Voto num. 27/97 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el señor M.J. de J.G.P., en la controversia constitucional 27/97, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Tarímbaro, Michoacán:

Disiento del criterio sustentado por la mayoría, porque considero que la controversia constitucional de que se trata es improcedente, y así debió declararse, por los siguientes motivos:

Uno. Porque las controversias constitucionales persiguen, fundamentalmente, la defensa del sistema federal.

Revisar en esta vía una resolución que incide sólo en el ámbito interno de un Estado significa vulnerar uno de los aspectos esenciales del federalismo: la autonomía que el artículo 40 constitucional reconoce a los Estados, en cuanto a su régimen interior.

Dos. Porque, como lo ha dicho esta Suprema Corte en diversas ocasiones, las controversias constitucionales sólo son procedentes para dirimir conflictos en los que se plantee invasión de esferas de competencia.

En este asunto los planteamientos son ajenos a ese tema y cuestionan, esencialmente, aspectos de legalidad, que -también lo ha dicho esta Suprema Corte de Justicia- escapan de la materia propia de este tipo de acciones.

Tres. Las determinaciones que emiten las Legislaturas de los Estados, al resolver conflictos de límites territoriales son, propiamente, resoluciones jurisdiccionales; en contra de las cuales, se ha dicho ya, la acción de controversia es improcedente.

Así, aceptar la postura adoptada por el Tribunal Pleno en esta sentencia implica desatender, entre otras cosas, uno de los principios fundamentales del sistema federal mexicano, que es la autonomía (la Constitución la llama soberanía) de los Estados en todo lo concerniente a su régimen interior.

Al resolver diversas controversias que se han planteado, el Tribunal Pleno sustentó el criterio que puede consultarse en la página 320 del Tomo III, correspondiente a marzo de 1996, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL. Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios, debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución General de la República y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados."

Este criterio, acorde con mi postura, establece que sólo es procedente la controversia constitucional entre un Estado y uno de sus Municipios cuando se planteen violaciones directas a la Constitución Federal, en tanto que el remedio a violaciones a la Constitución Local y a las leyes locales corresponde establecerlo al Constituyente Local o a la Legislatura Local.

Esto es, cuando, como en el caso, se combaten determinaciones que atañen únicamente al ámbito local de un Estado y se plantea la violación a las leyes internas de ese Estado, la acción de controversia resulta improcedente.

La exposición de motivos de la reforma constitucional de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, tantas veces citada por este Supremo Tribunal de Justicia, al conocer de controversias constitucionales, deja ver que estas acciones serán el instrumento para garantizar el federalismo, y que se acudirá a la Corte, vía controversia, cuando un órgano estime vulnerada su competencia.

De igual manera, la exposición de motivos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional permite advertir que las controversias deben ser un instrumento que garantice la supremacía de la Constitución, a través de su protección directa, y que, por esta vía, la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno, en tanto exista la posibilidad de que los poderes u órganos estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros.

Si bien las exposiciones de motivos hablan, además de la garantía del federalismo, de proteger directamente la Constitución Federal, lo hacen específicamente en cuanto a evitar la invasión o restricción de atribuciones o competencias, lo que no significa, en modo alguno, que se abra la puerta para que por esta vía se combata de manera indiscriminada cualquier acto, so pretexto de que vulnera la Constitución Federal, aunque sea de forma indirecta.

No desconozco, por otra parte, que limitar la materia de las controversias constitucionales a casos de invasión y restricción de ámbitos de competencia impedirá el análisis, por parte de la Suprema Corte, de la constitucionalidad de muchos actos, por el simple hecho de que los haya realizado una autoridad competente. Y no lo desconozco porque eso es precisamente lo que creo que no debe pasar.

Sostengo que para garantizar el federalismo, debe respetarse, entre otras cosas, y tal vez en primer término, la autonomía de los Estados. No me parece que se respete cuando todos sus actos, aun los que sólo inciden en su ámbito interno y respecto de los cuales pueden y deben resolver en definitiva, deban ser revisados por la Suprema Corte.

En la resolución mayoritaria se afirma (página 130) que para que los Municipios puedan ejercer efectivamente las facultades que el artículo 115 constitucional les confiere es necesario que el territorio de cada uno esté delimitado con precisión "y, por ende, los Municipios a la luz del artículo 115 constitucional tienen el derecho a la delimitación precisa de su territorio".

Creo que sí (tiene razón el Tribunal Pleno) un Municipio tiene el derecho a la delimitación de su territorio; sin embargo, me parece que el definir los límites territoriales de los Municipios no es un tema que corresponda propiamente a la materia de las controversias constitucionales, pues (además de que compete hacerlo de manera autónoma a los Estados) no restringe las atribuciones del Ayuntamiento.

En términos generales, la atribución del Ayuntamiento es ejercer su autonomía en el territorio del Municipio.

Cuando el Congreso de un Estado define el territorio de un Municipio no restringe las atribuciones de su Ayuntamiento, pues éste seguirá ejerciendo su autonomía política en el territorio del Municipio, lo único que hace el Congreso es decirle cuál es ese territorio.

Habría restricción de las atribuciones de un Ayuntamiento cuando, una vez definidos los límites territoriales del Municipio por la autoridad facultada para ello, se le impida ejercer su autonomía política en una parte del territorio de su Municipio, pero no cuando se le impida ejercerla en territorio que corresponde a otro Municipio.

La delimitación de las atribuciones de los Ayuntamientos en cuanto al territorio en que las pueden ejercer se da con la definición de los límites territoriales del Municipio que gobiernan, no antes.

Esto es, la distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno corresponde al Poder Constituyente, el cual, en tratándose de Ayuntamientos, sólo les otorga la facultad de gobernar el territorio del Municipio. Así, esa facultad en potencia, se actualiza una vez que se define el territorio del Municipio a que pertenece.

Por ello es que me aparto del criterio que en este caso adoptó la mayoría, porque además de que estoy convencido de que este tipo de actos no pueden ser revisados por el Poder Judicial Federal, pues inciden única y exclusivamente en el régimen interno de los Estados; estoy convencido también de que no constituyen un problema de invasión o restricción de ámbitos de competencia, único al que se circunscribe la materia de las controversias constitucionales.

Además de estas dos primeras razones, existen otras, de igual peso, que refuerzan mi voto en contra:

En la historia de las instituciones jurídicas del país, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su función de máximo intérprete de la Constitución, ha jugado un papel determinante, pues en muchos casos aquéllas se han informado con base en la interpretación que de los preceptos que las rigen ha hecho la Corte. Sin embargo, hay que reconocerlo, no siempre han sido afortunadas las consecuencias que, gracias a la intervención de la Suprema Corte, se han producido.

Quizá sea el juicio de amparo el ejemplo más ilustrativo de lo anterior.

El juicio de garantías surge a la vida nacional con el Acta Constitutiva y de Reformas, sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos el 18 de mayo de 1847, promulgada el 21 siguiente.

El artículo 25 de la referida acta claramente establecía que el juicio de amparo sólo era procedente contra actos de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, en los siguientes términos:

"Artículo 25. Los tribunales de la Federación ampararán a cualquier habitante de la República en el ejercicio y conservación de los derechos que le concedan esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo ataque de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación, ya de los Estados; limitándose dichos tribunales a impartir su protección en el caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o del acto que lo motivare."

Ya bajo la vigencia de la Constitución de 57, cuyo artículo 101 no hacía la precisión que sí hizo el Acta de Reformas de 47, en la primera Ley de Amparo de 1861 se admitía sin reservas el amparo jurisdiccional.

Las consecuencias no se hicieron esperar y motivaron que en la Ley de 1869, en su artículo 8o., se estableciera la improcedencia del juicio de amparo en negocios judiciales.

Fue precisamente bajo la vigencia del mencionado artículo 8o., que la Suprema Corte, como máximo intérprete de la Constitución, jugó su papel y, a raíz de sus múltiples ejecutorias, que comenzaron con el célebre caso del Juez de Letras de Culiacán, M.V., el mencionado precepto quedó en letra muerta.

Con el criterio de la Suprema Corte y al cobijo de los alcances que también la Corte le dio a la "garantía" de exacta aplicación de la ley, consagrada en el artículo 14 constitucional, el juicio de amparo se utilizó prácticamente contra todos los actos jurisdiccionales.

El criterio de la Corte se vio incluido en la tercera Ley de Amparo (1882) y se mantuvo en el Código de Procedimiento Federales de 1897.

En 1908, mediante una adición al artículo 102 de la Constitución, se limitó la procedencia de este juicio en asuntos judiciales del orden civil a sólo sentencias definitivas.

La adición anterior fue suprimida por decreto del 28 de septiembre de 1915.

Finalmente, la Constitución de 1917, desde su texto original, siempre ha permitido el amparo en asuntos jurisdiccionales.

Entre las muchas consecuencias poco afortunadas que sigue teniendo el amparo en asuntos jurisdiccionales, quizá la más grave sea el haber reducido la justicia local a la nada. El amparo en asuntos jurisdiccionales convirtió que el Poder Judicial se ejerza en los Estados no por los tribunales de éstos, sino por el Poder Judicial Federal que resuelve en última instancia.

Las críticas al respecto se iniciaron desde la vigencia de la primera Ley de Amparo (1861) y siguen dándose ahora. De ellas, por parecerme las más contundentes, reproduzco a continuación algunos extractos de las formuladas por don E.R., de indudable actualidad:

"El régimen interior de un Estado está constituido por el ejercicio de las atribuciones que competen a los tres poderes que forman el gobierno. Este ejercicio, y, por consiguiente, la amplitud de aquel régimen, tiene las limitaciones que establece la Constitución nacional; pero las restricciones concretas, que son prohibiciones o mandamientos expresos y conocidos por las autoridades que ejercen aquellos poderes, resultan simples reglas de conducta para ellas, que sólo tienen la aplicación en casos especiales, y sobre las cuales se ejerce la acción federal como reguladora en casos de violación, que son casos de excepción aun en los peores tiempos. Tales limitaciones, lejos de ser destructoras del sistema federal, sirven para mantener la comunidad de principios, sin la cual los Estados serían absolutamente disímiles, de tendencias divergentes y aun de intereses antagónicos. Pero si una regla general de la Constitución somete los actos y determinaciones de cualquiera de los tres poderes locales a la revisión del poder central, el régimen interior no será ya obra del Estado particular, ni será éste libre para proveer a su prosperidad como él quiera entenderla, ni habrá sistema federal en el gobierno.

"Si el Congreso de la Unión tuviera facultades para examinar las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados, y anularlas en caso de que en su concepto no fueran a propósito para promover la felicidad de los pueblos, la suerte de éstos dependería exclusivamente del Congreso central, y la libertad del Estado sería irrisoria, por más que él siguiera dándose sus leyes; si el presidente de la República estuviera facultado por la Constitución para revocar los actos administrativos de los gobernadores, siempre que a su juicio no fueran los adecuados para el mantenimiento del orden o para la ejecución de las leyes locales, el ejercicio del Poder Ejecutivo del Estado estaría invadido por el de la nación, los fines del sistema federal estarían falseados, y el gobierno sería un centralismo franco, por más que se mantuviera a los gobernadores en el mando aparente y nulo. Pues no es menos grave la invasión, ni menos destructora, del sistema que la nación proclamó e hizo vencer, cuando se ejecuta en el campo del Poder Judicial: si todos los actos de las autoridades del ramo en los Estados, son revisables por los Jueces Federales, y anulables por éstos, cuando a su modo de ver aquéllos no se ajustan exactamente a las leyes del Estado mismo; si con el criterio vago e incierto de la recta aplicación de las leyes y el cumplimiento de la justicia, la Corte Suprema tiene facultad para revocar todos los fallos de los Jueces locales, la administración de justicia en los Estados es, de hecho, federal, por más que dejen a cargo de aquéllos las primeras instancias de los juicios.

"Así lo entendieron nuestros viejos legisladores de 1824, a quienes nuestra ilustración, un tanto presuntuosa, ha supuesto mucho menos sabios de lo que fueron, y que quizá en muchos respectos eran de espíritu más libre que los de 57, porque se atenían mejor a los principios puros que a enseñanzas prácticas, que conducen a las veces a errores de análisis. La sección I del título IV, tratando del gobierno particular de los Estados, lo divide en el artículo 157 en los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; en los artículos 158 y 159, da la forma general de las dos primeras ramas, dejando la organización especial a las Constituciones Locales, y al tratar de la tercera, dice así en el artículo 160, que parece expresa y celosamente escrito para impedir la invasión federal: ?El Poder Judicial de cada Estado, se ejercerá por los tribunales que establezca o designe la Constitución (Local); y todas las causas civiles o criminales que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales, serán fenecidas en ellos hasta su última instancia y ejecución de la última sentencia.?." (R., E.. El Artículo 14. P.. Tercera edición. México, 1969. págs. 81 ss).

La invasión del Poder Judicial Federal a la esfera de competencia del Poder Judicial de los Estados, ahora consagrada constitucionalmente (y en la que sin duda debe reconocérsele "mérito" la Suprema Corte), también tuvo como puerta de entrada la violación indirecta de la Constitución (exacta aplicación de la ley) y se inició cuando apenas comenzaba el juicio de amparo.

Un siglo después del inicio de la degeneración del juicio de amparo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe jugar nuevamente su papel determinante de máximo intérprete de la Constitución, para informar una institución que apenas surge en la vida del país: la controversia constitucional.

Estimo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no debe abrir la misma puerta (violaciones indirectas a la Constitución) a una nueva invasión de la Federación, por parte del Poder Judicial Federal, al ámbito de competencia de los Estados, cuando las controversias constitucionales tienen precisamente por objeto evitar invasiones y este poder el deber de velar por ello.

Considero también que determinaciones como la que ahora tomó la mayoría, colaboran para que se desnaturalice nuestro sistema federal, cuando las controversias constitucionales tienen precisamente por objeto la defensa del federalismo y el Poder Judicial Federal el supremo deber de hacer efectiva esa defensa.

Tal vez a simple vista pueda pensarse que el caso concreto no tiene la trascendencia que le doy. Se trata únicamente de un Municipio del Estado de Michoacán que impugna la determinación tomada por el Congreso Local respecto de un problema de límites territoriales.

A simple vista también, el caso del Juez de Letras de Culiacán, M.V., tampoco la tenía. Fue el primero y sus consecuencias perviven.

Sin embargo, con criterios como el que aquí adoptó el Tribunal Pleno no me parece lejano el día en que, por el cúmulo de controversias constitucionales que se promuevan, planteando cualquier hipótesis distinta de la posible invasión de esferas competenciales, así como violaciones indirectas a la Constitución, se tenga que crear Tribunales Colegiados de Circuito para conocer de las que versen sobre legalidad (violaciones indirectas), dejando a la Suprema Corte sólo las relativas a constitucionalidad (violaciones directas).

Los padres del juicio de amparo, no tengo duda, nunca imaginaron que éste acabaría sirviendo también para que el Poder Judicial Federal revisara todos los actos jurisdiccionales del Poder Judicial de los Estados. En este caso, fue la Suprema Corte quien influyó en modo determinante para que la falsa apariencia se convirtiera en realidad.

Tampoco tengo duda de que los autores de la reforma constitucional de 1994 (así se advierte de la exposición de motivos y del proceso legislativo correspondiente) nunca imaginaron que las controversias constitucionales acabarían convirtiéndose en el instrumento para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación "revisara" todos los actos de los Poderes de los Estados.

En este último caso considero que la Suprema Corte está en la posibilidad de influir en modo determinante para impedirlo; sin embargo, sentencias como la que aquí se dictó, parecen indicar lo contrario.

Por último, creo también que no debe perderse de vista que las determinaciones tomadas por las Legislaturas Locales al resolver conflictos de límites de territorio, son propiamente resoluciones jurisdiccionales, en las que se dirime un conflicto entre partes.

El Tribunal Pleno ha sostenido, en múltiples ejecutorias, que las controversias constitucionales son improcedentes para impugnar este tipo de resoluciones.

Basta citar, a manera de ejemplo, la siguiente consideración expresada en la controversia constitucional 53/96, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de C., C.; fallada el diez de junio de mil novecientos noventay siete, por unanimidad de diez votos, con ponencia del señor M.J.S.M.:

"... Por tanto, la controversia constitucional deviene improcedente, cuando una autoridad emite un acto respecto del cual no se cuestiona indebida atribución de facultades o afectación en la esfera competencial de otro nivel de gobierno distinto del que lo emite.

"Así las cosas, si en la especie se combate una sentencia dictada por el Supremo Tribunal del Estado de C., en un juicio de oposición en el que se resuelve si el ahora tercero interesado (organismo público descentralizado denominado Servicios Educativos del Estado de C.) está obligado o no al pago del impuesto predial a que se refiere el artículo 127 del Código Municipal de la entidad, es claro que no se debate invasión de facultades o competencias de un nivel de gobierno respecto de otro, sino simplemente se dirime un conflicto entre partes (no niveles de gobierno), que fue sometido al conocimiento del órgano jurisdiccional, quien en uso de sus facultades emitió la sentencia en el juicio respectivo y respecto de la cual se pretende combatir únicamente sus consideraciones.

"No obsta a lo anterior el que en los conceptos de invalidez propuestos se aduzca invasión de competencias en perjuicio de la autonomía municipal, toda vez que del análisis integral de la demanda se aprecia claramente que lo que se controvierte no es propiamente el que la autoridad demandada esté invadiendo por sí el nivel de gobierno municipal, sino las consideraciones propias de las sentencia en virtud de las cuales se dirime el conflicto suscitado entre las partes que se sometieron a su competencia jurisdiccional.

"A mayor abundamiento y sin perjuicio de lo anterior, no puede sostenerse que la controversia constitucional constituya la vía idónea para impugnar las sentencias judiciales que recaigan en los juicios de los que conozcan los órganos jurisdiccionales, toda vez que se haría de esta vía un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, siendo que en la controversia constitucional sólo puede plantearse esencialmente, contravención a disposiciones fundamentales por invasión o transgresión a los ámbitos competenciales que tutela, y no para impugnar las consideraciones de las sentencias que emitan los tribunales para establecer si se encuentran ajustadas a derecho."

En los mismos términos se pronunció el Tribunal Pleno al conocer de las controversias constitucionales números 18/95, 3/96, 28/96 y 15/97; promovidas respectivamente por el Ayuntamiento del Municipio de C., C.; las tres primeras, y por el presidente municipal de Tenancingo, Estado de México; resueltas en sesiones de diez de marzo de mil novecientos noventa y siete, la primera de ellas; diez de junio de mil novecientos noventa y siete, las dos siguientes; y doce de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

Considero que lo expresado en esas ejecutorias es igualmente aplicable en un caso como éste, en que se combate una determinación tomada por una Legislatura Local, al resolver un conflicto de límites territoriales, entre dos Municipios del mismo Estado.

Se trata, en mi opinión, de una resolución materialmente jurisdiccional en contra de la cual no es factible promover una controversia constitucional, pues, citando la ejecutoria transcrita "... se haría de esta vía un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, siendo que en la controversia constitucional sólo puede plantearse esencialmente, contravención a disposiciones fundamentales por invasión o transgresión a los ámbitos competenciales que tutela, y no para impugnar las consideraciones de las sentencias que emitan los tribunales para establecer si se encuentran ajustadas a derecho.".

T. resumiendo mi voto en los siguientes puntos:

Primero

Aceptar la procedencia de la controversia constitucional para "revisar" una resolución que sólo incide en el ámbito interno del Estado, vulnera la autonomía de que goza en cuanto a su régimen interno, conforme al artículo 40 constitucional, al decidir sobre aspectos que son de su exclusiva injerencia.

Segundo

En una controversia constitucional entre un Estado y uno de sus Municipios la Suprema Corte sólo puede analizar violaciones directas a la Constitución, por invasión de esferas de competencia, lo que en el caso no se da.

Tercero

Me parece incorrecto que en aras de defender, aunque sea indirectamente, a la Constitución, se le viole directamente, al convertir en letra muerta la autonomía de los Estados en lo relativo a su régimen interior. No encuentro justificación para que un procedimiento como la controversia constitucional que, entre otras cosas, sirve para la defensa del sistema federal, se use para contravenir uno de los aspectos esenciales de nuestro federalismo: la autonomía de los Estados en lo relativo a su régimen interior.

Al margen de las consideraciones que he expresado para justificar el porqué resulta improcedente la controversia constitucional de que se trata, no deja de llamarme la atención los efectos que en la resolución de la mayoría se dan a la declaratoria de invalidez, pues en ellos se obliga a la autoridad demandada a que determine materialmente los límites territoriales de los Municipios en conflicto.

Creo excesiva la obligación impuesta a los miembros del Congreso del Estado de Michoacán, porque se les está ordenando que sean ellos quienes realicen los actos materiales de delimitación de los territorios de los Municipios.

De igual manera creo que no es debido que se afecte a los Municipios en conflicto en la disposición de los ingresos que por mandato del artículo 115 constitucional les corresponden.

La fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal establece que:

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor ..."

Considero que la Corte no tiene facultades para intervenir, ni aun transitoriamente, en la utilización de estos ingresos.