Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario de los Ministros O.S.C. de G.V. y G.D.G.P..

La Federación, a través del Poder Ejecutivo Federal, demandó la invalidez de la N.A. para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, expedida por la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal y el Gobierno del Distrito Federal, publicada el 26 de marzo de 2004 en la Gaceta Oficial de esa entidad.

En la sentencia, el Tribunal en Pleno, por mayoría de nueve votos, con el voto en contra de los que suscriben, declaró la invalidez de la norma antes referida, resolución con la que discrepamos por las razones que enseguida expondremos.

En el asunto que se planteó a consideración del Tribunal en Pleno, debía dilucidarse si la "N.A. para el Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México", invade la esfera de competencia de la Federación.

En este sentido, la litis se constreñía a decidir si como lo planteaba la actora, las facultades que los artículos 27, párrafo quinto y 73, fracción XVII, constitucionales otorgan a la Federación en materia de uso o aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal, dentro de las que se encuentran las subterráneas, implicaban también la de expedir normas para la inyección de aguas residuales en el subsuelo, o bien, si se trataba de una facultad relativa a la protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico, materia concurrente en términos del artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal.

Para abordar el estudio, debe darse respuesta a un primer cuestionamiento: La recarga del acuífero ¿Es una cuestión de uso o aprovechamiento del agua? o, en contrapartida, ¿Se trata de una cuestión de protección al ambiente o preservación y restauración del equilibrio ecológico?

Si nos decidimos por la primera opción, como lo hizo la sentencia, resulta evidente que nos encontraremos ante una facultad federal y la norma impugnada será invasora de la esfera de la Federación; sin embargo, si nos enfrentamos ante una norma de carácter ambiental, tendremos que atender al sistema de facultades concurrentes y a la distribución que ha realizado el Congreso de la Unión en la ley marco y realizarnos un nuevo cuestionamiento: A la luz del sistema de concurrencia ¿Tiene facultades el Distrito Federal para dictar normas relacionadas con la infiltración de aguas residuales en el acuífero o éstas pertenecen únicamente a la Federación?

I. Análisis de la naturaleza jurídica de la norma impugnada.

Ahora bien, para atender el primer cuestionamiento, tenemos que tomar en cuenta que en la sentencia se afirma lo siguiente:

a) De conformidad con el artículo 27, párrafo quinto, constitucional,(1) toda vez que el Ejecutivo Federal tiene atribuciones para reglamentar la extracción y utilización de las aguas subterráneas, todo lo referente a éstas es competencia federal "... si se tiene en cuenta que, por una parte, la Constitución le otorga facultades ‘aun para establecer zonas vedadas’ y, por otra, que sería ilógico que el Constituyente le encomendara a las autoridades federales facultades para reglamentar y legislar sobre aguas subterráneas en los aspectos de extracción, utilización, declaración de vedas y tributación y, en cambio, no les diera competencia para expedir normas ambientales para controlar, vigilar y regular la recarga de los acuíferos con aguas residuales tratadas".

b) Que no es obstáculo a la conclusión anterior que la parte demandada cuente con facultades para emitir normas ambientales en materia de prevención de la contaminación, toda vez que la norma que se combate no se refiere a la prevención de la contaminación del acuífero, o bien, de las aguas residuales que se le inyecten y su tratamiento, sino que establece precisamente el procedimiento especial dirigido a aumentar el volumen del agua del acuífero con aguas residuales tratadas y su normatividad, con el objetivo de dar solución al desabastecimiento del agua.

No estamos de acuerdo con la posición de la sentencia que realiza una interpretación extensiva de los artículos 27 y 73, fracción XVII, de la Constitución Federal, incluyendo en la facultad exclusiva de la Federación de dictar normas sobre el uso y aprovechamiento de las aguas, la facultad de dictar normas ambientales, ya que, en nuestra opinión, aumentar o mantener el volumen del agua de un acuífero no es una medida relacionada con el uso o aprovechamiento, sino una medida indudablemente ambiental y que, por tanto, se introduce en el sistema de concurrencia previsto por la Constitución en esta materia.

Asimismo, tampoco compartimos la conclusión de la sentencia en la que se afirma que la demandada carece de facultades para dictar la norma, porque ésta no se refiere a prevención de la contaminación, sino al procedimiento de recarga por inyección directa del acuífero, pues las facultades del Distrito Federal en materia ambiental no se reducen al control de la contaminación, sino que son más amplias y se encuentran determinadas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente, cuyo estudio no se aborda en la sentencia.

Las objeciones antes mencionadas serán desarrolladas a continuación.

En primer lugar, si bien las aguas reguladas en el párrafo quinto(2) del artículo 27 constitucional son propiedad de la nación, debemos tener en cuenta que la titularidad del dominio público de las aguas nacionales no predetermina las competencias que la Federación y las entidades federativas tienen en relación con el recurso, pues, inclusive, tanto en el propio artículo 27 como en el artículo 73, fracción XVII,(3) ambos de la N.F., la regulación de las facultades exclusivas de la Federación en materia de agua se hace desde la perspectiva de su uso o aprovechamiento y no desde el punto de vista de su propiedad, ni puede, por lo mismo, abarcar la materia ambiental, que tiene un alcance mucho más amplio que el uso o aprovechamiento.

Así, este régimen dominical regulado en el artículo 27 constitucional implica la titularidad pública de los bienes sobre los que recae, pero sobre todo supone que tales bienes quedan sujetos a reglas exorbitantes del derecho privado, mas no el que el titular del dominio tenga una competencia exclusiva. En efecto, estas reglas pueden clasificarse en dos grupos: a) las que se refieren a la protección del bien; y, b) las que regulan su utilización o aprovechamiento, incluida la denominada Policía de Aguas o Regulación, que consiste en la vigilancia del buen orden en su uso y aprovechamiento. Ahora bien, estas reglas responden a atribuciones competenciales distintas que pasaremos a explicar a continuación.

En efecto, con precisión, el Diccionario de la Real Academia, nos define el aprovechamiento de aguas como: "Derecho por ley, concesión o prescripción de utilizar para usos comunes o privativos aguas de dominio público".

En este tenor, tenemos que hacer una distinción desde la perspectiva de la Constitución, de dos términos: a) agua; y, b) uso o aprovechamiento del agua. Así tenemos que el agua es el recurso, el bien, es también el origen y la fuente; el aprovechamiento o uso, en cambio, es la utilización que se hace del bien: la central hidroeléctrica, el regadío o el abastecimiento.

Contemplada como recurso, el agua es el soporte físico de una serie de actividades materiales que son, precisamente, los usos o aprovechamientos, sin embargo, la competencia sobre el aprovechamiento o el uso de las aguas no es sinónimo de la competencia sobre el recurso, su disponibilidad y sistemas de protección, pues los aprovechamientos únicamente giran sobre la actividad material de utilización de esas aguas(4): uso público urbano, uso agrícola, uso en generación de energía eléctrica y uso en otras actividades productivas, mas no sobre la protección del recurso. Luego, tener facultades para regular el uso y aprovechamiento del agua, no es sinónimo de tener facultades para regular toda la materia del agua, la cual, como vimos, al ser un recurso necesario para la vida se introduce en la perspectiva ambiental y cae, por tanto, en el sistema de concurrencia.

En el mismo sentido, es importante destacar que los Estados pueden regular el uso y aprovechamiento de las aguas de su jurisdicción, sin embargo, por lo que se refiere a la protección y preservación del agua, tendrán que atender las normas de protección al recurso hídrico previstas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente, con lo que se confirma que la competencia para regular el uso o aprovechamiento de las aguas no implica la de regular el régimen del recurso natural, pues inclusive es la propia ley marco la que les faculta en el artículo 7o., fracción VIII, para regular el aprovechamiento sustentable y la prevención de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal.(5)

Para confirmar nuestro aserto, es pertinente destacar que en el desarrollo constitucional de la materia ambiental, y en específico en la regulación de las aguas, existen tres etapas que podemos identificar con claridad: la primera de ellas, se encuentra relacionada primordialmente con su uso y aprovechamiento; en segundo lugar, una etapa en la que existe una necesidad de protegerla como parte integrante del medio ambiente, y finalmente, una tercera etapa en la que se procura la descentralización del cuidado del ambiente y se incorporan a la Constitución principios básicos del derecho ambiental tales como el desarrollo sustentable.(6)

La primera etapa inicia con el texto original de la Constitución de 1917, que dispuso en el artículo 27(7) el carácter y función social de la propiedad, la potestad del Estado de imponer las modalidades que estimara convenientes con el fin de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación para hacer una distribución equitativa de la riqueza y para cuidar de su conservación. Asimismo, la fracción XVII del artículo 73 que ha permanecido incólume desde el texto original, regula la facultad exclusiva del Congreso de la Unión de expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal. Sin embargo, resulta evidente que, aun a pesar de su concepción de avanzada respecto de la función social de la propiedad y los principios del cuidado de los elementos naturales y la evitación de su destrucción, estaba muy lejos la concepción integral de la tutela del ambiente que reconoce nuestra Carta Magna al día de hoy, pues en aquel momento estos recursos eran considerados como riqueza pública y la principal preocupación residía en distribuirlas con mayor sentido de justicia social.

Forma parte de esta primera etapa la reforma constitucional de 21 de abril de 1945 al párrafo quinto del artículo 27 constitucional, que contempló a las aguas del subsuelo como aguas nacionales y, además, estableció en el texto que permanece vigente, que cuando se afecte el interés público u otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo y establecer zonas vedadas. Asimismo, si bien en la exposición de motivos(8) se manifestaron algunas razones relacionadas con la conservación del recurso y, con base en éstas, en épocas anteriores pudo haberse considerado que la Federación tenía facultades exclusivas en este terreno, esta regulación se modificó completamente en la tercera etapa con la introducción, a partir de 1987, del sistema de concurrencia entre la Federación, Estados y Municipios, como estudiaremos con posterioridad.

La segunda etapa inicia con la reforma constitucional al párrafo tercero del artículo 27 constitucional, publicada el 26 de enero de 1976,(9) pues con esta trascendental modificación se da sustento al desarrollo legislativo en materia ambiental, ya que se sientan algunas bases que empezaban a perfilar el principio de desarrollo sustentable y, además, se establece el principio de calidad de vida, ambos fundamentales para la formación de los ordenamientos ambientales. Posteriormente, en 1983 se reformó el artículo 25 constitucional, incorporando como principio del desarrollo de las empresas de los sectores social y privado el cuidado y la conservación del medio ambiente.

La tercera etapa inicia con la reforma al artículo 27 y la adición de la fracción XXIX-G al artículo 73, publicadas el 10 de agosto de 1987, que es una de las más importantes, pues sentó de manera definitiva el establecimiento de las bases para la protección ambiental, dando expreso sustento a la preservación y restauración del equilibrio ecológico.

Así, el artículo 27 reconoció la necesidad de preservar el equilibrio ecológico como una responsabilidad del Estado y, por otra parte, la adición de la fracción XXIX-G del artículo 73 constitucional,(10) incorporó la facultad del Congreso Federal para legislar en materia ambiental, estableciendo la concurrencia de la Federación, los Estados y los Municipios, es decir, se dio pie a una auténtica descentralización, pues la preservación del ambiente es una responsabilidad compartida que compete a todos los niveles de gobierno. Sin embargo, lo anterior no implica caos en la materia, en tanto que la ley marco expedida por el Congreso de la Unión estructura el sistema de competencias, con el fin de delimitar claramente las atribuciones y responsabilidades de cada nivel de gobierno.

Esta tercera etapa se consolida con la adición al artículo 4o. constitucional y la reforma al primer párrafo del artículo 25 constitucional publicadas el 28 de junio de 1999, que consagraron el derecho fundamental de todas las personas a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar y, además, el desarrollo integral y sustentable, como fines de la rectoría económica del Estado.(11)

La postura de la sentencia que consagra la facultad exclusiva de la Federación para regular las aguas nacionales mediante una interpretación extensiva de las facultades para regular su uso o aprovechamiento, se podía sostener con el artículo 27 constitucional original, o bien, con la reforma a ese precepto de 1945, que agregó como aguas nacionales a las subterráneas, época en la que no existía la perspectiva de la materia ambiental en la Constitución Federal, sin embargo, la incorporación del sistema de concurrencia en esta materia a la Constitución, transforma completamente el sistema.

Ciertamente, el sistema de concurrencia existe en materias muy especiales en donde la participación de un solo nivel de gobierno es insuficiente y se necesita la acción coordinada de todos los niveles gubernamentales. Una cuestión tan delicada como el cuidado del ambiente no puede pertenecer en exclusiva a la Federación, puesto que es algo que rebasa la esfera central, ya que el manejo del ambiente requiere necesariamente de una política estatal que se estructura fundamentalmente en la ley marco expedida por el Congreso de la Unión, que vertebre la acción coordinada de los tres niveles de gobierno. Contemporáneamente se reconoce cómo el factor ecológico forma parte de un todo; por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial no sólo para los habitantes de nuestro país sino para toda la humanidad, en virtud de que el objeto jurídico protegido es por esencia universal.

Así, del estudio del procedimiento de las reformas de 1987, tenemos que en el dictamen de la Cámara Revisora, se expuso:

"La adición de la fracción XXIX-G al artículo 73 define con claridad el propósito descentralizador de la iniciativa.

"Tal como lo considera el Senado, creemos que la aplicación del principio general de competencias excluyentes no parece adecuado para un problema tan complejo como el referente al equilibrio ecológico, pues habiendo fenómenos de carácter general que serán competencia de la Federación, existen otros que, al afectar sólo a un Estado o a un Municipio, deberán ser atendidos por estos mismos.

"De ahí que la concurrencia aparezca como una solución adecuada para poder atender en los distintos ámbitos de competencia, desde el municipal hasta el federal, lo relativo a la protección del ambiente y a la preservación y restauración del equilibrio ecológico.

"A nuestro juicio, no cabe duda que los Estados y los Municipios deben participar crecientemente en la política ecológica.

"Con esta adición será posible iniciar el progresivo perfeccionamiento del marco jurídico que ahora reserva la legislación y la acción en materia de ecología a la Federación. Con ello, los Estados podrán actuar directamente contra aquellos desequilibrios ecológicos que más preocupan a la comunidad y proteger el ambiente en su territorio.

"El efecto de la concurrencia será el fortalecimiento de las acciones en todo el país, la creación de nuevos y más directos mecanismos de acción ecológica y la generación de nuevas oportunidades para la concertación con la sociedad."

La N.F. le otorga al Congreso de la Unión la responsabilidad de distribuir las competencias, con la finalidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sustentable, garantizando así la conservación y la preservación del entorno ecológico.

De acuerdo con lo expuesto, tenemos que determinar si la naturaleza de la "N.A. para del Distrito Federal NADF-003-AGUA-2002, que establece las condiciones y requisitos para la recarga en el Distrito Federal por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México", se refiere a uso o aprovechamiento, o bien, a la protección del ambiente; aun cuando hay que reparar que la propia sentencia, a foja 90 acepta que se trata de una norma ambiental.

Ahora bien, el objetivo de la norma ambiental del Distrito Federal, es descrito en la propia norma de la siguiente forma:

"1. Objetivo

"Proteger el acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México y la salud de la población, regulando las actividades de recarga artificial por inyección directa de agua residual tratada, a través del establecimiento de:

"a) Los valores permisibles de calidad del agua utilizada para la recarga artificial del acuífero, entendidos como condiciones particulares de recarga.

"b) Un programa de actividades para el control y vigilancia de la calidad del agua utilizada antes y después de la recarga artificial del acuífero.

"c) Los procedimientos administrativos a los que deberán estar sujetos los procesos de construcción y operación de los sistemas de recarga, para su autorización."

De la transcripción anterior se desprende que la norma impugnada tiene como finalidad la protección del acuífero de la Ciudad de México, contribuyendo con la reutilización y el cuidado de la calidad del agua residual que se utilice para la recarga del acuífero, no solamente para dar solución a un problema local y temporal de desabastecimiento de agua, sino también con el fin de mantener y conservar los recursos existentes para generaciones presentes y futuras, por lo que es inconcuso que estamos ante una cuestión de equilibrio ecológico y protección al ambiente, y no de uso o aprovechamiento, por tanto, no coincidimos con la sentencia que aun cuando repara sobre la naturaleza ambiental de la norma, no atiende al sistema de concurrencia y, por el contrario, estima que existe violación a los artículos 27 y 73, fracción XVII, de la Constitución Federal.

Ciertamente, si la norma impugnada es de naturaleza ambiental, debió atenderse al sistema de concurrencia y al contenido de la ley marco, a fin de determinar el alcance de las facultades de cada uno de los niveles de gobierno, y no como se realiza en la sentencia, una interpretación extensiva de la facultad federal de regular el uso o aprovechamiento de las aguas. Además, es pertinente tomar en cuenta que, contrario a lo que se afirma en la sentencia, el Distrito Federal no sólo tiene facultades para emitir normas ambientales en materia de prevención de la contaminación, sino en todas aquellas materias que la ley marco le reconoce, por tanto, resultaba imprescindible atender al contenido de la multicitada ley.

En conclusión, nuestra postura nos lleva a calificar como infundado el concepto de invalidez, pues la parte actora únicamente señaló como violados los artículos 27, párrafos quinto y sexto, y 73, fracción XVII, de la N.F.. Sin embargo, al consistir la causa de pedir en una invasión de la competencia de la Federación, consideramos que en términos del artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, debió analizarse esta cuestión en suplencia de la deficiencia de la demanda y estudiar las facultades de los niveles de gobierno a la luz de la ley marco.

Por último, resulta pertinente destacar que no coincidimos con los argumentos de los señores M.D.R. y S.M. en el sentido de que la propiedad sobre las aguas nacionales implica automáticamente la competencia absoluta y exclusiva para la Federación de legislar, pues como dijimos, el régimen de dominio público supone que tales bienes quedan sujetos a reglas exorbitantes del derecho privado, mas no implica una atribución competencial exclusiva. Asimismo, esta visión de que el titular del bien puede hacer lo que desee con su propiedad, es completamente ajena a las concepciones actuales sobre el ambiente y a la necesidad de su preservación.

En efecto, al día de hoy es una obligación de todos los actores el cuidado del ambiente, tanto de los diferentes niveles de gobierno como de las empresas y la sociedad civil en general y, por tanto, no puede proclamarse con base en el argumento de la titularidad del dominio público una facultad absoluta de legislación, cuando la propia N.F. regula un régimen de concurrencia para el cuidado del medio ambiente.

II. Análisis de la competencia del Distrito Federal a la luz del sistema de concurrencia previsto por la Constitución Política en materia de protección ambiental y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.

Una vez determinada la naturaleza ambiental de la norma impugnada, la siguiente cuestión es preguntarse ¿Tiene facultades el Distrito Federal para dictar normas relacionadas con la infiltración de aguas residuales en el acuífero o éstas pertenecen únicamente a la Federación?

Para determinar lo anterior, es pertinente recordar que el sistema de concurrencia, como ha sido explicado por el Tribunal en Pleno en la jurisprudencia 142/2001,(12) implica que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general, dicha ley en la materia ambiental es la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

Ahora bien, previamente a la exposición del sistema regulado en la ley, nos parece importante pergeñar algunas ideas sobre la perspectiva de la Constitución Federal en la protección al ambiente y algunos de los principios que contiene y que serán de utilidad para la interpretación que realicemos.

Nuestra Constitución Política acoge en forma decidida y prioritaria, un sistema normativo ambiental cuya finalidad consiste en mitigar la tendencia inercial hacia una catástrofe en este aspecto. Evidentemente, fenómenos como el calentamiento de la tierra, la desertificación de los suelos, la limitación de los recursos hídricos, el exterminio de las especies y de los ecosistemas, el debilitamiento de los componentes de la capa de ozono, la contaminación del aire, del mar, de la atmósfera, etcétera, se constituyeron en factores y variables que han sido considerados por el Órgano Reformador de la Constitución, el cual ha producido instrumentos jurídico-políticos tendentes a la conservación y disfrute de un ambiente sano para la promoción y preservación de una calidad de vida, así como para la protección de los bienes naturales y de la riqueza ecológica necesaria para la promoción del bienestar general.

La protección al ambiente ocupa un lugar trascendental en el ordenamiento jurídico constitucional, el cual agrupa lo que podemos denominar una "constitución ambiental", conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación entre la sociedad con la naturaleza, y cuyo propósito esencial es la protección del medio ambiente, caracterizado por consagrar una triple dimensión: de un lado, la tutela al ambiente que en un principio irradia el orden jurídico (artículos 2o., 25, párrafos quinto y sexto, 27 y 122, base primera, fracción V, inciso j), base quinta, inciso G), de otro lado, aparece el derecho fundamental de todas las personas a gozar de un ambiente sano (artículo 4o.) y, por último, un sistema de concurrencia de facultades entre la Federación, entidades federativas y Municipios estructurados en torno a una ley marco del Congreso de la Unión (artículo 73, fracción XXIX-G).

Debe tomarse en cuenta que la protección al ambiente regulada en nuestra Constitución ha adquirido nuevas dimensiones, no se trata sólo de evitar la contaminación y de reducir los contaminantes, sino esencialmente de preservar los recursos naturales y evitar que se agoten, a través tanto de su aprovechamiento racional como de la recuperación del recurso.

Por tanto, debemos destacar dos principios interpretativos que deben regir nuestro actuar y que nos auxiliarán a resolver cualquier contradicción aparente o falta de armonía en el sistema, y estos son: el principio constitucional del desarrollo sustentable y el de nivel de acción más adecuado al espacio a proteger. También debe guiar nuestra interpretación el derecho fundamental consagrado en la Constitución a favor de todas las personas al disfrute de un ambiente adecuado y el derecho a la alimentación.

El principio constitucional del desarrollo sustentable tiene su vértice en la búsqueda del justo equilibrio entre protección del medio ambiente y desarrollo económico, satisfaciendo las necesidades del presente sin comprometer las capacidades de las futuras generaciones para satisfacer las propias, e implica un deber del Estado para que, de manera paralela con la promoción del desarrollo económico, se proteja la diversidad e integridad del ambiente y se conserven las áreas de especial protección ecológica.

A su vez, el principio constitucional del nivel de acción más adecuado al espacio a proteger, es un principio general de lo que podemos denominar derecho común ambiental, y lo podemos inscribir también como una derivación del sistema de concurrencia e implica que debe procurarse una interpretación en favor de la descentralización que, sin embargo, no renuncie a la coordinación de la Federación y que, además, debe tener como objetivo el permitir la actuación del nivel de gobierno más adecuado al espacio a proteger. Así, para cada nivel y categoría de contaminación debe encontrarse cuál es el nivel de acción que se tomará: municipal, estatal, del Distrito Federal o federal, procurando en la medida de lo posible una actuación coordinada.

Por su parte, el derecho fundamental a un medio ambiente adecuado implica el derecho a la conservación y disfrute de un medio ambiente sano y a la promoción y preservación de la calidad de vida, así como a la protección de los bienes, riquezas y recursos ecológicos y naturales.

Como manifestación concreta del derecho a la alimentación, el derecho al agua comprende el derecho a acceder y utilizar de manera suficiente y con condiciones sanitarias adecuadas la cantidad de agua que necesitamos para llevar una vida digna. Lo anterior sólo se logra mediante acciones concretas que radican en la esfera de competencia de lo más próximo, en el nivel local.

La consagración constitucional de estos principios ambientales que deben regir tanto la actividad del legislador federal y local, como la de los Poderes Ejecutivos y los Jueces, permitirá colmar lagunas y promover su expansión ante situaciones crónicas o nuevas, por lo que serán herramientas para resolver cualquier problema que se nos presente en la interpretación y, además, para dar soluciones prácticas y novedosas, congruentes sobre todo con la realidad y adecuadas para propiciar una acción positiva sobre el medio ambiente, ya sea a través de su restauración o su cuidado.

Partiendo del andamiaje jurídico anterior, nos introducimos en el análisis de la problemática concreta, a la luz de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que fue publicada el 28 de enero de 1988, y reconoce como su objeto la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la protección al ambiente y, en específico, del agua, como un deber del Estado mexicano en su conjunto, considerando los tres niveles de gobierno y la sociedad, y no como obligación exclusiva de la Federación.(13)

Sin embargo, es con las reformas del 13 de diciembre de 1996 a dicha ley marco, que se deja atrás la norma puramente restrictiva, encaminada a la reducción de contaminantes, y se abre paso a una legislación que define con mayor claridad la competencia entre la Federación, los Estados y los Municipios en materia ambiental y, para lo que al caso interesa, en materia de regulación del aprovechamiento racional y la prevención y el control de la contaminación de las aguas nacionales que tengan asignadas.

En efecto, debemos atender al siguiente cuadro comparativo donde se advierte el texto original y el vigente de la ley marco, con la finalidad de destacar las nuevas atribuciones que tienen las entidades federativas:

Ver cuadro comparativo

Como vemos, en la regulación del texto original de la ley, correspondía a la Federación el aprovechamiento racional y la prevención y el control de la contaminación de aguas de jurisdicción federal, mientras que a los Estados, en materia de aguas, sólo les correspondía la regulación del aprovechamiento racional y la prevención y el control de la contaminación de las que tenían bajo su jurisdicción.

Ahora bien, con la reforma de 1996 tenemos que a las facultades de los Estados y, por ende, del Distrito Federal en términos del artículo 9o. de la ley, de regular el aprovechamiento racional y la prevención y el control de la contaminación de las aguas de su jurisdicción se agregó la porción normativa "así como de las aguas nacionales que tengan asignadas". Asimismo, conforme al artículo 8o., se dispuso que a los Municipios les corresponde aplicar las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas nacionales que tenga asignadas.

Esta adición se explica si se atiende a la exposición de motivos del Poder Ejecutivo que reconoce que dichos cambios se propusieron en una etapa revitalizada del federalismo mexicano, que supone una mayor participación de los Estados, y que por ello, uno de los principales propósitos al introducir tales modificaciones es establecer un proceso de descentralización ordenado, efectivo y gradual de la administración, ejecución y vigilancia ambiental en favor de las autoridades locales, para que éstas se encuentren en mayores posibilidades de asumir mayores responsabilidades en materia ambiental y puedan atender de manera directa las peculiaridades y problemas ambientales específicos de la localidad.

Así, con la finalidad de descentralizar la protección al medio ambiente, el Congreso de la Unión estimó pertinente otorgar facultades a las entidades federativas para regular el aprovechamiento sustentable y la prevención del control de la contaminación de las aguas nacionales que tengan asignadas.

En la sesión, el señor Ministro presidente cuestionó si el Distrito Federal era parte del sistema de concurrencia, en tanto que no estaba expresamente contemplado en el artículo 73, fracción XXIX-G, que sólo se refiere a Estados, poniendo en entredicho la pertenencia del Distrito Federal a dicho sistema competencial.

No coincidimos con esta opinión, pues consideramos que no debe realizarse una interpretación literal, sino una interpretación sistemática de la Constitución, de la que fue plenamente consciente el Congreso de la Unión, al adherir al Distrito Federal al sistema de concurrencia, como consecuencia de las importantes reformas constitucionales al artículo 122, realizadas el 22 de agosto de 1996, que otorgaron su actual estatus al Distrito Federal y que, en su condición de entidad federativa, puede ejercer en plenitud algunas facultades que tienen los demás Estados de la República y los Municipios.

Ahora bien, tenemos que preguntarnos ¿Qué es regular el aprovechamiento sustentable?

El concepto de aprovechamiento sustentable nos los da el artículo 3o., fracción III, de la propia ley, que indica: "La utilización de los recursos naturales en forma que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas de los que forman parte dichos recursos, por periodos indefinidos".

En atención a lo anterior, resulta inconcuso que la descarga de aguas residuales tratadas forma parte de este concepto, en tanto que se pretende recargar el acuífero y que, además, la recarga cumpla con requisitos de calidad a fin de que éste no sea contaminado, teniendo como objetivo el respeto a su integridad funcional.

La conclusión anterior se confirma si se atiende a las razones que motivaron la producción de la norma impugnada, de las que destacamos las siguientes:

"Uno de los mayores problemas que enfrenta actualmente el Distrito Federal es la continua demanda de agua para consumo humano. Esto ha ocasionado la sobreexplotación del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, del cual se extrae más del 50% del agua que la población del Distrito Federal recibe para su consumo. La explotación intensiva del agua subterránea aunado a la urbanización progresiva ha originado un déficit por la menor cantidad de agua que se infiltra al acuífero, tanto de manera natural como artificial.

"La diferencia en el balance hídrico ocasiona el abatimiento del nivel del agua y una serie de problemas inherentes como: la compactación del suelo -que puede causar daños a construcciones y al sistema de drenaje-, el deterioro en la calidad del agua que se extrae del acuífero, y el cambio en la pendiente del sistema de drenaje en el Distrito Federal, entre otros. Por este motivo es muy importante que se tomen acciones para recargar en forma artificial el acuífero promoviendo al mismo tiempo su protección para evitar la contaminación o disminución de su capacidad hidráulica.

"La recarga artificial es un proceso que puede contribuir a disminuir la diferencia en el balance hidráulico, a través de la inyección directa de agua residual tratada a los mantos freáticos del subsuelo del Distrito Federal. El agua residual tratada, considerada como fuente potencial para la recarga del acuífero, deberá someterse a los tratamientos que sean necesarios para evitar que se rebasen los límites fisicoquímicos y microbiológicos establecidos en la presente norma."

Luego, si la finalidad de la norma es disminuir la diferencia en el balance hídrico a través de la inyección directa del agua, con la finalidad de evitar la contaminación o disminución de la capacidad hidráulica, es evidente que se encuentra dentro del concepto de aprovechamiento sustentable y, por tanto, las entidades federativas pueden dictar reglas en esta materia respecto de las aguas nacionales que tengan asignadas.

En segundo lugar, debemos atender a que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente regula un sistema normativo, razón por la cual para determinar el alcance de la asignación competencial prevista en su artículo 7o., resulta necesario acudir a su capítulo tercero, denominado: "Prevención y control del agua y de los ecosistemas acuáticos"; perteneciente a su vez al título cuarto, cuyo título es: "De la protección del ambiente".

De este análisis se desprende que el artículo 117 de la ley establece una serie de criterios para la prevención y control de la contaminación del agua,(14) en donde se destaca que el cuidado de este recurso es una responsabilidad compartida del Estado, expresión que comprende a los tres niveles de gobierno y a la sociedad, asimismo, se establece la obligación del tratamiento del agua previo a su descarga. Esta expresión no debe interpretarse como hueca o carente de contenido, la protección del medio ambiente es un logro al que sólo se puede llegar a través de la cooperación de los niveles de gobierno y de una participación decidida de la sociedad, este criterio debe ser también un parámetro para la aplicación de la ley.

Por su parte, el artículo 119 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente señala que la Secretaría del Medio Ambiente expedirá las normas oficiales mexicanas que se requieran para prevenir y controlar la contaminación de las aguas nacionales, sin embargo, debemos interpretar, con base en los artículos 7o., fracción VIII y 8o., fracción VII, de la ley en comento, que la competencia para dictar reglas en materia de aguas nacionales no es exclusiva de la Federación, sino que en los casos en que las entidades federativas tengan asignadas aguas nacionales, éstas también pueden hacerlo única y exclusivamente respecto de dichas aguas; afirmación que se confirma con el contenido del artículo 123 de la ley que establece:

"Artículo 123. Todas las descargas en las redes colectoras, ríos, acuíferos, cuencas, cauces, vasos, aguas marinas y demás depósitos o corrientes de agua y los derrames de aguas residuales en los suelos o su infiltración en terrenos, deberán satisfacer las normas oficiales mexicanas que para tal efecto se expidan, y en su caso, las condiciones particulares de descarga que determine la secretaría o las autoridades locales.

"Corresponderá a quien genere dichas descargas, realizar el tratamiento previo requerido."

Es decir, a la luz del precepto transcrito, los Estados y los Municipios deberán seguir las normas oficiales mexicanas que al efecto expida la Federación, sin embargo, adicionalmente tienen la facultad de expedir disposiciones que regulen las condiciones particulares de descarga(15) a las aguas nacionales que tengan asignadas, lo que implica la posibilidad de dictar normas oficiales locales referentes a la inyección o infiltración de aguas al acuífero.

En similar sentido, el artículo 120, fracción VI,(16) de la ley antes referida, señala que para evitar la contaminación del agua, quedan sujetos a regulación federal o local, las infiltraciones que afecten los mantos acuíferos, lo que nuevamente nos confirma que las normas ambientales que prevengan la contaminación del agua subterránea, pueden ser expedidas, ya sea por la autoridad federal o por la local. Esta última, lo hará, evidentemente, sólo en relación con las aguas nacionales que tenga asignadas.

Ahora bien, dentro de este sistema, debemos tomar en cuenta lo establecido por la Ley de Aguas Nacionales reglamentaria del artículo 27 constitucional, que si bien no se refiere directa y exclusivamente a la materia ambiental, ya que versa fundamentalmente sobre la regulación de la explotación, el uso, aprovechamiento, distribución y control de las aguas nacionales, dentro de su objeto también se reconoce la preservación de la cantidad y calidad del agua nacional apta para lograr su desarrollo sustentable.(17)

Asimismo, tenemos que tomar en cuenta que el hecho de que el agua sea objeto de regulación de dos legislaciones distintas podría llevarnos a algunas antinomias, sin embargo, para superarlas debemos acudir, como pergeñamos con anterioridad, a los principios constitucionales de desarrollo sustentable, y del nivel de acción más adecuado al espacio a proteger, así como al derecho fundamental de todos los habitantes del país a un ambiente adecuado.

En este sentido, es pertinente tomar en cuenta que el señor M.A.A. sostuvo en esencia que el derecho se maneja por círculos concéntricos, por lo que aun cuando la materia del equilibrio ecológico sea concurrente, debe atenderse al contenido de la Ley de Aguas Nacionales, que es la atrayente, pues de lo contrario si cada Estado o Municipio pretendiera dar su propio tratamiento a la extracción e infiltración de aguas sería verdaderamente caótico. En el mismo sentido, el señor M.C.D. afirmó que el problema del ambiente es residual y que había que poner atención en la cuestión de la titularidad de las aguas, opinión con la que coincidió la señora Ministra Luna Ramos.

No compartimos el punto de vista de la señora Ministra Luna Ramos y los señores M.A.A. y C.D., en tanto que el derecho ambiental no se rige por el principio de especialidad, sino que, a diferencia de las otras materias, al ir en juego el derecho a un ambiente adecuado y el desarrollo sustentable, bienes constitucionalmente protegidos cuya preservación interesa al Estado para el desarrollo de la vida, la regla opera en sentido contrario, es decir, en caso de un conflicto entre una ley especial y una ley ambiental, debe darse prioridad a la materia segunda, puesto que de ésta depende la subsistencia del género humano; en nuestra opinión, el problema del medio ambiente no puede ser jamás un problema residual.

Pues bien, de conformidad con lo afirmado hasta ahora, la regulación de los requisitos ambientales de calidad de las aguas residuales que se infiltrarán al acuífero corresponde de manera conjunta a la Federación y a las entidades federativas cuando se trate de aguas que tengan asignadas, sin embargo, a fin de salvaguardar la aparente contradicción que puede generar el que ambos entes puedan dictar reglas sobre una misma materia, tenemos que acudir al principio constitucional del desarrollo sustentable, que tiene como finalidad un justo equilibrio entre protección del ambiente y desarrollo económico, satisfaciendo las necesidades del presente sin comprometer las capacidades de las futuras generaciones para satisfacer las propias, e implica un deber del Estado para que, de manera paralela con la promoción del desarrollo económico, se proteja la diversidad e integridad del ambiente y se conserven las áreas de especial protección ecológica.

A la luz de este principio, será requisito de la regulación que las entidades federativas dicten respecto de las aguas nacionales que tengan asignadas, superar las exigencias ambientales previstas en las normas ambientales mexicanas. Así, desde esta perspectiva, será inválida cualquier norma que tenga requisitos inferiores, sin embargo, si estas normas permiten la recarga del recurso con valores que exceden la regulación de la norma mexicana, debe reconocerse su validez.

Asimismo, esta interpretación también es congruente con el principio del nivel de acción más adecuado del espacio a proteger, ya que si el Distrito Federal tiene asignadas aguas nacionales, de conformidad con la concesión otorgada por la Federación y es quien administra su explotación, es evidente que también se encuentra en condiciones de dictar reglas para su infiltración.

Sin embargo, por lo que se refiere al permiso para la infiltración de las aguas residuales, debemos tomar en cuenta el artículo 91 de la Ley de Aguas Nacionales que señala que debe otorgarlo la Comisión Nacional del Agua, lo que también es congruente con el citado principio, pues será la Federación la que seguirá teniendo la coordinación y control del sistema a través del otorgamiento de los permisos.

En conclusión, la regulación de los requisitos ambientales de calidad de las aguas residuales que se infiltrarán al acuífero corresponde de manera conjunta a la Federación y a las entidades federativas, en el caso de las que tienen asignadas y con la condición de que excedan los valores de regulación de las normas federales, sin embargo, su infiltración requiere permiso de la Comisión Nacional del Agua.

Resulta conveniente recapitular las premisas del sistema:

a) Es responsabilidad del Estado en sus tres niveles de gobierno y de la sociedad el cuidado del ambiente.

b) A los Estados y al Distrito Federal les corresponde dictar normas generales relativas a la regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas nacionales que tengan asignadas, es decir, no podrán regular respecto de todas las aguas nacionales que se encuentren en su territorio, sino únicamente aquellas que tengan asignadas.

c) A la luz de los principios constitucionales de desarrollo sustentable y del nivel de acción más adecuado al espacio a proteger, tenemos que las normas que dicten las entidades federativas tienen como requisito esencial el superar las exigencias ambientales previstas en las normas federales. Así, la norma oficial mexicana exigirá el estándar normativo mínimo para todo el país, mientras que cada entidad federativa podrá individualizar los requisitos para la recarga del acuífero en las aguas nacionales que tengan asignadas.

d) La interpretación de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en relación con la Ley de Aguas Nacionales, debe realizarse bajo los principios de desarrollo sustentable y del nivel de acción más adecuado al espacio a proteger, y tomando en cuenta el derecho fundamental de todos los habitantes del país a un ambiente adecuado. Con base en lo anterior, si bien la regulación de los requisitos ambientales de calidad de las aguas residuales que se infiltrarán al acuífero corresponde de manera conjunta a la Federación y a las entidades federativas, la infiltración de las aguas residuales requiere forzosa y necesariamente permiso de la Comisión Nacional del Agua, de acuerdo con lo previsto por el artículo 91 de la ley nacional del agua.(18)

A la luz de las premisas del sistema, es conveniente acudir a la Ley Ambiental del Distrito Federal en sus artículos 1o., fracción V,(19) 2o., fracción II,(20) así como el 37,(21) que disponen que es facultad del Distrito Federal prevenir la contaminación de las aguas materia de su competencia conforme a la ley federal de la materia y que las normas oficiales del Distrito Federal deberán contemplar parámetros más estrictos que las normas oficiales mexicanas y referirse a materias que sean de competencia local.

Tomando en cuenta tanto la legislación federal como la del Distrito Federal, debemos abordar el estudio de la norma ambiental cuya invalidez se demanda, analizando cada uno de los parámetros del sistema:

a) En relación con el primer parámetro, tenemos que determinar si la norma impugnada sólo se refiere a la regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas nacionales que tengan asignadas.

La norma impugnada indica como su campo de aplicación al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, y define a éste de la siguiente manera:

"2. Campo de aplicación

"Esta norma aplica a los sistemas de recarga artificial por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, que pretendan construirse u operarse en el Distrito Federal, así como a los que ya se encuentren en operación, ya sean públicos o privados, o de cualquier persona física o moral

"...

"4.1. Acuífero: Cualquier formación geológica por la que circulan o se almacenan aguas subterráneas que pueden ser extraídas para su explotación, uso o aprovechamiento.

"4.2. Acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México: acuífero que abarca el territorio del Distrito Federal y parte de la zona conurbada, y cuya denominación y límites administrativos se encuentran establecidos por la Comisión Nacional del Agua."

Ahora bien, surge el cuestionamiento ¿Cuál es la extensión del acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, según la Comisión Nacional del Agua?

La respuesta la encontramos en el "Acuerdo por el que se dan a conocer los límites de 188 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, los resultados de los estudios realizados para determinar su disponibilidad media anual de agua y sus planos de localización", dictado por el director general de la Comisión Nacional del Agua, publicado en el Diario Oficial de la Federación relativo al treinta y uno de enero de dos mil tres. En dicho acuerdo se establecen los límites que se plasman en una tabla, sin embargo,(22) por ser de difícil intelección para quienes no somos peritos en geografía, es necesario acudir al documento de soporte que dio lugar al acuerdo anterior, denominado "Determinación de la disponibilidad de agua en el acuífero zona metropolitana de la Ciudad de México", elaborado por la Comisión Nacional del Agua, en el que se indica que dentro del acuífero zona metropolitana de la Ciudad de México se consideran 13 delegaciones del Distrito Federal y 7 Municipios del Estado de México, los cuales se mencionan a continuación:

Ver tabla

Con los datos anteriores, el acuífero de la Ciudad de México se aprecia gráficamente de la manera siguiente:(23)

Ver gráfico

Una vez determinada la extensión del "acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México", la primera cuestión que nos llama la atención es que la norma se refiere tanto al Distrito Federal, como a la zona metropolitana, razón por la cual se podría estimar que la norma es inconstitucional al exceder su ámbito territorial de validez a la esfera de competencias del Distrito Federal.

Ahora bien, el concepto de extraterritorialidad se refiere a la pretensión del órgano emisor de imponer la aplicación obligatoria de sus normas jurídicas en el territorio de otros, sin embargo, éste no es el caso de la norma impugnada, puesto que la propia norma, específica que "... aplica a los sistemas de recarga artificial por inyección directa de agua residual tratada al acuífero de la zona metropolitana de la Ciudad de México, que pretendan construirse u operarse en el Distrito Federal, así como a los que ya se encuentren en operación, ya sean públicos o privados, o de cualquier persona física o moral."

En este tenor, tenemos que el ámbito territorial de aplicación de la norma está bien establecido, pues sólo aplicará a los sistemas de recarga que operen o se pretendan construir en el Distrito Federal, por lo que debe descartarse cualquier intención de la entidad demandada de imponer la validez de sus reglas en el Estado de México.

Asimismo, debe tomarse en cuenta que la situación de que las consecuencias de la norma tengan repercusión también en el Estado de México, obedece a que el acuífero no tiene fronteras, pues no obedece a leyes humanas, sino a leyes de la naturaleza, es por eso que en materia ambiental se ha reconocido el principio de la extraterritorialidad como una consecuencia de la naturaleza unitaria e interrelacionada de la biósfera, por lo que sin tratar de ir tan lejos con este principio del derecho ambiental, debe advertirse que en el presente asunto es materialmente imposible una delimitación territorial que permita dividir el acuífero del Distrito Federal y el del Estado de México, ya que, aunque se tratara de circunscribir las consecuencias de la norma ambiental impugnada a las aguas subterráneas que corren por el territorio del Distrito Federal, la repercusión extraterritorial de su aplicación sería inevitable.

Ello es así, porque de conformidad con el artículo 3o., fracción II, de la Ley de Aguas Nacionales, por acuífero debe entenderse: "Cualquier formación geológica o conjunto de formaciones geológicas hidráulicamente conectadas entre sí, por las que circulan o se almacenan aguas del subsuelo que pueden ser extraídas para su explotación, uso o aprovechamiento y cuyos límites laterales y verticales se definen convencionalmente para fines de evaluación, manejo y administración de las aguas nacionales del subsuelo", por tanto, aun a pesar de sus consecuencias prácticas extraterritoriales, debemos considerar que la norma no rebasa la esfera de competencia del Distrito Federal, porque limita su aplicación a los sistemas de recarga de esta entidad.

Por otra parte, es pertinente dejar claro que conforme al título de concesión 5DFE100309/26HMSG96, el Distrito Federal tiene autorización para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales del subsuelo por un volumen de 780'516,000 metros cúbicos anuales. Ahora bien, en términos de los anexos 2.1. y 2.2. del título concesión, debemos destacar que del acuífero del Valle de México, de acuerdo con el primer anexo citado, el Distrito Federal tiene 280 pozos profundos y, de conformidad con el segundo anexo 480 pozos profundos, es decir, estas son las aguas nacionales del acuífero que tiene asignadas.

En este renglón podrían existir algunas dudas sobre la constitucionalidad de la norma impugnada en tanto que el área del acuífero puede ser más amplia que la de los pozos que tiene asignados, sin embargo, estas dudas pudieran resolverse con una interpretación conforme.

Si como ha quedado demostrado, el Distrito Federal tiene una esfera de competencia en la materia de aguas, tal vez la invalidación general de la norma no sea la mejor solución, sino que debemos optar por una interpretación conforme. No podemos reducir el conflicto constitucional a la simple colisión de competencias, puesto que está en juego la protección del ambiente y el derecho fundamental de los habitantes del Distrito Federal a un medio ambiente adecuado, entonces, debemos construir una solución que permita la acción en materia ambiental, por tanto, si bien debemos hacer cesar la colisión de competencias, la solución se inscribe en la interpretación conforme con el artículo 73, fracción XXIX-G, en relación con los artículos 123 y 7o., fracción VIII, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, indicando que por acuífero de la Ciudad de México, sólo podrá entenderse a las aguas subterráneas que el Distrito Federal tiene asignadas, esto es, de aquellas que se le otorgaron en su título de concesión.

En efecto, no debe pasar inadvertido que el Distrito Federal tiene un déficit en aguas subterráneas de 969,556,526 millones de litros cúbicos, por lo que la reinyección de aguas residuales con niveles de calidad aceptables constituye una necesidad imperiosa para el Distrito Federal, razón por la cual consideramos que la solución más viable es la interpretación conforme en lugar de la invalidez.

Ver tabla

b) Por lo que se refiere al segundo parámetro, consistente en superar las exigencias ambientales previstas en las normas federales, tenemos que destacar, en primer lugar, que utilizamos como parámetro de medición la norma oficial cuyo contenido se acerca más al de la norma técnica impugnada.

En efecto, tomando como parámetro la NOM-001-SEMARNAT-1996 para las descargas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales, tenemos que la norma ambiental impugnada fue expedida no solamente cumpliendo los límites máximos permisibles de contaminantes, sino que establece límites máximos inferiores a los que dicha norma oficial indica, es decir, establece una exigencia mayor en la calidad del agua que se infiltrará al acuífero, como se demuestra con las siguientes tablas.

Ver tablas

Sin embargo, lo más grave del asunto es que en realidad la Federación no ha expedido norma oficial alguna que regule las condiciones y requisitos para la recarga por inyección directa de agua residual tratada al acuífero, puesto que la elección de la norma ambiental anterior la hicimos por semejanza, mas no por asimilación, ya que no son iguales las acciones de descarga de aguas residuales que la de recarga al acuífero, labor esta última que por la fragilidad ecológica del acuífero y la dificultad de su recarga, requiere estándares de calidad mucho más altos, lo que nos revela que la Federación pretende en la presente controversia constitucional la reivindicación de facultades que no ha ejercido, con las graves consecuencias que esto tiene para todo el país y, en específico, para el Distrito Federal, entidad federativa a la que se bloquea su esfuerzo de solución al problema de la sobreexplotación del acuífero y a las graves consecuencias que ésta genera.

c) Finalmente, en lo referente al tercer parámetro consistente en que la infiltración de las aguas residuales requiere forzosa y necesariamente permiso de la Comisión Nacional del Agua, de acuerdo con lo previsto por el artículo 91 de la ley nacional del agua, tenemos que la norma también cumple con dicho estándar, en tanto que, en las reglas 5.2.1.(25) y 5.2.3.,(26) se refiere a la autorización tanto de la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal, como a la "autoridad competente", la cual, de conformidad con una interpretación armónica del sistema resulta ser la Comisión Nacional del Agua.

A la luz de estos parámetros resulta evidente que la posible anarquía que se manifestó en sesión por parte de los Ministros A.A., D.R. y S.M., no era factible, en tanto que la concurrencia de facultades seguiría bajo la coordinación de la Federación.

Por último, también debemos tomar en cuenta que el artículo 115 constitucional, en su fracción tercera, le otorga a los Municipios la facultad de prestar el servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales. Si bien es cierto que no contiene un derecho al agua explícito, existe la obligación de las autoridades de proporcionar el servicio. Pero es con la concatenación al derecho al medio ambiente adecuado que puede sustentarse que el agua es un derecho fundamental tanto de carácter individual como colectivo, protector de las generaciones actuales y futuras, y concluirse que el hecho de que, en el nivel local, se estén tomando medidas para garantizar ambos derechos, mediante la expedición de la norma que se combate, no puede, de ninguna manera ser contrario a la Constitución, pues como hemos afirmado en otros asuntos, la importancia del control constitucional radica en la protección del ser humano.

Todos y cada uno de nosotros sabemos que los bosques, cuando se cultivan y se aprovechan racionalmente, son una fuente de riqueza permanente. Que las selvas pueden aprovecharse racionalmente, sin ser destruidas. Que el aire de las ciudades, por muy alta que sea la concentración de población, puede mantenerse dentro de normas de calidad aceptables. Que las industrias pueden reducir sus efectos contaminantes cuando incorporan equipos de tecnología convenientes. Que hay sitios más apropiados para ubicar a la industria y que pueden establecerse programas de seguridad para aquellas zonas que son riesgosas. Que los desarrollos tecnológicos pueden dar lugar a una nueva agricultura y ganadería. Que el tratamiento adecuado de aguas residuales permite la regeneración de los ríos y de los acuíferos.

Para lograrlo, el Poder Ejecutivo y el Legislativo tienen la obligación de mejorar nuestro marco jurídico sustantivo y adjetivo, sin embargo, el cuidado del ambiente es una responsabilidad de la que no está exenta el tribunal constitucional, en esta materia como en ninguna es útil y hasta necesario una actuación judicial de avanzada, que fundado en los valores y principios del derecho ambiental y del desarrollo integral y sustentable, orienten a la acción permanente del Estado y la sociedad, por las consideraciones expuestas a lo largo de este voto, consideramos que debió declararse la validez de la norma ambiental impugnada.

_______________

1. "Artículo 27. ... Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados."

2. "Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije (sic) derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados."

3. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre postas y correos, para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal."

4. Esta clasificación se realiza con base en el título sexto de la ley nacional del agua, denominado "Usos del agua". Es pertinente aclarar que la ley hace una distinción entre uso y aprovechamiento, en las fracciones VII y LII, que respectivamente disponen, "VII. ‘Aprovechamiento’: Aplicación del agua en actividades que no impliquen consumo de la misma." y "LII. ‘Uso’: Aplicación del agua a una actividad que implique el consumo, parcial o total de ese recurso.", sin embargo, los capítulos de la ley al referirse a uso, engloban tanto a éste como al aprovechamiento.

5. (Reformado, D.O.F. 13 de diciembre de 1996)

"Artículo 7o. Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:

"...

"VIII. La regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal; así como de las aguas nacionales que tengan asignadas; ..."

6. Este concepto surge de la Conferencia de Estocolmo sobre medio ambiente que celebró la ONU en 1972 y que recoge la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente de 1996. Este principio señala que la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes no puede ignorar las necesidades de generaciones futuras, como postulado para alcanzar la equidad intergeneracional.

El justo equilibrio entre protección del medio ambiente y desarrollo económico es, en términos generales, el criterio que permite determinar qué se considera un medio ambiente "adecuado". Tal es la idea expresada en el concepto de "desarrollo sostenible", definido en el Informe Bruntland (1987) como aquel que "satisface las necesidades del presente sin comprometer las capacidades de las futuras generaciones para satisfacer las propias".

7. "Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual, ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"Ésta no podrá ser expropiada sino por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

"La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y para cuidar de su conservación. Con este objeto se dictarán las medidas necesarias para el fraccionamiento de los latifundios; para el desarrollo de la pequeña propiedad; para la creación de nuevos centros de población agrícola con las tierras y aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los pueblos, rancherías y comunidades que carezcan de tierras y aguas, o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña propiedad. Por tanto, se confirman las dotaciones de terrenos que se hayan hecho hasta ahora de conformidad con el decreto de 6 de enero de 1915. La adquisición de las propiedades particulares necesarias para conseguir los objetos antes expresados, se considerará de utilidad pública. ..."

8. "Sexta. Que la utilización cada vez mayor y más frecuente de las aguas del subsuelo para el abastecimiento de las poblaciones, abrevadero de ganados, usos industriales o para el cultivo agrícola, reclama que se establezcan bases legales que permitan reglamentar y controlar su aprovechamiento, sin menoscabar la iniciativa privada y aceptando como norma general que el dueño de un predio puede alumbrar y apropiarse libremente las aguas subterráneas en su propio terreno, salvo en los casos en que medie el interés público, tales como:

"a) Cuando una colectividad utiliza el mismo manto acuífero o corriente subterránea.

"b) Cuando el aprovechamiento de las aguas del subsuelo deba combinarse con el de aguas superficiales, mediante un sistema de obras hidráulicas.

"c) Cuando la composición de las aguas del subsuelo perjudique la calidad agrícola de las tierras.

"d) Cuando el abatimiento del manto friático produzca asentamientos perjudiciales para las construcciones.

"e) Cuando lesione aprovechamientos ya existentes, principalmente si se trata de usos públicos y domésticos o de usos urgentes de otra índole.

"f) Cuando sustraiga aguas de propiedad nacional.

"Séptima. Que por las razones anteriores, es necesario modificar el párrafo 5o. del artículo 27 constitucional atribuyendo el carácter de propiedad nacional a las aguas permanentes, intermitentes y torrenciales de los manantiales y corrientes, que directa o indirectamente afluyan, de manera natural, a las corrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; y que, asimismo, es necesario dar el carácter de nacionales a las aguas subterráneas, abarcando, en el propio precepto, las bases legales que mejoren la legislación reglamentaria, y faciliten la conservación y desarrollo de los recursos hidráulicos del país."

9. "27. ...

(Reformado, D.O.F. 6 de febrero de 1976)

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad agrícola en explotación; para la creación de nuevos centros de población agrícola con tierras y aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los núcleos de población que carezcan de tierras y aguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña propiedad agrícola en explotación."

10. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico."

11. (Reformado primer párrafo, D.O.F. 28 de junio de 1999)

"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución."

12. "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.", en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XV, enero de 2002, página 1042.

13. "Artículo 117. Para la prevención y control de la contaminación del agua se considerarán los siguientes criterios:

"I. La prevención y control de la contaminación del agua, es fundamental para evitar que se reduzca su disponibilidad y para proteger los ecosistemas del país;

"II. Corresponde al Estado y la sociedad prevenir la contaminación de ríos, cuencas, vasos, aguas marinas y demás depósitos y corrientes de agua, incluyendo las aguas del subsuelo;

"III. El aprovechamiento del agua en actividades productivas susceptibles de producir su contaminación, conlleva la responsabilidad del tratamiento de las descargas, para reintegrarla en condiciones adecuadas para su utilización en otras actividades y para mantener el equilibrio de los ecosistemas;

"IV. Las aguas residuales de origen urbano deben recibir tratamiento previo a su descarga en ríos, cuencas, vasos, aguas marinas y demás depósitos o corrientes de agua, incluyendo las aguas del subsuelo; y

"V. La participación y corresponsabilidad de la sociedad es condición indispensable para evitar la contaminación del agua."

14. "Artículo 117. Para la prevención y control de la contaminación del agua se considerarán los siguientes criterios:

"I. La prevención y control de la contaminación del agua, es fundamental para evitar que se reduzca su disponibilidad y para proteger los ecosistemas del país;

"II. Corresponde al Estado y la sociedad prevenir la contaminación de ríos, cuencas, vasos, aguas marinas y demás depósitos y corrientes de agua, incluyendo las aguas del subsuelo;

"III. El aprovechamiento del agua en actividades productivas susceptibles de producir su contaminación, conlleva la responsabilidad del tratamiento de las descargas, para reintegrarla en condiciones adecuadas para su utilización en otras actividades y para mantener el equilibrio de los ecosistemas;

"IV. Las aguas residuales de origen urbano deben recibir tratamiento previo a su descarga en ríos, cuencas, vasos, aguas marinas y demás depósitos o corrientes de agua, incluyendo las aguas del subsuelo; y

"V. La participación y corresponsabilidad de la sociedad es condición indispensable para evitar la contaminación del agua."

15. La Ley de Aguas Nacionales define las descargas y a los cuerpos receptores de la forma siguiente:

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"...

"XVII. ‘Cuerpo receptor’: La corriente o depósito natural de agua, presas, cauces, zonas marinas o bienes nacionales donde se descargan aguas residuales, así como los terrenos en donde se infiltran o inyectan dichas aguas, cuando puedan contaminar los suelos, subsuelo o los acuíferos."

"...

"XXII. ‘Descarga’: La acción de verter, infiltrar, depositar o inyectar aguas residuales a un cuerpo receptor."

16. "Artículo 120. Para evitar la contaminación del agua, quedan sujetos a regulación federal o local:

"...

"VI. Las infiltraciones que afecten los mantos acuíferos."

17. "Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de aguas nacionales; es de observancia general en todo el territorio nacional, sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable."

18. (Reformado, D.O.F. 29 de abril de 2004)

"Artículo 91. La infiltración de aguas residuales para recargar acuíferos, requiere permiso de ‘la autoridad del agua’ y deberá ajustarse a las normas oficiales mexicanas que al efecto se emitan."

19."Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto:

"...

"II. Regular el ejercicio de las facultades de las autoridades de la administración pública del Distrito Federal en materia de conservación del medio ambiente, protección ecológica y restauración del equilibrio ecológico;

"III. Conservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como prevenir los daños al ambiente, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la conservación de los ecosistemas;

"...

"V. Prevenir y controlar la contaminación del aire, agua y suelo en el Distrito Federal en aquellos casos que no sean competencia de la Federación."

20."Artículo 2o. Esta ley se aplicará en el territorio del Distrito Federal en los siguientes casos: ...

"...

"II. En la prevención y control de la contaminación de las aguas de competencia local conforme a la ley federal en la materia."

21. "Artículo 37. Las normas ambientales para el Distrito Federal podrán determinar requisitos, condiciones, parámetros y límites más estrictos que los previstos en las normas oficiales mexicanas y deberán referirse a materias que sean de competencia local."

22. Región Hidrológico-Administrativa XIII "Aguas del Valle de México"

Ver tabla

23. http://www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/Directorio/Default.aspx

25. "5.2.1. El permisionario del proyecto de recarga deberá proporcionar a la autoridad competente y a la secretaría la siguiente información: ..."

26. "5.2.3. Una vez aprobado el proyecto piloto, el permisionario deberá presentar a la autoridad competente y a la secretaría un proyecto del sistema de recarga que incluya la siguiente información: ..."