Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del M.J.N.S.M..

En el considerando séptimo de la ejecutoria aprobada por la mayoría del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que se sostiene la existencia de un orden jurídico municipal, apoyado en la facultad de los Ayuntamientos para expedir una nueva clase de reglamentos, que, por primera vez, en su opinión, permite que éstos se ajusten a la realidad de cada Municipio.

La consideración señala que: "... por cuanto se refiere al fortalecimiento de la facultad reglamentaria del Municipio, es necesario recordar que desde mil novecientos ochenta y tres se le había reconocido constitucionalmente una facultad reglamentaria. Su ejercicio, sin embargo, se supeditaba a ser un mero desarrollo de las bases normativas que establecían las Legislaturas Estatales, sin que los Municipios pudieran emitir reglamentos susceptibles de atender verdaderamente a sus respectivas particularidades, pues actuaban simplemente como reglamentos de detalle de la ley. Lo anterior trajo como consecuencia que, en la práctica, la facultad reglamentaria de los Municipios quedara disminuida, pues las Legislaturas Estatales, a través de las referidas bases normativas, condicionaban totalmente su alcance y eficacia."

Como se aprecia, como idea medular se sostiene que antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, los Municipios no podían emitir reglamentos susceptibles de ajustarse a sus respectivas particularidades, pues detallaban la ley y, por ello, no podían hacer una aportación normativa propia que respondiera a sus distintas necesidades y realidad social.

No comparto las citadas consideraciones, pues el hecho de que desde mil novecientos ochenta y tres los Municipios cuenten con una facultad reglamentaria, se traduce en que desde esa fecha podían ajustar lo dispuesto en las leyes estatales a su realidad particular y no como en la ejecutoria se afirma.

En efecto, el objetivo y justificación de la facultad reglamentaria ha sido facilitar la aplicación de la ley, por ello, el ejercicio normativo corresponde a la autoridad administrativa, que se encuentra en contacto directo con la realidad y es por ello que los reglamentos ajustan los supuestos de las normas legales a las necesidades reales de la población.

Resulta inconsistente sostener que antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, los Ayuntamientos no podían a través de la facultad reglamentaria adecuar las bases municipales, es decir, las leyes en materia municipal a su situación particular, ya que como lo expresé en el párrafo anterior, precisamente se otorga la facultad reglamentaria a una autoridad administrativa o gubernativa porque está en contacto con la realidad y puede ajustar los supuestos de las normas legales a ésta.

Contrario a la conclusión de la mayoría, en el sentido de que, ahora, los Ayuntamientos pueden emitir una nueva clase de reglamentos, que en algunos momentos, señalan, son de fuente constitucional, en lo particular advierto que el texto expreso de la fracción II del artículo 115 constitucional, autoriza a los Ayuntamientos a la emisión de reglamentos heterónomos, y no autónomos, de "fuente constitucional."

Es necesario destacar que antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, establecía que: "Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados ...", disposiciones de carácter general, ahora con motivo de la mencionada reforma la misma porción normativa establece que: "Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados ...", disposiciones de carácter general. En la actualidad, subsiste la misma relación que existía antes de la reforma, entre las disposiciones expedidas por las Legislaturas Locales y las emitidas por los Ayuntamientos.

De las consideraciones de la sentencia mayoritaria, se desprende que los Ministros de la mayoría estiman que el hecho de que las normas generales que pueden emitir los Municipios, tengan una ley estatal que las preceda, les impide regular todos los aspectos de la vida municipal que les son propios.

Sin embargo, considero que se pierde de vista que la facultad reglamentaria consiste, exclusivamente y dado el principio de división de poderes, en la expresión de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen como objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas.

Entonces, en mi opinión, el hecho de que los reglamentos municipales se encuentren vinculados a las disposiciones emitidas por los Congresos Estatales no significa que los Ayuntamientos se encuentren limitados en cuanto a la regulación de su realidad particular, pues si bien la ley sigue precediendo al reglamento y éste desarrolla el contenido de aquélla, atendiendo a la teoría de la densidad normativa puede variar el contenido de una y otro, lo que significa que la materia del reglamento, siempre apoyada en una disposición legal, puede llegar a tener una gran amplitud.

Dicho de otra manera, subsistiendo la vinculación entre la ley y el reglamento, toda vez que aquélla precede a éste, el que además en la ley encuentra su justificación y medida, la amplitud de cada uno de dichos ordenamientos varía, de manera que ahora el contenido de la ley es menor, pues se limita a aspectos básicos y generales, que son necesariamente iguales para los Municipios de un Estado, y el contenido del reglamento es mayor, ya que al ser menor el contenido de la ley, la desarrolla con gran amplitud, complementándola hasta ajustarla a la realidad y necesidades del Municipio.

En consecuencia, el hecho de que la densidad normativa de la ley y el reglamento haya variado como consecuencia de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, no significa que los Ayuntamientos cuenten con una nueva facultad cuyo ejercicio dé origen a una clase de reglamentos diferentes, que sustente el reconocimiento de un orden jurídico municipal distinto del estatal.

En efecto, si se atiende al texto constitucional, necesariamente se concluye que los reglamentos municipales derivan de las leyes que en materia municipal expidan las Legislaturas Estatales, ya que tienen por objeto desarrollarlas y complementarlas, lo que se traduce en que se trata de reglamentos heterónomos.

Son las razones anteriores las que me llevan a disentir con consideraciones como las siguientes: "... con anterioridad a la reforma de mil novecientos noventa y nueve, los Ayuntamientos no podían hacer una aportación normativa propia que respondiera a sus distintas necesidades y realidad social, a partir de la misma se fortalece y consolida el ámbito municipal, reconociéndose a los Ayuntamientos de manera expresa el carácter de órganos de gobiernos, ampliando su esfera de atribuciones y facultándolos para emitir una nueva categoría de reglamentos que les permiten fungir con su nuevo carácter, en la medida en que ahora les corresponde normar lo relativo a la organización y funcionamiento interno del Municipio, en lo que atañe a las cuestiones específicas que les corresponden con la condición de que tales reglamentos respeten el contenido de las leyes en materia municipal."

Si bien la reforma de mil novecientos noventa y nueve establece que el Ayuntamiento es el órgano de gobierno del Municipio, desde antes de la misma se reconocía a éste como un nivel de gobierno, además de que la facultad de emitir reglamentos heterónomos no es obstáculo para reconocerle al Ayuntamiento ese carácter, pues incluso el presidente de la República, que indudablemente es un órgano de gobierno, emite este tipo de ordenamientos.

Los reglamentos heterónomos siempre provienen de un órgano de gobierno, pues ellos cuentan con los siguientes elementos: a) son actos unilaterales, ya que surgen de la sola voluntad del poder público sin requerir para su creación, de la aceptación de aquellos a quienes produce efectos o van dirigidos, b) emanan de un órgano que actúa en función administrativa, y, c) crean normas jurídicas generales.

El que se considere que los Ayuntamientos cuenten, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, con una facultad reglamentaria heterónoma no se traduce en el desconocimiento de aquéllos como órganos de gobierno del Municipio, además de que los reglamentos que se emiten en su ejercicio si bien tienen en principio como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la ley reglamentada, lo cierto es que también tienen como fin adecuarlas a las múltiples situaciones de su realidad particular.

En apoyo de lo que he expuesto, se encuentran las propias consideraciones de la sentencia mayoritaria, ya que si comparamos los rubros que comprenden las bases generales de la administración pública municipal, que corresponde emitir a las Legislaturas Estatales, con los ejemplos de las materias que pueden comprender los "nuevos" reglamentos que pueden emitir los Ayuntamientos, necesariamente se llega a la conclusión de que los reglamentos municipales van a ocuparse de detallar y ampliar las disposiciones que en materia municipal emitan los Congresos Locales, ajustándolas a su realidad, lo que implica la existencia de un nexo indisoluble entre ambos tipos de normas.

Aún más, si se considera que de acuerdo con el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, el reglamento municipal debe estar de acuerdo con las leyes que en esta materia emitan las Legislaturas Locales, así como que existe identidad entre el contenido material de ambos ordenamientos, se hace evidente que el reglamento municipal debe estar precedido por la ley y que ésta sigue siendo su justificación y medida, lo que se traduce en que subsiste la relación de jerarquía entre la ley y el reglamento, propia de la facultad reglamentaria heterónoma.

Todo lo señalado, me lleva a la conclusión de que los reglamentos previstos en la fracción II del artículo 115 constitucional, son heterónomos, los cuales reconozco pueden llegar a tener una gran amplitud en su contenido.

En efecto, en el artículo 115 constitucional se constriñe la reserva de ley que en materia municipal se otorga a los Congresos Locales, ya que se deben limitar a expedir marcos jurídicos generales que den homogeneidad a los Municipios que integran la entidad federativa respectiva y a los Ayuntamientos se les otorga una facultad reglamentaria amplia.

Entonces, en mi concepto, la aportación de la reforma de mil novecientos noventa y nueve (para fortalecer al Municipio, en especial su autonomía), es que los Ayuntamientos en el ejercicio de su facultad reglamentaria pueden ampliar el contenido y alcance de las leyes en materia municipal, siempre que su ejercicio de origen a disposiciones reglamentarias derivadas de los ordenamientos legales citados.

Asimismo, considero que el amplio ejercicio de la facultad reglamentaria otorgada al Ayuntamiento, no justifica el reconocimiento que la mayoría de este Tribunal Pleno hace sobre la existencia de un orden jurídico municipal, pues sigue existiendo un vínculo indisoluble con el ámbito jurídico estatal, que con motivo de la controversia constitucional 31/1997, promovida por el Ayuntamiento de Temixco, M., llevó al Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a incluir al Municipio en el orden jurídico estatal.

Sobre el reconocimiento del Municipio como un quinto orden jurídico parcial autónomo, la mayoría lo apoya en el reconocimiento expreso como ámbito de gobierno, en la consolidación de sus facultades de autogobierno (autonomía funcional y asignaciones competenciales propias), en la creación normativa y en la toma de sus propias decisiones financieras y políticas que implican el que sea el Municipio el que determine su rumbo y destino.

Sin embargo, la sentencia de la mayoría no desvirtúa las razones por las que el Tribunal Pleno lo incluyó en el orden jurídico estatal, expresadas en el caso Temixco, las cuales consisten en que no puede considerarse al Municipio como un orden jurídico independiente del local ya que existen nexos indisolubles entre ellos.

En efecto, en el caso Temixco se señaló que dentro del orden jurídico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, también guarda nexos indisolubles con los Poderes Locales que impedía considerarlos como un orden jurídico independiente del local.

En el mencionado asunto se reconoció que los Municipios son la célula de poder que tiene un contacto más cercano con la población, por lo que la relación que guardan con el Estado se rige por el principio de libertad de gestión; sin embargo, también se consideró que en el artículo 115 constitucional se regulan actos de injerencia de las autoridades estatales en el ámbito municipal de gran trascendencia, mismos que se ejemplificaron de la siguiente manera:

• Suspensión y desaparición de Ayuntamientos, o de sus gobiernos, por causas graves establecidas en la ley local, respetando el derecho de defensa de los funcionarios municipales (artículo 115, fracción I, párrafo tercero).

• Designación de los miembros de los concejos municipales en el caso de la hipótesis anterior, cuando no puedan entrar en funciones los suplentes (artículo 115, fracción I, párrafo tercero).

• Concurso de los Estados con los Municipios en servicios públicos, con base en lo establecido en la ley local (artículo 115, fracción III).

• Establecimiento de contribuciones municipales sobre ciertos rubros (artículo 115, fracción IV).

• Cumplimiento de convenios en relación con la administración de contribuciones municipales (artículo 115, fracción IV).

• Establecimiento de participaciones federales a los Municipios con base en la ley estatal (artículo 115, fracción IV).

• Concordancia de las Leyes de Ingresos municipales con los presupuestos de egresos presentados por los Ayuntamientos (artículo 115, fracción IV).

• Administración y planificación de zonas de desarrollo municipal con base en la ley estatal y federal (artículo 115, fracción V).

• Cumplimiento de convenios de regulación de territorios municipales y estatales limítrofes (artículo 115, fracción VI).

Al respecto, cabe destacar que los ejemplos transcritos de los que se derivó el reconocimiento del nexo indisoluble entre el Estado y sus Municipios, que permitía considerar que éstos se encontraban inmersos en el orden jurídico estatal, después de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, subsisten en su mayoría, siendo suficientes para seguir sustentando que el Municipio Libre se encuentra incluido en el orden jurídico estatal.

Aun con la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, las Legislaturas Estatales siguen facultadas para: suspender y desaparecer Ayuntamientos, o de su gobierno; designar en el caso de desaparición de un Ayuntamiento, a los concejos municipales; establecer las contribuciones municipales sobre ciertos rubros; cumplir convenios en relación con la administración de contribuciones municipales; establecer participaciones federales a los Municipios con base en la ley estatal; expedir las Leyes de Ingresos de los Municipios, a las que deben de ajustarse los presupuestos de egresos; expedir leyes que establezcan reglas sobre las zonas y planes de desarrollo urbano municipal; entre otras facultades de injerencia.

Entonces, se puede establecer que en el caso Temixco se tomó en cuenta que el Municipio es una estructura de gobierno (que en ese entonces y ahora es elegido democráticamente), que tiene libertad de gestión y que cuenta con autonomía funcional, características que se consideraron insuficientes para separarlo del orden jurídico estatal, las que no son desvirtuadas en la sentencia mayoritaria.

Ahora bien, en cuanto a que el Municipio cuenta con asignaciones competenciales propias, debe decirse que antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, los Municipios contaban con aquéllas, inclusive en materia de servicios públicos el catálogo no se amplió significativamente, la aportación en esta materia de la citada reforma consiste en la exclusión de la concurrencia de los Estados en su prestación.

Al respecto, es necesario señalar que para prestar los servicios públicos los Municipios deben ajustarse a la regulación que efectúen las Legislaturas Locales, lo que permite demostrar que los Municipios al ejercer sus competencias constitucionales tienen que ajustarse a las disposiciones de la autoridad estatal.

Por último, con anterioridad a la reforma de mil novecientos noventa y nueve, se reconoció la libre administración de la hacienda municipal, y después de dicha reforma o a pesar de la misma, se conserva la injerencia del Estado en cuestiones financieras, ya que corresponde a la Legislatura Estatal: aprobar las Leyes de Ingresos de los Municipios (a las que debe ajustarse el presupuesto de egresos que aprueben los Ayuntamientos); establecer las participaciones federales a favor de los Municipios; establecer las contribuciones e ingresos que, junto con el rendimiento de los bienes del Municipio, integrarán la hacienda municipal; establecer los casos en que para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, se requieran las dos terceras partes de los miembros de éste; entre otras atribuciones.

Además, mediante convenio el Estado puede hacerse cargo de funciones relacionadas con la administración de las contribuciones municipales.

Como puede advertirse, en materia financiera sigue existiendo injerencia estatal en el ámbito municipal, lo que nos lleva a señalar que no existe una autonomía del Municipio en esta materia que permita excluirlo del orden jurídico estatal.

Inclusive, aunadas a las anteriores razones de la pertenencia de los Municipios a un Estado autónomo, el propio texto constitucional sujeta a los primeros a someter sus diferencias con otros Municipios o con el Estado, en principio, a la decisión de las autoridades de Gobierno Locales, por estar comprendidos todos dentro de un mismo orden normativo.

Son las razones anteriores, las que me llevan a disentir de las consideraciones y de la conclusión alcanzada por la mayoría del Tribunal Pleno en el considerando séptimo, toda vez que desde mi óptica, no se puede sustentar el reconocimiento del Municipio como un quinto orden jurídico parcial en la consolidación de sus facultades de gobierno y en una supuesta nueva facultad de creación normativa, pues en el texto en vigor del artículo 115 de la Constitución Federal subsisten nexos indisolubles entre los Ayuntamientos y los Poderes Locales, así como entre la facultad reglamentaria de los primeros y la facultad legislativa de los Congresos Estatales.