Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 348046742

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Localizacion:Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Fecha de Publicación: 1 de Diciembre de 2011
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 42/2009. MUNICIPIO DE EL MARQUÉS, ESTADO DE QUERÉTARO.DEUDA PÚBLICA. EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE QUERÉTARO AL REMITIR A LOS ARTÍCULOS 17, FRACCIÓN XI Y 22, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN LOCAL, NO IMPLICA QUE EL GOBERNADOR DE LA ENTIDAD TENGA INJERENCIA EN LA AUTORIZACIÓN Y CONTRATACIÓN DE LA QUE PUEDAN SOLICITAR Y EJERCER LOS MUNICIPIOS (Razones aprobadas por mayoría de nueve votos. Los señores Ministros Aguilar Morales y Ortiz Mayagoitia votaron en contra).DEUDA PÚBLICA. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL OBJETO DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE QUERÉTARO CONSISTA EN ESTABLECER LAS BASES PARA LA CONTRATACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA, EN EL CASO, DE LOS MUNICIPIOS, Y NO LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, NO VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO A), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AL TENER COMO FUNDAMENTO EL ARTÍCULO 117, FRACCIÓN VIII, CONSTITUCIONAL (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).DEUDA PÚBLICA. LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE QUERÉTARO ESTABLECE LAS BASES GENERALES APLICABLES EN DICHA MATERIA EN EL ÁMBITO MUNICIPAL EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 117, FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (Razones aprobadas por mayoría de diez votos. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra).DEUDA PÚBLICA. LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE QUERÉTARO NO IMPLICA QUE EL LEGISLADOR LOCAL TENGA LA FACULTAD DE MANEJAR LOS RECURSOS PÚBLICOS DE LOS MUNICIPIOS (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).DEUDA PÚBLICA. LOS ARTÍCULOS PRIMERO A CUARTO TRANSITORIOS DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE QUERÉTARO, QUE CONTIENEN EL ESQUEMA DE TRANSICIÓN ENTRE LA LEY ANTERIOR Y AQUÉLLA, NO VULNERAN LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA, NI LA AUTONOMÍA MUNICIPAL (Razones aprobadas por unanimidad de once votos).

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 42/2009. MUNICIPIO DE EL MARQUÉS, ESTADO DE QUERÉTARO. 2 DE JUNIO DE 2011. PONENTE: S.A.V.H.. SECRETARIO: G.R.P..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dos de junio de dos mil once.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio recibido el trece de mayo de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F.G.T.M., quien se ostentó como síndico del Ayuntamiento del Municipio de El Marqués, Estado de Querétaro, promovió controversia constitucional en representación del citado Municipio, en la que demandó la invalidez de la norma general que más adelante se precisa, emitida por las autoridades que a continuación se señalan:
Autoridades demandadas:
1. La Quincuagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Querétaro.
2. El Gobernador Constitucional del Estado de Querétaro.
3. El secretario de Gobierno del Estado de Querétaro.
4. El director del Periódico Oficial "La Sombra de Arteaga", órgano de difusión del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro.
Norma general impugnada:
La Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial "La Sombra de Arteaga" el veinte de marzo de dos mil nueve, en lo particular, los considerandos cuarto y noveno, los artículos 1, último párrafo, 4, 5, 6, 8, 10, 13, 14, 16 y los transitorios tercero y cuarto.
SEGUNDO. Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:
1. El trece de noviembre de dos mil ocho, la Quincuagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Querétaro aprobó el Decreto que contiene la Ley de Deuda Pública del Estado, enviándose al titular del Poder Ejecutivo Estatal, para su sanción, promulgación y publicación, hecho del cual se tuvo conocimiento hasta la publicación de la misma en el Periódico Oficial.
2. El veinte de marzo de dos mil nueve se publicó en el Periódico Oficial "La Sombra de A.", el decreto de la Quincuagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Querétaro, que contiene la Ley de Deuda Pública del Estado.
3. Los preceptos que se combaten violan el espíritu y contenido de los artículos 115 y 117 de la Constitución Federal, toda vez que vulneran la autonomía y la facultad reglamentaria conferidas a los Municipios.
De la lectura de los preceptos constitucionales antes citados se desprende que si bien es cierto que las Legislaturas Locales tienen facultades para emitir leyes que, de manera general, determinen los ingresos que percibirán los Municipios, el Congreso del Estado va más allá de lo que la Constitución Federal establece, pues, en modo alguno, le otorga una facultad discrecional para manejar, en forma unilateral, las haciendas municipales, a grado tal que, bajo el supuesto de revisar y fiscalizar las cuentas públicas, los Municipios dependan de la legislatura para poder administrar su hacienda.
En efecto, la Ley de Deuda Pública del Estado establece la obligación de los Municipios de solicitar autorización a la legislatura, limitando, incluso, su facultad para celebrar actos jurídicos que tengan como finalidad lograr mejores condiciones de ingresos obtenidos por deuda pública.
En este sentido, el Texto Constitucional es claro cuando, tratándose de contratación de empréstitos o de deuda pública, establece bases generales, conforme a los siguientes criterios:
a) Cuando se destinen a inversiones públicas productivas, incluso, los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas.
b) Conforme a las bases que en ley establezcan las legislaturas.
c) Por los conceptos y hasta por los montos que las legislaturas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.
d) El Ejecutivo informará de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
Como se comprobará, el Congreso del Estado se excede en su facultad de establecer las bases generales para contraer deuda, sometiendo a los Municipios a la discrecionalidad del Ejecutivo y Legislativo Estatales, en el manejo de sus recursos, quienes, de acuerdo con la Ley de Deuda Pública, serán los encargados de autorizar su presupuesto.
Lo anterior, pese a la existencia del principio de libre hacienda, que se consagra en el artículo 115 constitucional, así como de la obligación de establecer reglas generales para determinar los montos que se fijarán anualmente, conforme al artículo 117 de la Norma Fundamental.
TERCERO. El único concepto de invalidez que hace valer el promovente es, en síntesis, el siguiente:
La Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro es violatoria de los artículos 115 y 117 de la Constitución Federal, por las siguientes razones:
La reforma de mil novecientos noventa y nueve, al artículo 115 de la Constitución Federal, creó la figura de las leyes estatales en materia municipal con el propósito de delimitar su alcance y contenido para ampliar las atribuciones municipales y fortalecer los conceptos de personalidad jurídica y patrimonio propios.
Los debates al interior del Congreso de la Unión se concentraron en el fortalecimiento de los Municipios, como personas de derecho público que tenían a su cargo actividades prioritarias, como la prestación de servicios públicos que, sin embargo, poco podían hacer ante el poderío de los Estados que, en forma discrecional, distribuían el presupuesto, relegando a las comunidades asentadas en la demarcación territorial de cada Municipio.
Por tanto, fue intención del Constituyente Permanente acotar los contenidos de las leyes municipales expedidas por los Congresos Locales, para fortalecer la autonomía y hacienda municipales.
Contrario a lo que se establece en el artículo 115 de la Constitución Federal, la Legislatura Estatal se promueve como autoridad intermedia y autoridad única en el manejo de los recursos municipales, pues no sólo legisla, sino gobierna de manera discrecional a los Municipios, al establecer los criterios bajo los cuales autorizará empréstitos, sin señalar las bases generales y los procedimientos que por disposición del artículo 117 constitucional debe contemplar.
En cambio, lo que sí hace es autonombrarse como órgano regulador o, en su defecto, al Estado, como si los Municipios no tuvieran personalidad jurídica y patrimonio propio.
Los alcances de las Legislaturas Estatales, a este respecto, han sido descritos en la tesis de rubro: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA."
De la lectura del artículo 115 de la Constitución Federal se desprenden los principios de autonomía municipal, libertad hacendaria y transparencia, así como la obligación para los Estados de contar con un órgano legislativo responsable que fije las reglas generales para que pueda funcionar cada entidad municipal, sin mayores alcances que los permitidos por la propia ley, que no recurra a la discrecionalidad para ser quien determine, de manera unilateral, los Municipios cuya cuenta pública aprobará o reprobará.
De este modo, la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro presenta los siguientes vicios de inconstitucionalidad:
1. Al prever que la Legislatura Local será órgano de decisión en el manejo de la hacienda municipal, vulnera la autonomía de los Municipios.
2. No establece las bases generales en materia de deuda pública que se señalan en el artículo 117 de la Constitución Federal, sino que se limita a otorgar facultades al Estado y, en específico, a la legislatura, sin que los Municipios puedan siquiera opinar.
3. El exceso en que incurre el legislador local violenta el principio de libertad en el manejo de la hacienda municipal que se establece en el artículo 115, fracción IV, constitucional.
Del considerando noveno del decreto que contiene la Ley de Deuda Pública del Estado se desprende claramente la intención de la legislatura de disminuir las facultades hacendarias de los Municipios pues, según señala, la iniciativa tiene por objeto que el Gobierno del Estado pueda intervenir en las decisiones municipales, con lo cual deja entrever el propósito de desaparecer, bajo el pretexto de establecer las bases generales de la administración pública municipal, la autonomía de los Municipios, para favorecer a uno de los Poderes del Estado y, con ello, invadir esferas de competencia.
4. Si bien es cierto que la Legislatura Local se encuentra facultada para expedir normas de observancia general y para revisar y fiscalizar las cuentas públicas municipales, incurre en un exceso al autonombrarse "manejadora de los recursos públicos" y al encargar al Poder Ejecutivo del Estado la aplicación de la ley, dejando de lado el principio de libertad hacendaria establecido en favor de los Municipios.
5. La ley debe prever las bases generales de la administración pública y del procedimiento administrativo, no así la organización específica de los Ayuntamientos para favorecer a uno de los Poderes del Estado, en este caso, al Congreso Local.
6. La Ley de Deuda Pública Estatal parte de un error de origen, al omitir señalar que su objeto será establecer las bases generales para la organización municipal en materia de deuda pública, conforme a lo establecido en los artículos 115 y 117 de la Constitución Federal y dejar en claro que el tema de la organización y funcionamiento interno de los Ayuntamientos forma parte de la facultad hacendaria municipal.
Lo anterior trae como consecuencia que muchos de los artículos de esta ley violenten la autonomía municipal para organizarse y determinar su régimen y funcionamiento interno, así como para adquirir deuda para el cumplimiento de sus objetivos, pues tales preceptos pretenden reconstruir, prácticamente, toda la organización administrativa, proponiendo, incluso, un organigrama que impide funcionar al Ayuntamiento y obligándolo a solicitar permiso al Legislativo o, en su defecto, al Ejecutivo, para poder ejercer su autonomía y libertad hacendaria.
La facultad discrecional de la Legislatura Local se extiende a tal grado que en el artículo 16 de la ley impugnada se otorgan atribuciones en materia de deuda pública, sin dar a los Municipios oportunidad de, cuando menos, opinar, violentando con ello los principios de legalidad y seguridad jurídica, que obligan a la autoridad a realizar sólo aquello que la ley le permite.
En efecto, en la Ley de Deuda Pública del Estado, el Congreso se dota a sí mismo de facultades discrecionales para alterar, mediante nuevas figuras jurídicas, derechos de los Municipios, sin que exista un criterio razonable que autorice a afectar la autonomía y hacienda municipales.
Bajo esta perspectiva, los preceptos legales que resultan constitucionales son únicamente aquellos que abordan generalidades de la administración pública municipal y aquellos que refieren a los incisos a) a e) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal.
Por otro lado, el exceso en que incurre el órgano legislativo local queda demostrado igualmente en los transitorios de la Ley de Deuda Pública Estatal que establecen la obligación de los Municipios de ajustarse a las disposiciones que en ella se prevén, fincando responsabilidades administrativas a los funcionarios que hubiesen elaborado un esquema de financiamiento en materia de deuda pública, contrario a dicha normatividad, generando con ello una retroactividad en perjuicio del ámbito municipal, lo cual deja entrever el propósito de la Legislatura Local de pretender obtener, a través de esta ley, un poder ilimitado bajo figuras discrecionales que se contraponen a lo que establece el artículo 117 constitucional.
7. La Legislatura Local pretende violentar la autonomía municipal y generar responsabilidades administrativas, al disponer la obligación de los Ayuntamientos de ajustar su marco normativo a las disposiciones de la Ley de Deuda Pública del Estado, con lo cual intenta dejar sin efectos lo pactado mediante diversos convenios o contratos celebrados con anterioridad a dicha ley.
Con lo anterior, la legislatura pretende no sólo normar, sino sustituir a los Ayuntamientos y dictar las normas sobre las que deberán organizarse, constituyendo esto un exceso en el ejercicio de sus atribuciones que vulnera la autonomía municipal y los principios de legalidad y seguridad jurídica.
8. No es que los Municipios del Estado de Querétaro se resistan a ser fiscalizados; sin embargo, encuentran en la Ley de Deuda Pública Estatal una serie de violaciones a sus atribuciones, pues dicha ley transgrede lo dispuesto en el artículo 117 de la Constitución Federal, al no establecer el procedimiento mediante el cual se cumplirá con los principios que en ella se consagran.
En concreto, resultan inconstitucionales los considerandos cuarto y noveno, los artículos 1, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12, 13, 14, 15 y 16, y los transitorios tercero y cuarto del decreto que contiene la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro.
Ningún poder estatal o municipal puede estar por encima de la Constitución, cuyas disposiciones tienen por objeto, en este caso, una descentralización administrativa que permita no sólo un contacto más cercano con los ciudadanos, sino un desarrollo de los Municipios y una posibilidad de transparencia, al impedir que sea un solo poder el que tenga el control absoluto y generar gobiernos en los que la responsabilidad sea compartida.
Apoyan lo anterior las consideraciones que la Suprema Corte de Justicia de la Nación expuso en relación con la naturaleza del Municipio, en las sentencias dictadas en las controversias constitucionales 14/2001 y 25/2001, en el sentido de que se trata de un poder público, con funciones no sólo de prestación de servicios, sino otras típicas de carácter ejecutivo e, incluso, legislativo, al reglamentar su proceder y, con ello, generar transparencia.
CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor considera violados son los artículos 115 y 117.
QUINTO. Por acuerdo de catorce de mayo de dos mil nueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 42/2009 y, por razón de turno, designó como instructor al M.S.A.V.H..
Mediante proveído de dieciocho de mayo siguiente, la M.O.M. delC.S.C. de G.V., en suplencia del Ministro instructor, admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo y al secretario de Gobierno, todos del Estado de Querétaro -no así al director del Periódico Oficial del Poder Ejecutivo del Estado, "La Sombra de A.", por tratarse de un órgano subordinado del Poder Ejecutivo Estatal-, a los que ordenó emplazar a efecto de que formularan su contestación, y mandó dar vista al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
SEXTO. Por acuerdo de veinticinco de mayo de dos mil nueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó devolver el expediente al Ministro instructor S.A.V.H. para que continuara con el trámite correspondiente, dado que ese día se reincorporó a sus actividades.
SÉPTIMO. En su oficio de contestación a la demanda, el Poder Legislativo del Estado de Querétaro manifestó, esencialmente, lo siguiente:
De la simple lectura de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los ingresos municipales derivados de la contratación de deuda pública no forman parte de los bienes que gozan del atributo de libre administración hacendaria municipal, por no encontrarse en dicho catálogo; luego entonces, por simple lógica, la actora no puede de modo alguno argumentar que la disposición legal de la cual cuestiona su constitucionalidad es inválida a la luz de esa prerrogativa municipal.
Más aún, el objeto de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro por ningún motivo en su contenido contempla importes o destino de los recursos que se lleguen a obtener derivados de la contratación de deuda, sino que se limita, en cumplimiento del segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 117 de nuestra Carta Magna, a establecer las bases sobre las cuales habrá de llevarse a cabo el procedimiento para la contratación de deuda, tanto de los entes estatales como municipales, siendo, por lo tanto, inconsistente el argumento de la actora al señalar que se le está vulnerando su facultad de libre administración tributaria.
La Ley de Deuda Pública no contraviene las prerrogativas municipales de autonomía y libre administración hacendaria, toda vez que la misma sólo previene las bases para la contratación de deuda sin establecer requisitos, procedimientos o destino de los recursos que se obtengan de los empréstitos, razón por la cual es evidente la indebida interpretación que de la misma pretende hacer la actora.
Además, resulta que independientemente de la conceptualización de los elementos que integran la hacienda pública municipal, las formas y métodos deben ser determinados por las Legislaturas de los Estados, ya que su función legislativa y de fiscalización las faculta para ello.
En un análisis específico de la norma que ahora se tilda de inconstitucional, la Legislatura del Estado, a través de los considerandos, establece la naturaleza y necesidad de actualizar el marco jurídico local y los motivos que lo llevan a emitir una nueva disposición en materia de deuda pública.
Ahora bien, debe plantearse la validez de los considerandos 4o. y 9o. de la citada ley, en virtud de que la actora no desarrolla propiamente concepto de invalidez alguno por cada una de las disposiciones de las cuales solicita su análisis constitucional, es decir, si bien es cierto que la actora manifiesta que considera que son inconstitucionales esos preceptos, no explica en lo particular porqué llega a esa conclusión en relación con cada precepto que impugna.
La Constitución Política del Estado de Querétaro, en congruencia con las disposiciones supremas de la Carta Magna, establece que la hacienda pública del Estado y la respectiva de los Municipios se constituye por los bienes de su patrimonio y los ingresos que se determinen conforme a las leyes a su favor.
Además, en apego a una obligación que la propia Constitución Local determina en su artículo 14 y, específicamente, en su penúltimo párrafo, es que se crea la Ley de Deuda Pública en el Estado de Querétaro, pues fija la obligación de crear una ley que establezca las bases para la contratación de empréstitos, esto a colación con lo dispuesto en el segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 117 del Pacto Federal.
Por otro lado, del último párrafo del artículo 1 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Q. no se desprende violación alguna de las disposiciones constitucionales referidas en los artículos 115 y 117 del Pacto Federal, pues se refiere a parte del objeto de la misma ley y, en particular, a los mecanismos para la afectación de participaciones federales a que tengan derecho, es decir, la determinación de mecanismos no implica en sí la violación de facultades constitucionales y mucho menos constituye el Poder Legislativo del Estado en un poder supremo, tal como lo alude en sus consideraciones el Municipio demandante.
El impugnado artículo 4o. de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro estipula la competencia de la Legislatura del Estado en materia de deuda pública.
En contradicción a los escasos argumentos del demandante, es que debe leerse y entenderse que dichas facultades corresponden al Poder Legislativo cuando se trate de la contratación y administración dedeuda pública, no así al manejo específico de la deuda o a la utilización de los recursos que de participaciones federales le corresponda (libre administración de la hacienda).
El artículo 5 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro establece la competencia del Poder Ejecutivo del Estado en materia de deuda pública, pudiéndose advertir del contenido de dicho precepto que no es imperativo ni implica ninguna responsabilidad, obligación, invasión de competencias o perjuicio al Municipio demandante, en virtud de que la facultad concedida al Poder Ejecutivo del Estado es relativa únicamente a la presentación (entrega o conducto) hacia el Poder Legislativo también estatal, mas no a su determinación o autorización específica.
El artículo 6 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro determina la competencia de la Secretaría de Planeación y Finanzas del Poder Ejecutivo del Estado en materia de deuda pública, apreciándose que tales facultades son congruentes y apegadas a derecho.
De las fracciones I, III, IV, V, VI, VII, VIII y X del artículo 6 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, no se identifican disposiciones que pudieran resultar aplicables al Municipio demandante, pues resultan en facultades y obligaciones que corresponden al Poder Ejecutivo Estatal y que realiza técnicamente a través de una dependencia especializada y encargada de los asuntos concernientes a las finanzas del Poder Ejecutivo.
En la fracción IX del artículo 6 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro se establece una facultad de la Secretaría de Planeación y Finanzas que consiste en emitir una opinión cuando se trate de empréstitos que pretendan contratar los Municipios y sus entidades.
Esta fracción resulta clave para asegurar el respeto que este Poder Legislativo y el propio Ejecutivo del Estado tienen hacia las facultades constitucionales de los Municipios, pues no se constituyen como una figura de control de los ingresos y manejo de la hacienda pública, sino como un ente de asesoría y apoyo que, atendiendo al correcto manejo de los recursos públicos y su erario, emite una simple opinión que puede o no ser atendida por los Municipios en uso de sus facultades.
Además, las facultades de la Secretaría de Planeación y Finanzas señaladas en el artículo 6 que se analiza, sólo se entienden dentro del ámbito del Gobierno del Estado, de tal manera que la única facultad que tiene dicha dependencia estatal en materia de deuda pública municipal (de acuerdo con el numeral en comento) es la prevista en la fracción IX del mismo y que consiste en "emitir una opinión", atendiendo a la experiencia y conocimientos especializados de la Secretaría de Planeación y Finanzas que sin duda alguna proporcionará asesoría a los Municipios para que contraten deuda pública en las mejores condiciones y siempre en cumplimiento de los lineamientos que marca la Constitución Federal, a efecto de lograr de forma efectiva inversión pública productiva para el Municipio, para su apoyo y auxilio, pero que en ningún momento esa opinión sea requisito indispensable para que la legislatura emita la autorización solicitada por el Municipio, como claramente se desprende de lo establecido en el artículo 4 de la misma ley.
El artículo 8 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, relativo a la contratación, garantías y avales, establece el concepto de inversión pública productiva.
Resulta claro que el contenido del artículo 7 está relacionado con el 8 de la misma ley, sin embargo, el primero de ellos no fue impugnado por el Municipio demandante, por lo que éste deberá conservar su literalidad en los términos que ha sido aprobado. Aunado a que del análisis del artículo 8 no se encuentra violación a disposición alguna, toda vez que al establecer el concepto de inversión pública productiva, el legislador se ajusta a lo preceptuado en la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Federal, ya que por seguridad jurídica en el cuerpo de la ley se establece qué conceptos se entenderán como inversión pública productiva y no se deja al capricho de los que pretenden contratar créditos de esa naturaleza el decidir cuándo es inversión de esa clase.
Por su parte, el artículo 10 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, relativo a la contratación, garantías y avales, establece diversos criterios para la constitución de deudores solidarios.
Al respecto, los Municipios podrán constituirse como aval o deudor solidario y hacerlo en su respectivo ámbito de competencia, únicamente en tratándose de la contratación de empréstitos. Es clara una división de procesos y facultades de las disposiciones que son imperativas a los Municipios y las que son consideradas para las demás entidades que pueden acceder a dichos empréstitos, por lo que de ninguna manera puede presumirse una sumisión o invasión de facultades hacia los Municipios, ni de parte de esta legislatura ni de parte del Poder Ejecutivo Estatal.
El artículo 13 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, relativo al Registro Estatal de Deuda Pública, establece (de manera enunciativa mas no limitativa) cuáles serán los datos que deberán constar en sus registros, sin que pueda apreciarse ningún menoscabo, agravio o violación a la autonomía constitucional de los Municipios y, sin en cambio, constituye un instrumento necesario para la transparencia en la rendición de cuentas de las entidades involucradas.
El artículo 14 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, relativo al Registro Estatal de Deuda Pública y estrechamente vinculado con el artículo 13 de la misma ley, establece de manera general los documentos que deberán acompañar las entidades obligadas a remitir información para el enriquecimiento y actualización del registro mencionado. Al respecto, resulta evidente la falta de argumentos del demandante, al no hacer mención de cuál es el perjuicio concreto que le causa dicho precepto.
El artículo 16 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro define específicamente el concepto de "reestructuración de deuda pública", procurando de esta manera el legislador involucrar e incluir los diversos instrumentos que son utilizados precisamente para "replantear" un esquema de pagos y de compromisos adquiridos previamente por las entidades a que se refiere la mencionada ley, por lo que resultaría inverosímil, falto de técnica jurídica y congruencia que la legislatura no abundara sobre el asunto. Lo anterior, de ninguna manera resulta una violación a las facultades de los Municipios, sino todo lo contrario, enriquece los alcances que debe tener una reestructuración en los deberes y obligaciones que conlleva contraer deuda pública.
Ahora bien, el artículo tercero transitorio de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro establece que no pueden existir disposiciones de la misma o de menor jerarquía que pudieran contravenir las disposiciones de la ley aprobada, pudiéndose, en un principio, tratársele a tal precepto como una disposición inquisitiva (como pretende hacerlo ver el demandante), sin embargo, no se trata de un manifiesto de nulidad hacia las normas vigentes, en el entendido de que del estudio que este Poder Legislativo ha emprendido, no hay normas vigentes que se relacionen con disposiciones de deuda pública que la ley en comento señala, es decir, no puede argumentar el Municipio demandante violación a su escaso marco normativo, en virtud de que carece totalmente del mismo.
Por su parte, el artículo cuarto transitorio de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro establece que la deuda pública contratada con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley se regirá con las disposiciones que se encontraban vigentes al momento de su contratación y que, además, los contratos o convenios que se hubieren suscrito con anterioridad a la entrada en vigor de la misma ley deberán cumplir con lo previsto en el capítulo cuarto del ordenamiento legal de mérito.
Al respecto, no es claro el argumento que invoca el demandante y no demuestra el supuesto perjuicio que le ocasiona, pues al contrario, el legislador considera que un tema tan importante no debe quedar sujeto a una simple interpretación, sino que debe ser específico y establecer las condiciones que deberán prevalecer no solamente para la contratación de deuda futura, sino la que ya se ha contratado y que actualmente afecta a las diversas entidades obligadas.
Finalmente, es dable afirmar que (i) la Legislatura del Estado de Querétaro es competente y tiene atribuciones para cumplir con la encomienda que le señala la Constitución Federal y local, bajo los procedimientos que al efecto refiere la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, por lo que la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro cumple con los requisitos de legalidad y validez que la legislación exige y (ii) de las consideraciones anteriormente expuestas se desprende que más que argumentos sólidos y contundentes que permitan cuestionar la legalidad y constitucionalidad de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, se trata de una serie de argumentos erráticos y oscuros con los que se pretende crear una estela de confusión y falta de transparencia en la ejecución del ejercicio de las finanzas públicas y, específicamente, cuando se trata de deuda pública, por lo que los mismos deberán desecharse.
OCTAVO. En sus diversos oficios de contestación a la demanda, el gobernador y secretario de Gobierno, ambos del Estado de Querétaro, manifestaron, esencialmente, lo siguiente:
La parte actora se limita a transcribir el texto del artículo 115 constitucional y no vierte argumentos suficientes tendientes a demostrar que la ley que impugna efectivamente contraviene dicho precepto, sin embargo, no pasa desapercibido que en términos del artículo 40 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede suplir la deficiencia de la demanda.
Es indudable que el actor confunde la potestad tributaria con la competencia tributaria, siendo pertinente señalar que la ley impugnada se encuentra dentro del ámbito de la primera, debido a que el objeto de la ley impugnada es regular un ingreso a través de la deuda pública, siendo esta facultad exclusiva del legislador estatal, así como establecer contribuciones u otros ingresos a favor de los Municipios en sus respectivas leyes de ingresos.
Contrario a lo que la parte actora señala, la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro sí respeta las bases generales contenidas en el artículo 117 de la Constitución Federal. Para ejemplificar lo anterior, basta con leer el artículo primero de la citada ley que señala como objeto de la misma el establecer las bases para la contratación de deuda pública.
Además, la ley impugnada sí concede facultades en materia de deuda pública a los Municipios, ya que en el artículo 1, fracción II, los señala como sujetos de derecho y el numeral 10 les da la facultad a sus Ayuntamientos de resolver sobre la procedencia de solicitudes presentadas ante ellos por el Estado o por organismos descentralizados sobre la materia.
La ley impugnada lo que regula es el ingreso que se percibe a través de contraer una deuda pública, mas no regula la administración de la hacienda municipal, en consecuencia, no invade ningún principio.
Por otro lado, interpretar un considerando como una interpretación del legislador es absurdo, además de que las intenciones no causan agravios (las leyes se interpretan literalmente, no en base a intenciones).
La ley impugnada tiene por objeto regular un ingreso a través de la deuda pública, pero no tiene como finalidad el manejar los recursos públicos, ya que éste es objeto de otra ley que se denomina Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Querétaro, promulgada el 27 de octubre de 2008, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 13 de diciembre de 2008.
La Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro tiene por objeto regular el ingreso a través de la deuda pública y en ningún momento dicha ley establece disposiciones de tipo organizacional o administrativo como erróneamente lo afirma la parte actora.
La función de los artículos transitorios en una ley permite que la etapa de transición entre la vigencia de un numeral o cuerpo de leyes y el que lo deroga, reforma y adiciona sea de tal naturaleza que no paralice el desenvolvimiento de la actividad pública del Estado, a fin de evitar momento alguno de anarquía, es decir, a través de los transitorios se garantiza la seguridad jurídica y legalidad de los actos jurídicos.
Así pues, los artículos transitorios de las reformas a la ley impugnada no refieren en absoluto lo que cita la parte actora, toda vez que en ninguno de ellos lo obliga a pedir permiso para ejercer su autonomía y libertad hacendaria.
El artículo 16 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro únicamente define lo que se entiende por reestructuración de la deuda pública, sin que de la lectura del mismo pueda desprenderse ninguna atribución a cargo de la legislatura y, por ende, no se entiende cuál es el agravio que le causa a la parte actora el referido precepto.
No existe retroactividad negativa en el transitorio cuarto de la ley impugnada, en virtud de que expresamente se establece que la deuda pública contratada con anterioridad se regirá de acuerdo a las disposiciones que se encontraban vigentes al momento de su contratación, con lo que es claro que no se está aplicando dicha ley retroactivamente en perjuicio de la parte actora.
Por otro lado, la obligación que dispone el artículo cuarto transitorio de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro es referente a ajustarse a las disposiciones del Registro Estatal de Deuda Pública, sin que ello implique perjuicio a los Municipios, toda vez que ello no incide en los términos del contrato suscrito por los mismos con anterioridad a la entrada en vigor de la ley antes referida.
No es cierto que la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro transgreda el artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que, por el contrario, la intención del legislador local es regular el ingreso a través de la deuda pública en términos de lo que dispone la fracción VIII del mismo precepto legal y demás disposiciones de carácter estatal en materia de deuda o ingreso.
NOVENO. Al formular su opinión, el procurador general de la República apuntó esencialmente lo siguiente:
El Municipio actor señaló que con la emisión de los numerales impugnados, la Legislatura de Querétaro se erigió como autoridad única para el manejo de los recursos municipales, pretendiendo gobernar a los Municipios a través de la discrecionalidad del endeudamiento público, al haber establecido unilateralmente los criterios bajo los cuales autorizará los préstamos.
Cabe señalar que la anterior aseveración es infundada, toda vez que la emisión de la Ley de Deuda Pública de Q. tiene su fundamento en los numerales 117, fracción VIII, de la Constitución Federal y 17, fracción II, de la local, mismos que le dan a la Legislatura Estatal la facultad de legislar en materia de deuda pública a nivel estatal y municipal; asimismo, dicha legislación fue hecha para dar cumplimiento a los imperativos establecidos por el Poder Reformador de la Constitución Federal y con objeto de posibilitar la realización de obras de desarrollo, a través de recursos económicos que se recibirían en el futuro, es decir, adelantando su entrega a cambio de que sean descontados subsecuentemente de las ministraciones que les correspondan.
Como se puede advertir, y contrario a lo aducido por el Municipio actor, es infundado que la Legislatura de Q. se hubiera erigido como autoridad única para el manejo de los recursos municipales; asimismo, tampoco es cierto que dicha autoridad pretenda gobernar a los Municipios de la entidad a través de la discrecionalidad del endeudamiento público, como infundadamente lo afirmó el promovente.
Por otra parte, también es infundado que la Cámara de Diputados de Querétaro haya establecido unilateralmente los criterios bajo los cuales autorizará los préstamos, ya que dichos criterios se encuentran plasmados en la exposición de motivos que originó la reforma al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal y en el mismo precepto constitucional, criterios que fueron retomados por el Congreso Local durante la elaboración del dictamen y que fueron perfeccionados cuando éste fue puesto a consideración del Pleno de los diputados.
Es cierta la afirmación del Municipio actor de que el Congreso de Querétaro dejó de señalar en la Ley de Deuda Pública Local los procedimientos que se deben contemplar para el endeudamiento público de los Municipios, toda vez que de la citada ley no se desprende ninguna hipótesis normativa que determine y precise la forma en que los Municipios accederán a los empréstitos a que éstos tienen derecho.
Sin embargo, dicha omisión, no obstante que es relevante, no torna inconstitucional a la referida ley y únicamente deja a los Municipios en la imposibilidad de acceder al endeudamiento, hasta en tanto la Legislatura Local adicione los preceptos mediante los cuales establezca los mecanismos tendentes a garantizar su acceso a esa prerrogativa constitucional, la que les permitirá recibir por adelantado recursos económicos para la realización de obras e inversiones públicas productivas.
En todo caso, respecto a lo antes señalado, lo procedente es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación exhorte al legislador local para el efecto de que provea lo conducente ante la omisión legislativa en que incurrió.
No obstante lo anterior, resulta infundado que el Congreso de Querétaro se hubiera autonombrado como órgano regulador de la deuda pública, toda vez que, tal como se advierte de la exposición de motivos que dio origen a la reforma constitucional del artículo 117 de la Ley Suprema, de 26 de noviembre de 1980, fue voluntad del Poder Reformador de la Constitución, dentro de las bases de disciplina en el uso del crédito y de la vigilancia de la capacidad de pago de Estados y Municipios, señalar al Poder Legislativo Local la responsabilidad de regular, mediante una ley, la estructura y los procedimientos de autorización y ejercicio de los préstamos.
Por otra parte, también es infundado que el Congreso de Querétaro hubiera establecido que en su ausencia esa función la haga el Gobierno Estatal, toda vez que de la referida exposición de motivos se advierte que al Poder Ejecutivo Estatal y a los presidentes municipales les corresponderá el ejercicio de las autorizaciones anuales respectivas, quedando comprometidos ante el pueblo de su cabal cumplimiento; al establecerse, como necesaria consecuencia, su obligación de informar y comprobar la correcta aplicación de las autorizaciones y de los empréstitos al rendir la cuenta pública.
En ese orden, también resulta infundada la aseveración del Municipio demandante, de que la Legislatura Local, bajo el disfraz de revisar y fiscalizar las cuentas públicas municipales, pretende que los Municipios de la entidad dependan de ella para manejar su hacienda pública, al obligarlos a pedirle autorización para suscribir deuda pública.
Ahora bien, en relación con el argumento del Municipio actor de que el Congreso de Querétaro no estableció las bases generales para determinar los montos que se fijen anualmente en materia de deuda pública municipal y que tampoco determinó cuáles serán los criterios bajo los que los Municipios podrán contratarla, cabe precisar que el mismo es infundado, toda vez que de conformidad con la exposición de motivos que dio origen a la reforma constitucional del artículo 117 de la Ley Suprema, de 26 de noviembre de 1980, se puede advertir que el entonces presidente de la República le propuso al Poder Reformador de la Constitución que las autorizacionesque en su caso se otorguen, sean determinadas año con año por las propias legislaturas al expedir, respectivamente, las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos estatal y municipales, mediante el señalamiento de los conceptos de inversión en las obras y los servicios públicos productivos correspondientes, y hasta por los importes que se fijen para cuidar su capacidad de pago y no en la Ley de Deuda Pública como infundadamente lo pretende el Municipio promovente.
Respecto al argumento del Municipio actor de que el Congreso Local en la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro omitió señalar que su objeto sería establecer las bases generales en materia de deuda pública municipal, conforme a lo establecido en los artículos 115, fracción IV y 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, cabe precisar que tal afirmación es infundada, toda vez que del considerando 4o. se advierte que el legislador local precisó, entre otras cosas, que en la referida ley se establecían las bases mediante las cuales el Estado podrá contratar empréstitos y créditos, su registro, control, procedimientos y términos, así como la regulación del manejo de las operaciones de su deuda pública.
Además, no obstante que dentro de los considerandos y del numeral 1 de la Ley de Deuda Pública de Querétaro, no se hizo alusión a los artículos 115, fracción IV y 117, fracción VIII, de la Ley Suprema, la facultad para legislar en materia de deuda pública deriva de dichos preceptos, específicamente del segundo de los nombrados, por tanto, esa omisión no hace inconstitucional de forma alguna a la ley en comento como infundadamente lo pretende el Municipio promovente.
Asimismo, en relación con el argumento del Municipio promovente de que la Ley de Deuda Pública de Querétaro intenta ajustar prácticamente toda la organización administrativa, generando en sus transitorios un organigrama que mete en camisa de fuerza a los Ayuntamientos, ya que los obliga a pedir permiso para ejercer su autonomía y su libertad hacendaria en materia de deuda pública, pues de conformidad con el numeral 16 de la citada norma, serán los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado quienes decidirán en materia de deuda pública, sin darle al Municipio la oportunidad de opinar, el mismo es infundado, porque de los artículos transitorios no se desprenden de manera literal, y menos aún de forma interpretativa, tales situaciones.
En ese orden de ideas, resulta infundado que con los artículos transitorios de la Ley de Deuda Pública de Querétaro se pretenda lesionar la integridad y funcionamiento de los Ayuntamientos de la entidad, como indebidamente lo plantea el Municipio actor.
Finalmente, también es falso que los artículos transitorios obliguen a los Ayuntamientos de la entidad a pedirle permiso a la Legislatura Local para ejercer su autonomía y su libertad hacendaria en materia de deuda pública, ya que, como ha quedado demostrado, ésa no es la función de dichos preceptos, como infundadamente lo aseveró el Municipio actor.
DÉCIMO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre un Estado y uno de sus Municipios.
SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.
El Municipio de El Marqués, Estado de Querétaro, impugna el decreto que contiene la Ley de Deuda Pública del Estado, publicada en el Periódico Oficial "La Sombra de A.", el veinte de marzo de dos mil nueve.
Como se aprecia, en el caso, se impugna una norma que reviste las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, por lo que, para efectos de la oportunidad de la demanda, debe estarse a lo dispuesto por la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que dispone:
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"...
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."
De la lectura del precepto antes transcrito se desprende que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de normas, es de treinta días contados a partir del siguiente a la fecha de su publicación o del siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.
Del análisis integral de la demanda se advierte que el actor tuvo conocimiento de la norma impugnada, con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro, el veinte de marzo de dos mil nueve. Por tanto, en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, antes transcrito, debe estimarse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda transcurrió del lunes veintitrés de marzo al lunes dieciocho de mayo de dos mil nueve, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de marzo, cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de abril, dos, tres, nueve, diez, dieciséis y diecisiete de mayo, todos de dos mil nueve, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, al igual que los días ocho, nueve y diez de abril, conforme a lo acordado por el Tribunal Pleno, en sesión privada de treinta de marzo de dos mil nueve y del veintisiete de abril al seis de mayo, por no haber corrido términos, según consta en la versión taquigráfica de la sesión plenaria de veintisiete de abril de este año.
Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el trece de mayo de dos mil nueve, es decir, dentro del plazo indicado, debe concluirse que fue promovida oportunamente.
TERCERO. A continuación, se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.
El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
De la disposición legal transcrita se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
En el presente asunto, suscribe la demanda, en representación del Municipio de El Marqués, Estado de Querétaro, F.G.T.M., quien se ostentó como síndico municipal, lo que acredita con la certificación del acuerdo adoptado en la sesión extraordinaria de Cabildo, de primero de octubre de dos mil seis, en la que se le elige como segundo regidor síndico municipal (foja veintisiete del expediente).
El artículo 33, fracciones V y VI, de la Ley para la Organización Política y Administrativa del Municipio Libre del Estado de Querétaro establece lo siguiente:
"Artículo 33. El síndico tendrá las siguientes facultades y atribuciones: ...
"V.P. la defensa y promoción de los intereses municipales;
"VI. Representar legalmente al Municipio ante toda clase de tribunales federales y estatales y delegar esta representación, por acuerdo del Ayuntamiento en los casos en que el Municipio tenga un interés."
De acuerdo con el anterior precepto, se tiene que el síndico tiene a su cargo la representación del Municipio en asuntos que comprometan derechos e intereses que correspondan a dicho nivel de gobierno.
Asimismo, si el Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.
CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte es la obligada por ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de resultar ésta fundada.
Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia los Poderes Legislativo y Ejecutivo y el secretario de Gobierno, todos del Estado de Querétaro.
El artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia establece:
"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:
"...
"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."
En el caso, el Poder Legislativo del Estado de Querétaro compareció a juicio por conducto de R.M.R.R., quien se ostentó como presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Querétaro, lo que acredita con copias certificadas del "Decreto por el que se declara instalada la LV Legislatura y se comunica la composición de la mesa directiva" y del diverso por el que se declara electa dicha mesa directiva, que fungirá del primero al veinticinco de septiembre de dos mil nueve.
Al respecto, el artículo 126 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Querétaro establece, en la parte que interesa, lo siguiente:
"Artículo 126. (F. y obligaciones del presidente) corresponde al presidente de la mesa directiva: ...
"XXII. Ejercer la representación legal de la legislatura exclusivamente para asuntos contenciosos, facultad que podrá delegar al director de Asuntos Legislativos y Jurídicos o a prestadores externos de servicios profesionales que cuenten con título profesional de licenciado en derecho, cuando así se requiera."
De acuerdo con la disposición antes señalada, la representación del Poder Legislativo del Estado de Querétaro se deposita en el presidente de la mesa directiva, por lo que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional en representación de dicho poder.
Asimismo, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, dicho poder tiene legitimación para comparecer en esta vía, al haber sido quien emitió la ley que se impugna.
Por lo que respecta al Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, compareció a la presente controversia por conducto de J.A.B.M., secretario de Gobierno, en representación de F. Garrido Patrón, Gobernador Constitucional del Estado de Querétaro, lo que acredita con la publicación en el Periódico Oficial de dicho Estado de fecha veinticinco de julio de dos mil tres, en el que se contiene el decreto que declara como gobernador electo del Estado de Q.A. para el periodo 2003-2009 al ciudadano F.G.P., así como con la copia certificada que contiene el nombramiento otorgado por el referido gobernador al señalado secretario de Gobierno.
El artículo 20 de la Constitución del Estado de Querétaro establece, en la parte que interesa, lo siguiente:
"Artículo 20. El Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denominará gobernador del Estado quien será el representante legal de esta entidad federativa y entrará a ejercer su cargo el día primero de octubre del año de su elección y su ejercicio durará seis años."
De acuerdo con la disposición antes señalada, la representación del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro se deposita en el gobernador del Estado, por lo que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional en representación de dicho poder.
Asimismo, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, dicho poder tiene legitimación para comparecer en esta vía, al haber sido quien promulgó la ley impugnada.
En relación con lo anterior, es menester recordar que el secretario de Gobierno del Estado de Querétaro, en ausencia del gobernador constitucional, acudió a la presente controversia constitucional, lo que acreditó con copia certificada del nombramiento otorgado por el gobernador del Estado, F.G.P..
Sobre el particular, el artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro establece:
"Artículo 21. La Secretaría de Gobierno es la dependencia encargada de conducir, por delegación del gobernador del Estado, la política interna del Estado. Tendrá además las siguientes atribuciones: ...
"IV. Actuar como encargado del despacho en ausencia del gobernador del Estado, dentro de los límites que establezca la Constitución Política del Estado de Querétaro, así como representar legalmente al Estado en los términos de esta ley; ..."
La disposición transcrita faculta al secretario de Gobierno para que, en ausencia del gobernador del Estado, se constituya en el representante legal del Estado de Querétaro.
Así, si en ausencia del gobernador del Estado de Querétaro, la representación de dicho Estado recae en el secretario de Gobierno, es inconcuso que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional en representación de dicho Poder Ejecutivo.
Por último y por lo que respecta al secretario de Gobierno del Estado de Querétaro, compareció a la presente controversia por conducto de J.A.B.M., lo que acredita con la copia certificada del nombramiento otorgado por el presidente constitucional de dicha entidad federativa.
Al respecto, los artículos 17 y 21 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado dispone, en la parte que interesa, lo siguiente:
"Artículo 17. Como titular de cada dependencia habrá un secretario, salvo el caso de la Oficialía Mayor, cuyo titular se denominará oficial mayor, quienes, para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliarán por los subsecretarios, directores generales, directores, coordinadores, subdirectores, jefes de departamento y por los demás servidores públicos que se establezcan en el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales aplicables."
"Artículo 21. La Secretaría de Gobierno es la dependencia encargada de conducir, por delegación del gobernador del Estado, la política interna del Estado. Tendrá además las siguientes atribuciones: ...
"V.R., para que sean obligatorias, las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y demás disposiciones que el gobernador del Estado promulgue o expida, además del titular de la dependencia a la cual el asunto corresponda."
De acuerdo con las disposiciones antes transcritas, al frente de cada una de las dependencias del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro habrá un secretario, con excepción de la Oficialía Mayor, quien se denominará oficial mayor, correspondiéndole al secretario de Gobierno llevar a cabo el refrendo de las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y demás disposiciones que el gobernador de dicho Estado promulgue o expida.
Así, si en el presente asunto el secretario de Gobierno del Estado de Querétaro refrendó la Ley de Deuda Pública de dicho Estado, es evidente que se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional en representación de dicha secretaría.
Asimismo, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, dicha secretaría tiene legitimación para comparecer en esta vía, al haber sido quien refrendó la ley que se impugna.
Sirve de sustento a lo anterior, el criterio jurisprudencial sustentado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro y texto son del tenor literal siguiente:
"Núm. registro: 180374
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XX, octubre de 2004
"Tesis: P./J. 104/2004
"Página: 1817
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO DEL ESTADO DE SAN L.P. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA PARA COMPARECER EN AQUÉLLA, TANTO RESPECTO DEL REFRENDO, COMO DE LA PUBLICACIÓN DE LOS DECRETOS DEL GOBERNADOR. Conforme a los artículos 3o., fracción I, inciso a), 8o., 12, 16, 18, 31, fracción I y 32, fracción XXXVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de San Luis Potosí, para el despacho de los asuntos que competen al Poder Ejecutivo, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades de la administración pública centralizada, de la cual forma parte la Secretaría General de Gobierno, cuyo titular, entre otras atribuciones, tiene la de refrendar las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones que el gobernador expida o promulgue, para que sean obligatorios, así como la de administrar y publicar el Periódico Oficial del Estado. En esa virtud, el secretario general de Gobierno del Estado de San Luis Potosí tiene legitimación pasiva para comparecer en controversia constitucional conforme a los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues está obligado legalmente a satisfacer, autónomamente, las exigencias que se le demandan respecto del refrendo de los decretos del gobernador del Estado y su publicación."
QUINTO. Enseguida, se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que este Alto Tribunal advierta de oficio.
Este Tribunal Pleno considera que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, respecto de los artículos 4 y 6 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, en virtud de que las normas impugnadas en el presente medio de control constitucional han cesado en sus efectos.
La consideración anterior encuentra apoyo, en lo siguiente:
El artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia establece:
"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...
"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."
El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que se actualiza la causal de improcedencia en comento, cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que motivaron la controversia constitucional, en tanto que la declaración de invalidez que se pronuncie en tal medio de control constitucional no tiene efectos retroactivos. Al efecto, sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia consultable en la página ochocientos ochenta y dos del Tomo XIII, correspondiente al mes de abril de dos mil uno del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, siguiente:
"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIASDE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."
En el caso, el promovente demandó la invalidez de los artículos 4 y 6 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, cuyos textos al momento de su impugnación correspondían al contenido en el decreto publicado el veinte de marzo de dos mil nueve en el Periódico Oficial "La Sombra de Arteaga", no obstante, las normas referidas cesaron en sus efectos, en tanto que, por una parte, el catorce de octubre de dos mil nueve fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro "La Sombra de Arteaga" la Ley que reforma la fracción III del artículo 4 de la Ley de Deuda Pública de dicho Estado y, por la otra, el veintiuno de diciembre de dos mil diez se publicó en dicho órgano de difusión la ley por la que se reforma la fracción I del artículo 4 y se adicionan las fracciones XI y XII al artículo 6 de dicha Ley de Deuda.
De lo anterior se destaca que los artículos 4 y 6 de la Ley de Deuda Pública sufrieron modificaciones, el primero de ellos, en fecha catorce de octubre de dos mil nueve y veintiuno de diciembre de dos mil diez, mientras que el segundo fue reformado mediante decreto de esa última fecha.
Por lo anterior, se concluye que al haber sido reformados los artículos 4 y 6 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, ha sobrevenido la causal de improcedencia a que se ha hecho alusión y, por lo tanto, procede sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:
"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...
"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."
Sirve de apoyo a lo anterior el siguiente criterio:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UNA NUEVA LEY SE DEROGA EL DECRETO DEL EJECUTIVO QUE SE IMPUGNA, DEBE ESTIMARSE QUE CESARON SUS EFECTOS, POR LO QUE PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO. Cuando con motivo de la creación de una ley se deroga el decreto del titular del Poder Ejecutivo impugnado por el órgano legislativo que emitió aquélla, se actualiza la causa de improcedencia consistente en la cesación de efectos de la norma general materia de la controversia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
En otro orden de ideas, el presidente de la Mesa Directiva del Poder Legislativo del Estado de Querétaro argumenta que la presente controversia constitucional debe sobreseerse, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo anterior, ya que, a su juicio, la causa de improcedencia resulta de lo dispuesto en la fracción VII del artículo 22 de la referida ley reglamentaria, que obliga al actor a expresar conceptos de invalidez y manifestaciones que considere son inconstitucionales en relación con cada precepto que impugna. Ello es así, al considerar que la demanda correspondiente resulta oscura y deja al demandado en estado de indefensión.
La anterior causa de sobreseimiento se considera infundada y debe desestimarse en razón de lo siguiente:
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido criterio en el sentido de que el actor debe señalar en su demanda, de manera específica, los actos y las normas que impugne y no llevar a cabo manifestaciones genéricas o imprecisas de ellos, debiendo señalar, cuando menos, el agravio que estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que lo originaron, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo.
Así, recordemos que el Municipio actor hace valer, en su único concepto de invalidez, que diversos artículos de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial de dicho Estado, el veinte de marzo de dos mil nueve, transgreden lo dispuesto por los diversos 115, fracción IV y 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo anterior, ya que con dicha Ley de Deuda Pública, el Poder Legislativo del Estado pretende someter al Municipio actor en el manejo de su hacienda municipal al arrogarse facultades y atribuciones que, a su juicio, no tiene. Además, señaló los motivos que tiene para que este Alto Tribunal pueda llevar a cabo su análisis.
Resultan aplicables los criterios jurisprudenciales sustentados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubros y textos son del tenor literal siguiente:
"Núm. registro: 177048
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXII, octubre de 2005
"Tesis: P./J. 135/2005
"Página: 2062
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR. Si bien es cierto que los conceptos de invalidez deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, también lo es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, para demostrar la inconstitucionalidad contenga la expresión clara de la causa de pedir. Por tanto, en el concepto de invalidez deberá expresarse, cuando menos, el agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que lo originaron, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo."
"N.. registro: 166990
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXX, julio de 2009
"Tesis: P./J. 64/2009
"Página: 1461
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS. Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir."
En ese orden de ideas, resulta evidente que no le asiste la razón al presidente de la Mesa Directiva del Poder Legislativo del Estado de Querétaro, por lo que lo procedente es calificar de infundada la causal de improcedencia hecha valer.
Ahora bien, al no advertir este Tribunal Pleno la actualización de alguna causal de improcedencia distinta de la examinada u otra que se hubiere hecho valer por las partes, procede el estudio de los conceptos de invalidez que se plantean.
SEXTO. Antes de entrar al estudio de los conceptos de invalidez correspondientes, es de señalarse que si bien el Municipio actor establece como normas de observancia general, cuya invalidez se demanda, los artículos 1, último párrafo, 4, 5, 6, 8, 10, 13, 14, 16 y transitorios tercero y cuarto de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, contenidas en el decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha veinte de marzo de dos mil nueve, también es verdad que de un análisis integral a la demanda de referencia podemos concluir que el estudio va encaminado a determinar si la referida ley, en su conjunto, resulta violatoria de los artículos 115 y 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En ese orden de ideas, el único concepto de invalidez se analizará en función de los ocho puntos torales en los que sostiene los defectos de la Ley de Deuda Pública de referencia.
Sobre el particular, recordemos que la parte actora hace valer en su único concepto de invalidez diversas argumentaciones tendientes a demostrar que la Ley de Deuda Pública del Estado transgrede en su perjuicio lo dispuesto por los artículos 115, fracción IV y 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a saber:
1. La ley estatal en materia municipal que prevé la fracción IV del artículo 115 constitucional, se trata de una ley de objeto limitado, es decir, su contenido no debe rebasar la autonomía municipal, ya que, al formular normas jurídicas que prevean a la legislatura como un órgano de decisión en el manejo de la hacienda municipal, violenta la autonomía municipal.
2. No establece las bases generales contenidas en el artículo 117 de la Constitución Federal, en materia de deuda pública, sólo se limita a conceder facultades al Estado y a la legislatura, sin que los Municipios puedan opinar.
3. El exceso del legislador local, en relación con el principio anterior, genera su inconstitucionalidad, particularmente si invade el principio general de libertad en el manejo de la hacienda municipal, tal y como lo describe la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal y el espíritu del mismo, más aún cuando desde sus considerandos plantea la violación a las disposiciones hacendarias.
En el considerando 9 señala claramente su intención de disminuir las facultades hacendarias de los Municipios, pues la iniciativa tiene por objeto que el Gobierno del Estado pueda intervenir en las decisiones municipales.
4. Si bien es cierto que la Legislatura Local se encuentra facultada para expedir normas de observancia general y para revisar y fiscalizar las cuentas públicas municipales, incurre en un exceso, al autodesignarse "manejadora de los recursos públicos" y al encargar al Poder Ejecutivo del Estado la aplicación de la ley, dejando de lado el principio de libertad hacendaria, establecido en favor de los Municipios.
5. La ley debe prever las bases generales de la administración pública y del procedimiento administrativo, no así la organización específica de los Ayuntamientos, para favorecer a uno de los Poderes del Estado, en este caso, el Congreso Local.
6. Visto lo anterior, resulta que la Ley de Deuda Pública Estatal parte de un error de origen, al omitir señalar que su objeto será establecer las bases generales para la organización municipal en materia de deuda pública, conforme a lo establecido en los artículos 115 y 117 de la Constitución Federal y dejar en claro que el tema de la organización y funcionamiento interno de los Ayuntamientos forma parte de la facultad hacendaria municipal.
Lo anterior trae como consecuencia que muchos de los artículos de esa ley violenten la autonomía municipal para organizarse y determinar su régimen y funcionamiento interno, así como para adquirir deuda para el cumplimiento de sus objetivos, pues tales preceptos pretenden reconstruir, prácticamente, toda la organización administrativa, proponiendo, incluso, un organigrama que impide funcionar al Ayuntamiento y obligándolo a solicitar permiso al Legislativo o, en su defecto, al Ejecutivo, para poder ejercer su autonomía y libertad hacendaria.
La facultad discrecional de la Legislatura Local se extiende a tal grado que, en el artículo 16 de la ley impugnada, se otorgan atribuciones en materia de deuda pública, sin dar a los Municipios oportunidad de, cuando menos, opinar, violentando, con ello, los principios de legalidad y seguridad jurídica, que obligan a la autoridad a realizar sólo aquello que la ley le permite.
En efecto, en la Ley de Deuda Pública del Estado, el Congreso se dota a sí mismo de facultades discrecionales para alterar, mediante nuevas figuras jurídicas, derechos de los Municipios, sin que exista un criterio razonable que autorice a afectar la autonomía y hacienda municipales.
Bajo esta perspectiva, los preceptos legales que resultan constitucionales son únicamente aquellos que abordan generalidades de la administración pública municipal y aquellos que refieren a los incisos a) a e) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal.
En la medida en que la ley invade los principios de autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propio, así como la facultad hacendaria municipal, ya que, por una parte, va más allá de lo que limitativamente le permite la Constitución a los Congresos Estatales en esta materia y, a la vez, materialmente invade temas como el de organización y funcionamiento interno del Ayuntamiento al máximo detalle, no obstante ser materias que el Constituyente Permanente reservó para la función hacendaria municipal.
7. La Legislatura Local, en los artículos transitorios, pretende violentar la autonomía municipal y generar responsabilidades administrativas, al disponer la obligación de los Ayuntamientos de ajustar su marco normativo a las disposiciones de la Ley de Deuda Pública del Estado, con lo cual intenta dejar sin efectos lo pactado mediante diversos convenios o contratos celebrados con anterioridad a dicha ley, generando con ello una retroactividad en perjuicio del ámbito municipal.
Con lo anterior, la legislatura pretende no sólo normar, sino sustituir a los Ayuntamientos y dictar las normas sobre las que deberán organizarse, constituyendo esto un exceso en el ejercicio de sus atribuciones, que vulnera la autonomía municipal y los principios de legalidad y seguridad jurídica.
8. No es que los Municipios del Estado de Querétaro se resistan a ser fiscalizados. Sin embargo, encuentran en la Ley de Deuda Pública Estatal una serie de violaciones a sus atribuciones, pues dicha ley transgrede lo dispuesto en el artículo 117 de la Constitución Federal, al no establecer el procedimiento mediante el cual se cumplirá con los principios que en ella se consagran.
Para poder dar respuesta a los anteriores planteamientos, resulta indispensable distinguir las normas constitucionales que considera la accionante se vulneran con la multicitada Ley de Deuda Pública, a saber: artículos 115, fracciones I, II y IV y 117, fracción VIII.
El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en la parte que interesa:
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. ...
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;
"...
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, desu fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."
El dispositivo anterior dispone, en su fracción I, entre otras cosas, que la competencia que la Constitución Federal otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva, sin que pueda existir autoridad intermedia entre dicho Ayuntamiento y el Gobierno Estatal.
Asimismo, en su fracción II, dispone que los Municipios se encuentran investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley, además de contar con la facultad para emitir su propia normatividad a través de bandos y reglamentos, por lo que cuentan con un orden jurídico propio.
También dispone que las leyes estatales deberán establecer, entre otras cosas, las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos encargados de dirimir las controversias que se susciten.
Por otra parte, en la fracción IV señala que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y demás ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, percibiendo, en todo caso, las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, participaciones federales y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
También establece que las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria y los servicios públicos a cargo de los Municipios.
En relación con lo anterior, resulta necesario tener presentes los criterios que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, a saber:
"Núm. registro: 192326
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XI, febrero de 2000
"Tesis: P./J. 10/2000
"Página: 509
"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."
"N.. registro: 179067
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXI, marzo de 2005
"Tesis: P./J. 10/2005
"Página: 812
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONSEJO ESTATAL DE CONCERTACIÓN PARA LA OBRA PÚBLICA DEL ESTADO DE SONORA NO ES UNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO LOCAL Y LOS MUNICIPIOS, DE LAS PROHIBIDAS POR EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 10/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 509, ha sostenido que para determinar la existencia de una autoridad intermedia de las prohibidas por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, hay tres supuestos: a) Que fuera del Gobierno Estatal y Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a ellos; b) Que cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Que se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, que impida o interrumpa la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno. En ese sentido, se concluye que el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública del Estado de Sonora no es una autoridad intermedia entre el Gobierno Local y los Municipios, ya que, en primer lugar, de los artículos 3o. y 35 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado y 1o. a 3o. del decreto que lo crea, se advierte que es un organismo que depende de la administración pública paraestatal; en segundo lugar, de los artículos 2o. a 4o., 7o., y 9o. a 15 del citado decreto, se desprende que tiene como objeto estimular e inducir la participación de la sociedad en la realización de obras de infraestructura y programas de gobierno, apoyar en la ejecución de obras públicas, proyectos y acciones de gobierno a través de la concertación de los grupos sociales, celebrando convenios con los sectores público, privado y social, y operar el Programa Estatal de Participación Social del Estado a efecto de garantizar la obra pública y los programas gubernamentales, por lo que no se limita o vulnera la esfera de competencia de los Ayuntamientos al no revestir sus atribuciones la calidad de decisorias, unilaterales o ejecutivas; y, en tercer lugar, no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios sino que, por el contrario, sus atribuciones son de mera coordinación, concertación y apoyo, al no otorgársele facultades unilaterales de decisión o ejecución, sin interrumpir la comunicación entre el Gobierno del Estado y el Municipio."
"N.. registro: 178002
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXII, julio de 2005
"Tesis: P./J. 89/2005
"Página: 918
"CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL. EL ARTÍCULO 35 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE JALISCO, QUE FACULTA AL CONGRESO LOCAL A REVISARLA, NO VULNERA LA AUTONOMÍA DE LOS MUNICIPIOS. El hecho de que el artículo 35 de la Constitución Política del Estado de Jalisco establezca que el Congreso Estatal, al revisar la cuenta pública municipal, deberá comprobar si los Municipios se han ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y si se han cumplido los objetivos contenidos en los programas, no vulnera la autonomía municipal que tutela el artículo 115 de la Constitución Federal, en virtud de que no faculta al ente fiscalizador para participar en la confección de los planes y programas municipales, ni para opinar acerca de su contenido, sino únicamente para indicar las bases sobre las que determinará si la aplicación de los recursos que refleja la cuenta pública municipal, fue conforme con lo dispuesto por el Municipio en su presupuesto, así como en los planes y programas consignados en él."
"N.. registro: 187983
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XV, enero de 2002
"Tesis: P./J. 132/2001
"Página: 1041
"FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES. Si bien es cierto que de conformidad con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; y, 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios."
"N.. registro: 176928
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXII, octubre de 2005
"Tesis: P./J. 134/2005
"Página: 2070
"MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO. A partir de la reforma al citado precepto en mil novecientos ochenta y tres los Municipios han sido objeto de un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados. Asimismo, como consecuencia de la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en mil novecientos noventa y cuatro, se otorgó al Municipio la potestad de acudir a un medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Por último, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo la sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del mencionado artículo 115, de la frase ‘cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa’, por la de ‘cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa’, lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución del Municipio, desde la primera y la segunda reformas enunciadas, y que permite concluir la existencia de un orden jurídico municipal."
"N.. registro: 176949
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXII, octubre de 2005
"Tesis: P./J. 129/2005
"Página: 2067
"LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL. La reforma al artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, sustituyó el concepto de ‘bases normativas’ utilizado en el texto anterior, por el de ‘leyes en materia municipal’, modificación terminológica que atendió al propósito del Órgano Reformador de ampliar el ámbito competencial de los Municipios y delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos. En consecuencia, las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, ‘las bases generales de la administración pública municipal’ sustancialmente comprenden las normas que regulan, entre otros aspectos generales, las funciones esenciales de los órganos municipales previstos en la Ley Fundamental, como las que corresponden al Ayuntamiento, al presidente municipal, a los regidores y síndicos, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada Municipio, así como las indispensables para el funcionamiento regular del Municipio, del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los cinco incisos de la fracción II del artículo 115 constitucional, incluidos en la reforma, entre las que se pueden mencionar, enunciativamente, las normas que regulen la población de los Municipios en cuanto a su entidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas; las relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos; las que establezcan las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad; las que prevean mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes; las que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal; el periodo de duración del gobierno y su fecha y formalidades de instalación, entrega y recepción; la rendición de informes por parte del Cabildo; la regulación de los aspectos generales de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado, entre otras. En ese tenor, se concluye que los Municipios tendrán que respetar el contenido de esas bases generales al dictar sus reglamentos, pues lo establecido en ellas les resulta plenamente obligatorio por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un Estado en aspectos fundamentales, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, sin que esa facultad legislativa del Estado para regular la materia municipal le otorgue intervención en las cuestiones específicas de cada Municipio, toda vez que ello le está constitucionalmente reservado a este último."
"N.. registro: 176953
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXII, octubre de 2005
"Tesis: P./J. 127/2005
"Página: 2063
"LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA. El artículo 115, fracción II, incisos a) y e), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a las Legislaturas Estatales dos atribuciones en materia municipal: la primera consiste en emitir las bases generales necesarias para conferir una homogeneidad básica al Gobierno Municipal, que establezcan los lineamientos esenciales de los cuales no puede apartarse en el ejercicio de sus competencias constitucionales; y la segunda, relativa a la emisión de disposiciones de detalle sobre esa misma materia aplicables solamente en los Municipios que no cuenten con reglamentación pormenorizada propia, con la peculiaridad de que en el momento en que éstos emitan sus propios reglamentos, las disposiciones supletorias del Congreso resultarán automáticamente inaplicables. De ahí que si el legislador estatal emitió una ley orgánica municipal en la que no distingue cuáles son las bases generales y cuáles las normas de aplicación supletoria por ausencia de reglamento municipal, resulta evidente que la autonomía jurídica del Municipio queda afectada, pues le es imposible distinguir cuáles normas le son imperativas por constituir bases generales, cuya reglamentación es competencia del Estado, y cuáles le resultan de aplicación supletoria. Por lo tanto, corresponde al Congreso Estatal, a través de la emisión de un acto legislativo, hacer esa clasificación y desempeñar su función legislativa a cabalidad, pues precisamente, en respeto al régimen federalista que rige al Estado Mexicano, el Constituyente Permanente estableció que fueran las Legislaturas de los Estados las que previeran las reglas a que se refiere el precepto constitucional mencionado. En ese orden de ideas, no es atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustituirse en el papel de la Legislatura Estatal y clasificar cada una de las normas que se contienen en el cuerpo normativo impugnado, máxime que con ello corre el riesgo de darles una categoría que no necesariamente coincidiría con la que la legislatura le hubiera querido imprimir, lo que daría lugar a que este Alto Tribunal se sustituyera en el ejercicio de funciones que, de acuerdo con el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, son propias y exclusivas de la Legislatura Estatal."
"N.. registro: 192330
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XI, febrero de 2000
"Tesis: P./J. 6/2000
"Página: 514
"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de lahacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria."
"N.. registro: 192331
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XI, febrero de 2000
"Tesis: P./J. 5/2000
"Página: 515
"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."
"N.. registro: 167452
"Tesis aislada
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXIX, abril de 2009
"Tesis: P. XVII/2009
"Página: 1294
"LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. LOS EMPRÉSTITOS SON INGRESOS MUNICIPALES NO SUJETOS A DICHO RÉGIMEN. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que existe una distinción entre ‘hacienda municipal’ y ‘libre administración hacendaria’, de manera que la primera comprende un universo de elementos integrado por los ingresos, activos y pasivos del Municipio, mientras que la segunda se refiere al régimen establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de que los Municipios puedan tener la libre disposición y aplicación de determinados recursos. Ahora bien, en el caso de los empréstitos, no puede considerarse que se encuentren comprendidos en el régimen de libre administración hacendaria, pues el artículo 117, fracción VIII, constitucional prevé que las Legislaturas Locales deben establecer, por medio de la ley respectiva, las bases, conceptos y montos de los empréstitos municipales, lo que significa que los Municipios no pueden manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos obtenidos por esta vía."
Ahora bien, el diverso 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece textualmente lo siguiente:
"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso: ...
"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."
Del texto anterior podemos desprender que el Constituyente Permanente estableció una serie de lineamientos a seguir para que tanto los Estados como los Municipios puedan obtener, a través del endeudamiento, financiamiento que les permita, de alguna manera, hacer frente a sus obligaciones públicas.
Así, dispone que los Estados no pueden contraer deuda pública cuando ésta se lleve a cabo con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
Sin embargo, sí permite la contratación de obligaciones o empréstitos cuando éstos se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive, los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.
Así, a contrario sensu, resulta que los Estados podrán contraer obligaciones o empréstitos, con los gobiernos de los demás Estados, o bien, con la Federación, así como con sociedades o particulares nacionales, o bien, cuando tales obligaciones deban pagarse en moneda nacional y dentro del territorio nacional.
Sobre el particular, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido lo siguiente:
"Núm. registro: 167513
"Tesis aislada
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXIX, abril de 2009
"Tesis: P. XVI/2009
"Página: 1293
"EMPRÉSTITOS MUNICIPALES. PARTICIPACIÓN DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS EN SU REGULACIÓN. Del artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que las Legislaturas Locales participan de dos maneras en la regulación de los empréstitos municipales: a) En el establecimiento de las bases generales de contratación de financiamiento a través de una ley, y b) En el establecimiento anual de los montos y conceptos de los empréstitos por medio de la ley de ingresos municipal. Lo anterior es así, pues no obstante que dicho precepto utilice el término ‘presupuestos’, éste no debe interpretarse textualmente como un conjunto de erogaciones, sino en un sentido más amplio, es decir, como previsión de ingresos y gastos. En consecuencia, toda vez que los empréstitos son ingresos, su regulación corresponde al instrumento jurídico que los contempla."
"N.. registro: 167452
"Tesis aislada
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXIX, abril de 2009
"Tesis: P. XVII/2009
"Página: 1294
"LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. LOS EMPRÉSTITOS SON INGRESOS MUNICIPALES NO SUJETOS A DICHO RÉGIMEN. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que existe una distinción entre ‘hacienda municipal’ y ‘libre administración hacendaria’, de manera que la primera comprende un universo de elementos integrado por los ingresos, activos y pasivos del Municipio, mientras que la segunda se refiere al régimen establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de que los Municipios puedan tener la libre disposición y aplicación de determinados recursos. Ahora bien, en el caso de los empréstitos, no puede considerarse que se encuentren comprendidos en el régimen de libre administración hacendaria, pues el artículo 117, fracción VIII, constitucional prevé que las Legislaturas Locales deben establecer, por medio de la ley respectiva, las bases, conceptos y montos de los empréstitos municipales, lo que significa que los Municipios no pueden manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos obtenidos por esta vía."
Hasta lo aquí expuesto, podemos concluir que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
• La competencia de los Gobiernos Municipales se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva, por lo que no puede existir autoridad intermedia entre éste y los Gobiernos de los Estados.
• Los Municipios tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, este último se manejará conforme a la ley de la materia.
• Los Ayuntamientos están facultados para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal, disposiciones administrativas que organicen la administración pública municipal, que regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia.
• El objeto de las leyes anteriores será el establecer, entre otras cosas, las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares.
• Los Municipios administrarán libremente su hacienda, distinguiéndose la libre administración hacendaria de la propia hacienda municipal.
• Los Municipios no pueden contraer deuda, salvo que ésta se destine a inversiones públicas productivas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.
Una vez señalado el marco constitucional contenido en los artículos 115, fracciones I, II y IV y 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es menester hacer referencia a la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial del Estado el veinte de marzo de dos mil nueve, con el objeto de conocer su contenido.
"Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro
"Capítulo primero
"Disposiciones generales
"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto establecer las bases para la contratación y administración de la deuda pública, en términos de las fracciones XI del artículo 17 y VII del artículo 22 de la Constitución Política del Estado de Querétaro, a cargo de los siguientes sujetos:
"I. El Gobierno del Estado de Querétaro, por conducto del Poder Ejecutivo;
"II. Los Municipios del Estado, por conducto de los Ayuntamientos;
"III. Los organismos descentralizados estatales o municipales;
"IV. Las empresas de participación mayoritaria, estatal o municipal; y
"V. Los fideicomisos públicos, en que el fideicomitente sea alguna de las entidades señaladas en las fracciones anteriores.
"Asimismo, esta ley regula los mecanismos para la afectación, en su caso, de las participaciones federales que correspondan al Estado y a sus Municipios, así como los demás ingresos que correspondan a las entidades."
"Artículo 2. Se entiende por deuda pública del Estado, los empréstitos contratados con o a través de instituciones del sistema financiero y la adquirida como avalista o deudor solidario a cargo de alguna de las entidades señaladas en el artículo anterior."
"Artículo 3. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:
"I. Entidades: Los sujetos señalados en el artículo 1 de la presente ley;
"II. Ley: La Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro;
"III. Secretaría: La Secretaría de Planeación y Finanzas del Estado de Querétaro;
"IV. Empréstito: Operación financiera que realiza alguna de las entidades, mediante la contratación de créditos, la suscripción de contratos, títulos de crédito o emisión de bonos, obligaciones bursátiles y demás valores, en términos de la legislación correspondiente; y
"V. Obligaciones contingentes: Compromisos derivados de los empréstitos que contraten los sujetos de esta ley, cuando se constituya como aval o deudor solidario el Gobierno del Estado o de los Municipios."
"Capítulo segundo
"De las competencias en materia de deuda pública
"Artículo 4. Corresponde a la legislatura:
"I. Autorizar la contratación de empréstitos a los sujetos de la presente ley;
"II. Autorizar al Poder Ejecutivo del Estado o al Ayuntamiento respectivo, para que intervengan como aval o deudor solidario, previa solicitud de los mismos, de los empréstitos que contraten los sujetos de esta ley;
"III. Autorizar que los ingresos de los sujetos de esta ley, sean afectados en garantía; y
"IV. Autorizar mecanismos de reestructuración de deuda pública."
"Artículo 5. Compete al titular del Poder Ejecutivo del Estado:
"I. Presentar ante la Legislatura del Estado, las solicitudes de autorización para la contratación de empréstitos correspondiente al Gobierno del Estado;
"II. Presentar ante la Legislatura del Estado, las solicitudes para constituirse como aval o deudor solidario de las entidades a que se refieren las fracciones II a V del artículo 1 de esta ley; y
"III. Presentar ante la Legislatura Local, las solicitudes para la restructuración de deuda pública."
"Artículo 6. Corresponde a la secretaría:
"I.P. al titular del Poder Ejecutivo del Estado, la contratación de empréstitos del Gobierno del Estado y de sus entidades;
"II. Proponer al titular del Poder Ejecutivo del Estado, el otorgamiento de aval o deudor solidario del Gobierno del Estado, para las entidades enumeradas en las fracciones II a V del artículo 1 de la presente ley;
"III. Realizar las gestiones y negociaciones que resulten necesarias para la obtención de empréstitos y suscribir los convenios y cualquier otro acto jurídico necesarios para su concertación;
"IV. Suscribir los contratos, convenios, fideicomisos y cualquier otro acto jurídico necesarios para la ejecución, otorgamiento de garantía o fuente de pago, otorgamiento de aval o deudor solidario o cualquier otra figura jurídica necesaria para cumplir con lo señalado en la autorización que apruebe la Legislatura del Estado;
"V. Suscribir valores, certificados, obligaciones, bonos y otros títulos de crédito, a cargo del Gobierno del Estado, así como otorgar las garantías que se requieran para tal fin, para cumplir con lo señalado en la autorización aprobada por la Legislatura del Estado;
"VI. Contratar las coberturas de tasas de interés que considere necesarias;
"VII. Llevar a cabo la reestructuración de la deuda, en los términos del capítulo V de esta ley;
"VIII. Autorizar a las entidades de carácter estatal, señaladas en las fracciones III a V del artículo 1 de esta ley, para gestionar la contratación de empréstitos, fijando los requisitos que deberán observar en cada caso;
"IX. Emitir opinión, tratándose de los empréstitos que pretendan contratar los Municipios y sus entidades; y
"X. Llevar el Registro Estatal de Deuda Pública, en los términos de la presente ley."
"Capítulo tercero
"De la contratación, garantías y avales
"Artículo 7. La contratación de deuda pública será efectuada con apego a lo siguiente:
"I. Se realizará con o a través de instituciones del sistema financiero mexicano;
"II. Los empréstitos se deberán contratar y pagar en moneda nacional, dentro del territorio nacional; y
"III. Los empréstitos se destinarán a inversión pública productiva."
"Artículo 8. Se entiende como inversión pública productiva, la destinada a:
"I. La realización de obra pública;
"II. El pago de indemnización o costo de afectaciones, cuando se trate de inmuebles o derechos;
"III. La adquisición de bienes inmuebles, únicamente cuando sean utilizados para la realización del objeto público de las entidades;
"IV. La reestructuración de la deuda pública a que se refiere el capítulo quinto de esta ley;
"V. La adquisición de mobiliario y equipo destinado para el servicio público; y
"VI. La que así defina la Legislatura del Estado, en la autorización de endeudamiento, previa justificación de la productividad de la inversión pública a realizar."
"Artículo 9. El Gobierno del Estado, por conducto del Poder Ejecutivo, podrá emitir bonos, obligaciones bursátiles, títulos de crédito o valores en términos de la legislación respectiva, ya sean de colocación privada o en mercado bursátil, previa autorización de la Legislatura del Estado, sujetos a los siguientes requisitos y previsiones:
"I. Deberán ser pagaderos en México y nominados en moneda nacional;
"II. No deberán colocarse en el extranjero. En los títulos se deberá indicar que no serán negociables fuera del país o con entidades o personas extranjeras;
"III. Que su fin sea para inversiones públicas productivas; y
"IV. S. bajo el concepto de renta fija."
"Artículo 10. El Gobierno del Estado o los Municipios, en el ámbito de su competencia, podrán constituirse como aval o deudor solidario para la contratación de empréstitos de las entidades, de acuerdo con lo siguiente:
"A) Tratándose del Estado:
"I. La entidad presentará una solicitud a la secretaría, señalando las razones que justifiquen el otorgamiento del aval o deudor solidario;
"II. La secretaría resolverá sobre la procedencia de la solicitud en razón a la capacidad de pago del solicitante;
"III. En caso de considerarse viable otorgar el aval o deudor solidario, a través del titular del Poder Ejecutivo, se solicitará a la Legislatura del Estado la autorización para constituirse en aval o deudor solidario.
"B) Tratándose de los Municipios:
"I. Las entidades solicitarán la aprobación del Ayuntamiento que corresponda, señalando las razones que justifiquen el otorgamiento del aval o deudor solidario;
"II. El Ayuntamiento resolverá sobre la procedencia de la solicitud en razón a la capacidad de pago del solicitante;
"III. En caso de considerarse viable otorgar el aval o deudor solidario, a través del Ayuntamiento respectivo, se solicitará a la Legislatura del Estado la autorización para constituirse en aval o deudor solidario.
"C) En ambos casos, la entidad a avalar deberá:
"I. Contar con la autorización de su órgano de gobierno para solicitar la autorización para la contratación del empréstito, así como para solicitar que el Gobierno del Estado o el Municipio se constituya como su aval o deudor solidario; y
"II. Acreditar que contará con los recursos económicos suficientes para hacer frente a la obligación que contraiga, en los montos y plazos previstos, conforme a su programación financiera."
"Capítulo cuarto
"Del registro estatal de deuda pública
"Artículo 11. Las entidades tendrán, respecto del registro estatal de deuda pública, las siguientes obligaciones:
"I. Inscribir las obligaciones directas o contingentes;
"II. Informar mensualmente los empréstitos contratados, así como los movimientos realizados;
"III. Proporcionar la información que requiera para llevar a cabo la vigilancia, respecto a la amortización de capital y pago de intereses de los empréstitos autorizados;
"IV. Comprobar, dentro de los quince días siguientes a que se efectuó el pago total de los empréstitos, a fin de que se proceda a la cancelación de la inscripción correspondiente."
"Artículo 12. Las entidades llevarán el control interno de su deuda pública y rendirán los informes que les solicite el Poder Ejecutivo Estatal, por medio de la secretaría o el Gobierno Municipal, a través de la autoridad competente."
"Artículo 13. En el registro estatal de deuda pública se anotarán, cuando menos, los datos siguientes:
"I.N. progresivo y fecha de inscripción;
"II. Característica del acto, identificando:
"a) Los empréstitos contraídos.
"b) La entidad que los suscribió.
"c) La persona física o moral que lo otorgó.
"d) El objeto.
"e) El plazo.
"f) La tasa de interés.
"g) El monto.
"h) En su caso, la entidad que se constituyó en aval o deudor solidario, adjuntando un ejemplar del documento que lo contenga;
"III. Fechas de la publicación de los decretos de autorización de la Legislatura del Estado;
"IV. En el caso de los Municipios y sus entidades, la fecha del acta de Cabildo u órgano interno de gobierno en la que se autoriza a éstos a contraer empréstitos, solicitud y otorgamiento del aval o deudor solidario del Gobierno el Estado o Municipio y, en su caso, a afectar garantías;
"V.G. afectadas;
"VI. Cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones contraídas;
"VII. Cancelación de las inscripciones cuando se acredite el cumplimiento o el pago de los empréstitos que las generen; y
"VIII. Indicar los recursos que se utilizarán para el pago de los empréstitos que promuevan."
"Artículo 14. Para los efectos del artículo anterior, la entidad que corresponda deberá solicitar la inscripción y acompañar la siguiente documentación:
"I. Original o copia certificada del documento o contrato en el que conste la deuda contraída por la entidad correspondiente, incluyendo copiacertificada de los títulos de crédito que en su caso hayan sido suscritos, así como de las garantías y afectaciones otorgadas en relación con dicha deuda;
"II. Copia certificada del acta en la que conste el acuerdo del Ayuntamiento que corresponda, en caso de deuda que contraigan los Municipios o copia certificada del acta en la que conste el acuerdo del consejo directivo u órgano de gobierno, en caso de deuda que contraigan entidades paraestatales y entidades paramunicipales; y
"III. Declaración de la entidad correspondiente, de que se cumplen con los requisitos previstos en la ley."
"Artículo 15. Cuando el Gobierno del Estado o los Municipios se hayan constituido en aval o deudor solidario, las entidades beneficiadas deberán solicitar su inscripción en el Registro Estatal de Deuda Pública, para lo cual anexarán a su solicitud de registro lo siguiente:
"I. El instrumento jurídico en el que conste la obligación directa o contingente;
"II. Un ejemplar del decreto publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado ‘La Sombra de Arteaga’, que contenga la autorización de la Legislatura del Estado;
"III. El acta de Cabildo, o en su caso, la autorización del órgano interno de gobierno en el que se autorice a contratar el empréstito y a solicitar el aval o deudor solidario;
"IV. Información sobre el destino del empréstito; y
"V. Cualquier otro requisito que en forma general determine el Poder Ejecutivo del Estado, a través de la Secretaría o el Gobierno Municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias."
"Capítulo quinto
"De la reestructuración de la deuda pública
"Artículo 16. Para los efectos de esta ley, se entiende por reestructuración de la deuda pública, la celebración de contratos, convenios o cualquier otro acto jurídico que tenga por objeto la sustitución de acreedor, consolidación, novación, subrogación, renovación o reestructuración de la deuda existente, con el objeto de lograr mejores condiciones de la misma.
"La reestructuración a que se refiere el párrafo anterior, se sujetará a las disposiciones aplicables para la contratación prevista en esta ley."
"Transitorios
"Artículo primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado ‘La Sombra de Arteaga’."
"Artículo segundo. Se abroga la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, publicada el siete de enero de mil novecientos noventa y ocho, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado ‘La Sombra de Arteaga’."
"Artículo tercero. Se derogan todas las disposiciones de igual o menor jerarquía que se opongan a la presente ley."
"Artículo cuarto. La deuda pública contratada con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley, se regirá con las disposiciones que se encontraban vigentes al momento de su contratación. Los contratos o convenios que se hubieren suscrito con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley, deberán cumplir con lo previsto en el capítulo cuarto de este ordenamiento legal."
Una vez señalado lo anterior, recordemos que la parte recurrente, en el argumento de invalidez identificado con el número 1, sostiene que la ley estatal en materia municipal que prevé la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal es de objeto limitado, toda vez que su contenido no debe rebasar la autonomía presupuestal, ya que, al formular normas jurídicas que prevean a la legislatura como un órgano de decisión en el manejo de la hacienda municipal, se violenta la autonomía municipal.

Ver votación 1


El anterior argumento de invalidez deviene infundado, en razón de lo siguiente:
Como ya se señaló en el marco conceptual, la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone, en esencia, que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se conformará con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.
Sobre el particular, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha distinguido la hacienda pública de la libre administración hacendaria, sosteniendo que la primera se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; mientras que la segunda debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades.
Asimismo, ha sostenido que los empréstitos son ingresos municipales que no se encuentran sujetos a la libre administración hacendaria, fundamentalmente porque el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal prevé que las Legislaturas Locales deben establecer las bases, conceptos y montos de los empréstitos municipales, lo que significa que los Municipios no puedan manejar, aplicar y priorizar libremente recursos obtenidos por esta vía.
Lo anterior, según se desprende de los criterios previamente mencionados, cuyos rubros son: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. LOS EMPRÉSTITOS SON INGRESOS MUNICIPALES NO SUJETOS A DICHO RÉGIMEN."
En ese orden de ideas, resulta evidente que la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro no puede violentar lo dispuesto en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que ha sido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación la que ha sustentado que el Municipio no puede manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos obtenidos por la vía del endeudamiento, con fundamento en lo dispuesto en la fracción VIII del artículo 117 de la referida Norma Fundamental, por lo que no se puede considerar, tal como lo hace valer la parte promovente, que el Poder Legislativo del Estado se convierta en un órgano de decisión en el manejo de dicha hacienda, máxime que la ley sujeta a discusión no dispone el destino y aplicación de los recursos obtenidos vía endeudamiento, sino simplemente establece las bases para la contratación y administración de la deuda pública.
No es óbice a lo anterior, el hecho de que el artículo 1 de la ley reclamada remita de manera directa a los artículos 17, fracción XI y 22, fracción VII, de la Constitución Política del Estado de Querétaro, en los siguientes términos:
"Artículo 1. La presenta ley es de orden público y tiene por objeto establecer las bases para la contratación y administración de la deuda pública, en términos de las fracciones XI del artículo 17 y VII del artículo 22 de la Constitución Política del Estado de Querétaro, a cargo de los siguientes sujetos: ..."
Al respecto, las fracciones XI del artículo 17 y VII del diverso 22, ambas de la Constitución Política del Estado disponen, respectivamente, lo siguiente:
"Artículo 17. Son facultades de la legislatura:
"...
"XI. Autorizar al titular del Poder Ejecutivo para que contrate empréstitos y otorgue avales para garantizar obligaciones legalmente contraídas."
"Artículo 22. Son facultades y obligaciones del gobernador del Estado las siguientes:
"...
"VII. Contratar empréstitos y garantizar las obligaciones que de ellos se deriven en los términos de la ley respectiva y, en su caso, con la autorización previa de la legislatura."
Esto es, tal remisión de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro a la Constitución Política de dicha entidad federativa no debe entenderse en el sentido de que el gobernador del Estado tiene una injerencia directa en la autorización y contratación de la deuda que, en su caso, pudieran solicitar y ejercer los Municipios integrantes de tal Estado, ya que si bien existe una remisión directa de la ley reclamada, lo cierto es que los Textos Constitucionales se refieren, única y exclusivamente, a las obligaciones que en materia de deuda lleve a cabo el gobernador, sin que en momento alguno se encuentren contempladas las que en esa materia correspondan a los Municipios.
Así, este Tribunal Pleno considera que no debe entenderse que por la remisión que se hace a la Constitución del Estado, el gobernador de la entidad federativa tenga una injerencia activa en las decisiones que en materia de deuda correspondan a los Municipios, más allá de lo que dispone la propia Ley de Deuda Pública que se reclama.
Ahora bien, por cuanto hace al planteamiento de invalidez identificado con el número 2, en el que la parte promovente señala que la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro no establece las bases generales contenidas en el artículo 117 de la Constitución Federal en materia de deuda pública, ya que sólo se limita a conceder facultades al Estado y a la legislatura, sin que los Municipios puedan opinar, deviene infundado, en atención a lo siguiente:

Ver votación 2


La fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Federal dispone, en la parte que interesa, que los Estados y los Municipios pueden contraer obligaciones o empréstitos cuando éstos se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive, los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.
Por su parte, la Constitución Política del Estado de Querétaro establece en sus artículos 17, fracción XI y 22, fracción VII, lo siguiente:
"Artículo 17. Son facultades de la legislatura:
"...
"XI. Autorizar al titular del Poder Ejecutivo para que contrate empréstitos y otorgue avales para garantizar obligaciones legalmente contraídas."
"Artículo 22. Son facultades del Gobernador del Estado las siguientes: ...
"VII. Contratar empréstitos y garantizar las obligaciones que de ellos se deriven en los términos de la ley respectiva y, en su caso, con la autorización previa de la legislatura."
La Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro dispone, en su considerando 4, que en dicha ley se establecen las bases mediante las cuales el Estado podrá contratar empréstitos y créditos (su registro, control, procedimientos y términos), así como la regulación del manejo de las operaciones de su deuda pública.
Por su parte, se establece en su artículo 1 que la ley es de orden público y tiene por objeto establecer las bases para la contratación y administración de la deuda pública, en términos de los artículos 17, fracción XI y 22, fracción VII, de la Constitución Política del Estado de Querétaro.
De igual manera, el diverso 7 establece que la contratación de deuda pública será efectuada con apego a lo siguiente:
• Se realizará con o a través de instituciones del sistema financiero mexicano.
• Los empréstitos se deberán contratar y pagar en moneda nacional, dentro del territorio nacional.
• Los empréstitos se destinarán a inversión pública productiva.
De lo hasta aquí señalado se puede concluir que, contrario a lo sostenido por el recurrente, la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro sí establece las bases generales en materia de deuda pública que se encuentran contenidas en el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo anterior, con independencia de que la norma que ahora se reclama no haya hecho referencia a los dispositivos correspondientes de la Norma Fundamental en materia de deuda pública, ya que tal omisión no la podría tornar inconstitucional.
Ahora bien, recordemos que el Municipio actor sostiene que la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro sólo se limita a conceder facultades al Estado y a la legislatura, sin que los Municipios puedan opinar.
Sobre el particular, y atendiendo a la causa de pedir, podemos señalar que el Municipio actor se duele de que la norma reclamada no establece participación alguna al Municipio en la Ley de Deuda Pública, ya que a su juicio ésta sólo concede facultades al Estado y a la legislatura.
Argumento que se considera infundado, ya que basta analizar la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro para percatarnos que la misma, si bien como lo señala la accionante, establece facultades a la legislatura y al Estado, también lo es que de diversos artículos de la misma se desprende la participación de los Municipios, por lo que corresponde a la deuda municipal.
Así, tenemos que el artículo 1 dispone como objeto de la ley establecer las bases para la contratación y administración de deuda pública a cargo de diversos sujetos, entre los que se encuentran los Municipios del Estado, quienes la aplicarán por conducto de sus Ayuntamientos.
De igual manera, el diverso 4 dispone que le corresponde a la Legislatura del Estado autorizar al Ayuntamiento respectivo para que intervenga como aval o deudor solidario, previa solicitud de los mismos, de los empréstitos que contraten los sujetos de dicha ley, entre los que se encuentran, como ya se señaló, los Municipios.
Por otra parte, el artículo 10 de la ley que ahora se analiza dispone, en lo que interesa, que los Municipios podrán constituirse como aval o deudor solidario para la contratación de empréstitos de las entidades (sujetos de la ley), de acuerdo con lo siguiente:
1. Las entidades solicitarán la aprobación del Ayuntamiento que corresponda, señalando las razones que justifiquen el otorgamiento del aval o deudor solidario.
2. El Ayuntamiento resolverá sobre la procedencia de la solicitud en razón a la capacidad de pago del solicitante.
3. En caso de considerarse viable otorgar el aval o deudor solidario, a través del Ayuntamiento respectivo, se solicitará a la Legislatura del Estado la autorización para constituirse en aval o deudor solidario.
En el diverso 12 se dispone que las entidades (entre ellas los Municipios) llevarán el control interno de su deuda pública y rendirán los informes que les autorice el Poder Ejecutivo Estatal, por medio de la Secretaría o el Gobierno Municipal, a través de la autoridad competente.
Como se observa de los dispositivos de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, contrario a lo manifestado por el Municipio actor, dicha ley no sólo se limita a conceder facultades al Estado y al Poder Legislativo Local, sino que también a los Municipios se les establecen diversas facultades y obligaciones en los que participarán de manera activa a través de sus Ayuntamientos.
En otro orden de ideas, el Municipio actor sostiene, en el argumento de invalidez identificado con el número 3, que el exceso del Legislador Local, en relación con el principio anterior, genera su inconstitucionalidad, particularmente si invade el principio general de libertad en el manejo de la hacienda municipal, tal y como lo describe la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal y el espíritu del mismo, más aún cuando desde sus considerandos plantea la violación a las disposiciones hacendarias.

Ver votación 3


Continúa señalando que en el considerando 9 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro se señala claramente la intención de disminuir las facultades hacendarias de los Municipios, pues la iniciativa tiene por objeto que el Gobierno del Estado pueda intervenir en las decisiones municipales.
Sobre el particular, este Tribunal Pleno considera que el argumento resulta inatendible y, como consecuencia de ello, inoperante, ya que las manifestaciones hechas por el Municipio actor se encuentran dirigidas a controvertir el contenido de los artículos 4 y 6 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, respecto de los cuales esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sobreseyó por haber cesado en sus efectos, como consecuencia de haberse reformado tales dispositivos normativos.
Ahora bien, el Municipio actor hace valer en el punto 4 que si bien la Legislatura Local se encuentra facultada para expedir normas de observancia general, revisar y fiscalizar las cuentas públicas municipales, incurre en un exceso al autodesignarse "manejador de los recursos públicos" y al encargar al Poder Ejecutivo del Estado la aplicación de la ley, dejando de lado el principio de libertad hacendaria establecido a favor de los Municipios.

Ver votación 4


Lo anterior deviene infundado, en razón de los siguientes argumentos:
De la exposición de motivos que dio origen a la reforma constitucional del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se señaló, entre otras cosas:
"Es indiscutible la necesidad de abrir nuevos mecanismos para una mejor y más equitativa asignación regional de recursos con el propósito de diversificar la actividad económica y promover el desarrollo local y urbano, pues de este modo se garantiza el crecimiento más autónomo y racional de las entidades federativas y de sus Municipios.
"Se estima que entre estos mecanismos, el papel del crédito público local será cada día más importante como instrumento complementario para financiar el desarrollo estatal y municipal.
"De otra parte, por su importancia y significado la facultad estatal de comprometerse económicamente, debe estar sujeta a una autodisciplina que asegure su ejercicio prudente y responsable. ...
"El propósito de la reforma se manifiesta en las modificaciones al segundo párrafo del precepto constitucional que nos ocupa, a fin de ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y Municipios, con el propósito de fijar las bases de un ejercicio razonable de estas facultades. ...
"Se propone, complementariamente, precisar las bases de un proceso que correlacione la participación que les corresponde a los poderes de los Estados en este importante campo de determinación de sus programas de financiamiento a través del crédito público.
"Se exige una planeación anual adecuada de los instrumentos de financiamiento presupuestal del gasto público de Estados y Municipios, en la que se determine cuidadosamente el papel que corresponda a su crédito público.
"Las bases de disciplina en el uso del crédito y de vigilancia de la capacidad de pago de Estados y Municipios consiste en señalar al Poder Legislativo Local la responsabilidad de regular, mediante una ley, la estructura y los procedimientos de autorización y ejercicio de los préstamos.
"Las autorizaciones que en su caso se otorguen, serán determinadas año con año, por las propias legislaturas al expedir, respectivamente, las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos estatal y municipal, mediante el señalamiento de los conceptos de inversión en las obras y los servicios públicos productivos correspondientes y hasta por los importes que se fijen para cuidar de su respectiva capacidad de pago.
"Al poder Ejecutivo Estatal y a los presidentes municipales les corresponderá el ejercicio de las autorizaciones anuales respectivas, quedando comprometidos ante el pueblo de su cabal cumplimiento al establecerse, como necesaria consecuencia, su obligación de informar y comprobar la correcta aplicación de las autorizaciones y de los empréstitos al rendir la cuenta pública.
"Se precisa también que la reforma parte de la autorización respectiva y, por tanto, quedarán sujetos a los mismos requisitos y controles, los créditos y empréstitos que contraigan los organismos descentralizados y empresas públicas pertenecientes a los Estados y Municipios. Esta disposición aclara que dichos financiamientos integran una unidad con el crédito público directo de los propios Estados y Municipios, lo cual es indispensable prever expresamente considerando la importancia creciente de la organización paraestatal y a fin de mantener la cohesión de la estructura financiera local.
"La reforma que se propone, tiene un importante significado para elrobustecimiento de las haciendas públicas locales y para el financiamiento del desarrollo regional y urbano, pero no debe perderse de vista que está estrechamente vinculada con el propósito de que los órganos fundamentales de gobierno de los propios Estados y Municipios dirijan sus finanzas públicas hacia objetivos nacionales."
Al respecto, es el propio artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal que recoge los postulados contenidos en la exposición de motivos antes referida, para establecer una participación fundamental a los Poderes Legislativos Estatales en la confección y control del ejercicio de la deuda, sin que en ningún momento se vea limitada o mermada la capacidad del Estado o de los Municipios de ejercer de manera ordenada y hacia un fin común, los dineros que se obtengan del ejercicio de la deuda pública, tal y como se desprende de su texto:
"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
"...
"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos, sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos, Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."
De lo anteriormente transcrito podemos concluir que el Constituyente Permanente consideró necesaria la implementación de otras fuentes de financiamiento a favor de los Estados y los Municipios, como instrumento complementario para el financiamiento del desarrollo estatal y municipal, con la consecuente obligación de un ejercicio razonable de tal medida.
Además, se dispuso al legislador local como el instrumentador de la política en materia de deuda pública, pero sin que ésta pudiera llegar a limitar la capacidad de los Estados y de los Municipios del manejo de sus propias finanzas.
En ese sentido, si fue el propio Constituyente Permanente el que facultó a las Legislaturas Locales para que, a través de una ley, establecieran las bases, conceptos y montos, aplicables a la deuda pública, es incuestionable que si el legislador del Estado de Querétaro ejerció tal atribución constitucional, no se puede sostener, tal y como lo hace el accionante, que dicho poder se haya autodesignado como manejador de los recursos públicos, ya que, se reitera, fue el propio Constituyente el que lo dotó de tal atribución.
Además, el hecho de que la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro establezca, tal y como lo hace ver el Municipio accionante, como encargado de la aplicación de la misma al Ejecutivo Local, tampoco se actualiza violación constitucional alguna y mucho menos menoscabo en el principio de la libre administración hacendaria.
Lo anterior, en obvio de repeticiones, porque esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que los ingresos municipales provenientes de empréstitos no se encuentran sujetos al régimen de libre administración hacendaria.
No podemos perder de vista que la Ley de Deuda Pública, como su nombre lo indica, regula lo concerniente a los empréstitos, no así los recursos públicos, tal y como lo sostiene el accionante.
Sobre el particular, el Estado de Querétaro cuenta con un dispositivo normativo denominado Ley para el Manejo de los Recursos Públicos, publicada en el Periódico Oficial el trece de diciembre de dos mil ocho, que establece en sus artículos 1 y 2 lo siguiente:
"Artículo 1. La presente ley es de observancia general y tiene por objeto establecer las bases generales para:
"I. La formulación de la Ley de Ingresos del Estado y del decreto de presupuesto de egresos del Estado;
"II. Llevar a cabo la contabilidad gubernamental;
"III. El manejo de recursos durante la transición;
"IV. La ejecución del gasto público en general;
"V. La rendición de la cuenta pública; y
"VI. La programación y ejecución de los recursos públicos durante el último año del periodo constitucional de los Gobiernos Estatal y Municipal."
"Artículo 2. Son sujetos de la presente ley, los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; las entidades paraestatales, los organismos autónomos, los Municipios y, en lo aplicable, cualquier otro que maneje, utilice, recaude, ejecute o administre recursos públicos.
"La autoridad competente para verificar la correcta aplicación y cumplimiento de esta ley es la Legislatura del Estado, a través de la entidad superior de fiscalización del Estado, quien le remitirá los informes de resultados de la fiscalización superior de la cuenta pública, así como a los órganos internos de control de los poderes, Municipios, entidades paraestatales y organismos autónomos, en el ámbito de su competencia."
Como se puede observar de los artículos transcritos, es esta ley y no la de deuda pública del Estado, la que regula el manejo de los recursos públicos tanto del Estado de Querétaro como de sus Municipios, por lo que resulta evidente lo infundado del argumento del Municipio actor al sostener que la Legislatura Local, al emitir la ley impugnada, se autodesigna como manejadora de los recursos públicos del Municipio.
Además, como ya lo sostuvo este Tribunal Pleno, al dar respuesta al argumento contenido en el número 1 de este considerando, la intervención del gobernador del Estado de Querétaro en materia de deuda pública, según se desprende de la ley de la materia, no tiene por objeto limitar la actuación de los Municipios en dicha materia y mucho menos constituirse en un filtro entre éstos y la Legislatura del Estado, para lograr las autorizaciones correspondientes.
En otro orden de ideas, el Municipio accionante, en el argumento identificado con el números 5, destaca que la ley debe prever las bases generales de la administración pública y del procedimiento administrativo, no así la organización específica de los Ayuntamientos, para favorecer a uno de los poderes del Estado, en este caso, al Congreso Local.

Ver votación 5


Así y tomando en consideración la causa de pedir, el Municipio actor considera que con la expedición de la Ley de Deuda del Estado de Querétaro se vulnera la autonomía Municipal para autoorganizarse, con lo que se transgrede lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 115, fracción II, de la Norma Fundamental establece que el objeto de las leyes que en materia municipal expidan las Legislaturas Estatales, será establecer, entre otras cosas, las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, dejando como materia de la facultad reglamentaria municipal lo relativo a la organización y funcionamiento interno de los Ayuntamientos.
El multicitado artículo 1 de la ley impugnada dispone que es una ley de orden público, cuyo objeto es establecer las bases para la contratación y administración de la deuda pública a cargo de sujetos como el Gobierno del Estado, los Municipios de éste, los organismos descentralizados estatales o municipales, las empresas de participación mayoritaria estatal o municipal y los fideicomisos públicos en el que el fideicomitente sea alguna de las entidades señaladas.
De lo anterior, se puede concluir que a diferencia de lo sostenido por el Municipio accionante, si bien el objeto de la Ley de Deuda Pública consiste en establecer las bases para la contratación y administración de la deuda pública, en el caso particular, de los Municipios y no el establecer las bases generales de la administración pública y de procedimiento administrativo, como se asienta en el inciso a) de la fracción II del artículo 115 de la Norma Fundamental, no puede considerarse como violatorio de dicho precepto.
Lo anterior, ya que, como ha quedado señalado, la Legislatura Local tiene múltiples facultades en relación con el Municipio que la Norma Constitucional prevé en diversos artículos, como en el caso es el 117, fracción VIII, facultades que constituyen normas derivadas de la Constitución Federal, cuya regulación, por derivar de éste, no puede considerarse inconstitucional, esto es, la obligación constitucional a cargo del legislador local proviene de la antes referida fracción VIII del artículo 117 -deuda- y no del diverso 115, fracción II.
Similares argumentaciones se sustentaron al resolver la controversia constitucional 14/2001, promovida por el Municipio de Pachuca de S., Estado de H., el siete de julio de dos mil cinco.
En relación con lo anterior, en el planteamiento identificado con el número 6, la parte promovente argumenta que lo anterior trae como consecuencia que muchos de los artículos de la ley reclamada violenten la autonomía municipal para organizarse y determinar su régimen y funcionamiento interno, así como para adquirir deuda para el cumplimiento de sus objetivos, pues tales preceptos pretenden reconstruir, prácticamente toda la organización administrativa, proponiendo, incluso, un organigrama que impide funcionar al Ayuntamiento y obligándolo a solicitar permiso al Legislativo, en su defecto, al Ejecutivo, para poder ejercer su autonomía y libertad hacendaria.

Ver votación 6


Continúa señalando que la facultad discrecional de la Legislatura Local se entiende a tal grado que en el artículo 16 de la ley impugnada se otorga atribuciones en materia de deuda pública, sin dar a los Municipios oportunidad de opinar, violentando con ello los principios de legalidad y seguridad jurídica, que obligan a la autoridad a realizar sólo aquello que la ley le permite.
En efecto, señala el Municipio actor, en la Ley de Deuda Pública del Estado el Congreso se dota a sí mismo de facultades discrecionales para alterar, mediante nuevas figuras jurídicas, derechos de los Municipios, sin que exista un criterio razonable que autorice a afectar la autonomía y hacienda municipales.
Que bajo esa perspectiva, los preceptos legales que resultan constitucionales son únicamente aquellos que abordan generalidades de la administración pública municipal y aquellos que refieren a los incisos a) a e) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal.
Por último, argumenta que en la medida en que la ley invade los principios de autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propio, así como la facultad hacendaria municipal, ya que, por una parte, va más allá de los que limitativamente le permite la Constitución a los Congresos Estatales en esta materia y, a la vez, materialmente invade temas como el de organización y funcionamiento interno del Ayuntamiento al máximo detalle, no obstante ser materias que el Constituyente Permanente reservó para la función hacendaria municipal.
Las argumentaciones anteriores devienen infundadas, en atención a lo siguiente:
Como ya se ha señalado, la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro encuentra fundamento tanto en la Constitución del Estado como en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que ésta regula las bases para la contratación y administración de la deuda pública.
Ya también se ha señalado que dicha ley no transgrede principios contenidos en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Además, sobre el particular, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a las Legislaturas Estatales una atribución en materia municipal, que consiste en emitir las bases generales necesarias para conferir una homogeneidad básica al Gobierno Municipal, que establezcan los lineamientos esenciales de los cuales no puede apartarse en el ejercicio de sus competencias constitucionales.
Lo anterior, según se desprende del criterio cuyo rubro es: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA."
Asimismo, ha sustentado que la reforma al artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, sustituyó el concepto de "bases normativas" utilizado en el texto anterior, por el de "leyes en materia municipal", modificación terminológica que atendió al propósito del órgano reformador de ampliar el ámbito competencial de los Municipios y delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos.
En consecuencia, las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, "las bases generales de la administración pública municipal" sustancialmente comprenden las normas que regulan, entre otros aspectos generales, las funciones esenciales de los órganos municipales previstos en la Ley Fundamental, como las que corresponden al Ayuntamiento, al presidente municipal, a los regidores y síndicos, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada Municipio, así como las indispensables para el funcionamiento regular del Municipio, del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los cinco incisos de la fracción II del artículo 115 constitucional, incluidos en la reforma, entre las que se pueden mencionar, enunciativamente, las normas que regulen la población de los Municipios en cuanto a su entidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas; las relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos; las que establezcan las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad; las que prevean mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes; las que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal; el periodo de duración del gobierno y su fecha y formalidades de instalación, entrega y recepción; la rendición de informes por parte del Cabildo; la regulación de los aspectos generales de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado, entre otras. En ese tenor, se concluye que los Municipios tendrán que respetar el contenido de esas bases generales al dictar sus reglamentos, pues lo establecido en ellas les resulta plenamente obligatorio por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un Estado en aspectos fundamentales, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, sin que esa facultad legislativa del Estado para regular la materia municipal le otorgue intervención en las cuestiones específicas de cada Municipio, toda vez que ello le está constitucionalmente reservado a este último.
Lo anterior encuentra sustento en el criterio de este Máximo Tribunal, cuyo rubro es: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL."
Como se puede observar de lo anterior, es evidente que la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, como ya se ha hecho notar, no forma parte de las leyes municipales, ya que, en primer lugar, tiene un fundamento diverso al artículo 115 de la Constitución Federal, ya que derivan de la fracción VIII del artículo 117 de la referida N.F., además que su contenido general no interfiere o afecta el funcionamiento interno del Municipio, tal y como lo argumenta el accionante.
Por otro lado, se hacen aseveraciones encaminadas a demostrar que diversos artículos de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro que se reclama violenta la autonomía municipal para organizarse y determinar su régimen y funcionamiento interno, así como para adquirir deuda para el cumplimiento de sus objetivos, pues tales dispositivos pretenden reconstruir prácticamente toda la organización administrativa proponiendo, incluso, un organigrama que impide funcionar al Ayuntamiento y obligándolo a solicitar permiso al Legislativo, en su defecto, al Ejecutivo, para poder ejercer su autonomía y libertad hacendaria.
Como se podrá observar del análisis que se lleve a cabo a la ley que ahora se reclama, el Municipio actor realiza una serie de argumentos sin sustento ni razón, ya que, como se ha señalado, la referida norma impugnada sólo establece disposiciones tendientes a regular la contratación y administración de la deuda, en total cumplimiento del postulado constitucional.
Así, el artículo 1 de la ley establece que ésta será de orden público y que tiene por objeto establecer las bases para la contratación y administración de la deuda pública.
En el diverso 2 se establece el concepto de deuda y en el 3 se señala qué se entenderá por entidades, ley, secretaría, empréstito y obligaciones contingentes.
Por su parte, el artículo 4 establece las competencias en materia de deuda pública, señalando que le corresponde a la legislatura autorizar la contratación de empréstitos a los sujetos establecidos en la ley; autorizar al Poder Ejecutivo del Estado o al Ayuntamiento respectivo, para que intervengan como aval o deudor solidario, previa solicitud de los mismos, de los empréstitos que contraten los sujetos de la ley; autorizar que los ingresos de los sujetos de la ley sean afectados en garantía, así como autorizar mecanismos de reestructuración de deuda pública.
El diverso 5 dispone la competencia del Poder Ejecutivo del Estado, destacando la presentación ante la Legislatura del Estado, las solicitudes de autorización para la contratación de empréstitos correspondientes al Gobierno Federal; presentar las solicitudes para constituirse como aval o deudor solidario y las solicitudes para la reestructuración de deuda pública.
El artículo 6 establece las facultades de la Secretaría de Planeación y Finanzas, destacando la de proponer al titular del Poder Ejecutivo, la contratación de empréstitos del Gobierno del Estado y de sus entidades; llevar a cabo la reestructuración de la deuda, así como emitir opinión respecto de los empréstitos que pretendan contratar los Municipios y llevar el registro estatal de deuda pública.
Por otra parte, el diverso 7 de la ley en comento establece que la contratación de deuda pública será efectuada con apego en diversas directrices, a saber: se realizará con o a través de instituciones del sistema financiero mexicano; contratará y pagará en moneda nacional, dentro del territorio nacional y el destino será a la inversión pública productiva, señalando el artículo 8 qué se entenderá por esta última.
Ahora bien, el artículo 9 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro establece la facultad del Gobierno del Estado de emitir bonos, obligaciones bursátiles, títulos de crédito o valores y sujeto a los requisitos que en el mismo se establecen.
El diverso 10 de dicha ley dispone que el Gobierno del Estado o los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán constituirse como aval o deudor solidario para la contratación de empréstitos a las entidades, cumpliendo con los requisitos que en el mismo se establecen y que no resulta relevante su descripción.
En el artículo 11 se regulan las obligaciones a cargo de las entidades en relación con el registro estatal de deuda pública, destacando la inscripción de las obligaciones directas o contingentes; informar de manera mensual losempréstitos contratados, así como los movimientos realizados; proporcionar información necesaria para llevar a cabo la vigilancia respecto de las amortizaciones de capital y pago de intereses de los empréstitos autorizados, así como comprobar posteriormente al pago total del empréstito que se lleve a cabo la cancelación de la inscripción correspondiente.
El artículo 12 establece que las entidades deberán llevar el control interno de su deuda pública, debiendo rendir los informes solicitados por el Poder Ejecutivo del Estado.
El artículo 13 establece las anotaciones que se deberán realizar en el referido registro respecto de los empréstitos correspondientes.
Por su parte, el artículo 14 señala que para los efectos del artículo 13 la entidad de que se trate deberá solicitar la inscripción correspondiente, debiendo acompañar, para tal efecto, diversa documentación relacionada con la deuda contratada y que se detalla en el mismo.
Ahora bien, el diverso 15 de la ley reclamada dispone que cuando el Gobierno del Estado o los Municipios se hayan constituido en aval o deudor solidario, las entidades beneficiadas deberían solicitar su inscripción en el registro estatal de deuda pública, debiendo anexar a su registro la documentación que se relaciona en dicho artículo.
Por último, en el artículo 16 se establece el concepto de reestructuración de la deuda pública.
Como se observa del contenido de cada uno de los artículos de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, a diferencia de lo sostenido por el Municipio actor, no violentan los principios a los que se ha hecho referencia, ya que su contenido y alcance se encuentra limitado, precisamente, a la regulación de la deuda pública tanto estatal como de los Municipios.
Así, es por demás evidente que no le asiste la razón al Municipio actor, cuando sustenta que con diversos artículos de la ley en análisis se invaden los principios de autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propio, así como la facultad hacendaria municipal, ya que como se observa de tales disposiciones, lejos de invadir materias reservadas a los Municipios como son la organización y funcionamiento interno del Ayuntamiento, las respeta a cabalidad.
En otro orden de ideas, el Municipio accionante argumenta en el punto 7 que la Legislatura Local, en los artículos transitorios, pretende violentar la autonomía municipal y generar responsabilidades administrativas, al disponer la obligación de los Ayuntamientos de ajustar su marco normativo a las disposiciones de la Ley de Deuda Pública del Estado, con lo cual intenta dejar sin efectos lo pactado mediante diversos convenios o contratos celebrados con anterioridad a dicha ley.

Ver votación 7


Con lo anterior, la legislatura pretende no sólo normar, sino sustituir a los Ayuntamientos y dictar las normas sobre las que deberán organizarse, constituyendo un exceso en el ejercicio de sus atribuciones, que vulnera la autonomía municipal y los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Ahora bien, las disposiciones o artículos transitorios de una ley son parte integrante de la ley que los contiene. En ellos se establece, entre otras cosas, la fecha en la que empezará a regir o entrará en vigor, permitiendo que la etapa de transición entre la vigencia de un numeral en particular, o bien, todo el cuerpo normativo de que se trate y el que lo reforma, deroga o adiciona, sea de tal naturaleza que no paralice el desenvolvimiento de la actividad que en ella se regula, resultando de observancia obligatoria.
Además, por praxis parlamentaria se han utilizado las disposiciones transitorias para establecer obligaciones a cargo de los sujetos de la norma de que se trate, que nada tienen que ver con la transición de la norma, sin que esto se reproche inconstitucional, sino simplemente se constituye en un defecto de técnica legislativa.
Resulta ilustrativo a lo anterior, el criterio sustentado por este Tribunal Pleno en la tesis de rubro y texto:
"Núm. registro: 232149
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional, Administrativa
"Séptima Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación
"205-216, Primera Parte
"Tesis:
"Página: 165
"Genealogía: Informe 1986, Primera Parte, Pleno, tesis 8, página 646.
"Apéndice 1917-1995, Tomo I, Primera Parte, tesis 153, página 155.
"IMPUESTO ESTABLECIDO EN ARTÍCULO TRANSITORIO DE UNA LEY. NO DETERMINA SU INCONSTITUCIONALIDAD.-Si bien los artículos transitorios en ocasiones sirven para precisar el alcance de la ley con la cual se relacionan, ya sea mediante la fijación del periodo de su vigencia o la determinación de los casos en los cuales será aplicada, también lo es que al incluir en un artículo transitorio un impuesto específico no determina la inconstitucionalidad de la ley pues dicha disposición forma parte integrante del ordenamiento legal. Además, la violación al artículo 72, inciso f), de la Constitución sólo podría darse si no se cumplieran los requisitos, pasos o trámites, a que aluden los incisos del a) al e) del propio artículo; es decir, si no se observara el trámite para la iniciativa, discusión y aprobación de la ley; de tal manera que si no está acreditado que al aprobarse la ley se dejaron de observar esos trámites, tampoco puede estimarse que los artículos transitorios adolezcan de ese vicio, pues, como ya se dijo, forman parte integrante de la ley. Podría, en todo caso, constituir un defecto de técnica legislativa el incluir en los artículos transitorios un impuesto específico, pero ello no determina la inconstitucionalidad de la ley."
En relación con lo anterior, la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro establece cuatro artículos transitorios, a saber:
"Artículo primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado ‘La Sombra de Arteaga’."
"Artículo segundo. Se abroga la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, publicada el siete de enero de mil novecientos noventa y ocho, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado ‘La Sombra de Arteaga’."
"Artículo tercero. Se derogan todas las disposiciones de igual o menor jerarquía que se opongan a la presente ley."
"Artículo cuarto. La deuda pública contratada con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley, se regirá con las disposiciones que se encontraban vigentes al momento de su contratación. Los contratos o convenios que se hubieren suscrito con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley, deberán cumplir con lo previsto en el capítulo cuarto de este ordenamiento legal."
Como se puede observar de los artículos transitorios transcritos, éstos únicamente contienen el esquema de transición entre la abrogación de la Ley de Deuda Pública del Estado anterior y la ley que ahora se reclama, destacando de alguna manera que dispone, además, la derogación de todas aquellas disposiciones que se opongan a esta última.
Lo anterior, contrario a lo manifestado por el accionante, no violenta de manera alguna los principios de legalidad y seguridad jurídica, la autonomía municipal ni generar responsabilidades administrativas, ya que no dispone obligación alguna a los Ayuntamientos de ajustar su marco normativo a las disposiciones de la Ley de Deuda Pública reclamada, por lo que no tiene por efecto dejar sin efectos lo pactado mediante diversos convenios o contratos celebrados con anterioridad a dicha ley.
Esto es, con el contenido y alcance del artículo cuarto transitorio se pretende evitar, precisamente, que la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro que ahora se reclama tenga aplicación retroactiva respecto de actuaciones reguladas por la ley que se abroga.
Lo anterior, al disponer que la deuda pública contratada con anterioridad a la entrada en vigor de la ley que se reclama, se regirá con las disposiciones que se encontraban vigentes al momento de su contratación, con lo que se evita, precisamente, lo que argumenta el Municipio accionante.
Si bien es cierto que dicha disposición transitoria sí establece una obligación que se deberá cumplir en relación con los contratos o convenios suscritos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro que ahora se analiza, también lo es que la misma va dirigida exclusivamente a lo previsto en el capítulo cuarto de tal ordenamiento legal, esto es, al Registro Estatal de Deuda Pública.
Como se ha comentado, el capítulo cuarto relativo al registro estatal de deuda pública tiene como finalidad llevar el control de las obligaciones de deuda pública a cargo de los sujetos de la ley, así como obtener documentación e información de los sujetos obligados, pero en relación con dicha deuda pública.
Así, si bien se obliga a los Municipios a llevar un registro de su deuda pública en los términos de la ley que ahora se combate, pero respecto de contratos o convenios celebrados con anterioridad a su entrada en vigor, se considera que tal norma, al tener un fin específico, únicamente de control del endeudamiento público, no trastoca, tal y como lo sustenta el accionante, los principios contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, el contenido del artículo tercero transitorio, como se señaló, dispone la derogación de las disposiciones de igual o menor jerarquía que se oponga a la presente ley, entendido éste en relación directa con el artículo transitorio siguiente, esto es, la derogación de las normas de igual o menor jerarquía a la ley, se encuentra condicionada a la contratación y administración de la deuda pública que se celebre a partir de la entrada en vigor de la multicitada norma reclamada.
Así, es evidente que tal derogación va dirigida única y exclusivamente a las disposiciones que puedan tener alguna aplicación en el control y contratación de la deuda pública, sin olvidar que la ley que ahora se discute es la norma especial en esa materia. En ese sentido, es evidente que tal dispositivo transitorio no le genera perjuicio alguno al Municipio accionante.
Por las consideraciones anteriores, es que se considera infundado el argumento de inconformidad hecho valer.
Por otra parte, en el argumento identificado con el número 8, la parte promovente sostiene que no es que los Municipios del Estado de Querétaro se resistan a ser fiscalizados, sino que encuentran en la Ley de Deuda Pública Estatal una serie de violaciones a sus atribuciones, pues dicha ley transgrede lo dispuesto en el artículo 117 de la Constitución Federal, al no establecer el procedimiento mediante el cual se cumplirá con los principios que en ella se consagran.

Ver votación 8


El artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que resulta aplicable al caso, ya antes transcrita, establece la prohibición a los Estados y Municipios de contratar obligaciones o empréstitos, salvo que se destinen a inversiones públicas productivas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos, estableciendo la obligación a los ejecutivos de informar de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
Sobre ese particular y como se ha venido desarrollando a lo largo de la presente resolución, la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro cumple con el cometido antes referido, contenido en la fracción VIII del artículo 117 de la Norma Fundamental, ya que establece las bases para la contratación de la deuda pública, así como los conceptos que la incluyen.
En ese orden de ideas, no se considera, como lo sostiene la parte recurrente, que la ley en discusión no establece los procedimientos para dar cumplimiento a los principios que se derivan de la Constitución Federal, ya que, como se ha desarrollado en puntos anteriores, dicha ley establece las bases necesarias para la contratación y administración de la deuda tanto del Estado como de los Municipios de éste, por lo que el argumento hecho valer deviene infundado.
Además, hay que distinguir que la fiscalización de la actuación de los Municipios, no sólo respecto de la aplicación, control y manejo de la deuda pública, se lleva a cabo en cumplimiento a la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Querétaro.
Dicha Ley de Fiscalización Superior del Estado establece, entre otras cosas, que la fiscalización superior tiene por objeto determinar:
"I. Si los programas y su ejecución se ajustan a los términos y montos aprobados;
"II. Si las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas;
"III. Si el desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas, se llevó a cabo con base en los indicadores aprobados en el presupuesto;
"IV. Si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyes y demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos;
"V. En forma posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, el resultado de la gestión financiera;
"VI. Si en la gestión financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales;
"VII. Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos, y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad; y
"VIII. Los presuntos daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal y municipal, pudiendo solicitar, ante las autoridades competentes, el fincamiento de responsabilidades."
SÉPTIMO.-Al haberse declarado infundados todos y cada uno de los planteamientos hechos valer por el Municipio actor, lo procedente es reconocer la validez de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro, a la luz de su único concepto de invalidez.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Es parcialmente procedente e infundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 4 y 6 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno "La Sombra de Arteaga" el veinte de marzo de dos mil nueve.
TERCERO.-Con la salvedad indicada en el resolutivo anterior, se reconoce la validez de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno "La Sombra de Arteaga" el veinte de marzo de dos mil nueve, en los términos del último considerando de la presente resolución.
CUARTO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
En relación con el punto resolutivo tercero:
Por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., en cuanto a que es inoperante el argumento de invalidez identificado con el número 3 e infundados los identificados con los números 4, 5, 6 y 7 contenidos en el considerando sexto, que sirven de sustento para reconocer la validez de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro.
Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M., en cuanto a que es infundado el argumento de invalidez identificado con el número 1 contenido en el considerando sexto, que sirve de sustento para reconocer la validez de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro. Los señores M.A.M. y O.M. votaron en contra.
Por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., en cuanto a que son infundados los argumentos de invalidez identificados con los números 2 y 8 contenidos en el considerando sexto que sirven de sustento para reconocer la validez de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro. El señor M.Z.L. de L. votó en contra.
En relación con el punto resolutivo cuarto:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
Los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L. y A.A. reservaron su derecho para formular, en su caso, voto concurrente o particular.
El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Nota: La tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UNA NUEVA LEY SE DEROGA EL DECRETO DEL EJECUTIVO QUE SE IMPUGNA, DEBE ESTIMARSE QUE CESARON SUS EFECTOS, POR LO QUE PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO." citada en esta ejecutoria aparece publicada con la clave 1a. LVII/2005 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, julio de 2005, página 958.
En los mismos términos se resolvieron por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del dos de junio de dos mil once las controversias constitucionales 43/2009 y 44/2009 promovidas, respectivamente, por los Municipios de Querétaro y de Corregidora, en el Estado de Querétaro.