Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 100/2009. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y DÉCIMO TERCERO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIA: T.M.H.R..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala es competente para resolver el presente asunto, de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, tercero y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que el tema sobre el que versa corresponde a la materia administrativa, cuya especialidad es de esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la formularon los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, órgano que resolvió uno de los asuntos en el que se sustenta uno de los criterios en posible contraposición

TERCERO. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 438/2008-7418, con fecha veintiséis de febrero de dos mil nueve, sostuvo, en la parte que interesa, lo siguiente:

"SEXTO. Antes de resolver el tercero y último de los agravios formulados por el recurrente, resulta conveniente hacer una relación de los antecedentes más importantes del presente asunto. Mediante oficio **********, de diecinueve de marzo del dos mil cuatro, el director general de Aeronáutica Civil de la Subsecretaría de Transportes de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes ordenó la práctica de una visita de verificación técnico-administrativa con el objeto de inspeccionar la totalidad de las instalaciones de la parte quejosa, las condiciones de seguridad de la aviación civil, su infraestructura, inversiones y la calidad del servicio que presta (folio 74 del expediente). Dicha visita se realizó del uno al tres de abril del dos mil cuatro, en la que se levantó acta circunstanciada con la comparecencia del ingeniero **********, en representación de la empresa visitada (folio 74 del expediente). Por oficio número **********, de veintidós de noviembre de dos mil siete, el mencionado director de aeronáutica civil notificó a la quejosa el inicio del procedimiento administrativo sancionatorio seguido en su contra, en atención a las irregularidades detectadas en la visita y asentadas en el acta respectiva (folios 74 a 92 del expediente). Mediante escrito recibido el diecisiete de diciembre de dos mil siete en la Dirección General de Aeronáutica Civil de la citada secretaría, la quejosa solicitó a la autoridad administrativa declarara la caducidad del procedimiento, toda vez que, entre la realización de la visita de verificación y la iniciación del procedimiento de sanción, transcurrió en exceso el plazo previsto para dictar la resolución correspondiente a la visita (folios 93 a 107 del expediente). A tal petición recayó la resolución contenida en el oficio **********, de veintitrés de enero de dos mil ocho, en que el servidor público mencionado decidió que no era procedente declarar la caducidad del procedimiento (folios 108 a 117 del expediente). Inconforme con tal decisión, la quejosa interpuso recurso de revisión administrativa, cuya resolución constituye el acto reclamado en el juicio de amparo que se revisa (folios 118 a 148 del expediente), a través de la cual la autoridad responsable mencionó, en los considerandos de dicha resolución, las razones por las cuales no se actualizaba la institución de la caducidad alegada por la quejosa, aunque finalmente, y de manera contradictoria, en el único punto resolutivo desechó el recurso por falta de interés jurídico de la promovente del amparo, argumentando para ello, precisamente, que no había operado la caducidad. Expuesto lo anterior, es necesario tener en cuenta las consideraciones en que se basó la a quo para conceder el amparo a la quejosa. En el último considerando de la sentencia recurrida, la J. de Distrito consideró que la resolución reclamada no se encontraba debidamente fundada y motivada, pues aun cuando la autoridad citó los fundamentos y motivos que la condujeron a desechar el recurso de revisión interpuesto por la quejosa, no existe una adecuación entre las razones expuestas y los preceptos legales citados. De la interpretación a los artículos 16, 17, 18, 57, 60, 62 a 70, 72, 74 y 82 de la Ley Federal de Procedimiento (sic) la a quo concluyó que en los procedimientos iniciados de oficio, como el de visita de verificación técnico-administrativa, la autoridad debe dictar, forzosamente, la resolución que corresponda en el plazo de tres meses. Estableció que de tales preceptos también se desprende que la autoridad debe declarar la caducidad del procedimiento en los casos en que transcurran treinta días contados a partir de que haya finalizado el plazo para dictar la resolución correspondiente al procedimiento de visita. Por tanto, la J. sostuvo que era ilegal que la autoridad omitiera pronunciarse en una resolución acerca de los resultados obtenidos en el procedimiento de visita de verificación, ya que de otra forma no operaría la institución jurídica de la caducidad, pues se dejaría al arbitrio de la autoridad el momento en que debe emitir dicha resolución. Más adelante, la a quo aclaró que de los artículos analizados se advertía la existencia de dos procedimientos distintos en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. El primero, de verificación, establecido en los artículos 62 a 69 de la citada legislación, y el segundo, de sanción, previsto en los numerales 70 al 80 de tal ordenamiento. A partir de tal premisa, la J. concluyó que antes de iniciar el segundo procedimiento, la responsable tuvo que haber emitido resolución en el primero; lo que no había acontecido en el caso concreto. Para corroborar tal aserto, la J. mencionó que las visitas de verificación constituyen procedimientos seguidos en forma de juicio, pues tienen por finalidad comprobar el cumplimiento de las disposiciones aplicables y su realización debe respetar las formalidades previstas en las normas conducentes, razón por la cual deben finalizar con el dictado de una resolución. Como apoyo a su argumento, la juzgadora invocó la tesis I.13o.A.131 A, emitida por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro: ‘ORDEN DE VISITA DE VERIFICACIÓN TÉCNICO-ADMINISTRATIVA. LA PREVISTA EN LOS ARTÍCULOS 62 A 69 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y 80 DE LA LEY DE AEROPUERTOS, CONSTITUYE UN PROCEDIMIENTO EN FORMA DE JUICIO QUE DEBE CULMINAR CON EL DICTADO DE UNA RESOLUCIÓN.’. Con base en las consideraciones precedentes, la a quo sostuvo que si la autoridad responsable omitió dictar resolución en el procedimiento de visita de verificación administrativa que se practicó a la quejosa, entonces, el acto reclamado, consistente en la resolución que desechó el recurso de revisión administrativa, y dejó firme la negativa a declarar la caducidad del procedimiento, se encontraba indebidamente fundado y motivado. Consecuentemente, a juicio de la J., el amparo debía ser otorgado para el efecto de que la autoridad responsable emitiera una nueva resolución en la que determinara si fue correcto o no que no se hubiera decretado la caducidad del procedimiento administrativo, para lo cual, dijo, la autoridad no debía incurrir en las violaciones detectadas, sino que debía considerar lo dispuesto en los artículos 16, 17, 18, 57, 60 y 82 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; sin perjuicio de que, de insistir en que no procede declarar la caducidad del procedimiento, tendría que motivar correctamente esa decisión para que la quejosa estuviera en posibilidad de objetarla con conocimiento de causa. De lo expuesto se advierte que en la sentencia recurrida la J. sostuvo diversas conclusiones para conceder a la quejosa el amparo, entre ellas, y se destaca por el tema que más adelante habrá de tratarse, que la visita de verificación es un procedimiento seguido en forma de juicio que debe concluir, forzosamente, con una resolución en la que la autoridad administrativa se pronuncie respecto de lo observado en la visita; por ello, y aunque no lo mencionó expresamente, en su concepto, operó la caducidad del citado procedimiento, pues entre la realización de la visita de verificación (del uno al tres de abril del dos mil cuatro) y la iniciación del procedimiento administrativo de sanción (veintidós de noviembre de dos mil siete), transcurrió en exceso el plazo de tres meses previsto en el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para dictar la resolución respectiva, ya que ésta, finalmente, no se emitió. Para controvertir las consideraciones apuntadas, el recurrente sostiene, fundamentalmente, que es inexacto que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo regule las visitas de verificación como un procedimiento administrativo autónomo y, por tanto, que deba emitirse una resolución en la que la autoridad administrativa se pronuncie sobre el resultado de la visita; de ahí que no sea aplicable al caso concreto el artículo 17, primer párrafo, de ese ordenamiento, que establece el plazo genérico de tres meses para que las autoridades emitan una resolución, ni mucho menos el diverso 60, último párrafo, que prescribe que los procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones en el plazo de treinta días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución. Por otro lado, la autoridad aclara que el objeto de la visita de verificación es hacer constar, en el acta que al efecto se levante, los hechos suscitados y las irregularidades observadas, sin que en algún momento el legislador haya establecido la obligación de la autoridad de emitir una resolución; por tanto, a diferencia del procedimiento administrativo sancionatorio, el trámite de una visita de verificación culmina con el levantamiento de un acta circunstanciada que no afecta al conjunto de derechos de un particular. De lo expuesto se advierte que el problema a dilucidar en esta sentencia consiste en determinar si las visitas de verificación administrativas, como la que se practicó a la quejosa, deben o no concluir con una resolución en que la autoridad se pronuncie acerca de la información asentada en el acta de visita, pues mientras que la a quo sostuvo que sí, y a partir de esa conclusión resolvió, implícitamente, que operó la caducidad del procedimiento de verificación en términos de lo dispuesto en los artículos 17, primer párrafo, y 60, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la autoridad recurrente sostiene una posición contraria. Para tal efecto, conviene tener en cuenta algunas particularidades acerca del procedimiento administrativo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, así como en relación a la institución de la caducidad, para lo cual debe atenderse a lo dispuesto en el título tercero denominado ‘Del procedimiento administrativo’, en específico a los artículos 12, 14, 16, fracción X, 17, 57 y 60 del citado ordenamiento, que dicen lo siguiente: ‘Título tercero. Del procedimiento administrativo.’. ‘Capítulo primero. Disposiciones Generales.’. ‘Artículo 12. Las disposiciones de este título son aplicables a la actuación de los particulares ante la administración pública federal, así como a los actos a través de los cuales se desenvuelve la función administrativa.’. ‘Artículo 14. El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición de parte interesada.’. ‘Artículo 16. La administración pública federal, en sus relaciones con los particulares, tendrá las siguientes obligaciones: ... X. Dictar resolución expresa sobre cuantas peticiones le formulen; así como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instrucción y resolución afecte a terceros, debiendo dictarla dentro del plazo fijado por la ley.’. ‘Artículo 17. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual co

stancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo. En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo.’. ‘Capítulo décimo. De la terminación.’. ‘Artículo 57. Ponen fin al procedimiento administrativo: I. La resolución del mismo; ... IV. La declaración de caducidad; ...’. ‘Artículo 60. En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando se produzca su paralización por causas imputables al mismo, la administración pública federal le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin que el interesado requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la administración pública federal acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederá el recurso previsto en la presente ley. La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la administración pública federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción. Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.’. Las dos primeras normas transcritas establecen que las disposiciones que contienen el título en comento son aplicables tanto a la actuación de los particulares frente a la administración pública federal como a aquellos tendentes al desarrollo de la función administrativa y, además, que el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a petición de parte. El artículo 16, fracción X, prevé que en su relación con los particulares, la administración pública federal tendrá como obligación, entre otras, la de dictar en el plazo fijado por la ley la resolución expresa tanto en las peticiones que le sean formuladas como en los procedimientos iniciados de oficio, siempre que esa decisión afecte a terceros. El artículo 17 prevé, en la parte que interesa, que, salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo o se ordene otra cosa, la dependencia u organismo descentralizado que conozca del procedimiento deberá dictar su resolución dentro del plazo de tres meses y, de no hacerlo, se entenderá que resuelve en sentido negativo para el particular, es decir, que opera una negativa ficta. Finalmente, el artículo 57, fracciones I y IV, prevé que ponen fin al procedimiento, entre otras, la resolución que al efecto se emita, o bien, la declaración de caducidad; mientras que el artículo 60 dispone que se entenderá que han caducado los procedimientos instaurados de oficio y, por ende, se archivarán las actuaciones, una vez que hayan transcurrido treinta días contados a partir de aquel en que feneció el plazo que tenía la autoridad para dictar su resolución. En resumen, el título cuarto de la ley mencionada establece las reglas comunes aplicables a los diversos procedimientos administrativos, tales como la obligación de la autoridad de emitir resolución expresa dentro del plazo fijado por la ley, el cual, salvo disposición en contrario, es de tres meses y, en caso de que omita dictarla, se entenderá que resuelve en sentido negativo para el interesado; que ante la inactividad procesal operará la caducidad, la que, tratándose de procedimientos iniciados de oficio, se actualizará una vez que hayan transcurrido treinta días contados a partir de aquel en que hubiera fenecido el plazo que tenía la autoridad para dictar su resolución y, finalmente, que el procedimiento puede concluir con la resolución correspondiente, o bien, con la declaración de caducidad. Ahora, en el mismo título tercero, pero en el capítulo décimo primero, denominado: ‘De las visitas de verificación’, los artículos 62 a 69, establecen lo siguiente: ‘Capítulo décimo primero. De las visitas de verificación.’. ‘Artículo 62. Las autoridades administrativas, para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias podrán llevar a cabo visitas de verificación, mismas que podrán ser ordinarias y extraordinarias; las primeras se efectuarán en días y horas hábiles, y las segundas en cualquier tiempo.’. ‘Artículo 63. Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de orden escrita con firma autógrafa expedida por la autoridad competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto de la visita, el alcance que deba tener y las disposiciones legales que lo fundamenten.’. ‘Artículo 64. Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de establecimientos objeto de verificación estarán obligados a permitir el acceso y dar facilidades e informes a los verificadores para el desarrollo de su labor.’. ‘Artículo 65. Al iniciar la visita, el verificador deberá exhibir credencial vigente con fotografía, expedida por la autoridad competente que lo acredite para desempeñar dicha función, así como la orden expresa a la que se refiere el artículo 63 de la presente ley, de la que deberá dejar copia al propietario, responsable, encargado u ocupante del establecimiento.’. ‘Artículo 66. De toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por la persona con quien se hubiere entendido la diligencia o por quien la practique si aquélla se hubiere negado a proponerlos. De toda acta se dejará copia a la persona con quien se entendió la diligencia, aunque se hubiere negado a firmar, lo que no afectará la validez de la diligencia ni del documento de que se trate, siempre y cuando el verificador haga constar tal circunstancia en la propia acta.’. ‘Artículo 67. En las actas se hará constar: I.N., denominación o razón social del visitado; II. Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la diligencia; III. Calle, número, población o colonia, teléfono u otra forma de comunicación disponible, Municipio o delegación, código postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se practique la visita; IV. Número y fecha del oficio de comisión que la motivó; V.N. y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia; VI.N. y domicilio de las personas que fungieron como testigos; VII. Datos relativos a la actuación; VIII. Declaración del visitado, si quisiera hacerla; y IX. Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia incluyendo los de quien la hubiere llevado a cabo. Si se negaren a firmar el visitado o su representante legal, ello no afectará la validez del acta, debiendo el verificador asentar la razón relativa.’. ‘Artículo 68. Los visitados a quienes se haya levantado acta de verificación podrán formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en relación a los hechos contenidos en ella, o bien, por escrito, hacer uso de tal derecho dentro del término de cinco días siguientes a la fecha en que se hubiere levantado.’. ‘Artículo 69. Las dependencias podrán, de conformidad con las disposiciones aplicables, verificar bienes, personas y vehículos de transporte con el objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, para lo cual se deberán cumplir, en lo conducente, las formalidades previstas para las visitas de verificación.’. La lectura de los artículos citados revela que para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, las autoridades administrativas podrán efectuar visitas de verificación ordinarias o extraordinarias; que para practicar dichas visitas, los verificadores deben contar con orden escrita que contendrá, entre otras cosas, la firma autógrafa de la autoridad emisora, la precisión del lugar o zona a verificar, el objeto de la visita, sus alcances y los preceptos legales que sirvan de fundamento. También se desprende que las personas relacionadas con el establecimiento a verificar, deberán permitir el acceso y facilitar la labor de los verificadores; que al iniciar la visita, tales funcionarios se identificarán con la credencial que ampare la función que desempeñan, así como con la orden expresa de visita, de la cual deberán dejar copia al visitado. El artículo 66 prevé que de toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada en presencia de dos testigos y que de ese documento se dejará copia a la persona con quien se entendió la diligencia, mientras que el artículo 67 establece los datos que toda acta debe contener. El artículo 68 dispone que los visitados podrán formular observaciones y ofrecer pruebas durante la diligencia respecto de los hechos asentados en el acta, o bien, por escrito dentro del plazo de cinco días siguientes a aquel en que se hubiera levantado el acta. Finalmente, el artículo 69, prevé que las autoridades podrán verificar bienes, personas y vehículos de transporte, para lo cual deberán cumplir con las formalidades previstas para las visitas de verificación. De lo expuesto se colige que las visitas de verificación se encuentran reguladas en el mismo título en que el legislador estableció las reglas generales del procedimiento administrativo, y que su finalidad es que la autoridad administrativa constate y asiente en el acta respectiva si el visitado cumple o no con las disposiciones legales y reglamentarias que le son aplicables. También es de destacar que dentro del capítulo relativo a las visitas de verificación, el legislador no estableció, expresamente, la obligación para las autoridades de emitir una resolución en la que se pronuncien acerca del resultado de la visita, y éste es, como se recordará, el punto medular que genera la controversia que se resuelve, pues mientras que la a quo consideró que tal omisión generó la caducidad del procedimiento seguido en contra de la quejosa, el recurrente sostiene que no existe el deber de emitir tal resolución. La solución de tal debate, por otra parte, implica el análisis de lo dispuesto en el título (sic) cuarto y quinto de la ley en estudio, denominados: ‘De las infracciones y sanciones administrativas’ y ‘Medidas de seguridad’, en específico de los artículos 70, 72, 74, 77, 79, 80, 81 y 82, que dicen: Título cuarto. De las infracciones y sanciones administrativas. Capítulo único. ‘Artículo 70. Las sanciones administrativas deberán estar previstas en las leyes respectivas y podrán consistir en: I. Amonestación con apercibimiento; II. Multa; III. Multa adicional por cada día que persista la infracción; IV. Arresto hasta por 36 horas; V.C. temporal o permanente, parcial o total; y VI. Las demás que señalen las leyes o reglamentos.’. ‘Artículo 72. Para imponer una sanción, la autoridad administrativa deberá notificar previamente al infractor del inicio del procedimiento, para que éste dentro de los quince días siguientes exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso aporte las pruebas con que cuente.’. ‘Artículo 74. Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar por escrito la resolución que proceda, la cual será notificada en forma personal o por correo certificado.’. ‘Artículo 77. Cuando en una misma acta se hagan constar diversas infracciones, en la resolución respectiva, las multas se determinarán separadamente así como el monto total de todas ellas. Cuando en una misma acta se comprenda a dos o más infractores, a cada uno de ellos se le impondrá la sanción que corresponda.’. ‘Artículo 79. La facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas prescribe en cinco años. Los términos de la prescripción serán continuos y se c

ntarán desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa si fuere consumada o, desde que cesó si fuere continua.’. ‘Artículo 80. Cuando el infractor impugnare los actos de la autoridad administrativa se interrumpirá la prescripción hasta en tanto la resolución definitiva que se dicte no admita ulterior recurso. Los interesados podrán hacer valer la prescripción por vía de excepción y la autoridad deberá declararla de oficio.’. ‘Título quinto. Medidas de seguridad. Capítulo único. ‘Artículo 81. Se consideran medidas de seguridad las disposiciones que dicte la autoridad competente para proteger la salud y la seguridad públicas. Las medidas de seguridad se establecerán en cada caso por las leyes administrativas.’. ‘Artículo 82. Las autoridades administrativas con base en los resultados de la visita de verificación o del informe de la misma, podrán dictar medidas de seguridad para corregir las irregularidades que se hubiesen encontrado, notificándolas al interesado y otorgándole un plazo adecuado para su realización. Dichas medidas tendrán la duración estrictamente necesaria para la corrección de las irregularidades respectivas.’. Los preceptos transcritos establecen el tipo de sanciones administrativas por incumplimiento a las leyes de esa materia, y el procedimiento que debe llevar la autoridad para su imposición, para lo cual se debe notificar al infractor con el objeto de que en el plazo de quince días exponga lo que a su defensa legal convenga y, en su caso, ofrezca las pruebas que considere convenientes. También prevén que una vez oído el infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, dentro de los diez días siguientes la autoridad deberá dictar resolución por escrito, la que deberá notificar al interesado de manera personal o por correo certificado. Además, disponen que cuando en una misma acta se hagan constar diversas infracciones, en la resolución que al efecto emita, la autoridad determinará la multa correspondiente a cada infracción de manera separada y deberá especificar el total obtenido de la suma del conjunto, lo mismo sucederá cuando en una misma acta se comprenda a dos o más infractores, pues en la resolución se les impondrá la sanción correspondiente de forma independiente. Por otra parte, los artículos transcritos prevén que la facultad sancionatoria de la autoridad prescribe en el plazo de cinco años, que deberá computarse de manera continua desde el día en que se cometió la falta o infracción, en caso de ser una conducta consumada, o bien, desde que cesó, si es continua. El mencionado plazo será interrumpido cuando el infractor impugne los actos administrativos hasta que la resolución que dé fin al procedimiento no admita recurso. Finalmente, por lo que respecta a las medidas de seguridad, las normas transcritas establecen su definición, y disponen que las autoridades, a partir de los resultados obtenidos en las visitas de verificación o en su informe, podrán decretarlas a fin de que el visitado corrija las irregularidades observadas. De lo antes narrado queda claro que la finalidad del procedimiento previsto en el título cuarto transcrito es, precisamente, sancionar a aquel gobernado que haya incurrido en alguna infracción a las disposiciones administrativas que le son aplicables y que su inicio puede derivar de los resultados obtenidos en la visita, tan es así que el artículo 77 remite a la información asentada en el acta circunstanciada para poder individualizar las sanciones aplicables. Pues bien, una vez que se ha dado noticia del contenido de las normas analizadas, e interpretándolas de manera coherente, es fácil concluir que la determinación a la que llegó la J. en el sentido de que la autoridad administrativa, antes de iniciar el procedimiento sancionatorio en contra de un particular, debe dictar una resolución expresa en la que se pronuncie sobre el resultado de la visita de verificación, es errada en la medida en que deriva de una interpretación aislada de los numerales transcritos. El desarrollo de tales visitas constituye, indudablemente, un procedimiento administrativo que lleva a cabo la autoridad con el objeto de verificar el cumplimiento de las normas de orden administrativo, pero no tiene el carácter de un procedimiento seguido en forma de juicio que deba concluir con una resolución expresa en que la autoridad se pronuncie acerca del resultado de la visita. Dicho procedimiento inicia con la orden en que la autoridad competente precisa diversos datos e instruye al verificador para su realización y concluye con el acta circunstanciada que al efecto se levante. En realidad, y contrario a lo expuesto por la J., no existe obligación para las autoridades de emitir, antes de iniciar el procedimiento sancionatorio, una resolución acerca del resultado de una visita, por las razones que a continuación se exponen. En primer lugar, porque el legislador no previó esa obligación en el capítulo respectivo; y si no lo hizo, no fue por descuido, sino porque el acto que concluye el procedimiento de visita de verificación es la emisión de la mencionada acta circunstanciada. En segundo término, ya que, de conformidad con el artículo 16, fracción X, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, las autoridades tienen obligación de dictar resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio, siempre y cuando su instrucción y culminación afecte a terceros, lo que en el caso no acontece respecto de una visita de verificación, pues en el acta circunstanciada únicamente se asientan los resultados de la diligencia, sin que tal hecho provoque, aisladamente, alguna afectación al particular. En tercer lugar, porque las posibles irregularidades detectadas en el acta circunstanciada solamente pueden ser calificadas en el procedimiento sancionatorio que regula el título cuarto, capítulo único, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Y lo anterior se afirma, en tanto que el único medio para imponer sanciones administrativas a un gobernado, como ya se dijo, es la resolución que se emita en el citado procedimiento. Si la autoridad no puede imponer sanciones antes de que se inicie el procedimiento relativo, ¿qué objeto tendría que se pronunciara previamente acerca del resultado de una visita? o bien, ¿cuál sería la materia de resolución de dicha decisión? La respuesta no puede ser otra que ninguna. En cuarto lugar, y quizá más importante que lo dicho con anterioridad, porque una visita de verificación no es un procedimiento seguido en forma de juicio, sino la realización de un acto que tiene como único propósito comprobar el cumplimiento por parte de los particulares a las normas de carácter administrativo; de ahí que concluya con el levantamiento de un acta circunstanciada cuyo resultado puede motivar el inicio del diverso procedimiento sancionatorio que sí se sigue en forma de juicio. Ambos procedimientos son independientes, pero no cabe duda que guardan una estrecha relación entre sí. Las sanciones que imponga la autoridad en el procedimiento sancionatorio pueden encontrar sustento en los resultados asentados en el acta circunstanciada elaborada con motivo de la visita, pues es a través del procedimiento de verificación que la autoridad constata si el particular cumplió o no con las normas administrativas que le son aplicables y, por lo mismo, decide si ha lugar a iniciar en su contra el proceso de sanción. Aunque difieren en su objeto, ninguno de estos procedimientos puede entenderse en forma aislada. Uno de los fines de la verificación es que la autoridad tenga los elementos necesarios para decidir si debe o no iniciar un procedimiento sancionatorio. Este último precisa la constatación por parte de la administración pública del incumplimiento de un gobernado a tales normas, lo que se realiza a través de las visitas de verificación, entre otros medios. V. de esta forma, una visita de verificación, aunque pueda calificarse como un procedimiento administrativo, no debe concluir con una resolución expresa a través de la cual la autoridad se pronuncie acerca de los resultados que arroje la diligencia, pues de tal cuestión se ocupa en definitiva la resolución dictada en el procedimiento sancionatorio, en los casos en que la autoridad decida iniciarlo. Por tanto, a juicio de este Tribunal Colegiado, no puede afirmarse que en cada uno de los procedimientos mencionados deba emitirse una resolución expresa, pues ello no sólo implica desconocer su finalidad y esencia, sino crear una obligación no prevista por el legislador que no tiene justificación. No constituye un obstáculo a la conclusión alcanzada la circunstancia de que el legislador hubiera establecido en el artículo 68 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo la oportunidad a favor de los particulares de que, una vez que concluye la visita de verificación, puedan expresar argumentos y ofrecer pruebas en relación a lo asentado en el acta, pues tal prerrogativa tiene como único propósito que la autoridad se allegue de los elementos necesarios para decidir si inicia o no el procedimiento sancionatorio correspondiente. Es decir, del análisis a los argumentos o medios de convicción que exponga u ofrezca el particular visitado, la autoridad decidirá si inicia o no el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el título cuarto de la ley en estudio; sin embargo, del ejercicio de tal derecho no deriva en absoluto la obligación de la autoridad de dictar una resolución expresa en la que se pronuncie sobre el resultado de la visita, ya que ésta, como se ha dicho, concluye con el levantamiento del acta circunstanciada, aunque posteriormente puedan ofrecerse pruebas en respeto a la garantía de audiencia. Tampoco es óbice a la conclusión adoptada que el artículo 82 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señale que las autoridades administrativas, con base en los resultados de la visita de verificación, pueden dictar medidas de seguridad para corregir las irregularidades que se hubiesen encontrado, notificándolas al interesado y otorgándole un plazo adecuado para su realización, pues esa facultad se ejerce discrecionalmente, sin que pueda exigirse, por tanto, su ejecución forzosa, o bien, el dictado de una resolución sobre el particular. Una vez expuesto lo anterior, se está en condiciones de afirmar que si en el procedimiento de verificación no existe obligación de emitir una resolución que decida sobre el resultado de una visita, es claro entonces que en ese procedimiento no tiene aplicación la institución jurídica de la caducidad, que se actualiza, de conformidad con el último párrafo del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en el plazo de treinta días contados a partir de la expiración del plazo que tiene la autoridad para dictar resolución. Por el contrario, esa figura jurídica únicamente operaría si la autoridad no emite la resolución que da por concluido el procedimiento sancionatorio en el plazo previsto en el artículo 74 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es decir, dentro de los diez días siguientes al en que se hubieran desahogado las pruebas ofrecidas, y transcurren treinta días contados a partir de la expiración del referido plazo, en términos del diverso numeral 60 de dicho ordenamiento. No sobra decir que en el presente caso no ha operado la caducidad del procedimiento sancionatorio seguido en contra de la quejosa, pues el acto reclamado se emitió durante la sustanciación de dicho procedimiento y antes de que estuviera en estado de resolución. Las consideraciones precedentes demuestran que es fundado el tercer y último agravio propuesto por el recurrente, pues tal y como lo afirma, en el procedimiento de verificación no opera la caducidad por el hecho de que la autoridad no hubiera dictado una resolución expresa en la que se pronuncie sobre el resultado de la visita, siendo inaplicables en ese procedimiento, por tanto, los artículos 17, primer párrafo y 60, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Consecuentemente, al resultar fundado el agravio analizado, y considerando que existe un argumento pendiente de estudio en el único concepto de violación propuesto, este Tribunal Colegiado, de conformidad con el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, se encargará de su análisis y resolución. SÉPTIMO. En el único concepto de violación formulado, la quejosa sostiene, bajo diversos argumentos, que operó la caducidad del procedimiento de verificación seguido en su contra y, además, que el acto reclamado se encuentra indebidamente fundado y motivado, toda vez que sí tiene interés jurídico para impugnar en recurso de revisión administrativa la resolución que negó la declaración de caducidad del citado procedimiento. Afirma que su derecho legítimamente tutelado para recurrir tal resolución queda demostrado con el simple hecho de que su petición se resolvió en sentido negativo. A efecto de resolver el argumento sintetizado, conviene recordar que el acto reclamado consiste en la resolución de seis de mayo de dos mil ocho, a través de la cual la autoridad responsable resolvió desechar en el primer punto resolutivo ‘por falta de interés jurídico’, el recurso de revisión interpuesto por la quejosa contra el oficio **********, de veintitrés de enero de dos mil ocho, en que el director general de Aeronáutica Civil de la Subsecretaría de Transportes de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes decidió, durante la tramitación del procedimiento sancionatorio seguido en contra de aquélla, que era improcedente declarar la caducidad del citado procedimiento. La narración de ese hecho es suficiente para concluir que, tal y como lo afirma la parte quejosa, sí tenía interés jurídico para impugnar en sede administrativa la resolución a través de la cual se resolvió negativamente la solicitud de caducidad del procedimiento de verificación, pues su calidad de parte y los efectos que provoca esa decisión son, precisamente, los que la legitimaban para ello. Sin embargo, aunque fundado en ese aspecto, el concepto de violación es inoperante en la medida en que, de un análisis íntegro a la resolución reclamada, en específico a los considerandos que la conforman, se advierte que la autoridad responsable expuso las razones de fondo por las cuales, a su juicio, no operó la caducidad del procedimiento de verificación seguido en contra de la quejosa, aunque posteriormente, y de manera contradictoria, resolvió desechar el recurso ‘por falta de interés jurídico’, en el primer punto resolutivo. A fojas siete a trece de la resolución reclamada, en lo que interesa, se lee lo siguiente: (no se transcribe al ser innecesario para la solución del presente asunto). Como se advierte de la transcripción realizada, la autoridad responsable sostuvo las consideraciones de fondo por las cuales, en su opinión, no resultaba procedente declarar la caducidad del procedimiento solicitada por la quejosa; razonamientos que conducían a declarar infundado el recurso de revisión interpuesto por la quejosa; sin embargo, paradójicamente, y confundiendo la materia de fondo del recurso con su procedencia, en la última parte de la resolución reclamada estableció lo siguiente: (no se transcribe al ser innecesario para la solución del presente asunto). Tomando en cuenta que las consideraciones de una sentencia o resolución administrativa son las que rigen el sentido del fallo y, por consiguiente, sus puntos resolutivos, pues es ahí donde la autoridad analiza los planteamientos expresados por las partes, determinando si se encuentran o no acreditados los extremos de las pretensiones propuestas, debe estimarse que en la resolución reclamada no se desechó, en realidad, el recurso de revisión interpuesto por la quejosa, sino que se resolvió el fondo al analizarse los agravios propuestos y declarar que no resultaba procedente la declaratoria de caducidad solicitada por la quejosa. De esta forma, el concepto de violación es infundado, pues el tema relativo al interés jurídico de la quejosa para interponer el recurso de revisión no influyó para que la responsable lo resolviera y determinara por qué no debía declararse la caducidad del procedimiento; razones que, incluso, coinciden esencialmente con las expuestas por este Tribunal Colegiado en la presente ejecutoria. Finalmente, como la conclusión adoptada en esta sentencia, en el sentido de que la autoridad administrativa no está obligada a dictar una resolución expresa en la que se pronuncie sobre el resultado de una visita de verificación técnico-administrativa y, por tanto, en esa etapa del procedimiento no tiene aplicación la institución jurídica de la caducidad, puede resultar contraria a la sostenida por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver, por unanimidad de votos, el amparo en revisión 523/2006, en sesión de veintiséis de enero de dos mil siete, dando lugar a la redacción de la tesis aislada número I.13o.A.131 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, julio de 2007, página 2667, que dice lo siguiente: ‘ORDEN DE VISITA DE VERIFICACIÓN TÉCNICO-ADMINISTRATIVA. LA PREVISTA EN LOS ARTÍCULOS 62 A 69 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y 80 DE LA LEY DE AEROPUERTOS, CONSTITUYE UN PROCEDIMIENTO EN FORMA DE JUICIO QUE DEBE CULMINAR CON EL DICTADO DE UNA RESOLUCIÓN.’ (no se transcribe su texto en este apartado, porque se hará con posterioridad). En consecuencia, envíese testimonio de esta resolución a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que, por conducto del secretario general de Acuerdos de dicho tribunal, se provea lo conducente con relación a la posible contradicción de tesis entre lo resuelto por este tribunal en la presente ejecutoria y lo expuesto por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el amparo antes identificado. En las relatadas condiciones, y al haber resultado fundado el agravio dirigido a combatir las consideraciones de fondo de la sentencia recurrida, e infundado el único concepto de violación pendiente de estudio por la a quo, lo que conforme a derecho procede es revocar dicha resolución y negar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitado."

Por su parte, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión número 523/2006-7153, en sesión de veintiséis de enero de dos mil siete, determinó, en lo que interesa, lo siguiente:

"QUINTO. Con el objeto de estar en posibilidad de resolver lo conducente respecto del agravio que se hace valer, conviene atender a los antecedentes que dieron origen a la sentencia que ahora se recurre, tal como se desprenden de las constancias que obran agregadas al expediente de amparo. Por oficio de veintinueve de junio de dos mil cinco, el director general de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, hizo del conocimiento del **********, la práctica de una visita de verificación técnico-administrativa extraordinaria a sus instalaciones, en los siguientes términos: ‘**********. Presente. L.. y P.A. G.L.M., director general de Aeronáutica Civil, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 1o., 14, 16, 18, 26, 36, fracciones I, IV, V, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 3o., fracciones I, II, III, VIII, XI, XII, XIII, 51, fracciones I a la IV, 117 y 121 de la Ley de Vías Generales de Comunicación; 2o., 10, fracciones IV y XVII, 18, fracciones II, IV, VIII, XI, XII, XV, XIX, XXXII y XXXIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; 1o., 4o., 6o., fracciones I, III, V, VI, VII, VIII, XI y XII, 8o., 71, 78 y 80 de la Ley de Aeropuertos; 1o., 30, primer párrafo, 31 del Reglamento de la Ley de Aeropuertos; 35, 36 y 62 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, notifico a usted: Que en términos del artículo 78 de la Ley de Aeropuertos, del 5 de julio al 8 de julio del presente año, personal debidamente acreditado de la Dirección General de Aeronáutica Civil, visitará las instalaciones de ese Aeropuerto, a fin de practicar una verificación técnico-administrativa extraordinaria de manera integral a las condiciones de seguridad de la aviación civil, infraestructura, calidad en el servicio e inversiones. La verificación se llevará a cabo en la totalidad de las instalaciones del **********, que operan, administran y explotan al amparo del título de concesión y su modificación otorgada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en el entendido que, deberá permitir el acceso a sus instalaciones y en general, coadyuvar con el personal técnico a cumplir debidamente su encargo. Lo anterior, a fin de evaluar que tanto en la infraestructura, como en la prestación de los servicios aeroportuarios y complementarios, se garanticen las condiciones máximas de seguridad que permitan proteger la integridad física de los usuarios y de sus bienes, así como la de terceros. Asimismo, se hace de su conocimiento que deberá designar un representante legal con quien se entienda la diligencia correspondiente, en el levantamiento del acta donde se asentarán los datos relativos a la verificación, para posteriormente con los resultados de esa dirección general en su caso, en un dictamen, determine las medidas que serán notificadas en su oportunidad, otorgando los plazos necesarios para su realización, lo anterior con fundamento en lo dispuesto por los artículos 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 81 y 82 de la Ley Federal Procedimiento Administrativo; 155, fracción I de la Ley Federal de Derechos y demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables.’ (foja doscientos veintidós). Una vez designado el personal que llevaría a cabo la mencionada visita, el cinco de julio de dos mil cinco se levantó el acta correspondiente, de la que se advierte, en lo que interesa, lo siguiente: ‘V. lo anterior y en cumplimiento a los artículos 67, fracción VIII y 68 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se hace del conocimiento al representante de dicho aeropuerto, el derecho que la ley le concede para formular en este acto observaciones y ofrecer las pruebas que estime convenientes, en relación con los hechos que han quedado asentados en la presente diligencia o bien por escrito hacer uso de tal derecho dentro del término de cinco días siguientes a la fecha del cierre de esta acta.’ (fojas ciento sesenta y cuatro a doscientos doce). En ejercicio del derecho que le otorga el artículo 68 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, citado por la responsable en el acta transcrita, la ahora quejosa presentó un escrito el dieciocho de agosto de dos mil cinco, alegando lo que a su derecho convino y ofreciendo las pruebas que estimó pertinentes, respecto de las irregularidades asentadas en la mencionada acta, según se puede advertir del diverso escrito de dieciséis de junio de dos mil seis, que obra a fojas sesenta y siete a setenta y tres de autos. Mediante escrito presentado el veintidós de marzo de dos mil seis, el apoderado de la empresa quejosa solicitó se decretara la caducidad del procedimiento administrativo instaurado en su contra, al haber transcurrido en exceso el término con que contaba la autoridad para pronunciar la resolución correspondiente (fojas sesenta y tres a sesenta y seis)-Por oficio de veintiuno de abril de dos mil seis, el director general de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, le notificó a la empresa quejosa el acuerdo por medio del cual se inició el procedimiento administrativo sancionador, otorgándole el término de quince días para que expusiera lo que a su derecho conviniera y, en su caso, para que aportara las pruebas conducentes (fojas setenta y siete a ciento quince). El ocho de agosto de dos mil seis, el director general de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes emitió la respuesta correspondiente a la solicitud de caducidad presentada por la quejosa, oficio que constituye el acto reclamado en el juicio de origen, resolviendo que no procedía la declaración solicitada, por no estarse en los supuestos de los artículos 18, 56, 60, tercer párrafo y 74 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (fojas cincuenta y seis a sesenta y dos). Inconforme con el contenido del oficio de veintiuno de abril de dos mil seis, la quejosa interpuso recurso de revisión, el cual se resolvió el catorce de septiembre de dos mil seis, desechando por improcedente el citado medio de defensa (fojas sesenta y siete a setenta y tres y cuarenta y siete a cincuenta y dos, respectivamente). En contra de la respuesta recaída a la solicitud de caducidad, la quejosa promovió demanda de amparo, de la que correspondió conocer al Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, que negó el amparo solicitado, con base en las siguientes consideraciones: Que el solo hecho de que se hubiera practicado una visita de verificación a las instalaciones de la empresa quejosa, no implicaba que la autoridad responsable se encontrara en aptitud legal desde ese momento de emitir una resolución. Que a la fecha en que la quejosa solicitó la declaratoria de caducidad (veintidós de marzo de dos mil seis), la responsable aún no estaba en aptitud legal de dictar una resolución, puesto que no había dado inicio a procedimiento alguno de sanción, por lo que no se actualizaba la hipótesis de caducidad de una instancia que no había iniciado formal ni materialmente. Que no le era inadvertido el tiempo que medió entre la visita practicada a la quejosa y aquel en que se inició en su contra el procedimiento sancionador, sin embargo, considerando que la figura de la caducidad era de aplicación estricta, y ésta, conforme a lo dispuesto por el numeral 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sólo opera cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio por la autoridad, si el procedimiento sancionador iniciado por la responsable comenzó a partir del oficio de veintiuno de abril de dos mil seis, evidentemente no pudo comenzar a correr la caducidad, puesto que ésta comenzaba a correr a partir de la expiración del plazo para emitir la resolución justamente en el procedimiento sancionador. Que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o por lo menos, el artículo 60 de dicho ordenamiento, no preveía el supuesto de caducidad para las órdenes de visita y su continuación, sino que se refiere, exclusivamente, al procedimiento sancionador. En contra de esa sentencia de amparo, la quejosa hace valer, en síntesis, el siguiente agravio: Que la J. de Distrito erróneamente consideró que el procedimiento cuya caducidad se solicita, debe constituir un procedimiento sancionador, lo cual no es obligatoriamente exigido por la normatividad legal, porque el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es genérico al referir expresamente que: ‘salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda.’, por tanto, en ningún momento se refiere a que sea de aplicación exclusiva a los procedimientos de sanción, sino por el contrario dicha disposición legal es genérica para cualquier tipo de procedimiento. Que ‘el procedimiento’ instaurado en su contra, no sólo constituía una visita de inspección, sino un verdadero procedimiento iniciado de oficio y seguido en forma de juicio, ya que después de que se practicó la mencionada diligencia, se le otorgó garantía de audiencia, por lo que el escrito de caducidad que se presentó el veintidós de marzo de dos mil seis, fue porque la autoridad administrativa dejó pasar más de siete meses de inactividad procesal, circunstancias que actualizaban los presupuestos para declarar la procedencia de la caducidad del procedimiento. Que su razonamiento encuentra sustento en el criterio del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, con rubro: ‘CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. PRESUPUESTOS O CONDICIONES PARA DECLARARLA DE OFICIO, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.’, que no condiciona a que las circunstancias del caso actualicen la presencia de un procedimiento sancionador, sino por el contrario que sea aplicable a cualquier procedimiento administrativo general. Es fundado el agravio que se hace valer, conforme a las siguientes consideraciones: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 39/2000-PL, sostuvo que por ‘procedimiento en forma de juicio’ deben entenderse, con amplitud, no sólo los procedimientos en que la autoridad decide una controversia entre partes contendientes, sino también todos aquellos procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara, estudia o previene su resolución definitiva, aunque sólo sea para cumplir con la garantía de audiencia. Lo anterior se puede corroborar con el contenido de la jurisprudencia 2a./J. 22/2003, que derivó de la mencionada contradicción de tesis, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de dos mil tres, página ciento noventa y seis, que es del tenor siguiente: ‘PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR. La Ley de Amparo establece que tratándose de actos dentro de un procedimiento, la regla general, con algunas excepciones, es que el juicio constitucional sólo procede hasta la resolución definitiva, ocasión en la cual cabe alegar tanto violaciones de fondo como de procedimiento, sistema que tiene el propósito de armonizar la protección de las garantías constitucionales del gobernado, con la necesidad de asegurar la expeditez de las diligencias procedimentales. Tal es la estructura que dicha ley adopta en el amparo en revisión, así como en los procedimientos de ejecución y en los procedimientos de remate, como lo establece en sus artículos 158 y 114, fracción III, respectivamente. Por tanto, al establecer el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 acabado de citar, que cuando el acto reclamado de autoridades distintas de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, emanen de un procedimiento en forma de juicio, el amparo sólo procede en contra de la resolución definitiva, debe interpretarse de manera amplia la expresión «procedimiento en forma de juicio», comprendiendo aquellos en que la autoridad dirime una controversia entre partes contendientes, así como todos los procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, pues si en todos ellos se reclaman actos dentro de procedimiento, en todos debe de aplicarse la misma regla, conclusión que es acorde con la interpretación literal de dicho párrafo.’. Por otra parte, la Ley de Aeropuertos, así como la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, vigentes en dos mil cinco, en lo que interesa señalan lo siguiente: Ley de Aeropuertos. ‘Artículo 78. La secretaría verificará el cumplimiento de esta ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables de conformidad con los programas que para tal efecto se establezcan. Los concesionarios o permisionarios y, en su caso, los prestadores de servicios, estarán obligados a permitir el acceso a los verificadores de la secretaría a sus instalaciones, a transportarlos en sus equipos para que realicen la verificación en términos de la presente ley y, en general, a otorgarles todas las facilidades para estos fines, así como a proporcionar a la misma los informes con los datos que permitan conocer la construcción, administración, operación y explotación de los aeródromos civiles, y demás servicios relacionados. Las personas sujetas a verificación, cubrirán las cuotas que por este concepto se originen.’. ‘Artículo 80. Si el concesionario o permisionario de un aeródromo de servicio al público no cumple con las condiciones de seguridad y operación contenidas en las disposiciones aplicables, la secretaría podrá nombrar un verificador especial por el tiempo que resulte necesario para corregir las irregularidades de que se trate.’. Ley Federal de Procedimiento Administrativo. ‘Título tercero. Del procedimiento administrativo. Capítulo primero. Disposiciones generales. ‘Artículo 12. Las disposiciones de este título son aplicables a la actuación de los particulares ante la administración pública federal, así como a los actos a través de los cuales se desenvuelve la función administrativa.’. ‘Artículo 13. La actuación administrativa en el procedimiento se desarrollará con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe.’. ‘Artículo 14. El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición de parte interesada.’- ... Capítulo octavo. De la iniciación. ... ‘Artículo 44. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo podrá adoptar las medidas provisionales establecidas en las leyes administrativas de la materia, y en su caso, en la presente ley para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existieren

uficientes elementos de juicio para ello.’. ... Capítulo noveno. De la tramitación. ‘Artículo 46. En el despacho de los expedientes se guardará y respetará el orden riguroso de tramitación en los asuntos de la misma naturaleza; la alteración del orden sólo podrá realizarse cuando exista causa debidamente motivada de la que quede constancia. El incumplimiento a lo dispuesto en el párrafo anterior, será causa de responsabilidad del servidor público infractor.’. ‘Artículo 47. Las cuestiones incidentales que se susciten durante el procedimiento no suspenderán la tramitación del mismo, incluyendo la recusación, en la inteligencia que de existir un procedimiento incidental de recusación, éste deberá resolverse antes de dictarse resolución definitiva o en la misma resolución.’. ‘Artículo 48. Los incidentes se tramitarán por escrito dentro de los cinco días siguientes a la notificación del acto que lo motive, en el que expresará lo que a su derecho conviniere, así como las pruebas que estime pertinentes fijando los puntos sobre los que versen; una vez desahogadas, en su caso, las pruebas que hubiere ofrecido, en el término que se fije y que no excederá de diez días, el órgano administrativo resolverá el incidente planteado.’. ‘Artículo 49. Los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento.’. ‘Artículo 50. En los procedimientos administrativos se admitirán toda clase de pruebas, excepto la confesional de las autoridades. No se considerará comprendida en esta prohibición la petición de informes a las autoridades administrativas, respecto de hechos que consten en sus expedientes o de documentos agregados a ellos. La autoridad podrá allegarse de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitación que las establecidas en la ley. El órgano o autoridad de la administración pública federal ante quien se tramite un procedimiento administrativo, acordará sobre la admisibilidad de las pruebas ofrecidas. Sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando no fuesen ofrecidas conforme a derecho, no tengan relación con el fondo del asunto, sean improcedentes e innecesarias o contrarias a la moral y al derecho. Tal resolución deberá estar debidamente fundada y motivada.’. ‘Artículo 51. El desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni mayor de quince días, contado a partir de su admisión. Si se ofreciesen pruebas que ameriten ulterior desahogo, se concederá al interesado un plazo no menor de ocho ni mayor de quince días para tal efecto. Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la resolución definitiva.’. ‘Artículo 52. El órgano administrativo notificará a los interesados, con una anticipación de tres días, el inicio de las actuaciones necesarias para el desahogo de las pruebas que hayan sido admitidas.’. ‘Artículo 53. Cuando las disposiciones legales así lo establezcan o se juzgue necesario, se solicitarán los informes u opiniones necesarios para resolver el asunto, citándose el precepto que lo exija o motivando, en su caso, la conveniencia de solicitarlos.’. ‘Artículo 54. Los informes u opiniones solicitados a otros órganos administrativos podrán ser obligatorios o facultativos, vinculantes o no. Salvo disposición legal en contrario, los informes y opiniones serán facultativos y no vinculantes al órgano que los solicitó y deberán incorporarse al expediente.’. ‘Artículo 55. A quien se le solicite un informe u opinión, deberá emitirlo dentro del plazo de quince días, salvo disposición que establezca otro plazo. Si transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, no se recibiese el informe u opinión, cuando se trate de informes u opiniones obligatorios o vinculantes, se entenderá que no existe objeción a las pretensiones del interesado.’. ‘Artículo 56. Concluida la tramitación del procedimiento administrativo y antes de dictar resolución se pondrán las actuaciones a disposición de los interesados, para que en su caso, formulen alegatos, los que serán tomados en cuenta por el órgano competente al dictar la resolución. Los interesados en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez podrán presentar por escrito sus alegatos. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifestaran su decisión de no presentar alegatos, se tendrá por concluido el trámite.’. ‘Capítulo décimo. De la terminación.’. ‘Artículo 57. Ponen fin al procedimiento administrativo: I. La resolución del mismo; II. El desistimiento; III. La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico. IV. La declaración de caducidad; V. La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, y VI. El convenio de las partes, siempre y cuando no sea contrario al ordenamiento jurídico ni verse sobre materias que no sean susceptibles de transacción, y tengan por objeto satisfacer el interés público, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regula.’. ... ‘Artículo 60. En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando se produzca su paralización por causas imputables al mismo, la administración pública federal le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin que el interesado requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la administración pública federal acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederá el recurso previsto en la presente ley. La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la administración pública federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción. Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.’. ... ‘Capítulo Décimo primero.’. De las visitas de verificación. ‘Artículo 62. Las autoridades administrativas, para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias podrán llevar a cabo visitas de verificación, mismas que podrán ser ordinarias y extraordinarias; las primeras se efectuarán en días y horas hábiles, y las segundas en cualquier tiempo.’. ‘Artículo 63. Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de orden escrita con firma autógrafa expedida por la autoridad competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto de la visita, el alcance que deba tener y las disposiciones legales que lo fundamenten.’. ‘Artículo 64. Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de establecimientos objeto de verificación estarán obligados a permitir el acceso y dar facilidades e informes a los verificadores para el desarrollo de su labor.’. ‘Artículo 65. Al iniciar la visita, el verificador deberá exhibir credencial vigente con fotografía, expedida por la autoridad competente que lo acredite para desempeñar dicha función, así como la orden expresa a la que se refiere el artículo 63 de la presente ley, de la que deberá dejar copia al propietario, responsable, encargado u ocupante del establecimiento.’. ‘Artículo 66. De toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por la persona con quien se hubiere entendido la diligencia o por quien la practique si aquélla se hubiere negado a proponerlos. De toda acta se dejará copia a la persona con quien se entendió la diligencia, aunque se hubiere negado a firmar, lo que no afectará la validez de la diligencia ni del documento de que se trate, siempre y cuando el verificador haga constar tal circunstancia en la propia acta.’. ‘Artículo 67. En las actas se hará constar: I.N., denominación o razón social del visitado; II. Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la diligencia; III. Calle, número, población o colonia, teléfono u otra forma de comunicación disponible, Municipio o delegación, código postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se practique la visita; IV. Número y fecha del oficio de comisión que la motivó; V.N. y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia; VI.N. y domicilio de las personas que fungieron como testigos; VII. Datos relativos a la actuación; VIII. Declaración del visitado, si quisiera hacerla; y IX. Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia incluyendo los de quien la hubiere llevado a cabo. Si se negaren a firmar el visitado o su representante legal, ello no afectará la validez del acta, debiendo el verificador asentar la razón relativa.’. ‘Artículo 68. Los visitados a quienes se haya levantado acta de verificación podrán formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en relación a los hechos contenidos en ella, o bien, por escrito, hacer uso de tal derecho dentro del término de cinco días siguientes a la fecha en que se hubiere levantado.’. ‘Artículo 69. Las dependencias podrán, de conformidad con las disposiciones aplicables, verificar bienes, personas y vehículos de transporte con el objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, para lo cual se deberán cumplir, en lo conducente, las formalidades previstas para las visitas de verificación.’. ... ‘Título cuarto. De las infracciones y sanciones administrativas. Capítulo único. ... ‘Artículo 74. Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar por escrito la resolución que proceda, la cual será notificada en forma personal o por correo certificado.’. De los preceptos transcritos se desprende que son facultades de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, dentro del ámbito de su competencia, la verificación del cumplimiento de las disposiciones aplicables en materia de construcción, administración, operación y explotación de los aeródromos civiles, y demás servicios relacionados, las cuales deberán encontrarse sujetas a los criterios y principios enunciados en los artículos 62 a 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que no hacen más que desarrollar los principios constitucionales que regulan la emisión de todo acto de autoridad. Por otra parte, el artículo 68 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo regula lo relativo a la audiencia que debe otorgarse a los gobernados previamente a la emisión de la resolución correspondiente, en la que pudieran tomarse las medidas de seguridad que correspondan. No pasa inadvertido para este órgano colegiado, que en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (artículo 72) existe un ‘procedimiento administrativo sancionador’, sin embargo, la caducidad no es exclusiva de esos ‘procedimientos sancionatorios’, dado que además que el precepto que la prevé (artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo) se encuentra ubicado dentro del título tercero de esa ley, que se refiere al procedimiento administrativo en general, en la especie, la orden de visita de verificación técnico-administrativa extraordinaria practicada a las instalaciones de la quejosa se ordenó y llevó al cabo conforme a los artículos 62 a 69 de la referida ley, así como 80 de la Ley de Aeropuertos, que prevé que la autoridad administrativa podrá nombrar un verificador especial por el tiempo que resulte necesario para corregir las irregularidades detectadas, de lo que se infiere que sí debe existir una resolución por parte de la autoridad responsable. Lo anterior, incluso, se puede corroborar con la siguiente transcripción de la orden de visita de verificación técnico-administrativa extraordinaria, en la que literalmente se precisó lo siguiente: ‘**********. Presente. L.. y Pa. G.L.M., director general de Aeronáutica Civil, con fundamento en lo dispuesto por los artículos ... 80 de la Ley de Aeropuertos. ... Asimismo, se hace de su conocimiento que deberá designar un representante legal con quien se entienda la diligencia correspondiente, en el levantamiento del acta donde se asentarán los datos relativos a la verificación, para posteriormente con los resultados de esa dirección general en su caso, en un dictamen, determine las medidas que serán notificadas en su oportunidad, otorgando los plazos necesarios para su realización, lo anterior con fundamento en lo dispuesto por los artículos 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 81 y 82 de la Ley Federal Procedimiento Administrativo ...’ (foja doscientos veintidós). Luego, resulta inconcuso que sí debe existir una resolución en la que, en su caso, se tomen las medidas de seguridad que correspondan, sin que ello necesariamente implique que esta resolución dé inicio al diverso procedimiento administrativo sancionador previsto en el artículo 72 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que ya se inició en contra de la quejosa según se puede advertir de las constancias de autos, pues se trata de dos procedimientos totalmente independientes uno del otro, en los que se debe otorgar garantía de audiencia a los gobernados, previamente a la emisión de la resolución respectiva. Ahora bien, el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo transcrito, establece la figura jurídica de la caducidad, misma que tiene su fundamento en razones de seguridad jurídica, esto es, evitar la incertidumbre que supone un procedimiento en marcha, distinguiéndose de esta manera de la diversa figura jurídica denominada prescripción. La caducidad, trasciende al procedimiento administrativo, es decir, afecta a los actos procesales, ya que la caducidad es la nulificación de la instancia por la inactividad procesal, sin que afecte las pretensiones de fondo de las partes; por ende, la caducidad sólo tiene efectos para el procedimiento, produciendo en la instancia la ineficacia de todos los actos procesales. Del artículo citado, en lo que interesa, se desprende lo siguiente: a) Esta particular forma de caducidad sólo opera tratándose, entre otros, de procedimientos oficiosos, es decir, en aquellos actos de autoridad administrativa donde la actuación de la entidad no requiere de la instancia o impulso por parte del administrado interesado para llegar a una decisión definitiva. b) Para efectos de la operancia de dicha caducidad no es necesaria la instancia o impulso del interesado, toda vez que ésta se decreta de oficio o a petición de parte por disposición expresa de la norma y porque la administración pública federal, por el interés público en juego, se encuentra obligada a desplegar por sí misma toda la actividad que sea necesaria para definir y brindar certeza jurídica con respecto a una situación determinada que involucra a los gobernados. c) La caducidad se consuma siempre que expire el plazo que, en su caso, marque la ley para el dictado de la resolución oficiosa, más el transcurso de treinta días naturales contados a partir de la fecha de la expiración mencionada. d) Una vez decretada la caducidad, se procederá inmediatamente al archivo de las actuaciones. Sirve de apoyo a las consideraciones sostenidas, la jurisprudencia I..A.J., sostenida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo criterio se comparte, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de dos mil tres, página seiscientos setenta y nueve, que dice: ‘CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. PRESUPUESTOS O CONDICIONES PARA DECLARARLA DE OFICIO, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Conforme al artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte o de oficio, en el plazo de treinta días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución. Así, la institución de la caducidad del procedimiento administrativo que regula el citado precepto legal requiere de los siguientes presupuestos esenciales: a) Se trate de un procedimiento que de oficio inició la autoridad administrativa; y, b) Haya transcurrido el plazo de treinta días contados a partir de la expiración del término del que gozaba la autoridad para dictar la resolución correspondiente; esto es, existen dos periodos o momentos diferentes que deben consumarse para que opere la caducidad, como son, un primer momento, que se refiere al término de gracia que la ley federal correspondiente otorga a las autoridades administrativas federales para dictar su resolución (término que no es conceptuable para efectos de caducidad del procedimiento como inactividad); y, una vez fenecido este término, eventualmente puede actualizarse un segundo lapso, éste sí considerado como inactividad procesal, pues carece de justificación, por lo que de extenderse este término a treinta días o más, trae como consecuencia que se configure la caducidad del procedimiento. De lo antes expuesto, se advierte que de actualizarse los citados presupuestos, es que las autoridades administrativas se encuentran obligadas a declarar de oficio la caducidad, sin que sea necesario que las partes lo soliciten, toda vez que, por un lado, el precepto en estudio es claro al establecer que los procedimientos caducarán de oficio y, además, la razón de ser de la caducidad es dar certeza jurídica y puntualizar la eficacia de un procedimiento en cuanto al tiempo para no dejar abierta la posibilidad de que las autoridades actúen o dejen de hacerlo a su arbitrio, sino, por el contrario, observen y atiendan puntualmente las reglas que establecen cuando nace y cuando concluye una facultad, para no generar incertidumbre y arbitrariedad.’. En la especie, contrario a lo que resolvió la J. de Distrito en la sentencia recurrida, a la fecha en que la ahora recurrente solicitó la declaratoria de caducidad (veintidós de marzo de dos mil seis), ya existía un procedimiento instaurado en su contra. Lo anterior es así, toda vez que si la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo el criterio de que por ‘procedimiento en forma de juicio’ no sólo deben entenderse aquellos en que la autoridad dirime una controversia entre partes contendientes, sino también todos los procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia y, en la especie, con independencia del nombre que se la haya otorgado a la verificación técnico-administrativa extraordinaria practicada a las instalaciones de la quejosa, al haberse ordenado y desahogado conforme a los artículos 62 a 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es obvio que sí se trató de un procedimiento seguido en contra de la quejosa, pues no sólo se tramitó conforme a disposiciones que se encuentran ubicadas dentro del título tercero de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que se refiere al procedimiento administrativo, sino que, además, se le dio oportunidad a la quejosa de alegar y ofrecer pruebas respecto de las irregularidades que le fueron detectadas. Luego, si el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece, genéricamente, que ‘cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados ... en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución’, resulta inconcuso que dicha disposición sí resulta aplicable al procedimiento seguido en contra de la quejosa, que dio inicio con la orden de verificación técnico-administrativa extraordinaria practicada a sus instalaciones, pues dicho precepto no hace distinción alguna en cuanto a qué tipos de procedimientos deben entenderse como caducados después de transcurrido el plazo que refiere; actuar de diversa forma implicaría desconocer el principio de que donde la ley no distingue, el juzgador no debe hacerlo. Ahora bien, existen dos periodos o momentos diferentes que deben consumarse para que opere la caducidad: el primero, se refiere al término de gracia que la ley federal correspondiente otorga a las autoridades administrativas federales para dictar su resolución y, una vez fenecido este término, eventualmente puede actualizarse un segundo lapso, de treinta días o más, el que debe considerarse como inactividad procesal, lo que trae como consecuencia que se configure la caducidad del procedimiento. A juicio de este órgano colegiado, el primer término a que se hizo referencia, es el previsto en el artículo 74 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, aplicado por analogía, dado que se refiere al término que tiene la autoridad para dictar la resolución que proceda, una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas. En efecto, se considera que dicho precepto es el aplicable, por analogía, toda vez que forma parte de las disposiciones que regulan al procedimiento administrativo a que se refiere el título tercero de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que sirvieron de sustento a la autoridad responsable para emitir la orden de verificación técnico-administrativa extraordinaria a las instalaciones de la empresa quejosa, sin que ello signifique que ese término de diez días sea conceptuable para efectos de caducidad del procedimiento como inactividad, dado que en ese sentido, existe disposición expresa que prevé el correspondiente plazo (artículo 60 de la señalada ley). Retomando los antecedentes de autos, la última actuación que consta en el procedimiento instaurado en contra de la quejosa, previa la emisión de la resolución en que se le notificó el inicio del procedimiento administrativo sancionador de veintiuno de abril de dos mil seis, es el escrito mediante el cual la empresa verificada alegó lo que a su derecho convino y ofreció las pruebas que estimó pertinentes, respecto de las irregularidades asentadas en el acta levantada el cinco de julio de dos mil cinco, el cual fue recibido por la responsable el dieciocho de agosto de dos mil cinco; en ese contexto, resulta que en el caso, operó la caducidad del procedimiento de que se trata, prevista en el último párrafo del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dado que la autoridad responsable contaba con diez días para emitir la resolución correspondiente (que venció el dos de septiembre de dos mil cinco) , según lo dispuesto por el artículo 74 de la misma ley, aplicado por analogía y es a partir de esa fecha, cuando debe considerarse el plazo de treinta días para que opere la caducidad del procedimiento, que en el caso se venció el diecisiete de octubre del mismo año. De ahí que se estime que si en la resolución de ocho de agosto de dos mil seis, que constituye el acto reclamado en el juicio de origen, el director general de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes resolvió que no procedía ‘la declaración de caducidad del procedimiento en que se actúa’, al no estarse en los supuestos de los artículos 18, 56, 60, tercer párrafo y 74 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, su determinación es violatoria de las garantías de seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales; por ende, al resultar fundado el agravio que se hace valer, lo que procede es revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo solicitado, para el efecto de que el director general de Aeronáutica Civil de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes deje insubsistente la resolución contenida en el oficio de ocho de agosto de dos mil seis y, siguiendo los lineamientos expuestos a lo largo de esta ejecutoria, emita una nueva resolución, en la que declare la caducidad del procedimiento instaurado en contra de la quejosa, derivado de la orden de verificación técnico-administrativa extraordinaria instaurada en contra de las instalaciones del **********."

De dichas consideraciones derivó la siguiente tesis aislada:

"ORDEN DE VISITA DE VERIFICACIÓN TÉCNICO-ADMINISTRATIVA. LA PREVISTA EN LOS ARTÍCULOS 62 A 69 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y 80 DE LA LEY DE AEROPUERTOS, CONSTITUYE UN PROCEDIMIENTO EN FORMA DE JUICIO QUE DEBE CULMINAR CON EL DICTADO DE UNA RESOLUCIÓN. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 22/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2003, página 196, de rubro: ‘PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR.’, sostuvo que por procedimiento en forma de juicio debe entenderse, con amplitud, no sólo aquel en que la autoridad decide una controversia entre partes contendientes, sino también todos aquellos procedimientos en que la autoridad frente al particular, prepara, estudia o previene su resolución definitiva, aunque sólo sea para cumplir con la garantía de audiencia. En esa tesitura, si conforme a los artículos 62 a 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 80 de la Ley de Aeropuertos, los procedimientos de verificación llevados a cabo por las autoridades administrativas, son actuaciones en las que esos órganos ejercen sus facultades de comprobación, conforme a los lineamientos que les marca la ley; es decir, se pueden estimar como actos emanados de un procedimiento llevado a cabo con la colaboración del particular a fin de emitir la resolución definitiva, máxime si se considera que tal verificación tiene como finalidad la de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, además de que esa facultad sí se encuentra revestida por diversas formalidades y otros actos intermedios que dan al emisor la ilustración e información necesaria para guiar su decisión y éstas al mismo tiempo constituyen una garantía de que la resolución se dicta de acuerdo con las normas legales. Ahora bien, si se considera que tal facultad administrativa se encuentra revestida por las formalidades previstas por los preceptos en cita, que exigen que los visitadores se encuentren provistos de una orden por escrito emitida por autoridad competente en la que se precisen los lugares que habrán de verificarse, el objeto de la visita y las disposiciones que la fundamenten, además de imponerles a los verificadores la obligación de identificarse con credencial vigente con fotografía expedida por la autoridad competente que los acredite para desempeñar esa función, con la obligación de levantar acta circunstanciada en presencia de dos testigos que en principio proponga el visitado, con los que se practique la visita; y establecen el derecho de los visitados para formular observaciones en el acto de la diligencia, y ofrecer pruebas por escrito para desvirtuar los hechos contenidos en las actas; debe estimarse que la orden de visita de verificación constituye un procedimiento en forma de juicio, que culmina con el dictado de la resolución, la cual debe emitirse por la autoridad administrativa en el término de diez días, conforme lo ordena el artículo 74 de la misma ley federal, aplicado por analogía, de ahí que, con independencia del nombre que se le otorgue a la verificación técnico-administrativa extraordinaria de que se trate, debe ordenarse y desahogarse conforme a las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, si se trata de un procedimiento seguido en forma de juicio, dado que no sólo se tramita conforme a disposiciones que se encuentran ubicadas dentro del título tercero de la citada ley, que se refiere al procedimiento administrativo en general, sino que, además, se le da oportunidad al gobernado de alegar y ofrecer pruebas respecto de las irregularidades detectadas, sin que ello necesariamente implique que esta resolución dé inicio al diverso procedimiento administrativo sancionador previsto en el artículo 72 de la citada ley, pues se trata de dos procedimientos totalmente independientes uno de otro, en los que se debe otorgar garantía de audiencia a los gobernados, previamente a la emisión de la resolución respectiva." (Tesis I.13o.A.131 A, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, julio de dos mil siete, página 2667, registro IUS 171,975).

CUARTO. Esta Segunda Sala estima que sí existe la contradicción denunciada, porque los Tribunales Colegiados se pronunciaron sobre el mismo problema jurídico, adoptando criterios discrepantes en las consideraciones de sus resoluciones.

En efecto, ambos tribunales conocieron de asuntos que tuvieron como origen la realización de una visita de verificación técnico-administrativa a la quejosa, por parte del director general de Aeronáutica Civil de la Subsecretaría de Transportes de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con el objeto de inspeccionar las instalaciones de aquélla, las condiciones de seguridad de la aviación civil, su infraestructura, inversiones y la calidad del servicio que presta; y analizaron el tema relativo a si la visita de que se trata debe culminar con el dictado de una resolución y, por tanto, en caso de no emitirse ésta dentro del término establecido para tal efecto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el procedimiento correspondiente es susceptible de caducar en términos del artículo 60 de dicho ordenamiento.

En relación con el tema en cuestión, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó, en esencia, que la autoridad administrativa no está obligada a dictar una resolución expresa en la que se pronuncie sobre el resultado de la visita de verificación técnico-administrativa y, por tanto, en esa etapa del procedimiento no tiene aplicación la institución jurídica de la caducidad, pues:

a) El legislador no previó, en el capítulo respectivo, la obligación de dictar resolución expresa en que la autoridad se pronuncie acerca de su resultado, y si no lo hizo no fue por descuido, sino porque el acto que concluye el procedimiento de visita de verificación es el acta circunstanciada que al efecto se levante.

b) De conformidad con el artículo 16, fracción X, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, las autoridades tienen obligación de dictar resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio, siempre y cuando su instrucción y culminación afecte a terceros, lo que no acontece en el caso a estudio, pues en el acta circunstanciada únicamente se asientan los resultados de la diligencia, sin que tal hecho provoque, aisladamente, alguna afectación al particular.

c) Las posibles irregularidades detectadas en el acta circunstanciada solamente pueden ser calificadas en el procedimiento sancionatorio que regula el título cuarto, capítulo único, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en tanto que el único medio para imponer sanciones administrativas a un gobernado es la resolución que se emita en este procedimiento.

d) Si la autoridad no puede imponer sanciones antes de que se inicie el procedimiento relativo, no tiene ningún objeto que se pronuncie previamente acerca del resultado de la visita.

e) La visita de verificación no es un procedimiento seguido en forma de juicio, sino la realización de un acto que tiene como único propósito comprobar el cumplimiento por parte de los particulares a las normas de carácter administrativo, de ahí que concluya con el levantamiento de un acta circunstanciada cuyo resultado puede motivar el inicio del diverso procedimiento sancionatorio que sí se sigue en forma de juicio.

f) El procedimiento sancionatorio y la visita de verificación son procedimientos independientes, pero que guardan una estrecha relación entre sí, pues las sanciones que imponga la autoridad en el primero de ellos pueden encontrar sustento en los resultados asentados en el acta circunstanciada elaborada con motivo de la visita, pues es a través del procedimiento de verificación que la autoridad constata si el particular cumplió o no con las normas administrativas que le son aplicables y, por lo mismo, decide si ha lugar a iniciar en su contra el proceso de sanción. Uno de los fines de la verificación es que la autoridad tenga los elementos necesarios para decidir si debe o no iniciar un procedimiento sancionatorio, y este último precisa la constatación por parte de la administración pública del incumplimiento de un gobernado a tales normas, lo que se realiza a través de las visitas de verificación, entre otros medios. Por tanto, una visita de verificación, aunque pueda calificarse como un procedimiento administrativo, no debe concluir con una resolución expresa a través de la cual la autoridad se pronuncie acerca de los resultados que arroje la diligencia, pues de tal cuestión se ocupa en definitiva la resolución dictada en el procedimiento sancionatorio, en los casos en que la autoridad decida iniciarlo. En esa medida, no puede afirmarse que en cada uno de los procedimientos mencionados deba emitirse una resolución expresa, pues ello no sólo implica desconocer su finalidad y esencia, sino crear una obligación no prevista por el legislador que no tiene justificación.

g) Si bien el artículo 68 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece la oportunidad a favor de los particulares de que, una vez que concluye la visita de verificación, expresen argumentos y ofrezcan pruebas en relación con lo asentado en el acta, tal prerrogativa tiene como único propósito que la autoridad se allegue de los elementos necesarios para decidir si inicia o no el procedimiento sancionatorio correspondiente, mas no implica que la autoridad esté obligada a dictar una resolución expresa en la que se pronuncie sobre el resultado de la visita, ya que ésta concluye con el levantamiento del acta circunstanciada, aunque posteriormente puedan ofrecerse pruebas en respeto a la garantía de audiencia.

h) Aun cuando el artículo 82 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señale que las autoridades administrativas, con base en los resultados de la visita de verificación, pueden dictar medidas de seguridad para corregir las irregularidades que se hubiesen encontrado, notificándolas al interesado y otorgándole un plazo adecuado para su realización, esa facultad se ejerce discrecionalmente, sin que pueda exigirse, por tanto, su ejecución forzosa, o bien, el dictado de una resolución sobre el particular.

i) Al no existir la obligación por parte de la autoridad de emitir una resolución que decida sobre el resultado del procedimiento de verificación, a éste no le es aplicable la institución jurídica de la caducidad, que se actualiza, de conformidad con el último párrafo del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en el plazo de treinta días contados a partir de la expiración del plazo que tiene la autoridad para dictar resolución, por lo que dicha figura jurídica únicamente operaría si la autoridad no emite la resolución que da por concluido el procedimiento sancionatorio en el plazo previsto en el artículo 74 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Por su parte, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, determinó, en esencia, que sí existía la obligación por parte de la autoridad de emitir una resolución expresa en relación con la visita de que se trata y, por tanto, a dicho procedimiento le era aplicable la figura jurídica de la caducidad establecida en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en virtud de que:

a) Las visitas de que se trata sí tienen el carácter de procedimientos seguidos en forma de juicio, pues, conforme a lo establecido por esta Suprema Corte, por éstos deben entenderse no sólo los procedimientos en que la autoridad decide una controversia entre partes contendientes, sino también todos aquellos procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara, estudia o previene su resolución definitiva, aunque sólo sea para cumplir con la garantía de audiencia.

b) Si bien en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se prevé un procedimiento administrativo sancionador, la caducidad no es exclusiva de este tipo de procedimientos, pues además de que la norma que prevé dicha caducidad se encuentra dentro del título tercero de esa ley, que se refiere al procedimiento administrativo en general, lo cierto es que la orden de visita de verificación técnico-administrativa extraordinaria practicada a las instalaciones de la quejosa se ordenó y llevó a cabo conforme a los artículos 62 a 69 de la referida ley, así como 80 de la Ley de Aeropuertos, que prevé que la autoridad administrativa podrá nombrar un verificador especial por el tiempo que resulte necesario para corregir las irregularidades detectadas, de lo que se infiere que sí debe existir una resolución por parte de la autoridad responsable, en la que, en su caso, se tomen las medidas de seguridad que correspondan, sin que ello necesariamente implique que esta resolución dé inicio al diverso procedimiento administrativo sancionador previsto en el artículo 72 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues se trata de dos procedimientos totalmente independientes uno del otro, en los que se debe otorgar garantía de audiencia a los gobernados, previamente a la emisión de la resolución respectiva.

c) La figura jurídica de la caducidad prevista por el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tiene su fundamento en razones de seguridad jurídica, esto es, evitar la incertidumbre que supone un procedimiento en marcha; y opera, entre otros, en los procedimientos llevados a cabo de oficio por la autoridad, porque la administración pública federal, por el interés público en juego, se encuentra obligada a desplegar por sí misma toda la actividad que sea necesaria para definir y brindar certeza jurídica respecto a una situación determinada que involucra a los gobernados.

d) Por tanto, si el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece, genéricamente, que "cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados ... en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.", dicha disposición sí resulta aplicable al procedimiento que dio inicio con la orden de verificación técnico-administrativa extraordinaria practicada a las instalaciones de la quejosa, pues dicho precepto no hace distinción alguna en cuanto a qué tipos de procedimientos deben entenderse como caducados después de transcurrido el plazo que refiere, y debe atenderse al principio de que donde la ley no distingue, el juzgador no debe hacerlo.

De lo anteriormente resumido se desprende que los Tribunales Colegiados se pronunciaron sobre el mismo problema jurídico, consistente en determinar si las visitas de verificación técnico-administrativas llevadas a cabo por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes deben culminar con el dictado de una resolución y, por tanto, en caso de no emitirse ésta dentro del término establecido para tal efecto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el procedimiento correspondiente es susceptible de caducar en términos del artículo 60 de dicho ordenamiento, y mientras que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que la autoridad administrativa no está obligada a dictar una resolución expresa en la que se pronuncie sobre el resultado de la visita de verificación técnico-administrativa y, por tanto, en esa etapa del procedimiento no tiene aplicación la institución jurídica de la caducidad, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito estimó que sí existía la obligación por parte de la autoridad de emitir una resolución expresa en relación con la visita de que se trata y, por tanto, a dicho procedimiento sí le era aplicable la figura jurídica de la caducidad establecida en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

QUINTO. En síntesis, el problema radica en determinar si las visitas de verificación técnico administrativas ordenadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes deben culminar con el dictado de una resolución y, por tanto, en caso de no emitirse ésta dentro del término establecido para tal efecto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el procedimiento correspondiente es susceptible de caducar en términos del artículo 60 de dicho ordenamiento.

Ante todo, debe precisarse que las visitas de que se trata se encuentran reguladas en la Ley de Aeropuertos, en los siguientes términos:

"Capítulo XIV

"De la verificación

"Artículo 78. La secretaría verificará el cumplimiento de esta ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables de conformidad con los programas que para tal efecto se establezcan.

"Los concesionarios o permisionarios y, en su caso, los prestadores de servicios, estarán obligados a permitir el acceso a los verificadores de la secretaría a sus instalaciones, a transportarlos en sus equipos para que realicen la verificación en términos de la presente ley y, en general, a otorgarles todas las facilidades para estos fines, así como a proporcionar a la misma los informes con los datos que permitan conocer la construcción, administración, operación y explotación de los aeródromos civiles, y demás servicios relacionados.

"Las personas sujetas a verificación, cubrirán las cuotas que por este concepto se originen."

"Artículo 79. Las certificaciones de las unidades de verificación establecidas por terceros, tendrán validez cuando dichas unidades hayan sido previamente autorizadas por la secretaría, en términos de lo dispuesto por la Ley Federal sobre Metrología y Normalización."

"Artículo 80. Si el concesionario o permisionario de un aeródromo de servicio al público no cumple con las condiciones de seguridad y operación contenidas en las disposiciones aplicables, la secretaría podrá nombrar un verificador especial por el tiempo que resulte necesario para corregir las irregularidades de que se trate."

"Capítulo XV

"De las sanciones

"...

"Artículo 82. En el caso de terceros autorizados por esta secretaría para llevar a cabo verificaciones técnicas en los términos de esta ley, se les aplicará por violación a las condiciones que se establezcan en las autorizaciones respectivas, multa hasta de cincuenta mil días de salario."

Por su parte, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en relación con el tema que interesa, establece lo siguiente:

"Título tercero

"Del procedimiento administrativo

"Capítulo primero

"Disposiciones generales

"Artículo 12. Las disposiciones de este título son aplicables a la actuación de los particulares ante la administración pública federal, así como a los actos a través de los cuales se desenvuelve la función administrativa."

"...

"Artículo 14. El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición de parte interesada."

"...

"Artículo 16. La administración pública federal, en sus relaciones con los particulares, tendrá las siguientes obligaciones:

"...

"X. Dictar resolución expresa sobre cuantas peticiones le formulen; así como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instrucción y resolución afecte a terceros, debiendo dictarla dentro del plazo fijado por la ley."

"Artículo 17. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.

"En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo."

"Capítulo décimo

"De la terminación

"Artículo 57. Ponen fin al procedimiento administrativo:

"I. La resolución del mismo;

"II. El desistimiento;

"III. La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.

"IV. La declaración de caducidad;

"V. La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, y

"VI. El convenio de las partes, siempre y cuando no sea contrario al ordenamiento jurídico ni verse sobre materias que no sean susceptibles de transacción, y tengan por objeto satisfacer el interés público, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regula."

"...

"Artículo 60. En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando se produzca su paralización por causas imputables al mismo, la administración pública federal le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin que el interesado requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la administración pública federal acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederá el recurso previsto en la presente ley.

"La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la administración pública federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción.

"Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución."

"Capítulo décimo primero

"De las visitas de verificación

"Artículo 62. Las autoridades administrativas, para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias podrán llevar a cabo visitas de verificación, mismas que podrán ser ordinarias y extraordinarias; las primeras se efectuarán en días y horas hábiles, y las segundas en cualquier tiempo."

"Artículo 63. Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de orden escrita con firma autógrafa expedida por la autoridad competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto de la visita, el alcance que deba tener y las disposiciones legales que lo fundamenten."

"Artículo 64. Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de establecimientos objeto de verificación estarán obligados a permitir el acceso y dar facilidades e informes a los verificadores para el desarrollo de su labor."

"Artículo 65. Al iniciar la visita, el verificador deberá exhibir credencial vigente con fotografía, expedida por la autoridad competente que lo acredite para desempeñar dicha función, así como la orden expresa a la que se refiere el artículo 63 de la presente ley, de la que deberá dejar copia al propietario, responsable, encargado u ocupante del establecimiento."

"Artículo 66. De toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por la persona con quien se hubiere entendido la diligencia o por quien la practique si aquélla se hubiere negado a proponerlos.

"De toda acta se dejará copia a la persona con quien se entendió la diligencia, aunque se hubiere negado a firmar, lo que no afectará la validez de la diligencia ni del documento de que se trate, siempre y cuando el verificador haga constar tal circunstancia en la propia acta."

"Artículo 67. En las actas se hará constar:

"I.N., denominación o razón social del visitado;

"II. Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la diligencia;

"III. Calle, número, población o colonia, teléfono u otra forma de comunicación disponible, Municipio o delegación, código postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se practique la visita;

"IV. Número y fecha del oficio de comisión que la motivó;

".N. y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia;

"VI.N. y domicilio de las personas que fungieron como testigos;

"VII. Datos relativos a la actuación;

"VIII. Declaración del visitado, si quisiera hacerla; y

"IX. Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia incluyendo los de quien la hubiere llevado a cabo. Si se negaren a firmar el visitado o su representante legal, ello no afectará la validez del acta, debiendo el verificador asentar la razón relativa."

"Artículo 68. Los visitados a quienes se haya levantado acta de verificación podrán formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en relación a los hechos contenidos en ella, o bien, por escrito, hacer uso de tal derecho dentro del término de cinco días siguientes a la fecha en que se hubiere levantado."

"Artículo 69. Las dependencias podrán, de conformidad con las disposiciones aplicables, verificar bienes, personas y vehículos de transporte con el objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, para lo cual se deberán cumplir, en lo conducente, las formalidades previstas para las visitas de verificación."

"Título cuarto

"De las infracciones y sanciones administrativas

"Capítulo único

"Artículo 70. Las sanciones administrativas deberán estar previstas en las leyes respectivas y podrán consistir en:

"I. Amonestación con apercibimiento;

"II. Multa;

"III. Multa adicional por cada día que persista la infracción;

"IV. Arresto hasta por 36 horas;

"V.C. temporal o permanente, parcial o total; y

"VI. Las demás que señalen las leyes o reglamentos."

"Artículo 70-A. Es causa de responsabilidad el incumplimiento de esta ley y serán aplicables las sanciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. En todo caso se destituirá del puesto e inhabilitará cuando menos por un año para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público:

"I. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, incumpla por dos veces lo dispuesto en el artículo 17;

"II. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, por dos veces no notifique al responsable a que se refiere el artículo 69-D, de la información a modificarse en el Registro Federal de Trámites y Servicios respecto de trámites a realizarse por los particulares para cumplir una obligación, dentro de los cinco días hábiles siguientes a que entre en vigor la disposición que fundamente dicha modificación;

"III. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, no entregue al responsable a que se refiere el artículo 69-D, los anteproyectos de actos a que se refiere el artículo 4 y las manifestaciones correspondientes, para efectos de lo dispuesto en el artículo 69-H;

"IV. Al servidor público responsable del Diario Oficial de la Federación que por cinco veces incumpla lo previsto en el artículo 69-L;

".A. titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, incumpla lo previsto en el artículo 69-N, tercer párrafo;

"VI. Al servidor público que, en un mismo empleo, cargo o comisión, exija cinco veces trámites, datos o documentos adicionales a los previstos en el Registro Federal de Trámites y Servicios, en contravención a lo dispuesto en el artículo 69-Q;

"VII. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, no cumpla con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 69-Q;

"VIII. Al servidor público competente de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria que, a solicitud escrita de un interesado, no ponga a su disposición la información prevista en el artículo 69-K dentro de los cinco días hábiles siguientes a que se reciba la solicitud correspondiente, y

"IX. Al servidor público competente de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria que incumpla lo dispuesto en el artículo 69-N, primer párrafo.

"La Comisión Federal de Mejora Regulatoria informará a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo de los casos que tenga conocimiento sobre algún incumplimiento a lo previsto en esta ley y su reglamento."

"Artículo 71. Sin perjuicio de lo establecido en las leyes administrativas, en caso de reincidencia se duplicará la multa impuesta por la infracción anterior, sin que su monto exceda del doble del máximo."

"Artículo 72. Para imponer una sanción, la autoridad administrativa deberá notificar previamente al infractor del inicio del procedimiento, para que éste dentro de los quince días siguientes exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso aporte las pruebas con que cuente."

"Artículo 73. La autoridad administrativa fundará y motivará su resolución, considerando:

"I. Los daños que se hubieren producido o puedan producirse;

"II. El carácter intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la infracción;

"III. La gravedad de la infracción; y

"IV. La reincidencia del infractor."

"Artículo 74. Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar por escrito la resolución que proceda, la cual será notificada en forma personal o por correo certificado."

"Artículo 75. Las autoridades competentes harán uso de las medidas legales necesarias, incluyendo el auxilio de la fuerza pública, para lograr la ejecución de las sanciones y medidas de seguridad que procedan."

"Artículo 76. Las sanciones administrativas podrán imponerse en más de una de las modalidades previstas en el artículo 70 de esta ley, salvo el arresto."

"Artículo 77. Cuando en una misma acta se hagan constar diversas infracciones, en la resolución respectiva, las multas se determinarán separadamente así como el monto total de todas ellas.

"Cuando en una misma acta se comprenda a dos o más infractores, a cada uno de ellos se le impondrá la sanción que corresponda."

"Artículo 78. Las sanciones por infracciones administrativas se impondrán sin perjuicio de las penas que correspondan a los delitos en que, en su caso, incurran los infractores."

"Artículo 79. La facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas prescribe en cinco años. Los términos de la prescripción serán continuos y se contarán desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa si fuere consumada o, desde que cesó si fuere continua."

"Artículo 80. Cuando el infractor impugnare los actos de la autoridad administrativa se interrumpirá la prescripción hasta en tanto la resolución definitiva que se dicte no admita ulterior recurso.

"Los interesados podrán hacer valer la prescripción por vía de excepción y la autoridad deberá declararla de oficio."

"Título quinto

"Medidas de seguridad

"Capítulo único

"Artículo 81. Se consideran medidas de seguridad las disposiciones que dicte la autoridad competente para proteger la salud y la seguridad públicas. Las medidas de seguridad se establecerán en cada caso por las leyes administrativas."

"Artículo 82. Las autoridades administrativas con base en los resultados de la visita de verificación o del informe de la misma, podrán dictar medidas de seguridad para corregir las irregularidades que se hubiesen encontrado, notificándolas al interesado y otorgándole un plazo adecuado para su realización. Dichas medidas tendrán la duración estrictamente necesaria para la corrección de las irregularidades respectivas."

De las transcripciones anteriores se desprende lo siguiente:

- La Ley de Aeropuertos faculta a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para realizar visitas en las instalaciones de los concesionarios, permisionarios y prestadores de servicios a que se refiere dicho ordenamiento, con el fin de verificar el cumplimiento de la propia ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables, para lo cual estos últimos estarán obligados a permitir el acceso a los verificadores de dicha secretaría a sus instalaciones, a transportarlos en sus equipos para que realicen la verificación y, en general, a otorgarles todas las facilidades para esos fines, así como a proporcionar los informes con los datos que permitan conocer la construcción, administración, operación y explotación de los aeródromos civiles, y demás servicios relacionados.

- Para que tengan validez las certificaciones de las unidades de verificación establecidas por terceros, dichas unidades deben haber sido previamente autorizadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en términos de lo dispuesto por la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.(1)

- Si el concesionario o permisionario de un aeródromo de servicio al público no cumple con las condiciones de seguridad y operación contenidas en las disposiciones aplicables, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes está facultada para nombrar un verificador especial por el tiempo que resulte necesario para corregir las irregularidades de que se trate.

- Las verificaciones técnicas pueden ser llevadas a cabo por terceros autorizados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

- En cuanto a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, las disposiciones relativas al título tercero "Del Procedimiento Administrativo", son aplicables a la actuación de los particulares ante la administración pública federal, así como a los actos a través de los cuales se desenvuelve la función administrativa.

- El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a petición de parte interesada.

- La administración pública federal, en sus relaciones con los particulares, tiene, entre otras obligaciones, la de dictar resolución expresa sobre cuantas peticiones le formulen; así como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instrucción y resolución afecten a terceros, debiendo dictarla dentro del plazo fijado por la ley.

- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda, no puede exceder de tres meses, transcurrido el cual las resoluciones se entenderán en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario.

- Pone fin al procedimiento administrativo, entre otras circunstancias, la resolución del mismo.

- Los procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de treinta días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.

- En cuanto a las visitas de verificación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece, esencialmente, lo siguiente:

* Las visitas pueden ser ordinarias (efectuadas en días y horas hábiles) y extraordinarias (efectuadas en cualquier tiempo).

* Los verificadores, para practicar visitas, deben estar provistos de orden escrita con firma autógrafa expedida por la autoridad competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto de la visita, el alcance que deba tener y las disposiciones legales que lo fundamenten.

* Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de establecimientos objeto de verificación están obligados a permitir el acceso y dar facilidades e informes a los verificadores para el desarrollo de su labor.

* Al iniciar la visita, el verificador debe exhibir credencial vigente con fotografía, expedida por la autoridad competente que lo acredite para desempeñar dicha función, así como la orden escrita antes referida, de la que deberá dejar copia al propietario, responsable, encargado u ocupante del establecimiento.

* De toda visita de verificación se debe levantar acta circunstanciada (en la que se hagan constar los datos señalados en la propia ley), en presencia de dos testigos propuestos por la persona con quien se hubiere entendido la diligencia o por quien la practique si aquélla se hubiere negado a proponerlos; y se debe dejar copia del acta a la persona con quien se entendió la diligencia, aunque se hubiere negado a firmar, lo que no afectará la validez de la diligencia ni del documento de que se trate, siempre y cuando el verificador haga constar tal circunstancia en la propia acta.

* Los visitados a quienes se haya levantado acta de verificación podrán formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en relación a los hechos contenidos en ella, o bien, por escrito, hacer uso de tal derecho dentro del término de cinco días siguientes a la fecha en que se hubiere levantado.

* Las dependencias podrán, de conformidad con las disposiciones aplicables, verificar bienes, personas y vehículos de transporte con el objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, para lo cual se deberán cumplir, en lo conducente, las formalidades previstas para las visitas de verificación.

- Por otra parte, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece en su título cuarto el procedimiento que debe llevarse a cabo para la aplicación de sanciones, de la siguiente manera:

* Se debe notificar previamente al infractor del inicio del procedimiento, para que este dentro de los quince días siguientes exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso aporte las pruebas con que cuente.

* Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar por escrito la resolución que proceda, la cual será notificada en forma personal o por correo certificado.

- La aplicación de sanciones puede derivar de la realización de visitas de verificación, lo que se desprende del artículo 77 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que dispone que "Cuando en una misma acta se hagan constar diversas infracciones, en la resolución respectiva, las multas se determinarán separadamente así como el monto total de todas ellas. Cuando en una misma acta se comprenda a dos o más infractores, a cada uno de ellos se le impondrá la sanción que corresponda."

- La facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas es susceptible de prescribir, si transcurren cinco años, contados desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa si fuere consumada o, desde que cesó si fuere continua.

- En la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se prevé el establecimiento de medidas de seguridad, consistentes en las disposiciones que dicte la autoridad competente para proteger la salud y la seguridad públicas, medidas que deberán establecerse en cada caso por las leyes administrativas. Éstas pueden dictarse con base en los resultados de la visita de verificación o del informe de la misma, con el fin de corregir las irregularidades que se hubiesen encontrado, notificándolas al interesado y otorgándole un plazo adecuado para su realización. Dichas medidas tendrán la duración estrictamente necesaria para la corrección de las irregularidades respectivas.

Sentado lo anterior, esta Suprema Corte estima que de una interpretación armónica de los artículos 17, 57, fracción I, 60 y del 62 al 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se debe concluir que las visitas de verificación técnico administrativas previstas por la Ley de Aeropuertos, llevadas a cabo en términos de la ley procedimental referida, sí deben concluir con el dictado de una resolución y, por tanto, el procedimiento de verificación de que se trata sí es susceptible de caducar, en términos del artículo 60 citado.

En efecto, si bien en el capítulo de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo correspondiente a las visitas de verificación, regulado en los artículos 62 a 69, no se establece de manera expresa la obligación de la autoridad de dictar una resolución con la que se ponga fin a dicho procedimiento, y el artículo 16 establece que la administración pública federal, en sus relaciones con los particulares, tiene la obligación de dictar resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio, cuando su instrucción y resolución afecte a terceros, dichas disposiciones deben interpretarse de manera armónica con el artículo 17 del propio ordenamiento, que establece que, salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva "lo que corresponda", de lo que se infiere que las autoridades administrativas se encuentran obligadas, en los procedimientos iniciados de oficio, a dictar una resolución en la que se defina la situación del particular, lo que no se encuentra limitado a los procedimientos sancionatorios, sino a todos los regulados por la ley de la materia.

Cabe señalar que el hecho de que el artículo 16 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo disponga que en sus relaciones con los particulares, la administración pública federal tiene la obligación de dictar resolución expresa sobre cuantas peticiones le formulen, así como en los procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a terceros, no debe entenderse en el sentido de que cuando los procedimientos de oficio no causen esa afectación las autoridades no se encuentren obligadas a emitir resolución. La disposición en comento más bien debe entenderse en el sentido de que el legislador decidió señalar de manera expresa que en los casos anotados, esto es, cuando los procedimientos se inicien a petición de parte o afecten a terceros, la administración pública federal tiene una obligación directa con el promovente o con los terceros, debido a que en el primer caso es el particular el que impulsa el procedimiento, por lo que es él quien está directamente interesado en que se defina a través del dictado de una resolución y, en el segundo supuesto, como la instrucción y el dictado de la resolución puede afectar a terceros, la emisión de la resolución que lo defina no sólo atañe a la autoridad que en ejercicio de las facultades conferidas por la ley determinó iniciar de manera oficiosa el procedimiento, sino a los particulares que puedan resultar afectados. En cambio, cuando la autoridad inicia de oficio un procedimiento en contra de un gobernado, que no tenga afectación a terceros, no existe propiamente un interés de los particulares en la instauración y resolución del procedimiento, sino que se atiende a los fines públicos perseguidos con el procedimiento de que se trate y, por tanto, el dictado de la resolución correspondiente no constituye una obligación de la administración pública federal "en sus relaciones con los particulares", pero sí una consecuencia propia de la instauración del procedimiento y, por tanto, la autoridad sí se encuentra obligada a emitir la resolución que defina la situación del gobernado.

En relación con el interés público perseguido con los procedimientos iniciados de oficio, resulta pertinente traer a colación lo señalado en la exposición de motivos del decreto por el que se expidió la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro:

"f) Principio de oficiosidad. En el título tercero, capítulo I, se establece que el procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a solicitud de parte interesada y, concretamente, se establece que el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites, sin necesidad del impulso de los particulares, para llegar a una decisión final, obligando a la administración pública, por el interés público en juego, a desplegar por sí misma toda la actividad que sea necesaria para dar adecuada satisfacción a ese interés, sin perjuicio de que si el obstáculo de la continuación del procedimiento es ocasionado por causas imputables al interesado, podrá ser declarado caduco el procedimiento."

También resulta interesante transcribir lo mencionado en el dictamen de la Comisión de Justicia de la Cámara de Senadores, en cuanto a lo que el Diccionario Jurídico Mexicano preparado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM señala en relación con el procedimiento administrativo: "El Diccionario Jurídico Mexicano preparado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, al referirse al procedimiento administrativo señala que: ‘es el medio o vía legal de realización de actos que en forma directa o indirecta concurren en la producción definitiva de los actos administrativos en la esfera de la administración ... quedan incluidos en este concepto, los de producción, ejecución, autocontrol, e impugnación de los actos administrativos y todos aquellos cuya intervención se traduce en dar definitividad a la conducta administrativa’."

Debe tomarse en cuenta, además, que el artículo 57 del ordenamiento en estudio establece que ponen fin al procedimiento administrativo la resolución del mismo, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la declaración de caducidad, la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y, en determinados casos, el convenio de las partes; sin señalar en ningún momento que dicho procedimiento pueda concluir con el levantamiento de un acta circunstanciada. Por tanto, no puede estimarse que el procedimiento de verificación concluya de esa manera y, por tanto, que no resulte necesario el dictado de una resolución que defina la situación del particular. De la norma de que se trata se desprende que por regla general es la resolución la que pone fin al procedimiento, y sólo en casos específicos que justifiquen que ésta no se dicte (renuncia, caducidad, imposibilidad material de continuarlo y convenio entre partes), concluirá de manera diversa.

La consideración de que los procedimientos de verificación no concluyen con el levantamiento del acta circunstanciada a que se refieren los artículos 66, 67 y 68 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, encuentra apoyo en lo dispuesto en el último precepto citado, en el sentido de que: "Los visitados a quienes se haya levantado acta de verificación podrán formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en relación a los hechos contenidos en ella, o bien, por escrito, hacer uso de tal derecho dentro del término de cinco días siguientes a la fecha en que se hubiere levantado.", pues si en el propio procedimiento se establece la oportunidad de los visitados de alegar, así como de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque su defensa, atendiendo a las formalidades esenciales del procedimiento que se deben seguir en cumplimiento a la garantía de audiencia, resulta inconcuso que para que se cumpla debidamente con dicha garantía es menester, también, el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas, pues carecería de objeto que se diera oportunidad al visitado de alegar y ofrecer pruebas, si la autoridad no se encontrara obligada a emitir una resolución en la que hiciera el análisis y valoración correspondiente, pues la oportunidad de defensa no se limita a la formulación de alegatos y al ofrecimiento de pruebas, sino a que éstos sean tomados en cuenta por la autoridad. Además, en caso de no emitirse una resolución en que se defina la situación del particular, se contravendría el principio de seguridad jurídica consagrado por el artículo 16 constitucional.

En esa medida, la interpretación efectuada por esta Suprema Corte de los artículos 17, 57, fracción I, 60 y del 62 al 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, para concluir que las visitas de verificación técnico administrativas previstas por la Ley de Aeropuertos, llevadas a cabo en términos de la citada ley procedimental, deben concluir con el dictado de una resolución, tiende a preservar la constitucionalidad de dichas normas y, por tanto, es la interpretación que debe preferirse.

Sirven de apoyo, en lo conducente, las siguientes tesis de este Alto Tribunal:

"FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga ‘se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento’. Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado." (Tesis de jurisprudencia P./J. 47/95, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, diciembre de mil novecientos noventa y cinco, página 133, registro IUS 200,234).

"AUDIENCIA. EL CUMPLIMIENTO DE DICHA GARANTÍA POR EL LEGISLADOR NO IMPLICA LA POSIBILIDAD ILIMITADA DE PROBAR. La garantía de audiencia tiene como parte medular el respeto de las formalidades esenciales del procedimiento, las que han sido definidas por este Alto Tribunal como aquellas etapas o trámites que garantizan una adecuada defensa. Lo anterior no implica que el legislador esté obligado a establecer en los ordenamientos procesales la facultad ilimitada de ofrecer pruebas y el consiguiente deber jurídico del órgano jurisdiccional de desahogarlas y valorarlas, ya que es lógico que el propio legislador, en aras de un adecuado equilibrio procesal y por respeto a la garantía de administración de justicia expedita y a los principios procesales de economía y celeridad, establezca límites a la actividad probatoria, los cuales no pueden ir, desde luego, al extremo de dejar sin defensa a las partes. De esta forma, las formalidades esenciales del procedimiento se traducen en una serie de reglas que permiten a las partes probar los hechos constitutivos de su acción o de sus excepciones y defensas, dentro de un justo equilibrio que, por un lado, no dejen en estado de indefensión a las partes y, por el otro, aseguren una resolución pronta y expedita de la controversia." (Tesis aislada P. CXXXII/97, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., septiembre de mil novecientos noventa y siete, página 167, registro IUS 197,673).

"FACULTADES DE COMPROBACIÓN SOBRE MERCANCÍAS DE DIFÍCIL IDENTIFICACIÓN. EL ARTÍCULO 152 DE LA LEY ADUANERA, AL NO ESTABLECER UN PLAZO CIERTO PARA QUE LA AUTORIDAD EMITA Y NOTIFIQUE EL ACTA DE OMISIONES O IRREGULARIDADES, VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. El artículo 152 de la Ley Aduanera establece un procedimiento al término del cual la autoridad aduanera puede determinar tres consecuencias jurídicas: contribuciones omitidas, cuotas compensatorias y/o sanciones. Este procedimiento se inicia una vez que la autoridad aduanera ha ejercido una de las siguientes facultades comprobatorias: reconocimiento aduanero, segundo reconocimiento, verificación de mercancías en transporte, revisión de documentos durante el despacho o ejercicio de facultades de comprobación. Si en el ejercicio de alguna de estas facultades, la autoridad lo encuentra procedente, debe emitir un acta circunstanciada de los hechos u omisiones que impliquen la omisión de contribuciones, cuotas compensatorias y, en su caso, la imposición de sanciones, con lo cual inicia el procedimiento aduanero, pues con la notificación de dicha acta se le otorga al particular interesado un plazo de diez días para ofrecer pruebas y formular alegatos contra las imputaciones que se le realizan en el acta inicial. Una vez cerrada la etapa de pruebas y alegatos, la autoridad da por integrado el expediente y, a partir de ahí, cuenta con un plazo de cuatro meses para emitir resolución sobre el asunto. Ahora bien, si las mercancías analizadas por la autoridad aduanera son de difícil identificación, en los términos de los artículos 44 y 45 de la ley de la materia, deben tomarse muestras de las mismas y mandarlas examinar, para determinar su naturaleza y composición. Lo anterior debe tener lugar antes de la emisión del acta que da inicio al procedimiento referido, por constituir un elemento de juicio necesario para su contenido. Pues bien, como se observa, en la norma analizada no se establece un plazo dentro del cual la autoridad debe emitir y notificar el acta de omisiones o irregularidades, una vez que ha ejercido alguna de sus facultades comprobatorias y ha recibido los resultados de laboratorio correspondientes, cuando se trate de mercancías de difícil identificación, lo cual viola la garantía de seguridad jurídica, que ha sido definida por esta Suprema Corte, en relación a normas procesales, como aquella que permite a los particulares hacer valer sus derechos e impide a la autoridad actuar con arbitrariedad. Lo anterior, dado que la referida falta de plazo abre la posibilidad a la autoridad aduanera para determinar cuándo emitir y notificar el acta que da inicio al procedimiento aduanero sin constreñirse a un límite acorde a los objetivos que la ley busca con el procedimiento aduanero, pudiendo así escoger cualquiera que considere conveniente, con lo que es evidente que no se satisface uno de los objetivos esenciales de la garantía de seguridad jurídica, esto es, proscribir la arbitrariedad de la actuación de la autoridad. Debe aclararse, sin embargo, que este criterio no debe hacerse extensivo a aquellos casos en los cuales el procedimiento de fiscalización no versa sobre mercancías de difícil identificación, pues en éstos la citada acta de omisiones o irregularidades se debe realizar de forma inmediata al reconocimiento o segundo reconocimiento aduanero y, por tanto, en esos casos no existe la condición de arbitrariedad que conlleva violación a la garantía de seguridad jurídica." (Tesis de jurisprudencia 1a./J. 40/2009, Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de dos mil nueve, página 290, registro IUS 167,506).

"PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN. La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al texto supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el J. constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe optar, en la medida de lo posible, por aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico." (Tesis aislada 2a. XCII/2007, Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, julio de dos mil siete, página 381, registro IUS 171,956).

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SELECCIÓN DE LA INTERPRETACIÓN LEGAL MÁS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN. La Suprema Corte, como garante supremo de la eficacia jurídica de la Constitución, debe resolver cualquier asunto sometido a su conocimiento tomando en consideración la fuerza normativa superior de que gozan las previsiones de la Carta Magna. Dado que las contradicciones entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito emergen de manera típica en ámbitos o respecto de puntos en los que la interpretación de las leyes puede hacerse de varios modos, cuando esta Suprema Corte establece cuál de estas posibilidades debe prevalecer, uno de los elementos de juicio sin ninguna duda más relevantes debe ser el que evalúa cuál de ellas materializa de modo más efectivo, en el caso concreto, las previsiones constitucionales. Al desarrollar su labor, la Suprema Corte debe siempre tener presente el contenido de los imperativos constitucionales. Por ello, el contenido de la Constitución debe tenerse en cuenta no solamente en aquellas vías jurisdiccionales en las que el pronunciamiento de la Corte desemboca en la declaración de inconstitucionalidad de un acto o una norma, sino en la totalidad de tareas que tiene encomendadas, incluida la resolución de contradicciones de tesis." (Tesis aislada 1a. LXX/2008, Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de dos mil ocho, página 215, registro 168,487).

No obsta a la conclusión alcanzada el hecho de que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establezca un procedimiento administrativo sancionador en el que puede llegarse a decidir si, dado el resultado de la verificación, procede imponer alguna sanción al gobernado, pues además de que, como los tribunales participantes anotaron, se trata de un procedimiento diverso e independiente al de verificación, este último no necesariamente debe concluir con la decisión de que procede sancionar al particular, pues bien puede suceder que la autoridad determine que lo que procede es dictar medidas de seguridad para proteger la salud y la seguridad públicas, con base en los resultados de la visita de verificación o del informe de la misma, en términos del artículo 82 del citado ordenamiento, o bien alguna determinación diversa, como podría ser que se ordenara al gobernado a ajustarse a las disposiciones legales o reglamentarias cuya contravención se hubiera advertido en la visita.

Además, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo no prevé como consecuencia de la conclusión de la visita, el inicio del procedimiento sancionador, por lo que no puede estimarse que en el primero no deba emitirse resolución expresa, con base en que ésta se dictará en el segundo, porque la instauración del procedimiento sancionador no es una consecuencia necesaria del de verificación.

Ahora bien, dada la conclusión alcanzada en el sentido de que a las visitas de verificación técnico administrativas sí debe recaer una resolución expresa de la autoridad, debe concluirse, también, que a dichas visitas sí les resulta aplicable la figura jurídica de la caducidad prevista por el artículo 60, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que establece que: "Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución."

De conformidad con lo razonado, la tesis cuyo criterio debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia en términos del artículo 192 de la Ley de Amparo, es la siguiente:

-De la interpretación de los artículos 17, 57, fracción I, 60, y del 62 al 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se concluye que las visitas de verificación previstas en los artículos 78 a 80 de la Ley de Aeropuertos, deben finalizar con el dictado de una resolución en la que se defina la situación del visitado y, por tanto, el procedimiento relativo es susceptible de caducar en términos del artículo 60 referido, si no se emite la resolución en un plazo que no podrá exceder de tres meses, salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea uno distinto.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve.

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis a que este toca se refiere.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia la tesis redactada en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados participantes, y la tesis de jurisprudencia que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera Sala de esta Suprema Corte, de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución; y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: G.D.G.P., S.S.A.A., M.B.L.R. y el presidente J.F.F.G.S.. Ausente el señor M.M.A.G. por atender comisión oficial e hizo suyo el presente asunto el Ministro S.S.A.A..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 8, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_______________

1. En relación con las unidades de verificación, la Ley Federal sobre Metrología y Normalización dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

"Capítulo VI

"De las unidades de verificación

"Artículo 84. Las unidades de verificación podrán, a petición de parte interesada, verificar el cumplimiento de normas oficiales mexicanas, solamente en aquellos campos o actividades para las que hubieren sido aprobadas por las dependencias competentes."

"Artículo 85. Los dictámenes de las unidades de verificación serán reconocidos por las dependencias competentes, así como por los organismos de certificación y en base a ellos podrán actuar en los términos de esta Ley y conforme a sus respectivas atribuciones."

"Artículo 86. Las dependencias podrán solicitar el auxilio de las unidades de verificación para la evaluación de la conformidad con respecto de normas oficiales mexicanas, en cuyo caso se sujetarán a las formalidades y requisitos establecidos en esta ley."

"Artículo 87. El resultado de las operaciones que realicen las unidades de verificación se hará constar en un acta que será firmada, bajo su responsabilidad, por el acreditado en el caso de las personas físicas y por el propietario del establecimiento o por el presidente del consejo de administración, administrador único o director general de la propia unidad de verificación reconocidos por las dependencias, y tendrá validez una vez que haya sido reconocido por la dependencia conforme a las funciones que hayan sido específicamente autorizadas a la misma."