Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 66/2008-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO

MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIO: J.C.D..

CONSIDERANDO

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo del Acuerdo General 5/2001, dictado por el Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que se refiere a tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito en un tema que es de la competencia exclusiva de esta Segunda Sala, a saber, una contradicción de tesis entre dos Tribunales Colegiados de Circuito en Materia Administrativa.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la formula el Magistrado presidente del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

TERCERO. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo en revisión 112/2007, en lo que interesa, declaró fundado el sexto concepto de violación, en los términos siguientes:

"... el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se contempla la referida garantía de audiencia, señala lo siguiente: ‘Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la vida (sic), de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho ...’. Esto es, para los efectos de dicho artículo, por acto de privación debe entenderse aquel que tiene como fin la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado; sin embargo, no todo acto de autoridad provoca esos efectos, no obstante que exista una afectación a la esfera jurídica del gobernado. En efecto, existen actos que restringen el ejercicio de un derecho en forma provisional o preventiva, pero no tienen la finalidad de privar en forma definitiva de dicho derecho a su titular, sino que se trata de medidas provisionales establecidas por el legislador para proteger determinados bienes jurídicos, en tanto se decide si procede o no la privación definitiva; por lo que, no basta que un acto de autoridad produzca una afectación en el ámbito jurídico para que se repute ‘acto de privación’ en términos del segundo párrafo del artículo 14 constitucional, sino que para ello es menester que la merma o menoscabo tengan el carácter de definitivos. En conclusión, si la privación de un derecho bajo los aspectos ya indicados, es la finalidad connatural perseguida por un acto de autoridad, éste asumirá el carácter de privativo; y por el contrario, si cualquier acto autoritario no tiende a dicho objetivo, sino que la restricción provisional es sólo un medio para lograr otros propósitos, no será acto privativo sino de molestia. En tal virtud, el artículo 14 constitucional, en su segundo párrafo, exige el respeto a la garantía de audiencia antes de que se produzcan aquellos actos que en definitiva priven a alguien de sus bienes o derechos, en tanto que los actos que no produzcan esos efectos, estarán regulados por el artículo 16 de la propia Constitución. Al respecto, cobra aplicación la jurisprudencia número P./J. 40/96, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 5, Tomo IV, julio de 1996, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional.’. Ahora bien, de la copia certificada que adjuntaron las autoridades responsables a su informe justificado, relativa al acuerdo asumido en la cuadragésima primera sesión ordinaria del Pleno del Consejo General del Poder Judicial del Estado de Jalisco, del día trece de diciembre del dos mil seis (fojas 153 a 157 del juicio de amparo), a la que se otorga valor probatorio pleno a la luz de los artículos 129, 197 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, por tratarse de una reproducción autorizada de un documento público, elaborada por una autoridad competente en ejercicio de sus funciones (secretario general del Consejo General del Poder Judicial del Estado), se advierte que se tomaron acuerdos atinentes a no expedir un nuevo nombramiento a favor de la quejosa ... y si bien, se vertieron los argumentos que consideraron pertinentes las autoridades para justificar tal decisión, lo cierto es que no demostraron que, previo a la emisión de tal conclusión, la aquí quejosa hubiera sido oída y vencida. Consecuentemente, lo que procede es conceder el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados, para que las autoridades responsables dejen insubsistente el acuerdo de Pleno a que se ha hecho alusión, con fundamento en los artículos 4o., 5o., 35, 36, 37 y 39 de la Ley Federal del Trabajo, a efecto de que se prorrogue el nombramiento por el tiempo que dure la plaza en que se desempeñaba la quejosa y aquí inconforme (jefe de área adscrita a la Unidad Departamental de Recursos Humanos, Psicología y Evaluación de la Dirección de Administración, del Poder Judicial del Estado de Jalisco), salvo que medien causas justificadas para su rescisión, y en ese caso, previo a emitir un diverso acto privativo, debe respetarse la garantía de audiencia que aquí se consideró transgredida. Al respecto cobra aplicación el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del rubro y texto siguientes: ‘TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE CONFIANZA, BAJA DE LOS. No es verdad que los empleados de confianza, puedan ser dados de baja en cualquier tiempo, sin necesidad de justificación o causa, ni el requisito de previa audiencia, pues la orden de baja definitiva es un acto de imperio propio de una autoridad de derecho público, por lo que sólo puede dictarse con observancia del régimen de garantías individuales que la Constitución consagra, ya que no existe razón alguna para excluir de ese régimen a los empleados de confianza y, por el contrario, el artículo 1o. de la propia Ley Fundamental, ordena que «En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse, ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece». Por tanto, es inexacto que el cese de los trabajadores de confianza pueda ser dictado por las autoridades sin haberlos oído conforme a derecho y sin fundar y motivar el mismo, pues conforme a los artículos 14 y 16 constitucionales, las autoridades tienen la obligación de respetar las garantías de audiencia y legalidad cuando sus actos puedan afectar a los particulares.’ ... Luego, como la anterior consideración es suficiente para que las autoridades responsables dejen insubsistente el acto reclamado, se hace innecesario abordar el estudio de los restantes conceptos de violación vertidos por la parte quejosa. Al respecto resulta aplicable la tesis de jurisprudencia número 107, visible en la página 85, Tomo VI-Materia Común, del Apéndice 1917-2000, que dice: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS.’ (Es innecesaria la transcripción del texto de la tesis)."

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo en revisión 149/2007, en el punto relativo a la contradicción que se denuncia, sostuvo:

"SÉPTIMO. ... En otras palabras, lo que habrá de dilucidarse es si, por haberse desempeñado desde octubre de dos mil en un cargo de confianza, al servicio del Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco, ejerciendo funciones de índole administrativa, y por virtud de que recibió sendos nombramientos por tiempo determinado de un año cada uno, consecutivos e ininterrumpidos hasta llegar al último que feneció el treinta y uno de enero de dos mil siete, el quejoso adquirió o no la estabilidad en ese cargo; si le asiste o no el derecho de preferencia para que el subsecuente nombramiento también le fuera otorgado a su favor y; en fin, si es acertado o incorrecto que la autoridad estaba obligada a respetar su permanencia en el servicio conferido, al grado de verse en la necesidad de instaurar un procedimiento administrativo tendente a demostrar, previo a tomar la determinación de no extender tal nombramiento en beneficio del interesado, que éste incurrió en alguna causa de cese o separación del empleo, es decir, a darle oportunidad de defensa. Pues bien, contra lo que aduce el reclamante de garantías, la terminación de su último nombramiento, expedido a su favor por tiempo determinado y bajo la categoría de ‘confianza’, constituye un hecho que, en sí mismo, conlleva la consecuencia preestablecida de que el encargo para el servicio que le fue confiado, concluyó. Precisamente por ello, el Pleno del Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco, antes Consejo General del Poder Judicial, ni siquiera se vio en el caso de ordenar o declarar la conclusión del nombramiento del quejoso, ya que su terminación sobrevino como una condición inherente a su otorgamiento, el cual se realizó por tiempo determinado, según se dijo con antelación. De este aserto se obtiene una primera conclusión; resulta inoperante el concepto de violación en que se aduce que la autoridad responsable ordenadora debió instaurar y agotar un procedimiento en el que se oyera y venciera al agraviado, donde además se demostrase que incurrió en una causa de cese o se justificara su separación del empleo, ello -según argumenta el inconforme- porque en términos de los artículos 1o. y 133 de la Constitución General de la República, los trabajadores sólo pueden ser suspendidos o cesados por causa justificada, aunado a lo cual, menciona, el empleo lleva imbíbitas las garantías consagradas en los artículos 14 y 16 de la misma Constitución. Tal inoperancia deviene de que, se insiste, en la especie el acto reclamado no consistió en la decisión o resolución de dar por terminado el cargo desempeñado por el quejoso, pues éste dejó de surtir efectos en razón del cumplimiento del plazo predeterminado en el acto mismo de su otorgamiento y no de un acto en que se estableciera alguna causa de separación, cese o conclusión anticipada. Luego, es inconducente que se hable de causas de cese o separación del cargo, pues no fue esa la hipótesis en que se ubicó el inconforme ni existe consideración de la autoridad en tal sentido. Así, lo único que dicho cuerpo colegiado hizo en su acuerdo de treinta de enero de dos mil siete, aquí reclamado, fue decidir en qué persona habría de recaer el nombramiento que tendría efectos a partir del uno de febrero de dos mil siete, lo cual no constituye la separación, terminación, cese o conclusión del cargo. De ahí la inoperancia advertida en cuanto al pretendido procedimiento previo ..."

En síntesis, las consideraciones de los Tribunales Colegiados de Circuito son las siguientes:

Ver consideraciones

CUARTO. Procede ahora determinar si en el caso existe la contradicción de tesis denunciada.

Respecto a este tema conviene precisar que si bien la Ley de Amparo establece el procedimiento para que las Salas o, en su caso, el Pleno de este Alto Tribunal decidan qué criterio debe prevalecer con rango de jurisprudencia, respecto de tesis contradictorias, sin embargo, no define cuándo se está en presencia de una contradicción de tesis.

Ante tal circunstancia, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, emitió la jurisprudencia número P./J. 26/2001, visible en la página setenta y seis, T.X., correspondiente al mes de abril de dos mil uno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

De la citada jurisprudencia se advierte que para que exista contradicción de tesis y, como consecuencia de ello, esta Segunda Sala determine qué criterio debe prevalecer, deben actualizarse los siguientes requisitos:

a) Que al resolver los negocios jurídicos sometidos a su jurisdicción, los respectivos órganos colegiados examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;

b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas, y

c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

Ahora bien, de las consideraciones transcritas en el considerando que antecede se advierte que sí existe la contradicción de tesis denunciada, pues ambos Tribunales Colegiados analizaron una cuestión jurídica esencialmente igual, a saber, si el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco, antes Consejo General del Poder Judicial, debe o no otorgar la garantía de audiencia cuando decide no prorrogar un nombramiento a un trabajador de confianza en virtud de haber concluido aquél; además, los órganos jurisdiccionales contendientes optaron por soluciones contrarias, pues el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito concluyó que sí, en cambio, el Segundo Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito determinó que no.

También, la diferencia de criterios se presenta en las consideraciones de las sentencias y proviene del examen de los mismos elementos, pues ambos tribunales analizaron, en un juicio de amparo en revisión, la constitucionalidad de la decisión del Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco, antes Consejo General del Poder Judicial, de no prorrogar el nombramiento de un trabajador de confianza en virtud de haber concluido aquél.

En esas condiciones, el punto de derecho a resolver en la presente contradicción de tesis es el siguiente:

• Determinar si el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco debe o no otorgar la garantía de audiencia cuando decide no renovar el nombramiento a un trabajador en una plaza de confianza.

QUINTO. Sobre la contradicción precisada conviene recordar que la garantía de audiencia frente a las autoridades administrativas consiste en que éstas, previamente a la emisión de cualquier acto de privación de derechos, respetando los procedimientos que lo contengan, tienen la obligación de dar oportunidad a los agraviados para que expongan lo que consideren conveniente en defensa de sus intereses, lo que implica que se otorgue a los afectados un término razonable para que conozcan la resolución o acto de la autoridad que pueda afectarlos y aporten las pruebas legales que consideren pertinentes para defender sus derechos.

El anterior criterio se encuentra plasmado en la tesis aislada de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página ciento ocho, Volumen 151-156, Tercera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, del rubro y texto siguientes:

"AUDIENCIA, GARANTÍA DE. La garantía de audiencia que consagra el artículo 14 de la Constitución Federal debe interpretarse en el sentido de que las autoridades administrativas, previamente a la emisión de cualquier acto que implique privación de derechos, respetando los procedimientos que lo contengan, tienen la obligación de dar oportunidad a los agraviados para que expongan lo que consideren conveniente en defensa de sus intereses. Lo anterior implica que se otorgue a los afectados un término razonable para que conozcan las pretensiones de la autoridad y aporten las pruebas legales que consideren pertinentes para defender sus derechos."

Así, la garantía de audiencia es el derecho subjetivo de los gobernados de que previo al acto de privación debe otorgárseles la posibilidad de defenderse, esto es, expresar y probar lo que a sus intereses convenga.

Ahora bien, la relación del respeto a la garantía de audiencia presupone la existencia del titular del derecho que se pretende vulnerar y una autoridad, lo que permite concluir que tal supuesto no puede actualizarse cuando el acto privativo proviene de otro particular, pues en este supuesto, dentro del sistema jurídico mexicano, existen diversos procedimientos para la solución de este tipo de conflictos, como son, por ejemplo: procesos civiles, penales, laborales, mercantiles, entre otros. Sostener lo contrario resultaría ilógico, pues se llegaría al absurdo de que un particular tenga que otorgarle garantía de audiencia a otro particular cuando aquél realice un acto privativo en perjuicio de éste.

Lo anterior ha sido reconocido por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 144/2006, visible en la página trescientos cincuenta y uno, Tomo XXIV, correspondiente al mes de octubre de dos mil seis, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro y texto siguientes:

"GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad."

Una vez precisado lo anterior y toda vez que la presente contradicción versa sobre si el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco debe o no otorgar garantía de audiencia a un trabajador de confianza cuando decidió no renovar su nombramiento por tiempo determinado, conviene precisar la naturaleza jurídica de tal consejo.

En primer término, se aclara que anteriormente el referido consejo se denominaba Consejo General del Poder Judicial del Estado de Jalisco, sin embargo, mediante Decreto número 21455-LVII/2006, publicado en el Periódico Oficial de ese Estado de fecha diecinueve de enero de dos mil siete, en el artículo quinto transitorio se le cambió la denominación por Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco. El artículo antes referido es del tenor siguiente:

"Quinto. A partir de la entrada en vigor del presente decreto, las referencias que hagan las leyes estatales al Consejo General del Poder Judicial, se entenderán hechas al Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco."

Ahora bien, el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco tiene su fundamento legal en los artículos 64 de la Constitución Política, 3o. y 136 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ambos del Estado de Jalisco, los cuales estatuyen:

Constitución Política del Estado de Jalisco

"Artículo 64. La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial, con excepción del Supremo Tribunal de Justicia, del Tribunal de lo Administrativo y del Tribunal Electoral, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura en los términos que establezcan las leyes, con base en esta Constitución. ..."

Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco

"Artículo 3. El Poder Judicial del Estado de Jalisco se ejerce por:

"I. El Supremo Tribunal de Justicia;

"II. El Tribunal Electoral;

"III. El tribunal de lo administrativo;

"IV. Los juzgados de primera instancia, especializados y mixtos;

"V. Los juzgados menores;

"VI. Los juzgados de paz; y

"VII. El jurado popular.

"El Poder Judicial contará además con un órgano denominado Consejo General del Poder Judicial del Estado."

"Artículo 136. La administración, vigilancia, disciplina y Carrera Judicial del Poder Judicial del Estado de Jalisco, con excepción del Supremo Tribunal de Justicia, del Tribunal de lo Administrativo y del Tribunal Electoral, estarán a cargo del Consejo General del Poder Judicial, en los términos que establecen la Constitución Política del Estado de Jalisco y la presente ley."

De los artículos antes transcritos se advierte que el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco es un órgano del Poder Judicial de ese Estado encargado de la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial de éste, con excepción del Supremo Tribunal de Justicia, del Tribunal de lo Administrativo y del Tribunal Electoral.

No obstante que de lo anterior se puede concluir que el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco es una autoridad, sin embargo, toda vez que la presente contradicción versa sobre si aquél debe o no otorgar la garantía de audiencia cuando decide no renovar un nombramiento a un trabajador de confianza, es conveniente precisar si en este supuesto dicho consejo actúa o no como autoridad.

Así, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al analizar el artículo 11 de la Ley de Amparo, que se refiere al carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo (concepto que debe tomarse en cuenta para determinar cuándo un ente jurídico actúa como autoridad y, en consecuencia, que tiene la obligación de respetar la garantía de audiencia), estableció que como autoridad debe considerarse a las personas que, con fundamento en una norma legal, pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales ni tomar en consideración el consenso de la voluntad del afectado.

El anterior criterio se plasmó en la tesis P. XXVII/97, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, visible en la página ciento dieciocho, Tomo V, correspondiente al mes de febrero de mil novecientos noventa y siete, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro y texto siguientes:

"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades."

Respecto a este tema esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que las notas distintivas de los actos de autoridad son las siguientes:

a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de "supra a subordinación" con un particular;

b) Que la relación tenga su nacimiento en la norma legal que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio resulta irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de donde emana;

c) Que emita actos unilaterales por virtud de los cuales cree, modifique o extinga, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica del particular; y,

d) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales, ni precisar del consenso de la voluntad del afectado.

Lo anterior se plasmó en la tesis 2a. CCIV/2001, visible en la página treinta y nueve, Tomo XIV, correspondiente al mes de noviembre de dos mil uno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro y texto siguientes:

"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS. Las notas que distinguen a una autoridad para efectos del amparo son las siguientes: a) la existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad; c) que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) que para emitir esos actos no requiera de acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado."

Así también, el Pleno de este Alto Tribunal estableció que para efectos de determinar si una autoridad actuó como tal al emitir un acto hay que analizar el caso concreto, es decir, verificar que efectivamente en la emisión de ese acto el ente jurídico actuó como autoridad y no como particular.

El criterio antes referido fue plasmado en la tesis P. XXVIII/97, visible en la página ciento diecinueve, Tomo V, correspondiente al mes de febrero de mil novecientos noventa y siete, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro y texto siguientes:

"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NO LO SON LOS FUNCIONARIOS DE UNA UNIVERSIDAD CUANDO EL ACTO QUE SE LES ATRIBUYE DERIVA DE UNA RELACIÓN LABORAL. Los funcionarios de los organismos públicos descentralizados, en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal, pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados; esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de garantías, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades. Así, las universidades, como organismos descentralizados, son entes públicos que forman parte de la administración pública y por ende del Estado, y si bien presentan una autonomía especial, que implica autonormación y autogobierno, tal circunstancia tiende a la necesidad de lograr mayor eficacia en la prestación del servicio que les está atribuido y que se fundamenta en la libertad de enseñanza, pero no implica de manera alguna su disgregación de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas por el propio Estado, y restringida a sus fines, por lo que no se constituye como un obstáculo que impida el ejercicio de las potestades constitucionales y legales de éste para asegurar el regular y eficaz funcionamiento del servicio de enseñanza. Por ello, para analizar si los funcionarios de dichos entes, con fundamento en una ley de origen público ejercen o no un poder jurídico que afecte por sí o ante sí y de manera unilateral la esfera jurídica de los particulares, con independencia de que puedan o no hacer uso de la fuerza pública, debe atenderse al caso concreto. En el que se examina, ha de considerarse que la universidad señalada por el quejoso como responsable, al negar el otorgamiento y disfrute del año sabático a uno de sus empleados académicos, actuó con el carácter de patrón en el ámbito del derecho laboral que rige las relaciones de esa institución con su personal académico, dentro del marco constitucional previsto en la fracción VII del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por ello en este caso no resulta ser autoridad para efectos del juicio de amparo, lo que desde luego no implica que en otros supuestos, atendiendo a la naturaleza de los actos emitidos, sí pueda tener tal carácter."

Precisado lo anterior, en el caso de la presente contradicción se concluye que cuando el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco decide no renovar un nombramiento a un trabajador de confianza actúa como patrón, ya que si bien tal determinación la emite en forma unilateral, sin necesidad de escuchar al trabajador, sin embargo, esa actuación la lleva a cabo con base en la relación laboral que lo une con éste, es decir, no actúa en un plano de "supra a subordinación", por tanto, en esta hipótesis se está en presencia de un conflicto entre particulares (patrón y el trabajador), en el cual no existe la obligación de que la patronal otorgue la garantía de audiencia al afectado.

En efecto, el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco tiene como finalidad la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial del Estado de Jalisco, con excepción del Supremo Tribunal, del Tribunal de lo Administrativo y del Tribunal Electoral, por tanto, es cierto que al ser una autoridad actúa en un plano de "supra a subordinación" frente a los gobernados (empleados del Poder Judicial del Estado de Jalisco); sin embargo, a efecto de cumplir los fines para los que fue creado es necesario que también actúe como particular, esto es, que se obligue o adquiera derechos a través de las normas de derecho privado (en contratos de arrendamiento, compraventa, donación, entre otros); así, en esa actuación como particular el citado consejo se vincula con sus trabajadores como patrón; en esta hipótesis puede decidir unilateralmente no renovar el nombramiento de un trabajador de confianza, sin necesidad de escuchar previamente a éste.

Lo anterior se evidencia de los artículos 148, fracciones IV y XIII, y 149 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco, los cuales estatuyen:

"Artículo 148. Son atribuciones del Pleno del Consejo de la Judicatura:

"...

"IV. Nombrar a propuesta del presidente, al secretario general; y a propuesta de cualquier integrante del Pleno a los directores y jefes de departamento del Consejo de la Judicatura, de conformidad con los requisitos establecidos en esta ley; resolver sobre sus renuncias y licencias; removerlos por causa justificada o suspenderlos en los términos que determinen las leyes y los acuerdos correspondientes, y formular denuncia o querella en los casos que procedan;

"...

"XIII. Nombrar, a propuesta que haga su presidente, al secretario general, a los directores y a los titulares de los órganos auxiliares del Consejo General del Poder Judicial del Estado; resolver sobre sus renuncias y licencias; removerlos por causa justificada o suspenderlos en los términos que determinen las leyes y los acuerdos correspondientes, y formular denuncia o querella en los casos que procedan ..."

"Artículo 149. El Pleno del Consejo de la Judicatura contará con los servidores públicos superiores que establece el presente ordenamiento y el personal subalterno que permita el presupuesto, los cuales podrán ser nombrados y removidos de conformidad con lo previsto en la presente ley."

En los supuestos mencionados en los artículos transcritos el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco actúa como patrón al decidir si a una persona le otorgará un nombramiento; por lo tanto, en ese mismo plano actúa cuando decide no renovar éste y, en consecuencia, no es necesario que previamente tenga que escuchar al trabajador.

No es obstáculo al anterior criterio el hecho de que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito hubiese invocado la tesis aislada sin número, emitida por esta Segunda Sala, visible en la página ciento veinte, Volumen CXVII, Tercera Parte, de la Sexta Época del Semanario Judicial de la Federación, del rubro y texto: "TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE CONFIANZA, BAJA DE LOS. No es verdad que los empleados de confianza, puedan ser dados de baja en cualquier tiempo, sin necesidad de justificación o causa, ni el requisito de previa audiencia, pues la orden de baja definitiva es un acto de imperio propio de una autoridad de derecho público, por lo que sólo puede dictarse con observancia del régimen de garantías individuales que la Constitución consagra, ya que no existe razón alguna para excluir de ese régimen a los empleados de confianza y, por el contrario, el artículo 1o. de la propia Ley Fundamental, ordena que ‘En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse, ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece’. Por tanto, es inexacto que el cese de los trabajadores de confianza pueda ser dictado por las autoridades sin haberlos oído conforme a derecho y sin fundar y motivar el mismo, pues conforme a los artículos 14 y 16 constitucionales, las autoridades tienen la obligación de respetar las garantías de audiencia y legalidad cuando sus actos puedan afectar a los particulares."; ello en razón de que se trata de un criterio aislado que no obliga a este órgano colegiado en términos del artículo 192 de la Ley de Amparo; además, el supuesto contemplado en la tesis transcrita es diverso al analizado en este asunto, pues mientras aquél se refiere al cese de los trabajadores de confianza (lo que supone que una autoridad decidió separarlos del trabajo cuando aún tenían nombramiento), el caso analizado en esta contradicción versa sobre terminación del nombramiento y su no renovación.

En atención a lo expuesto, esta Segunda Sala determina que el criterio que debe regir con carácter de jurisprudencia, en términos de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, quede redactado bajo los siguientes rubro y texto:

-Las garantías individuales tienen siempre como sujeto pasivo a las autoridades, es decir, a los entes que pueden afectar unilateralmente la esfera jurídica de los gobernados sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, siempre que se encuentren en un plano de supra a subordinación. Por otra parte, la garantía de audiencia contenida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en el derecho subjetivo de los individuos de ser oídos en su defensa previo al acto de privación; por tanto, su violación no puede actualizarse cuando tal acto proviene de otro particular, pues para solucionar este tipo de conflictos existen diversos procedimientos (civiles, penales, laborales y mercantiles, entre otros). Ahora bien, cuando el Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco decide no renovar el nombramiento a sus trabajadores de confianza actúa como patrón, ya que si bien emite tal determinación unilateralmente, sin necesidad de escuchar al trabajador, sin embargo, lleva a cabo esa actuación con base en la relación laboral que lo une con éste, es decir, no actúa en un plano de supra a subordinación; por tanto, en ese supuesto se está en presencia de un conflicto laboral en el cual no existe la obligación de que la patronal otorgue la garantía de audiencia al afectado.

Finalmente, conviene precisar que el anterior criterio no implica que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación asuma la posición de que en este tipo de asuntos el juicio de garantías sea procedente (como fue considerado por los Tribunales Colegiados contendientes), pues tal circunstancia tendrá que ser analizada por los órganos jurisdiccionales competentes en el momento procesal oportuno; ello en razón de que en términos del artículo 197-A, segundo párrafo, de la Ley de Amparo la resolución que se dicte en una contradicción de tesis tiende a brindar seguridad jurídica respecto de criterios discrepantes y no a modificar las resoluciones dictadas en los asuntos de los que derivó la contradicción.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción de tesis entre el criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito al resolver el amparo en revisión 112/2007 y el diverso emitido por el Segundo Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito al resolver el amparo en revisión 149/2007.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la tesis jurisprudencial redactada en el último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., M.B.L.R. y Ministro presidente J.F.F.G.S..