se apoyó en la tesis "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. COMPETENCIA DEL FUERO FEDERAL PARA CONOCER DE JUICIOS EN LOS QUE INTERVENGAN, Y SE COMPROMETA SU PATRIMONIO.", de la anterior Tercera Sala.

Por su parte, el J. Cuarto de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal arribó a la conclusión de que no es competente porque, primero, sólo se debaten intereses particulares de un organismo descentralizado, cuyos bienes no son del dominio público y aunque tiene personalidad jurídica y patrimonio propios, tiene autonomía de gestión, lo que permite deducir que no se afecta directamente al patrimonio nacional, sino al propio del organismo. Segundo, por virtud del principio de concurrencia, la parte actora eligió la jurisdicción ante un J. del fuero común al intentar la vía ejecutiva mercantil, en la que con independencia de que el demandado sea el Instituto Mexicano del Seguro Social, la acción ejercitada se apoya en documentos mercantiles que se rigen por leyes de carácter federal, como lo es el Código de Comercio, y si la parte actora presentó su demanda en la Oficialía de Partes Común a los Juzgados del Fuero Común, es inconcuso que se surte la competencia en favor de un tribunal de este fuero. Y, tercero, porque no existe disposición alguna que imponga al J. Federal la obligación de conocer la presente controversia en virtud de ser parte de la misma el Instituto Mexicano del Seguro Social, y al suscribir documentos relativos a facturas y notas de consumo de alimentos, no precisamente en ejercicio de su objeto social, no actuó en su carácter de autoridad, sino que se ubicó en un plan de igualdad en relación con el prestador del servicio alimentario; por tanto, es aplicable la tesis de la anterior Tercera Sala con el rubro: "COMPETENCIA FEDERAL. NO SE SURTE POR LA SOLA CIRCUNSTANCIA DE QUE SEA PARTE EN EL JUICIO UN ORGANISMO DESCENTRALIZADO Y SE AFECTE O PUEDA AFECTARSE SU PATRIMONIO.".

Esta Primera Sala, con fecha dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, resolvió la Competencia 123/95, suscitada entre la J. Cuadragésimo Quinto de lo Civil del Distrito Federal y el J. Sexto de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal, por unanimidad de cuatro votos, con ausencia del M.J.N.S.M., en el sentido de declarar competente al J. de Distrito de referencia. Sin embargo, habiendo reflexionado los criterios prevalecientes sobre este tipo de conflictos competenciales, se hace necesario interrumpir tal criterio adoptado, por las consideraciones que a continuación se dan:

• En principio, es dable señalar que las facultades concedidas a los órganos federales y a los estatales se encuentran reguladas en el diverso artículo 124 de la Constitución Federal, mediante el Pacto Federal. Así, las facultades conferidas a los órganos federales deben constar expresamente en la Constitución y todo aquello que no esté precisado en dicho ordenamiento, se entienden facultades reservadas a los Estados.

• En esa tesitura, las atribuciones jurisdiccionales de los tribunales de la Federación están expresamente consignadas en el artículo 104 de la Constitución, y en el propio numeral se dispone que les compete conocer asuntos cuando la Federación sea parte (fracción III). Es decir, los tribunales federales conocerán de las controversias cuando el patrimonio o los intereses jurídicos de la Federación sean afectados.

• Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación regula, entre otras, las hipótesis en las que la Federación es parte en controversias ordinarias de carácter civil y señala como tribunales competentes a los Jueces de Distrito civiles federales (artículo 53), quienes además resolverán el cumplimiento y aplicación de leyes federales.

• Finalmente, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (artículos 1o., 3o. y 45) y la Ley Federal de Entidades Paraestatales (artículos 11, 14, 17, 18 y 60) constituyen las bases legales para la existencia de los organismos descentralizados, creados por el Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tienen por finalidad realizar actividades destinadas a atender áreas prioritarias, prestar servicios públicos y sociales, y cuentan con una propia infraestructura, organización y administración, caracterizándose por una autonomía orgánica y funcional.

En el caso del Instituto Mexicano del Seguro Social, estamos en presencia de un organismo público descentralizado, con autonomía orgánica y funcional, destinado a atender el área prioritaria de seguridad social en nuestro país. En este sentido, la Ley del Seguro Social concretamente dispone:

"Artículo 3o. La realización de la seguridad social está a cargo de entidades o dependencias públicas, federales o locales y de organismos descentralizados, conforme a lo dispuesto por esta ley y demás ordenamientos legales sobre la materia."

"Artículo 4o. El seguro social es el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional en los términos de esta ley, sin perjuicio de los sistemas instituidos por otros ordenamientos."

"Artículo 5o. La organización y administración del seguro social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad y patrimonio propios, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene el carácter de organismo fiscal autónomo, cuando así lo prevea la presente ley."

"Artículo 253. Constituyen los recursos del instituto:

"I. Las cuotas a cargo de los patrones, trabajadores y demás sujetos que señalan esta ley, así como la contribución del Estado ...

"II. Los intereses, realización de activos, alquileres, rentas, rendimientos, utilidades y frutos de cualquier clase, que produzcan sus bienes;

"III. Las donaciones, herencias, legados, subsidios y adjudicaciones que se hagan a su favor, y

"IV. C. otros ingresos que le señalen las leyes y reglamentos."

"Artículo 254. El Instituto Mexicano del Seguro Social, sus dependencias y servicios, no serán sujetos de contribuciones federales, estatales y municipales. La Federación, los Estados, el Gobierno del Distrito Federal y los Municipios, no podrán gravar con impuestos su capital, ingresos, rentas, contratos, actos jurídicos, títulos, documentos, operaciones o libros de contabilidad, aun en el caso de que las contribuciones, conforme a una ley general o especial fueran a cargo del instituto como organismo público o como patrón. En estos supuestos se consideran comprendidos los impuestos indirectos y el franqueo postal. El instituto y demás entidades que formen parte o dependan de él, estarán sujetos únicamente al pago de los derechos de carácter municipal que causen sus inmuebles en razón de pavimentos, atarjeas y limpia, así como por el agua potable de que dispongan, en las mismas condiciones en que deben pagar los demás causantes. Igualmente estarán sujetos a los derechos de carácter federal correspondientes a la prestación de servicios públicos."

Es decir, el Seguro Social es un instituto que tiene una doble función, como organismo público descentralizado al contar con personalidad jurídica y patrimonio propios, y como patrón, en tanto se refiere a las relaciones laborales con su personal. Es el encargado de la seguridad social de México; por tanto, es un instrumento que presta un servicio a todos los derechohabientes del país.

Por otro lado, la Ley del Seguro Social establece que los bienes afectos a la prestación directa de los servicios que proporciona el instituto serán inembargables (artículo 255), pero también tiene la obligación de pagar los impuestos correspondientes a la prestación de servicios públicos.

Ahora bien, las atribuciones y facultades que tiene el Seguro Social se hallan reguladas en el artículo 251 y fundamentalmente se basan en establecer los procedimientos para la inscripción, cobro de cuotas y otorgamiento de prestaciones a sus afiliados, pero cuando el instituto adquiere compromisos diversos a los previstos en dicha normatividad, como en la especie son el pago de facturas por consumo de alimentos (foja 3 del cuaderno de antecedentes), en la afectación que pudiere hacerse a su patrimonio no se ve involucrada la Federación, puesto que la adquisición de tales compromisos se hizo independientemente de las funciones que están señaladas en la propia legislación y de los objetivos por las cuales fue creado este organismo. Para una mayor comprensión, se transcribe el precepto de referencia:

"Artículo 251. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las facultades y atribuciones siguientes:

"I. Administrar los seguros de riesgos de trabajo ...

"II. Satisfacer las prestaciones que se establecen en esta ley;

"III. Invertir sus fondos ...

"IV. Realizar toda clase de actos jurídicos necesarios para cumplir con sus fines ...

"V. Adquirir bienes muebles e inmuebles ...

"VI. Establecer clínicas, hospitales ...

"VII. Establecer y organizar sus dependencias;

"VIII. Expedir sus reglamentos interiores;

"IX. Difundir conocimientos y prácticas de previsión y seguridad social;

"X. Registrar a los patrones y demás sujetos ...

"XI. Dar de baja del régimen a los sujetos asegurados ...

"XII. Recaudar y cobrar las cuotas de los seguros ...

"XIII. Establecer los procedimientos para la inscripción ...

"XIV. Determinar los créditos a favor del instituto ...

"XV. Determinar la existencia, contenido y alcance de las obligaciones incumplidas por los patrones y demás sujetos obligados ...

"XVI. Ratificar o rectificar la prima, la clasificación y el grado de riesgo ...

"XVII. Determinar y hacer efectivo el monto de los capitales constitutivos ...

"XVIII. Ordenar y practicar visitas domiciliarias ...

"XIX. Ordenar y practicar las investigaciones correspondientes en los casos de sustitución patronal ...

"XX. Establecer coordinación con las dependencias y entidades ...

"XXI. Revisar los dictámenes formulados por contadores públicos sobre el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta ley y sus reglamentos;

"XXII. Realizar inversiones en sociedades o empresas que tengan objeto social complementario ...

"XXIII. Las demás que le otorguen esta ley, sus reglamentos y cualesquiera otra disposición aplicable."

En suma, cuando de alguna manera el Seguro Social compromete su patrimonio al realizar actos de gestión con particulares, en un plano de igualdad jurídica, es obvio que no se afecta la prestación del servicio público de seguridad social, que es el ejercicio de su objeto social. Por ello es que esta Primera Sala ha estimado que la competencia federal no se surte por la sola circunstancia de que sea parte en el juicio civil este organismo, y hace suyos los siguientes argumentos emitidos por la anterior Tercera Sala en la tesis de jurisprudencia: "COMPETENCIA FEDERAL. NO SE SURTE POR LA SOLA CIRCUNSTANCIA DE QUE SEA PARTE EN EL JUICIO UN ORGANISMO DESCENTRALIZADO Y SE AFECTE O PUEDA AFECTARSE SU PATRIMONIO.", publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo IV, Materia Civil, página 99, que a la letra dice: "Si bien conforme a lo dispuesto por los artículos 90 constitucional, 1o. y 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los organismos descentralizados forman parte de la administración pública federal paraestatal, lo cierto es que en términos de lo establecido por los artículos 45 de esta ley, 11, 14, 17, 18, 60 y demás relativos de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, constituyen entes creados por el Congreso de la Unión o el Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo objeto es la realización de actividades correspondientes a las áreas prioritarias, la prestación de servicios públicos o sociales o la obtención y aplicación de recursos para la asistencia y seguridad sociales, que cuentan con su propia organización y administración y gozan de autonomía de gestión, aun cuando están sujetos a la supervisión y vigilancia del Ejecutivo Federal. Por tanto, los organismos descentralizados no pueden considerarse como la Federación, en la acepción que le da el artículo 104, fracción III, constitucional, es decir, como el ente jurídico denominado Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, tanto los bienes muebles como los inmuebles patrimonio de los organismos descentralizados, incluidas las aportaciones que reciben del Gobierno Federal, como no están incluidos en los artículos 1o. a 3o. de la Ley General de Bienes Nacionales, ni en ningún otro dispositivo legal, como de dominio público o de dominio privado de la Federación, no constituyen bienes nacionales; por el contrario, la fracción IV del artículo 3o. antes citado dispone que son bienes de dominio privado de la Federación los que hayan formado parte del patrimonio de las entidades de la administración pública paraestatal, que se extingan o liquiden, en la proporción que corresponda a la Federación, por lo que mientras dichos bienes sean patrimonio de dichas entidades no son bienes nacionales, pues es necesario para ello que antes dejen de ser propiedad de las entidades con motivo de su extinción o liquidación. En consecuencia, por el solo hecho de que en el juicio sea parte un organismo descentralizado y se afecte o pueda afectarse su patrimonio, no se surte la competencia de los tribunales federales conforme a los artículos 104, fracción III, constitucional, 54, fracciones II y VI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 7o. de la Ley General de Bienes Nacionales, en virtud de que no puede considerarse que la Federación sea parte ni que se afecten sus intereses. Atento lo anterior debe interrumpirse la jurisprudencia publicada con el número 12, en el Informe de 1988, Segunda Parte, página 62 a 64, con el rubro: ‘ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. COMPETENCIA DEL FUERO FEDERAL PARA CONOCER DE JUICIOS EN LOS QUE INTERVENGAN, Y SE COMPROMETA SU PATRIMONIO.’."

Es decir, los organismos descentralizados tienen su propia personalidad jurídica, gozan de autonomía de gestión y tienen por propósito la realización de actividades correspondientes a sus áreas estratégicas y a la prestación de un servicio público (artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales); en consecuencia, no es factible considerarlos Federación en la connotación que les otorga la fracción III del artículo 104 constitucional, al no tratarse de Poderes de la Unión ni de organismos de ellos.

Aunado a lo anterior, vale apuntar que en la presente litis competencial se actualiza la hipótesis relativa a la competencia concurrente prevista en la fracción I del artículo 104 constitucional porque: a) Se trata de un juicio ejecutivo mercantil en el que se plantea que el Instituto Mexicano del Seguro Social suscribió una serie de documentos mercantiles, no precisamente en ejercicio de su objeto social, sino documentos relativos a diversas facturas y notas de consumo de alimentos por la prestación del servicio proporcionado; b) El juicio se fundamenta en la aplicación de leyes federales "Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y el Código de Comercio"; y c) El actor presenta su demanda ante un J. Civil en turno del Distrito Federal.

Pues bien, de conformidad con el artículo 104, fracción I, de la Constitución Federal, los tribunales federales conocerán, entre otras controversias, las del orden civil que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales, pero además cuando dichas controversias afecten intereses particulares, podrán conocer también de ellas, a elección del actor, los Jueces y tribunales del orden común. Sobre este particular, es aplicable la tesis de la anterior Tercera Sala, criterio que hace suyo este órgano colegiado, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo X, agosto de 1992, página 149, bajo el rubro: "".

En tales condiciones, no obstante que la parte demandada en el juicio natural resulta ser un organismo descentralizado y se aplican leyes federales, sin embargo, al no estar en juego intereses de la nación, así como por haberse presentado el escrito inicial ante un J. del fuero común, es competente este último, ya que el precepto constitucional plantea la existencia de jurisdicción concurrente.

Finalmente, es importante destacar que cuando intervienen organismos públicos descentralizados en una controversia judicial y no se está en el supuesto de que la Federación sea parte procesal por no afectar los intereses de alguno de los Poderes de la Unión ni propiedades de la nación, es incontrovertible que el J. del fuero común es el competente para conocer de esa vía judicial. En este sentido, esta Primera Sala ha resuelto en los conflictos competenciales 224/95, 28/96, 177/96 y 137/97 que no existe circunstancia por la que los tribunales federales deban conocer de juicios civiles donde el organismo descentralizado es parte.

Por último, respecto de la creación de los organismos descentralizados, la competencia 137/97, resuelta el dieciocho de junio de mil novecientos noventa y siete, por unanimidad de cinco votos de los Ministros de la Primera Sala, dispone en lo conducente lo siguiente:

"... Por tanto, cuando el Congreso de la Unión en una ley o por decreto crea un organismo descentralizado, y establece que los tribunales federales serán las autoridades competentes para conocer de los juicios en el que este organismo creado sea parte, desde luego, se surte la competencia federal; lo que no sucede cuando es el Ejecutivo Federal quien crea un organismo descentralizado mediante un decreto o acuerdo, pues en tales casos, si el presidente de la República determina en ese acto que el organismo público creado queda sujeto a los tribunales federales, jurídicamente esa determinación competencial del Ejecutivo carece de sustento jurídico por no encontrarse facultado para ello, debiéndose, en tal supuesto, estar conforme al sistema de competencias establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes reglamentarias, para dirimir las controversias en que sea parte esa institución descentralizada creada ..."

En efecto, de la propia interpretación de la Ley del Seguro Social se desprende como competencia federal los conflictos que se susciten entre la dependencia y sus asegurados o beneficiarios cuando el instituto actúa como patrón (artículo 275), o respecto de conductas ilícitas de los patrones que se tipifiquen dentro de los supuestos previstos en el Código Fiscal de la Federación (artículo 284). Pero cuando realiza actividades dentro de su gestión, tales circunstancias no se encuentran reguladas como una competencia específica, y al no afectar el patrimonio de la nación, que sí es del dominio público, es de concluirse que se surte la competencia local.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se declara que en el fuero común radica la competencia.

SEGUNDO.-El J. Trigésimo Sexto de lo Civil en el Distrito Federal es el competente legalmente para continuar conociendo del juicio ejecutivo mercantil número 1280/96, promovido por A.S.L., en su calidad de administrador único de Gastronómica de Tlaxcala, S.A. de C.V., en contra del Instituto Mexicano del Seguro Social.

TERCERO.-Hágase del conocimiento de los Jueces contendientes el contenido del presente fallo, remitiéndole al J. señalado en el punto anterior los autos del juicio de referencia.

N. y cúmplase.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros presidente J.V.C. y C. (ponente), H.R.P., J. de J.G.P., J.N.S.M. y O.S.C. de G.V..