Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

VARIOS 19/90. CONTRADICCION DE TESIS SUSTENTADAS POR EL PRIMER Y CUARTO TRIBUNALES COLEGIADOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y tres.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio número 03/016/90, de diecinueve de abril de mil novecientos noventa, la subcoordinadora de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, remitió a esta S. el expediente que formó con motivo de la probable contradicción entre las tesis sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en la ejecutoria pronunciada en el amparo en revisión 2021/86, y la sostenida por el Cuarto Tribunal Colegiado de la misma especialidad y circuito en la sentencia de fecha veintidós de octubre de mil novecientos ochenta y siete, emitida en el amparo en revisión 498/87.

SEGUNDO. En acuerdo de treinta de abril de mil novecientos noventa, el presidente de esta Segunda S. ordenó que, con tal oficio y sus anexos, se formara y registrara el expediente relativo; asimismo, mandó pedir a dichos Tribunales Colegiados copia certificada del fallo que emitieron, donde sostuvieron el criterio que suscitó la contradicción.

Los secretarios de Acuerdos de ambos tribunales hicieron llegar la documentación solicitada con oficios 739 y S-2694, de fecha veintidós y veintinueve de mayo de mil novecientos noventa, respectivamente.

TERCERO. Mediante proveído de seis de julio de mil novecientos noventa, el presidente de la Segunda S. determinó que ésta se avocara al conocimiento del negocio, y dispuso comunicar tal determinación al procurador general de la República.

El agente del Ministerio Público Federal designado por el titular de la representación social para intervenir en este asunto, en su pedimento número 595/90, de fecha diecisiete de agosto de mil novecientos noventa, manifestó que debe prevalecer el criterio sustentado por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Por auto de Presidencia de veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa, se turnó el expediente al Ministro relator.

CUARTO. En dictamen de dieciséis de octubre de mil novecientos noventa, el presidente de esta S., con fundamento en el artículo 197-A, de la Ley de Amparo, así como en el punto III, capítulo "del trámite de la contradicción de tesis", del acuerdo de trece de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, hizo la denuncia formal de la contradicción, a raíz de lo cual dictó acuerdo, al día siguiente, en el que tuvo por efectuada la denuncia y dispuso regresar el expediente, ya debidamente integrado, al Ministro a quien se turnó originalmente.

QUINTO. En relación al tema que originó la contradicción, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo lo siguiente: "QUINTO. Los agravios que hacen valer las autoridades recurrentes son infundados, por las razones que se pasan a exponer. En el primero de ellos sostienen que la fracción IV del artículo 16 de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, no impone mayores requisitos que los que exige el artículo 124 de la Ley de Amparo, para la suspensión del acto reclamado, e incluso la fracción II de este último precepto legal y la fracción IV del mencionado en primer término contienen idéntica hipótesis. Es infundado lo anterior, porque tal como acertadamente lo resolvió el Juez del conocimiento, las hipótesis contenidas en los preceptos mencionados son claramente diferentes, ya que mientras en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, se establece como requisito para que pueda concederse la suspensión del acto reclamado, que éste no se refiera al alza de precios de artículos de primer necesidad o bienes de consumo necesario, por lo que fuera de estos casos la suspensión sí es procedente. En cambio, en la fracción IV del artículo 16 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, se establece como requisito para conceder la suspensión del acto recurrido, que no se trate de acuerdos o resoluciones que fijen precios o prohiban su elevación. Como se advierte la diferencia es notoria, ya que mientras en el primer caso el otorgamiento de la suspensión se condiciona únicamente a que no se trate de alza de precios de artículos de primera necesidad o de consumo necesario; en el segundo se prohibe expresamente su otorgamiento en todos los casos que se refieran a fijación o alza de precios, sin importar si se trata o no de artículos de primera necesidad o de consumo necesario, lo que evidencia que la citada ley sobre atribuciones sí exige mayores requisitos que los que establece la Ley de Amparo para conceder la suspensión del acto reclamado, motivo por el cual el Juez de Distrito al haber desestimado la causal de improcedencia hecha valer al respecto por las autoridades responsables, hoy recurrentes, lo hizo con estricto apego a derecho."

El criterio del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, es el siguiente: "QUINTO. Es fundado el agravio expresado por el director general de precios en el recurso de revisión que hizo valer en contra de la sentencia que se revisa, en el que insiste en la operancia de la causal de procedencia que deriva de la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo. Tal y como señala la autoridad responsable, el Juez de Distrito debió tomar en consideración la causa de improcedencia invocada en el informe justificado, en razón de que la quejosa previamente a la presentación del juicio de amparo debió interponer el recurso ordinario previsto en el artículo 16 de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, pues contrariamente a lo manifestado por el Juez de Distrito, dicho precepto no establece más requisitos que los exigidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, para que proceda la suspensión de los actos reclamados. El Juez Federal debió tomar en consideración que en el caso presente el acto reclamado lo fundó la autoridad, entre otros artículos, en el primero de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, vigente en la época de dicho acto, que establecía cuáles artículos deberían considerarse de primera necesidad, encuadrando dentro de los supuestos legales contenidos en el artículo referido, el producto cuya modificación de precio solicitó la quejosa. Tomando en consideración que la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo dispone: "Fuera de los casos a que se refiere el artículo anterior, la suspensión se decretará cuando concurran los requisitos siguientes: ... II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público. Se considerará, entre otros casos, que sí se siguen esos perjuicios o se realizan esas contravenciones, cuando de concederse la suspensión se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes, se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos o el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bien de consumo necesario ..." ; quedó demostrado que el precepto legal refiere que contra el alza de precios de artículos de primera necesidad se sigue perjuicio al interés social, consecuentemente si la ley en que se apoyó la autoridad establece como requisito para que la suspensión del acto proceda, fracción IV. "Que no se trate de acuerdos o resoluciones que fijen precios o prohiban su elevación, es manifiesto que tal requisito no entraña una hipótesis de procedencia de la suspensión diversa de las que establece el artículo 124 de la Ley de Amparo que grave el derecho del afectado para obtenerla, ya que ambos preceptos prevén la negativa de la medida contra el alza de precios de artículos de primera necesidad, aunque la Ley de Amparo lo establece como un ejemplo de los casos en los que se sigue perjuicio al interés social previsor en la fracción II de aquel artículo y la fracción IV del artículo 16 de la diversa ley en comento prevé la negativa en forma específica."

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, porque se trata de una contradicción entre tesis que, en amparos en materia administrativa, sustentan dos Tribunales Colegiados de Circuito.

SEGUNDO. En el amparo que motivó la resolución pronunciada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se reclamó, entre otros actos, del director general de precios, dependiente de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial: A). La resolución contenida en el oficio número 1043, expediente 132/86, de fecha 14 de mayo de 1986 (notificada en esta misma fecha): A.1). Que establece que con relación a la solicitud para la modificación de precios del producto "MELTATOX", formulada por BASF MEXICANA, S.A.D.C.V., a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial recibida en esta secretaría el 8 de enero de 1986, bajo el folio número 277 de Oficialía de Partes, se autorizan los siguientes precios máximos de venta para dicho producto, con presentación de un litro: Al distribuidor: $8,576.00 y al público $10,720.00; A.2). Que establece que esta empresa (BASF MEXICANA, S.A.D.C.V. queda obligada, al igual que los comerciantes que expendan sus productos, a tener a disposición del comprador, listas, relaciones o catálogos, en los que se indiquen claramente el precio de venta; y A.3). "Que establece que la falta de indicación del precio máximo al público en los envases o, en su caso, la falta de listas a que se refiere el párrafo anterior, será sancionada como lo establece la Ley Federal de Protección al Consumidor y la Ley Sobre (sic) Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica".

En el amparo que motivó la resolución emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, entre otros actos se reclamó, también del director general de precios antes mencionado, lo siguiente: "A). La resolución contenida en el oficio número 1893, expediente 132/86 de fecha 27 de mayo de 1986 (notificada el día diecisiete de junio del año en curso). A.1.Que establece que con relación a la solicitud para la modificación de precio para el insecticida que en seguida se mencionará, elaborado por BAYER DE MEXICO, S.A.D.C.V., a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial y 'recibida en esta secretaría el 27 de noviembre de 1985, bajo el folio número 5473 de Oficialía de Partes', SE AUTORIZA EL SIGUIENTE PRECIO MAXIMO DE VENTA PARA EL PRODUCTO QUE A CONTINUACION SE INDICA: BAYTROID, en presentación de 485 C.c. precios máximos L.A.B. Fábrica $4,670.00 y al público $5,838.00. A.2.). Que establece que esta empresa BAYER DE MEXICO, S.A.D.C.V. queda obligada, al igual que los comerciantes que expidan sus productos, a tener a disposición del comprador, listas, relaciones o catálogos en los que se indiquen claramente el precio de venta. Y A.3). Que establece que 'la falta de indicación de los precios máximos al público en los envases o, en su caso, la falta de listas a que se refiere el párrafo anterior, será sancionada como lo establece la Ley Federal de Protección al Consumidor y la Ley Sobre (sic) Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica'. A.4). Que REVOCA, INVALIDA, DEJA SIN EFECTOS Y DESCONOCE, así sea tácitamente, en perjuicio de BAYER DE MEXICO, S.A.D.C.V., sin oírla en audiencia y sin que el director general de precios que la emitió tenga competencia para ello. A.4.1) La resolución o acto tácito de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial y favorable a BAYER DE MEXICO, S.A.D.C.V., por la que y de conformidad con la disposición del artículo 50, párrafo final del acuerdo que establece los procedimientos para el trámite de fijación de precios del producto que se indica, dictado por el secretario de Comercio el veintiuno de octubre de mil novecientos setenta y siete y publicado en el Diario Oficial de la Federación del día veinticinco del mes y año citado, SE CONSIDERAN ACEPTADOS POR DICHA SECRETARIA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL los precios propuestos para ese producto en o mediante su solicitud antes mencionada, por no haberla resuelto esta secretaría dentro del plazo de veinte días (hábiles) siguientes al 17 de marzo de 1986 en que aquella dependencia recibió y registró bajo el fallo número (sic) de su Oficialía de Partes el escrito de la propia B. de México, S.A. de C.V., 17 de marzo de 1986, con el que presentó la información y documentación que le fue requerida por el subdirector de la Industria Básica dependiente de la multicitada secretaría, en relación a la solicitud de modificación de precios de que se trata; mediante el oficio 756 de fecha 15 de diciembre de 1985; y, A.4.2). La situación jurídica concreta creada a favor de B. de México, S.A. de C.V., y los derechos adquiridos por esta sociedad en virtud de la resolución o acto tácito de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial señalada en el inciso inmediato anterior, consistente en la aprobación y aplicación de los susodichos precios del producto mencionado y propuesto por aquella sociedad a esta Secretaría mediante la solicitud de referencia; y la adecuada previsión de sus operaciones e inversiones de acuerdo con esos precios, a partir del día 2 de diciembre de 1985 o siguiente al día primero del mismo mes y año en que venció el plazo de veinte días (hábiles) en que la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial debió resolver, atenta la disposición del artículo 5o., párrafo final, del invocado acuerdo del secretario de Comercio, LA REPETIDA SOLICITUD DE MODIFICACION DE PRECIOS del producto en cuestión que le formuló B. de México, S. A de C.V."

Ahora bien, no obstante que en ambos casos los actos reclamados son dos resoluciones de idéntica naturaleza jurídica (emitidas por el director general de precios dependiente de la Secretaría de Fomento Industrial, en las que dicha autoridad estableció determinados precios para los productos que se sometieron a su consideración), los Tribunales Colegiados contendientes establecieron criterios diferentes en cuanto a la procedencia del juicio de amparo promovido contra esas resoluciones, pues en tanto que el Cuarto Tribunal Colegiado determinó que el juicio de garantías es improcedente porque opera la causal prevista por el artículo 73, fracción XV de la Ley de Amparo; por su parte, el Primer Tribunal Colegiado sostiene que dicha causal de improcedencia no cobra actualidad, por lo que no había razón para sobreseer.

Las conclusiones a que arribaron los tribunales referidos, tuvieron como antecedente el alegato que las autoridades responsables formularon en el sentido de que, a su juicio, la acción constitucional es improcedente porque en el recurso de reconsideración previsto por el artículo 16 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, no exige mayores requisitos que los que previene el artículo 124 de la Ley de Amparo para otorgar la suspensión definitiva de los actos reclamados, y dado que en los agravios subsistió la litis sobre este tema, los Tribunales Colegiados resolvieron acerca de si efectivamente el citado artículo 16 de la ley sobre atribuciones, al establecer los requisitos para suspender la ejecución de las resoluciones administrativas que se impugnen por la vía del recurso de reconsideración, exige o no más requisitos que los que precisa el artículo 124 de la Ley de Amparo para conceder la suspensión definitiva de los actos reclamados, cuando dichas resoluciones versan sobre alzas de precios.

En relación con este aspecto, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostiene como quedó precisado en el resultando quinto, que el artículo 16 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica sí señala más requisitos para suspender la ejecución de la resolución recurrida, que los que exige el artículo 124 de la Ley de Amparo para conceder la suspensión definitiva de los actos reclamados, toda vez que, mientras que en el citado precepto de la Ley de Amparo se condiciona el otorgamiento de la suspensión únicamente a que no se trate del alza de precios sobre artículos de primera necesidad o de consumo necesario, en cambio, en el artículo 16 referido, se prohíbe expresamente su otorgamiento en todos los casos relativos a la fijación o al alza de precios, sin importar si se trata o no de artículos de primera necesidad o de consumo necesario, por lo que, concluyó que el artículo 16 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, sí exige mayores requisitos para suspender la ejecución de la resolución recurrida, que los que señala el artículo 124 de la Ley de Amparo para conceder la suspensión de los actos reclamados, lo que motiva que no opere la causal de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo.

Sobre este mismo aspecto, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, sostiene que, en casos como el que se sometió a su jurisdicción, en los que el acto reclamado es una resolución administrativa que fija precios sobre artículos de primera necesidad, el artículo 16 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica no señala más requisitos para suspender la ejecución de la resolución administrativa, que los que el artículo 124 de la Ley de Amparo exige para otorgar la suspensión del acto reclamado, puesto que el requisito consistente "en que no se trate de acuerdos o resoluciones que fijen precios o prohíban su elevación", previsto en la fracción IV del mencionado artículo 16, no es distinto del que sobre el particular contempla el artículo 124 de la Ley de Amparo, que igualmente hace improcedente la suspensión de los actos reclamados cuando su otorgamiento propicia el alza de precios sobre artículos de primera necesidad o de consumo necesario, por lo que, concluye, el amparo es improcedente.

De lo anteriormente relacionado, se advierte que ambos tribunales sostienen tesis contradictorias, pues en tanto que el Primer Tribunal Colegiado sustenta el criterio de que no cobra actualidad la causal de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, porque el artículo 16 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, aún en aquellos casos en los que se fijan precios o se prohíbe su elevación respecto de artículos de primera necesidad o de consumo necesario, señala más requisitos para suspender la ejecución de la resolución administrativa recurrida, que los que señala el artículo 124 de la Ley de Amparo para que proceda la suspensión de los actos reclamados; por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado sostiene que sí se surte la causal de improcedencia referida, precisamente cuando la fijación o el alza de precios recae sobre artículos de primera necesidad, ya que en este caso, el artículo 16 tantas veces aludido, no señala más requisitos para suspender la ejecución de la resolución administrativa, que los que el 124 de la Ley de Amparo exige para conceder la suspensión definitiva contra el alza de precios de artículos de primera necesidad, pues tanto en el uno como en el otro precepto, la suspensión no se otorga.

Por tanto, el tema sobre el que versa la contradicción se limita únicamente a determinar si en los casos en los que el acto reclamado en el amparo lo es la resolución de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial que fija precios o prohibe su elevación respecto de artículos de primera necesidad, es necesario agotar previamente el recurso de inconformidad, atento lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, en cuanto regula la suspensión de la ejecución de esa resolución, parangonándolo con lo que el artículo 124 de la Ley de Amparo establece en materia de suspensión, cuando el acto reclamado lo constituye precisamente una resolución administrativa que fija precios o prohibe su elevación respecto de artículos de primera necesidad, y no entra en la contradicción el pronunciamiento genérico del Primer Tribunal Colegiado en el sentido de que también para los demás casos, o sea, los que no se refieren a artículos de primera necesidad o de consumo necesario, el artículo 16 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica señala más requisitos para suspender la ejecución de la resolución administrativa respectiva, de los que señala el artículo 124 de la Ley de Amparo para conceder la suspensión definitiva del acto reclamado, toda vez que sobre este aspecto nada dijo el Cuarto Tribunal Colegiado.

Una vez resuelto que sí existe la contradicción de tesis y precisado el tema sobre el que versa, se pasa a analizar cuál de esos criterios debe prevalecer.

El artículo 73, fracción XV de la Ley de Amparo establece, como regla general, que el quejoso debe acatar el principio de definitividad del acto reclamado, esto es, que debe agotar previamente a la promoción del juicio de amparo el recurso ordinario, cuando, conforme a la ley ordinaria que rija en el caso, se dé la posibilidad de suspender los actos reclamados, mediante la interposición del recurso, siempre que no se exijan mayores requisitos que los que la propia Ley de Amparo señala para otorgar la suspensión definitiva, pero al mismo tiempo y a contrario sensu se advierte que dicha regla no opera cuando en la legislación ordinaria de que se trate no se establezca la suspensión del acto o se exijan mayores requisitos que los que prevé el citado artículo 124 de la Ley de Amparo para conceder la suspensión definitiva; eventos éstos en los que el amparo sí es procedente, desde luego, sin necesidad de agotar el recurso.

En ese orden, el objetivo de la regla general que establece la improcedencia del juicio de garantías en estos casos consiste en evitar la tramitación de éste, cuando, mediante un recurso paralelo, el quejoso puede obtener la suspensión del acto reclamado, sin tener que cumplir más requisitos que los que la propia Ley de Amparo señala para conceder la suspensión definitiva.

Así las cosas, claramente se advierte que para que opere el referido principio de definitividad del acto reclamado, se precisa que la ley que lo rige prevea la procedencia de la suspensión y que para otorgarla no exija mayores requisitos que los que fija la Ley de Amparo para otorgar la suspensión definitiva.

En esa tesitura y tomando en consideración que el elemento básico para que cobre actualidad la regla general contenida en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, consiste en que a la luz de la ley que rige el acto exista la posibilidad de que sea suspendible, resulta evidente que, al disponer la fracción IV del artículo 16 citado, sin hacer distingo alguno, que la suspensión no se otorgará si se trata de acuerdos o resoluciones que fijen precios o prohiban su elevación, no cobra actualidad la causa de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, toda vez que al no ser procedente dicha medida al interponer el recurso ordinario, ello trae como consecuencia que el caso no se ubique en la hipótesis de operancia del principio de definitividad que contempla la referida fracción del numeral antes invocado.

Consecuentemente, aunque por las diversas razones sustentadas por esta S., debe prevalecer el criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el juicio de amparo en revisión RA-2021/86, promovido por Basf Mexicana, Sociedad Anónima de Capital Variable, en cuanto a que no es operante la causa de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, cuando el acto reclamado lo constituye una resolución que fije precios o prohiba su elevación, precisamente porque el artículo 16 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo en Materia Económica, que establece el recurso de inconformidad, prohibe la procedencia de la suspensión de la ejecución de dicha resolución.

Por lo expuesto y fundado, y con apoyo además, en los artículos 192, 195 y 197-A de la Ley de Amparo, se resuelve:

PRIMERO. En lo que es materia de la contradicción de las tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Cuarto en Materia Administrativa del Primer Circuito, debe prevalecer la sustentada por el primero de los mencionados, en los términos del considerando segundo de este fallo.

SEGUNDO. Dése a conocer la presente resolución al Tribunal Pleno y a las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados que sustentaron las tesis analizadas y a los demás de la República.

TERCERO. P. íntegramente el texto de esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación.

N. y cúmplase; y en su oportunidad, archívese este expediente.

Así por unanimidad de cuatro votos, lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siendo ponente el señor M.N.C.L.. Estuvo ausente el M.A.G.M., previo aviso dado a la presidencia.