Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2001. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE PANOTLA, ESTADO DE TLAXCALA.

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día siete de diciembre de dos mil uno.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Mediante oficio presentado el once de julio de dos mil uno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, T.S.D., ostentándose como síndico del Ayuntamiento del Municipio de Panotla, Estado de Tlaxcala, promovió en representación de éste y de los Ayuntamientos de los Municipios de Teolocholco, Tepeyanco, Amaxac de G., Apetatitlán, Coaxomulco, Chiautempan, La Magdalena Tetelulco, San Damián Texoloc, San José Teacalco, Yauhquemecan, Santa Cruz Tlaxcala y Tlaxcala, controversia constitucional, demandando la invalidez de la norma general que a continuación se señala, emitida por las autoridades que se mencionan en el párrafo siguiente:

"... II. Con el carácter de demandados en este procedimiento, señalamos: a) Al honorable Congreso del Estado de Tlaxcala, con domicilio en calle A. número treinta y uno de la ciudad de Tlaxcala, poder este que con su propia iniciativa se formó y aprobó la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, que fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del mismo Estado, el día veintitrés de mayo del año dos mil uno.-b) Al Gobernador Constitucional del Estado de Tlaxcala, con domicilio en Plaza de la Constitución número tres de la ciudad de Tlaxcala, quien representa al Poder Ejecutivo de este Estado y fue el que sancionó y ordenó la publicación en el Periódico Oficial del mismo gobierno, el veintiuno de mayo del año dos mil uno, de la Ley Municipal para el Estado de Tlaxcala.-c) Al secretario general del Gobierno del Estado de Tlaxcala, quien firmó conjuntamente con el gobernador del Estado la orden de publicar la referida ley.-d) Al ciudadano oficial mayor del Gobierno del Estado de Tlaxcala, en su carácter o función que también desempeña como director del Periódico Oficial del Gobierno de este Estado, quien cumplió la orden que le dio el gobernador para publicar en el Periódico Oficial la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, lo que se realizó el día veintitrés de mayo del año dos mil uno."

SEGUNDO.-Los antecedentes del caso narrados en la demanda, son los siguientes:

"... VI. Manifestamos que los hechos que les constan a los actores y que constituyen los antecedentes de la norma general cuya invalidez se demanda, son los siguientes: De acuerdo con la calificación de las elecciones del honorable Ayuntamiento del Municipio de Panotla y de los demás Municipios del Estado de Tlaxcala, llevados a cabo el día ocho de noviembre del año de mil novecientos noventa y ocho, los Ayuntamientos que promovemos esta demanda y todos los del Estado de Tlaxcala, rindieron protesta y tomaron posesión todos los integrantes de estos Ayuntamientos el día quince de enero del año de mil novecientos noventa y nueve; por tal razón, desde esa fecha estos Ayuntamientos venían desempeñando su cargo en cuanto a las normas legales que enmarcan las obligaciones y facultades que establece la Ley Orgánica Municipal del Estado de Tlaxcala, publicada el día veinticuatro de octubre del año de mil novecientos ochenta y cuatro, y de acuerdo con esta ley cada uno de estos Ayuntamientos venía cumpliendo con sus funciones cotidianas, pero ocurrió que el día jueves treinta y uno de mayo del año dos mil uno, los integrantes del Ayuntamiento del Municipio de Panotla, tuvimos conocimiento de la existencia de una nueva Ley Municipal para el Estado de Tlaxcala, que se había publicado el día veintitrés de mayo del año en curso, por lo que procedimos a adquirir un ejemplar de esta ley y al dar lectura a la misma, nos dimos cuenta que en diversas de sus partes contenía disposiciones diferentes a la anterior ley municipal publicada en el año de mil novecientos ochenta y cuatro, y la misma contenía contradicciones y diferentes irregularidades que consideramos que causan agravios a los integrantes de los Ayuntamientos del Estado de Tlaxcala y, por lo mismo, las disposiciones de esta nueva ley resultan violatorias de diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

TERCERO.-Los conceptos de invalidez expresados son los siguientes:

"En la ley municipal publicada el día veintitrés de mayo del año dos mil uno, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, la cual motivó esta controversia constitucional, contiene diversas violaciones de disposiciones legales de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Tlaxcala, como enseguida se demuestra: a) El Ayuntamiento del Municipio de Panotla que me permito representar, fue electo para el periodo constitucional del quince de enero del año de mil novecientos noventa y nueve al catorce de enero del año dos mil dos y, desde luego, todos sus integrantes tomamos posesión el día quince de enero del año de mil novecientos noventa y nueve, y en esa época se encontraba vigente para normar todos los actos de los Ayuntamientos del Estado de Tlaxcala, la Ley Orgánica Municipal publicada en el año de mil novecientos ochenta y cuatro, y de acuerdo con dicha disposición legal los Ayuntamientos venían normando todos sus actos y para nuestra sorpresa el día treinta y uno de mayo del año en curso, nos enteramos de que ya se había publicado el veintitrés de mayo del presente año, una nueva ley municipal, por lo que procedimos a dirigirnos a las oficinas del Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala y efectivamente encontramos publicada la mencionada ley que había sido elaborada y aprobada por el honorable Congreso del Estado de Tlaxcala, sancionada y publicada por el gobernador del mismo Estado; y bajo protesta de decir verdad, manifestamos que ningún integrante de este Ayuntamiento, tuvo conocimiento de la iniciativa de la referida ley, o en su defecto que se nos haya tomado alguna opinión a los Ayuntamientos para la aprobación de la misma y, en dicha ley, en su artículo séptimo de los transitorios deroga la Ley Orgánica Municipal del año de mil novecientos ochenta y cuatro, y la ley que motivó esta controversia entró en vigor el día veinticuatro de mayo del año en curso, que es el día siguiente al de su publicación y desde luego con la publicación oficial de la ley municipal publicada el día veintitrés de mayo de este año, los Ayuntamientos deben de ajustar sus actos con el contenido de sus diversos artículos que nos restringen o nos prohíben los derechos que los regidores venían teniendo previstos en su favor en la ley anterior; y el Congreso del Estado de Tlaxcala, al aprobar esta ley sin tomar en cuenta al Ayuntamiento de Panotla o cualquier otro Ayuntamiento del mismo Estado, contraviene lo dispuesto por el artículo 46, fracción IV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, que textualmente dice: ‘La facultad de iniciar leyes y decretos corresponde: ... IV. A los Ayuntamientos en lo relativo al Gobierno Municipal.’, pero al no haberse tomado en cuenta a ningún Ayuntamiento para la elaboración y aprobación de la citada ley municipal, se violaron las disposiciones anteriormente mencionadas y, como consecuencia, en la actualidad al ponerse en vigor la nueva ley municipal con la que deben regir sus actos los Ayuntamientos, también se viola en nuestro perjuicio lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Federal, puesto que sin haber sido escuchados se cambió la Ley Orgánica Municipal del año de mil novecientos ochenta y cuatro, y entra en vigor otra ley que se está tratando de dar efectos retroactivos, puesto que como ya se dijo en algunos artículos de la nueva ley, como es el caso del artículo 40 de la ley municipal que dispone que en las ausencias temporales del presidente municipal, entrará a suplirlo el suplente respectivo y en la ley anterior, en su artículo 22 disponía que en el caso de las ausencias del presidente municipal, quien debía suplir es el primer regidor o el que sigue en su número; y otro ejemplo puede ser el relativo al contenido en el artículo 41 de la ley controvertida, que dispone que en la primera sesión, el C. designará las comisiones para la administración y cumplimiento de las normas municipales, y a continuación el artículo 42 de la misma ley, en sus diferentes fracciones e incisos dispone cuáles van a ser las comisiones que deben de integrarse y qué regidor debe presidirlas, por lo que claramente nos damos cuenta que este segundo artículo es contrario al primero, puesto que uno dice que el C. nombrará las comisiones y en el segundo el Congreso del Estado de Tlaxcala ya está determinado qué comisiones se deben de integrar y quién debe presidirlas; con lo que se restringen nuestros derechos y volvemos a recalcar que se está dando efecto retroactivo a la ley municipal, publicada el día veintitrés de mayo del año dos mil uno, porque si este Ayuntamiento empezó a fungir bajo las normas de la Ley Orgánica Municipal del año de mil novecientos ochenta y cuatro, legalmente lo correcto es que el periodo de este Ayuntamiento termine bajo las normas de la Ley Orgánica Municipal.-b) El artículo 13, párrafo segundo, de la nueva Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, que fue publicada el día veintitrés de mayo del año en curso y que motivó esta controversia constitucional, textualmente dice: ‘... Ningún integrante del Ayuntamiento o de su administración podrá desempeñar ningún otro empleo, cargo o comisión, público o privado, hecha excepción de las actividades académicas, científicas, artísticas o literarias. En todo caso, el C. calificará la compatibilidad de las actividades que desempeñen los munícipes o sus servidores públicos, siempre que con ello no se cause menoscabo a las obligaciones de cargo municipal.’. Y en relación con esta disposición debe tomarse en cuenta que si bien es cierto que en este Estado de Tlaxcala, los regidores constitucionales de acuerdo con el artículo 12 de la misma ley, ordena que debemos tener una retribución económica por el desempeño de nuestros cargos, de acuerdo a las posibilidades económicas del Municipio; al respecto debemos aclarar que en este Estado existen Municipios muy pequeños y de escasos ingresos propios y participaciones estatales y federales, y por lo mismo los integrantes del Ayuntamiento recibimos una retribución en promedio de dos mil pesos mensuales, que no son suficientes para solventar los gastos alimentarios propios de nuestros familiares, en donde se incluye preponderantemente la educación y salud de nuestros hijos y debido a estas razones, nos vemos obligados a buscar y desempeñar algún otro trabajo con el fin de obtener otros ingresos, puesto que no contamos con alguna profesión para realizar actividades académicas, científicas, ni mucho menos artísticas o literarias y, por estas razones, es evidente que la disposición controvertida claramente contraviene los derechos al trabajo que como garantías individuales establece el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 3o. y 95 de la Constitución Política del Estado de Tlaxcala, razones suficientes por las que estamos procediendo a realizar las observaciones de las irregularidades de la referida ley, que nos causa diversos agravios, por estos motivos los integrantes del Ayuntamiento del Municipio de Panotla, nos dimos a la tarea de comunicarlo a los otros Ayuntamientos que promovemos esta demanda y que integramos una asociación de regidores y se tomó la decisión de buscar el recurso legal para invalidar la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, publicada el día veintitrés de mayo del año dos mil uno.-c) En diversas disposiciones contenidas en la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, publicada el día veintitrés de mayo del año dos mil uno, se encuentran disposiciones que violan los derechos políticos establecidos en el artículo 34, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en perjuicio de los integrantes de los Ayuntamientos del Estado de Tlaxcala como enseguida se demuestra: El artículo 22, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Tlaxcala, publicada en el mes de octubre del año de mil novecientos ochenta y cuatro, textualmente dice: ‘... Las faltas temporales del presidente municipal serán cubiertas por el primer regidor y en caso de que éste se encuentre imposibilitado, lo hará el regidor que siga en número. La falta absoluta será cubierta por el suplente.’.-Por lo contrario, el artículo 40 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, publicada el día veintitrés de mayo del año dos mil uno dispone: ‘Para que un integrante del Ayuntamiento pueda separarse por más de siete días naturales de sus funciones, necesitará autorización del C.. Cuando la ausencia no exceda de este término, el presidente municipal será sustituido por el secretario del Ayuntamiento. ...’ y, por otra parte, establece: ‘Las faltas temporales de más de siete días pero menos de seis meses, de los munícipes, serán cubiertas por los suplentes respectivos; a falta de éstos, el Ayuntamiento designará, por insaculación de entre los suplentes electos, a quien deba desempeñar el cargo vacante ...’.-De la transcripción de estas disposiciones, en la primera los regidores del Ayuntamiento que se encuentren en función, serán quienes entren a suplir al presidente municipal en sus ausencias temporales; y, por lo contrario, en la segunda disposición el derecho de suplir al presidente municipal en sus faltas o ausencias será el secretario del Ayuntamiento o el suplente que resulte de la insaculación, pero en un caso o en el otro, los regidores ya no tendrán oportunidad de ocupar el puesto vacante del presidente municipal, esto además sin tomar en cuenta que el contenido íntegro del mencionado artículo 40, es totalmente confuso, puesto que en el párrafo segundo, se refiere a los munícipes y después de recurrir a diversos diccionarios de la Lengua Española, encontramos que: ‘M. es: el vecino o habitante de un Municipio.’, de lo que resulta que en la parte de este artículo y de acuerdo con el diccionario, no se refiere al presidente municipal; por otra parte, se dice que las faltas temporales serán cubiertas por los suplentes respectivos (plural), a falta de éstos el Ayuntamiento designará por insaculación de entre los suplentes electos (plural), de lo que lógicamente se entiende que para suplir las faltas temporales serán cubiertas por los suplentes, probablemente tendremos que llamar a los suplentes de todos los presidentes municipales del Estado, o en su defecto llamaremos para suplir estas faltas a cada uno de los suplentes de los integrantes del Ayuntamiento y de entre ellos llevaremos a cabo la insaculación de lo que en resumen este artículo, además de privarnos de nuestros derechos políticos, resulta confuso y oscuro.-Otra de las disposiciones que nos causan agravio, son las contenidas en los artículos 41 y 42 de la ley controvertida, puesto que el primer artículo dispone que por acuerdo de C. se formarán las comisiones del Ayuntamiento y en la segunda disposición ya se está ordenando qué comisiones deben integrarse y quién debe presidirlas, con lo que se priva el derecho a los Ayuntamientos de nombrar las comisiones necesarias de acuerdo con las características propias de cada uno de ellos y sus necesidades, y también de que el mismo C. nombre al regidor que deba presidirlas, de acuerdo con el perfil de sus integrantes que es lo más indicado para el buen funcionamiento de estas comisiones, porque de lo contrario y como lo ordena el Congreso del Estado, puede darse el caso, por ejemplo que en un Ayuntamiento exista un contador público o licenciado en administración de empresas, que sería el indicado para presidir la Comisión de Hacienda y en la forma que está ordenado, también puede darse el caso que el primer regidor no tenga los conocimientos indicados o necesarios para presidir esta comisión, de lo que resulta que también con las disposiciones contenidas en los artículos 41 y 42 de la nueva Ley Municipal para el Estado de Tlaxcala, se está privando de los derechos políticos a los integrantes de los Ayuntamientos, en contravención con lo dispuesto por el artículo 34 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-En relación con los artículos 37, fracción VI, textualmente dice: ‘Las obligaciones del síndico son: ... VI. Presidir la Comisión de Hacienda y participar en la de Protección y Control Patrimonial.’; por otra parte el artículo 42, fracción I, dice: ‘... I. La de Hacienda será presidida por el primer regidor ...’, por tanto, sin lugar a dudas existe una marcada contradicción en estas disposiciones y debe definirse qué integrante del Ayuntamiento debe presidir la Comisión de Hacienda.-En relación con las comisiones que se deben nombrar en los Ayuntamientos, en la referida ley encontramos que en lo relacionado con el artículo 42, se encuentran confundidas o encimadas exactamente las correspondientes a la fracción II, relativa a la Comisión de Gobernación, Seguridad Pública y Vialidad; con la referente a la fracción IX relativa a la Comisión de Seguridad Pública, Vialidad y Transporte, y en ambas comisiones en sus correspondientes incisos, exactamente tienen las mismas funciones o responsabilidades. Asimismo, se puede observar que la Comisión de Protección y Control del Patrimonio Municipal prevista en la fracción V del mismo artículo 42, se encuentra repetida en la fracción VIII, que también se refiere a la Comisión de Protección y Control del Patrimonio Municipal.-d) Después de hacer un análisis de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, publicada el veintitrés de mayo del año dos mil uno, se pueden encontrar una serie de irregularidades y contradicciones, al efecto nos permitimos mencionar algunas de ellas: En virtud de que en la referida ley municipal en diversas de sus partes, se refiere al término ‘munícipe’ o ‘munícipes’, nos permitimos mencionar el significado de esta palabra que se encuentra en diversos diccionarios, M.: El ciudadano del Municipio donde naturalmente nació o se entiende nacido por derecho. Los romanos tomaban esta voz en sentido más estrecho, llamando munícipe al que siendo de ciudad libre y amiga, era admitido a los oficios públicos de la suya, como si se dijera partícipe de cargos, de las palabras latinas munus y capio.-Joaquín Escriche.-Diccionario Razonado de la Legislación Civil, Penal, Comercial y Forense. Con citas del derecho, notas y adiciones por el licenciado J.R. de San Miguel. Universidad Nacional Autónoma de México. México 1993. P.. 459.-M.: Habitante de un Municipio. Diccionario Academia Enciclopédico. F.E.. P.. 360.-M.: Vecino de un Municipio. Diccionario Enciclopédico Larousse. Tomo 6, edición 1995. P.. 1664.-M.: Del latín municipium, un vecino de un Municipio. Diccionario de la Lengua Española, vigésima edición, tomo II. Real Academia. Madrid 1984.-M.: Vecino de un Municipio. Gran Diccionario Patria de la Lengua Española. Prólogo de A.T.. De la Real Academia Española. Editorial Patria, segunda edición 1994. P.. 1104.-M.: Vecino de un Municipio. Gran Diccionario Enciclopédico Visual. Programa Educativo Visual. P.. 832.-Por lo que resulta que en los artículos 25, párrafo segundo, 34, 40, párrafo segundo y el artículo 6o. de los transitorios, se refieren al término munícipes y por lo que entendemos en unos casos tratan de referirse al presidente municipal o presidentes de comunidad, y en otros casos a todos los integrantes del Ayuntamiento, lo cual consideramos que es un error, pues de acuerdo con el diccionario o diccionarios que como fuente se consultaron, munícipe es el habitante o vecino de un Municipio y no se refiere a ninguna autoridad del Ayuntamiento.-En lo que corresponde al contenido del artículo 117, textualmente dice: ‘En cada Municipio funcionará un cuerpo de seguridad que se denominará Policía Preventiva Municipal.’.-Corresponde a los Ayuntamientos exclusivamente ejercer la función de Policía Preventiva y de Vialidad, lo que podrá ser convenida con el Gobierno del Estado a solicitud del primero; del contenido de esta disposición queda la duda de quién es el primero, que puede convenir la función de la Policía Preventiva y de Vialidad, con el Gobierno del Estado.-En cuanto al capítulo tercero, que se refiere a las relaciones laborales con el Municipio, el artículo 124, íntegramente dice: ‘Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus servidores públicos, se regirán por las leyes que expida la Legislatura del Estado, con base al artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.’. Y si tratamos de relacionar esta disposición con el artículo segundo de los transitorios que textualmente dice: ‘En tanto no se expidan las disposiciones administrativas y reglamentarias derivadas de esta ley, se aplicarán las que rigen actualmente a los Municipios del Estado.’; por lo que en resumen, la primera disposición dice que las relaciones de trabajo se regirán por las leyes que expida la Legislatura del Estado y el transitorio se refiere a disposiciones administrativas y reglamentarias y no se refiere a disposiciones laborales; por tanto, a partir del día veintitrés de mayo del presente año, de la publicación de la ley que estamos comentando, hasta la fecha en que la Legislatura del Estado expida las leyes que van a regir las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus servidores públicos, qué ley o qué norma debe aplicarse en los problemas laborales que surjan en este periodo de tiempo.-En resumen, la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, que fue publicada el día veintitrés de mayo del año 2001, es oscura y confusa, sobre todo que fue elaborada y publicada sin que los Ayuntamientos fueran tomados en cuenta para su formación, pues debió tenerse en cuenta que tenemos interés en el contenido de esta ley, porque sus disposiciones repercutirán en su propia persona de los integrantes de los Ayuntamientos o en los actos que en beneficio de la ciudadanía llevemos a cabo en nuestro cargo de regidores; razones por las que no podemos consentir o aceptar esta ley con todas sus irregularidades y violaciones que nos causa, además que al observar cada uno de los nueve puntos transitorios y algunos otros artículos de su contenido, claramente podemos darnos cuenta que la mayor parte de sus disposiciones están dadas para el futuro, como puede comprobarse con los transitorios, porque en cuanto al artículo segundo, no existen las disposiciones administrativas y reglamentarias de la ley que motivó esta controversia; en cuanto al artículo tercero, no existe el órgano de fiscalización superior; por lo que corresponde al artículo cuarto, los Ayuntamientos en lo futuro expedirán el reglamento a que se refiere el artículo 126 de la ley en cuestión; por lo correspondiente al artículo quinto, no existe la Sala Administrativa-Electoral del Poder Judicial del Estado; en cuanto al artículo sexto y para elección de munícipes, la controvertida ley entrará en vigor hasta después del año dos mil dos. Por todas estas razones y de acuerdo con las disposiciones que como leyes violadas se mencionaron, consideramos necesario recurrir a la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, publicada el día veintitrés de mayo del año dos mil uno, solicitando la invalidación de la misma."

CUARTO.-Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados, son 1o., 5o., 14, 16, 34, 35 y 115, fracción II.

QUINTO.-Por acuerdo de doce de julio de dos mil uno, el presidente en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tuvo por recibida la demanda de mérito, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, correspondiéndole el número 26/2001, y por razón de turno designó como instructor al Ministro J.D.R..

Por auto de la misma fecha, el Ministro instructor tuvo por presentado al promovente con la personalidad que ostenta; admitió la demanda de controversia constitucional únicamente por lo que hace al Ayuntamiento de Panotla, Estado de Tlaxcala, y no así por los restantes Ayuntamientos que se citan en la demanda; ordenó emplazar a las autoridades señaladas como demandadas, con excepción del oficial mayor del Gobierno del Estado de Tlaxcala, a quien no se le tuvo con el carácter de demandado; y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

SEXTO.-El Congreso del Estado de Tlaxcala, al producir su contestación de demanda manifestó, en síntesis, lo siguiente:

a) Que en el presente caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, con relación al artículo 21, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia, por virtud de que la controversia constitucional fue promovida extemporáneamente, ya que la norma general impugnada fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, el veintitrés de mayo de dos mil uno, y la demanda respectiva fue presentada hasta el once de julio del mismo año, habiendo transcurrido en exceso el plazo de treinta días que para tal efecto prevé el precepto legal citado en segundo término.

b) Que si bien el artículo 46, fracción IV, de la Constitución del Estado de Tlaxcala, prevé que los Ayuntamientos en lo relativo al Gobierno Municipal están facultados para iniciar leyes, no implica, como lo pretende la actora, que sólo ellos pueden presentar iniciativa de leyes en esa materia, sino que también los diputados, el gobernador y el Tribunal Superior de Justicia.

c) Que el hecho de que para la aprobación de la norma general impugnada, no se haya auscultado la opinión de la población, mediante consulta popular, referéndum o plebiscito, no contraviene el artículo 48 bis de la Constitución del Estado de Tlaxcala y, consecuentemente, no se violenta el artículo 16 de la Constitución Federal, por virtud de que el citado numeral de la Constitución Local, no impone a la legislatura la obligación, para la aprobación de leyes, de llevar a cabo dicha auscultación, dado que ésta es de carácter potestativo y no obligatorio, al señalar que: "Los órganos de gobierno podrán auscultar la opinión de la población ..."; por tanto, por este motivo no existe violación constitucional alguna.

d) Que el artículo 13 de la ley impugnada, no es violatorio del artículo 5o. de la Constitución Federal, por el hecho de que prevea que ningún integrante del Ayuntamiento podrá desempeñar otro empleo, cargo o comisión, público o privado, toda vez que en el propio numeral se faculta al C. para calificar la compatibilidad de las actividades que desempeñen los munícipes o sus servidores públicos, siempre que con ello no se cause menoscabo a las obligaciones de cargo municipal.

e) Que el artículo 40 de la ley impugnada no viola los derechos políticos previstos en el artículo 34, fracción II, de la Constitución Federal, al no contemplar que los regidores cubran las faltas temporales del presidente municipal, como lo preveía la legislación anterior, toda vez que en la nueva disposición legal sólo se reformó el orden en que deberán cubrirse las ausencias de los miembros del Ayuntamiento, en atención a la jerarquía.

f) Que ninguna privación de derechos se advierte de los artículos 41 y 42 de la ley controvertida, puesto que de la misma se observa de manera clara en el primero de los numerales en cita, que por acuerdo de C. se formarán las comisiones que se consideren necesarias, en tanto que el segundo de los preceptos legales da la pauta para que en la primera sesión de C. se constituyan cuando menos las comisiones que enumera, sin que tal disposición pueda considerarse taxativa ni limitativa en cuanto a las comisiones que necesite el Ayuntamiento para analizar y resolver los problemas del Municipio.

g) Que en relación con los artículos 37, fracción VI y 42, fracción I, de la ley cuestionada, no existe contradicción alguna, ya que es claro que el síndico es el único obligado a presidir la Comisión de Hacienda.

SÉPTIMO.-Por auto de cinco de octubre de dos mil uno, el Ministro instructor tuvo al gobernador constitucional y al secretario general de Gobierno del Estado de Tlaxcala, por precluido su derecho para formular contestación de demanda en la presente controversia constitucional.

OCTAVO.-El procurador general de la República externó, en síntesis, lo siguiente:

a) Que este Alto Tribunal es competente para conocer de la controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Panotla, Tlaxcala, por virtud de que se demanda la invalidez de una norma general expedida por la Legislatura del Estado de Tlaxcala, colocándose dentro del supuesto previsto en el inciso i) de la fracción I del artículo 105 constitucional.

b) Que el síndico del Ayuntamiento del Municipio de Panotla, Tlaxcala, sí cuenta con legitimación para promover la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto en el artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia.

c) Que la controversia constitucional fue promovida fuera del plazo que para tal efecto prevé el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que si la norma impugnada fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, el veintitrés de mayo de dos mil uno, el plazo correspondiente feneció el cuatro de julio siguiente, en tanto que la demanda se presentó hasta el día once del citado mes de julio; en tal virtud, debe sobreseerse en la controversia, en términos de lo dispuesto en los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, del citado ordenamiento legal.

d) Que contrariamente a lo argumentado por la actora, de un análisis de la Constitución Local como de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y de su reglamento, no se advierte alguna disposición que obligue a la legislatura de la entidad a escuchar a los Ayuntamientos, previo a emitir una disposición de carácter general que se relacione con ellos, por lo que la emisión de la ley impugnada no es conculcatoria del artículo 14 de la Constitución Federal.

e) Que la ley controvertida se aplicará desde su entrada en vigor a las situaciones en desarrollo, esto es, la ejecución de la ley será inmediata sobre las circunstancias en curso, sin ser retroactiva, como lo argumenta la actora.

f) Que la norma general impugnada no es violatoria del artículo 16 de la Constitución Federal, ya que en atención a la tesis jurisprudencial de este Tribunal Pleno, publicada con el rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.", la legalidad de la ley cuestionada se satisface por el hecho de que, el artículo 54, fracciones II y VI, de la Constitución Local, faculta al Congreso del Estado de Tlaxcala para expedir la ley que regule el funcionamiento del Municipio Libre, conforme a lo previsto en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, ordenamiento legal que fue expedido ante la necesidad de que la norma correspondiera efectivamente a las relaciones sociales que se pretendieron regular.

g) Que el artículo 13 de la norma general impugnada, no es violatorio del artículo 5o. de la Constitución Federal, por virtud de que aquél prevé una cuestión diferente a la garantía estatuida en éste, esto es, contiene una circunstancia que se refiere a la incompatibilidad de empleos, consistente en la imposibilidad de que una misma persona desempeñe simultáneamente dos empleos o cargos públicos, o uno público con otro privado, afectando con ello el ejercicio de las funciones encomendadas a los servidores públicos municipales; que tal impedimento tiene su justificación en que el servidor público tenga una óptima actuación en el ejercicio de sus funciones, así como en el cumplimiento de sus obligaciones, por lo que no puede ser considerado como una prohibición, sino como una condicionante para aquellas personas que opten por prestar un servicio público que requiere de una dedicada atención. Lo anterior con independencia de que en este medio de control constitucional no se pueden deducir derechos personales, como los consagrados en el citado precepto constitucional.

h) Que el artículo 40 de la ley controvertida no es conculcatorio de los artículos 34 y 35 de la Constitución Federal, que consagran, respectivamente, las condiciones de las que depende la calidad de ciudadano de la República y las prerrogativas de éstos, sin que de ellos se pueda desprender que los regidores de los Ayuntamientos tengan estatuido el derecho de suplir las ausencias de los presidentes municipales; y el hecho de que una ley de administración municipal hubiera previsto la facultad de suplir tales ausencias a favor de los regidores, ello no representa ningún derecho adquirido que puedan hacer valer tanto los suplentes, como a quienes se deba suplir.

i) Que el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, faculta al Congreso Local para regular en forma general la estructura, funciones y objetivos de la administración de los Ayuntamientos que conforman el Estado, de tal suerte que en uso de esas facultades la legislatura demandada expidió la ley impugnada, la cual, en sus artículos 41 y 42 prevé, respectivamente, que los Municipios deberán contar con las comisiones necesarias para analizar y resolver sus problemas, así como para vigilar que se ejecuten las disposiciones y mandatos del Ayuntamiento, y se cumplan las normas municipales en beneficio de los habitantes del Municipio, asimismo, se establece que en la primera sesión de C. deberán constituirse, cuando menos, las comisiones señaladas en la ley, y se determina quién deberá presidirlas; por tanto, resulta inexacto de que se prive a la actora del derecho de crear las comisiones auxiliares de la administración pública municipal y nombre a sus titulares, puesto que el numeral 42 expresamente señala que serán los C.s quienes constituirán las comisiones, aunado al hecho de que los objetivos de las comisiones previstas en la ley, forman parte de los fines para los cuales se instituyó al Municipio como un nivel de gobierno, por lo que constituyen bases generales para el desempeño de la función del Ayuntamiento.

j) Que resulta infundado el argumento de la actora en el sentido de que en el artículo 42, fracciones II y IX, de la ley cuestionada, se encuentran confundidas o encimadas las Comisiones de Gobernación, Seguridad Pública y Vialidad, con la de Seguridad Pública, Vialidad y Transporte, por virtud de que ambas tienen las mismas funciones y responsabilidades; toda vez que de la comparación del texto de dichas fracciones, se advierte que las funciones que en estricto sentido corresponden al ámbito de competencia de las comisiones citadas, no son semejantes entre sí, sino sólo en lo que se refiere a cuestiones de coordinación, como promover campañas de prevención y difusión en materia de seguridad pública.

k) Que si bien es cierto, como lo argumenta la actora, de que en los artículos 37, fracción VI y 42, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, se prevé como titulares de la Comisión de Hacienda a dos servidores públicos municipales, síndico y primer regidor, también lo es que tomando en consideración que en términos del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, los Ayuntamientos gozan de la facultad para emitir reglamentos de aquellas leyes municipales que expida la Legislatura Local, en los cuales se podrá regular las funciones de cada uno de los presidentes de comisiones auxiliares de la administración pública municipal, y dar certidumbre a la ley municipal.

l) Que el hecho de que en la fracción V del artículo 42 de la ley controvertida, se prevea la Comisión de Protección y Control del Patrimonio Municipal, y se repita en la fracción VIII del propio numeral, no afecta la legalidad de lo legislado, por virtud de que si bien se trata de una sola comisión, también lo es que tiene el mismo nombre con las mismas funciones, por lo que sólo constituye un error de técnica legislativa.

m) Que si la norma general impugnada contempla a todos los Municipios que integran la entidad, por lo que regula las relaciones sociales de todos y cada uno de los individuos que habitan el territorio de dichos Municipios, no se vulnera entonces, el principio de igualdad consagrado en el artículo 1o. constitucional.

NOVENO.-Con fecha catorce de noviembre de dos mil uno se celebró la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y agotado el trámite respectivo se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y punto cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, por virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Tlaxcala, a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, y uno de sus Municipios, resultando innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.-Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

En la presente vía, la parte actora impugnó la aprobación, sanción y publicación de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el veintitrés de mayo de dos mil uno.

Ahora bien, para efectos de la oportunidad de la demanda, tratándose de normas generales como la que se impugna en esta vía constitucional, la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, dispone:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

De este precepto se tiene que el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional, tratándose de normas generales, como en la especie, se puede computar a partir de dos momentos distintos: a) del día siguiente a la fecha de su publicación; o bien, b) del día siguiente a aquel en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma.

En el caso particular, se impugna la citada Ley Municipal del Estado de Tlaxcala con motivo de su publicación, lo cual ocurrió el veintitrés de mayo de dos mil uno, según se desprende del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, cuyo ejemplar obra agregado a fojas de la trescientos cuatro a la trescientos dieciséis de los autos, por lo que, conforme a lo dispuesto en el artículo 21, fracción II, antes transcrito, el plazo de treinta días para la presentación de la demanda comenzó a correr a partir del día jueves veinticuatro de mayo de dos mil uno y concluyó el día miércoles cuatro de julio del mismo año, ya descontados los días sábados veintiséis de mayo, dos, nueve, dieciséis, veintitrés y treinta de junio, domingos veintisiete de mayo, tres, diez, diecisiete, veinticuatro de junio y uno de julio, todos éstos en los que no corrieron los términos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia.

En consecuencia, si la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el once de julio de dos mil uno, según se desprende del sello de recepción que aparece al reverso de la foja diecisiete del expediente, debe concluirse que fue presentada extemporáneamente, al haberse recibido cinco días después de vencido el plazo correspondiente, es decir, del cuatro del mes y año indicados.

Por otra parte, los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, disponen:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

De los preceptos legales reproducidos, se desprende que cuando, como en el caso, la demanda sea presentada fuera del plazo correspondiente, la controversia constitucional resulta ser improcedente y, por tanto, se impone sobreseer en la misma.

No es obstáculo para alcanzar la conclusión anterior, la manifestación formulada por la parte actora en el sentido de que el "jueves treinta y uno de mayo del año dos mil uno, los integrantes del Ayuntamiento del Municipio de Panotla, tuvimos conocimiento de la existencia de una nueva Ley Municipal del Estado de Tlaxcala"; toda vez que, como se señaló con anterioridad, el plazo para la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional con motivo de su publicación, inicia a partir del día siguiente al en que se lleva a cabo su publicación y no de la fecha en que la enjuiciante manifieste tener conocimiento de su existencia, máxime que, en la especie, de la propia demanda se infiere que la impugnación no se hizo depender de un acto concreto de aplicación, sino de la expedición.

Resulta aplicable al presente caso, la tesis jurisprudencial número P./J. 29/97, consultable en la página cuatrocientos setenta y cuatro, Tomo V, mayo de mil novecientos noventa y siete, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES.-De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación."

De acuerdo con lo anterior, y al haber quedado plenamente acreditada la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, resulta procedente sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 20 del mismo ordenamiento legal.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Panotla, Estado de Tlaxcala, en contra de la aprobación, expedición, promulgación y publicación de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, el veintitrés de mayo de dos mil uno.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros J.D.R., M.A.G., S.S.A.A., J.V.A.A. y presidente de la S.G.I.O.M.. Fue ponente en este asunto el señor M.J.D.R..

Nota: La tesis de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.", citada en esta ejecutoria aparece publicada con el número 146 en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo I, Materia Constitucional, página 149.