Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezJosé Fernando Franco González Salas,Luis María Aguilar Morales,Salvador Aguirre Anguiano,Sergio Valls Hernández,Margarita Beatriz Luna Ramos
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXII, Julio de 2010, 681
Fecha de publicación01 Julio 2010
Fecha01 Julio 2010
Número de resolución2a./J. 19/2010
Número de registro22305
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 445/2009. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMERO Y SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS, AMBOS EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL DEL DÉCIMO NOVENO CIRCUITO.


MINISTRO PONENTE: J.F.F.G.S..

SECRETARIA: M.A.S.M..


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República,197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo Plenario 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que el tema tratado en las ejecutorias, que constituye el punto de contradicción a dilucidar, corresponde a la materia administrativa, en la que esta S. se encuentra especializada.


SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, pues quien la formuló tiene el carácter de parte quejosa en uno de los juicios de amparo que culminó con una de las resoluciones respecto de las que se formula la divergencia de criterios.


TERCERO. Las consideraciones vertidas por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito, al resolver en sesión del siete de octubre de dos mil nueve, el amparo directo **********, en la parte conducente, son las siguientes:


"SEXTO. Es fundado uno de los conceptos de violación planteados, y de estudio innecesario los restantes. Como antecedentes del acto reclamado se obtiene que la Administración Portuaria Integral de Altamira, S.A. de C.V., presentó el treinta de abril de dos mil cuatro y (sic) veintinueve de abril de dos mil cinco, avisos para dictaminar el cumplimiento de las obligaciones en materia de aportaciones de seguridad social, por los ejercicios fiscales de dos mil tres y dos mil cuatro, así como los dictámenes correspondientes el treinta de septiembre y tres de octubre de dos mil cinco, en términos de lo previsto por el artículo 161 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización. La Subdelegación de Tampico, dependiente de la Delegación Regional en Tamaulipas del Instituto Mexicano del Seguro Social, mediante oficios RI-2 requerimiento al patrón o representante legal, números ********** y **********, ambos del diecisiete de abril de dos mil siete, notificados el veinticuatro siguiente, le requirió al aludido patrón diversa documentación e información, marcando copia al contador público autorizado **********. En términos del oficio R-3 observaciones requiriendo al patrón o representante legal por no satisfacer dictamen número ********** del cuatro de junio de dos mil siete, el titular de la subdelegación aludida informó al representante legal de la Administración Portuaria Integral de Altamira, S.A. de C.V., que de la revisión de los dictámenes por los ejercicios dos mil tres y dos mil cuatro, por el registro patronal **********, se consideraba que no satisfacen los requisitos previstos en la Ley del Seguro Social y sus reglamentos por lo siguiente: (se transcribe).


"Lo anterior, con el objeto de que el aludido patrón manifestara lo que a su interés conviniera en un plazo de quince días hábiles, contados a partir de su notificación, en el entendido de que transcurrido dicho término, el instituto emitiría la resolución correspondiente y procedería, en su caso, a ejercer las facultades de comprobación, en términos del artículo 172 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización. La Subdelegación de Tampico, dependiente de la Delegación Regional en Tamaulipas del Instituto Mexicano del Seguro Social, emitió resolución contenida en el oficio ********** del trece de agosto de dos mil siete, a través del cual consideró que los dictámenes presentados respecto del cumplimiento de las obligaciones en materia de aportaciones de seguridad social, no satisfacen o cumplen los requisitos que exige el Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización; por tanto, determinó en el punto resolutivo primero: (se transcribe). En contra de la anterior determinación, la Administración Portuaria Integral de Altamira, Sociedad Anónima de Capital Variable, presentó demanda el seis de noviembre de dos mil siete, ante la S. Regional del Golfo Norte del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. A dicha demanda le recayó el acuerdo de dos de enero de dos mil ocho, emitido por la Magistrada instructora, en el que la desechaba por improcedente, al no encontrarse dentro de los supuestos de procedencia previstos en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, vigente en la fecha de la presentación del ocurso inicial. Inconforme con dicho proveído, la actora interpuso recurso de reclamación, el cual se declaró improcedente mediante resolución de ocho de septiembre de dos mil ocho, que constituye el acto reclamado en el presente juicio de garantías. Ahora bien, por principio es menester señalar que aun cuando uno de los aspectos controvertidos por la actora en el recurso de reclamación y ahora dentro del juicio de amparo, fue la aplicación del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa vigente en la fecha de presentación de la demanda, alegándose que debió aplicarse el diverso numeral 14 que entró en vigor a partir del siete de diciembre de dos mil siete. Sin embargo, los motivos de disenso en donde destacan la ilegalidad del acto reclamado por estimar aplicable el primer precepto, se consideran de estudio innecesario, habida cuenta de que en el caso que nos ocupa no existe diferencia sustancial en ambos artículos, para efectos de determinar la procedencia del juicio de nulidad en contra del acto que impugnó la ahora quejosa. De ahí que, como se analizará en los siguientes párrafos, de acuerdo con ambos preceptos, es decir, tanto el (sic) artículo derogado, como el (sic) vigente, se advierte que es procedente el juicio de nulidad, lo que habrá de considerarse atendiendo a los motivos de disenso planteados por la impetrante, lo que motiva la concesión del amparo. La quejosa esgrime como concepto de violación: ...


"Como se anticipó, es fundado el anterior motivo de disenso aludido. Para arribar a la anterior conclusión resulta menester transcribir el contenido de los artículos 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa derogado, así como el 14 del ordenamiento vigente a partir del siete de diciembre de dos mil siete, que señalan: (se transcribe). De los artículos legales transcritos se desprende que el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, resulta procedente, en lo que aquí interesa, contra resoluciones administrativas definitivas y, además, que se encuentren mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia expresas de asuntos que son de la competencia del referido tribunal administrativo, dentro de las que se encuentran aquellas que causen un agravio en materia fiscal. Así, resulta necesario precisar también, qué se entiende por ‘resolución definitiva’ para efectos del primer párrafo de dichos numerales. En ese sentido, los preceptos mencionados establecen que tendrán tal carácter las resoluciones que no admitan recurso o admitiéndolo se trate de recursos optativos. Al respecto, la Segunda S. de la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sentencia dictada el diecisiete de enero de dos mil tres, dentro de la contradicción de tesis 79/2002, interpretó el alcance de lo que es una resolución definitiva para efectos de la procedencia del juicio contencioso administrativo, en términos del derogado artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, y consideró que la definitividad para efectos de tal procedimiento, además de ponderar la atacabilidad de la resolución administrativa a través de recursos ordinarios en sede administrativa, necesariamente debe considerar la naturaleza de tal resolución, la cual debe constituir el producto final de la manifestación de la autoridad administrativa.


"A continuación se transcribe el análisis que sobre el tópico que nos ocupa, efectuó nuestra superioridad: (se transcribe). Sentado lo anterior, se analizará si el acto impugnado en el juicio de nulidad del que deriva la sentencia reclamada, se encuentra contemplado dentro de alguna de las hipótesis que establecen los preceptos anteriormente citados y, por ende, si procede en su contra el juicio contencioso administrativo. El artículo 16 de la Ley del Seguro Social, es claro en sostener que: (se transcribe). Por su parte, los numerales 170, 171, 172, 173, 174 y 175 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización, disponen: (se transcribe). Del primer precepto invocado se prevé que los patrones que de conformidad con el reglamento respectivo, cuenten con un promedio anual de trescientos o más trabajadores en el ejercicio fiscal inmediato anterior, estarán obligados a dictaminar el cumplimiento de sus obligaciones ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, por contador público autorizado; opción que también pueden elegir los diversos patrones que no se encuentren en dicho supuesto. De igual forma se aprecia que los dictámenes presentados se presumirán válidos, salvo prueba en contrario, por lo que los patrones que dictaminen el cumplimiento de sus obligaciones no son sujetos a visita domiciliaria por los ejercicios a que el mismo se refiere, con las excepciones siguientes:


"a) Que el dictamen se haya presentado con abstención de opinión, con opinión negativa o con salvedades sobre aspectos que, a juicio del contador público, recaigan sobre elementos esenciales del mismo.


"b) Que derivado de la revisión interna del dictamen, se determinen diferencias a su cargo y no sean aclaradas y, en su caso, pagadas.


"c) Cuando al revisar el dictamen se encuentren en su formulación irregularidades de tal naturaleza que obliguen al instituto a ejercer sus facultades de comprobación. Ahora bien, en cuanto a la revisión del dictamen, los numerales de mérito establecen que el Instituto Mexicano del Seguro Social podrá revisar los dictámenes presentados por los patrones, para lo cual requerirá al contador público autorizado y al patrón, diversa información y documentación en los plazos que para cada supuesto establece el aludido artículo 171 antes citado. Efectuados dichos requerimientos, si a juicio del instituto, el dictamen no satisface los requisitos señalados en el reglamento respectivo, lo hará del conocimiento del patrón y del contador público autorizado, quienes tienen quince días, a partir de su notificación, para manifestar lo que a su derecho convenga; transcurrido dicho plazo, se emitirá la resolución que corresponda y, en su caso, procederá a ejercer las facultades de comprobación que le otorga la ley. Sentado lo anterior, de las constancias que conforman el juicio natural se advierte que la Subdelegación del Instituto Mexicano del Seguro Social, con sede en Tampico, Tamaulipas, efectuó el procedimiento de revisión del dictamen presentado por el patrón Administración Portuaria Integral de Altamira, S.A. de C.V., a quien a través de oficios RI-2 requerimiento al patrón o representante legal, números ********** y **********, ambos del diecisiete de abril de dos mil siete, notificados el veinticuatro siguiente, le requirió al aludido patrón diversa documentación e información, marcando copia al contador público autorizado **********.


"Asimismo, en términos del oficio ********** del cuatro de junio de dos mil siete, el titular de la Subdelegación aludida informó al representante legal de la Administración Portuaria Integral de Altamira, Sociedad Anónima de Capital Variable, que de la revisión de los dictámenes por los ejercicios dos mil tres y dos mil cuatro, por el registro patronal **********, se considera que no satisfacen los requisitos previstos en la Ley del Seguro Social y sus reglamentos porque diversos trabajadores son sujetos de aseguramiento conforme lo establecen los artículos (sic) 5o. A, fracción XVIII, artículo 12, fracción I y artículo 27 de la Ley del Seguro Social.


"Con base en ello, se emitió la resolución contenida en el oficio ********** del trece de agosto de dos mil siete, en la que se consideró que los dictámenes presentados respecto del cumplimiento de las obligaciones en materia de aportaciones de seguridad social, no satisfacen o cumplen los requisitos que exige el Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización; por tanto, se determinó ejercer las facultades de comprobación, en términos de los artículos 16, 39 C y 251, primer párrafo, fracciones X, XI, XIV, XV, XVI, XVIII y XXXVII, de la Ley del Seguro Social vigente, 170, segundo párrafo y 172 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización, 150, fracción XX y 155, fracción XXVIII, inciso f), del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de septiembre de dos mil seis. Advirtiéndose de lo anterior, que la autoridad administrativa determinó ejercer las facultades de comprobación a través de una visita domiciliaria al patrón, pues así se infiere de los artículos 16 y 251, primer párrafo, fracción XVIII, de la Ley del Seguro Social, que sirvieron de fundamento, los que disponen: (se transcribe). De lo que se aprecia que la resolución impugnada a través del juicio de nulidad, es el producto final o última voluntad de la autoridad administrativa en torno a la revisión de los dictámenes presentados por el patrón, y que da como resultado el que decida ejercer las facultades de comprobación. En efecto, a través de tal acto, la autoridad externa una determinación definitiva con relación a ejercer las facultades de comprobación mediante el inicio de una visita domiciliaria, ubicando así al patrón en los supuestos de excepción que establecen los artículos 16 de la Ley del Seguro Social y 173 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización, los cuales, como se vio, precisan que el patrón que dictamine sus obligaciones ante el Instituto Mexicano del Seguro Social no será sujeto a visita domiciliaria, salvo (sic) los casos que tales preceptos establecen. En esa tesitura, la resolución emitida en los términos apuntados, es de carácter definitivo y genera agravios objetivos al patrón en materia fiscal, en tanto que se pone en duda la validez del dictamen rendido por el contador público autorizado, el cual, según la ley, goza de la presunción de validez, salvo prueba en contrario; además de que se trata de un acto de molestia en tanto que determina procedente el que se lleve a cabo una visita domiciliaria, sin que tal determinación pueda ser sujeta de análisis previo en el caso de que se decretara algún crédito al patrón, derivado del procedimiento que se lleve a cabo con motivo de la visita. De ahí que dicha resolución es autónoma del procedimiento de comprobación que la autoridad llegara a instaurar en el futuro, pues deriva de un procedimiento de revisión del dictamen de obligaciones fiscales, en donde precisamente se determina si la autoridad puede o no ejercer sus facultades de comprobación, por lo que se trata de un momento anterior y preparatorio al procedimiento de comprobación fiscal que pudiera seguirle. Así las cosas, la resolución impugnada a través del juicio de nulidad y que da fin al procedimiento de revisión del dictamen que presenten los patrones con relación al cumplimiento de sus obligaciones ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, es de carácter definitivo y se ubica en la hipótesis contenida en el artículo 11, fracción IV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que estuvo vigente hasta el seis de diciembre de dos mil siete, que coincide en lo sustancial con la diversa (sic) 14, fracción IV, de la ley vigente, en tanto que causa un agravio en materia fiscal, como se destacó con antelación. Lo anterior se corrobora aplicando por analogía lo considerado por la Segunda S. de la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sentencia de diecisiete de enero de dos mil tres, que recayó a la contradicción de tesis 79/2002-SS, que se ha dado noticia en el presente estudio, en donde sostuvo: (se transcribe). Tales consideraciones dieron origen a la tesis 2a. X/2003, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2003, página 336, que dice:


"‘TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.’ (se transcribe). Como se ve, nuestra superioridad estimó que el requerimiento de información fundado en el numeral 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal es una resolución definitiva y, además, porque el interés que debe asistir a los gobernados para ocurrir al juicio contencioso-administrativo se actualiza, evidentemente, porque tanto el contador autorizado como el contribuyente serán molestados en sus papeles y derechos de manera objetiva y con causación de agravios en materia fiscal a través de una resolución que por sus características es definitiva. De ahí que tomando en consideración las razones expuestas por nuestro Máximo Tribunal del país para arribar a la anterior conclusión, así como la naturaleza del acto que ahora ocupa nuestro análisis, es dable aplicar por analogía dicho criterio. En esas condiciones, al evidenciarse que el acto reclamado es violatorio de garantías, lo que procede es conceder el amparo solicitado, para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la resolución reclamada, y en su lugar dicte otra en la que considere es (sic) procedente el juicio de nulidad en contra del acto impugnado; resolviendo en consecuencia el recurso de reclamación. Similar criterio se sostuvo en el amparo directo 104/2009-I, resuelto por este órgano jurisdiccional el trece de mayo de dos mil nueve. Finalmente, resulta de estudio innecesario el segundo concepto de violación que hace valer la peticionaria del amparo, toda vez que el que ya fue motivo de estudio es suficiente para conceder el amparo que se solicita, por lo que la autoridad responsable habrá de resolver nuevamente el recurso de reclamación propuesto. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, visible en la página 83, tomo 80, correspondiente al mes de agosto de 1994, Octava Época, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, que dice:


"‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO.’ (se transcribe)."


CUARTO. Las consideraciones que sustentó el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito, al resolver con fecha veintisiete de noviembre de dos mil ocho, el amparo directo **********, son en lo conducente, las siguientes:


"... Lo infundado de lo alegado en esos términos, deviene de lo establecido por los artículos 16 de la Ley del Seguro Social, 171, fracciones I, inciso c), y II y 172 de su reglamento, que dicen, en el orden de su citación: (se transcribe). Del contenido de esos dispositivos legales, en lo que al caso trasciende, se pone de manifiesto, que los patrones que cuenten con un promedio anual de trescientos o más trabajadores, en el ejercicio fiscal inmediato anterior, están obligados a dictaminar el cumplimiento de sus obligaciones ante el instituto (IMSS), por contador autorizado; y, los que no se encuentren en ese supuesto, pueden optar por dictaminar sus aportaciones al instituto, por contador público autorizado. Asimismo que, los patrones que presenten dictamen, no serán sujetos de visita domiciliaria, salvo cuando el dictamen se presente con abstención de opinión, con opinión negativa o con salvedades sobre aspectos que a juicio del contador público recaigan sobre elementos esenciales del dictamen; o, derivado de la revisión interna del dictamen, se determinaron diferencias a cargo y éstas no fueran aclaradas y, en su caso, pagadas. Se desprende también que, el instituto debe revisar el dictamen de acuerdo con la información y documentación correspondientes a las partidas sujetas a aclaración para el cercioramiento del cumplimiento de las obligaciones del patrón y, que requerirá al patrón con copia para el contador público la información y documentación señalada en el inciso c), (del artículo 171), cuando ésta haya sido proporcionada por el contador público autorizado. Además que, una vez formulados los requerimientos, si el dictamen no satisface los requisitos señalados en el reglamento (mencionado), se hará del conocimiento del patrón y del contador público autorizado, para que dentro del plazo de quince días hábiles, manifiesten lo que a su derecho convenga; y, transcurrido ese plazo, el instituto emitirá la resolución que corresponda y procederá, en su caso, a ejercer las facultades de comprobación. Lo anterior, no permite desvincular, como lo pretende la quejosa, la revisión del dictamen, de la visita domiciliaria, en razón de que precisamente ambas confluyen en la revisión del cumplimiento de las obligaciones patronales por el Instituto Mexicano del Seguro Social. No es independiente una de otra, toda vez que, el ejercicio de la facultades de comprobación (visita domiciliaria), siempre derivará de la satisfacción o no de los requisitos previstos en el Reglamento de la Ley del Seguro Social, contenidos en el dictamen presentado por el contador público autorizado, en términos del artículo 172 de este ordenamiento legal; ni guardan autonomía, porque el ejercicio de las facultades de comprobación, como en el caso, no fue determinado de manera espontánea por el IMSS, sino originado por la insatisfacción de ciertos requisitos en el dictamen del profesionista citado, como se establece en la resolución impugnada; a saber: (se transcribe). Además, es inexacto que la revisión del dictamen no tenga como destinatario inmediato al contribuyente, sino al contador público autorizado que lo emitió, pues de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley del Seguro Social, son en todo caso los patrones los obligados a dictaminar el cumplimiento de sus obligaciones ante el instituto, a través del contador público autorizado, y no éste, en causa propia. Y si bien el contador autorizado es sujeto de la imposición de sanciones, será siempre como consecuencia de aspectos relacionados con el dictamen a que están obligados los patrones a presentar por su conducto, de manera obligatoria cuando cuenten con un promedio de trescientos o más trabajadores al año, y optativa, cuando no sea así. En cuanto a la pretendida diferencia que aduce la quejosa, en relación a (sic) que, la revisión del dictamen va dirigida a verificar la regularidad del dictamen elaborado por el contador público autorizado, mientras que la visita domiciliaria tiene como propósito verificar si el contribuyente cumplió con sus obligaciones fiscales en materia de seguridad social; tal apreciación es incorrecta, en virtud de que la revisión del dictamen no tiene un objeto abstracto o difuso como se señala, al decir que va dirigido a ‘verificar la regularidad del dictamen’, sino que siempre tiene un contenido concreto y en todo caso es atinente a la revisión del cumplimiento de las obligaciones ante el IMSS por el patrón, lo que es el mismo propósito del ejercicio de las facultades de comprobación (visita domiciliaria). Destaca incluso, que en el considerando tercero de la resolución impugnada, se estableció que la Subdelegación Tampico, dependiente de la Delegación Regional en Tamaulipas, le requirió (a J.R.V., representante legal de la quejosa), la siguiente documentación e información: (se transcribe). De ahí que exista imposibilidad para desvincular -como lo pretende la quejosa- la revisión del dictamen del contador público autorizado, del inicio del ejercicio de las facultades de comprobación del Instituto Mexicano del Seguro Social, pues sólo por excepción los patrones pueden ser sujetos de visita domiciliaria, y ello acontece cuando, entre otros casos, una vez que se han formulado los requerimientos tanto al contador público autorizado como al patrón, el dictamen no satisface los requisitos del Reglamento de la Ley del Seguro Social, quienes entonces cuentan con un plazo de quince días hábiles para que manifiesten lo que a su interés convenga, transcurrido, se emitirá la resolución que corresponda, y en su caso, el instituto ejercerá las facultades de comprobación. Entonces, es indisoluble la conexión entre la revisión del dictamen del contador público autorizado de la visita domiciliaria, pues aun cuando ésta constituye una eventualidad que puede no acontecer, cuando sucede (como en el caso), invariablemente tiene origen en la revisión de aquél; motivo por el cual, la resolución impugnada en la que se determinó ejercer las facultades de comprobación del IMSS, no es la última, la que puso fin al procedimiento de revisión, sino una resolución de naturaleza procedimental vinculada necesariamente al inicio del ejercicio de las facultades de comprobación, sin la cual, éste no podría verificarse. Por lo tanto, contrariamente a lo alegado, la resolución impugnada, no es definitiva para efectos de que, respecto de la controversia que en relación con ella se plantee, pueda ser conocida por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos del artículo 14 de su ley orgánica. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis aislada 2a. X/2003, derivada de la contradicción de tesis 79/2002-SS, emitida por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 336 del T.X., correspondiente a febrero de 2003, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:


"‘TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.’ (se transcribe). En otra parte de los conceptos de violación, se establece medularmente, que la resolución impugnada encuadra en la hipótesis prevista por el artículo 14, fracción IV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ya que se trata de una resolución definitiva o acto administrativo que causa un agravio distinto al previsto en las fracciones I, II y III del mismo numeral. Ello, porque, dice la peticionaria, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el requerimiento formulado por el fisco al contador público autorizado, en términos del artículo 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, constituye una resolución definitiva para efectos del juicio contencioso administrativo, en la tesis cuyo rubro es: ‘DICTAMEN DE ESTADOS FINANCIEROS. EL REQUERIMIENTO FORMULADO POR EL FISCO AL CONTADOR PÚBLICO AUTORIZADO, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 55, FRACCIÓN I, DEL REGLAMENTO DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, CONSTITUYE UNA RESOLUCIÓN DEFINITIVA PARA EFECTOS DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.’ y, que de la ejecutoria de la que derivó esta sinopsis dejó en claro que la revisión del dictamen, es un procedimiento previo al ejercicio de las facultades de comprobación que no tiene por objeto determinar un crédito fiscal, sino destruir la presunción de legalidad que la ley fiscal les otorga a los dictámenes de estados financieros que los contadores públicos autorizados les elaboran a los contribuyentes que contratan sus servicios. Dice también, que de esa distinción entre la revisión de dictamen y las demás facultades de comprobación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó que el requerimiento formulado por el fisco al contador público autorizado, en términos del artículo 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, es impugnable mediante el juicio contencioso administrativo, por ser una resolución definitiva; y, que por mayoría de razón, debe ser procedente el juicio contencioso administrativo contra la resolución administrativa impugnada en la cual se resolvió ejercer las facultades de comprobación. Lo anterior es infundado, toda vez que la quejosa pretende hacer ver la procedencia del juicio contencioso administrativo ‘por mayoría de razón’ al asimilar el requerimiento que hace el fisco al contador público autorizado en términos del artículo 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, a la resolución impugnada, es decir, a la que determina ejercer las facultades de comprobación.


"Es de esta manera, en virtud de que la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estableció, que el requerimiento realizado al contador público autorizado que dictaminó estados financieros en términos del artículo 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, constituye una resolución definitiva a efecto de entablar en su contra juicio contencioso administrativo, dado que genera agravios objetivos tanto al contador público dictaminador como al contribuyente, pues a través de ella, se impone al profesionista la obligación fiscal de cumplir irrestrictamente con la entrega de lo que le fue solicitado, lo cual, además de poner en duda su labor como profesional autorizado, constituye un acto de molestia en los papeles y derechos de aquél. Ese criterio está contenido en la tesis derivada de la contradicción de tesis 79/2002-SS, identificada con la clave 2a. XI/2003, localizable en la página 324 del T.X., correspondiente a febrero de 2003, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:


"‘DICTAMEN DE ESTADOS FINANCIEROS. EL REQUERIMIENTO FORMULADO POR EL FISCO AL CONTADOR PÚBLICO AUTORIZADO, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 55, FRACCIÓN I, DEL REGLAMENTO DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, CONSTITUYE UNA RESOLUCIÓN DEFINITIVA PARA EFECTOS DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.’ (se transcribe).


"Se colige, que el Alto Tribunal consideró la procedencia del juicio contencioso administrativo, en contra del requerimiento hecho al contador público autorizado, en términos del artículo 55, fracción I, susodicho, por considerarlo una resolución definitiva, ya que impone al profesional contable la obligación de cumplir con la entrega de lo que se le solicitó, lo que además de poner en duda su labor, constituye un acto de molestia.


"Ello, no guarda analogía con el caso a estudio, pues se aprecia que, en la resolución impugnada se determina ejercer las facultades de comprobación, después de que se consideró que el dictamen presentado, incumplía con los requisitos exigidos por el Reglamento de la Ley del Seguro Social; es decir, ningún requerimiento se realiza al contador público autorizado. La diferencia de supuestos, se hace patente al analizar el artículo 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, que como se vio, impone cargas al contador público autorizado, lo que evidentemente hace aplicable el criterio jurisprudencial precedentemente transcrito; pero no se puede equiparar esta hipótesis al caso, para hacer procedente ‘por mayoría de razón’, el juicio contencioso administrativo, como infundadamente lo pretende la quejosa. A efecto de ilustrar lo considerado, se transcribe una parte de la ejecutoria de donde emanó la tesis en comentario, que dice: (se transcribe). Expresa la peticionaria, que la resolución con que culmina una revisión de dictamen de estados financieros, en la que a su vez se resuelve ejercer las facultades de comprobación, afecta la esfera jurídica del contribuyente, lo que le ocasiona un agravio fiscal distinto al que se refieren las fracciones I, II y III del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (de acuerdo con la fracción IV del propio numeral), ya que durante el procedimiento y en la misma resolución, existen violaciones que afectan su esfera jurídica, por lo que al ejercerse las facultades de comprobación, significa una molestia en el domicilio, papeles y bienes jurídicos (derechos sustantivos) de la quejosa, que están protegidos por el primer párrafo del artículo 16 constitucional y, por lo tanto, es aplicable la jurisprudencia emitida por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 75/2007-SS, que dice:


"‘ORDEN DE VISITA DOMICILIARIA. AL VIOLAR DERECHOS SUSTANTIVOS NO SE CONSUMA DE MANERA IRREPARABLE PARA EFECTOS DEL AMPARO.’ (se transcribe).


"Por lo anterior, prosigue la quejosa, es inexacto lo resuelto por la S. responsable en el sentido de que la resolución impugnada sólo constituye un acto preparatorio o de trámite para dar inicio a un procedimiento de fiscalización. Ello es inoperante, toda vez que lo que la quejosa plantea, es que, como la orden de visita domiciliaria, al violar derechos sustantivos, no se consuma de manera irreparable para efectos del amparo, éste es susceptible de promoverse, siempre que se haga en los términos legales, de acuerdo con la jurisprudencia precedentemente transcrita; y, que al así ser (sic), es incorrecto lo resuelto por la responsable al no estimar procedente el juicio de nulidad, contra la resolución que determinó el ejercicio de las facultades de comprobación; esto es, que por proceder el juicio de amparo en el caso que señala, también debe proceder en éste el juicio de nulidad. Al ser supuestos distintos, uno de procedencia del juicio de amparo, y otro en el que se cuestiona la sentencia que resolvió la improcedencia del juicio de nulidad fiscal, no es posible jurídicamente emprender el estudio del concepto de violación que así se expresa, pues rigen reglas disímbolas tanto para el examen de la procedencia del juicio de garantías, como para las relativas al juicio contencioso administrativo; de ahí la inoperancia que se detalla.


"También es inoperante lo que se aduce en el sentido de que el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se advierte que los tribunales de este ámbito y materias, conocerán de los juicios que se promuevan no solamente contra las ‘resoluciones definitivas’, sino que también es procedente contra ‘actos administrativos’ y ‘procedimientos’, por lo que la responsable es parcial al considerar procedente el juicio contenciosos (sic) administrativo únicamente contra las resoluciones definitivas, pero sin considerar que también es procedente contra actos administrativos y procedimientos que encuadren en las hipótesis que señala la invocada disposición legal. Es de esta manera, porque no obstante de hacerse la distinción que apunta, no establece si en su concepto el acto reclamado es un ‘acto administrativo’ o un ‘procedimiento’, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral mencionado anteriormente, menos informa las razones para ello, lo que de suyo impide jurídicamente el análisis de este concepto de violación al no proporcionarse las bases para así hacerlo, es decir, que manifestara al menos la causa de pedir. Ilustra lo detallado, la jurisprudencia identificada con la clave 1a./J. 81/2002, sustentada por la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 61 del Tomo XVI, correspondiente a diciembre de 2002, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:


"‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. AUN CUANDO PARA LA PROCEDENCIA DE SU ESTUDIO BASTA CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR, ELLO NO IMPLICA QUE LOS QUEJOSOS O RECURRENTES SE LIMITEN A REALIZAR MERAS AFIRMACIONES SIN FUNDAMENTO.’ (se transcribe).


"Por último, al margen de que sean o no aplicables al caso las tesis que invocó la responsable en apoyo al fallo reclamado, transcritas en el tercer considerando de esta sentencia (pues la quejosa alega que no lo son), ello en nada hace variar las consideraciones vertidas, por los motivos y fundamentos precisados; de ahí que, el concepto de violación que se externa al respecto, es inoperante. Al resultar infundados en una parte e inoperantes en la otra los conceptos de violación, sin que se advierta motivo para suplir la deficiencia de la queja en términos del artículo 76 Bis, fracción VI, de la Ley de Amparo, procede negar la protección constitucional solicitada."


QUINTO. Existencia y punto de contradicción.


Con el propósito de dilucidar si existe la contradicción de tesis denunciada, se toma en consideración lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, que regulan específicamente la hipótesis de tesis contradictorias entre Tribunales Colegiados de Circuito.(1)


Al respecto, el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal ha sostenido que para que se configure una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito, es menester que se actualicen los supuestos contenidos en la tesis de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’)."(2)


De la lectura de las ejecutorias pronunciadas por los Tribunales Colegiados contendientes se advierte que en el caso concreto se verifica la divergencia de criterios denunciada, en virtud de que los órganos colegiados contendientes se pronunciaron sobre la procedencia del juicio contencioso administrativo en contra de la determinación del Instituto Mexicano del Seguro Social recaída en el procedimiento de revisión de dictámenes fiscales, en el sentido de iniciar al contribuyente visita domiciliaria, arribando a conclusiones divergentes.


En efecto, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito, al resolver el amparo directo **********, consideró, en lo conducente, que:


1. De lo dispuesto en los artículos 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa derogado y 14 del ordenamiento vigente a partir del siete de diciembre de dos mil siete, se advierte que el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa resulta procedente en contra de resoluciones administrativas definitivas y, además, que se encuentren mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia expresas de asuntos que son de la competencia del referido tribunal administrativo, dentro de las que están aquellas que causen un agravio en materia fiscal.(3)


2. Que, por otra parte, en el artículo 16 de la Ley del Seguro Social, en relación con los diversos 170, 171, 172, 173, 174 y 175 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización, se establece el procedimiento que deben observar los patrones que de conformidad con el reglamento respectivo están obligados a dictaminar el cumplimiento de sus obligaciones ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, por contador público autorizado; que dichos dictámenes se presumirán válidos, salvo prueba en contrario, por lo que los patrones que dictaminen el cumplimiento de sus obligaciones no son sujetos a visita domiciliaria por los ejercicios a que el mismo se refiere, con las excepciones que señala el propio ordenamiento reglamentario; que en cuanto a la revisión del dictamen, los numerales de mérito establecen que el Instituto Mexicano del Seguro Social podrá revisarlos, para lo cual requerirá al contador público autorizado y al patrón la información y documentación que requiera y que si efectuados dichos requerimientos el referido instituto determina que el dictamen no satisface los requisitos señalados en el reglamento respectivo, lo hará del conocimiento del patrón y del contador público autorizado, quienes en un plazo de quince días, a partir de su notificación, podrán manifestar lo que a su derecho convenga; transcurrido dicho plazo, el organismo descentralizado emitirá la resolución que corresponda y, en su caso, procederá a ejercer las facultades de comprobación que le otorga la ley, entre las que se encuentra la visita domiciliaria.


3. De lo anterior, concluyó que si la autoridad administrativa determinó ejercer las facultades de comprobación a través de una visita domiciliaria al patrón, dicha resolución es de naturaleza definitiva y causa un agravio fiscal al patrón, de tal manera que es susceptible de ser impugnada a través del juicio de nulidad, porque constituye el producto final o última voluntad de esa autoridad administrativa en torno a la revisión de los dictámenes presentados por el patrón y que pone en duda la validez del dictamen rendido por el contador público autorizado.


Por tanto -consideró-, dicha resolución es autónoma del procedimiento de comprobación que la autoridad llegara a instaurar en el futuro, pues deriva de un procedimiento de revisión del dictamen de obligaciones fiscales, en donde precisamente se determina si la autoridad puede o no ejercer sus facultades de comprobación, por lo que se trata de un momento anterior y preparatorio al procedimiento de comprobación fiscal que pudiera seguirle y, por ello, se ubica en la hipótesis de procedencia del juicio contencioso administrativo contenida en el artículo 11, fracción IV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que estuvo vigente hasta el seis de diciembre de dos mil siete, que coincide en lo sustancial con la contenida en el artículo 14, fracción IV, de la ley vigente.


En tanto, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito, al pronunciarse sobre el mismo tema, concluyó que el juicio de nulidad resulta improcedente, con apoyo en las siguientes consideraciones fundamentales:


1. De lo establecido por los artículos 16 de la Ley del Seguro Social, 171, fracciones I, inciso c) y II, y 172 de su reglamento, se pone de manifiesto la carga para que los patrones que cuenten con un promedio anual de trescientos o más trabajadores, en el ejercicio fiscal inmediato anterior, dictaminen el cumplimiento de sus obligaciones ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, así como la presunción de validez de esos dictámenes y el procedimiento que debe observar el organismo descentralizado para su revisión.


2. Que, conforme a lo anterior, no puede desvincularse la revisión del dictamen a la visita domiciliaria, en razón de que ambas confluyen en la revisión del cumplimiento de las obligaciones patronales por el Instituto Mexicano del Seguro Social, que no es independiente una de otra, toda vez que el ejercicio de las facultades de comprobación (visita domiciliaria), derivará de la satisfacción o no de los requisitos previstos en el Reglamento de la Ley del Seguro Social, contenidos en el dictamen presentado por el contador público autorizado, en términos del artículo 172 de este ordenamiento legal.


3. Que tampoco guardan autonomía, porque el ejercicio de las facultades de comprobación, como en el caso, no fue determinado de manera espontánea por el Instituto Mexicano del Seguro Social, sino originado por la insatisfacción de ciertos requisitos en el dictamen del profesionista citado.


Además de que es inexacto que la revisión del dictamen no tenga como destinatario inmediato al contribuyente, sino al contador público autorizado que lo emitió, pues de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley del Seguro Social, son en todo caso los patrones los obligados a dictaminar el cumplimiento de sus obligaciones ante el instituto, a través del contador público autorizado, y no éste, en causa propia; por otra parte, la revisión del dictamen no tiene un objeto abstracto o difuso, sino que tiene un contenido concreto y, en todo caso, es atinente a la revisión del cumplimiento de las obligaciones por el patrón, lo que es el mismo propósito del ejercicio de las facultades de comprobación (visita domiciliaria).


4. Por tal motivo, la resolución impugnada en la que se determinó ejercer las facultades de comprobación, no es la última, sino una de naturaleza procedimental vinculada necesariamente al inicio del ejercicio de las facultades de comprobación, sin la cual, éste no podría verificarse.


5. Consideró que si bien es cierto que la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el requerimiento realizado al contador público autorizado que dictaminó estados financieros en términos del artículo 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, constituye una resolución definitiva a efecto de entablar en su contra juicio contencioso administrativo, dado que genera agravios objetivos tanto al contador público dictaminador como al contribuyente; también lo es que ello no guarda analogía con el caso a estudio, pues en la resolución impugnada se determina ejercer las facultades de comprobación, después de que se consideró que el dictamen presentado incumplía con los requisitos exigidos por el Reglamento de la Ley del Seguro Social, es decir, ningún requerimiento se realiza al contador público autorizado.


6. Que la diferencia de supuestos se hace patente al analizar el artículo 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, que impone cargas al contador público autorizado pero no se puede equiparar esa hipótesis al caso, para hacer procedente "por mayoría de razón", el juicio contencioso administrativo.


7. Finalmente, dicho órgano jurisdiccional declaró inoperantes los conceptos planteados en el sentido de que lo resuelto por la S. responsable, en cuanto al sentido de que la resolución impugnada sólo constituye un acto preparatorio o de trámite para dar inicio a un procedimiento de fiscalización, es inoperante, toda vez que consideró que lo que la quejosa plantea es que como la orden de visita domiciliaria, al violar derechos sustantivos, no se consuma de manera irreparable para efectos del amparo, éste es susceptible de promoverse, siempre que se haga en los términos legales y, que al ser así, es incorrecto lo resuelto por la responsable al no estimar procedente el juicio de nulidad contra la resolución que determinó el ejercicio de las facultades de comprobación, esto es, que por proceder el juicio de amparo en el caso que señala, también debe proceder en éste el juicio de nulidad.


Lo anterior, en virtud de que al ser supuestos distintos, uno de procedencia del juicio de amparo y otro en el que se cuestiona la sentencia que resolvió la improcedencia del juicio de nulidad fiscal, no es posible jurídicamente emprender el estudio del concepto de violación que así se expresa, pues rigen reglas disímbolas tanto para el examen de la procedencia del juicio de garantías como para las relativas al juicio contencioso administrativo.


También declaró inoperante lo argumentado por el promovente en el sentido de que del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se advierte que los tribunales de este ámbito y materias, conocerán de los juicios que se promuevan no solamente contra las "resoluciones definitivas", sino que también es procedente contra "actos administrativos" y "procedimientos", por lo que la responsable es parcial al considerar procedente el juicio contencioso administrativo únicamente contra las resoluciones definitivas, pero sin considerar que también es procedente contra actos administrativos y procedimientos que encuadren en las hipótesis que señala la invocada disposición legal; ello, en virtud de que la parte quejosa omitió formular razonamientos lógico-jurídicos que permitieran el análisis legal de esas manifestaciones.


De los elementos que han sido pormenorizados se sigue que al avocarse al análisis de la misma cuestión jurídica, consistente en determinar si la resolución que recae en forma posterior a la revisión de dictámenes fiscales por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social en el sentido de iniciar facultades de comprobación, es de naturaleza definitiva y autónoma y si, en su caso, procede su impugnación a través del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; los órganos colegiados contendientes llegaron a conclusiones opuestas, en tanto que mientras el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito consideró que sí se surte la procedencia del juicio de nulidad, el diverso Segundo Tribunal Colegiado especializado en las mismas materias y del propio Circuito, concluyó que no era factible incoar esa vía por constituir la revisión de dictámenes fiscales, un acto vinculado con el procedimiento de fiscalización que le da origen que no es definitiva ni autónoma, sino de índole procedimental.


Consecuentemente, procede dilucidar el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.


SEXTO. Para poder resolver la presente contradicción de tesis, es preciso señalar en primer término que los tribunales contendientes, para resolver los asuntos sometidos a su jurisdicción, tomaron en consideración el contenido del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa vigente hasta el seis de diciembre de dos mil siete, así como el vigente artículo 14 del ordenamiento en vigor, cuyo contenido es esencialmente el mismo(4) por cuanto prevé que el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa resulta procedente, en contra de resoluciones administrativas definitivas y, además, que se encuentren mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia expresas de asuntos que son de la competencia del referido tribunal administrativo, dentro de las que están aquellas que causen un agravio en materia fiscal.


Sentado lo anterior, debe decirse que, como lo señalaron los Tribunales Colegiados contendientes, esta Segunda S., al interpretar el alcance de la expresión "resoluciones administrativas definitivas", a que se refieren los preceptos antes citados, ha considerado que la acción contenciosa administrativa no constituye una potestad contra todo acto de la administración pública, pues su procedencia está condicionada a que, por una parte, los actos administrativos constituyan resoluciones definitivas y, por la otra, que se encuentren contempladas dentro de las hipótesis de procedencia previstas en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Asimismo, precisó que tendrán carácter de "resoluciones definitivas" no sólo aquellas que no admitan recurso o admitiéndolo sea optativo, sino que también debe considerarse la naturaleza jurídica de la resolución, sea ésta expresa o ficta, la cual debe constituir el producto final o la voluntad definitiva de la administración pública, que suele ser de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, y b) como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial.(5)


Sobre este punto cabe destacar que si bien es cierto lo aseverado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito, en el sentido de que el precedente del que derivó el criterio referido en el párrafo que antecede se refirió al requerimiento realizado al contador público autorizado que dictaminó estados financieros en términos del artículo 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal de la Federación y que en la especie se analizan disposiciones de la Ley del Seguro Social y de su reglamento, también lo es que el criterio sustentado por este órgano jurisdiccional en el asunto de mérito, resulta orientador al caso, en cuanto a que en él se determinó lo que debe entenderse por resolución definitiva para efectos de la procedencia del juicio contencioso administrativo, en términos de lo dispuesto en el vigente artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sin que ello implique la conclusión a priori sobre el concreto punto de contradicción materia del toca en que ahora se actúa.


Acotado lo anterior, es pertinente destacar que para estar en posibilidad de resolver la materia de fondo de esta contradicción de tesis, debe tenerse presente que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene el carácter de organismo fiscal autónomo y como tal, tiene atribuciones para determinar los créditos a su favor, establecer las bases de su liquidación, fijarlos en cantidad líquida y cobrarlos con sujeción al procedimiento administrativo de ejecución que establece el Código Fiscal de la Federación.


Es esa naturaleza de la que goza el organismo descentralizado la que explica lo dispuesto en los artículos 251 y 16 de la Ley del Seguro Social; y 170 a 177 del reglamento a dicha ley en materia de afiliación, clasificación, recaudación y fiscalización, por cuanto establecen el marco normativo en materia de fiscalización a cargo de los patrones que cuenten con un promedio anual de trescientos o más trabajadores en el ejercicio fiscal inmediato anterior, quienes están obligados a dictaminar el cumplimiento de sus obligaciones ante el instituto por contador público autorizado.(6) (7)


Conforme a dichos numerales, los patrones deben hacer dictaminar sus estados financieros, previo aviso al instituto, en el entendido de que la elaboración del dictamen de estados financieros deberá correr a cargo del contador público que cuente con autorización expresa para tales efectos.


Dicho dictamen se elabora respecto de la situación jurídico-contributiva de determinado contribuyente y ello traerá consigo repercusiones fiscales tales como que, salvo prueba en contrario, se presumirán ciertos los hechos afirmados en tales dictámenes que se formulen sobre estados financieros y, además, implicará que el contador público autorizado elabore la dictaminación correspondiente sin incurrir en irregularidades pues, de lo contrario, podría colocarse en el supuesto de sanción.


El dictamen del contador público autorizado deberá reunir determinados requisitos, lo que revela que la circunstancia de que un contribuyente que haga dictaminar sus estados financieros a través de profesional autorizado, implica un acto jurídico de naturaleza y consecuencias vinculatorias que involucra de manera directa e inmediata ante la autoridad fiscal, tanto al contribuyente como al contador que elaboró el dictamen.


Lo expuesto evidencia que si la autoridad fiscal ejerce sus facultades de comprobación respecto de determinado contribuyente que hace dictaminar sus estados financieros, el procedimiento administrativo de fiscalización no sólo será desplegado con afectación, intervención e interés del contribuyente relacionado, sino que también habrá afectación jurídica directa e inmediata para el contador que elaboró el dictamen, de donde se sigue que las opiniones, interpretaciones o determinaciones contenidas en los dictámenes no obligan al instituto, por lo que en cualquier tiempo podrá ejercer sus facultades de revisión o comprobación para determinar y fijar en cantidad líquida las cuotas obrero patronales, así como imponer las sanciones previstas en el artículo 176 del ordenamiento reglamentario, las cuales pueden consistir en amonestación, suspensión o cancelación de registro ante el instituto.


Sobre la naturaleza del dictamen de estados financieros, resulta ilustrativa la tesis sustentada por esta Segunda S., de rubro: "DICTAMEN DE OBLIGACIONES FISCALES POR CONTADOR PÚBLICO AUTORIZADO. SU NATURALEZA JURÍDICA."(8)


Dicho criterio confirma que el dictamen elaborado por contador público autorizado constituye una interpretación u opinión que no obliga a las autoridades fiscales y que, por ende, no constituye un acto de fiscalización en sentido estricto, dado que se encuentra sujeto a la revisión y comprobación que en su momento haga de él la autoridad fiscal, actividad que sí constituye el ejercicio de la facultad de fiscalización, porque es en ese momento cuando el Estado actúa unilateralmente en ejercicio de su función de inspección, verificación o comprobación de las obligaciones fiscales.


En este mismo sentido, el Tribunal Pleno emitió el criterio contenido en la tesis de rubro: "ESTADOS FINANCIEROS. LA OBLIGACIÓN DE DICTAMINARLOS POR CONTADOR PÚBLICO AUTORIZADO NO VIOLA EL NOVENO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL."(9)


En tales términos, el dictamen elaborado por un contador público autorizado respecto de las obligaciones fiscales de un contribuyente sometido a la potestad tributaria no goza de los atributos que caracterizan a un acto imperativo de fiscalización, toda vez que éste no actúa en forma unilateral ni provisto de imperio y solamente cuando el acto de inspección o verificación es llevado a cabo por un órgano investido de imperio y en forma unilateral, puede reputarse como un acto de fiscalización cuyo ejercicio corresponde en exclusiva a un órgano estatal.


Por ello, en el acto de fiscalización estatal la voluntad del particular está supeditada a la voluntad del Estado, a tal magnitud que aquél tiene la obligación de acatarla, sin perjuicio de que pueda controvertirlo a través de los medios ordinarios de defensa; además, para su existencia y eficacia, la inspección correspondiente no requiere el concurso de la voluntad del gobernado frente al cual se ejerce.


Consecuentemente, la autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos en tanto que la elaboración de dictámenes no sustituye la función fiscalizadora, pues dicho dictamen se encuentra sujeto a la respectiva revisión y comprobación que en su momento haga de él la autoridad fiscal, lo cual sí constituye el ejercicio de la facultad de fiscalización.


Precisado lo anterior, es menester señalar que conforme a lo dispuesto en los artículos que norman los dictámenes sobre estados financieros y su revisión en la materia que nos ocupa se obtienen las siguientes etapas integrantes del procedimiento de comprobación:


I. En principio, el Instituto Mexicano del Seguro Social como organismo fiscal autónomo cuenta, entre otras atribuciones, con la concerniente a ordenar y practicar visitas domiciliarias, así como la exhibición de libros y documentos, a fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones que establece la ley de la materia.


II. Es obligación de los patrones que cuenten con un promedio anual de trescientos o más trabajadores en el ejercicio fiscal inmediato anterior, dictaminar el cumplimiento de sus obligaciones ante el instituto por contador público autorizado y los patrones que no se encuentren en este supuesto podrán optar por dictaminar sus aportaciones al instituto, por contador público autorizado.


III. La consecuencia de dictaminar estados financieros es que la información en ellos contenida se presume cierta y, por ello, se prevé que dichos contribuyentes no serán sujetos de visita domiciliaria por los ejercicios dictaminados a excepción de que el dictamen se haya presentado con abstención de opinión, con opinión negativa o con salvedades sobre aspectos que, a juicio del contador público, recaigan sobre elementos esenciales del dictamen, o cuando derivado de la revisión interna del dictamen, se determinaren diferencias a su cargo y éstas no fueran aclaradas y, en su caso, pagadas.


IV. Si el instituto determina alguna irregularidad, se requerirá por escrito al contador y se le conferirá un plazo de quince días para que manifieste lo que a su derecho convenga y, en su caso, presente las pruebas documentales que desvirtúen los hechos, y con vista en los elementos que obren en el expediente, el instituto emitirá la resolución que proceda.


En los casos que dieron origen a los juicios de amparo respecto de los cuales se denunció la presente contradicción de criterios, se advierte que la resolución emitida por el Instituto Mexicano del Seguro Social consistió en la determinación de iniciar visita domiciliaria para verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales.


Ahora bien, tomando en consideración que, conforme a los criterios que ha sustentado este tribunal, es en el momento en que el instituto procede a revisar los dictámenes financieros elaborados por contador público autorizado cuando se inician las facultades de comprobación de dicho organismo fiscal autónomo, resulta claro que en oposición a lo considerado por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Noveno Circuito, cuando ese organismo detecta alguna irregularidad y la hace del conocimiento por escrito al contador público y al contribuyente para que en el plazo de quince días manifieste lo que a su derecho convenga y, en su caso, presenten las pruebas documentales que desvirtúen los hechos; dicha actuación queda comprendida dentro del procedimiento de comprobación de cumplimiento de obligaciones fiscales a cargo de los patrones del organismo descentralizado y, por ende, no constituyen meros actos preparatorios para el despliegue de esa facultad fiscalizadora.


Consecuentemente, si como ya se puntualizó, este propio tribunal ha sustentado el criterio de que para determinar si se está en presencia de una resolución definitiva para efectos del juicio contencioso-administrativo, además de ponderar la atacabilidad de la resolución administrativa a través de recursos ordinarios en sede administrativa, necesariamente debe considerarse la naturaleza de tal resolución, la cual debe constituir el producto final de la manifestación de la autoridad administrativa expresada como aquella que pone fin a un procedimiento, o bien, que sin requerir de procedimientos que le antecedan, reflejan la voluntad definitiva de la administración pública; entonces, debe concluirse que la determinación que emite el Instituto Mexicano del Seguro Social una vez que transcurrió el plazo de quince días para que el contador público hiciera manifestaciones en relación con las irregularidades detectadas con motivo de la revisión de dictámenes financieros, en el sentido de ejercer las facultades de comprobación que le otorga la ley, conforme a lo establecido en los artículos 16, 39 C y 251, primer párrafo ... 170, segundo párrafo y 172 del reglamento ...(10) las que se traducen en el inicio de una visita domiciliaria(11) no constituye una resolución de naturaleza autónoma ni definitiva, en tanto que si bien es cierto que a través de ella la autoridad administrativa concluye la revisión de los dictámenes elaborados por el contador público y de las manifestaciones que éste haya formulado en el plazo de quince días que se le confirió para tal efecto; también lo es que dicha determinación carece de definitividad en cuanto a que no constituye ni la última resolución en el procedimiento de comprobación de cumplimiento de obligaciones fiscales patronales ni la manifestación concreta y definitiva en cuanto a la situación fiscal del contribuyente, toda vez que será hasta que se lleve a cabo la práctica de esa visita cuando el instituto se encuentre en posibilidad de determinar lo conducente en relación con el cumplimiento por parte del patrón de cubrir oportunamente el importe de las cuotas obrero patronales y, en su caso, de proceder a su determinación presuntiva, fijando a través de cédulas de liquidación, las que correspondan en cantidad líquida con base en los datos con que cuente o con apoyo en los hechos que conozca con motivo del ejercicio de esas facultades de comprobación.


Así, las resoluciones del instituto en el sentido de desplegar el ejercicio de facultades de fiscalización, constituyen un hecho concatenado y derivado de la revisión de los dictámenes financieros que en estricto sentido, como ya se ha hecho notar, es a partir de dicha actuación cuando propiamente se inician esas facultades de comprobación. Por ello, resulta claro que las resoluciones que se analizan en la presente contradicción de tesis son de naturaleza intermedia en ese procedimiento de comprobación y, por ende, no pueden reputarse como culminatorias de un procedimiento preliminar como lo sostuvo el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito.


En efecto, la interpretación armónica y sistemática de las disposiciones que rigen las atribuciones del Instituto Mexicano del Seguro Social conducen a la convicción de que el procedimiento de fiscalización se encuentra constituido por actuaciones instrumentales que conforman el procedimiento administrativo, entendido tal como el conjunto de actos realizados conforme a determinadas normas que tienen unidad entre sí y buscan una finalidad, que para este caso es precisamente la producción de la resolución administrativa definitiva cuyo objeto consiste, a su vez, en crear efectos jurídicos concretos.


Por tanto, resulta evidente que al no ser una resolución definitiva tampoco causa agravio fiscal(12) al contador público ni al contribuyente, en virtud de que a través de ella no se desvirtúa la validez del dictamen elaborado por el profesionista autorizado, sino que ante las irregularidades que detecta el instituto, se requiere la revisión complementaria de la situación del contribuyente para determinar si éste incumplió o no y en qué medida con las obligaciones fiscales a su cargo.


La generación de esta situación últimamente mencionada en combinación con la causación de un agravio objetivo son las características de la resolución definitiva para efectos del juicio contencioso-administrativo, además de lo que prevé el artículo 14 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.


No es óbice para la anterior conclusión el hecho de que esta Segunda S. haya determinado que los requerimientos que formula el fisco federal, en términos del artículo 55, fracción I, del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, al contador público autorizado para dictaminar estados financieros, constituye, per se, una resolución de carácter definitivo que genera agravios objetivos tanto al contribuyente como al profesional contable, porque impone a éste una obligación fiscal al constreñirlo a cumplir irrestrictamente el requerimiento de entrega de información y documentación que le fue formulado, poniendo además en tela de duda su labor como profesional autorizado y para el contribuyente relacionado, porque le ocasiona un agravio genérico pues toda declaración de impuestos que comprende a la rendida bajo el formato de dictamen de estados financieros, importa una manifestación bajo protesta de decir verdad de donde se advierte que tal determinación obedeció a la posibilidad de impugnar el requerimiento por separado como podría impugnarse también como acto independiente, a través del juicio de amparo, la orden de visita domiciliaria cuando se estime que por sí misma se encuentra viciada; cuestiones diversas a las analizadas en esta resolución en la que en lo particular se cuestiona la naturaleza de la determinación del instituto de ejercer las facultades de fiscalización a través de una visita domiciliaria; resolución que no es definitiva porque, como ya se ha visto, se dicta como acto intermedio dentro de un procedimiento de fiscalización que tampoco causa en sí mismo agravio fiscal, porque a través de ella no se determina obligación a cargo del contador ni del contribuyente sino que será hasta que con motivo de la visita domiciliaria se determina si hubo cumplimiento o incumplimiento de obligaciones fiscales.


Esta conclusión resulta congruente con lo considerado en el precedente de mérito en el sentido de que: cuando se promueve un juicio contencioso-administrativo donde solamente se reclama la nulidad de una resolución definitiva que contiene la determinación de un crédito fiscal, producto de un procedimiento de comprobación por parte de las autoridades exactoras, técnicamente no es posible entrar al análisis de la diversa resolución definitiva que contiene la determinación del fisco de requerir al contador público autorizado que dictaminó estados financieros para que exhiba información y/o documentos relacionados con determinado contribuyente, pues la impugnación de la resolución definitiva que contiene un crédito fiscal sólo permite al afectado combatir en juicio los posibles vicios que se llegaran a presentar en las etapas integrantes del procedimiento de comprobación y aquellos que pudieran verificarse en el dictado de la resolución con que culmine dicho procedimiento, sin que sea válido ni jurídico incluir aspectos desligados, ajenos o anteriores, como es el requerimiento de información en análisis.


Con base en lo expuesto, es inconcuso que si las cuotas que deban enterarse al Instituto Mexicano del Seguro Social revisten la naturaleza de aportaciones de seguridad social y, por ende, éstas tienen el carácter de contribuciones, será cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social determine en cantidad líquida las cuotas obrero-patronales omitidas y formule la cédula de liquidación correspondiente, cuando se configure una resolución definitiva para efectos de la procedencia del juicio contencioso administrativo.


En mérito de lo expuesto, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia la tesis que enseguida se redacta:


Conforme al artículo 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, vigente hasta el 6 de diciembre de 2007 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 14, fracción I, de la ley relativa vigente), el indicado tribunal conocerá de los juicios promovidos contra las resoluciones definitivas que causen un perjuicio fiscal. Ahora bien, la resolución emitida por el Instituto Mexicano del Seguro Social en el sentido de que, ante las irregularidades del dictamen formulado por contador público autorizado, procede ejercer la facultad de comprobación consistente en visita domiciliaria, no establece obligación fiscal a cargo del contador público ni del contribuyente, ya que no representa el producto final de la manifestación de voluntad de la autoridad administrativa dentro del procedimiento de fiscalización, pues su propósito es verificar a través de la visita domiciliaria si las irregularidades detectadas con motivo de la revisión de dictámenes financieros son ciertas y sólo en tal caso, determinar las contribuciones omitidas; por tanto, el juicio contencioso administrativo promovido en su contra ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es improcedente, porque no constituye una resolución definitiva que cause un perjuicio fiscal.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO. Sí existe la contradicción de tesis denunciada en el presente toca.


SEGUNDO. Se declara que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia, el criterio establecido por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenido en la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de la presente resolución.


N.; remítase de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.S.A.A.. Fue ponente el señor M.J.F.F.G.S..


En términos de lo previsto en los artículos 8, 18, fracción II y 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.










_______________

1. "Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"XIII. ...

"Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales, o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la S. respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia. ..."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer.

"...


"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias. ..."


2. "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’). De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpe la jurisprudencia citada al rubro, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ impide el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (No. Registro: 166,993. Tesis aislada. Materia: Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P. XLVI/2009, página 68).


3. Al respecto, invocó el criterio sustentado por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sentencia dictada el diecisiete de enero de dos mil tres, dentro de la contradicción de tesis 79/2002-SS, en la que interpretó el alcance de lo que es una resolución definitiva para efectos de la procedencia del juicio contencioso administrativo, en términos del derogado artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y consideró que la definitividad para efectos de tal procedimiento, además de ponderar la atacabilidad de la resolución administrativa a través de recursos ordinarios en sede administrativa, debe ponderar la naturaleza de tal resolución, la cual debe constituir el producto final de la manifestación de la autoridad administrativa.


4. "Artículo 14. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

"I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación."


5. Novena Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2003, tesis 2a. X/2003, página 336. "TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.-La acción contenciosa administrativa promovida ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aun cuando sólo requiere la afectación de un interés, no constituye una potestad procesal contra todo acto de la administración pública, pues se trata de un mecanismo de jurisdicción restringida donde la procedencia de la vía está condicionada a que los actos administrativos constituyan ‘resoluciones definitivas’, y que se encuentran mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia que prevé el citado artículo 11; ahora bien, aunque este precepto establece que tendrán carácter de ‘resoluciones definitivas’ las que no admitan recurso o admitiéndolo sea optativo, es contrario a derecho determinar el alcance de la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo sólo por esa expresión, ya que también debe considerarse la naturaleza jurídica de la resolución, sea ésta expresa o ficta, la cual debe constituir el producto final o la voluntad definitiva de la administración pública, que suele ser de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, y b) como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial. En ese tenor, cuando se trata de resoluciones definitivas que culminan un procedimiento administrativo, las fases de dicho procedimiento o actos de naturaleza procedimental no podrán considerarse resoluciones definitivas, pues ese carácter sólo lo tendrá la última decisión del procedimiento, y cuando se impugne ésta podrán reclamarse tanto los vicios de procedimiento como los cometidos en el dictado de la resolución; mientras que, cuando se trate de actos aislados expresos o fictos de la administración pública serán definitivos en tanto contengan una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados."


6. Ley del Seguro Social. "Artículo 251. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las facultades y atribuciones siguientes:

"...

"XVIII. Ordenar y practicar visitas domiciliarias con el personal que al efecto se designe y requerir la exhibición de libros y documentos, a fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones que establece la Ley y demás disposiciones aplicables."

"Artículo 16. Los patrones que de conformidad con el reglamento cuenten con un promedio anual de trescientos o más trabajadores en el ejercicio fiscal inmediato anterior, están obligados a dictaminar el cumplimiento de sus obligaciones ante el instituto por contador público autorizado, en los términos que se señalen en el reglamento que al efecto emita el Ejecutivo Federal.

"Los patrones que no se encuentren en el supuesto del párrafo anterior podrán optar por dictaminar sus aportaciones al instituto, por contador público autorizado, en términos del reglamento señalado.

"Los patrones que presenten dictamen, no serán sujetos de visita domiciliaria por los ejercicios dictaminados a excepción de que:

"I. El dictamen se haya presentado con abstención de opinión, con opinión negativa o con salvedades sobre aspectos que, a juicio del contador público, recaigan sobre elementos esenciales del dictamen, o

"II. Derivado de la revisión interna del dictamen, se determinaren diferencias a su cargo y éstas no fueran aclaradas y, en su caso, pagadas."


7. Reglamento. "Artículo 170. Los dictámenes que formulen los contadores públicos autorizados con relación al cumplimiento de las obligaciones de la ley y sus reglamentos se presumirán válidos, salvo prueba en contrario.

"Las opiniones, interpretaciones o determinaciones contenidas en los dictámenes no obligan al instituto, por lo que en cualquier tiempo, podrá ejercer sus facultades de revisión o comprobación para determinar y fijar en cantidad líquida las cuotas obrero patronales con base en los datos con que cuente de acuerdo a lo establecido en el artículo 39 C de la ley, mismas que deberán pagarse en los términos del artículo 127 de este reglamento."

"Artículo 171. El instituto al revisar el dictamen lo hará conforme a los lineamientos siguientes:

"I.R. al contador público autorizado por escrito con copia al patrón:

"a) La información o documentación que conforme a este reglamento deba incluirse en el dictamen. El plazo para la presentación de la misma será dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de notificación del requerimiento;

"b) Los papeles de trabajo elaborados con motivo de la auditoría practicada, los cuales, en todo caso, se entiende que son propiedad del contador público, y

"c) Información y documentación correspondientes a las partidas sujetas a aclaración, para cerciorarse del cumplimiento de las obligaciones del patrón.

"El plazo para la presentación de la información y documentación a que se refieren los incisos b) y c), será de quince días hábiles contados a partir de la fecha de notificación del requerimiento, y

"II.R. al patrón, con copia al contador público la información y documentación señalada en el inciso c) de la fracción anterior, en los términos aceptados en la solicitud de dictamen, cuando dicha información o documentación no haya sido proporcionada por el contador público autorizado, así como la exhibición de los sistemas y registros contables y documentación original, en aquellos casos en que así se considere necesario. Para el cumplimiento del requerimiento, se otorgará el mismo término señalado en el último párrafo de la fracción anterior.

"Para la presentación de la información o documentos que le fueran requeridos en términos de los incisos b) y c), de la fracción I, el instituto a petición del contador público autorizado o del patrón, concederá una prórroga de diez días hábiles."

"Artículo 172. Formulados los requerimientos a que se refiere el artículo anterior y, si a juicio del instituto, el dictamen no satisface los requisitos señalados en este reglamento, lo hará del conocimiento del patrón y del contador público autorizado, quienes contarán con un plazo de quince días hábiles a partir de su notificación para manifestar lo que a su derecho convenga. Transcurrido dicho plazo, el instituto emitirá la resolución que corresponda y procederá, en su caso, a ejercer las facultades de comprobación que le otorga la ley."

"Artículo 173. El patrón que se dictamine en los términos del presente reglamento estará a lo siguiente:

"I. No serán sujetos de visitas domiciliarias por el o los ejercicios dictaminados, excepto cuando al revisar el dictamen se encuentre en su formulación irregularidades de tal naturaleza que obliguen al instituto a ejercer sus facultades de comprobación.

"II. En los casos en que se hubieran emitido cédulas de liquidación por diferencias en el pago de cuotas y el dictamen se encuentre en proceso de formulación, el patrón deberá aclararlas, debiendo en su caso, liquidar el saldo a su cargo, tomándolas en cuenta el contador público autorizado que dictamine, como parte de su revisión en la determinación de las diferencias que resulten de su auditoría en forma específica para los trabajadores y por los periodos que se hubieran emitido, y

"III. No se emitirán a su cargo cédulas de liquidación por diferencias derivadas del procedimiento de verificación de pagos, referidas al ejercicio dictaminado, siempre que se cumplan las condiciones siguientes:

"a) Que se haya concluido y presentado el dictamen correspondiente;

"b) Que los avisos afiliatorios y las modificaciones salariales derivados del referido dictamen se hubieran presentado por el patrón en los formatos o medios electrónicos dispuestos para ello, y

"c) Que las cuotas obrero patronales a cargo del patrón, derivadas del dictamen, se hubiesen liquidado en su totalidad o se haya agotado el plazo de doce meses establecido en el artículo 149 de este reglamento, de conformidad con el artículo 40 C de la ley.

"Lo establecido en esta fracción no es aplicable bajo ninguna circunstancia a los créditos que se deriven del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; capitales constitutivos, recargos documentados, visitas domiciliarias y en general, resoluciones derivadas de cualquier medio de defensa ejercido por el patrón."

"Artículo 174. Si como resultado del dictamen y de su revisión se determinaran irregularidades a cargo del patrón, éste conforme al último párrafo del artículo 50 de este reglamento, deberá elaborar y presentar los avisos afiliatorios y modificaciones salariales a que está obligado en los términos de los artículos 15, 15 A y 15 B de la ley."

"Artículo 175. El aviso para formular dictamen, se recibirá en cualquier fecha al patrón que no teniendo la obligación se dictamine, en caso de existir orden de visita o requerimiento."

"Capítulo VI

"De las sanciones

"Artículo 176. Cuando el instituto detecte irregularidades en la elaboración e integración del dictamen, imputables al contador público autorizado, podrá imponer las sanciones en los términos siguientes:

"I. Le amonestará:

"a) Si presenta incompleta la información a que se refieren los artículos 163, 165, 166 y 167 del presente reglamento;

"b) En caso de que no cumpla con los requerimientos que le formule el instituto o no presente la totalidad de la documentación o información solicitada en los términos de este reglamento, y

"c) No cumpla con lo establecido en el artículo 154, fracciones I, II y III de este reglamento.

"II. Le suspenderá el registro ante el instituto:

"a) Por un año, cuando acumule tres amonestaciones, dentro de un periodo de cuatro años consecutivos;

"b) Por dos años, en las siguientes situaciones:

"1) Cuando no formule el dictamen y anexos debiendo hacerlo;

"2) Cuando habiendo presentado incompletos bien sea el dictamen o los anexos, el contador público autorizado no hiciera las aclaraciones que le solicite el instituto, y

"3) Cuando la documentación aclaratoria solicitada por el instituto no se presente dentro del plazo que se otorgue para tal efecto, independientemente de las prórrogas o nuevos requerimientos autorizados o formulados por el instituto que sean diversos al requerimiento de documentación.

"c) Por tres años, cuando del dictamen presentado o de su revisión, se resuelva que lo hizo en contravención a lo dispuesto en la ley, sus reglamentos o a las normas de auditoría generalmente aceptadas;

"d) Cuando esté sujeto a proceso por presunta comisión de un delito de carácter fiscal o por delitos intencionales que ameriten pena corporal. En este caso, la suspensión durará hasta la resolución definitiva de dicho proceso, y

"III. Le cancelará el registro ante el instituto:

"a) Cuando hubiere reincidencia a la violación a las disposiciones que rigen la formulación del dictamen y demás información para efectos fiscales. Se entiende que hay reincidencia cuando el contador público autorizado acumule tres suspensiones;

"b) Cuando la sentencia que ponga fin al proceso a que se refiere el inciso d) de la fracción anterior le sea condenatoria;

"c) Al dejar de ser socio activo del colegio de la contaduría pública al que pertenezca, reconocido por la autoridad competente;

"d) Al establecer relación laboral con el instituto;

"e) Si omitiera informar al instituto en el caso de encontrarse en los supuestos que señala el artículo 155 de este reglamento, y

"f) Por no dar el aviso correspondiente al patrón en el caso de la suspensión, a que se refiere la fracción IV del artículo 154 de este reglamento.

"El cómputo de las infracciones señaladas en las fracciones I y II de este artículo, se hará por ejercicio fiscal, periodo o patrón, aun cuando cuente con diferentes registros patronales y que el contador público esté dictaminando el cumplimiento de las obligaciones patronales o derivado del incumplimiento a los requisitos que le establece el instituto para la vigencia y actualización de su registro de contador público autorizado."

"Artículo 177. El instituto ejercerá las facultades a que se refiere el artículo anterior, de acuerdo con el procedimiento siguiente:

"I. Determinada la irregularidad, ésta se hará del conocimiento del contador público por escrito, para que en un plazo máximo de quince días hábiles, manifieste lo que a su derecho convenga y presente las pruebas documentales que desvirtúen los hechos, y

"II. Agotada la fase anterior, con vista en los elementos que obren en el expediente, el instituto emitirá la resolución que proceda; y en los supuestos a que se refieren las fracciones II y III del artículo anterior, dará aviso por escrito a la organización profesional a la que pertenezca el contador público autorizado."


8. "El artículo 67 del Código Financiero del Distrito Federal, establece que el dictamen indicado debe contener la opinión respecto del cumplimiento de las obligaciones fiscales y el diverso numeral 86 del propio código, establece que los dictámenes efectuados por el contador público autorizado son interpretaciones u opiniones que no obligan a las autoridades fiscales. En tal virtud, de la interpretación armónica de dichos preceptos se colige que el dictamen sobre el cumplimiento de las obligaciones fiscales tiene la naturaleza jurídica de un diagnóstico u opinión sobre la situación fiscal del contribuyente, no obligatoria para las autoridades fiscales y que, además, no constituye un acto de fiscalización en sentido estricto, dado que el referido contador al desarrollar su encomienda no se encuentra investido de imperio ni actúa unilateralmente, en una relación de supra a subordinación. No es óbice a lo anterior, que al tenor del artículo 83-A del citado código tributario, vigente en mil novecientos noventa y ocho, el aviso para dictaminar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, dado en los términos de ley y en el momento oportuno, produzca el efecto de dar por concluida anticipadamente la visita domiciliaria, en virtud de que conforme a lo dispuesto en el artículo 87 del ordenamiento invocado, el dictamen de mérito está sujeto a la revisión y comprobación que en su momento haga de él la autoridad fiscal, actividad que sí constituye el ejercicio de la facultad de fiscalización, la que de acuerdo con lo previsto en el artículo 71 del código referido, vigente en mil novecientos noventa y ocho, tiene como elemento toral que el órgano del Estado en ejercicio de su imperio, motu proprio, somete unilateralmente al gobernado, obligándolo a permitir el ejercicio de su función de inspección, verificación o comprobación de las obligaciones fiscales, cualidad que de ninguna manera tiene el dictamen de estados financieros del contribuyente, dada su naturaleza de un diagnóstico u opinión de tales estados, carente de fuerza obligatoria."

Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, octubre de 2000, tesis 2a. CXXIX/2000, página 351.


9. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, tesis P. XXI/97, página 124. Texto: "El artículo 32-A del Código Fiscal de la Federación obliga a determinados contribuyentes a dictaminar sus estados financieros por contador público autorizado. La anterior obligación no implica el ejercicio de ningún acto de fiscalización, entendido éste como aquél a través del cual la autoridad administrativa determina si los contribuyentes cumplen o no con las disposiciones fiscales, pues aunque en términos de lo dispuesto por el artículo 52 del ordenamiento legal citado se presumen ciertos, salvo prueba en contrario, los hechos afirmados en los dictámenes cuando, entre otros requisitos, el contador público emita conjuntamente con el dictamen un informe sobre la revisión de la situación fiscal del contribuyente consignando determinados hechos bajo protesta de decir verdad, al hacerlo sólo se está dando cumplimiento a una obligación en la forma y términos exigidos por la norma legal, pero el dictamen no obliga a la autoridad, y hasta que ésta lo revisa hace uso de la facultad de comprobación que le otorga el artículo 42, fracción IV, del citado código. Por tanto, si la obligación aludida es ajena a las facultades de comprobación, no viola el noveno párrafo del artículo 16 constitucional que se refiere únicamente a la práctica de visitas domiciliarias y no a todas las formas de comprobación fiscal."


10. Punto resolutivo de las resoluciones emitidas por el instituto, citado como antecedente en las resoluciones pronunciadas por los Tribunales Colegiados contendientes. Fojas 55 vuelta y 114 vuelta del toca en que se actúa.


11. Artículo 251, fracción XVIII, de la Ley del Seguro Social: "Ordenar y practicar visitas domiciliarias con el personal que al efecto se designe y requerir la exhibición de libros y documentos, a fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones que establece la ley y demás disposiciones aplicables ..."


12. En relación con lo que debe entenderse por "materia fiscal", la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado que se trata de todo aquello relacionado con la recaudación de impuestos o de multas o sanciones por infracciones a las leyes tributarias, tal como se advierte de las tesis de rubros, textos y datos de publicación, siguientes: "MATERIA FISCAL. SIGNIFICACIÓN.-Por materia fiscal debe entenderse lo relativo a la determinación, la liquidación, el pago, la devolución, la exención, la prescripción o el control de los créditos fiscales, o lo referente a las sanciones que se impongan con motivo de haberse infringido las leyes tributarias." (Séptima Época, Segunda S., Semanario Judicial de la Federación, Volumen 69, Tercera Parte, página 51).

"MATERIA FISCAL, QUÉ DEBE ENTENDERSE POR.-Por materia fiscal debe entenderse todo lo relativo a impuestos o sanciones aplicadas con motivo de la infracción a las leyes que determinan dichos impuestos." (Quinta Época, Segunda S., A. de 1995, Tomo III, Parte HO, tesis 1169, página 923).


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