Voto num. 18/94 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala
| Número de resolución | 18/94 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 1995 |
| Fecha | 01 Septiembre 1995 |
| Número de registro | 522 |
| Materia | Voto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México |
| Localizador | Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. |
| Emisor | Segunda Sala |
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO G.I.O.M. EN LA CONTRADICCION DE TESIS 18/94. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CUARTO Y SEGUNDO, EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, EN EL QUE FUE PONENTE EL MINISTRO S.S.A.A..
En la resolución mayoritaria recaída en este asunto se sustenta el criterio de que las unidades encargadas de la defensa jurídica de las autoridades demandadas ante el Tribunal Fiscal de la Federación, al contestar la demanda, están legitimadas para, fundar y motivar la negativa ficta que se haya configurado.
No estoy de acuerdo con el criterio anterior, por las siguientes razones:
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- La presunción legal de resolución denegatoria o "negativa ficta" prevista en el Código Fiscal de la Federación, se instituye por la ley como un acto de autoridad de carácter definitivo, pues, si no fuera así, el juicio anulatorio resultaría improcedente para impugnar ese tipo de decisiones.
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- Es evidente que tal acto de autoridad, se origina de manera irregular, pues para que se genere, se requiere, en principio, una actitud negligente de la autoridad que debe emitir la resolución expresa correspondiente; y, por otra parte, es optativo para el gobernado dar por configurada esa resolución presuntiva e impugnarla ante el Tribunal Fiscal de la Federación, o bien, esperar a que se emita la resolución expresa.
No obstante lo anterior, una vez configurada la "negativa ficta", su naturaleza es la antes indicada: ACTO DE AUTORIDAD.
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- Nuestro régimen jurídico se sustenta en el principio de que las autoridades solamente pueden hacer lo que la ley les autoriza, en tanto que los particulares pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe. De ahí se deriva que las facultades de las autoridades tienen que estar previstas necesariamente en la ley; y también, que las autoridades no puedan ser substituidas en el ejercicio de sus funciones, salvo el caso excepcional de delegación de facultades.
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- De conformidad con lo antes expuesto, todos los atributos de legalidad que exige el artículo 16 constitucional para los actos de autoridad deben ser cubiertos, precisamente, por el órgano de autoridad que emite la decisión; es decir, es la propia autoridad (y no la unidad jurídica encargada de su defensa) quien debe emitir orden escrita, fundada y motivada, en la que exprese la causa legal de su determinación y justifique su competencia.
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- En el caso de la negativa ficta, la ley no establece el necesario cumplimiento de esas formalidades, sino que el acto de autoridad se configura por el simple transcurso del tiempo, cuando no se ha emitido resolución escrita ni, menos aún, se han satisfecho las otras formalidades que exige la garantía de legalidad antes dicha. Se trata de un acto de autoridad irregular que surge a la vida jurídica por disposición de ley; y así, carente de esos atributos es válido en derecho y eficiente para producir sus consecuencias jurídicas adversas a los intereses del promovente.
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- Sostiene el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito que al configurarse la negativa ficta cesan las facultades de la autoridad fiscal ante quien se elevó la petición o se interpuso el recurso correspondiente.
Yo estoy de acuerdo con ese criterio porque considero que una vez configurada la resolución presuntiva la autoridad carece de atribuciones para emitir otra resolución expresa; si no fuera así, se le permitiría que pudiera revocar una resolución (la ficta), que por disposición de la ley es suya, contrariándose el principio jurídico procesal relativo a que las autoridades administrativas no pueden revocar de oficio sus propias determinaciones. Así mismo, la emisión de una resolución negativa expresa, después de configurada la ficta, sería contraria a los principios de certeza y de seguridad jurídica. Por eso estoy de acuerdo en que una vez configurada la resolución presuntiva, la autoridad carece de atribuciones para emitir otra resolución expresa, cualquiera que sea su sentido.
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- Sin embargo, el criterio resumido en el punto que antecede, resulta atemperado por el artículo 215 del Código Fiscal de la Federación, cuyos párrafos primero y segundo dicen así:
Artículo 215.- "En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada.
"En caso de resolución negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma".
Llama la atención, en primer lugar, la manera tan clara en que el párrafo segundo hace referencia a "la autoridad" y no a la contestación de la demanda; pero, además, es evidente que la expresión de los hechos y del derecho que, a juicio de la autoridad, le dan apoyo a la resolución negativa ficta, constituyen atributos indispensables del acto de autoridad que habrá de analizarse en el juicio anulatorio; y es evidente también que tal fundamentación y motivación no sólo tiene efectos procesales, sino que a través de ella se purgan los vicios manifiestos de que adolece la resolución presuntiva, con miras a establecer una situación jurídica concreta, adversa al gobernado, quien, de llegar a reconocerse la validez de la indicada resolución, debe estar a lo resuelto en ella.
Por eso! ...Porque se trata de un acto de autoridad cuyos efectos van más allá del procedimiento en el que se cuestiona su validez, desde mi punto de vista, es el órgano de autoridad, y no su representante legal, quien debe purgar directamente las deficiencias de la resolución negativa ficta. De lo contrario, es decir, conforme al criterio que sustenta la sentencia de mayoría, se permite que la unidad encargada de la defensa jurídica de la autoridad no solamente la represente, sino que la substituya en el ejercicio de sus atribuciones.
En efecto, la facultad de contestar la demanda no conlleva la de fundar y motivar las resoluciones de la autoridad a quien representa la unidad jurídica encargada de su defensa, pues, conforme al párrafo primero del artículo 215, "en la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada"; tampoco existe delegación para que las indicadas unidades encargadas de la defensa de las autoridades funden y motiven las resoluciones denegatorias presuntivas; y sí, en cambio, el párrafo segundo del indicado precepto es muy claro al indicar que es "la autoridad" la que debe expresar los hechos y el derecho en que se apoya la negativa ficta.
En resumen, las unidades encargadas de la defensa jurídica de las autoridades pueden contestar las demandas de nulidad en todos los casos, incluyendo aquellos en los que se demanda la nulidad de una resolución negativa ficta, pero no están facultadas para expresar la fundamentación y motivación de las indicadas resoluciones presuntivas.
Ejemplo de lo anterior sería el caso en que la unidad encargada de la defensa jurídica niegue la configuración de la negativa ficta y exhiba la resolución expresa emitida directamente por la autoridad, así como la constancia de notificación correspondiente. Otro caso sería en el que manifestara que ya existe resolución expresa, que no se ha notificado, y la acompañe a su contestación. Otro más podría ser el escrito de contestación en el que solamente se adujeran causales de improcedencia en el juicio de nulidad, sin fundar ni motivar la negativa ficta.
EN CONCLUSION: Una cosa es la facultad para contestar las demandas en nombre de la autoridad, y otra cosa distinta es fundar y motivar la resolución impugnada en el juicio anulatorio. La primera facultad está dentro de las atribuciones de las unidades encargadas de la defensa jurídica de las autoridades y pueden ejercerla en todos los casos. Lo otro es facultad exclusiva de las autoridades, quienes tienen el deber de ejercerla directamente porque la ley no permite que los órganos de autoridad puedan ser substituidos en el ejercicio de sus atribuciones, entre ellas, la de fundar y motivar sus actos de poder.
