Ejecutoria num. P./J. 8/2012 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 348046670

Ejecutoria num. P./J. 8/2012 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 8/2012 (9a.)
Localizacion:Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Fecha de Publicación: 1 de Diciembre de 2011
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 91/2007. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA POR CONDUCTO DEL SECRETARIO DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 3, FRACCIÓN X, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL ESTABLECER LO QUE DEBE ENTENDERSE POR "DEGRADACIÓN DE TIERRAS", NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 3, FRACCIÓN XXXI, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL INCLUIR DENTRO DEL CONCEPTO "TIERRA" A "LA CUBIERTA FORESTAL", NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 3, FRACCIÓN XXXI, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 49 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL REGULAR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS TÉCNICOS VINCULADOS CON LA CONSERVACIÓN, RESTAURACIÓN Y MANEJO SUSTENTABLE DE LAS TIERRAS Y CUENCAS HIDROGRÁFICAS, NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 78 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL OTORGAR A LA SECRETARÍA DE DESARROLLO RURAL DE LA ENTIDAD LA FACULTAD DE REALIZAR Y ACTUALIZAR EL INVENTARIO ESTATAL DE TIERRAS, NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. LOS ARTÍCULOS 6, FRACCIÓN II Y 9, FRACCIÓN I, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO MICHOACÁN DE OCAMPO, NO INVADEN LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. LOS ARTÍCULOS 6, FRACCIONES V, VI, VII, VIII, XI (SIC) Y XII (SIC); 11, FRACCIONES I, IV, V Y VI; 19; 20; 21; 24 Y 27 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, NO INVADEN LA ESFERA DE COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 31 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL ESTABLECER QUE LOS PROGRAMAS DE MANEJO FORESTAL, MEDIANTE LOS CUALES SON OTORGADAS LAS AUTORIZACIONES DE APROVECHAMIENTO, DEBERÁN INCLUIR MEDIDAS PARA PROTEGER Y CONSERVAR LAS TIERRAS Y LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS, NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 85, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO MICHOACÁN DE OCAMPO, NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 85, FRACCIÓN V, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO MICHOACÁN DE OCAMPO NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. LOS ARTÍCULOS 36 Y 37 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL ESTABLECER QUE LOS CAMBIOS DE UTILIZACIÓN DE LA TIERRA EN ZONAS FRÁGILES Y DE RESTAURACIÓN REQUIEREN AUTORIZACIÓN DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO RURAL DE LA ENTIDAD, EN COORDINACIÓN CON LAS AUTORIDADES CORRESPONDIENTES, NO INVADEN LA ESFERA DE LA FEDERACIÓN.CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. LOS ARTÍCULOS 85, FRACCIONES I, II, III Y V, Y 86 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO MICHOACÁN DE OCAMPO, AL DEFINIR LAS CONDUCTAS QUE SERÁN CONSIDERADAS INFRACCIONES EN MATERIA FORESTAL Y OTORGAR A LA SECRETARÍA DE DESARROLLO RURAL DE LA ENTIDAD LA FACULTAD DE IMPONER SANCIONES POR SU COMISIÓN, NO INVADEN LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN.

 
CONTENIDO

CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 3, FRACCIÓN X, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL ESTABLECER QUÉ DEBE ENTENDERSE POR "DEGRADACIÓN DE TIERRAS", NO INVADE LA ESFERA DE LA FEDERACIÓN, YA QUE ESTA DEFINICIÓN SE LIMITA A LOS EFECTOS DE ESE ORDENAMIENTO, ADEMÁS DE QUE SE SUBORDINA A LO PREVISTO EN EL INVENTARIO NACIONAL DE TIERRAS REGULADO EN LOS ARTÍCULOS 12, FRACCIÓN V, 44, 45 Y 46 DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 3, FRACCIÓN XXXI, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL DEFINIR EL CONCEPTO ''TIERRA" INCLUYENDO DENTRO DE ÉL LA CUBIERTA FORESTAL, NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN, AL NO TENER ÉSTA LA FACULTAD EXCLUSIVA DE LEGISLAR SOBRE LA MATERIA FORESTAL NI DE DEFINIR TODOS LOS CONCEPTOS QUE SE REFIERAN A RECURSOS NATURALES, ADEMÁS DE QUE SE EXPIDIÓ EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE SE CONCEDIERON A LOS ESTADOS EN EL ARTÍCULO 13, FRACCIONES XVIII Y XIX, EN RELACIÓN CON EL 14, AMBOS DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 3, FRACCIÓN XXXI, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL PRETENDER DAR CUMPLIMIENTO A LA CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN EN LOS PAÍSES AFECTADOS POR SEQUÍA GRAVE O DESERTIFICACIÓN, EN PARTICULAR EN ÁFRICA, MEDIANTE LA DEFINICIÓN DEL CONCEPTO DE "TIERRA", Y NO INCLUIR EN ÉL A LOS TERRENOS EN ZONAS ÁRIDAS, SEMIÁRIDAS Y SUBHÚMEDAS, NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN, YA QUE EL SIGNIFICADO DE DICHA EXPRESIÓN SE LIMITÓ PARA LOS EFECTOS DE ESA LEY, MÁXIME QUE NO EXCLUYE DE NINGUNA MANERA LOS TERRENOS MENCIONADOS (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 31 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL ESTABLECER QUE LOS PROGRAMAS DE MANEJO FORESTAL MEDIANTE LOS CUALES SON OTORGADAS LAS AUTORIZACIONES DE APROVECHAMIENTO DEBERÁN INCLUIR MEDIDAS PARA PROTEGER Y CONSERVAR LAS TIERRAS Y LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS, NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN, DADO QUE ESAS AUTORIZACIONES DEBEN ENTENDERSE PREVIA EXISTENCIA DE CONVENIOS O ACUERDOS DE COORDINACIÓN ENTRE ÉSTA Y EL ESTADO EN DICHA MATERIA, ADEMÁS DE QUE ESTE PRECEPTO IMPLICA LA REGULACIÓN Y EFECTIVIDAD DE LA ATRIBUCIÓN CONCEDIDA A LOS ESTADOS EN EL ARTÍCULO 13, F.X., EN RELACIÓN CON EL 14, AMBOS DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE, Y SE REFIERE A LOS PROGRAMAS DE MANEJO FORESTAL ESTATALES (Razones aprobadas por mayoría de siete votos; los señores Ministros A.A., P.R., V.H. y S.C. de G.V. votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 36 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL ESTABLECER QUE LOS CAMBIOS DE UTILIZACIÓN DE LA TIERRA EN ZONAS FRÁGILES Y DE RESTAURACIÓN REQUIEREN AUTORIZACIÓN DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO RURAL DEL ESTADO, EN COORDINACIÓN CON LAS AUTORIDADES CORRESPONDIENTES, NO INVADE LA ESFERA DE LA FEDERACIÓN, TODA VEZ QUE ESA AUTORIZACIÓN DEBE ENTENDERSE PREVIA EXISTENCIA DE CONVENIOS O ACUERDOS DE COORDINACIÓN ENTRE ÉSTA Y EL ESTADO, CONFORME A LOS ARTÍCULOS 24 DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE Y 11, FRACCIÓN VII, DE LA LEY DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA (Razones aprobadas por mayoría de siete votos; los señores Ministros A.A., P.R., V.H. y S.C. de G.V. votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 49 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL REGULAR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS TÉCNICOS VINCULADOS CON LA CONSERVACIÓN, RESTAURACIÓN Y MANEJO SUSTENTABLE DE LAS TIERRAS Y CUENCAS HIDROGRÁFICAS, NO INVADE LA ESFERA DE LA FEDERACIÓN, PUES ESTOS SERVICIOS SON DISTINTOS A LOS PREVISTOS EN LOS ARTÍCULOS 12, F.X., Y 107 DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE, MÁXIME QUE SU PRESTACIÓN NO ES UNA ATRIBUCIÓN RESERVADA A ÉSTA Y CONSTITUYE UN MEDIO PARA QUE LOS ESTADOS CUMPLAN CON LA ATRIBUCIÓN QUE SE LES CONCEDIÓ EN EL ARTÍCULO 13, F.X., DE LA MISMA LEY GENERAL (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 78 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL OTORGAR A LA SECRETARÍA DE DESARROLLO RURAL DEL ESTADO LA FACULTAD DE REALIZAR Y ACTUALIZAR EL INVENTARIO ESTATAL DE TIERRAS, NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN, TODA VEZ QUE NO REGULA EL USO DE SUELO PARA LA ACTIVIDAD FORESTAL Y QUE ESE INVENTARIO ES DISTINTO DEL QUE ÉSTA REALIZA, ADEMÁS DE QUE DICHA DISPOSICIÓN FUE EMITIDA EN EJERCICIO DE LA FACULTAD QUE SE CONCEDE A LOS ESTADOS EN EL ARTÍCULO 13, FRACCIÓN VII, DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 85, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL SANCIONAR EL INCUMPLIMIENTO DE COMPROMISOS DE PREVENCIÓN DE EROSIÓN Y CONTAMINACIÓN CONTEMPLADOS EN LOS PROYECTOS PARA LA AUTORIZACIÓN DE USO FORESTAL, NO INVADE LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN, YA QUE LOS ESTADOS PUEDEN EJERCER LAS FACULTADES RELATIVAS A LA EXPEDICIÓN DE AUTORIZACIONES PARA EL APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS FORESTALES Y PARA LA APLICACIÓN DE SANCIONES EN LA MATERIA, PREVIA EXISTENCIA DE CONVENIOS O ACUERDOS DE COLABORACIÓN CELEBRADOS CON EL GOBIERNO FEDERAL (Razones aprobadas por mayoría de seis votos, con el voto en contra de los señores M.A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y P.S.M..
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. EL ARTÍCULO 85, FRACCIÓN V, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL SANCIONAR LA CONTRAVENCIÓN A LAS DISPOSICIONES DE LAS DECLARATORIAS DE ZONAS DE RESTAURACIÓN Y DE CONSERVACIÓN DE TIERRAS, NO TRANSGREDE LA COMPETENCIA FEDERAL, YA QUE NO SANCIONA A QUIENES CONTRAVENGAN LAS DISPOSICIONES CONTENIDAS EN LOS DECRETOS POR LOS CUALES SE ESTABLEZCAN VEDAS FORESTALES, CONFORME A LA FRACCIÓN XVII DEL ARTÍCULO 163 DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE (Razones aprobadas por mayoría de seis votos, con el voto en contra de los señores M.A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y P.S.M..
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. LOS ARTÍCULOS 3, FRACCIÓN VII, 29, PÁRRAFO PRIMERO, 41 Y 42, FRACCIÓN VII, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL REGULAR LOS CONTRATOS DE APROVECHAMIENTO DE TIERRAS CON LOS QUE SE PERMITIRÁ A LOS PRODUCTORES CONTRATANTES TENER ACCESO A LOS APOYOS DISPONIBLES EN LOS PROGRAMAS DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES PARTICIPANTES EN EL PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE, NO INVADEN LA ESFERA FEDERAL, EN TANTO QUE DICHOS CONTRATOS CONSTITUYEN INSTRUMENTOS PARA EL ACCESO A LOS RECURSOS ESTATALES ASÍ COMO A LOS FEDERALES QUE CORRESPONDE ADMINISTRAR A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS (Razones aprobadas por mayoría de nueve votos, con el voto en contra de los señores M.A.A. y S.C. de G.V., respecto de la validez de los artículos 29, párrafo primero, 41 y 42, y por mayoría de seis votos, con el voto en contra de los señores Ministros A.A., P.R., A.M., V.H. y S.C. de G.V., respecto de la validez del artículo 3, fracción VIII).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. LOS ARTÍCULOS 6, FRACCIÓN II, Y 9, FRACCIÓN I, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL OTORGAR A LA SECRETARÍA DE DESARROLLO RURAL DEL ESTADO LA ATRIBUCIÓN DE PROMOVER EL CUMPLIMIENTO Y ACTIVA PARTICIPACIÓN DE LA ENTIDAD EN LA CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN EN LOS PAÍSES AFECTADOS POR SEQUÍA GRAVE O DESERTIFICACIÓN, EN PARTICULAR EN ÁFRICA, ASÍ COMO COORDINAR LAS DECISIONES Y ACTIVIDADES INHERENTES A LA APLICACIÓN DE ESTE TRATADO, INCLUIDO SU PLAN DE ACCIONES, Y COADYUVAR CON EL "SINADES" EN LOS PROGRAMAS QUE PARA EL MISMO FIN PROMUEVA ÉSTE, NO INVADEN LA COMPETENCIA FEDERAL, PUES NO FACULTAN AL PODER EJECUTIVO DE LA ENTIDAD PARA INTERVENIR DIRECTAMENTE EN LA MODIFICACIÓN O ADICIÓN DE LA CONVENCIÓN MENCIONADA (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. LOS ARTÍCULOS 6, FRACCIONES III, IV Y X (SIC), 9, 10, 11, FRACCIONES II Y III, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 22, 23, 24 Y 25 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL REGULAR EL PROGRAMA ESTATAL DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN, NO INVADEN LA COMPETENCIA FEDERAL, YA QUE LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS PUEDEN PARTICIPAR EN LA CONSERVACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES, CONFORME A LA LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE, AUNADO A QUE DICHOS PRECEPTOS FUERON EMITIDOS EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES CONCEDIDAS A LOS ESTADOS EN EL ARTÍCULO 13, FRACCIONES IV, XVIII Y XIX, DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE, LO QUE PERMITE QUE EL PROGRAMA REFERIDO ACTÚE EN COORDINACIÓN Y CONCURRENCIA CON EL NACIONAL (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. LOS ARTÍCULOS 6, FRACCIONES V, VI, VII, VIII, XI (SIC), Y XII (SIC), 11, FRACCIONES I, IV, V, Y VI, 19, 20, 21, 24 Y 27, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL REGULAR CUESTIONES DISTINTAS AL SISTEMA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN Y LA DEGRADACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES, NO VIOLAN LA ESFERA FEDERAL (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. LOS ARTÍCULOS 45, 46, Y 47 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL OTORGAR AL PODER EJECUTIVO DE LA ENTIDAD LA FACULTAD PARA EMITIR DECLARATORIAS DE ZONAS DE RESTAURACIÓN, ASÍ COMO LOS PROGRAMAS RESPECTIVOS, NO INVADEN LAS ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN, DADO QUE TANTO ÉSTA COMO LOS ESTADOS TIENEN FACULTADES PARA EMITIR DICHA DECLARATORIA EN LOS ESPACIOS FÍSICOS QUE A CADA ORDEN DE GOBIERNO CORRESPONDEN (Razones aprobadas por mayoría de siete votos, con el voto en contra de los señores Ministros P.R., V.H., S.C. de G.V. y O.M., respecto de la validez del artículo 45, y por unanimidad de once votos respecto de la validez de los artículos 46 y 47).
CONSERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DE TIERRAS. LOS ARTÍCULOS 85, FRACCIONES I, II, III Y V, Y 86 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, AL OTORGAR A LA SECRETARÍA DE DESARROLLO RURAL DEL ESTADO LA FACULTAD DE IMPONER SANCIONES POR INFRACCIONES EN MATERIA FORESTAL, NO INVADEN LA COMPETENCIA DE LA FEDERACIÓN, TODA VEZ QUE EN ESTOS MISMOS PRECEPTOS SE SUJETÓ SU APLICACIÓN A LA PRELACIÓN DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE (Razones aprobadas por mayoría de seis votos, con el voto en contra de los señores M.A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y P.S.M., respecto de la validez del artículo 85, fracciones I, II, III y V, y por mayoría de siete votos, con el voto en contra de los señores M.V.H., S.C. de G.V., O.M. y P.S.M., respecto de la validez del artículo 86).
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 91/2007. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA POR CONDUCTO DEL SECRETARIO DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES. 28 DE FEBRERO DE 2011. PONENTE: S.S.A.A.. SECRETARIOS: A.M.R.M.Y.A.T.S..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiocho de febrero de dos mil once.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por escrito presentado el veintisiete de noviembre de dos mil siete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.R.E.Q., Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en su carácter de representante del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, promovió controversia constitucional en la que señaló como órganos demandados y actos impugnados los siguientes:
"a) Congreso del Estado de Michoacán de O., y b) Gobernador Constitucional de dicha entidad. De la norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado: a) Al Congreso del Estado de Michoacán de O., el Decreto Número 223 por el que se expide la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., en específico, los artículos 10, 31, 32, 36, 37, 45, 46, 78, 85, 86 y 107 del citado ordenamiento legal. b) Al Gobernador Constitucional del Estado de Michoacán de O., la promulgación y publicación de la ley citada, en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O., el pasado 09 de octubre de 2007."
Cabe advertir que en los conceptos de invalidez, además de los preceptos citados en la parte final del párrafo precedente, la parte actora impugnó los artículos 3, fracciones VII, X y XXXI, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 41, 42, 47 y 49 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O..
SEGUNDO. En la demanda se narraron como antecedentes de los actos impugnados los siguientes:
"1. El Congreso de la Unión, en ejercicio de las facultades que se le confieren en los artículos 27 y 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expidió la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (en adelante LGDFS), que se publicó el 25 de febrero de 2003, ordenamiento en que se determinó el ejercicio de las facultades de la Federación, de los Estados y de los Municipios en materia de desarrollo forestal sustentable. La LGDFS entró en vigor a los noventa días de su publicación. 2. El pasado martes 09 de octubre de 2007, el Gobernador Constitucional del Estado de Michoacán de O., ordenó la publicación en el Periódico Oficial de dicho Gobierno Estatal, del Decreto Número 223, por el que el Congreso del Estado expide la ‘Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O.’ (anexo 3). 3. En el referido ordenamiento legal existen diversas disposiciones que invaden competencia de la Federación y, específicamente algunas otras que ejerce directamente el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (en adelante SEMARNAT) que fueron debidamente establecidas a su favor por el Congreso de la Unión. 4. Como se irá desglosando, explicando y exponiendo en el capítulo correspondiente a los ‘conceptos de invalidez’, los preceptos de la ley controvertida establecen atribuciones y facultades a favor de autoridades del Gobierno Estatal y de los Municipios, para determinar, entre otras cuestiones, características de las tierras, usos de las mismas, aprovechamientos forestales cambios de uso de suelo en terrenos forestales, inspección y vigilancia, infracciones, sanciones y prestación de servicios técnicos forestales, pasando por alto que en dichas materias, como ha quedado precisado, el Congreso de la Unión en ejercicio de la facultad prevista en los artículos 27 y 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expidió la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en la que estableció facultades ex profeso a favor del Ejecutivo Federal, quien las ejerce a través de la SEMARNAT. 5. Es menester aclarar que no se combate la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. por vicios del procedimiento legislativo, sino que la litis habrá de centrarse en que ciertas y determinadas disposiciones de la referida ley no son materia de la competencia de los Estados, sino de la Federación; consecuentemente, tales preceptos invaden la competencia federal."
TERCERO. En la demanda se señalaron como preceptos violados los artículos 16, 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y se expresaron los conceptos de invalidez siguientes:
1. En el primero de los conceptos de invalidez se esgrime, esencialmente, que el numeral 3, fracción XXXI, en la porción normativa en la cual se hace referencia a "la cubierta forestal", de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el nueve de octubre de dos mil siete, viola los artículos 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G y 133 constitucionales, en relación con los diversos 1o., 12, 13 y 45 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, el legislador local determinó que dentro del concepto "tierra" debe considerarse el sistema bioproductivo terrestre que comprende el suelo, la vegetación, así como la cubierta forestal, con lo cual se transgrede la Ley General de Desarrollo Forestal sustentable, en virtud de que ésta tiene por objeto regular y fomentar la conservación, protección, restauración, producción, ordenación, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del país y sus recursos, dentro de los cuales está comprendido el suelo de los terrenos forestales y los terrenos preferentemente forestales; luego, la norma impugnada no está acorde con la definición de los recursos forestales, realizada por el Congreso de la Unión en la ley general precitada.
La parte actora agrega que la incorporación de la cubierta forestal en el concepto de "tierra" para efectos de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. constituye la invasión al régimen de competencia de la Federación por lo que hace a la definición de políticas nacionales, realización de inventarios, emisión de normatividad, así como al régimen de autorizaciones en materia de cambio de uso de suelo forestal y de aprovechamiento de recursos forestales.
Por otra parte, se argumenta que la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. al regular la prestación de servicios técnicos forestales en tierras con cubierta forestal invade la competencia de la Federación, porque a las entidades federativas no corresponde la regulación de tales servicios, pues los mismos ya están regulados en los artículos 12, fracción XXXIII y 107 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
Finalmente, la parte actora argumenta que el prestador de los servicios indicados debe estar registrado y reconocido por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, registro y reconocimiento que se debe obtener de acuerdo a la normatividad establecida por la propia Secretaría, con base en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; luego, como en la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. se pretende desconocer tales facultades es que se considera invadida la esfera de competencia de la Federación.
2. En el segundo concepto de invalidez se argumenta que el numeral 31 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán impugnado viola lo dispuesto en los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-G y 133 constitucionales, en relación con los diversos 1o. y 12, fracción XXXI, 58, fracción II, 73 y 97, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque a través de él se pretenden incorporar requisitos que deben incluir los programas de manejo forestal, pues se ordena que se incluyan medidaspara proteger y conservar las tierras y las cuencas hidrográficas, no obstante que de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 12, fracción XXXI y 73 precitados la regulación de los programas de manejo forestal es de la competencia federal, pues conforme al primero de los preceptos acabados de citar es facultad de la Federación expedir las autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales y para las plantaciones forestales comerciales e incluso para autorizar los marqueos y de acuerdo al numeral 73 indicado la autorización para el aprovechamiento de los recursos forestales maderables en terrenos forestales o preferentemente forestales debe ser expedida por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en términos del artículo 58, fracción II, de la ley general precitada.
La parte actora agrega que en el artículo 37 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable se establecen los requisitos que deben cubrir los programas de manejo forestal, dentro de los cuales no se contemplan las medidas para los requisitos que se pretenden incorporar en la ley impugnada; luego, es inconcuso que el legislador local al emitir el artículo invade la esfera de competencia de la Federación, pues incorpora requisitos adicionales a los programas de manejo forestal, razón por la cual se debe declarar la invalidez de ese precepto.
Finalmente, se aduce que de acuerdo a lo establecido en el artículo 13, fracción XXII, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable en materia de programas de manejo forestal a las entidades federativas sólo les está reconocida la facultad de asesorar y capacitar a los propietarios y poseedores forestales en la elaboración y ejecución de programas de manejo forestal, pero las autorizaciones en esta materia sólo podrán ser expedidas por una autoridad estatal si existe convenio expreso para ello entre la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Gobierno del Estado respectivo, como lo dispone el numeral 24, fracción X, de la ley mencionada, sin que la Federación con el Estado de Michoacán de O. hayan signado convenio alguno en la materia en cuestión.
3. En el tercero de los conceptos de invalidez se arguye, esencialmente, que los numerales 36 y 37 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. son violatorios de los artículos 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G, y 133 constitucionales, en relación con los diversos 8, 12, fracciones XXVIII y XXIX, 16, fracción XX y 58, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque en ellos el legislador local determinó que los cambios de utilización de la tierra requieren autorización de la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado indicado, con lo cual se invade la esfera de competencia de la Federación, porque conforme a lo dispuesto en los artículos 12, 16, fracción XX y 58 fracciones I y II, precitados corresponde a la Federación, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales la autorización de cambio de uso de suelo en terrenos forestales, razón por la cual los preceptos cuestionados también violan el bloque de constitucionalidad del cual forma parte la ley general indicada, sin que pase desapercibido que de acuerdo al artículo 58 de ésta la autorización de mérito la pueden expedir las autoridades competentes de las entidades federativas, pero para ello es necesario que la coordinación se lleve a efecto mediante convenios generales y específicos en los términos precisados en los artículos 24, 25 y 26 de la ley últimamente citada.
4. En el cuarto concepto de invalidez se argumenta, esencialmente, que los preceptos 45, 46 y 47 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. transgreden lo dispuesto en los artículos 27, párrafos tercero y sexto, 73, fracción XXIX-G y 133 constitucionales, en relación con el diverso 78 Bis, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y 127 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en virtud de que el legislador local al emitirlos invadió la competencia de la Federación, pues a través de ellos otorgó al Poder Ejecutivo del Estado citado la facultad para emitir la declaratoria de zona de restauración en tierras con cubierta forestal, no obstante de que la misma corresponde al Ejecutivo Federal y está regulada en el numeral 78 Bis precitado. Además, en el precepto 127 indicado se dispone que en terrenos forestales y preferentemente forestales, es la Federación quien debe establecer los programas de restauración necesarios, prevenir la erosión y promover la restauración de los suelos forestales; también es de tomarse en cuenta que en el precepto 12 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable se establece a favor de la Federación la facultad de emitir normas mexicanas para la reforestación en zonas de conservación y restauración y vigilar su cumplimiento.
5. En el quinto de los conceptos de invalidez se aduce, fundamentalmente que los preceptos 3, fracción X, y 78 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. transgreden lo dispuesto en los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-G y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 12, fracción V, 13 y 45 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque invaden la esfera de competencia de la Federación, porque a través de ellos se otorga al Estado mencionado facultades en materia de inventario de tierras forestales, las cuales corresponden a la Federación por así disponerlo el numeral 12, fracción V, precitado, pues en éste se atribuye al Gobierno Federal la facultad de realizar el inventario nacional forestal y de suelos y la de determinar los criterios e indicadores para el desarrollo, diseño y actualización de los inventarios correspondientes a las entidades federativas.
La parte actora agrega que de declararse la invalidez de los preceptos cuestionados los terrenos forestales y preferentemente forestales deben quedar excluidos del artículo 3, fracción X, impugnado y del inventario estatal de las tierras (artículo 77, fracción I, 78, 79, 80, 81, fracción I y 84 [sic]).
6. En el sexto concepto de invalidez se arguye, esencialmente, que los preceptos 85, fracciones I, II, III, V y VII y 86 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. son violatorios de los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-G y 133 de la Carta Magna, en relación con los diversos 12, fracción XXVI, 16, fracciones XXI y XXIII, 163, 164, 165 y 166 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque invaden el régimen de competencia previsto en la ley acabada de citar, por lo siguiente:
a) En efecto, el precepto 85, fracciones I, II, III, V y VII, impugnado invade el régimen de competencia de la Federación porque por medio de él se otorga a la Secretaría de Desarrollo Rural Local la facultad de imponer sanciones en materia de infracciones previstas en las fracciones indicadas, no obstante de que en los artículos 12, fracción XXVI y 16, fracciones XXI y XXIII, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable en materia forestal se reservó tal facultad a la Federación.
b) En las fracciones I y II del artículo 85 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. se sanciona el uso del recurso de suelo en contravención de lo dispuesto en el artículo 1o. de la propia ley y cambiar la utilización de la tierra sin contar con la autorización correspondiente; luego, conforme a tales fracciones, la autoridad local no sólo otorgaría autorizaciones para el uso del recurso de suelo y de cambio de uso de la tierra, invadiendo el régimen de competencia federal tratándose de terrenos forestales y preferentemente forestales, sino que también sancionaría, dicha situación en caso de omisión, no obstante de que tales autorizaciones y la sanción por cambio de utilización de terrenos forestales sin contar con la autorización de la SEMARNAT, compete a ésta en los términos establecidos en los artículos 12 y 16 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, razones por las cuales se considera que el precepto cuestionado invade la esfera de atribuciones de la Federación, máxime que las sanciones previstas en el mismo ya están reguladas en la ley acabada de citar.
La parte actora agrega, que la invasión de mérito quedaría superada de no incorporarse en la definición de "tierra", el concepto de vegetación y de cubierta forestal, sin embargo al incluirse este supuesto en la ley local cuestionada, el procedimiento de infracción se constituye en una invasión al régimen de atribuciones en materia de infracción y de sanción de la Federación en relación a los recursos forestales.
c) La fracción III del artículo 85 impugnado al regular como infracción el incumplimiento de compromisos de prevención y contaminación relativos a los proyectos para la autorización de uso forestal invade la competencia que el Congreso de la Unión otorgó de manera directa a la Federación y a la SEMARNAT, en los artículos 12, fracción XXVI y 16, fracciones XXI y XXIII, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, pues a éstas corresponde imponer medidas de seguridad y sancionar las infracciones que se cometan en materia forestal, así como ejercer los actos de autoridad para aplicar la política de aprovechamiento sustentable, conservación, protección, restauración de los recursos forestales y de los suelos.
d) La fracción V del artículo 85 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., al establecer que será sancionable la conducta por medio de la cual se contravengan las disposiciones de las declaratorias de zonas de restauración y de conservación de tierras, transgrede la esfera de atribuciones del Ejecutivo Federal, pues no compete a dicho Estado la expedición de esas declaratorias y en consecuencia, las conductas que las violen sólo pueden ser sancionadas por la autoridad legalmente competente, como es la SEMARNAT, quien conforme a lo dispuesto en los preceptos 163, fracción XVII y 164 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable es la competente para sancionar a quien contravenga los decretos a través de los cuales se establezcan vedas forestales, las cuales se emitan con el fin de proteger y restaurar las zonas de restauración y conservación de tierras.
7. En el séptimo de los conceptos de invalidez, se argumenta, esencialmente, que los preceptos 6 a 27 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán impugnada violan lo dispuesto en los artículos 27, fracción XX, 89, fracción X y 133 constitucionales, en relación con los diversos, 12, 19 y 22, fracción IV, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, porque invaden la competencia Federal, por lo siguiente:
a) En efecto, en el artículo 6, fracción II, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., se establece como atribución de la Secretaría de Desarrollo Rural del Gobierno de esta entidad federativa la de promover el cumplimiento y participación de dicho Estado en la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, así como coordinar las decisiones y actividades inherentes a la aplicación de ese tratado incluido su plan de acciones y coadyuvar con el "SINADES" en los programas que para el mismo fin promueva dicho precepto; no obstante de que en la Carta Magna no se autoriza a los Gobiernos de las entidades federativas a intervenir en forma alguna en la celebración y aplicación de los tratados internacionales, pues esto está reservado expresamente al titular del Poder Ejecutivo Federal, en términos del artículo 89, fracción X, constitucional, éste en concordancia con el numeral 1o. de la Ley sobre la Celebración de Tratados. Además, de que conforme al precepto 28, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores promover, propiciar y asegurar la coordinación de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la Administración indicada, para lo cual intervendrá en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el país sea parte, razones por las cuales se considera que cuando la ley impugnada faculta a la Secretaría de Desarrollo Rural citada a promover el cumplimiento y participación del Estado en la Convención de las Naciones Unidas en la lucha contra la desertificación, así como coordinar las decisiones y actividades mencionadas infringe la competencia que en materia de tratados internacionales establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a favor de la Federación.
b) Diverso motivo de invalidez es el relativo a que la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en África, tiene como objetivo la lucha contra la desertificación, entendida ésta como el conjunto de actividades que forman parte de un aprovechamiento integrado de la tierra de las zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas para el desarrollo sostenible.
Además, la convención citada no pretende integrar en un solo documento toda la normatividad que implique la atención al problema de desertificación, sino que la instrumentación de la misma la conforman todas aquellas leyes por medio de las cuales se regulen las tierras en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas dentro de los países suscriptores de la convención de mérito, e incluso esto se refleja en su artículo 8 en el cual se señaló que las acciones previstas en ella deben hacerse con arreglo a otros acuerdos internacionales, como son la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y la Convención sobre la Diversidad Biológica.
En el caso de México, en el artículo 7, fracción XLV, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable se regularon las tierras en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas e incluso en el reglamento de dicha ley se define el concepto de selvas, definición que es coincidente con la contenida en el artículo 1o., inciso g, de la convención citada al inicio de este inciso.
Por tanto, la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. al definir el tipo de tierras que constituyen su objeto y excluir de ellas a los terrenos en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas, cuya regulación es competencia de la Federación, es claro que invade la competencia federal, porque a través de ella se pretende dar cumplimiento a la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación en los Países afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en África.
c) En el artículo 5 de la convención en cita se impone como obligación de los países afectados por la desertificación (entre ellos México), establecer estrategias y prioridades en el marco de sus planes y políticas nacionales de desarrollo sostenible a fin de luchar contra la desertificación y mitigar los efectos de la sequía.
En relación con lo anterior, en México se expidió la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en cuyo artículo 12 se dispone que:
"Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional y la conducción de la política de desarrollo rural sustentable, las cuales se ejercerán por conducto de las dependencias y entidades del Gobierno Federal y mediante los convenios que éste celebre con los gobiernos de las entidades federativas, y a través de éstos, con los gobiernos municipales según lo dispuesto por el artículo 25 de la Constitución."
Para cumplir con la finalidad precisada en el precepto transcrito en el artículo 19 de la ley invocada se estableció lo siguiente:
"Con objeto de que la gestión pública que se realice para cumplir esta ley constituya una acción integral del Estado en apoyo al desarrollo rural sustentable, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Comisión Intersecretarial, coordinará las acciones y programas de las dependencias y entidades, relacionadas con el desarrollo rural sustentable.
"El Ejecutivo Federal, mediante los convenios que al respecto celebre con los gobiernos de las entidades federativas y los Municipios, propiciará la concurrencia y promoverá la corresponsabilidad de los distintos órdenes de gobierno, en el marco del federalismo y la descentralización como criterios rectores de la acción del Estado en aquellas materias."
Además, en el artículo 22, fracción IV, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable se ordena la integración de diversos sistemas, entre otros, el Sistema Nacional de Lucha Contra la Desertificación y la Degradación de los Recursos Naturales, atribuyendo a la Comisión Intersecretarial con la participación del Consejo Mexicano, la facultad de determinar los lineamientos generales de operación y los integrantes (sic) de los sistemas contemplados en dicho precepto, esto de acuerdo a la normatividad constitucional y legal vigente.
Por tanto, se advierte que la integración y operación del Sistema Nacional de Lucha Contra la Desertificación y la Degradación de los Recursos Naturales corresponde a la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Rural Sustentable y que la intervención de las entidades federativas sólo puede realizarse a partir de la instrumentación de los mecanismos de coordinación establecidos en la ley invocada.
En este sentido, las regulaciones contenidas en los artículos 6 a 27 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. invaden la competencia de la comisión citada, pues sin sustento constitucional o legal regulan aspectos relativos a la integración y operación de un sistema diseñado en el esquema de planeación establecido en una ley federal.
8. En el octavo concepto de invalidez se esgrime, fundamentalmente, que los numerales 3, fracción VII, 29 (en la porción normativa relativa a los contratos de aprovechamiento de tierras), 41 y 42 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. transgreden lo dispuesto en los artículos 27, fracción XX, constitucional, en relación con los preceptos 14, 15 y 16 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque invaden el régimen de atribuciones de la Federación en materia de instrumentación del Programa Especial Concurrente, dado que pretenden regular el acceso de la población a los recursos federales que el Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal destinan para el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable.
En efecto, en el artículo 3, fracción VII, impugnado se regula la aportación que la Federación realiza en el marco del programa especial concurrente a la firma de un contrato de aprovechamiento de tierras, el cual es ajeno a la legislación federal en la materia, así como a las disposiciones presupuestarias y reglas de operación que rigen a dicho programa. Además de que en una legislación estatal no se puede someter al Gobierno Federal al cumplimiento de determinados requisitos para poder otorgar los apoyos que en la legislación federal se prevén en los presupuestos de egresos de la Federación, relativos al programa mencionado.
Cabe advertir, que en los artículos 41 y 42 cuestionados se pretende delegar al Consejo Estatal para el Desarrollo Rural Sustentable el diseño de los mecanismos para instrumentar los contratos de aprovechamiento de tierras, sin tomar en consideración que en los preceptos 14, 15 y 16 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable está previsto el Programa Especial concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable y se precisan los diversos elementos que lo integran.
CUARTO. Por acuerdo de veintisiete de noviembre de dos mil siete, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar yregistrar la demanda aludida con el número de expediente 91/2007, así como remitirlo al M.S.S.A.A., a quien le correspondió actuar como instructor.
QUINTO. El Ministro instructor, mediante proveído de la fecha señalada en el párrafo anterior, tuvo por presentado al promovente de la controversia constitucional con la personalidad que ostenta; admitió la demanda; reconoció con el carácter de demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Michoacán, ordenó emplazarlos para que formularan su contestación de demanda y los requirió para que señalaran domicilio y exhibieran diversos documentos; ordenó correr traslado al procurador general de la República para que manifestara lo que su representación correspondiera, antes de la fecha señalada para la celebración de la audiencia de ley.
SEXTO. Mediante escrito presentado el once de enero de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.A.G., en su carácter de diputado presidente de la mesa directiva, presidente y representante legal del Congreso del Estado de Michoacán de O., contestó la demanda, en los siguientes términos:
"En sesión de Pleno del Congreso del Estado, de veintiocho de febrero de dos mil siete, se dio lectura a la iniciativa de Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., turnándose a la Comisión de Desarrollo Rural, como se justifica con el acta número 93, y la Comisión de Desarrollo Rural, como se justifica con el acta número 93 y oficio de remisión a la comisión, que obran en copia certificada que se acompaña. En sesión de Pleno del Congreso del Estado de treinta de agosto de dos mil siete, se dio lectura, discutió y votó el dictamen con proyecto de Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., turnándose a la comisión de Desarrollo Rural, como se justifica con el dictamen con proyecto de ley, registro de votación, acta número 130, Decreto Número 223, oficio de remisión al gobernador del Estado y Periódico Oficial del Estado, que obran en copia certificada que se acompaña. En el primero de los conceptos de invalidez estima que debe declararse la invalidez del artículo 3, fracción XXXI, en la porción normativa que hace referencia a ‘la cubierta forestal’, a fin de excluir la materia forestal del ámbito material de la ley que se combate, con lo que se respetaría el ámbito de regulación de la materia forestal, la cual se encuentra sujeta a un orden jurídico general expedido por el Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 27 y 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el segundo de los conceptos de invalidez estima que debe declararse la invalidez del artículo 31 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., porque la regulación de los programas de manejo forestal, es una materia de competencia federal. En el tercero de los conceptos de invalidez estima que debe declararse la invalidez de los artículos 36 y 37 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., porque otorga competencia a la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado para autorizar cambios de uso de suelo del forestal a cualquier otro, lo que implica una violación a la Ley General de Desarrollo forestal sustentable, invadiendo la esfera de competencia de la Federación. En el cuarto de los conceptos de invalidez estima que debe declararse la invalidez de los artículos 45, 46 y 47 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., porque otorga competencia a la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado, porque otorga la facultad al Ejecutivo del Estado, para emitir la declaratoria de zona de restauración, incluso en tratándose de zonas de restauración en tierras con cubierta forestal, invadiendo la competencia de la Federación. El quinto de los conceptos de invalidez estima que debe declararse la invalidez de los artículos 3, fracción X y 78, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., porque a las entidades federativas les corresponde ‘elaborar, monitorear y mantener actualizado el inventario estatal forestal y de duelos, bajo los principios, criterios y lineamientos que se establezcan para el Inventario Nacional Forestal y de Suelos’, en términos de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, invadiendo la competencia de la Federación. En el sexto de los conceptos de invalidez estima que debe declararse la invalidez de los artículos 85, fracciones I, II, III y V y 86 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., que establece los supuestos de infracción y el procedimiento por el que la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado, llevará a cabo su sanción, invadiendo en parte el régimen de competencia previsto en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. En el séptimo de los conceptos de invalidez estima que debe declararse la invalidez de los artículos 6 a 27 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., porque invaden la competencia de una comisión intersecretarial establecida en el nivel federal, pues desarrolla, sin sustento constitucional ni legal alguno, aspectos relativos a la integración y operación de un sistema diseñado dentro del esquema de planeación establecido en una ley federal. En el octavo de los conceptos de invalidez estima que debe declararse la invalidez de los artículos 3, fracción VII, 29, en la porción normativa relativa a los contratos de aprovechamientos de tierra, 41 y 42 de la Ley para la conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., porque pretende regular el acceso de la población rural a los recursos federales que el Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal destinan al Programa Especial concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable. Se considera que la ley controvertida se encuentra encuadrada dentro del marco constitucional previsto en los artículos 27 y 73, fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes federales que norman la materia como la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, por lo que en su oportunidad solicito se dicte sentencia declarando improcedente la controversia constitucional."
SÉPTIMO. Por escrito presentado el primero de febrero de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.G.S.M., en su carácter de secretaria de Gobierno del Estado de Michoacán de O., contestó la demanda. En ella, no aduce causas de improcedencia y, en cuanto a las cuestiones de fondo, manifestó lo siguiente:
"Primero. Por lo que se refiere a la promulgación de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. expedida por el Honorable Congreso del Estado, y de la que se solicita en la presente controversia constitucional, la declaración de invalidez de diversas disposiciones de la mencionada ley, el ciudadano gobernador del Estado, realizó dicho acto conforme a la facultad que le confiere el artículo 60, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Michoacán, mismo que a la letra dice: ‘Artículo 60.’ (transcribe). En consecuencia de lo anterior, se ordenó la publicación de dicha ley, misma que fue debidamente publicada en el Periódico Oficial del Estado número 44, Tomo CXLII, de fecha 9 de octubre del 2007, tercera sección, de acuerdo a lo establecido en el numeral 65 de la Constitución Política del Estado de Michoacán, y que a saber nos señala lo siguiente: ‘La promulgación y la orden de publicación de las leyes se harán constar mediante la firma del gobernador del Estado y del secretario de Gobierno. Todos los decretos, reglamentos, órdenes, acuerdos y circulares de observancia general que contengan disposiciones sobre asuntos administrativos, deberán ser firmados por el gobernador del Estado, el secretario de Gobierno ...’. Consecuentemente, el titular del Poder Ejecutivo actuó única y exclusivamente en estricto apego a sus facultades constitucionales. Segundo. Con relación a los conceptos de invalidez que establece la entidad actora y que los ha identificado como primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo y octavo, y considerando su íntima relación interpretación y argumentación, mediante las cuales pretende sostener la invalidez constitucional de los artículos 10, 31, 32, 36, 37, 45, 46, 78, 85, 86 y 107, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., debidamente promulgada y publicada por el Ejecutivo a mi cargo, identificando como normas constitucionales violentadas los artículos 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con diversos numerales de la Ley General de Desarrollo Federal Sustentable, me resulta preciso hacer notar diversos motivos de disenso orientados en forma total a sostener la validez constitucional de los numerales impugnados por la Federación, analicemos nuestro aserto: 1. El apartado mediante el cual la actora contempla una violación al artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues resulta del todo absurdo e inconcuso que se contemple que la norma impugnada haya violentado en forma alguna el principio de supremacía constitucional, y menos aun que tanto el Legislativo Local como el Ejecutivo a mi cargo, hayan violentado la normatividad con respecto a ser parte directa en un trato internacional, con funciones y atribuciones específicas al contenido de diversos tratados internacionales en la materia. En este sentido la parte actora tanto en este apartado como en los demás conceptos de invalidez, ha interpretado de manera errónea los diversos métodos de interpretación constitucional y legislativa en su caso, pues por una parte las diversas disposiciones impugnadas contenidas en la ley local que nos ocupa, en ninguno de sus apartados ha contemplado la facultad de celebrar convenio o tratado internacional alguno; pues es de explorado derecho que dichas facultades corresponden al Ejecutivo Federal con la aprobación del Senado de la República. También es claro que la obligatoriedad para el cumplimiento de dichos tratados se eleve a un rango constitucional y en consecuencia las leyes reglamentarias y secundarias tanto en el ámbito estatal y Federal deberán ser adecuadas a dichos postulados. II. En consecuencia de lo anterior, las disposiciones impugnadas no violentan el principio de supremacía constitucional y por el contrario la parte actora al tomar como referencia de manera por demás equívoca la interpretación de dicho principio vinculado a la norma en disenso, se vuelve a equivocar por una inexacta interpretación de la fracción XXIX-G del artículo 73 constitucional al sostener que lo relativo a la expedición de leyes en ámbito de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico corresponde de manera expresa y particular a la Federación, cuando tal dispositivo legal establece que dichas normas o leyes serán expedidas con la concurrencia de los Estados. En este tenor y contrario a lo interpretado por la parte actora no implica ni hay disposición expresa normativa de que la concurrencia sólo sea dable mediante convenios, celebrados entre la Federación y el Estado o los Municipios en su caso, por el contrario hablar de concurrencia normativa implica que tanto la Federación, como los Estados, son corresponsables en materia y de conservación al medio ambiente, lo que implica en consecuencia y sin que para el Ejecutivo que represento pase desapercibido que las leyes locales en la materia y en su caso las federales se encuentren en debida armonía y normatividades federales y estatales armonizadas mediante el principio de adecuación constitucional, que no sean contrarias al fin que el Constituyente pretendió otorgar a las mismas, pueda así estar en convenios de coordinación específica, puesto que sería inconcuso que el Gobierno Estatal celebrara algún convenio de coordinación con alguna dependencia federal sin que existiera una ley local que lo respaldara. Tal es el caso que sostienen los argumentos aquí vertidos, que la propia Ley General de Desarrollo Forestal sustentable, contempla en diversos numerales la participación directa respecto a la distribución de competencias y coordinación, tal es el caso del artículo 5o. fracción XIII, 7o., 10, 20 Bis, fracciones V y VII entre otros, así como otros mediante los cuales se contemplan las facultades para la celebración de convenios de coordinación. Lo anterior implica y denota de manera clara que la concurrencia no se limita a la celebración de convenios de coordinación, por el contrario, la concurrencia normativa implica la adecuación derivada de un método de interpretación sistemático, que parte de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sus leyes reglamentarias y secundarias en el ámbito local que persigan el mismo fin. III. Por último, es preciso mencionar que la parte actora ha interpretado de manera incorrecta el contenido de las diversas disposiciones impugnadas, y esto en su totalidad, para ello y sólo a manera de ejemplificar lo aquí sostenido me permito transcribir el contenido del artículo 31 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., que a la letra dice: 'Los programas de manejo forestal, mediante los cuales son otorgadas las autorizaciones de aprovechamiento deberán incluir medidas para proteger y conservar las tierras y las cuencas hidrográficas.’. De la correcta interpretación literal del numeral transcrito, se observa que el mismo solamente se refiere: mediante el término ‘deberán incluir medidas ...’ de lo cual se infiere que contrario a lo argumentado por la parte actora de que el dispositivo legal local pretende incorporar requisitos reservados a la Federación, lejos de suplantar dichas facultades o desconocer las mismas, lo único que pretende es reforzar, en debida adecuación a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, el mismo requisito, que una vez validado por la instancia federal, le deba ser presentado a la instancia estatal, de lo cual se colige su correcta adecuación, ya que en atención a este principio de interpretación literal, se observa que en ningún término o palabra se advierte que dichas medidas o requisitos deban ser expresa y únicamente autorizados por la instancia o dependencia estatal en la materia, de ahí, que redundar en exigir el cumplimiento de requisitos señalados o exigidos en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, no implica de manera alguna invasión en la esfera competencial legislativa reservada a la Federación, pues como ya se ha dicho, la concurrencia normativa permite a la Legislatura Local la elaboración de leyes acordes y sin contraponerse al sistema de adecuación legislativa constitucional, lo que en el caso acontece con la ley que se combate de inconstitucional. En consecuencia de lo anterior, solicito se resuelva la presente controversia constitucional en la que se declare la validez de las diversas disposiciones impugnadas."
OCTAVO. Mediante oficio número PGR/100/2008, presentado el veintisiete de febrero de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República emitió opinión en la presente controversia constitucional y, en síntesis, manifestó lo siguiente:
1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad.
2. El secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales tiene legitimación activa para promover este medio de control constitucional en representación del presidente de la República, en virtud de que acreditó su personalidad con la copia certificada de su nombramiento y con el oficio de veintitrés de noviembre por medio del cual se le otorgó la representación del titular del Ejecutivo Federal ante este Alto Tribunal.
3. La presente controversia constitucional se promovió oportunamente, esto es, dentro del plazo legal correspondiente.
4. Es parcialmente fundado el concepto de violación en el cual se argumenta violación a los artículos 16, 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 1o., 12, 13 y 45 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, por la expedición del numeral 3, fracciones XXXI y XXXIII, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O..
Lo anterior, porque la fracción XXXI del artículo 3o. impugnado excede el ámbito de atribuciones que competen al Congreso demandado, pues éste al establecer la definición del "concepto tierra" incluyó entre los elementos que integran éste la cubierta forestal, con lo cual invadió la esfera de competencia de la Federación.
En cambio, es infundado el concepto de invalidez de mérito en la parte que se aduce que la fracción XXXII del artículo 3o. cuestionado invade la esfera de competencia de la Federación, porque el legislador demandado al emitirlo se excedió del marco de sus atribuciones. Esto, porque de la lectura de la definición de tierras frágiles o zonas frágiles, no se advierte que la misma englobe a la cubierta forestal, máxime si se considera que tales zonas son aquellas que serán demandadas por fenómenos naturales, cambios climáticos o de técnicas productivas o de utilización. Por tanto, con el supuesto contenido en la fracción tildada de inconstitucional, no se invade la competencia de la Federación en materia de desarrollo forestal sustentable.
5. Es fundado el concepto de invalidez en el cual se esgrime que el numeral 31 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán viola los artículos 16, 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 1o., 12, fracción XXXI, 58, fracción II, 73 y 97 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
Lo anterior, porque en el artículo 31 impugnado se hace referencia a programas de manejo forestal los que deberán incluir medidas para la protección y conservación de las tierras y cuencas hidrográficas, lo cual es contrario al sistema de distribución de competencias previsto en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, que en sus numerales 73 y 97 prevén que será la autoridad federal la encargada de aprobar los programas de manejo forestal y emitir las autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales, de acuerdo a los requisitos establecidos en el reglamento del ordenamiento en mención y de las normas oficiales mexicanas.
6. Es fundado el concepto de invalidez en el cual se arguye que los preceptos 36 y 37 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán transgreden lo dispuesto en los artículos 16, 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G, y 133 de la Constitución Federal, en relación con los diversos 12, fracciones XXVIII y XXIX, 16, fracción XX, y 58 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
Lo anterior, porque en los artículos 36 y 37 cuestionados se atribuyen a las autoridades locales facultades que están reservadas al Gobierno Federal, pues como ya quedó apuntado a éste le corresponde autorizar los cambios de uso de suelo en los terrenos forestales o preferentemente forestales, por ello debe declararse la inconstitucionalidad del inciso a) de lasfracciones I y III del artículo 36 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán.
7. Es infundado el concepto de invalidez en el cual se esgrime que los preceptos 45, 46 y 47 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán, violan los artículos 16, 27, tercer párrafo y sexto, 73, fracción XXIX-G y 133 constitucionales, debido a que invaden las facultades de la Federación porque en ellos se otorgan al gobernador de dicho Estado las facultades para expedir declaratorias de zonas de restauración así como formular y aplicar programas de restauración aun en territorios sujetos a la jurisdicción de la Federación como son aquellos donde se encuentran los recursos forestales.
Afirma lo anterior, en razón de que las declaratorias de zonas de restauración incluyen las tierras con cubierta forestal, según la definición de tierra contenida en el artículo 3o., fracción XXXI, del ordenamiento tildado de inconstitucional.
En efecto, los preceptos impugnados no hacen alusión de manera expresa a que la declaratoria de zona de restauración y sus programas se aplicarán a las tierras forestales, debe entenderse que también éstas son susceptibles de una declaratoria de tal naturaleza por parte del Ejecutivo Local, dado que al incluir en la definición del concepto tierra el elemento relativo a la cubierta forestal, es claro que los terrenos forestales quedan comprendidos en ella, y pueden ser objeto de una declaración estatal de zona de restauración, lo cual es contrario a lo previsto en el artículo 78 Bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que señala como competencia del Ejecutivo Federal las declaratorias para el establecimiento de zonas de restauración ecológica, particularmente en las zonas sujetas a su jurisdicción, como son los terrenos forestales o preferentemente forestales.
Consecuentemente, se puede afirmar que los artículos que se impugnan por sí mismos, no resultan contrarios al marco constitucional, pues en todo caso su inconstitucionalidad derivaría de su relación con la fracción XXXI del artículo 3o. de la ley impugnada, por lo que si tal precepto es declarado inválido en la porción normativa "cubierta forestal" los numerales en estudio carecen de algún vicio de inconstitucionalidad, de ahí que deba reconocerse su plena validez.
8. Es infundado el concepto de invalidez en el cual se esgrime que los numerales 3, fracción X y 78 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. violan los artículos 16, 27, tercer párrafo y 73, fracción XXIX-G y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que el Congreso demandado al emitirlos invadió la competencia de la Federación, pues incorrectamente estableció que dicho Estado es quien tiene facultades en materia de inventarios de tierras forestales.
Lo anterior, porque la referencia al Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable que hace la ley impugnada se debe entender como una falta de técnica legislativa, pues dicho ordenamiento en su articulado no prevé regulación alguna respecto a dicho sistema nacional.
Además, si bien es cierto que la legislación local puede prever la implementación del inventario estatal de tierras a efecto de conocer las diferentes calidades y usos de suelo que se dedican a las actividades productivas del campo, es evidente que en tal inventario no podría incluirse a las superficies de suelo forestal ya que éstas por disposición expresa de los numerales 12, fracción V, y 13, fracción VII, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable deben registrarse en el Inventario Nacional Forestal y de Suelos y en los Inventarios Estatales Forestales y de Suelos, respectivamente.
9. Es parcialmente fundado el concepto de invalidez en el cual se aduce que el precepto 85 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras de Michoacán viola los artículos 16, 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G, y 133 de la Constitución Federal, en relación con los diversos 12, fracción XXVI, 16, fracciones XXI y XXIII, 163, 164, 165 y 166 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
En efecto, únicamente las fracciones III y VIII (sic) del numeral 85 impugnado son contrarias a los artículos 16, 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G y 133 constitucional, pues en la fracción III citada se faculta a la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de Michoacán para sancionar las conductas que se encuentran reservadas exclusivamente para ser sancionadas por la Federación, tales como autorizaciones de suelo forestal, declaratorias de zonas de restauración y conservación de tierras forestales. Además de que en la fracción VII del artículo 85 cuestionado, se regula como infracción el causar deterioro a las tierras o a las cuencas hidrográficas por construcción o modificación de obras públicas o privadas con fines, entre otros forestales; luego, es inconcuso que las fracciones III y VII precitadas regulan materias que son de la competencia exclusiva de la Federación, razón por la cual invaden el ámbito de atribuciones de la misma.
10. Es parcialmente fundado el concepto de invalidez en el cual se esgrime que los artículos 6 al 27 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras de Michoacán transgreden lo dispuesto en los preceptos 16, 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G y 133 de la Constitución Federal, en relación con los diversos 12, 19 y 22, fracción IV, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
En efecto, la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán al establecer en su numeral 6o., fracción II, que la Secretaría de Desarrollo Rural tendrá como atribución, en materia de lucha contra la desertificación, promover el cumplimiento de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación y la aplicación del mismo, se arroga facultades que son exclusivas del Congreso de la Unión.
Lo anterior, en atención a que de conformidad con lo que dispone el numeral 73, fracción XXIX-G, de la Ley Fundamental, corresponde a dicha órgano colegiado el legislar en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.
El hecho de que los tratados internacionales al ser celebrados por el Estado Mexicano y ratificados por el Senado de la República formen parte del sistema jurídico mexicano, no implica que la Legislatura Local pueda a través del ordenamiento expedido regular y desarrollar los principios y lineamientos contenidos en el tratado internacional ya que esta atribución corresponde al Congreso de la Unión a través del ordenamiento federal respectivo, que en materia forestal, lo es la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
Se afirma lo anterior, en razón de que a nivel interno la tarea de cumplimentar los tratados corresponde a los Poderes Federales, cuando en ellos involucran materias a nivel nacional, y corresponderán a los Poderes de las entidades federativas cuando ellos comprenden materias de naturaleza local, de tal suerte que si en términos de la distribución de competencias concurrentes entre la Federación y entidades federativas que realizó el Congreso de la Unión, a través de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, existen atribuciones que la Federación se reservó para ejercerlas de manera exclusiva y otras fueron asignadas a los Estados, es claro, que será la Legislatura Federal la que tendrá la tarea de adecuar la legislación correspondiente al contenido de los tratados y convenios internacionales en aquellos aspectos que sean competencia del Gobierno Federal, de conformidad con el mismo numeral 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En atención a lo expuesto y considerando que los numerales 6o., fracción II y 14, fracción V, del ordenamiento que se combate, establecen que el Estado de Michoacán de O. aplicará de manera directa la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, y no así por lo que hace a los demás numerales combatidos, únicamente se debe declarar la inconstitucionalidad de los preceptos primeramente mencionados.
11. Es fundado el concepto de invalidez en el cual se aduce que los preceptos 3, fracción VII, 29, en lo relativo a los contratos de aprovechamiento de tierras, 41 y 42 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras de Michoacán violan los artículos 16 y 27, fracción XX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo anterior, porque si bien la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable prevé la posibilidad de que la Federación y el Distrito Federal o los Estados puedan celebrar convenios o acuerdos de coordinación, también lo es que la norma impugnada contempla los contratos de aprovechamiento de tierras, los cuales obligan al Gobierno Federal a su cumplimiento, situación que invade la competencia de la Legislatura Federal, ya que es a ésta a quien le corresponde regular lo relativo a dichos acuerdos.
De la lectura de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, ordenamientos federales, no se contempla la figura jurídica del contrato de aprovechamiento de tierras como instrumento legal para que el Gobierno Federal y el Estado se comprometan a dar acceso a los productores contratantes a los apoyos disponibles en el programa especial concurrente.
El artículo 3, fracción VII, de la norma impugnada al contemplar una figura nueva donde el Gobierno Federal y el Estado se comprometen a dar los apoyos disponibles en el programa especial concurrente a los productores condiciona el acceso de los recursos que la Federación presupuesta para este programa, invade la esfera de competencia del Congreso de la Unión.
NOVENO. El día veintisiete de febrero de dos mil ocho, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre la Federación y el Estado de Michoacán de O..
SEGUNDO. La presente controversia constitucional fue promovida oportunamente, de acuerdo a lo siguiente:
En efecto, conforme a lo establecido en el precepto 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de normas generales la controversia constitucional se debe interponer dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación.
En este orden de ideas, es de tenerse en cuenta que la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., de la cual diversos artículos se tildan de inconstitucionales, se publicó en el Periódico Oficial de dicho Estado, el nueve de octubre de dos mil siete razón por la cual el plazo de treinta días para impugnarla por su sola expedición inició el diez de octubre citado y concluyó el veintisiete de noviembre de dicho año; luego, si la demanda de donde derivó este medio de control constitucional se presentó, en la fecha acabada de citar ante la Oficina de Certificación y Correspondencia de este Alto Tribunal, según consta al reverso de la foja 44 de los autos, es inconcuso que ello se hizo dentro del término legal correspondiente.
Cabe advertir que en el cómputo de mérito no se incluyeron los días 13, 14, 20, 21, 27 y 28 de octubre, 3, 4, 10, 11, 17, 18, 24 y 25 de noviembre, ambos meses de dos mil siete, por ser sábados y domingos, también se excluyeron los días 1 y 2 de noviembre citado porque en los mismos este Alto Tribunal suspendió labores, así como los días 12 de octubre citado y 20 de noviembre indicado, porque fueron declarados inhábiles mediante acuerdo 2/2006 del Pleno de esta Suprema Corte y el 19 de noviembre en cita no se tomó en cuenta, porque fue el tercer lunes de dicho mes y, por ende, inhábil en términos del artículo 74, fracción VI, de la Ley Federal del Trabajo.
TERCERO. J.R.E.Q., en su carácter de representante del presidente de los Estados Unidos Mexicanos está legitimado para interponer la presente controversia constitucional, como se pondrá de relieve enseguida.
Lo anterior, porque conforme a lo establecido en el tercer párrafo del numeral 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el Secretario de Estado que él determine y considerando para tal efecto la competencia establecida en la ley.
En el caso a estudio se satisfacen tales supuestos, en primer lugar, porque J.R.E.Q. acreditó ser secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales con la copia certificada del nombramiento que como tal a su favor expidió el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el diez de diciembre de dos mil seis y con el oficio de veintitrés de noviembre de dos mil siete, a través del cual se le otorgó la representación del titular del Poder Ejecutivo Federal para que compareciera ante este Alto Tribunal a promover el presente medio de control constitucional. Además de que de acuerdo a lo ordenado en los artículos 32 Bis, fracción XLI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en relación con el 5, fracción VII, del Reglamento Interior de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales el secretario mencionado es el competente para representar al presidente mencionado en los conflictos vinculados con la secretaría mencionada, tal como se desprende de la inserción del precepto citado en último lugar.
"Artículo 5. El secretario tendrá las facultades indelegables siguientes:
"...
"VII. Representar al presidente de la República en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los casos que determine el titular del Ejecutivo Federal, pudiendo ser suplido en términos del artículo 152 del presente reglamento, así como nombrar y remover delegados o representantes en dichos procedimientos; ..."
CUARTO. A continuación se analizará la legitimación de las autoridades demandadas (Congreso y Gobernador Constitucional, ambos del Estado de Michoacán de O.), por ser un presupuesto necesario para la procedencia del presente medio de control constitucional.
En primer término, se establece que el Congreso y Gobernador Constitucional, ambos del Estado de Michoacán de O., demandados en el presente asunto, tienen legitimación pasiva en tanto son órganos primarios de dicho Estado, reconocidos en el artículo 105, fracción I, inciso a), constitucional y debe considerárseles como autoridades demandadas, por atribuírseles la emisión, promulgación y publicación de los preceptos a los cuales se refiere el resultando primero de esta ejecutoria.
En cuanto a la representación de dichos poderes se señala lo siguiente:
En representación del Poder Legislativo del Estado de Michoacán de O., comparece G.A.G., en su carácter de diputado presidente del Congreso demandado y en representación del mismo, el cual acreditó con copia certificada del acta 135 de la sesión celebrada el trece de septiembre de dos mil siete (fojas 95 a 101), en la cual consta que se le designó presidente de la mesa directiva del Congreso mencionado por el periodo comprendido del quince de septiembre del año citado al catorce de enero de dos mil ocho y con el acuerdo tomado en la sesión de mérito, visible en la foja 94 de los autos.
El artículo 27, fracción II, de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O. establece lo siguiente:
"Artículo 27. Son atribuciones de la presidencia de la mesa directiva las siguientes:
"...
"II. Representar al Congreso ante los otros dos Poderes del Estado, los Ayuntamientos, los Poderes de la Unión y demás entidades federativas; ..."
Por tanto, si de acuerdo al precepto transcrito el presidente de la Mesa Directiva del Congreso demandado representa a éste ante los Poderes de la Unión, es inconcuso que el diputado G.A.G., en su calidad de presidente de la Mesa Directiva del Congreso referido, quien suscribe la contestación a la demanda de donde deriva este medio de control constitucional sí está facultado para representar en éste al Poder Legislativo demandado.
Por otra parte, M.G.S.M., en su carácter de secretaria de Gobierno, quien actuó en suplencia, por ausencia del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., sí cuenta con la legitimación pasiva necesaria para intervenir en este medio de control constitucional.
En efecto, la secretaria citada suscribió la contestación de la demanda bajo el argumento toral de que el gobernador del Estado de Michoacán de O. estaba ausente del territorio de esta entidad federativa, pero sin abandonar sus funciones, con motivo de los trabajos que realiza inherentes a su propia investidura, razón por la cual se considera que se ubica en los supuestos de los artículos 61, fracción VI, de la Constitución Política del Estado mencionado y 23, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del mismo, cuyos textos son:
"Artículo 61. El gobernador del Estado no podrá:
"...
"VI. Salir del territorio del Estado por más de treinta días sin licencia del Congreso. Cuando el gobernador, sin abandonar sus funciones, salga del territorio del Estado, el secretario de gobierno quedará encargado del despacho del Poder Ejecutivo y a falta de éste el encargado será el Secretario de Finanzas y Administración.
"Cuando el gobernador salga del territorio nacional con motivos oficiales, deberá informar a su regreso, por escrito al Congreso, en un plazo no mayor de quince días, sobre las acciones realizadas en el extranjero y los resultados obtenidos; ..."
"Artículo 23. A la Secretaría de Gobierno, le corresponden las atribuciones que expresamente le confieren la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O. ..."
De la lectura del artículo 61, fracción VI, preinserto se advierte que prevé la sustitución por ausencia del gobernador del Estado de Michoacán de O., cuando éste salga del territorio del propio Estado, pero sin abandonar sus funciones, esta sustitución tiene como finalidad la atención de los asuntos cuya resolución resulta indispensable para el buen funcionamiento del Gobierno Local; luego, es inconcuso que en el supuesto previsto en el precepto en comento la secretaria de Gobierno del Estado citada propiamente sustituye al gobernador de referencia, es decir, no actúa en representación de él, sino como tal.
Ahora bien, del análisis de las constancias integrantes de los presentes autos se advierte que M.G.S.M. acreditó el carácter con el cual se ostenta con la copia certificada de su nombramiento de secretaria de Gobierno del Estado de Michoacán de O., que el gobernador de éste expidió a su favor el primero demarzo de dos mil siete (foja 202); luego, conforme a lo dispuesto en los artículos 61, fracción VI, preinserto, a ella le corresponde sustituir al titular del Poder Ejecutivo de esa entidad federativa en esta controversia constitucional por ser parte demandada en la misma, y por ende, para contestar la demanda respectiva.
Además, si el gobernador del Estado en cita el día en el cual se formuló dicha contestación estaba fuera del territorio del mismo, pero sin abandonar sus funciones, es obvio que la secretaria mencionada sí estaba facultada para sustituirlo y, por ende, para suscribir la contestación de mérito.
En este orden de ideas, se colige que M.G.S.M., acreditó el carácter con el cual compareció al presente medio de control constitucional y con fundamento en los artículos 61, fracción VI, y 23, párrafo primero preinsertos, sí está legitimada pasivamente para contestar la demanda en sustitución del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de O. e incluso para intervenir en esta controversia constitucional.
QUINTO. Con apoyo en el artículo 19, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal advierte de oficio la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con la fracción VII, del diverso numeral 22, ambos de la citada ley reglamentaria, respecto de los artículos 26 y 32 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., debido a que la parte actora no expresó conceptos de invalidez específicos en contra de dichos preceptos legales.
En consecuencia, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley de la materia, lo que procede es sobreseer en la presente controversia constitucional, respecto de los artículos 26 y 32 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O..
Por otra parte, en términos del artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también se sobresee respecto del denominado artículo "107" de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., toda vez que de una lectura integral a dicha ley, se desprende que no existe dicho precepto en la aludida ley impugnada.
SEXTO. En este apartado se estudiará el primero de los conceptos de invalidez inserto en síntesis en el punto uno del resultando tercero de esta ejecutoria, orientado a demostrar que el numeral 3, fracción XXXI, en la porción normativa en la cual se hace referencia a "la cubierta forestal", de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. impugnada viola los artículos 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G y 133 constitucionales, en relación con los diversos 1o., 12, 13 y 45 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.

Ver votación 1


La parte actora agrega que la incorporación de la cubierta forestal en el concepto de "tierra" para efectos de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. constituye la invasión al régimen de competencia de la Federación, por lo que hace a la definición de políticas nacionales, realización de inventarios, emisión de normatividad, así como al régimen de autorizaciones en materia de cambio de uso de suelo forestal y de aprovechamiento de recursos forestales.
Para dar respuesta al concepto de invalidez precitado es útil acudir al proceso legislativo del cual derivó la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, pues en la iniciativa de ley del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión presentada a ésta el veinticuatro de abril de dos mil dos, respecto los conceptos utilizados en la misma se razonó lo siguiente:
"El título primero de ‘Disposiciones Generales’, establece los objetivos generales y específicos de la ley, subrayando los ejes de sustentabilidad, productividad, bienestar socioeconómico de los propietarios y pobladores de los recursos forestales, desarrollo de los servicios ambientales, organización de las instancias forestales y profesionalización del sector; define la terminología empleada a lo largo del texto legal. ..."
Por otra parte, en la iniciativa de ley formulada por el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, presentada a ésta el treinta y uno de octubre de dos mil dos respecto a la definición de la terminología utilizada en la misma, se razonó lo siguiente:
"Dentro de este título se encuentra un capítulo de definiciones que faciliten la interpretación de las disposiciones legales, por ello es menester integrar a la ley conceptos definidos en el reglamento, los cuales se encuentran regulados en la ley sin que ésta los defina, por un lado y por el otro, definir nuevos conceptos que se incluyen en la presente ley o modificar algunos ya existentes que hacen a la política forestal y su aplicación."
Las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería; Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; Desarrollo Rural; y de Estudios Legislativos, Primera, de la LVIII Legislatura de la Cámara de Senadores el siete de noviembre de dos mil dos, emitieron el dictamen respectivo y en lo interesante razonaron lo siguiente:
"De suyo importante es que todo ordenamiento defina conceptos que en su texto se consideran relevantes o especializados, a fin de que ninguna discrecionalidad les dé interpretaciones arbitrarias. De ahí que se considere procedente el capítulo respectivo, al que se le agregan nuevas nociones o se hacen adecuaciones a otras. Si bien es cierto que algunas definiciones ya obran en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente (LGEEPA), somos de la idea de que para facilitar su consulta no es indebido que se repitan en esta ley, sobre todo si se les otorga un contexto forestal. Entre las acepciones que se incluyen, se encuentran algunas relacionadas con el tema de las áreas forestales permanentes, empresas sociales forestales, productos forestales, recursos asociados y vegetación forestal exótica, entre otras, sugeridas fundamentalmente por el PVEM, el CONAF y los participantes en los foros de consulta. Con algunas adecuaciones tendientes a evitar ambigüedades, se preservan los criterios de utilidad pública propuestos. Su asentamiento en la ley es conveniente para facilitar a las autoridades forestales la realización de sus tareas sustantivas de desarrollo de programas de forestación, reforestación, fomento e infraestructura."
Una vez concluido el proceso legislativo se emitió la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en cuyo artículo 7, se estableció la definición de la terminología básica utilizada en la misma y sus fracciones XXV, XXXVII, XLI y XLII, son del tenor siguiente:
"Artículo 7. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"XXV. Recursos forestales: La vegetación de los ecosistemas forestales, sus servicios, productos y residuos, así como los suelos de los terrenos forestales y preferentemente forestales;
"...
"XXXVII. Servicios ambientales: Los que brindan los ecosistemas forestales de manera natural o por medio del manejo sustentable de los recursos forestales, tales como: la provisión del agua en calidad y cantidad; la captura de carbono, de contaminantes y componentes naturales; la generación de oxígeno; el amortiguamiento del impacto de los fenómenos naturales; la modulación o regulación climática; la protección de la biodiversidad, de los ecosistemas y formas de vida; la protección y recuperación de suelos; el paisaje y la recreación, entre otros;
"...
"XLI. Terreno preferentemente forestal: Aquel que habiendo estado, en la actualidad no se encuentra cubierto por vegetación forestal, pero por sus condiciones de clima, suelo y topografía resulte más apto para el uso forestal que para otros usos alternativos, excluyendo aquéllos ya urbanizados;
"XLII. Terreno temporalmente forestal: Las superficies agropecuarias que se dediquen temporalmente al cultivo forestal mediante plantaciones forestales comerciales. La consideración de terreno forestal temporal se mantendrá durante un periodo de tiempo no inferior al turno de la plantación; ..."
De la lectura del proceso legislativo del cual derivaron las fracciones transcritas se advierte lo siguiente:
a) Que la definición de los términos utilizados en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable tiene como finalidad facilitar una interpretación correcta de la misma ley y evitar la discrecionalidad que permita interpretar arbitrariamente ese ordenamiento legal.
b) La definición de la terminología básica utilizada en la ley de mérito facilita su consulta y entendimiento para los actores que intervienen en la aplicación, ejecución u observación de la misma y con ello se da seguridad jurídica a los gobernados a quienes va dirigida.
c) Por tanto, la definición de las locuciones recursos forestales, servicios ambientales, terreno preferentemente forestal y terreno temporalmente forestal, en los términos antes descritos evitan ambigüedades en su interpretación o aplicación en los casos o supuestos sometidos a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, pues ninguna autoridad podrá darles un significado y alcance diferente al precisado en la ley de la materia.
Por otra parte, en la exposición de motivos de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., de nueve de octubre de dos mil siete, en lo interesante se consideró lo siguiente:
"La Ley de Conservación y Restauración de Tierras (LCRT) tiene una estructura sencilla y lógica, con cinco títulos; los dos primeros incluyen el encuadre constitucional, propósitos y distribución de atribuciones; un tercer título está dedicado a establecer las normas para el uso y aprovechamiento de las tierras en las principales actividades, mientras el cuarto define los instrumentos para la prevención y combate a la degradación y desertificación de la tierra; un quinto y último título contiene las infracciones y sanciones correspondientes.
"El enfoque de esta ley se aboca principalmente al aliento a la utilización de opciones sustentables de manejo y aprovechamiento de las tierras, mediante la aplicación coordinada de los recursos públicos disponibles, tomando en cuenta las recomendaciones de los órganos internacionales que señalan la conveniencia de combatir la desertificación con un enfoque preventivo, antes que correctivo ..."
La iniciativa de mérito se turnó a la Comisión de Desarrollo Rural del Poder Legislativo, ahora demandado, quien el treinta de agosto de dos mil siete emitió el dictamen correspondiente y entre otras conclusiones estableció las siguientes:
"1. El estado de degradación de las tierras en el Estado de Michoacán, requiere de una mayor atención por parte de la sociedad y de las autoridades, en beneficio del mejoramiento económico de los sectores productivos que hacen uso de ellas, de la elevación de la calidad de vida de las poblaciones, especialmente de las más desfavorecidas, que son las que detentan la mayoría de las tierras degradadas, y de la preservación de los múltiples servicios ambientales que las tierras prestan a la sociedad en su conjunto y no solamente a sus dueños directos;
"2. Resulta del todo pertinente y necesaria la emisión de una ley que proporcione capacidad normativa a la autoridad en el ejercicio de las actividades sustanciales y permita la utilización de los cuantiosos recursos materiales y humanos ocupados en el desarrollo rural y la lucha contra la pobreza, a fin de dar a éstos un carácter persistente y actuar radicalmente sobre las condiciones básicas de la producción;
"...
"4. La propuesta que se presenta contiene, por lo demás, diversos dispositivos orientados a precisar mejor los conceptos, a compaginar el vínculo con otras leyes y proporcionar mayor claridad en su redacción; y ..."
Una vez concluido el proceso legislativo respectivo se emitió la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., cuyos artículos 1, 2 y 3, fracciones XXXI y XXXIII, son del tenor siguiente:
"Artículo 1. Las disposiciones de la presente ley son de observancia general, orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases para:
"I. Combatir los procesos de degradación de las tierras en el medio rural y fomentar su restauración, mejoramiento y conservación, con el fin de mantener su calidad y cantidad en beneficio de la población del Estado;
"II. Aplicar las disposiciones establecidas en la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y la Degradación de las Tierras en el territorio del Estado;
"III. Mitigar los efectos causados por la sequía;
"IV. Proteger el recurso suelo y evitar el deterioro, pérdida, contaminación, o cualquier factor de degradación que disminuya la capacidad productiva de las tierras y los servicios ambientales asociados a su conservación;
"V. Definir los términos de la coordinación entre las autoridades estatales y las autoridades federales y municipales en la restauración, el mejoramiento y la conservación de las tierras;
"VI. Promover el manejo sustentable de las tierras y de los recursos naturales, en general, de modo que contribuya al incremento de la producción y de la productividad y al mejoramiento de los niveles de bienestar social, sin afectar la biodiversidad de los ecosistemas;
"VII. Contribuir al mejoramiento de las cuencas hidrográficas y la provisión de agua limpia a la sociedad;
"VIII. Promover la utilización de las tierras de acuerdo a su aptitud y conforme a criterios de aprovechamiento sustentable;
"IX. Delimitar las zonas rurales y periurbanas;
"X. Determinar las bases y cauces para la participación de la sociedad civil en las tareas de conservación y restauración de las tierras; y,
"XI. Establecer las sanciones administrativas a que se hagan acreedores quienes infrinjan las disposiciones de esta ley."
"Artículo 2. Se declara de interés público:
"I. La restauración y conservación de la capacidad productiva de las tierras, así como de las características propicias al incremento de sus servicios ambientales;
"II. La conservación y mejoramiento de las partes altas de las cuencas hidrográficas, la reducción de los azolves, la reducción de riesgos de desastres por mal funcionamiento de las cuencas hidrográficas y el aprovisionamiento de agua limpia a los acuíferos subterráneos y a los usuarios del agua; y,
"III. La reducción de la vulnerabilidad de las tierras a la sequía."
"Artículo 3. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"XXXI. Tierra: El sistema bioproductivo terrestre que comprende el suelo, la vegetación, otros componentes de la biosfera y los procesos ecológicos e hidrológicos que se desarrollan dentro del sistema; así como los acondicionamientos de los terrenos, la cubierta forestal y la infraestructura desarrollada en los terrenos rurales;
"...
"XXXIII. Zonas frágiles o tierras frágiles: Tierras que pueden ser degradadas por fenómenos naturales, cambio climático, cambio de técnicas productivas o de utilización."
De la lectura de los preceptos transcritos con vista al proceso legislativo del cual derivaron se advierte lo siguiente:
A) El objeto de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. es establecer las normas que permitan de manera eficaz combatir los procesos de degradación de la tierra en el medio rural y fomentar su restauración, mejoramiento y conservación; proteger el suelo y evitar los factores que disminuyan la capacidad productiva de las tierras; promover el manejo sustentable de las tierras y de los recursos naturales; prever la utilización de las mismas de acuerdo a su aptitud y conforme a criterios de aprovechamiento sustentable e incitar la participación de la sociedad civil en las tareas de conservación y restauración de tierras.
B) La definición de la terminología utilizada en la ley precitada tiene como finalidad precisar los conceptos utilizados en la misma; compaginar el vínculo de sus preceptos con otras leyes y proporcionar mayor claridad en la redacción de los artículos que integran la ley de mérito.
C) La Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. proporciona capacidad normativa a la autoridad en el ejercicio de las actividades sustanciales desplegadas para lograr el propósito de rescatar la tierra, como recurso natural, pues su degradación ha disminuido la calidad de vida de las poblaciones más desfavorecidas.
Ahora bien, del análisis del concepto de invalidez precisado al inicio de este considerando con vista a las consideraciones precedentes se advierte que es infundado, pues si bien es cierto que en el precepto 3, fracción XXXI, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. al definir el concepto tierra para los efectos de la propia ley, se incluyó "la cubierta forestal", también lo es que con ello el Poder Legislativo demandado no contravino lo dispuesto en los artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni los artículos 1o., 12, 13 y 45 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, pues de acuerdo al proceso legislativo de donde derivó la reforma al párrafo tercero del numeral 27 indicado y la adición de la fracción XXIX-G del precepto 73 citado, no se advierte que sea facultad exclusiva del Congreso de la Unión la de legislar sobre la materia forestal, por el contrario, al respecto hay concurrencia de facultades entre la Federación, los Estados y el Distrito Federal, máxime que de tales preceptos no se desprende que se establezca limitación alguna para que los órganos legislativos locales establezcan cómo deben entenderse los conceptos utilizados en las leyes o normas que expidan para regular la materia forestal en el ámbito de su competencia.
Además, de acuerdo al proceso legislativo del cual derivó el artículo 7 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable se advierte que la intención del legislador federal al definir la terminología básica utilizada en dicha ley fue facilitar la interpretación correcta de la misma y evitar que ésta se hiciera arbitrariamente e incluso hacer fácil su consulta y entendimiento para las autoridades y gobernados que intervienen en la aplicación de ese ordenamiento u observancia, según sea el caso; luego, a través de las definiciones de las locuciones precisadas en el precepto en comento no se establecieron dogmas que las Legislaturas Locales forzosamente deban observar al emitir las leyes respectivas, en el ámbito de su competencia, tampoco a través de ellas se establecieron facultades exclusivas de la Federación, pues las mismas se detallaron en el artículo 12 de la ley invocada, en el cual no se reservó al Gobierno Federal la facultad exclusiva de definir todos los conceptos que se refieran a los recursos naturales, entre ellos la tierra y el suelo; razones por las cuales, el hecho de que el Poder Legislativo demandado al expedir el artículo 3, fracción XXXI, de la Ley para la Conservación y Restauración de las Tierras del Estado de Michoacán de O. y definir el concepto "tierra" haya incluido dentro de él la cubierta forestal, no invadió la esfera de competencia de la Federación, pues esa definición es para dar mayor claridad a los preceptos que conforman la ley impugnada y compaginarlos con otras leyes.
Aunado a lo anterior, lo importante y trascendente es que el Poder Legislativo al emitir el artículo 3, fracción XXXI, de la Ley para la Conservación yRestauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. actuó dentro de las facultades que expresamente se le otorgó en el precepto 13, fracciones XVIII y XIX, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, pues en éstas expresamente se le concedió la atribución de "realizar y supervisar las labores de conservación, protección y restauración de los terrenos forestales" y "elaborar y aplicar programas de reforestación y forestación en zonas degradadas que no sean competencia de la Federación"; luego, para cumplir estas atribuciones es necesario ejercer las facultades legislativas para establecer la definición de la terminología básica que sea útil para el adecuado cumplimiento de las atribuciones de mérito. Por tanto, si dentro la definición del concepto "tierra" se incluyó "la cubierta forestal", este concepto de alguna manera se vincula con la conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales, atribución que se reservó a las entidades federativas, máxime que el objeto de la ley cuestionada es combatir los procesos de degradación de las tierras en el medio rural, con lo cual se contribuye a conservarlas y restaurarlas.
En consecuencia, se colige que el legislador demandado al emitir la fracción XXXI del artículo 3o. cuestionado, no invadió la esfera de competencia reservada a la Federación, por el contrario, lo hizo en ejercicio de las facultades que se concedieron a los Estados en el precepto 13, fracciones XVIII y XIX, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable en relación con el 14 de la misma, en el sentido de emitir las disposiciones legales necesarias para regular las materias de su competencia.
Finalmente, se analiza el primer concepto de invalidez en la parte en la cual se argumenta que la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. al regular la prestación de servicios técnicos forestales en tierras con cubierta forestal invade la competencia de la Federación, porque a las entidades federativas no corresponde la regulación de tales servicios, pues los mismos ya están regulados en los artículos 12, fracción XXXIII y 107 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Además de que el prestador de los servicios indicados debe estar registrado y reconocido por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Previamente al estudio del argumento en comento es útil precisar que por medio de él propiamente se impugna el artículo 49 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., porque es en éste donde se regula la prestación de los servicios técnicos por parte de las personas físicas y morales respectivas.
Ahora bien, del estudio del concepto de invalidez de mérito con vista a lo dispuesto en los artículos 12, fracción XXXIII, 107 y 108 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y 49 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., se advierte que es infundado, pues si bien es cierto que el Congreso demandado al emitir el numeral 49 citado determinó que será la Secretaría de Desarrollo Rural local quien establecerá los criterios y procedimientos para la clasificación, evaluación, certificación y autorización de los servicios técnicos, también lo es que con ello no invade la esfera de facultades de la Federación, porque tales servicios se refieren a la conservación, restauración y manejo sustentable de las tierras y las cuencas hidrográficas; luego, es obvio que los servicios de mérito son distintos a los servicios técnicos forestales previstos en los artículos 12, fracción XXXIII y 107 precitados, pues éstos comprenden las actividades contempladas en el numeral 108 de la ley citada en primer término (se transcribirá posteriormente) a saber, elaboración de los programas de manejo forestal para el aprovechamiento de recursos materiales, proporcionar asesoría técnica y capacitación a los titulares del forestal, etcétera, pero ninguna de tales actividades se vincula con la tecnología para la conservación, restauración y manejo sustentable de las tierras y las cuencas hidrográficas, máxime que esto último no se ubica en ninguna de las atribuciones reservadas a la Federación en el precepto 12 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, lo cual significa que los Estados sí pueden legislar sobre esa materia, circunstancia por la cual se considera que el Congreso demandado al emitir el artículo 49 impugnado no invadió la esfera de competencia del Congreso de la Unión. Además, porque con la fracción XVIII del numeral 13 de la ley últimamente invocada se faculta a los Estados a realizar y supervisar las labores de conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales, facultad entre la cual queda comprendida la prestación de los servicios técnicos a los cuales se refieren los artículos 48, 49, 50, 51 y 52 de la ley citada en segundo lugar.
En esta tesitura, de acuerdo a las atribuciones acabadas de relacionar se considera que en la esfera de facultades de los Estados se ubica la de prestar los servicios técnicos idóneos para la conservación, restauración y manejo sustentable de las tierras, desde luego, tratándose de la competencia local, pues no debe perderse de vista que en la materia forestal hay concurrencia de facultades, como se advierte de lo establecido en los preceptos 1 y 11 de la ley general invocada e incluso en el artículo 14 de ésta se faculta a los Congresos de los Estados para expedir las disposiciones legales necesarias para regular las materias de su competencia.
En efecto, los artículos 1, párrafo primero, 12, fracción XXXIII, 13, fracción XVIII, 107 y 108 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable son del tenor siguiente:
"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sus disposiciones son de orden e interés público y de observancia general en todo el territorio nacional, y tiene por objeto regular y fomentar la conservación, protección, restauración, producción, ordenación, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del país y sus recursos, así como distribuir las competencias que en materia forestal correspondan a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX inciso G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de propiciar el desarrollo forestal sustentable. Cuando se trate de recursos forestales cuya propiedad corresponda a los pueblos y comunidades indígenas se observará lo dispuesto por el artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
"Artículo 12. Son atribuciones de la Federación:
"...
"XXXIII. Regular, controlar y evaluar la prestación de los servicios técnicos forestales; ..."
"Artículo 13. Corresponde a las entidades federativas, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones:
"...
"XVIII. Realizar y supervisar las labores de conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales; ..."
"Artículo 107. Las personas físicas y morales que pretendan prestar servicios técnicos forestales deberán estar inscritos en el registro. El reglamento y las normas oficiales mexicanas determinarán los procedimientos, modalidades y requisitos que deberán observarse para la prestación, evaluación y seguimiento de estos servicios. Los prestadores de estos servicios podrán ser contratados libremente. La comisión promoverá el establecimiento de parámetros y criterios para la determinación de honorarios por estos servicios. Cualquier persona física o moral que acredite su competencia y calidad de acuerdo con lo que establezca el reglamento para tal efecto, podrá prestar servicios técnicos forestales, previa inscripción en el registro. El reglamento establecerá las medidas para encuadrar la prestación de los servicios técnicos forestales en el Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica para el Desarrollo Rural Sustentable, de acuerdo con la legislación aplicable; las normas oficiales mexicanas determinarán los procedimientos, modalidades y requisitos que deberán observarse para la prestación, evaluación y seguimiento de estos servicios. Los prestadores de servicios técnicos forestales podrán ser contratados libremente. La comisión promoverá el establecimiento de parámetros y criterios para la determinación de honorarios por estos servicios."
"Artículo 108. Los servicios técnicos forestales comprenden las siguientes actividades:
"I. Elaborar los programas de manejo forestal para el aprovechamiento de recursos maderables y no maderables;
"II. Firmar el programa de manejo y ser responsable de la información contenida en el mismo; así como ser responsable solidario con el titular del aprovechamiento forestal o de plantaciones forestales comerciales en la ejecución y evaluación del programa de manejo correspondiente;
"III. Dirigir, evaluar y controlar la ejecución de los programas de manejo respectivos;
"IV. Elaborar y presentar informes periódicos de evaluación, de acuerdo con lo que disponga el reglamento de la presente ley, de manera coordinada con el titular del aprovechamiento forestal o de la plantación forestal comercial;
"V. Formular informes de marqueo, conteniendo la información que se establezca en el reglamento de esta ley;
"VI. Proporcionar asesoría técnica y capacitación a los titulares del aprovechamiento forestal o forestación, para transferirles conocimientos, tareas y responsabilidades, a fin de promover la formación de paratécnicos comunitarios;
"VII. Participar en la integración de las unidades de manejo forestal;
"VIII. Hacer del conocimiento de la autoridad competente, de cualquier irregularidad cometida en contravención al programa de manejo autorizado;
"IX. Elaborar los estudios técnicos justificativos de cambio de uso de suelo de terrenos forestales;
"X.C. continuamente en su ámbito de actividad;
"XI. P. y organizar las tareas de zonificación forestal, reforestación, restauración, prevención y combate de incendios, plagas y enfermedades forestales, así como de compatibilidad de usos agropecuarios con los forestales, y
"XII. Las demás que fije el reglamento."
Por su parte, los artículos 48, 49, 50 y 51 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. disponen lo siguiente:
"Artículo 48. La secretaría, con la participación del sistema, establecerá los lineamientos y acciones necesarios para la aplicación de las tecnologías idóneas para la conservación, restauración y manejo sustentable de las tierras y las cuencas hidrográficas, así como para integrar un directorio de servicios técnicos que será incorporado al registro estatal."
"Artículo 49. La secretaría establecerá los criterios y procedimientos para la clasificación, evaluación, certificación y autorización de los servicios técnicos, de conformidad con los criterios expresados en el reglamento y la normatividad aplicable.
"Los prestadores de los servicios técnicos podrán ser contratados libremente. Cualquier persona física o moral que acredite su competencia y capacidad, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento, podrá prestar los servicios técnicos."
"Artículo 50. La secretaría, en coordinación con las demás dependencias competentes, realizará acciones de promoción y difusión de los servicios técnicos a que se refiere esta ley, con preferencia a los productores que establezca la tipología dispuesta por la Ley de Desarrollo."
"Artículo 51. La secretaría, en el seno del sistema, coordinará el establecimiento de un sistema de laboratorios certificados especializados en fertilidad de suelos."
En esta tesitura, la lectura de los preceptos transcritos permite reiterar que el Congreso demandado al emitir el precepto 49 preinserto no invadió la esfera de competencia de la Federación, pues no reguló una materia reservada a ésta, porque la regulación de la prestación de servicios técnicos vinculados para la conservación, restauración y manejo sustentable de las tierras y las cuencas hidrográficas no se reservó como facultad exclusiva de la Federación, sino por el contrario en la fracción XVIII del artículo 13 preinserta se facultó a las entidades federativas para realizar y supervisar las labores de conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales, finalidad que se puede alcanzar por medio de la prestación de los servicios cuestionados, lo cual significa que los Estados sí pueden legislar al respecto, sin que ello implique invasión de la esfera de competencia de la Federación. Máxime que ésta, por conducto del legislador federal, al promulgar el artículo 108 transcrito reglamentó los servicios técnicos forestales, los cuales son distintos a los diversos servicios precisados con anterioridad.
En consecuencia, se reconoce la validez de los artículos 3, fracción XXXI, y 49 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O..
SÉPTIMO. En este apartado se abordará el estudio del segundo concepto de invalidez, inserto en síntesis en el punto 2 del resultando tercero de esta ejecutoria, orientado a demostrar que el precepto 31 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán viola lo dispuesto en los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-G y 133 de la Constitución Federal, en relación con los diversos 1o. y 12, fracción XXXI, 58, fracción II, 73 y 97 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque a través de él se pretende incorporar requisitos que deben incluir los programas de manejo forestal, pues se ordena que se incluyan medidas para proteger y conservar las tierras y las cuencas hidrográficas, no obstante que de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 12, fracción XXXI y 73 precitados, la regulación de los programas de manejo forestal es de la competencia federal.

Ver votación 2


Previamente a abordar el estudio del concepto de invalidez precedente es útil insertar los artículos 1, 12, fracción XXXI, 13, fracción XVIII, 24, fracción IX, 73 y 97 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, cuyos textos son:
"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sus disposiciones son de orden e interés público y de observancia general en todo el territorio nacional, y tiene por objeto regular y fomentar la conservación, protección, restauración, producción, ordenación, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del país y sus recursos, así como distribuir las competencias que en materia forestal correspondan a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX inciso G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de propiciar el desarrollo forestal sustentable. Cuando se trate de recursos forestales cuya propiedad corresponda a los pueblos y comunidades indígenas se observará lo dispuesto por el artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
"Artículo 12. Son atribuciones de la Federación:
"...
"XXXI. Expedir las autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales y de las plantaciones forestales comerciales, así como de los métodos de marqueo; ..."
"Artículo 13. Corresponde a las entidades federativas, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones:
"...
"XVIII. Realizar y supervisar las labores de conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales; ..."
"Artículo 24. La Federación, a través de la secretaría y de la comisión, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los gobiernos del Distrito Federal o de los Estados, con la participación, en su caso, de Municipios, en el ámbito territorial de su competencia asuman las siguientes funciones:
"...
"IX. Autorizar el aprovechamiento de los recursos forestales maderables y no maderables y de plantaciones forestales comerciales; ..."
"Artículo 73. Se requiere autorización de la secretaría para el aprovechamiento de recursos forestales maderables en terrenos forestales o preferentemente forestales. Dicha autorización comprenderá la del programa de manejo a que se refiere la presente ley y la que, en su caso, corresponda otorgar en materia de impacto ambiental, en los términos de la legislación aplicable.
"El reglamento o las normas oficiales mexicanas establecerán los requisitos y casos en que se requerirá aviso."
"Artículo 97. El aprovechamiento de recursos no maderables únicamente requerirá de un aviso por escrito a la autoridad competente. El reglamento o las normas oficiales mexicanas establecerán los requisitos y casos en que se requerirá autorización y/o presentación de programas de manejo simplificado.
"Cuando en un mismo terreno se pretendan realizar aprovechamientos comerciales de recursos forestales maderables y no maderables, los interesados podrán optar por solicitar las autorizaciones correspondientes en forma conjunta o separada ante la secretaría. Los dos tipos de aprovechamiento deberán integrarse en forma compatible."
Por otra parte, el artículo 31 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. impugnado establece lo siguiente:
"Artículo 31. Los programas de manejo forestal mediante los cuales son otorgadas las autorizaciones de aprovechamiento, deberán incluir medidas para proteger y conservar las tierras y las cuencas hidrográficas."
Es infundado el concepto de invalidez planteado, por las razones que enseguida se exponen:
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 1 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, respecto de la materia forestal existe concurrencia de facultades, circunstancia por la cual es el Congreso de la Unión quien puede establecer el reparto de competencias para legislar respecto de dicha materia, entre la Federación, los Estados y el Distrito Federal.
Asimismo, el artículo 12, fracción XXXI, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable establece como atribución de la Federación, expedir las autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales y de las plantaciones forestales comerciales, así como de los métodos de marqueo.
Por otra parte, la fracción IX del diverso numeral 24 de la citada ley general, dispone que la Federación podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los gobiernos del Distrito Federal o de los Estados, en el ámbito territorial de su competencia, autoricen el aprovechamiento de los recursos forestales maderables y no maderables y de plantaciones forestales comerciales.
De las normas legales mencionadas se desprende que la expedición de autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales y de las plantaciones forestales comerciales constituye una atribución de la Federación; sin embargo, previa celebración de convenios o acuerdos de coordinación entre los Gobiernos Federal y el de las entidades federativas, estas últimas pueden autorizar ese aprovechamiento.
Esto es, para que los Estados y el Distrito Federal estén en posibilidad de asumir la tarea de expedir autorizaciones de aprovechamiento, debe existir previo convenio o acuerdo de coordinación. También la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Michoacán de O., en su artículo 11, establece: "El Ejecutivo del Estado a través de la Comisión Forestal del Estado podrá suscribirconvenios o acuerdos de coordinación con la Federación, con el objeto de que en el ámbito territorial de su competencia asuma las siguientes funciones: ... VI. Recibir y autorizar las solicitudes de aprovechamiento de los recursos forestales maderables, y recibir los avisos de aprovechamiento de los recursos forestales no maderables, de forestación, y los de plantaciones forestales comerciales; ..."
La conclusión relativa a la existencia previa de convenios o acuerdos de coordinación se corrobora con el contenido de los artículos 13, fracción XIII, 59 y 75 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, así como 45, fracción II, y 46 de la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Michoacán de O., que enseguida se reproducen.
"Artículo 13. Corresponde a las entidades federativas, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones:
"...
"XIII. Celebrar acuerdos y convenios de coordinación, cooperación y concertación en materia forestal; ..."
"Artículo 59. Previamente a las autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales, la secretaría deberá comunicar las solicitudes respectivas a los consejos estatales que corresponda, para los efectos de lo previsto en el artículo 75 de esta ley, sin que ello implique suspender o interrumpir los plazos señalados en la presente ley para emitir las autorizaciones correspondientes, de acuerdo a los términos y condiciones previstos en el reglamento."
"Artículo 75. La secretaría deberá solicitar al consejo estatal de que se trate, opiniones y observaciones técnicas respecto de las solicitudes de autorización de aprovechamiento de recursos forestales maderables o de forestación, previamente a que sean resueltas. El consejo correspondiente contará con diez días hábiles para emitir su opinión. Transcurrido dicho término, se entenderá que no hay objeción alguna para expedir o negar la autorización."
"Artículo 45. La comisión, por conducto de su titular, en los términos de los mecanismos de coordinación establecidos con la Federación a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales podrá otorgar las siguientes autorizaciones:
"...
"II. Aprovechamiento de recursos forestales maderables y no maderables en terrenos forestales y preferentemente forestales; ..."
"Artículo 46. Las autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales tendrán una vigencia correspondiente al ciclo de corta, pudiéndose refrendar cuantas veces sea necesario para lograr los objetivos del programa de manejo respectivo y hasta el término de la vigencia del mismo."
Una vez precisado que como presupuesto básico para que las entidades federativas puedan expedir autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales y de las plantaciones forestales comerciales -atribución de la Federación-, se requiere de la existencia previa de convenios o acuerdos de coordinación; importa hacer alusión al texto del artículo 31 impugnado, el cual establece que los programas de manejo forestal mediante los cuales son otorgadas las autorizaciones de aprovechamiento, deberán incluir medidas para proteger y conservar las tierras y las cuencas hidrográficas, del cual se desprende que para la expedición de esos programas de manejo forestal, deben existir convenios o acuerdos de coordinación entre el Estado y la Federación, los cuales permiten, a su vez, que las entidades federativas expidan autorizaciones de aprovechamientos, que constituyen el objeto de esos programas.
Es oportuno señalar que contrariamente a lo que alega la parte actora, el numeral 31 preinserto e impugnado no viola lo dispuesto en los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-G, y 133 de la Constitución Federal, ni los artículos 1o., 12, fracción XXXI, 58, fracción II, 73 y 97 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque partiendo de la base de que en materia forestal existe concurrencia de facultades para legislar y de que el Congreso de la Unión al emitir la ley indicada ya determinó la forma y los términos de la participación de las entidades federativas para legislar en la materia mencionada, por tanto, las normas emitidas por éstas para regular la materia forestal dentro del ámbito de su competencia, deben ceñirse a la ley general invocada, lo cual se hizo con la emisión del precepto 31 impugnado, porque el Congreso citado en el artículo 13, fracción XVIII, transcrito con antelación, concedió a los Estados la atribución de realizar y supervisar las labores de conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales, circunstancia por la cual se considera que en esa atribución se ubica lo dispuesto en el artículo 31 cuestionado, en el sentido de que, en los programas de manejo forestal mediante los cuales son otorgadas las autorizaciones de aprovechamiento (previo convenio o acuerdo de coordinación), deberán incluirse medidas para proteger y conservar las tierras y cuencas hidrográficas, en virtud de que esta disposición está orientada a proteger y conservar los terrenos estatales forestales, lo cual significa la regulación de la atribución de mérito y la efectividad de la misma, lo cual está apegado a lo establecido en el artículo 14 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en el cual se faculta a los Estados a expedir las disposiciones legales necesarias para regular las materias de su competencia previstas en dicha ley, circunstancia por la cual se colige que el Poder Legislativo demandado al emitir el artículo 31 impugnado actuó en ejercicio de las facultades concedidas al respecto en los preceptos 13, fracción XVIII y 14 invocados.
Además, de la lectura del numeral 31 impugnado se advierte que no se refiere a las autorizaciones previstas en el artículo 12, fracción XXXI, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, es decir, a las expedidas por el Gobierno Federal, sino a los programas de manejo forestal estatales que deben incluir medidas para proteger y conservar las tierras y las cuencas hidrográficas; luego, no es en las autorizaciones de mérito en donde se deben incluir tales medidas, circunstancias que corroboran que el Congreso demandado no invadió la esfera de competencia de la Federación al emitir el artículo 31 cuestionado.
Por otra parte, el artículo combatido no obliga al Gobierno Federal que al expedir las autorizaciones contempladas en el artículo 12, fracción XXXI, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, incluya las medidas para proteger y conservar las tierras y las cuencas hidrográficas, en virtud de que esta obligación se entiende impuesta a las autoridades locales que expidan las autorizaciones para el aprovechamiento forestal (previa existencia de convenio o acuerdo de coordinación), pues estas autorizaciones únicamente tienen efectividad en el ámbito estatal, ya que dicha ley sólo se aplica en el Estado de Michoacán y no incide de manera alguna en las autorizaciones expedidas por la Federación, pues no debe perderse de vista que de acuerdo con lo establecido en el precepto 1o., fracciones I y II, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., las disposiciones contenidas en ésta son aplicables en el ámbito de competencia estatal.
OCTAVO. En este apartado se abordará el estudio del tercero de los conceptos de invalidez en el cual se arguye, esencialmente, que los numerales 36 y 37 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. son violatorios de los artículos 27, tercer párrafo, 73, fracción XXIX-G, y 133 de la Constitución Federal, en relación con los diversos 8, 12, fracciones XXVIII y XXIX, 16, fracción XX, y 58 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque en ellos el legislador local determinó que los cambios de utilización de la tierra requieren autorización de la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado indicado, con lo cual se invade la esfera de competencia de la Federación, porque conforme a lo dispuesto en los artículos 12, 16, fracción XX y 58, fracciones I y II, precitados, corresponde al Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la autorización de cambio de uso de suelo en terrenos forestales.

Ver votación 3


Previamente a abordar el estudio del concepto de invalidez en cuestión, se insertan los artículos 8, 12, fracción XXIX, 16, fracción XX, y 58, fracción I, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, cuyos textos son:
"Artículo 8. La Federación, las entidades federativas y los Municipios establecerán las bases de coordinación para la integración y funcionamiento del Servicio Nacional Forestal, el cual tiene por objeto la conjunción de esfuerzos, instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones institucionales para la atención eficiente y concertada del sector forestal.
"El objeto del Servicio Nacional Forestal se cumplirá con estricto apego a las disposiciones constitucionales o legales que regulen las atribuciones y facultades de las autoridades que lo integren, por ello la coordinación se llevará a cabo mediante convenios generales y específicos."
"Artículo 12. Son atribuciones de la Federación:
"...
"XXIX. Expedir, por excepción, las autorizaciones de cambio de uso del suelo de los terrenos forestales, así como controlar y vigilar el uso del suelo forestal; ..."
"Artículo 16. La secretaría ejercerá las siguientes atribuciones:
"...
"XX. Expedir, por excepción las autorizaciones de cambio de uso de suelo de los terrenos forestales; ..."
"Artículo 58. Corresponderá a la secretaría otorgar las siguientes autorizaciones:
"I. Cambio de uso de suelo en terrenos forestales, por excepción; ..."
Por su parte, los artículos 36 y 37 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., tildados de inconstitucionales, establecen lo siguiente:
"Artículo 36. Los cambios de utilización de la tierra en zonas frágiles y zonas de restauración, dentro de los márgenes establecidos por esta ley, la ley forestal y correlativas, requieren autorización de la secretaría en coordinación con las autoridades correspondientes, de conformidad con los siguientes criterios:
"I. Por excepción:
"a) De forestal a cualquier otra, de acuerdo con lo establecido en la ley forestal; y,
"b) De ganadera de pastoreo a agrícola, de acuerdo con lo establecido en esta ley, la LGEEPA, la Ley Ecológica Estatal y demás disposiciones aplicables;
"II. Previa autorización:
"a) De agrícola permanente a ganadera de pastoreo, mediante un programa de manejo autorizado por la secretaría, en los términos de lo establecido en la ley, el reglamento y demás disposiciones aplicables; y,
"b) De ganadera de pastoreo a agrícola, mediante un programa de manejo autorizado por la secretaría, en términos de lo previsto en la ley, el reglamento y demás disposiciones aplicables; y,
"III. Sin restricciones:
"a) De agrícola o ganadera a forestal, quedando los trabajos de forestación o reforestación a lo establecido por la ley forestal."
"Artículo 37. Cuando se trate de cambios de utilización de la tierra con fines diferentes a los agropecuarios y forestales, la autoridad competente solicitará la opinión del consejo que corresponda."
Es infundado el concepto de invalidez en examen, por las siguientes razones.
El artículo 24 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable establece:
"Artículo 24. La Federación, a través de la secretaría y de la comisión, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los gobiernos del Distrito Federal o de los Estados, con la participación, en su caso, de Municipios, en el ámbito territorial de su competencia asuman las siguientes funciones:
"...
"VIII. Autorizar el cambio de uso del suelo de los terrenos de uso forestal; ..."
Por otra parte, el artículo 11, fracción VII, de la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Michoacán de O. dispone:
"Artículo 11. El Ejecutivo del Estado a través de la Comisión Forestal del Estado podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación con la Federación, con el objeto de que en el ámbito territorial de su competencia asuma las siguientes funciones:
"...
"VII. Autorizar el cambio de uso de suelo de los terrenos forestales; ..."
En términos de los numerales 24, fracción VIII y 11, fracción VII, antes transcritos, la Federación podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los gobiernos del Distrito Federal o de los Estados, en el ámbito territorial de su competencia, autoricen el cambio de uso del suelo de los terrenos de uso forestal; asimismo, el Ejecutivo del Estado de Michoacán podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación con la Federación, con el objeto de que en el ámbito territorial de su competencia, autorice el cambio de uso de suelo de los terrenos forestales.
De las normas legales mencionadas se desprende que las entidades federativas, en el caso examinado, el Estado de Michoacán, en el ámbito territorial de su competencia, puede autorizar el cambio de uso de suelo de los terrenos forestales, siempre y cuando exista previo convenio o acuerdo de coordinación celebrado con el Gobierno Federal.
Esto es, las autorizaciones de cambio de uso de suelo de terrenos forestales requiere previo convenio celebrado por la Federación y el Estado respectivo; en ese orden de ideas, contrariamente a lo que alega la parte actora, los preceptos legales impugnados no invaden la esfera de competencia de la Federación, porque si bien el artículo 36 combatido dispone que los cambios de utilización de la tierra en zonas frágiles y zonas de restauración, requieren autorización de la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de Michoacán, en coordinación con las autoridades correspondientes, esa autorización debe entenderse con la existencia previa de convenios o acuerdos de coordinación entre los dos órdenes de gobierno antes señalados.
Por otra parte, es infundado el concepto de invalidez en estudio por lo que respecta al artículo 36, fracciones I, inciso a) y III, inciso a), transcrito con antelación, en virtud que el Poder Legislativo demandado al emitirlo reguló la expedición de la autorización en el caso del cambio de utilización de la tierra forestal a cualquier otra clase de uso y sin restricción en el caso de la solicitud del cambio de uso de la tierra agrícola o ganadera a forestal, determinaciones con las cuales no invadió el ámbito de competencia de la Federación, en virtud que de acuerdo a lo dispuesto en los preceptos 12, fracción XXIX y 16, fracción XX, transcritos con antelación, la Federación a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, podrá expedir por excepción, las autorizaciones de cambio de uso del suelo de los terrenos forestales, lo cual significa que sólo lo podrá hacer respecto de los terrenos que pertenezcan al ámbito federal; luego, los Estados dentro de su esfera de competencia pueden expedir tales autorizaciones vinculadas con los terrenos que sean de jurisdicción local.
Además, los numerales impugnados no contravienen los numerales 12, fracción XXXI, 16, fracción XX y 58, fracción I, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, pues si bien éstos prevén como competencia de la Federación, la expedición de autorizaciones de cambio de suelo de los terrenos forestales, tal como quedó señalado en párrafos precedentes, el Estado de Michoacán, en el ámbito territorial de su competencia, puede autorizar el cambio de uso de suelo de los terrenos forestales, siempre y cuando exista previo convenio o acuerdo de coordinación celebrado con el Gobierno Federal.
Por las razones antes expuestas, se reconoce la validez de los artículos 36 y 37 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O..
NOVENO. En este apartado se abordará el análisis del cuarto concepto de invalidez en el cual se argumenta, esencialmente, que los preceptos 45, 46 y 47 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. transgreden lo dispuesto en los artículos 27, párrafos tercero y sexto, 73, fracción XXIX-G, y 133 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 78 Bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y 127 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en virtud de que el legislador local al emitirlos invadió la competencia de la Federación, pues a través de ellos otorgó al Poder Ejecutivo del Estado citado la facultad para emitir la declaratoria de zona de restauración en tierras con cubierta forestal, no obstante de que la misma corresponde al Ejecutivo Federal y está regulada en el numeral 78 Bis precitado. Además, en el precepto 127 indicado se dispone que en terrenos forestales y preferentemente forestales, es la Federación quien debe establecer los programas de restauración necesarios para prevenir la erosión y promover la restauración de los suelos forestales; también es de tomarse en cuenta que en el precepto 12 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable se establece a favor de la Federación la facultad de emitir normas oficiales mexicanas para la reforestación en zonas de conservación y restauración y vigilar su cumplimiento.

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En principio se considera útil insertar los artículos 78 Bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y 127 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, cuyos textos son:
"Artículo 78 Bis. En aquéllos casos en que se estén produciendo procesos acelerados de desertificación o degradación que impliquen la pérdida de recursos de muy difícil regeneración, recuperación o restablecimiento, o afectaciones irreversibles a los ecosistemas o sus elementos, la secretaría, promoverá ante el Ejecutivo Federal la expedición de declaratorias para el establecimiento de zonas de restauración ecológica. Para tal efecto, elaborará previamente, los estudios que las justifiquen.
"Las declaratorias deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación, y serán inscritas en el Registro Público de la Propiedad correspondiente.
"Las declaratorias podrán comprender, de manera parcial o total, predios sujetos a cualquier régimen de propiedad, y expresarán:
"I. La delimitación de la zona sujeta a restauración ecológica, precisando superficie, ubicación y deslinde;
"II. Las acciones necesarias para regenerar, recuperar o restablecer las condiciones naturales de la zona;
"III. Las condiciones a que se sujetarán, dentro de la zona, los usos del suelo, el aprovechamiento de los recursos naturales, la flora y la fauna, así como la realización de cualquier tipo de obra o actividad;
"IV. Los lineamientos para la elaboración y ejecución del programa de restauración ecológica correspondiente, así como para la participación en dichas actividades de propietarios, poseedores, organizaciones sociales, públicas o privadas, pueblos indígenas, gobiernos locales y demás personas interesadas, y
"V. Los plazos para la ejecución del programa de restauración ecológica respectivo."
"Artículo 127. Cuando se presenten procesos de degradación o desertificación, o graves desequilibrios ecológicos en terrenos forestales o preferentemente forestales, la comisión formulará y ejecutará, en coordinación con los propietarios, programas de restauración ecológica con el propósito de que se lleven a cabo las acciones necesarias para la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propicien la evolución y continuidad de los procesos naturales que en ellos se desarrollaban, incluyendo el mantenimiento del régimen hidrológico y la prevención de la erosión y la restauración de los suelos forestales degradados.
"Los propietarios, poseedores, usufructuarios ousuarios de terrenos forestales o preferentemente forestales están obligados a realizar las acciones de restauración y conservación pertinentes y aquellas que para tal caso dicte la secretaría. En el caso de que éstos demuestren carecer de recursos, la secretaría los incorporará a los programas de apoyo que instrumente, de acuerdo a las asignaciones que para tal fin se contemplen en el presupuesto de egresos de la Federación o, en su caso, realizará por su cuenta, con acuerdo de los obligados, los trabajos requeridos."
Por otra parte, es conveniente precisar que los artículos 43, 44, 45, 46 y 47 integran el capítulo II del título cuarto de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., titulado "De las áreas especiales de conservación y restauración de tierras", y son del tenor siguiente:
"Artículo 43. La secretaría promoverá ante la autoridad federal, en los términos establecidos por la Ley Ecológica Estatal y demás normatividad aplicable, la declaratoria de zona de restauración, cuando considere, con la participación del sistema, que dicha medida se requiera."
"Artículo 44. La secretaría elaborará y ejecutará, en coordinación con las instancias correspondientes de los órdenes de gobierno federal y municipal, los programas para las áreas críticas y zonas de tierras frágiles, encaminados a revertir la tendencia a la degradación, a partir de los estudios técnicos disponibles. Los programas de lucha contra la desertificación en las zonas de restauración y de tierras frágiles se ejecutarán mediante convenios de concertación con los sectores social y privado y acuerdos de coordinación con los gobiernos de los Municipios, conforme a lo establecido por esta ley y las demás aplicables."
"Artículo 45. Las zonas de restauración, requerirán declaratoria por parte del Ejecutivo, en los términos señalados por la Ley Ecológica Estatal."
"Artículo 46. Los programas de las zonas de restauración serán de carácter preventivo o correctivo. Los programas de carácter preventivo tendrán por objeto preservar la calidad de las tierras en aquellas áreas que aún conserven cualidades físicas, químicas y biológicas suficientes para la producción agropecuaria o forestal.
"Los programas de carácter correctivo son aquellos que se orientan hacia las zonas de restauración de conformidad con los criterios establecidos por el inventario nacional de las tierras."
"Artículo 47. Los programas mencionados en el artículo anterior establecerán:
"I. Los objetivos generales y vigencia;
"II. Ubicación de las tierras y las características del área;
"III. Estudios del terreno y sus características;
"IV. La información sobre la degradación de las tierras;
"V. Las actividades de restauración y conservación a realizar;
"VI. Los recursos y plazos de la ejecución; y,
"VI. (sic) Las demás que se establezcan en el reglamento y en la normatividad aplicable."
Asimismo, los artículos 4, 5, fracción II, y 7, fracción II, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, establecen:
"Artículo 4. La Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta ley y en otros ordenamientos legales.
"La distribución de competencias en materia de regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de los recursos forestales y el suelo, estará determinada por la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable."
"Artículo 5. Son facultades de la Federación:
"...
"II. La aplicación de los instrumentos de la política ambiental previstos en esta ley, en los términos en ella establecidos, así como la regulación de las acciones para la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realicen en bienes y zonas de jurisdicción federal; ..."
"Artículo 7. Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:
"...
"II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia, así como la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realice en bienes y zonas de jurisdicción estatal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación; ..."
Los preceptos legales transcritos regulan la competencia de la Federación y los Estados en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico, respecto de los bienes y zonas de jurisdicción federal y estatal, respectivamente.
Haciendo una lectura conjunta de dichos numerales se desprende que si los espacios territoriales están bajo la jurisdicción federal, el Gobierno Federal puede establecer áreas naturales protegidas o zonas de restauración respecto de ellos; en cambio, si esos espacios son de jurisdicción local, los Estados pueden restaurarlos.
Lo anterior pone de manifiesto que si los bienes están bajo la jurisdicción de la Federación, ésta puede establecer zonas de restauración, pero eso no significa que sólo ella puede instaurarlas, pues también es factible que los Estados establezcan zonas de restauración, acorde con las atribuciones que tienen sobre ciertas porciones de territorio. Esto es, tanto la Federación como las entidades federativas tienen atribuciones en materia de restauración de equilibrio ecológico en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones y el artículo 78 Bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que invoca como violado la parte actora, se refiere, precisamente, a las declaratorias de restauración de zonas de jurisdicción federal.
De ahí que, contrariamente a lo que alega la parte actora, los artículos 45, 46 y 47 de la ley reclamada, no invaden atribuciones de la Federación, toda vez que los Estados pueden declarar zonas de restauración en los espacios físicos que están bajo jurisdiccional local, salvo tratándose de veda forestal, lo cual sí es facultad exclusiva de la Federación, pero en este supuesto habría una inexacta aplicación de la norma y no un problema de inconstitucionalidad.
Además, el propio artículo 45 remite a la legislación ecológica estatal, esto es, a la Ley Ambiental y de Protección del Patrimonio Natural del Estado de Michoacán, cuyos artículos 82 y 83 establecen:
"Artículo 82. En aquellas áreas del territorio del Estado en las que se presenten procesos acelerados de deterioro ambiental que impliquen niveles de degradación o desertificación, de afectación irreversible de los ecosistemas o sus elementos, o bien, sean de interés especial por sus características en términos de recarga de acuíferos, la Secretaría propondrá al titular del Poder Ejecutivo del Estado o promoverá ante la Federación según corresponda, la expedición de la declaratoria de zona de restauración o de protección ambiental, según se trate. Para tal efecto, elaborará previamente el estudio que la justifique y la misma deberá publicarse en el Periódico Oficial del Estado y será inscrita en el Registro Público de la Propiedad Raíz y del Comercio correspondiente, así como en el Registro Agrario Nacional."
"Artículo 83. Una vez declarada la zona de restauración o de protección ambiental de que se trate, la secretaría deberá formular y ejecutar en coordinación con las instancias competentes y los dueños y poseedores de los terrenos, los planes de restauración y protección procedentes para la recuperación del área."
Una interpretación armónica de los preceptos transcritos con los impugnados, se desprende la concurrencia de la Federación con los Estados, pues ambos tienen competencia en la materia, dependiendo de qué tipo de bienes se trate, reconociendo tanto las facultades del Ejecutivo Federal como las del Local en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, máxime que no existe disposición expresa tajante en el sentido de que sólo la Federación pueda hacer las declaratorias en todo tipo de bienes, federales y locales.
En efecto, el señalado artículo 82 otorga facultades a la autoridad administrativa del Estado de Michoacán, para proponer al Ejecutivo Local, o bien, promover ante la Federación, la expedición de declaratorias de zonas de restauración, lo cual significa que aquellas declaratorias de jurisdicción local las puede expedir el Ejecutivo Local y respecto de aquellas que son de jurisdicción federal sólo existe la posibilidad de promover la declaratoria respectiva ante la Federación.
Lo anterior corrobora que no existe la invasión de competencias que se hace valer, porque se trata de distintos bienes sujetos a jurisdicciones diferentes, y el artículo 45 impugnado se refiere a bienes y tierras de jurisdicción estatal, en cambio, para los de jurisdicción federal cobra aplicación el diverso numeral 43, transcrito en párrafos precedentes.
Por otra parte, la parte actora aduce que los preceptos impugnados violan el artículo 127 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el cual establece que cuando se presenten procesos de degradación o desertificación, o graves desequilibrios ecológicos en terrenos forestales o preferentemente forestales, la comisión formulará y ejecutará programas de restauración ecológica.
No existe violación al citado numeral 127, que se refiere a la materia forestal, basta remitirnos al artículo 13, fracción XIX, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, el cual establece que corresponde a las entidades federativas, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, elaborar y aplicar programas de reforestación y forestación en zonas degradadas que no sean competencia de la Federación, así como llevar a cabo acciones de protección y mantenimiento de las zonas reforestadas o forestadas.
Asimismo, de los artículos 43 y 44 de la ley impugnada, se desprende que la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de Michoacán de O. debe promover ante la autoridad federal (gobierno), la declaratoria de zona de restauración, lo cual significa que esta última autoridad debe autorizar tal declaratoria y el propio legislador demandado estableció que se trata de actos que deben realizarse en colaboración con el Gobierno Federal, esto es, en la emisión de dichos actos cada nivel de gobierno tiene la participación que legalmente le corresponde.
Los artículos 45, 46 y 47 tildados de inconstitucionales no deben ser analizados en forma aislada sino de manera armónica y sistemática con los diversos preceptos legales citados en el presente considerando, de todos ellos se desprende que si bien los artículos 45 y 46 impugnados prevén la facultad del Poder Ejecutivo Local para emitir declaratorias de zonas de restauración (programas de carácter preventivo o correctivo), también lo es que tales preceptos no invaden la esfera de competencia de la Federación ni contrarían lo dispuesto en los artículos 78 Bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y 127 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, dado que tanto la Federación como las entidades federativas tienen facultades en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico, en relación a bienes y zonas de jurisdicción federal y estatal, respectivamente, y por tanto, para emitir las declaratorias de zonas de restauración que a cada orden de gobierno corresponde, razones por las cuales no se violan los artículos 27, párrafos tercero y sexto, 73, fracción XXIX-G, y 133 de la Constitución Federal.
En consecuencia, se reconoce la validez de los artículos 45, 46 y 47 citados.
DÉCIMO. En el quinto de los conceptos de invalidez se aduce, fundamentalmente, que los preceptos 3, fracción X, y 78 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. transgreden lo dispuesto en los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-G y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 12, 13 y 45 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en virtud de que invaden la esfera de competencia de la Federación, porque a través de ellos se otorga al Estado mencionado facultades en materia de inventario de tierras forestales, las cuales corresponden a la Federación por así disponerlo el numeral 12, fracción V, precitado, pues en éste se atribuye al Gobierno Federal la facultad de realizar el inventario nacional forestal y de suelos y la de determinar los criterios e indicadores para el desarrollo, diseño y actualización de los inventarios correspondientes a las entidades federativas.

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La parte actora agrega que de declararse la invalidez de los preceptos cuestionados los terrenos forestales y preferentemente forestales deben quedar excluidos del artículo 3, fracción X, impugnado y del inventario estatal de las tierras (artículo 77, fracción I, 78, 79, 80, 81, fracción I y 84 [sic]).
En principio, se insertan los artículos 12, fracción V, y 45 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, que a la letra dicen:
"Artículo 12. Son atribuciones de la Federación:
"...
"V. Realizar el inventario nacional forestal y de suelos y determinar los criterios e indicadores para el desarrollo, diseño y actualización de los inventarios correspondientes a las entidades; ..."
"Artículo 45. El inventario nacional forestal y de suelos deberá comprender la siguiente información:
"I. La superficie y localización de terrenos forestales y preferentemente forestales con que cuenta el país, con el propósito de integrar su información estadística y elaborar su cartografía, en sus distintos niveles de ordenación y manejo;
"II. Los terrenos forestales temporales, su superficie y localización;
"III. Los tipos de vegetación forestal y de suelos, su localización, formaciones y clases, con tendencias y proyecciones que permitan clasificar y delimitar el estado actual de la degradación, así como las zonas de conservación, protección, restauración y producción forestal, en relación con las cuencas hidrológicas-forestales, las regiones ecológicas, las áreas forestales permanentes y las áreas naturales protegidas;
"IV. La dinámica de cambio de la vegetación forestal del país, que permita conocer y evaluar las tasas de deforestación y las tasas de degradación y disturbio, registrando sus causas principales;
"V. La cuantificación de los recursos forestales, que incluya la valoración de los bienes y servicios ambientales que generen los ecosistemas forestales, así como los impactos que se ocasionen en los mismos;
"VI. Los criterios e indicadores de sustentabilidad y degradación de los ecosistemas forestales;
"VII. Los inventarios sobre la infraestructura forestal existente, y
"VIII. Los demás datos que señale el reglamento de esta ley."
Por otra parte, los artículos 3, fracción X y 78 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., establecen lo siguiente:
"Artículo 3. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"X. Degradación de tierras: Procesos que disminuyen la capacidad presente o futura para producir bienes y sustentar la vida, en los términos que establezca el inventario nacional de las tierras; ..."
"Artículo 78. La secretaría, considerando el ordenamiento ecológico general, realizará y actualizará el inventario estatal de las tierras, para determinar los usos óptimos, la calidad de las mismas y su riesgo de degradación."
Ahora bien, del estudio comparativo de lo dispuesto en el precepto 3, fracción X, preinserto y del contenido de los artículos 12, fracción V y 45 transcritos, se advierte que es infundado el concepto de invalidez en la parte en la cual se impugna el numeral citado en primer término, en virtud de que si bien es cierto que en éste se establece qué debe entenderse por el concepto "degradación de tierras", también lo es que esa definición la limita para los efectos de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., pero lo más importante de la disposición cuestionada es que el entendimiento del concepto de mérito lo subordina a lo que se establezca en el inventario nacional de las tierras, el cual está previsto y regulado en los preceptos 12, fracción V, 44, 45 y 46 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, determinación que pone de manifiesto la observación a estos artículos, razón por la cual el numeral 3, fracción X, no contraría los preceptos 12, fracción V y 45 citado y tampoco invade la esfera de competencia de la Federación, motivos por los cuales se colige que no viola los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-G y 133 constitucionales.
En consecuencia, se reconoce la validez del artículo 3, fracción X, impugnado.
Por otra parte, se considera que el concepto de invalidez en estudio es también infundado en la parte en la cual está orientado a evidenciar que el artículo 78 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. transgrede los preceptos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-G y 133 constitucionales, en relación con los numerales 12, fracción V, 13 y 45, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
Lo anterior, se considera así, porque en el artículo 78 citado no se regula el uso de suelo para la actividad forestal, sino que se reglamenta la emisión y actualización del inventario estatal de las tierras, a efecto de conocer las diferentes calidades y usos de las tierras que se dedican a las actividades productivas del campo, máxime que en la fracción V del artículo 12 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable únicamente se reservó como facultad exclusiva de Federación la de, "realizar el inventario nacional forestal y de suelos y determinar los criterios e indicadores para el desarrollo, diseño y actualización de los inventarios correspondientes a las entidades", lo cual pone de relieve que los Estados y el Distrito Federal sí pueden elaborar el inventario estatal forestal y de suelos, desde luego, siguiendo los lineamientos fijados en la ley mencionada, máxime que tal facultad expresamente se les concede en el precepto 13, fracción VII, de la ley invocada, pues en éste categóricamente se reserva a los Estados y al Distrito Federal, la facultad de "VII. Elaborar, monitorear y mantener actualizado el inventario estatal forestal y de suelos ..."
En esta tesitura, se colige que el Poder Legislativo demandado en ejercicio de la facultad que le concede expresamente el artículo 13, fracción VII, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, emitió el artículo 78 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., razón por la cual bajo ninguna óptica invadió la esfera de competencia de la Federación, razones por las cuales se reconoce la validez del precepto citado en segundo término.
Además, es importante invocar el ordenamiento local en materia forestal, esto es, la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Michoacán de O., el cual prevé, en los artículos que enseguida se transcriben, el inventario estatal forestal y de suelos, diverso al de la Federación, que tiene como propósito la restauración de la tierra desertificada.
"Artículo 7. Corresponde al titular del Poder Ejecutivo de conformidad con lo dispuesto en la ley general y retomando las que se transfieren de la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Michoacán de O., las siguientes atribuciones y obligaciones:
"...
"VI. Elaborar, monitorear y mantener actualizado el inventario estatal forestal y de suelos, bajo los principios, criterios y lineamientos que se establezcan para el inventario nacional forestal y de suelos;..."
"Artículo 9. Le corresponden a los Ayuntamientos, de conformidad con la ley general y con la presente ley, las siguientes atribuciones:
"...
"IV. Coadyuvar con el Ejecutivo en la realización y actualización del inventario estatal forestal y de suelos; ..."
"Artículo 22. Son instrumentos de la política estatal en materia forestal los siguientes:
"...
"III. El inventario estatal forestal y de suelos; y, ..."
"Artículo 29. Mediante el Sistema Estatal de Información Forestal, se deberá integrar de forma homogénea toda la información en materia forestal, incluyendo:
"I. La contenida en el inventario estatal forestal y de suelos; ..."
"Artículo 30. La comisión elaborará, monitoreará y mantendrá actualizado el inventario estatal forestal y de suelos, el cual deberá relacionar de manera organizada y sistemática los datos estadísticos y contables de los bienes y servicios forestales."
"Artículo 31. El inventario forestal y de suelos deberá comprender la siguiente información:
"I. La superficie y localización de terrenos forestales y preferentemente forestales con que cuenta el Estado y sus Municipios con el propósito de integrar su información estadística y elaborar su cartografía, en sus distintos niveles de ordenación y manejo;
"II. Los terrenos forestales temporales, su superficie y localización;
"III. Los tipos de vegetación forestal y de suelos, su localización, formaciones y clases, con tendencias y proyecciones que permitan clasificar y delimitar el estado actual de la degradación, así como las zonas de conservación, protección, restauración y producción forestal, en relación con las cuencas hidrológicas-forestales, las regiones ecológicas, áreas forestales permanentes y las áreas naturales protegidas;
"IV. La dinámica de cambio de la vegetación forestal del Estado, que permita conocer y evaluar las tasas de deforestación y las tasas de degradación y disturbio, registrando sus causas principales;
"V. La cuantificación de los recursos forestales, que incluya la valoración de los bienes y servicios ambientales que generen los ecosistemas forestales, así como los impactos que se ocasionan en los mismos;
"VI. Los criterios e indicadores de sustentabilidad y degradación de los ecosistemas forestales;
"VII. Los inventarios sobre la infraestructura forestal existente; y,
"VIII. Los demás datos afines a la materia forestal."
"Artículo 32. Los datos comprendidos en el inventario forestal y de suelos serán la base para:
"I. La formulación, ejecución, control y seguimiento de programas y acciones en materia forestal estatal y municipal;
"II. El cálculo del volumen de madera o biomasa forestal en pie, su incremento y el volumen potencial;
"III. La integración de la ordenación forestal y ecológica del territorio; y,
"IV. La evaluación y seguimiento de los planes a largo, mediano y corto plazos."
"Artículo 33. En la formulación del inventario estatal forestal y de suelos y de ordenación forestal, se deberán considerar cuando menos los siguientes criterios:
"I. La delimitación por cuencas, subcuencas y microcuencas hidrológico-forestales;
"II. La naturaleza, características, diversidad de los ecosistemas o tipos de vegetación existentes en el territorio del Estado;
"III. La vocación de los terrenos forestales y preferentemente forestales; y,
"IV. Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales."
DÉCIMO PRIMERO. En este considerando se analizará el sexto concepto de invalidez en el cual se arguye, esencialmente, que los preceptos 85, fracciones I, II, III y V, y 86 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. son violatorios de los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-G y 133 de la Carta Magna, en relación con los diversos 12, fracción XXVI, 16, fracciones XXI y XXIII, 163, 164, 165 y 166 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque invaden el régimen de competencia previsto en la ley acabada de citar, por lo siguiente.

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a) En efecto, el precepto 85, fracciones I, II, III y V, impugnado invade el régimen de competencia de la Federación porque por medio de él se otorga a la Secretaría de Desarrollo Rural Local la facultad de imponer sanciones en materia de infracciones previstas en las fracciones indicadas, no obstante de que en los artículos 12, fracción XXVI y 16, fracciones XXI y XXIII, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable en materia forestal se reservó tal facultad a la Federación.
b) En las fracciones I y II del artículo 85 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. se sanciona el uso del recurso de suelo en contravención de lo dispuesto en el artículo 1o. de la propia ley y cambiar la utilización de la tierra sin contar con la autorización correspondiente; luego, conforme a tales fracciones la autoridad local no sólo otorgaría autorizaciones para el uso del recurso de suelo y de cambio de uso de la tierra, invadiendo el régimen de competencia federal tratándose de terrenos forestales y preferentemente forestales, sino que también sancionaría dicha situación en caso de omisión, no obstante de que tales autorizaciones y la sanción por cambio de utilización de terrenos forestales sin contar con la autorización de la SEMARNAT, compete a ésta en los términos establecidos en los artículos 12, fracción XXVI y 16 fracciones XXI y XXIII y 16 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, razones por las cuales se considera que el precepto cuestionado invade la esfera de atribuciones de la Federación, máxime que las sanciones previstas en el mismo ya están reguladas en la ley acabada de citar.
La parte actora agrega, que la invasión de mérito quedaría superada de no incorporarse en la definición de "tierra", el concepto de vegetación y de cubierta forestal, sin embargo, al incluirse este supuesto en la ley local cuestionada, el procedimiento de infracción se constituye en una invasión al régimen de atribuciones en materia de infracción y de sanción de la Federación en relación a los recursos forestales.
c) La fracción III del artículo 85 impugnado al regular como infracción el incumplimiento de compromisos de prevención y contaminación relativos a los proyectos para la autorización de uso forestal invade la competencia que el Congreso de la Unión otorgó de manera directa a la Federación y a la SEMARNAT, en los artículos 12, fracción XXVI y 16, fracciones XXI y XXIII, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, pues a éstas corresponde imponer medidas de seguridad y sancionar las infracciones que se cometan en materia forestal, así como ejercer los actos de autoridad para aplicar la política de aprovechamiento sustentable, conservación, protección, restauración de los recursos forestales y de los suelos.
d) La fracción V del artículo 85 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., al establecer que será sancionable la conducta por medio de la cual se contravengan las disposiciones de las declaratorias de zonas de restauración y de conservación de tierras, transgrede la esfera de atribuciones del Ejecutivo Federal, pues no compete a dicho Estado la expedición de esas declaratorias y en consecuencia, las conductas que las violen sólo pueden ser sancionadas por la autoridad legalmente competente como es la SEMARNAT, quien conforme a lo dispuesto en los preceptos 163, fracción XVII y 164 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable es la competente para sancionar a quien contravenga los decretos a través de los cuales se establezcan vedas forestales, las cuales se emitan con el fin de proteger y restaurar las zonas de restauración y conservación de tierras.
Previamente a abordar el estudio del concepto de invalidez en comento es necesario insertar los artículos 12, fracciones XXIII y XXVI, 16, fracciones XXI y XXIII, 163, 164 y 166 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, cuyos textos son:
"Artículo 12. Son atribuciones de la Federación:
"...
"XXIII. Llevar a cabo las visitas de inspección y labores de vigilancia forestales;
"...
"XXVI. Imponer medidas de seguridad y sanciones a las infracciones que se cometan en materia forestal; ..."
"Artículo 16. La secretaría ejercerá las siguientes atribuciones:
"...
"XXI. Imponer medidas de seguridad y sancionar a las infracciones que se cometan en materia forestal, así como hacer del conocimiento y en su caso denunciar los delitos en dicha materia a las autoridades competentes;
"...
"XXIII. Ejercer todos los actos de autoridad relativos a la aplicación de la política de aprovechamiento sustentable, conservación, protección restauración de los recursos forestales y de los suelos, que esta ley prevea; ..."
"Artículo 163. Son infracciones a lo establecido en esta ley:
"I. Realizar en terrenos forestales o preferentemente forestales cualquier tipo de obras o actividades distintas a las actividades forestales inherentes a su uso, en contravención de esta ley, su reglamento o de las normas oficiales mexicanas aplicables;
"II. Obstaculizar al personal autorizado para la realización de visitas de inspección;
"III. Llevar a cabo el aprovechamiento de recursos forestales, la forestación y la reforestación, en contravención a las disposiciones de esta ley, de su reglamento o de las normas oficiales mexicanas aplicables;
"IV. Establecer plantaciones forestales comerciales en sustitución de la vegetación primaria nativa actual de los terrenos forestales, salvo los casos señalados en esta ley, en contravención de esta ley, su reglamento, de las normas oficiales mexicanas aplicables o de las autorizaciones que para tal efecto se expidan;
"V. Establecer cultivos agrícolas o realizar labores de pastoreo en terrenos forestales, sin apego a las disposiciones contenidas en el programa de manejo autorizado o en contravención del reglamento o de las normas oficiales mexicanas aplicables;
"VI. Por el incumplimiento de las condicionantes señaladas en las autorizaciones de los programas de manejo forestal;
"VII. Cambiar la utilización de los terrenos forestales, sin contar con la autorización correspondiente;
"VIII. Omitir realizar guardarrayas de protección contra el fuego en terrenos preferentemente forestales, de acuerdo con lo previsto en esta ley;
"IX. Realizar las quemas en terrenos agropecuarios en forma negligente que propicie la propagación del fuego a terrenos forestales vecinos;
"X. Extraer suelo forestal, en contravención a lo dispuesto en esta ley, las normas oficiales mexicanas o en las demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables, o realizar cualquier acción que comprometa la regeneración y capacidad productiva de los terrenos forestales;
"XI. Carecer de la documentación o los sistemas de control establecidos para acreditar la legal procedencia de materias primas forestales, obtenidas en el aprovechamiento o plantación forestal comercial respectivo;
"XII. Incumplir con la obligación de dar los avisos o presentar los informes a que se refiere esta ley;
"XIII. Transportar, almacenar, transformar o poseer materias primas forestales, sin contar con la documentación o los sistemas de control establecidos para acreditar su legal procedencia;
"XIV. Amparar materias primas forestales que no hubieran sido obtenidas de conformidad con las disposiciones de esta ley, su reglamento o de las normas oficiales mexicanas aplicables, a fin de simular su legal procedencia;
"XV. Realizar actos u omisiones en la prestación de los servicios técnicos que propicien o provoquen la comisión de cualquiera de las infracciones previstas en esta ley;
"XVI. Prestar servicios técnicos forestales sin haber obtenido previamente las inscripciones en los registros correspondientes;
"XVII. Contravenir las disposiciones contenidas en los decretos por los que se establezcan vedas forestales;
"XVIII. Evitar prevenir, combatir o controlar, estando legalmente obligado para ello, las plagas, enfermedades o incendios forestales;
"XIX. Negarse, sin causa justificada, a prevenir o combatir las plagas, enfermedades o incendios forestales que afecten la vegetación forestal, en desacato de mandato legítimo de autoridad;
"XX. Omitir ejecutar trabajos de conformidad con lo dispuesto por esta ley, ante la existencia de plagas y enfermedades e incendios forestales que se detecten;
"XXI. Provocar intencionalmente o por imprudencia, incendios en terrenos forestales o preferentemente forestales;
"XXII. Utilizar más de una vez, alterar o requisitar inadecuadamente, la documentación o sistemas de control establecidos para el transporte o comercialización de recursos forestales;
"XXIII. Depositar residuos peligrosos en terrenos forestales o preferentemente forestales, sin contar con la autorización debidamente expedida para ello, y
"XXIV. Cualquier otra contravención a lo dispuesto en la presente ley."
"Artículo 164. Las infracciones establecidas en el artículo anterior de esta ley, serán sancionadas administrativamente por la secretaría, en la resolución que ponga fin al procedimiento de inspección respectivo, con una o más de las siguientes sanciones:
"I. Amonestación;
"II. Imposición de multa;
"III. Suspensión temporal, parcial o total, de las autorizaciones de aprovechamiento de recursos forestales o de la plantación forestal comercial, o de la inscripción registral o de las actividades de que se trate;
"IV. Revocación de la autorización o inscripción registral;
"V.D. de las materias primas forestales obtenidas, así como de los instrumentos, maquinaria, equipos y herramientas y de los medios de transporte utilizados para cometer la infracción, debiendo considerar el destino y resguardo de los bienes decomisados, y
"VI. Clausura temporal o definitiva, parcial o total, de las instalaciones, maquinaria y equipos de los centros de almacenamiento y transformación de materias primas forestales, o de los sitios o instalaciones donde se desarrollen las actividades que den lugar a la infracción respectiva.
"En el caso de las fracciones III y IV de este artículo, la Secretaría ordenará se haga la inscripción de la suspensión o revocación correspondiente en el Registro Forestal Nacional."
"Artículo 166. Las infracciones a esta ley serán sancionadas por la secretaría, tomando en consideración la gravedad de la infracción cometida y:
"I. Los daños que se hubieren producido o puedan producirse así como el tipo, localización y cantidad del recurso dañado;
"II. El beneficio directamente obtenido;
"III. El carácter intencional o no de la acción u omisión;
"IV. El grado de participación e intervención en la preparación y realización de la infracción;
"V. Las condiciones económicas, sociales y culturales del infractor, y
"VI. La reincidencia."
Por otra parte, en los artículos 85, fracciones I, II, III y V y 86 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., se establece lo siguiente:
"Artículo 85. Son infracciones en términos de esta ley y de acuerdo con la prelación de la normatividad federal vigente, las siguientes:
"I. Llevar a cabo el uso del recurso del suelo en contravención a las disposiciones de esta ley;
"II. Cambiar la utilización de la tierra sin contar con la autorización correspondiente;
"III. Incumplir compromisos de prevención de erosión y contaminación contemplados en los proyectos para la autorización de uso agropecuario, forestal, de bancos de materiales y mineros;
"...
"V. Contravenir las disposiciones de las declaratorias de zonas de restauración y de conservación de tierras; ..."
"Artículo 86. Para el caso de las fracciones mencionadas en el artículo anterior, la Secretaría aplicará una o varias de las siguientes sanciones, sin demérito de las previstas en otros ordenamientos legales aplicables y siempre de acuerdo con la prelación de la normatividad federal vigente y los acuerdos de coordinación que el Ejecutivo suscriba con las autoridades federales correspondientes:
"I.A.;
"II. Multa equivalente de cincuenta a veinte mil días de salario mínimo vigente del área geográfica de que se trate, al momento de imponer la sanción;
"III. Suspensión o reducción o cancelación definitiva, según sea el caso, en la asignación de apoyos gubernamentales;
"IV. Clausura temporal o definitiva de las actividades calificadas como infracciones, aunque éstas no requieran autorización;
".S., modificación, revocación o cancelación de la concesión, permiso, licencia y en general de todas las autorizaciones otorgadas para la realización de las actividades calificadas como infracciones; y,
"VI. Imposición de acciones compensatorias de conservación y restauración de las tierras y cuencas hidrográficas."
En principio, es importante destacar que en términos del artículo 12, fracción XXVI, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, transcrito en párrafos precedentes, es facultad de la Federación imponer medidas de seguridad y sanciones a las infracciones que se cometan en materia forestal; sin embargo, de acuerdo con el artículo 24, fracción IV, de la propia ley, la Federación podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los Gobiernos del Distrito Federal o de los Estados, en el ámbito territorial de su competencia, impongan las medidas de seguridad y sanciones a las infracciones que se cometan en materia federal.
Lo anterior se corrobora con el texto del artículo 11, fracción III, de la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Michoacán, el cual señala que el Ejecutivo del Estado, a través de la Comisión Forestal del Estado, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación con la Federación, con el objeto de que en el ámbito territorial de su competencia, imponga medidas de seguridad y sanciones a las infracciones que se cometan en materia forestal.
De una interpretación armónica y sistemática de los preceptos antes señalados se desprende que la atribución federal de imponer medidas de seguridad y sanciones a las infracciones que se cometan en materia forestal, puede ser asumida por las entidades federativas previo convenio o acuerdo de coordinación celebrado con el Gobierno Federal; tan es así que el propio artículo 86 impugnado señala que para el caso de las infracciones previstas en el numeral 86, la secretaría aplicará una o varias de las sanciones contenidas en dicho precepto, sin demérito de las previstas en otros ordenamientos legales aplicables y siempre de acuerdo con la prelación de la normatividad federal vigente y los acuerdos de coordinación que el Ejecutivo suscriba con las autoridades federales correspondientes.
Por otra parte, en el caso a estudio es útil insertar las definiciones de los conceptos política y prelación, utilizados en los artículos 85 y 86 preinsertos, contenidos en el tomo 8-P del Diccionario de la Lengua Española, vigésima segunda edición, que a la letra dicen:
Política: Arte o traza con que se conduce un asunto o se emplean los medios para alcanzar un fin determinado (foja 1219).
Prelación: Antelación o preferencia con que algo debe ser atendido respecto de otra cosa con la cual se compara (foja 1236).
Es oportuno retomar la idea de que en la materia forestal existe concurrencia de facultades, circunstancia por la cual en la misma se requiere de la coordinación y cooperación entre los distintos órdenes de gobierno, por ello las autoridades de los niveles de Gobierno Federal, Estatal y Municipal conciertan sus respectivos poderes hacia el logro de objetivos de interés común, orientado armónicamente su ejercicio.
Así, las facultades concurrentes se ejercen simultáneamentepor la Federación y las entidades federativas, como consecuencia de la unidad de fines o concordancia de propósitos que supone el régimen federal.
Ahora bien, del análisis del concepto de invalidez inserto en el inciso a), se advierte que es infundado, porque contrariamente a lo argumentado por la parte actora se considera que el Poder Legislativo demandado al emitir los preceptos 85, fracciones I, II, III y V y 86 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. no invadió la esfera de competencia de la Federación, pues si bien es cierto que en ellos se prevén las conductas conceptuadas como infracciones en materia forestal y las sanciones que se deben imponer a quienes las cometan y que estas atribuciones están reservadas a la Federación en los artículos 12, fracción XXVI y 16, fracción XXI, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, también lo es que con la emisión de aquellos preceptos no se invade la competencia de la Federación, en virtud de que el poder citado en ellos expresamente reconoció que en el tema de infracciones de la materia forestal se deben reconocer las previstas en la ley acabada de citar (normatividad federal) y que como sanciones se deben imponer preferentemente las previstas en ésta, este reconocimiento deriva del hecho de que en los preceptos impugnados su aplicación se sujetó a la prelación de la normatividad federal (en la cual se hayan regulado las infracciones y sanciones precitadas), pues al respecto en ellos expresamente se estableció "Artículo 85. Son infracciones en términos de esta ley y de acuerdo con la prelación de la normatividad Federal vigente, las siguientes ..." y "Artículo 86. Para el caso de las fracciones (sic) mencionadas en el artículo anterior la secretaría aplicará varias de las siguientes sanciones, sin demérito de las previstas en otros ordenamientos legales aplicables y siempre de acuerdo con la prelación de la normatividad federal ..."
Lo anterior pone de relieve que sobre la aplicación de los numerales 85 y 86 impugnados tienen preferencia las disposiciones contenidas en los artículos 163 al 170 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; lo cual significa que éstos deben ser atendidos prioritariamente sobre aquéllos; luego, éstos tendrán aplicación en los casos o supuestos no previstos en los preceptos citados en segundo lugar, debiendo recordar que en materia forestal existen facultades concurrentes, las cuales se ejercen simultáneamente por la Federación y los Estados, para lograr objetivos de interés común en la materia forestal, motivos por los cuales se reitera que con la emisión de los preceptos 85 y 86 no se invade la esfera de la Federación.
Por otra parte, es infundado el argumento de invalidez precisado en el inciso b), en virtud de que la disposición contenida en la fracción I del artículo 85 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán, se limita a sancionar a quien use el recurso del suelo en contravención a las disposiciones de dicha Ley, lo cual pone de relieve que de ninguna manera sanciona las conductas violatorias de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; además, la norma contenida en la diversa fracción II del propio numeral 85, sanciona a quien cambie el uso de la tierra sin contar con la autorización correspondiente, pero su texto no se refiere expresamente al uso de las tierras forestales, luego, no invade la esfera de la Federación porque no sanciona conductas que únicamente ésta debe castigar.
También es infundado el argumento de invalidez sintetizado en el inciso c), porque si bien es cierto que la fracción III del artículo 85 impugnado, sanciona a quien incumpla compromisos de prevención de erosión y contaminación contemplados en los proyectos para la autorización de uso forestal, también es verdad que previa existencia de convenios o acuerdos de colaboración celebrados entre los Gobiernos Federal y el de las entidades federativas, éstas puedan ejercer las facultades relativas a la expedición de autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales y para la aplicación de sanciones en la materia; razón por la cual la citada fracción III no viola los artículos 12, fracción XXVI y 16, fracciones XXI y XXIII, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y, por ende, tampoco invade la esfera de competencia de la Federación.
Finalmente, se considera que es infundado el motivo de invalidez inserto, en síntesis, en el inciso d) precedente, pues contrariamente a lo argumentado por la parte actora se estima que la fracción V del artículo 85 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. no contraviene los preceptos 163, fracción XVII y 164 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque si bien es verdad que por medio de ella se sanciona a quien contravenga las declaraciones de zonas de restauración y de conservación de tierras, también lo es que con ello no sanciona a quienes contravengan las disposiciones contenidas en los decretos por los cuales se establezcan vedas forestales, contenidas en la fracción XVII citada, y por ende, no invaden la competencia de la Federación, pues las zonas de conservación y restauración de tierras y las vedas forestales son cosas muy distintas una de la otra, en virtud de que conforme a lo dispuesto en el artículo 3o., fracciones VI y XXVII, de la ley citada en primer lugar, por conservación se entiende las actividades tendientes a mantener o incrementar la capacidad productiva de las tierras, cuando la degradación de las mismas aun durante la producción y la restauración de tierras consiste: en las actividades tendientes a la recuperación y el restablecimiento de la capacidad productiva y de las condiciones que propiciaron la evolución y continuidad de los procesos naturales de las tierras degradadas, hasta niveles que impiden o limitan severamente su uso productivo. En cambio, por vedas forestales puede entenderse la prohibición contenida en la ley para aprovechar de cualquier manera los recursos forestales.
Además, es importante señalar que la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. no se refiere exclusivamente a materia forestal, es decir, el ámbito y el objeto de dicha ley no se reduce a lo forestal, por tanto, de una interpretación armónica al sistema de distribución de competencias entre la Federación y las entidades federativas, las autoridades locales tienen atribuciones para establecer sanciones.
En corolario de todo lo anterior se colige que los preceptos 85, fracciones I, II, III y V y 86 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. no contrarían los numerales 12, fracción XXVI, 16, fracciones XXI y XXIII, 164, 165 y 166 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, porque no invaden la esfera de competencia de la Federación y, por ende, no violan los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-G y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, motivos por los cuales se reconoce su validez.
DÉCIMO SEGUNDO. En este considerando se abordará el análisis del séptimo concepto de invalidez en el cual se argumenta, esencialmente, que los preceptos 6 a 27 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán impugnada violan lo dispuesto en los artículos 27, fracción XX, 89, fracción X y 133 constitucionales, en relación con los diversos 12, 19 y 22, fracción IV, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, porque invaden la competencia federal, por lo siguiente:
a) En efecto, en el artículo 6, fracción II, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., se establece como atribución de la Secretaría de Desarrollo Rural del Gobierno de esta entidad federativa la de promover el cumplimiento y participación de dicho Estado en la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en África, así como coordinar las decisiones y actividades inherentes a la aplicación de ese tratado incluido su plan de acciones y coadyuvar con el "SINADES" en los programas que para el mismo fin promueva dicho precepto; no obstante de que en la Carta Magna no se autoriza a los gobiernos de las entidades federativas a intervenir en forma alguna en la celebración y aplicación de los tratados internacionales, pues esto está reservado expresamente al titular del Poder Ejecutivo Federal, en términos del artículo 89, fracción X, constitucional, éste en concordancia con el numeral 1o. de la Ley sobre la Celebración de Tratados. Además, de que conforme al precepto 28, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores promover, propiciar y asegurar la coordinación de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la administración indicada, para lo cual intervendrá en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el país sea parte, razones por las cuales se considera que cuando la ley impugnada faculta a la Secretaría de Desarrollo Rural citada a promover el cumplimiento y participación del Estado en la Convención de las Naciones Unidas en la lucha contra la desertificación, así como coordinar las decisiones y actividades mencionadas infringe la competencia que en materia de tratados internacionales establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a favor de la Federación.

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Previamente a abordar el estudio del motivo de invalidez preinserto es útil precisar que de acuerdo a lo establecido en los artículos 76, fracción I y 89, fracciones I y X, constitucionales, es facultad exclusiva del Senado de la República aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba; que el presidente de la República tiene la obligación de promulgar y ejecutar las leyes expedidas por el Congreso de la Unión y proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia y la facultad exclusiva de celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la probación del Senado indicado.
Por otra parte, es necesario señalar que el Estado Mexicano, el siete de agosto de mil novecientos noventa y seis, firmó la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en África, y para una mejor comprensión de esta resolución se insertan sus artículos 3, puntos a y c; 4, punto 1; 5, punto d; 10 punto 2, subpuntos a, b, e y f; y 18, punto 2, subpuntos a y b; cuyos textos son:
"Artículo 3. Principios.
"Para alcanzar los objetivos de la presente convención y aplicar sus disposiciones, las partes se guiarán, entre otras cosas, por los siguientes principios:
"(a) Las Partes deben garantizar que las decisiones relativas a la elaboración y ejecución de programas de lucha contra la desertificación y mitigación de los efectos de la sequía se adopten con la participación de la población y de las comunidades locales y que, a niveles superiores, se cree un entorno propicio que facilite la adopción de medidas a los niveles nacional y local;
"...
"(c) las partes deben fomentar, en un espíritu de asociación, la cooperación a todos los niveles del gobierno, las comunidades, las organizaciones no gubernamentales y los usuarios de la tierra, a fin de que se comprenda mejor el carácter y el valor de los recursos de tierras y de los escasos recursos hídricos en las zonas afectadas y promover el uso sostenible de dichos recursos; y ..."
"Artículo 4. Obligaciones generales.
"1. Las partes cumplirán las obligaciones contraídas en virtud de la presente convención individual o conjuntamente, a través de los acuerdos multilaterales y bilaterales establecidos o que se prevea establecer, o de unos y otros, según corresponda, haciendo hincapié en la necesidad de coordinar esfuerzos y preparar una estrategia coherente a largo plazo a todos los niveles."
"Artículo 5. Obligaciones de los países partes afectados.
"Además de las obligaciones que les incumben en virtud del artículo 4, los países partes afectados se comprometen a:
"...
"(d) Promover la sensibilización y facilitar la participación de las poblaciones locales, especialmente de las mujeres y los jóvenes, con el apoyo de las organizaciones no gubernamentales, en los esfuerzos por combatir la desertificación y mitigar los efectos de la sequía; y ..."
"Artículo 10. Programas de acción nacionales.
"...
"2. Los programas de acción nacionales deben especificar las respectivas funciones del gobierno, las comunidades locales y los usuarios de la tierra, así como determinar los recursos disponibles y necesarios. Entre otras cosas, los programas de acción nacionales:
"(a) Incluirán estrategias a largo plazo para luchar contra la desertificación y mitigar los efectos de la sequía, destacarán el aspecto de la ejecución y estarán integrados con las políticas nacionales de desarrollo sostenible;
"(b) Tendrán en cuenta la posibilidad de introducir modificaciones en respuesta a los cambios de las circunstancias y serán lo suficientemente flexibles a nivel local para adaptarse a las diferentes condiciones socioeconómicas, biológicas y geofísicas;
"...
"(e) Promoverán políticas y reforzarán marcos institucionales para fomentar la cooperación y la coordinación, en un espíritu de asociación, entre la comunidad de donantes, los gobiernos a todos los niveles, las poblaciones locales y los grupos comunitarios, y facilitarán el acceso de las poblaciones locales a la información y tecnología adecuadas;
"(f) Asegurarán la participación efectiva a nivel local, nacional y regional de las organizaciones no gubernamentales y las poblaciones locales, tanto de mujeres como de hombres, especialmente de los usuarios de los recursos, incluidos los agricultores y pastores y sus organizaciones representativas, en la planificación de políticas, la adopción de decisiones, la ejecución y la revisión de los programas de acción nacionales; y ..."
"Artículo 18. Transferencia, adquisición, adaptación y desarrollo de tecnología.
"...
"2. De conformidad con sus respectivas capacidades y con sujeción a sus respectivas leyes y/o políticas nacionales, las artes protegerán, promoverán y utilizarán en particular las tecnologías, los conocimientos, la experiencia y las prácticas tradicionales y locales pertinentes. Con este fin, las partes se comprometen a:
"(a) Hacer inventarios de dichas tecnologías, conocimientos, experiencia y prácticas y de sus posibles aplicaciones con la participación de las poblaciones locales, así como difundir información sobre el particular en cooperación, cuando sea oportuno, con organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales competentes;
"(b) Garantizar que esas tecnologías, conocimientos, experiencia y prácticas estén adecuadamente protegidos y que las poblaciones locales se beneficien directamente, de manera equitativa y según lo convenido por mutuo acuerdo, de cualquier uso comercial que se haga de ellos o de cualquier otra innovación tecnológica resultante; ..."
De la lectura de los preceptos transcritos, en principio se observa que las partes (países) contratantes son las obligadas a realizar los actos necesarios para alcanzar los objetivos de la convención de mérito, así como aplicar sus disposiciones en su ámbito territorial y para esto último deben establecer las estrategias y prioridades, en el marco de sus planes y políticas nacionales, de desarrollo sostenible, a fin de luchar contra la desertificación y mitigar los efectos de la sequía, y para ello deben promover la participación de los Gobiernos Estatales y Municipales, así como las poblaciones locales; los Estados contratantes están obligados a establecer programas de acción nacional, en los cuales deben especificar las funciones del Gobierno Estatal y de las comunidades locales con la finalidad de que éstos contribuyan al logro de los objetivos de la convención en comento, así como hacer efectivas sus disposiciones, para esto deben adoptar las decisiones idóneas y promover su aplicación en su territorio.
En el caso a estudio es relevante insertar lo establecido en los artículos 13, fracciones IV, XVIII, XIX, XX, XXV y XXVI, 14 y 139, fracción II, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, cuyos textos son:
"Artículo 13. Corresponde a las entidades federativas, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones:
"...
"IV. Elaborar, coordinar y aplicar los programas relativos al sector forestal de la entidad, con proyección sexenal y con visión de más largo plazo, vinculándolos con los programas nacionales y regionales, así como con su respectivo plan estatal de desarrollo;
"...
"XVIII. Realizar y supervisar las labores de conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales;
"XIX. Elaborar y aplicar programas de reforestación y forestación en zonas degradadas que no sean competencia de la Federación, así como llevar a cabo acciones de protección y mantenimiento de las zonas reforestadas o forestadas;
"XX. Llevar a cabo, en coordinación con la Federación, acciones de saneamiento de los ecosistemas forestales, dentro de su ámbito territorial de competencia;
"...
"XXV. Diseñar, desarrollar y aplicar instrumentos económicos para promover el desarrollo forestal de la entidad, de conformidad con esta Ley y la política nacional forestal;
"XXVI. Promover e invertir en el mejoramiento de la infraestructura en las áreas forestales de la entidad; ..."
"Artículo 14. Los Congresos de los Estados, con arreglo a sus respectivas Constituciones y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, con arreglo a su estatuto de Gobierno, expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las materias de su competencia previstas en esta ley."
"Artículo 139. La Federación, las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias y escuchando la opinión del consejo, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política forestal, y mediante los cuales se buscará de manera prioritaria y no limitativa:
"...
"II. Restaurar terrenos forestales degradados; ..."
De la lectura de los preceptos transcritos se advierte lo siguiente:
A) Entre otras facultades de los Estados, se encuentra la de elaborar, coordinar y aplicar los programas relativos al sector forestal de la entidad relativa, desde luego vinculados con los programas nacionales y regionales.
B) Las entidades federativas están facultadas para elaborar y supervisar labores de conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales.
C) Los Estados están facultados para elaborar programas de reforestación y forestación en zonas degradadas que no sean competencia de la Federación.
D) Las entidades federativas tienen facultades para diseñar, desarrollar y aplicar instrumentos económicos para promover el desarrollo forestal local, de conformidad con la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y la política nacional.
E) Las entidades federativas gozan de facultades para proveer e invertir en el mejoramiento de la infraestructura en las áreas forestales locales.
F) Los Congresos de los Estados, con base en sus respectivas Constituciones, tienen facultades para expedir los ordenamientos legales necesarios para regular las materias de su competencia establecidas en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
Es convenienteprecisar que de la lectura del motivo de invalidez inserto en el inciso a) precedente su finalidad es demostrar la inconstitucionalidad de los artículos 6, fracción II, y 9, fracción I, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., que son del tenor siguiente:
"Artículo 6. Son atribuciones de la secretaría en materia de lucha contra la desertificación, las siguientes:
"...
"II. Promover el cumplimiento y activa participación del Estado en la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, así como coordinar las decisiones y actividades inherentes a la aplicación de dicho tratado, incluido su plan de acciones; y coadyuvar con el SINADES en los programas que para el mismo fin promueva éste; ..."
"Artículo 9. Se establecerá una unidad de lucha contra la desertificación en cada uno de los distritos de desarrollo rural existentes en el Estado, las cuales, con la colaboración de los propios DDR, y de los correspondientes Sistemas Distritales de Lucha contra la Desertificación, tendrán los siguientes objetivos:
"I. Aplicar localmente las disposiciones establecidas en la Convención de Lucha contra la Desertificación; ..."
Ahora bien, del análisis de los artículos 6, fracción II, y 9, fracción I, preinsertos e impugnados, se advierte que es infundado el motivo de invalidez precisado en el inciso a) precedente, pues si bien es cierto que en ellos a la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de Michoacán de O., se le concede participación activa en la Convención de las Naciones Unidas contra la Desertificación (sic) y se le faculta para coordinar las decisiones y actividades inherentes a la aplicación de dicho tratado en su territorio, también lo es que con ello no se viola lo dispuesto en los preceptos 76, fracción I y 89, fracciones I y X, constitucionales, porque en aquellos numerales bajo ninguna óptica se faculta al Poder Ejecutivo de la entidad federativa indicada, para intervenir directamente en la modificación o adición de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en África, en virtud que de la interpretación armónica de los numerales 6, fracción II y 9, fracción I, de referencia con vista a lo dispuesto en los artículos 13, fracciones IV, XVIII, XIX, XX, XXV y XXVI, y 139 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, se advierte que la participación en cuestión se limita a la aplicación de dicha convención en el territorio del Estado citado y dentro del ámbito de facultades del Gobierno Local -lo cual es correcto-, puesto que una vez internado un tratado, los Gobiernos Locales están obligados a observarlo e incluso a instrumentar su observación, una vez internado, lo que es acorde con lo dispuesto en los numerales 13 y 139 citados, conforme a los cuales los Estados tienen facultades para elaborar y supervisar labores de conservación, protección y restauración de terrenos forestales, así como para elaborar programas de reforestación y forestación en zonas degradadas que no sean competencia federal, dentro de estas facultades quedan comprendidas, las de coordinar las decisiones y actividades inherentes a la aplicación de la convención a la cual se ha hecho referencia, máxime que en sus artículos 3, puntos a, 10, punto 2, inciso a), se establece que las decisiones relativas a la elaboración y ejecución de programas de lucha contra la desertificación y mitigación de los efectos de la sequía se adopten con la participación de las comunidades locales y en los programas de acción nacionales se deben especificar las funciones del gobierno de las comunidades locales, disposiciones que deben entenderse dirigidas a los Gobiernos Estatales e incluso a los municipales, por ser éstos quienes tienen contacto más cercano con las poblaciones o comunidades locales. Además, de que a tales niveles de gobierno se les involucra para promover las políticas y para reforzar marcos institucionales para fomentar la cooperación y la coordinación dentro del marco de la convención en comento.
Aunado a lo anterior, es relevante tomar en cuenta que de acuerdo a lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX-G, constitucional y al proceso legislativo del cual derivó en la materia forestal existe concurrencia de facultades entre los niveles de Gobierno Federal, Estatal y Municipal, e incluso el Poder Reformador de la Constitución estableció que la concurrencia indicada se estableció como una solución adecuada para poder atender en los distintos ámbitos de competencia, desde el municipal hasta el federal, lo relativo a la protección del ambiente y a la preservación y restauración del equilibrio ecológico (dictamen de la Cámara de Senadores). En esta misma línea de pensamiento en el dictamen de la Cámara de Diputados se consideró que con el progresivo perfeccionamiento del marco jurídico en materia ecológica los Estados podrán actuar directamente contra aquellos desequilibrios ecológicos que más preocupan a la comunidad y proteger el ambiente en su territorio.
Lo anterior, pone de relieve que la voluntad del Poder Reformador de la Ley Suprema del País es de que por medio de la concurrencia de facultades se permita a los niveles de Gobierno Federal, Estatal y Municipal atender lo concerniente a la protección del medio ambiente, asimismo, se les faculta para realizar los actos tendientes a preservar y restaurar el equilibrio ecológico; luego, dentro de estas facultades se ubican las de que los Estados para participar activamente para contribuir en la realización de los fines y cumplimiento de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en África, desde luego, dentro del ámbito de su competencia, establecido en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en los términos precisados en el penúltimo párrafo anterior.
En conclusión, los Estados integrantes de la República Mexicana pueden participar para lograr los objetivos de la Convención citada con antelación y para hacer cumplir sus disposiciones, pero únicamente dentro del marco constitucional y legal señalados con anterioridad, pues conforme a éstos pueden aplicar motu proprio en su territorio las disposiciones de la convención en comento, razones por las cuales se considera que el Congreso demandado al emitir los numerales 6, fracción II y 9, fracción I, impugnados no invadió la esfera de competencia de la Federación, lo cual motiva a declarar su validez.
b) Diverso motivo de invalidez es el relativo a que la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en África, tiene como objetivo la lucha contra la desertificación, entendida ésta como el conjunto de actividades que forman parte de un aprovechamiento integrado de la tierra de las zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas para el desarrollo sostenible.

Ver votación 8


Además, la convención citada no pretende integrar en un solo documento toda la normatividad que implique la atención al problema de desertificación, sino que la instrumentación de la misma la conforman todas aquellas leyes por medio de las cuales se regulen las tierras en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas dentro de los países suscriptores de la convención de mérito, e incluso esto se refleja en su artículo 8 en el cual se señaló que las acciones previstas en ella deben hacerse con arreglo a otros acuerdos internacionales, como son la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático y la Convención sobre la Diversidad Biológica.
En el caso de México en el artículo 7, fracción XLV, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable se regularon las tierras en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas e incluso en el reglamento de dicha ley se define el concepto de selvas, definición que es coincidente con la contenida en el artículo 1o., inciso g, de la convención citada al inicio de este inciso.
Por tanto, la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. al definir el tipo de tierras que constituyen su objeto y excluir de ellas a los terrenos en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas, cuya regulación es competencia de la Federación, es claro que invade la competencia federal, porque a través de ella se pretende dar cumplimiento a la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación en los Países afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en África.
Por otra parte, es necesario precisar que en el motivo de invalidez precisado en el inciso b) precedente no se específica en concreto qué precepto o preceptos de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. se impugna, pero de su contenido se obtiene la convicción que por medio de él se cuestiona la validez del artículo 3o., fracción XXXI, de dicha ley, pues es en éste en donde se define el concepto tierra y en él no se incluyeron los terrenos en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas, como consta en la transcripción siguiente:
"Artículo 3. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"XXXI. Tierra: El sistema bioproductivo terrestre que comprende el suelo, la vegetación, otros componentes de la biosfera y los procesos ecológicos e hidrológicos que se desarrollan dentro del sistema; así como los acondicionamientos de los terrenos, la cubierta forestal y la infraestructura desarrollada en los terrenos rurales; ..."
Ahora bien, del análisis del motivo de invalidez de mérito con vista al precepto transcrito se advierte que es infundado, pues si bien es cierto que el Poder Legislativo demandado al establecer lo que debe entenderse por "tierra" no incluyó a los terrenos en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas, también lo es que con ello no invade la esfera de competencia de la Federación; en primer lugar, porque la expresión de lo que debe entenderse por "tierra" la limitó únicamente para los efectos de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O.; luego, dicha expresión no puede utilizarse válidamente para entender otras leyes diversas a aquélla. En segundo término, porque aun cuando con el establecimiento de lo que debe entenderse por "tierra", el legislador demandado haya pretendido dar cumplimiento a la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación en los Países Afectados por la Sequía Grave o Desertificación, en particular en África, esa circunstancia no significa que sea inconstitucional, porque una vez que los tratados internacionales se incorporan al derecho mexicano, es obligatorio para los Estados y la Federación. Además, no hay que perder de vista que el legislador mencionado expresamente acotó que la definición de "tierra" es sólo para los efectos de la ley invocada.
Por otra parte, el legislador demandado al establecer lo que debe entenderse por el vocablo "tierra", para los efectos de la ley impugnada, no está excluyendo de manera alguna los terrenos en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas.
En consecuencia de todo lo anterior, se considera que es infundado el concepto de invalidez analizado, motivo por el cual se reconoce la validez del artículo 3o., fracción XXXI, preinserto.
c) Finalmente, se arguye que en el artículo 5 de la convención en cita se impone como obligación de los países afectados por la desertificación (entre ellos México), establecer estrategias y prioridades en el marco de sus planes y políticas nacionales de desarrollo sostenible a fin de luchar contra la desertificación y mitigar los efectos de la sequía.

Ver votación 9


En relación con lo anterior, en México se expidió la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en cuyo artículo 12 se dispone que:
"Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional y la conducción de la política de desarrollo rural sustentable, las cuales se ejercerán por conducto de las dependencias y entidades del Gobierno Federal y mediante los convenios que éste celebre con los gobiernos de las entidades federativas, y a través de éstos, con los gobiernos municipales según lo dispuesto por el artículo 25 de la Constitución."
Para cumplir con la finalidad precisada en el precepto transcrito, en el artículo 19 de la ley invocada se estableció lo siguiente:
"Con objeto de que la gestión pública que se realice para cumplir esta ley constituya una acción integral del Estado en apoyo al desarrollo rural sustentable, el Ejecutivo Federal, por conducto de la comisión intersecretarial, coordinará las acciones y programas de las dependencias y entidades, relacionadas con el desarrollo rural sustentable.
"El Ejecutivo Federal, mediante los convenios que al respecto celebre con los gobiernos de las entidades federativas y los Municipios, propiciará la concurrencia y promoverá la corresponsabilidad de los distintos órdenes de gobierno, en el marco del federalismo y la descentralización como criterios rectores de la acción del Estado en aquellas materias."
Además, en el artículo 22, fracción IV, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable se ordena la integración de diversos sistemas, entre otros, el Sistema Nacional de Lucha Contra la Desertificación y la Degradación de los Recursos Naturales, atribuyendo a la Comisión Intersecretarial con la participación del Consejo Mexicano, la facultad de determinar los lineamientos generales de operación y los integrantes (sic) de los sistemas contemplados en dicho precepto, esto de acuerdo a la normatividad constitucional y legal vigente.
Por tanto, se advierte que la integración y operación del Sistema Nacional de Lucha Contra la Desertificación y la Degradación de los Recursos Naturales corresponde a la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Rural Sustentable y que la intervención de las entidades federativas sólo puede realizarse a partir de la instrumentación de los mecanismos de coordinación establecidos en la ley invocada.
En este sentido, las regulaciones contenidas en los artículos 6 a 27 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. invaden la competencia de la comisión citada, pues sin sustento constitucional o legal regulan aspectos relativos a la integración y operación de un sistema diseñado en el esquema de planeación establecido en una ley federal.
En el caso a estudio es útil acudir a lo dispuesto en los artículos 1o., primer párrafo, 3o., fracciones XVIII y XXVI, 5, fracción IV, 12, 19, 22, fracción IV, 32, fracción XIII y 53, párrafo primero, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, cuyos textos son:
"Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria de la fracción XX del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y es de observancia general en toda la República. ..."
"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"XVIII. Estado. Los Poderes de la Unión, de las entidades federativas y de los Municipios;
"...
"XXVI. Recursos Naturales. Todos aquellos bienes naturales renovables y no renovables susceptibles de aprovechamiento a través de los procesos productivos rurales y proveedores de servicios ambientales: tierras, bosques, recursos minerales, agua, comunidades vegetativas y animales y recursos genéticos;..."
"Artículo 5o. En el marco previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estado, a través del Gobierno Federal y en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y municipales, impulsará políticas, acciones y programas en el medio rural que serán considerados prioritarios para el desarrollo del país y que estarán orientados a los siguientes objetivos:
"...
"IV. Fomentar la conservación de la biodiversidad y el mejoramiento de la calidad de los recursos naturales, mediante su aprovechamiento sustentable; y ..."
"Artículo 12. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional y la conducción de la política de desarrollo rural sustentable, las cuales se ejercerán por conducto de las dependencias y entidades del Gobierno Federal y mediante los convenios que éste celebre con los gobiernos de las entidades federativas, y a través de éstos, con los gobiernos municipales según lo dispuesto por el artículo 25 de la Constitución."
"Artículo 19. Con objeto de que la gestión pública que se realice para cumplir esta ley constituya una acción integral del Estado en apoyo al desarrollo rural sustentable, el Ejecutivo Federal, por conducto de la comisión intersecretarial, coordinará las acciones y programas de las dependencias y entidades, relacionadas con el desarrollo rural sustentable.
"El Ejecutivo Federal, mediante los convenios que al respecto celebre con los gobiernos de las entidades federativas y los Municipios, propiciará la concurrencia y promoverá la corresponsabilidad de los distintos órdenes de gobierno, en el marco del federalismo y la descentralización como criterios rectores de la acción del Estado en aquellas materias."
"Artículo 22. La comisión intersecretarial a través de las dependencias y entidades que la integran, ejecutará las acciones previstas en este título, de acuerdo con la competencia que les confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Planeación; en tal virtud contará con los órganos desconcentrados y demás estructuras que se determinen en su reglamento y otras disposiciones aplicables.
"Asimismo, la comisión intersecretarial, mediante la concertación con las dependencias y entidades del sector público y con los sectores privado y social, aprovechará las capacidades institucionales de éstos y las propias de las estructuras administrativas que le asigna su reglamento, para integrar los siguientes sistemas y servicios especializados:
"...
"IV. Sistema Nacional de Lucha contra la Desertificación y la Degradación de los Recursos Naturales; ..."
"Artículo 32. El Ejecutivo Federal, con la participación de los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios y los sectores social y privado del medio rural, impulsará las actividades económicas en el ámbito rural.
"Las acciones y programas que se establezcan para tales propósitos se orientarán a incrementar la productividad y la competitividad en el ámbito rural, a fin de fortalecer el empleo y elevar el ingreso de los productores; a generar condiciones favorables para ampliar los mercados agropecuarios; a aumentar el capital natural para la producción, y a la constitución y consolidación de empresas rurales.
"Lo dispuesto en este precepto se propiciará mediante:
"...
"XIII. La conservación y mejoramiento de los suelos y demás recursos naturales; y ..."
"Artículo 53. Los gobiernos federal y estatales estimularán la reconversión, en términos de estructura productiva sustentable, incorporación de cambios tecnológicos, y de procesos que contribuyan a la productividad y competitividad del sector agropecuario, a la seguridad y soberanía alimentarias y al óptimo uso de las tierras mediante apoyos e inversiones complementarias. ..."
De la lectura de los preceptos transcritos se advierte lo siguiente:
a') Que para los efectos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable por el concepto Estado se entienden los Poderes de la Unión, de las entidades federativas y los Municipios.
b') El Estado, a través del Gobierno Federal y en coordinación con los Gobiernos de las entidades federativas deben fomentar el mejoramiento de la calidad de los recursos naturales, mediante su aprovechamiento sustentable.
c') El Ejecutivo Federal con la participación de los Estados y de los Municipios establecerán acciones para la conservación y mejoramiento de los suelos y demás recursos naturales.
d') Los Gobiernos Federales y Estatales estimularán lareconversión que contribuya al óptimo uso de las tierras mediante apoyos e inversiones complementarias.
Por otra parte, los artículos 6, fracciones I, III, IV, V, VI, VII, VIII, X (sic), XI (sic) y XII (sic), 8, 9, fracción II, 10, 11, fracciones II y III, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., tildados de inconstitucionales son del tenor siguiente:
"Artículo 6. Son atribuciones de la secretaría en materia de lucha contra la desertificación, las siguientes:
"I. Coordinar la formulación del Programa Estatal de Lucha contra la Desertificación;
"...
"III. Convocar y promover el funcionamiento del Sistema Estatal de Lucha contra la Desertificación;
"IV. Promover la creación de incentivos y/o la adecuación de los programas de desarrollo rural existentes, a fin de estimular el uso sustentable de las tierras, en coordinación con las dependencias competentes;
"V. Orientar con criterios ecológicos las políticas e instrumentos del desarrollo rural, el fomento agropecuario y lucha contra la pobreza, en cuanto a su impacto en la conservación y restauración de las tierras;
"VI. Determinar las modalidades de aplicación de los programas de desarrollo rural en las zonas de restauración y en tierras frágiles, en coordinación con las autoridades competentes;
"VII. Combatir los desmontes;
"VIII. Celebrar, conforme a lo previsto en la presente ley, acuerdos y convenios en materia de conservación y restauración de tierras, con los Municipios, así como con otras instituciones públicas y personas físicas o morales de los sectores social y privado;
"X. (sic) Operar las unidades de lucha contra la desertificación;
"XI. (sic) Verificar el cumplimiento de esta ley y de las disposiciones que de ella deriven; y,
"XII. (sic) Las demás que esta ley y otras disposiciones jurídicas le señalen."
"Artículo 8. La secretaría establecerá, con los Municipios, los acuerdos y convenios que en materia de conservación y restauración de tierras se requieran para la aplicación de la presente ley."
"Artículo 9. Se establecerá una unidad de lucha contra la desertificación en cada uno de los distritos de desarrollo rural existentes en el Estado, las cuales, con la colaboración de los propios DDR, y de los correspondientes Sistemas Distritales de Lucha contra la Desertificación, tendrán los siguientes objetivos:
"...
"II. Coadyuvar en el establecimiento y cumplimiento de las declaratorias de zonas de restauración y de conservación de tierras;
"III. Apoyar el proceso de descentralización de responsabilidades y funciones hacia los Estados y Municipios mediante el establecimiento de instancias locales de administración directa, encargadas de la ejecución, control y vigilancia de los programas de conservación y restauración de tierras;
"IV. Promover instancias de planeación participativa y administración autogestiva, a través del reconocimiento de las estructuras que los propios productores y propietarios rurales se han dado;
".I. la adopción de prácticas de producción y aprovechamiento sustentable a partir del manejo integral de los sistemas de cuencas hidrográficas, subcuencas y microcuencas;
"VI. Promover instancias de convergencia de las acciones, servicios y recursos públicos, sociales y privados, destinados a la conservación y restauración de las tierras;
"VII. Apoyar a los Municipios para el establecimiento y fortalecimiento de los sistemas municipales de lucha contra la desertificación en el marco de los consejos municipales de desarrollo rural sustentable y las unidades municipales correspondientes; y,
"VIII. Las demás que la ley y el reglamento señalen."
"Artículo 10. Las unidades de lucha contra la desertificación tendrán las siguientes funciones:
"I.O. y coordinar los servicios técnicos y administrativos que para su funcionamiento resulten necesarios;
"II. Elaborar, determinar o aprobar, según sea el caso, los proyectos específicos de conservación o restauración por predio y tipo de tierras;
"III. Administrar y difundir la información referente a servicios técnicos y tecnologías;
"IV. Asesorar a los usuarios en la ejecución de los trabajos de conservación y restauración de las tierras en las técnicas de manejo sustentable;
"V. Ejecutar programas de capacitación y adiestramiento, dirigidos a los usuarios del distrito, sobre técnicas de manejo de tierras;
"VI. Promover y dictaminar la celebración de contratos de aprovechamiento de tierras;
"VII. Supervisar la correcta realización de los trabajos de conservación y restauración que a los usuarios corresponda, así como el cumplimiento de las limitaciones al uso y aprovechamiento fijadas en el decreto de creación;
"VIII. Determinar las características de las tierras de cada propiedad o posesión y definir los cultivos que deberán fomentarse o desalentarse en zonas con tierras frágiles;
"IX. Colaborar con la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales y las autoridades municipales en la elaboración de los ordenamientos territoriales, incluyendo el criterio de fragilidad de tierras y las características para que dichos ordenamientos se inscriban en la Carta Nacional de las Tierras Frágiles;
"X. Representar a la secretaría en el ámbito de su jurisdicción; y,
"XI. Las demás que esta ley o su reglamento les señalen."
"Artículo 11. La secretaría promoverá y coordinará el sistema, el cual tendrá las siguientes funciones:
"I.I. y organizar la participación de las organizaciones de productores rurales y de la sociedad civil en las estrategias y programas del sistema;
"II. Definir los objetivos, políticas, estrategias y programas para el control de la desertificación;
"III. Proponer y gestionar ante las instituciones públicas federales responsables de los instrumentos de regulación, fomento y apoyo, los ajustes necesarios para que dichos instrumentos coadyuven de manera más eficaz en el control de la desertificación;
"IV. Armonizar las políticas y estrategias mencionadas, con los objetivos, políticas y estrategias de producción rural establecidas por las instancias que tengan jurisdicción en esas materias;
"V. Promover la participación de los gobiernos estatales y municipales en las acciones del sistema; y,
"VI. Las demás que le encomiende el consejo o que establezca el propio sistema."
"Artículo 12. El sistema estará formado por las instituciones y organismos públicos, privados y sociales que puedan contribuir en la lucha contra la desertificación, y contará con un comité coordinador, formado por representantes de:
"I. La secretaría y entidades del Gobierno del Estado cuyas atribuciones se relacionen con el objeto de esta ley;
"II. Agrupaciones estatales, de productores y empresarios, propietarios rurales, campesinos e indígenas;
"III. Instituciones públicas o privadas de investigación o educación superior; y,
"IV. Organizaciones no gubernamentales cuyo objeto se relacione con la protección, conservación y restauración de las tierras.
"El sistema será honorífico y será establecido por la secretaría, se inscribirá dentro del consejo y se regirá por su reglamento interno."
"Artículo 13. La secretaría promoverá el establecimiento del sistema, como división operativa del consejo y los correlativos sistemas distritales y municipales para la lucha contra la desertificación, en el marco de los correspondientes consejos, distritales y municipales para el desarrollo rural sustentable que establece la Ley de Desarrollo."
"Artículo 14. El sistema y los sistemas, distritales y municipales para la lucha contra la desertificación, en el ámbito de sus competencias respectivas, operarán como órganos de consulta y espacios de amplia participación ciudadana, en el ámbito de su respectiva jurisdicción, y tendrán, entre otras, las siguientes funciones:
"I. Fomentar la participación activa y corresponsable de la sociedad civil en la definición de la política de lucha contra la desertificación, la ejecución de los programas de conservación y restauración de tierras y en el control y vigilancia de las acciones que en esta materia se emprendan;
"II. Participar con la secretaría en la formulación y evaluación continua del Programa Estatal de Lucha contra la Desertificación;
"III. Asesorar a la secretaría en el diseño y ejecución de las políticas y estrategias en materia de conservación y restauración de tierras, así como participar en su control y evaluación;
"IV. Participar conjuntamente con la secretaría en la elaboración del reglamento;
".R. al gobierno los lineamientos a seguir en cuanto a la instrumentación de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y otros foros y negociaciones internacionales relevantes;
"VI. Proponer a la secretaría las recomendaciones que estime pertinentes para mejorar, ejecutar o reorientar políticas, programas, estudios, proyectos y acciones específicas para la lucha contra la desertificación;
"VII. Proponer a la secretaría las reformas legales que considere necesarias para perfeccionar el marco jurídico, mejorar el cumplimiento de sus funciones y promover el desarrollo sustentable;
"VIII. Proponer los lineamientos y metodologías para el levantamiento del inventario estatal de las tierras;
"IX. Otorgar anualmente el Premio al Mérito en la Lucha contra la Desertificación;
"X. Promover la instalación de los consejos regionales y su circunscripción territorial;
"XI. Atender las consultas que en materia de tierras le sean planteadas por la secretaría;
"XII. Opinar sobre las solicitudes de cambios de utilización de tierras a que se refiere la ley forestal y otra normatividad aplicable;
"XIII. Conocer y emitir opiniones respecto de controversias planteadas a petición de parte, por inconformidades en la aplicación de esta ley;
"XIV. Determinar los componentes técnicos de los planes de manejo sustentable de tierras aplicables a los contratos, de acuerdo con el catálogo de tecnologías que determine el Sistema Estatal de Investigación y Transferencia Tecnológica;
"XV. Auxiliar al sistema nacional en la aplicación de sus atribuciones; y,
"XVI. Las demás que esta ley y el reglamento les señalen."
"Artículo 15. El sistema y los sistemas, distritales y municipales de lucha contra la desertificación en sus respectivas circunscripciones, estarán integradas por:
"I. Representantes de los gobiernos estatal y municipal que correspondan;
"II. Entidades y dependencias federales que actúen en el ámbito correspondiente;
"III. Agrupaciones de, productores del sector social y privado;
"IV. Instituciones públicas o privadas de investigación o educación superior;
"V. Organizaciones no gubernamentales cuyo objeto se relacione con la conservación y restauración de las tierras; y,
"VI. Las que los propios sistemas determinen."
"Artículo 16. Las bases para la organización, estructura y funcionamiento del sistema, y los sistemas distritales y municipales, se sujetarán a lo que disponga el reglamento de esta ley."
"Artículo 17. Las acciones orientadas a la lucha contra la desertificación, serán coordinadas teniendo en cuenta la existencia de los órganos e instancias de coordinación y participación social consideradas en la Ley de Desarrollo y basándose en la delimitación por cuencas hidrográficas y microcuencas."
"Artículo 18. El uso y aprovechamiento de las tierras se hará sobre las bases y métodos que tiendan a mejorar su productividad, sin poner en riesgo la calidad de los recursos naturales y el equilibrio de los ecosistemas, de modo que no comprometa el patrimonio de las generaciones venideras. Asimismo, la realización de otras actividades, observará las medidas necesarias para evitar la desertificación y la degradación de tierras y cuencas hidrográficas. Para ello, la secretaría expedirá normas, lineamientos técnicos y otras disposiciones para establecer dichas bases y métodos."
"Artículo 19. La secretaría, coadyuvará con las dependencias competentes federales estatales y municipales y dentro de las disposiciones establecidas por la normatividad aplicable, en la delimitación de las zonas urbanas, periurbanas y rurales y en el establecimiento de los parámetros, las disposiciones reglamentarias y acuerdos de coordinación para la actualización de dicha delimitación."
"Artículo 20. La secretaría delimitará en el inventario estatal de las tierras, las tierras frágiles y las zonas de restauración, en las cuales la aplicación de los programas de desarrollo rural deberá realizarse con las consideraciones normativas y modalidades que la secretaría establezca en coordinación con las dependencias competentes y con la participación del sistema y el consejo."
"Artículo 21. Los recursos aplicados en programas de apoyo en las zonas dictaminadas por la secretaría en condición de tierras frágiles, serán otorgados a los particulares mediante gestión única y con las prerrogativas y preferencias destinadas a fines de mejoramiento de recursos naturales e incremento de los servicios ambientales, a través de contratos de aprovechamiento de tierras, fundados en planes de manejo sustentable de tierras, formulados con el apoyo de servicios técnicos que la secretaría instrumentará, en el marco del Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral y utilizando tecnologías aprobadas en el marco del Sistema Nacional de Investigación y Transferencia Tecnológica para el Desarrollo Rural Sustentable de acuerdo a las especificaciones que señale el reglamento."
"Artículo 22. El Ejecutivo deberá incluir el rubro de lucha contra la desertificación en los proyectos de presupuesto de egresos que presente para su aprobación al Congreso del Estado."
"Artículo 23. Los DDR, deberán incluir en su programa anual un programa distrital de lucha contra la desertificación que contenga un plan integral de manejo sustentable de tierras agrícolas, pecuarias y forestales, según corresponda, dentro del área de su circunscripción."
"Artículo 24. La secretaría definirá las técnicas y cultivos recomendables de acuerdo con las características de aptitud y restricciones de utilización de las tierras. Para tal efecto, establecerá procedimientos transparentes y no discrecionales de validación de técnicas recomendadas en el marco del Sistema Nacional de Investigación y Transferencia Tecnológica para el Desarrollo Rural Sustentable y del Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable."
"Artículo 25. Los planes de manejo de las tierras agrícolas, ganaderas o forestales, una vez concertados entre la secretaría y los productores, deberán ser inscritos en el Registro Estatal de Lucha contra la Desertificación."
"Artículo 26. Se prohíbe la disposición de residuos contaminantes y el uso de los compuestos tóxicos y contaminantes de las tierras que determine la autoridad federal competente, de acuerdo con la normatividad aplicable."
"Artículo 27. La secretaría se coordinará en el seno de la comisión intersecretarial, para establecer los procedimientos y normas para definir los cultivos y tecnologías sustentables de manejo de tierras que tienen prioridad para recibir apoyos de acuerdo con las disposiciones de la Ley de Desarrollo."
Del análisis de los artículos 6, fracción I, 9, 10, 11, fracción III, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 25 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., tildados de inconstitucionales, se advierte que conforman un sistema de lucha contra la desertificación de las tierras del Estado de Michoacán de O., el cual está subdividido en sistemas distritales de lucha contra la desertificación, estos últimos se instrumentan en cada uno de los distritos de desarrollo rural existentes en dicha entidad federativa, los cuales tienen sus objetivos propios establecidos en el artículo 9 citado. Además, se instituyen Unidades de Lucha Contra la Desertificación a los cuales se les asignan las funciones detalladas en el precepto 10 indicado. A la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado citado se le facultó para promover y coordinar el sistema de lucha contra la desertificación y para ello se le atribuyen las funciones precisadas en los artículos 11 y 13 impugnados. En el precepto 12 cuestionado se prevé con representantes de qué entes se integra el sistema mencionado.
En los artículos 14, 15 y 16 precitados se instituyen las funciones que corresponden al sistema y a los sistemas distritales y municipales para la lucha contra la desertificación, en el ámbito de sus competencias respectivas; se prevé cómo se integran dichos sistemas y la fijación de las bases para su organización, estructura y funcionamiento se sujetan a lo que se disponga en el reglamento respectivo. En el artículo 17 precitado se prevé cómo se coordinarán las acciones orientadas a lucha contra la desertificación, en la segunda parte del numeral 18 indicado se faculta a la secretaría precitada para expedir las normas, lineamientos técnicos y otras disposiciones para establecer las bases y métodos a que se sujetarán las actividades distintas al uso y aprovechamiento de las tierras con la finalidad de evitar la desertificación de éstas y de las cuencas hidrográficas; en el artículo 22 cuestionado se ordena que el rubro de lucha contra la desertificación se debe incluir en el presupuesto de egresos del Estado de Michoacán de O.; en el precepto 23 impugnado se dispone que los distritos de desarrollo rural deben incluir en su programa anual un programa de lucha contra la desertificación; en el numeral 25 se prevé el Registro Estatal de Lucha Contra la Desertificación y que en él se deben inscribir los planes de manejo de las tierras agrícolas, ganaderas o forestales respectivas.
Hechas las precisiones precedentes es conveniente resaltar que el concepto de invalidez inserto en el inciso c) precedente, tiene como finalidad evidenciar la inconstitucionalidad de los preceptos citados en el párrafo anterior, por contravenir lo dispuesto en el artículo 22, fracción IV, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, porque según la parte actora en éste se ordena la integración de diversos sistemas, entre otros, el Sistema Nacional de Lucha contra la Desertificación y la Degradación de los Recursos Naturales, cuya integración y operación corresponde a la Comisión Interior Secretarial de Desarrollo Rural Sustentable, razón por la cual los preceptos 6 a 27 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., al regular aspectos relativos a la integración y operación de un sistema de diseño en el esquema establecido en aquella ley invaden la esfera de la competencia de la Federación.
Ahora bien, del estudio del concepto de invalidez de mérito con vista a las consideraciones precedentes se advierte que es infundado; en primer lugar, porque si bien es cierto que en los artículos 6, fracciones I, III, IV, V, VI, VII, VIII, X (sic), XI (sic) y XII (sic), 8, 9, fracción II, 11, fracciones II y III, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., tildados de inconstitucionales se regula el Programa Estatal de Lucha Contra la Desertificación, también lo es que con ello no se viola lo establecido en el precepto 22, fracción IV, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, porque de acuerdo a lo establecido en los numerales 5, fracción IV, 32, fracción XIII y 53, primer párrafo, de ésta, los Gobiernos de los Estados pueden participar en la conservación y mejoramiento de los recursos naturales, entre los cuales se encuentra la tierra (artículo 3o., fracción XXV preinserto). Además, lo importante es que en el precepto 32, fracción XIII, citado, se autoriza expresamente a dichosGobiernos a intervenir en la conservación y mejoramiento de los suelos y demás recursos naturales, máxime que los Gobiernos Federal y Local pueden estimular la reconversión que contribuya al óptimo uso de las tierras. Por tanto, el análisis armónico de los preceptos en comento pone de relieve que los Estados sí cuentan con facultades para que dentro del ámbito de su competencia establezcan programas para luchar contra la desertificación, pues de esa manera contribuyen a conservar y mejorar los suelos y tierras.
Aunado a lo anterior, es relevante resaltar que de acuerdo a lo establecido en el numeral uno de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, la materia forestal es concurrente y por ello con fundamento en el artículo 11 de la misma, la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en el ámbito de su competencia pueden ejercer las atribuciones que en materia forestal les concede la ley general en comento, máxime que con base en el artículo 14 de ésta las Legislaturas de los Estados están facultadas para expedir las disposiciones legales necesarias para regular las materias de su competencia precisadas en la ley a que se ha hecho mención; luego, el Congreso demandado en ejercicio de las facultades que le conceden los artículos 11 y 14 citados emitió los preceptos citados al inicio del párrafo anterior, tildados de inconstitucionales, por medio de los cuales reguló el Programa Estatal de Lucha contra la Desertificación, lo cual significa que actuó dentro del ámbito de sus facultades, en virtud de que la emisión de dicho programa deriva de las atribuciones concedidas en las fracciones IV, XVIII y XIX del artículo 13 de la Ley General precitada, conforme a las cuales los Estados pueden elaborar y aplicar programas relativos al sector forestal de la entidad relativa. Además, tienen facultades para realizar y supervisar las labores de conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales, así como para elaborar y aplicar programas de reforestación y forestación en zonas degradadas que no sean competencia de la Federación.
En la línea de pensamiento anterior, es importante resaltar que el Poder Legislativo demandado en el artículo 1o., fracción V, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., estableció que el objeto de ésta es establecer los términos de coordinación entre las autoridades estatales y federales respecto a la restauración, el mejoramiento y la conservación de las tierras, objeto en el cual se ubica el sistema de lucha contra la desertificación de las tierras regulado en los artículos 6 a 27 de dicha ley, tildados de inconstitucionales, desde luego únicamente con las tierras que de alguna u otra manera tengan vinculación con la materia federal; tan es así, que en los artículos 10, fracción IX, 11, fracciones II y III, 15, fracción II, y 24 impugnados, se establece que las unidades de lucha contra la desertificación locales tienen la obligación de colaborar con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales en la elaboración de los ordenamientos territoriales y de las características de éstos a fin de que sean inscritos en la carta nacional de las tierras frágiles; que la Secretaría de Desarrollo Rural tiene la función de proponer y gestionar ante las autoridades públicas federales los ajustes necesarios para que los programas locales para el control de la desertificación coadyuven de manera eficaz en el control de la desertificación a nivel nacional. Además, que el sistema o los sistemas, distritales y municipales de lucha contra la desertificación en sus respectivas circunscripciones se deben integrar con entidades y dependencias federales que actúen en el ámbito de su competencia y que la secretaría estatal mencionada debe definir las técnicas y cultivos recomendables de acuerdo con las características de aptitud y restricciones de las tierras y para ello establecerá procedimientos transparentes y no discrecionales de validación de técnicas recomendadas en el marco del Sistema Nacional de Investigación y Transferencia Tecnológica para el Desarrollo Rural Sustentable y del Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable.
Lo anterior pone de relieve que la regulación del sistema de lucha contra la desertificación en el Estado de Michoacán de O., está diseñada para actuar en coordinación y concurrencia con el Sistema Nacional de lucha Contra la Desertificación y la Degradación de los Recursos Naturales; luego, es obvio que respecto de este tema respeta la competencia y atribuciones de la Federación.
En corolario de todo lo anterior, se colige que los artículos 6, fracciones II, IV y X (sic), 9, 10, 11, fracciones II, III, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 22, 23, 24 y 25, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., no violan lo dispuesto en los artículos 89, fracción X y 133 constitucionales en relación con el 22, fracción IV, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, razón por la cual se declara su validez.
Finalmente, se declara infundado el concepto de invalidez en estudio en cuanto está orientado a demostrar que en los artículos 6, fracciones V, VI, VII, VIII, XI (sic) y XII (sic), 11, fracciones I, IV, V, y VI, 19, 20, 21, 24 y 27 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. violan lo dispuesto en el precepto 22, fracción IV, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Lo anterior se considera así, porque del análisis de los preceptos de mérito se pone de relieve que regulan cuestiones distintas al Sistema Nacional de Lucha Contra la Desertificación y la Degradación de los Recursos Naturales, pues en ellos se prevén la orientación con criterios cronológicos, las políticas e instrumentos de desarrollo rural y combatir los desmontes, así como celebrar convenios (artículo 6, fracciones I, V, VI, VII, VIII y XI (sic), se faculta a la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado citado para integrar y organizar la participación de las organizaciones de productores rurales y de la sociedad civil en las estrategias y programas del sistema relativo, así como para promover la participación de los gobiernos estatales y municipales en las acciones del mismo, etcétera (artículo 11, fracciones I, IV, V y VI); también se faculta a la secretaría en cita para coadyuvar con las dependencias competentes federales, estatales y municipales, en la delimitación de las zonas urbanas, periurbanas y rurales, asimismo, se le faculta para delimitar en el inventario estatal de las tierras, las tierras frágiles y las zonas de restauración (artículos 19 y 20); la secretaría mencionada también podrá definir las técnicas y cultivos recomendables de acuerdo con las características de aptitud y restricciones de utilización de las tierras (artículo 24); que la secretaría de referencia se coordinará en el seno de la comisión intersecretarial para establecer los procedimientos y normas para definir los cultivos y tecnologías sustentables de la tierra respectiva (artículo 27).
En esta tesitura, se pone de manifiesto que el Poder Legislativo demandado al emitir los artículos analizados en este considerando no desarrolló ni reguló el Sistema Nacional previsto en la fracción IV del artículo 22 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, razón por la cual no invadió la esfera de competencia de la Federación, por ello se reconoce su validez.
DÉCIMO TERCERO. En el octavo concepto de invalidez se esgrime, fundamentalmente, que los numerales 3, fracción VII, 29 (en la porción normativa relativa a los contratos de aprovechamiento de tierras), 41 y 42 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. transgreden lo dispuesto en los artículos 27, fracción XX, de la Constitución Federal, en relación con los preceptos 14, 15 y 16 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, porque invaden el régimen de atribuciones de la Federación en materia de instrumentación del programa especial concurrente, dado que pretenden regular el acceso de la población a los recursos federales que el Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal destinan para el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable.

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En efecto, en el artículo 3, fracción VII, impugnado se regula la aportación que la Federación realiza en el marco del programa especial concurrente a la firma de un contrato de aprovechamiento de tierras, el cual es ajeno a la legislación federal en la materia, así como a las disposiciones presupuestarias y reglas de operación que rigen a dicho programa. Además de que, en una legislación estatal no se puede someter al Gobierno Federal al cumplimiento de determinados requisitos para poder otorgar los apoyos que en la legislación federal se prevén en los presupuestos de egresos de la Federación, relativos al programa mencionado.
Además, que en los artículos 41 y 42 cuestionados se pretende delegar al Consejo Estatal para el Desarrollo Rural Sustentable el diseño de los mecanismos para instrumentar los contratos de aprovechamiento de tierras, sin tomar en consideración que en los preceptos 14, 15 y 16 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable está previsto el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable y se precisan los diversos elementos que lo integran.
Previamente a abordar el estudio del concepto de invalidez de mérito, se insertan los artículos 3, fracción VII, 29, párrafo primero, 41 y 42 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., tildados de inconstitucionales, que son del tenor siguiente:
"Artículo 3. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"VII. Contratos de aprovechamiento de tierras: Instrumento legal, regido por la legislación administrativa aplicable, mediante el cual el Gobierno Federal y el del Estado, se comprometen a dar acceso a los productores contratantes, en una gestión única, a los apoyos disponibles en los programas de las dependencias y entidades participantes en el programa especial concurrente, a cambio de lo cual los productores contratantes se comprometen a ejecutar un plan de manejo de sus tierras; ..."
"Artículo 29. Quienes aprovechen tierras de pastoreo y opten por establecer contratos de aprovechamiento de tierras, presentarán a la Secretaría, para la autorización de apoyos, un plan de manejo de tierras, conforme a las recomendaciones técnicas aprobadas en los términos de esta ley y la normatividad aplicable. Dentro de recomendaciones técnicas mencionadas, se deberán tomar en cuenta el silvopastoreo y otras prácticas que hagan compensatorio el uso forestal y ganadero. ..."
"Artículo 41. El consejo diseñará los mecanismos idóneos para la instrumentación de contratos de aprovechamiento de tierras, que serán suscritos por el gobierno y los productores, de manera individual o, preferentemente, organizada, a través de las unidades de lucha contra la desertificación.
"Los contratos incluirán los apoyos necesarios para la aplicación de planes de manejo de tierras basados en prácticas y sistemas sustentables de manejo de tierras seleccionadas libremente por los productores, de entre aquellas aprobadas por el consejo municipal o, en su defecto, el consejo distrital correspondiente y, en su caso, congruentes con la zonificación y ordenamiento formulado por el Ayuntamiento con la participación del consejo municipal.
"El consejo, en coordinación con las dependencias competentes de los diversos órdenes de gobierno, aportará asesoría calificada a los productores, a fin de formular sus planes y contratos de aprovechamiento de tierras.
"Los productores participantes en los contratos de aprovechamiento de tierras se comprometen, en términos de la legislación aplicable, a ejecutar los planes de manejo contenidos en dichos contratos."
"Artículo 42. Cuando se trate de tierras frágiles, el consejo intervendrá en la concertación de los contratos de aprovechamiento de tierras."
Por otra parte, el artículo 27, fracción XX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
"Artículo 27.
"...
"XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público. ..."
Asimismo, los numerales 14, 15 y 16 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable disponen:
"Artículo 14. En el marco del plan nacional de desarrollo y de los programas sectoriales de las dependencias y entidades que la integren, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable propondrá al Ejecutivo Federal, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 7, 9 y 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 19 y 26 de la Ley de Planeación, el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable que comprenderá las políticas públicas orientadas a la generación y diversificación de empleo y a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente débiles.
"La comisión intersecretarial, en los términos del artículo 13 de este ordenamiento, considerará las propuestas de las organizaciones que concurren a las actividades del sector y del Consejo Mexicano, a fin de incorporarlas en el programa especial concurrente. Igualmente, incorporará los compromisos que conforme a los convenios respectivos asuman los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios, así como establecerá las normas y mecanismos de evaluación y seguimiento a su aplicación.
"La comisión intersecretarial, a petición del Ejecutivo Federal, hará las consideraciones necesarias para atender lo que dispone la fracción II del artículo 13 de esta ley."
"Artículo 15. El programa especial concurrente al que se refiere el artículo anterior, fomentará acciones en las siguientes materias:
"I.A. económicas de la sociedad rural;
"II. Educación para el desarrollo rural sustentable;
"III. La salud y la alimentación para el desarrollo rural sustentable;
"IV. Planeación familiar;
"V. Vivienda para el desarrollo rural sustentable;
"VI. Infraestructura y el equipamiento comunitario y urbano para el desarrollo rural sustentable;
"VII. Combate a la pobreza y la marginación en el medio rural;
"VIII. Política de población para el desarrollo rural sustentable;
"IX. Cuidado al medio ambiente rural, la sustentabilidad de las actividades socioeconómicas en el campo y a la producción de servicios ambientales para la sociedad;
"X. Equidad de género, la protección de la familia, el impulso a los programas de la mujer, los jóvenes, la protección de los grupos vulnerables, en especial niños, discapacitados, personas con enfermedades terminales y de la tercera edad en las comunidades rurales;
"XI. Impulso a la educación cívica, a la cultura de la legalidad y combate efectivo a la ilegalidad en el medio rural;
"XII. Impulso a la cultura y al desarrollo de las formas específicas de organización social y capacidad productiva de los pueblos indígenas, particularmente para su integración al desarrollo rural sustentable de la nación;
"XIII. Seguridad en la tenencia y disposición de la tierra;
"XIV. Promoción del empleo productivo, incluyendo el impulso a la seguridad social y a la capacitación para el trabajo en las áreas agropecuaria, comercial, industrial y de servicios;
"XV. Protección a los trabajadores rurales en general y a los jornaleros agrícolas y migratorios en particular;
"XVI. Impulso a los programas de protección civil para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población rural en situaciones de desastre;
(Reformada, D.O.F. 27 de enero de 2011)
"XVII. Impulso a los programas orientados a la paz social;
(Adicionada, D.O.F. 27 de enero de 2011)
"XVIII. Difusión nacional sobre su contenido, y
"XIX. Las demás que determine el Ejecutivo Federal."
"Artículo 16. El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable será aprobado por el presidente de la República dentro de los seis meses posteriores a la expedición del plan nacional de desarrollo, se publicará en el Diario Oficial de la Federación y se difundirá ampliamente entre la población rural del país. Dicho programa estará sujeto a las revisiones, evaluaciones y ajustes previstos por las leyes aplicables con la participación del Consejo Mexicano.
"El Ejecutivo Federal establecerá las previsiones presupuestarias necesarias para la instrumentación del programa especial concurrente, para lo cual la comisión intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano, formulará el presupuesto correspondiente, el cual contemplará al menos la vigencia temporal de los programas sectoriales relacionados con las materias de esta ley. Las previsiones presupuestales anuales para la ejecución del programa especial concurrente serán integradas a los proyectos de decreto de presupuesto de egresos de la Federación."
Los preceptos legales impugnados contienen normas relativas a los contratos de aprovechamiento de tierras y, en específico, el artículo 3, fracción VII, dispone que dichos contratos son instrumentos legales, regidos por la legislación administrativa aplicable, mediante los cuales el Gobierno Federal y el del Estado, se comprometen a dar acceso a los productores contratantes, en una gestión única, a los apoyos disponibles en los programas de las dependencias y entidades participantes en el programa especial concurrente, a cambio de lo cual los productores contratantes se comprometen a ejecutar un plan de manejo de sus tierras.
Si bien la señalada disposición legal establece que mediante los contratos de aprovechamientos de tierras, el Gobierno Federal y el del Estado de Michoacán se comprometen a dar acceso a los productores contratantes, a los apoyos disponibles en los programas de las dependencias y entidades participantes en el programa especial concurrente; esa circunstancia no significa que el legislador demandado haya invadido la esfera de competencia de la Federación, como enseguida se expone:
Los artículos 126 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, así como el diverso 123 de la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Michoacán de O., establecen:
"Artículo 126. La secretaría y la comisión, escuchando la opinión de los consejos y tomando en cuenta los requerimientos de recuperación en zonas degradadas y las condiciones socioeconómicas de los habitantes de las mismas, promoverán la elaboración y aplicación de programas e instrumentos económicos que se requieran para fomentar las labores de conservación y restauración de los recursos forestales y las cuencas hídricas.
"Las acciones de dichos programas y los instrumentos económicos a que se refiere el párrafo anterior, serán incorporados en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural, incluyendo las previsiones presupuestarias de corto y mediano plazo, necesarias para su instrumentación, dando preferencia a los propios dueños y poseedores de los recursos forestales para su ejecución."
"Artículo 123. La comisión conjuntamente con la SEMARNAT y la Comisión Nacional Forestal, así como con otras dependencias y entidades federales, estatales y municipales, promoverán la elaboración y aplicación de programas e instrumentos económicos quese requieran para fomentar las labores de conservación y restauración de los recursos naturales y las cuencas hidrológicas-forestales.
"Las acciones de dichos programas y los instrumentos económicos a que se refiere el párrafo anterior, serán incorporados al Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural, incluyendo las previsiones presupuestarias de corto y mediano plazo, necesarias para su instrumentación dando preferencia a los propios dueños y poseedores de los recursos forestales para su ejecución."
Del texto de los numerales transcritos se desprende la participación de la Federación, así como de las entidades federativas, en la integración del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, el cual está previsto, entre otros artículos, en los numerales 14, 15 y 16 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, reproducidos en párrafos precedentes.
Una interpretación sistemática de las disposiciones que regulan la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia forestal, así como las que norman el desarrollo rural sustentable del país, se desprende que si bien la ley impugnada cita al Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, esa sola remisión no implica invasión de competencia de la Federación, pues aunque a ésta le corresponde, a través del presidente de la República, la aprobación de dicho programa, diversas legislaciones tanto federales como estatales regulan la intervención coordinada de los tres órganos de gobierno en cuestiones de desarrollo rural; a manera de ejemplo, resulta oportuno indicar que la Ley de Desarrollo Rural Sustentable prevé la celebración de convenios entre el Gobierno Federal y el de los Estados y los Municipios, vinculados con el desarrollo rural sustentable (artículos 23, 24 y 28), también regula la creación de consejos estatales y municipales en esa materia y el compromiso de las entidades federativas para promover regulaciones congruentes y acordes con la legislación nacional.
Además, la Ley de Desarrollo Rural Integral Sustentable del Estado de Michoacán de O., en su artículo 34 al regular los contratos de aprovechamientos de tierras, dispone que éstos deben incluir los apoyos provenientes del Gobierno Federal y los apoyos federales que administre. En consecuencia, en la medida en que los contratos de aprovechamiento de tierras, a los que se refiere la ley impugnada, constituyen instrumentos para el acceso a los recursos estatales, así como a los federales que corresponden administrar a las entidades federativas, no se vislumbra inconstitucionalidad alguna.
La anterior conclusión se corrobora con los numerales 53, 164 y 165 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, de cuyo texto se desprende la coordinación de los Gobiernos Federal y Estatales en materia de desarrollo rural sustentable.
En consecuencia, se reconoce la validez de los artículos 3o., fracción VII, 29, párrafo primero, 41 y 42 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O..
Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO.-Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.-Se sobresee en la controversia constitucional respecto de los artículos 26, 32 y el denominado "107" de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O..
TERCERO.-Con la salvedad indicada en el resolutivo que antecede, se reconoce la validez de los restantes artículos impugnados en la presente controversia constitucional, en los términos señalados en los considerandos sexto al décimo tercero de esta ejecutoria.
CUARTO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
N., haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
En relación con el punto resolutivo tercero:
Por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., en cuanto a reconocer la validez de los artículos 3, fracciones X y XXXI, 6, 7, 8, 9, 10, 11, fracciones I, II y III, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 31, 36, fracciones I, inciso a), II y III, inciso a), 37, 46, 47, 49 y 78 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O..
Por mayoría de siete votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., O.M. y presidente S.M., en cuanto a que el reconocimiento de validez de los artículos 36, fracciones I, incisos a) y b), II y III, inciso a) y 37 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., se sustente en que las autorizaciones para cambios de utilización de la tierra en zonas frágiles y zonas de restauración y con fines diferentes a los agropecuarios y forestales, se otorguen previo convenio celebrado por la Federación y el Estado respectivo. Los señores M.A.A., P.R., V.H. y S.C. de G.V. votaron a favor de la propuesta del proyecto. El señor M.A.A. reservó su derecho para formular voto particular.
Por mayoría de siete votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., O.M. y presidente S.M. en cuanto a que el reconocimiento de validez del artículo 31 impugnado, se sustente en que las autorizaciones de aprovechamientos forestales se otorguen previo convenio celebrado por la Federación y el Estado respectivo. Los señores M.A.A., P.R., V.H. y S.C. de G.V. votaron a favor de la propuesta del proyecto. El señor M.A.A. reservó su derecho para formular voto particular.
Por mayoría de siete votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M. con salvedades y presidente S.M., en cuanto al reconocimiento de validez del artículo 45 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O.. Los señores Ministros P.R., V.H., S.C. de G.V. y O.M. votaron en contra y por declarar la invalidez de dicho precepto.
Por mayoría de siete votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R. y A.M., en cuanto al reconocimiento de validez de los artículos 85, fracciones I, II y V y 86 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O.. Los señores M.V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M. votaron en contra.
Por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L. y P.R., en cuanto al reconocimiento de validez del artículo 85, fracción III, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O.. Los señores M.A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M. votaron en contra.
Por mayoría de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., O.M. y presidente S.M., en cuanto al reconocimiento de validez de los artículos 29, párrafo primero, 41 y 42 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O.. Los señores M.A.A. y S.C. de G.V. votaron por la invalidez de dichos numerales.
Por mayoría de seis votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., O.M. y presidente S.M., en cuanto al reconocimiento de validez del artículo 3o., fracción VII, de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O.. Los señores M.A.A., P.R., A.M., V.H. y S.C. de G.V. votaron por la invalidez de dicho numeral.
El señor M.A.A. manifestó su intención de hacerse cargo del engrose y reservó su derecho para emitir voto particular.
En relación con el punto resolutivo cuarto:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Fue ponente el señor M.S.S.A.A..