Ejecutoria num. 2a. XIII/2012 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 348046978

Ejecutoria num. 2a. XIII/2012 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Número de Resolución:2a. XIII/2012 (9a.)
Localizacion:Décima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Fecha de Publicación: 1 de Diciembre de 2011
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008. MUNICIPIO DE JIUTEPEC, ESTADO DE MORELOS.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS DE MORELOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE FISCALIZACIÓN DEL ESTADO.CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL (ESTADO DE MORELOS). LA FALTA DE NOTIFICACIÓN AL SÍNDICO DE LOS ACTOS REALIZADOS DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE SU REVISIÓN NO IMPLICA UNA VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 14, EN RELACIÓN CON EL 115, AMBOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL (ESTADO DE MORELOS). LOS ACTOS INTERMEDIOS DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE SU REVISIÓN CARECEN DE DEFINITIVIDAD, POR LO QUE NO SON IMPUGNABLES EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL (ESTADO DE MORELOS). LOS REQUERIMIENTOS FORMULADOS POR EL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO DE SU REVISIÓN NO VIOLAN LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL (ESTADO DE MORELOS). REQUISITOS QUE DEBE REUNIR EL INFORME DEL RESULTADO CON EL QUE CONCLUYE EL PROCEDIMIENTO DE SU REVISIÓN PARA QUE SE CUMPLA CON EL DERECHO DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN QUE RECONOCE EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL (ESTADO DE MORELOS). ALCANCE DE LOS ACTOS REALIZADOS DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE SU REVISIÓN.

 
CONTENIDO

CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL. EL INFORME DEL RESULTADO DEL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN DE AQUÉLLA AL MUNICIPIO DE JIUTEPEC, ESTADO DE MORELOS, CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO FISCAL DE 2007, NO TRANSGREDE LAS GARANTÍAS DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, AL CUMPLIR CON EL CONTENIDO MÍNIMO EXIGIDO POR EL ARTÍCULO 29 DE LA LEY DE AUDITORÍA SUPERIOR GUBERNAMENTAL DE LA ENTIDAD.
CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL. LA AUDITORÍA SUPERIOR DE FISCALIZACIÓN DEL ESTADO DE MORELOS, AL LIMITARSE A HACER DEL CONOCIMIENTO DEL MUNICIPIO DE JIUTEPEC LAS IRREGULARIDADES DETECTADAS EN LA REVISIÓN DE AQUÉLLA, FUNDANDO Y MOTIVANDO, EN CADA CASO, LAS OBSERVACIONES EN LAS QUE DETERMINA QUÉ FUNCIONARIOS RESULTAN PRESUNTAMENTE RESPONSABLES POR LAS ACCIONES U OMISIONES QUE DAN ORIGEN A LAS MISMAS, NO DISTORSIONA LA NATURALEZA Y FINES DE DICHO PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN, PUESTO QUE AL EMITIR EL PLIEGO DE OBSERVACIONES RESPECTIVO NO DETERMINA RESPONSABILIDADES, NI IMPONE SANCIONES A FUNCIONARIOS MUNICIPALES.
CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL. LOS OFICIOS NÚMEROS ASG/UAJ/478/08 Y ASG/UAJ/479/08, EMITIDOS EL 7 DE AGOSTO DE 2008 POR LA AUDITORÍA SUPERIOR DE FISCALIZACIÓN DEL ESTADO DE MORELOS, MEDIANTE LOS QUE SE NOTIFICA AL TESORERO DEL MUNICIPIO DE JIUTEPEC EL PLIEGO DE OBSERVACIONES DERIVADO DE LA REVISIÓN DE AQUÉLLA POR EL EJERCICIO FISCAL DE 2007, ASÍ COMO SU DERECHO A MANIFESTARSE AL RESPECTO DENTRO DE UN PLAZO DE 45 DÍAS NATURALES, EN RELACIÓN CON LAS INCONSISTENCIAS SEÑALADAS, RESPETAN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 14, EN RELACIÓN CON EL DIVERSO 115, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, TODA VEZ QUE EL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN NO REVISTE EL CARÁCTER DE UNA CONTROVERSIA ADMINISTRATIVA O JURISDICCIONAL, SINO CONSTITUYE UN MERO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE AUDITORÍA DE CUENTAS PÚBLICAS.
CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL. LOS REQUERIMIENTOS EMITIDOS POR LA AUDITORÍA SUPERIOR DE FISCALIZACIÓN DEL ESTADO DE MORELOS, FORMULADOS ANTE LA FALTA DE CUMPLIMIENTO DE SUS RECOMENDACIONES Y DIRIGIDOS A LA CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO DE JIUTEPEC, NO TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA MUNICIPAL PUESTO QUE ÚNICAMENTE HACEN DEL CONOCIMIENTO DEL SUJETO FISCALIZADO PUNTOS DE MEJORA EN EL EJERCICIO DE LOS RECURSOS, CON EL OBJETO DE QUE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES DESPLIEGUEN SUS ATRIBUCIONES Y PERMITAN CON ELLO EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS Y METAS PROPUESTOS.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008. MUNICIPIO DE JIUTEPEC, ESTADO DE MORELOS. 8 DE JUNIO DE 2011. CINCO VOTOS. PONENTE: S.A.V.H.. SECRETARIA: V.A.S..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al ocho de junio de dos mil once.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio recibido el veinticuatro de septiembre de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F.V.M., en su carácter de síndico del Municipio de Jiutepec, Estado de M., promovió controversia constitucional en representación de dicho Municipio, en la que demandó la invalidez de las normas y los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:
Autoridades demandadas:
1. El Poder Legislativo del Estado de M..
2. El auditor superior gubernamental del Estado de M..
3. El titular del Poder Ejecutivo del Estado de M..
4. El secretario de Gobierno del Estado de M..
Normas impugnadas:
1. El artículo 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M., que expresamente se está aplicando, como puede advertirse de la lectura de la observación resarcitoria número 35, contenida en las páginas noventa y nueve y cien del pliego de observaciones emitido por el auditor superior gubernamental del Estado, en la que se atribuye presunta responsabilidad al presidente municipal y al tesorero del Municipio de Jiutepec, por "desvío de recursos", al no haber constituido una cuenta bancaria para destinar la recaudación de los ingresos derivados de la propiedad inmobiliaria a la adquisición de un terreno.
2. El procedimiento legislativo de los artículos 32, 40, fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos primero y segundo, fracciones I a V y VI, párrafos primero y segundo, 134 y 136 de la Constitución Política del Estado de M., así como sus declaratorias de validez y fes de erratas relacionados con las facultades de revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales, la creación del órgano de fiscalización de la Legislatura Local y la determinación de responsabilidades a los servidores públicos de los Municipios que implícitamente se están aplicando a través de los oficios ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, el pliego de observaciones y las cédulas de notificación respectivas.
3. El procedimiento legislativo de los artículos 1, fracción I, 2, fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI, VIII a XVII, XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y II, 41 a 46, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., relacionados con las facultades de revisión de las cuentas públicas municipales, la emisión de pliegos de observaciones e informes de resultados y la determinación de responsabilidades e imposición de sanciones a los servidores públicos de los Municipios que expresa o implícitamente se están aplicando a través de los oficios ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, el pliego de observaciones y las cédulas de notificación respectivas.
4. El inciso g) del artículo 29 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., que implícitamente se está aplicando a través del pliego de observaciones.
5. Por extensión y efectos de la invalidez de las normas impugnadas en los numerales 2 y 3 anteriores, los artículos 39 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción LXI, de la Ley Orgánica Municipal, ambas del Estado de M., que facultan a la A. Superior Gubernamental del Estado para recibir y fiscalizar las cuentas públicas.
6. El procedimiento legislativo de los artículos 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que expresamente se están aplicando a través del pliego de observaciones.
Actos impugnados:
1. La orden de visita o auditoría a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, de fecha siete de abril de dos mil ocho, así como el desarrollo y conclusión de la misma, ordenada y llevada a cabo por la A. Superior Gubernamental del Estado.
2. Los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones de la misma fecha y las dos actas de notificación practicadas el once del mismo mes y año.
3. Todas las resoluciones y actuaciones que integren y que, en el futuro, se emitan con motivo del fincamiento de responsabilidad al presidente municipal, al síndico y a los demás integrantes del Municipio de Jiutepec, Estado de M., sancionándolos con el "reintegro" de diversas cantidades de dinero, a través de los oficios y el pliego de observaciones antes referidos, incluyendo cualquier otra resolución del órgano de fiscalización o la Legislatura Local, por la que se pretendan hacer efectivas dichas sanciones, o bien, se determine suspender o revocar el cargo a tales funcionarios.
SEGUNDO. Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:
1. En el mes de enero de dos mil ocho, el Ayuntamiento del Municipio de Jiutepec, en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 32 de la Constitución Política, 38, fracción VI, de la Ley Orgánica Municipal y 8 de la Ley de A. Superior Gubernamental, todas del Estado de M., presentó ante la Legislatura Local la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete.
2. El once de agosto de dos mil ocho, la A. Superior Gubernamental del Estado de M. formuló dos actas de notificación, dando a conocer los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha, resultantes de la revisión de la cuenta pública de dicho Municipio por el ejercicio fiscal de dos mil siete.
3. El dieciocho de septiembre de dos mil ocho, el Municipio de Jiutepec tuvo conocimiento de las determinaciones antes mencionadas, en las que inconstitucionalmente la Legislatura Local, por conducto de la A. Superior Gubernamental, fincó responsabilidad administrativa y resarcitoria e, incluso, penal, a diversos integrantes del Ayuntamiento, imponiéndoles, a título de sanción, el reintegro de diversas cantidades de dinero, no obstante que las citadas determinaciones no habían sido notificadas formalmente a ninguno de ellos.
TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el actor son, en síntesis, los siguientes:
1. Se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 113, 115 y 116 de la Constitución Federal, toda vez que el Congreso del Estado de M., por conducto de su órgano de fiscalización, de manera infundada e inmotivada, emitió los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha, resultantes de la revisión de la cuenta pública del citado Municipio por el ejercicio fiscal de dos mil siete y sus respectivas cédulas de notificación, a través de los cuales:
• Inconstitucionalmente invade la autonomía y esfera de atribuciones del Municipio actor, al imponerle diversas obligaciones para actuar en determinado sentido.
• Derivado de las atribuciones inherentes a su función pública, se determina en contra del presidente municipal y otros servidores públicos municipales, responsabilidad administrativa por supuestos hechos o actos que no ocasionan daño o perjuicio a la hacienda o al patrimonio municipal.
• Se cuestiona la legalidad de diversos actos jurídicos celebrados por el Municipio actor, careciendo de facultades para ello.
• Derivado del ejercicio de la función pública municipal, se determina responsabilidad administrativa resarcitoria en contra del presidente municipal, el síndico, los regidores y otras autoridades municipales, careciendo de facultades, sin procedimiento previo y sin respetar la garantía de audiencia, imponiendo, a título de sanción, el "reintegro" de diversas cantidades de dinero.
• S. inconstitucionalmente en Ministerio Público o juzgador, el órgano de fiscalización determina responsabilidad penal en contra del presidente municipal y otros servidores públicos del Municipio, con base en especulaciones e imponiendo sanción como reparación del daño.
Lo anterior, al sustentar la invalidez de la aplicación expresa o implícita de diversos artículos de la Constitución Política, la Ley de A. Superior Gubernamental, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y la Ley Orgánica Municipal, todas del Estado de M., relacionadas con las facultades de revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales, la creación del órgano de fiscalización de la Legislatura Local, la emisión de pliegos de observaciones e informes de resultados y la determinación de responsabilidades e imposición de sanciones a los servidores públicos municipales, al estar ausentes de la aprobación de las autoridades legalmente competentes, por mediar vicios formales del procedimiento legislativo de origen que trascienden de manera fundamental a la norma, pues fueron expedidas únicamente por los diputados miembros de la Mesa Directiva del Congreso Estatal, contraviniendo lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 116 de la Constitución Federal, que prohíbe que el Poder Legislativo de una entidad federativa se reúna en una sola persona o corporación, lo que produce la vulneración en agravio del Municipio actor de los principios de fundamentación y motivación contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales.
2. Ad cautélam y sin admitir la constitucionalidad de las normas locales que se están aplicando en las resoluciones combatidas, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracciones I y II, de la Constitución Federal, toda vez que el Poder Legislativo del Estado de M., por conducto de la A. Superior Gubernamental y a través de los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones y las actas de notificación de once de agosto de dos mil ocho, en los que aduce haber llevado a cabo la revisión de la cuenta pública municipal por el ejercicio fiscal de dos mil siete, jamás dio intervención, ni hizo del conocimiento del síndico dicho acto de fiscalización, tal como lo dispone el artículo 45, fracción VI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado.
3. Ad cautélam y sin admitir la constitucionalidad de las normas locales que se aplican, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracciones I y II, de la Constitución Federal, en virtud de que la A. Superior Gubernamental del Estado omitió expedir, a través del reglamento respectivo, los criterios, procedimientos, métodos y sistemas para llevar a cabo los actos de revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales, así como los procedimientos, métodos y sistemas de verificación de contabilidad y archivo, libros y documentos comprobatorios de ingreso y gasto para los mismos actos de fiscalización, como lo establece la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado, omisión que abre la puerta a arbitrariedades.
4. Se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracciones I y II, de la Constitución Federal, toda vez que, no obstante que, por disposición de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., corresponde al síndico la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, representándolo jurídicamente en todo tipo de controversias administrativas y jurisdiccionales, éste no fue notificado de la existencia de un procedimiento disciplinario instaurado previamente en su contra o en contra del presidente municipal y los regidores del Municipio actor, para determinar su "presunta responsabilidad" administrativa, contable, resarcitoria e, incluso, penal, derivada del desempeño de sus funciones públicas y, menos aún, de la imposición de sanciones económicas que, a título de "reintegro", inconstitucionalmente determina el Congreso Local, por conducto de la A. Superior Gubernamental, mediante los oficios ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones.
Por tanto, la falta de emplazamiento al Municipio actor, a través del síndico, resulta violatoria del artículo 14, en relación con el diverso 115 de la Constitución Federal, en virtud de que, previamente a cualquier acto de privación, se debe dar derecho al afectado de conocer el proceso que se le sigue, ofrecer y desahogar pruebas y alegar en su favor, garantizando así una defensa adecuada y, en el caso concreto, hacer del conocimiento del Municipio los elementos que pudieran afectar su integración, estructura orgánica y hacienda municipal.
5. Sin admitir la constitucionalidad de las normas locales que se están aplicando a través de las determinaciones que se combaten, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, toda vez que la A. Superior Gubernamental del Estado impone al Municipio de Jiutepec, en forma definitiva, unilateral, imperativa y vinculante, diversos deberes que lo obligan a actuar en el sentido predeterminado en las observaciones por ésta emitidas, lo cual implica un abuso de la Legislatura Local, por conducto del titular del órgano de fiscalización y una severa intromisión en la autonomía y potestades de gobierno del Municipio. La A. Superior Gubernamental emite diversas órdenes que pretenden que el Municipio quede subordinado al órgano de fiscalización, sustituyéndose, incluso, en la realización de actos por parte del mismo.
6. Ad cautélam y sin admitir la constitucionalidad de las normas reclamadas, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, en virtud de que la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M. inconstitucionalmente autoriza a la Legislatura Local, por conducto de su órgano de fiscalización, para conocer y sancionar cualquier falta administrativa de la que no derive daño o perjuicio a la hacienda o patrimonio municipal, lo cual implicaría considerarla como un poder subordinante a los Municipios, además de que tornaría inútil la potestad disciplinaria que el gobierno municipal tiene para investigar y sancionar las faltas administrativas en que incurran los servidores públicos subalternos, por medio de su órgano de control.
7. Se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 113, 115 y 116 de la Constitución Federal, toda vez que, de manera infundada e inmotivada, la Legislatura Local, por conducto de su órgano de fiscalización, emitió los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones y las actas de notificación de once de agosto de dos mil ocho, resultantes de la revisión de la cuenta pública municipal por el ejercicio fiscal de dos mil siete, a través de los cuales se están aplicando imprecisa y oscuramente los artículos 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que le sirven para fincar responsabilidad al presidente, al síndico y a los regidores del Municipio de Jiutepec, imponiéndoles la sanción de "reintegrar" diversas cantidades de dinero. Además, la citada Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no fue aprobada por el voto nominal de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura Local, como lo establecen diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de M., pues únicamente aparece haber sido expedida por la Mesa Directiva del Congreso Local, como se advierte de la publicación de la citada ley.
8. Se vulneran en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que establecen un régimen de libre administración hacendaria que confiere a los Municipios amplias facultades para disponer y aplicar libremente, sin intervención de las autoridades federales y estatales, contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, participaciones en recursos federales e ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, pues el artículo 294 de la Ley de Ordenamiento Territorial y de Asentamientos Humanos del Estado impone la inconstitucional exigencia al Municipio de destinar los recursos que obtenga con motivo de las autorizaciones de fraccionamientos, condominios o conjuntos habitacionales, a un fondo para adquisición de tierra con destino público.
9. Sin aceptar la constitucionalidad de las normas reclamadas, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 108, último párrafo, 109, fracción III, 113 y 115 de la Constitución Federal, toda vez que las determinaciones que se impugnan de la A. Superior Gubernamental del Estado de M. resultan inconstitucionales, al carecer este órgano de competencia para determinar responsabilidad administrativa e imponer sanciones a los integrantes del Ayuntamiento y demás autoridades del Municipio. A partir del veinticinco de octubre de dos mil siete, la única autoridad que constitucional y legalmente tiene competencia para instaurar ocontinuar los procedimientos disciplinarios y emitir resoluciones terminales de los mismos, en las que, en su caso, se determinen responsabilidades e impongan sanciones, tratándose de los servidores públicos de los Ayuntamientos de M., lo es la Contraloría de cada Municipio; por tanto, resulta inconstitucional e ilegal que, contrariando las disposiciones de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente a partir del veinticinco de octubre de dos mil siete, sin facultades legales, la A. Superior Gubernamental del Estado, a través de las determinaciones que se reclaman, haya fincado responsabilidad administrativa resarcitoria e impuesto sanciones económicas, a título de reintegro, a los integrantes del Ayuntamiento y demás servidores públicos del Municipio.
10. Sin admitir la constitucionalidad de las normas locales aplicadas a través de las determinaciones impugnadas, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 108, último párrafo, 109, fracción III, 113 y 115 de la Constitución Federal, en virtud de las sanciones que la A. Superior Gubernamental del Estado impuso al presidente municipal, al síndico y a los regidores, a través del pliego de observaciones, siendo que la Ley de A. Superior Gubernamental de M. no contiene hipótesis normativa de sanción a título de "reintegro". Asimismo, conforme a lo establecido en el artículo 113 constitucional, la ley que, por su especificidad, era aplicable al regular la competencia, atribuciones, procedimiento y consecuencias legales en materia de fiscalización, lo era la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., en la cual no existe disposición que permita al órgano de fiscalización del Congreso Local imponer una sanción.
CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el Municipio actor considera violados, son los artículos 14, 16, 113, 115 y 116.
QUINTO. Por acuerdo de veinticuatro de septiembre de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 141/2008 y, por razón de turno, designó como instructor al M.M.A.G..
Mediante proveído de veinticinco de septiembre siguiente, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, al secretario de Gobierno y a la A. Superior Gubernamental, todos del Estado de M., a los que ordenó emplazar a efecto de que formularan su contestación; y mandó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
SEXTO. Coincidentemente, el Poder Ejecutivo y el secretario de Gobierno del Estado de M., al contestar la demanda, manifestaron lo siguiente:
Respecto de los artículos 32, 40, fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84 y 136 de la Constitución Política del Estado de M., derivados de los Decretos Legislativos 1067, 1068 y 1069, publicados en el Periódico Oficial Número 4271, de once de agosto de dos mil tres, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, por haber cesado en sus efectos, al haber sido reformadas.
En relación con la impugnación de diversas disposiciones de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., publicada en el Periódico Oficial Número 4271, de once de agosto de dos mil tres, debe señalarse que en el Periódico Oficial Número 4646, de primero de octubre de dos mil ocho, se publicó la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M. que, en su artículo primero transitorio derogó la citada en primer término y, por tanto, es evidente que ha cesado en sus efectos, actualizándose la misma causal de improcedencia referida en el párrafo anterior.
Asimismo, es dable oponer la falta de legitimación ad causam del Municipio actor, toda vez que carece de la titularidad del derecho que pretende hacer valer mediante la presente controversia constitucional, tomando en consideración que ni el gobernador, ni el secretario de Gobierno del Estado de M. han realizado acto alguno que invada su esfera competencial, de ahí que el actor carezca del derecho a demandar la invalidez de los actos que señala y demás pretensiones respecto de dichas autoridades.
Correlativa a la falta de legitimación activa del Municipio actor, se actualiza la falta de legitimación pasiva del gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de M., en virtud de que no han realizado acto alguno que constituya una invasión a la esfera competencial del Municipio, al no tener éste el derecho de obtener las pretensiones que demanda respecto de tales autoridades.
Los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal consagran garantías individuales a favor de los gobernados, por lo que resulta evidente que los derechos consignados se confieren a particulares y no a entes oficiales, como lo es el Municipio actor. Tampoco se contraviene lo dispuesto en los artículos 113 y 115 constitucionales, ya que ni el gobernador, ni el secretario de Gobierno del Estado de M. han atentado contra la esfera de competencia del Municipio.
Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 23, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, se expresa que lo manifestado por el Municipio actor, en todos y cada uno de los puntos que comprende el capítulo correlativo de su demanda, no constituyen hechos propios del gobernador, ni del secretario de Gobierno del Estado de M..
De la lectura, en general, de la demanda de controversia constitucional y, en particular, de los diez conceptos de invalidez que plantea el Municipio actor, se advierte que su impugnación se dirige hacia actos emitidos por autoridades distintas al gobernador y el secretario de Gobierno, por lo que dichas autoridades se abstienen de realizar manifestación alguna al respecto.
Independientemente de las causales de improcedencia que se han hecho valer, los actos llevados a cabo por el gobernador y el secretario de Gobierno, en el desarrollo de los correspondientes procedimientos legislativos que concluyeron con la publicación de las normas legales impugnadas, consistentes en su promulgación y orden de publicación, por una parte, y su refrendo y publicación, por otra, se realizaron en apego a las facultades constitucionales y legales con que cuenta cada uno de ellos.
Contrario a lo que afirma el Municipio actor en sus conceptos de invalidez, el gobernador y el secretario de Gobierno en la promulgación, orden de publicación, refrendo y publicación de las normas que impugna, que son los únicos actos atribuibles a dichas autoridades, en ningún momento incurrieron en violación a los dispositivos constitucionales que señala.
Cabe apuntar que el Municipio actor se abstiene de formular conceptos de invalidez en los que reclame fundadamente vicios propios de los actos antes señalados, atribuibles al gobernador o al secretario de Gobierno, por lo que resulta evidente que tales autoridades únicamente fueron llamadas a juicio, en cumplimiento al requisito formal de tener por demandados a los órganos que hubiesen expedido o promulgado las normas generales impugnadas, para la adecuada tramitación y resolución de la presente controversia constitucional.
En consecuencia, resultan notoriamente infundados los conceptos de invalidez que plantea el Municipio actor en contra del gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de M..
SÉPTIMO. Al dar contestación a la demanda, el Poder Legislativo del Estado de M. manifestó, esencialmente, lo siguiente:
Respecto del primer concepto de invalidez, aunque el actor pretenda que se examine la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los Decretos 1068 y 1069, que contienen reformas y adiciones a diversos artículos de la Constitución Política del Estado de M., dichos ordenamientos no le deparan perjuicio, toda vez que no se ubica en el supuesto establecido en los mismos. En tal sentido, el examen solicitado resulta improcedente, tanto más si se toma en consideración que entre los actos y las normas generales impugnados no existe nexo alguno, ni mucho menos acto de aplicación de éstas en perjuicio del actor.
En relación con el segundo concepto de invalidez y conforme al contenido del Decreto 1067, por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de M., impugnado en la presente controversia, es factible concluir que las disposiciones contenidas en el mismo constituyen el origen del reclamo del actor, a raíz de la notificación del pliego de observaciones resultante de la revisión de la cuenta pública del Municipio, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete.
El procedimiento legislativo llevado a cabo para reformar los artículos de la Constitución Política Local, impugnados por el actor, así como para aprobar la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado, cumplió con todos y cada uno de los requisitos que exige la propia Constitución Estatal, por lo que no causa ningún agravio al Municipio.
En efecto, en sesión ordinaria de veintidós de julio de dos mil tres, se dio primera lectura a las iniciativas correspondientes y, en sesión ordinaria del día siguiente, segunda lectura, discusión y votación, aprobándose la Ley de A. Superior Gubernamental y ordenándose enviar a los Ayuntamientos las reformas a la Constitución Política del Estado para su aprobación. No obsta mencionar que, por acuerdo del Pleno del Congreso, la aprobación de la citada ley no estaba supeditada, formal ni materialmente, a la aprobación de las reformas a la Constitución Local en la misma sesión (veintitrés de julio de dos mil tres).
Incluso, durante el periodo extraordinario de sesiones que inició el once de agosto de dos mil tres, no se aprobó la Ley de A. Superior Gubernamental, ni las reformas a la Constitución Política del Estado, tal como se advierte de la convocatoria y el desarrollo de las sesiones, sino que, como se ha mencionado, fueron aprobadas en sesión de veintitrés de julio de dos mil tres. El once de agosto de dicho año sólo fue emitida la declaratoria de vigencia de las reformas a la Constitución Local.
La convocatoria al primer periodo extraordinario de sesiones del segundo periodo de receso del tercer año de ejercicio constitucional de la legislatura, se publicó en el Periódico Oficial Número 4270, de ocho de agosto de dos mil tres, por lo que al haberse cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 56 de la Constitución Política del Estado, es legalmente válida la sesión extraordinaria celebrada el once de agosto de dos mil tres, en la que se aprobaron los Decretos Números 1067 y 1068 impugnados. Consecuentemente, resultan inatendibles los argumentos de invalidez que se formulan al respecto.
Asimismo, en la expedición de los Decretos Números 1067 y 1068, que reforman diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado, se cumplieron a cabalidad todos y cada uno de los requisitos establecidos en la propia Constitución, lo que se acredita con las constancias respectivas, de las que se advierte que la votación rebasó las dos terceras partes del número total de diputados y que se contó con el voto aprobatorio de la mayoría de los Municipios del Estado.
Ahora bien, suponiendo sin conceder que en el procedimiento de reformas a la Constitución Política del Estado, se hubiese incurrido en alguna omisión, se estaría frente a violaciones de carácter formal que no trascienden de manera fundamental a la norma, por lo que no provocan su invalidez o inconstitucionalidad.
En este sentido, si, por ejemplo, la iniciativa no hubiese sido dictaminada por la comisión a la que correspondía conocer de la misma, si no se hubiese seguido el trámite para su estudio o no se hubiesen remitido los debates que hubiera provocado la discusión, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que hubiese sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto, los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma, pues si el Pleno del Congreso aprueba la ley, cumpliendo con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario.
Por otro lado, los conceptos de invalidez del segundo al octavo serán analizados de manera conjunta, al demandarse del Congreso del Estado de M. una severa intromisión en la autonomía y potestades disciplinarias del Municipio, arrogándose atribuciones que no tiene.
Al respecto, debe señalarse que el Congreso del Estado sí es competente para conocer e instaurar procedimientos administrativos derivados de la revisión y fiscalización de las cuentas públicas de los Municipios y, en caso de ser necesario, iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa por irregularidades en el manejo y aplicación de fondos y recursos del erario municipal que se desprendan de la misma.
Al notificarse el pliego de observaciones, la A. Superior Gubernamental del Estado hace del conocimiento de los servidores públicos aquellos rubros que, a su juicio, no han sido solventados, teniendo los funcionarios un plazo de cuarenta y cinco días para dar contestación al mismo y ofrecer las pruebas que estimen pertinentes, sin que ello implique un pronunciamiento previo de responsabilidad y, mucho menos, la imposición de una sanción.
Precisado lo anterior, debe recordarse que el punto materia de la litis consiste en determinar si el Congreso del Estado de M. se encuentra facultado constitucionalmente para revisar y fiscalizar la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, teniendo en cuenta que el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal otorga a las Legislaturas Locales facultades para suspender o revocar el mandato sólo a los miembros de los Ayuntamientos -presidente municipal, síndico y regidores-, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siendo importante mencionar que los oficios por medio de los cuales fue notificado el pliego de observaciones, son actos constitutivos de una primera etapa en la cual se otorga a las partes, precisamente, ese derecho a dar contestación a las observaciones no solventadas y exhibir las pruebas conducentes para su acreditación.
El artículo 115 de la Constitución Federal sólo faculta a los Congresos Locales para revisar y fiscalizar la cuenta pública de los Municipios, por lo que la reglamentación de dicha facultad debe establecerse en las Constituciones y leyes estatales.
De este modo, si bien es cierto que el artículo 115 constitucional prevé la existencia del Municipio Libre y, como consecuencia, la libertad de administrar su hacienda, conforme a los artículos 40 y 41 de la N.F., la República adopta la forma de Gobierno Federal, compuesta por Estados libres, soberanos y autónomos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación de acuerdo con los principios establecidos en la propia Ley Fundamental, razón por la cual las Constituciones Locales no pueden contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
En este sentido, la libertad municipal no es una facultad absoluta, sino limitada por las disposiciones del Texto Constitucional que, al facultar a las Legislaturas Locales para intervenir en la determinación de los ingresos de los Municipios y en la revisión y fiscalización de sus cuentas públicas, pretende garantizar la transparencia en la utilización de los recursos públicos municipales en los planes y programas aprobados, mediante el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades, según se desprende de los artículos 108 y 114 de la Constitución Federal.
Por tanto, resultan infundados los conceptos de invalidez planteados por el actor, toda vez que la Legislatura del Estado de M. no invade la esfera de facultades constitucionales del Municipio, ni su autonomía gubernativa, al notificar, a través de su órgano técnico auxiliar, un pliego de observaciones, pues ello deriva y forma parte de la propia revisión de la cuenta pública municipal.
En efecto, la emisión del referido pliego de observaciones se encuentra dentro de las facultades que se otorgan al Congreso del Estado, por conducto de su órgano de fiscalización, para revisar la cuenta pública de los Municipios e iniciar los procedimientos e imponer las sanciones correspondientes, por conductas de los servidores públicos que den lugar a responsabilidad administrativa.
En consecuencia, resultan inatendibles los argumentos que hace valer el Municipio actor en su demanda, debiendo declararse infundada la presente controversia constitucional.
OCTAVO. La A. Superior de Fiscalización -antes, A. Superior Gubernamental- del Estado de M., al contestar la demanda manifestó, en síntesis, lo siguiente:
Respecto del primero de los actos cuya invalidez se demanda, consistente en la orden de visita o auditoría a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, así como el desarrollo y conclusión de la misma llevada a cabo por la entonces A. Superior Gubernamental del Estado, debe manifestarse que, en realidad, lo que el actor pretende es impugnar normas (debiendo precisar que respecto de las mismas, se actualizan las causales de improcedencia previstas en las fracciones V y VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, pues, como se desprende de las fechas de publicación de los ordenamientos impugnados, pueden haber cesado sus efectos y, por ende, haberse presentado la demanda fuera del plazo previsto en la fracción II del artículo 21 de la referida ley); al igual actos, con la sola intención de impedir la fiscalización de su cuenta pública durante el ejercicio fiscal dos mil siete, pues, como podrá advertirse, la auditoría no ha sido hasta ahora solventada y, en consecuencia, no se ha llevado a cabo ningún acto de autoridad que lesione la esfera jurídica del Municipio actor, en virtud de que no se ha iniciado, ni mucho menos ejecutado, algún procedimiento administrativo de responsabilidades por falta de solventación de las observaciones derivadas de la fiscalización.
Por lo que se refiere a la invalidez de los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, cabe señalar que el objeto del primero de los oficios mencionados no es otra cosa sino informar al presidente municipal del pliego de observaciones derivado de la auditoría practicada a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete y, en pleno respeto a la garantía de audiencia de la entidad fiscalizada, se le concedió un plazo de cuarenta y cinco días naturales, contados a partir del día siguiente a su entrega, para dar contestación al referido pliego. El segundo oficio aludido, en los mismos términos del descrito anteriormente, fue dirigido al tesorero de dicho Municipio.
En ambos casos, los oficios se encuentran debidamente motivados y fundados en las disposiciones de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., vigentes en el momento en que fueron practicadas las diligencias.
En relación con las dos actas de notificación impugnadas por el actor, debe señalarse que las mismas fueron realizadas y practicadas el once de agosto de dos mil ocho, con la única finalidad de notificar formalmente a los destinatarios los oficios a los que se ha hecho mención.
Por cuanto hace a la invalidez delas normas que el actor cita en su demanda, no obstante que no se trata de hechos propios de esta entidad fiscalizadora, se manifiesta que, respecto de las mismas, se actualizan las causales de improcedencia previstas en las fracciones V y VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, pues de las fechas de publicación de los ordenamientos impugnados, se desprende la hipótesis de la presentación de la demanda fuera del plazo previsto en la fracción II del artículo 21 de la referida ley.
Para justificar la procedencia de la controversia constitucional que promueve, el síndico refiere que el dieciocho de septiembre de dos mil ocho tuvo conocimiento de las resoluciones de fincamiento de responsabilidad administrativa, resarcitoria e, incluso, penal, en su contra y en contra de diversos integrantes del Ayuntamiento, no obstante que las supuestas determinaciones no le han sido notificadas formalmente a él, ni a los regidores del Municipio de Jiutepec.
Tal hecho es total y completamente falso, pues dado el sistema de funcionamiento interno de este órgano de fiscalización, aún no ha sido remitido al área correspondiente para inicio de procedimiento administrativo de responsabilidades, ningún pliego de observaciones no solventadas derivadas de auditorías practicadas a la cuenta pública del ejercicio fiscal del año dos mil siete de ninguno de los Municipios que integran el Estado de M..
Por los argumentos vertidos, resulta clara la intención final del actor al promover la presente controversia constitucional, consistente en pretender que esa Suprema Corte declare la invalidez de las normas y los actos que reclama, antes de ser oído y vencido en el procedimiento que al efecto prevé la legislación local, pues el resto de las argumentaciones que formula derivan de las observaciones contenidas en el pliego que le fue notificado para que las solventara, lo que, a la fecha, no ha efectuado, reflejando en sus planteamientos temor a ser sancionado previamente a la emisión de cualquier acto de autoridad que determine responsabilidad administrativa, resarcitoria e, incluso, penal, que entonces sí resultare lesionadora de los interés del Municipio y de sus representantes.
Consecuentemente, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, que establece como causal de sobreseimiento cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia o cuando no se probare la existencia de este último, deberá decretarse el sobreseimiento del juicio.
NOVENO. El procurador general de la República, al formular su opinión, manifestó sustancialmente:
a) Sobre la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de la presente controversia constitucional:
El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal contempla la hipótesis para que esa Suprema Corte conozca de los litigios que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; por tanto, siendo que en el presente juicio se plantea un conflicto entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, el secretario de Gobierno y la A. Superior Gubernamental y el Municipio de Jiutepec, todos del Estado de M., se actualiza la competencia de ese Alto Tribunal para sustanciar y resolver la controversia constitucional en estudio.
b) Sobre la legitimación procesal del actor:
El servidor público municipal que promueve el presente medio de control constitucional es el síndico del Municipio actor, lo que acredita con copia de la sesión de Cabildo en la que actuó con tal carácter. En él recae la representación legal del referido nivel de gobierno y, por tanto, cuenta con la debida legitimación procesal activa, en términos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.
c) Sobre la oportunidad de la demanda:
En relación con las normas impugnadas aplicadas mediante la orden de visita o auditoría, se determina la extemporaneidad en la impugnación de los artículos 32, 40, fracciones XXVIII y XLVII, y 84 de la Constitución Política y 6, 14, 22 y 23 de la Ley de A. Superior Gubernamental, ambas del Estado de M..
En relación con las normas impugnadas aplicadas a través del pliego de observaciones emitido por la A. Superior Gubernamental del Estado, se concluye que la oportunidad de la demanda respecto de los numerales 40, fracciones XLI y LV, 134 y 136 de la Constitución Política; 1, fracción I, 2, fracciones XI a XVI, 3, 4, 11, 12, 15 a 19, 24, 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y II, 41 a 46, 51, 52 y 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la Ley de A. Superior Gubernamental; 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos, todas del Estado de M., se ajustó al plazo establecido en la segunda hipótesis de la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia.
d) Sobre las causales de improcedencia y motivos de sobreseimiento que hacen valer el Poder Ejecutivo, el secretario de Gobierno y el auditor superior de Fiscalización del Congreso, todos del Estado M.:
En cuanto al argumento del gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de M., en el sentido de que han cesado los efectos de las normas cuya invalidez se demanda, éste deviene infundado, toda vez que si bien es cierto que los numerales en cuestión fueron reformados y, por tanto, las hipótesis normativas contenidas en ellos son distintas, las normas que se aplicaron y que se combaten a través del presente medio de control constitucional siguen surtiendo sus efectos, puesto que la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, por el ejercicio fiscal de dos mil siete, tuvo como sustento dichos preceptos, esto es, la revisión en comento se llevó a cabo bajo el amparo de las normas vigentes en ese momento.
En relación con la extemporaneidad en la presentación de la demanda, es preciso señalar que dicha causal de improcedencia deviene parcialmente fundada, como se ha apuntado en el inciso c) anterior.
Por último, debe desestimarse la causal relacionada con la inexistencia de los actos materia de la controversia constitucional, pues lo aseverado por la autoridad demandada atañe eminentemente a cuestiones vinculadas con el fondo de la controversia.
e) Sobre los conceptos de invalidez:
Los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal prevén las garantías de audiencia, seguridad jurídica y legalidad, que son el conjunto de principios a que tienen que sujetarse todos los actos emitidos por cualquier autoridad, por lo que deben satisfacer los requisitos y formas que la propia Constitución y las leyes secundarias establecen. Dichos preceptos constitucionales garantizan, por un lado, el debido proceso y, por otro, que la actuación del Estado sea acorde a la competencia establecida en las leyes.
Ahora bien, de las constancias que obran en autos, se advierte que los actos combatidos, consistentes en los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como el pliego de observaciones derivado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, por el ejercicio fiscal de dos mil siete, fueron notificados el once del mismo mes y año al presidente y tesorero municipales y no al representante legal del Municipio.
Por tanto, si como en el caso concreto, los actos combatidos en el presente medio de control constitucional afectan el ámbito de atribuciones del Municipio actor, es inconcuso que la A. Superior Gubernamental del Estado debió haber notificado el pliego de observaciones al síndico de dicho Municipio, pues es este servidor público el representante legal del referido nivel de gobierno y, por tanto, a quien legalmente le compete defender sus derechos e intereses.
En este orden de ideas, si en el pliego de observaciones se establecen presuntas responsabilidades en contra de diversos integrantes del Municipio, resulta evidente que se está afectando la integración del Ayuntamiento; por tanto, al no haberse notificado los actos combatidos al síndico del Municipio actor, no se respetó su garantía de audiencia y, por ende, se vulnera el artículo 14, en relación con el diverso 115 de la Constitución Federal.
Adicionalmente, cabe señalar que toda vez que el procedimiento de revisión de la cuenta pública por el ejercicio fiscal de dos mil siete adolece de un vicio de origen, como lo es la falta de notificación al síndico, como representante legal del Municipio de Jiutepec, Estado de M., resulta inconcuso que todo lo actuado se encuentre permeado de la misma ilegalidad.
DÉCIMO. Mediante oficio recibido el dieciocho de febrero de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Municipio actor amplió su demanda y señaló como nuevo acto y normas impugnadas, los siguientes:
Acto impugnado:
El informe del resultado de la revisión a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiocho de enero de dos mil nueve.
Normas impugnadas:
1. El artículo sexto transitorio del Decreto Número 822, publicado en el Periódico Oficial Número 4627, de fecha dieciséis de julio de dos mil ocho, que se está aplicando a través del acto que se impugna.
2. Los artículos 8, 16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., publicada en el Periódico Oficial Número 4646, de fecha primero de octubre de dos mil ocho, que se están aplicando a través del acto que se reprocha.
3. Los artículos 3, primer párrafo, 6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial Número 4672, de fecha siete de enero de dos mil nueve, que se están aplicando en el mismo acto que se combate.
Asimismo, planteó los siguientes conceptos de invalidez:
1. Ad cautélam y sin admitir la constitucionalidad de las normas relacionadas con el órgano de fiscalización de la Legislatura Local, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracción I, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 39 y 41 de la Constitución Política del Estado de M., pues queda de manifiesto que si la integración de los Ayuntamientos y su derecho a ser oídos constituye una prerrogativa constitucional para el buen funcionamiento de los Municipios, las determinaciones iniciales y las que ahora se impugnan generan un perjuicio que afecta la esfera jurídica del Municipio actor, dado que en ningún caso, es decir, en ninguna de las resoluciones del órgano de fiscalización que se reclaman por esta vía, se ha dado la intervención que jurídicamente le corresponde, por conducto del síndico para defender los derechos e intereses del gobierno municipal, no obstante tener un interés legítimo para ello, al verse afectado, como en el caso, en su integración y hacienda pública.
2. Ad cautélam y sin admitir la constitucionalidad de las normas que regulan las atribuciones del órgano de fiscalización de la Legislatura Local, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 113, 115, fracción IV y 116, fracción II, de la Constitución Federal, dada la existencia de vicios formales en la aprobación y expedición del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización y de vicios materiales que afectan los artículos sexto transitorio del Decreto Número 822, publicado en el Periódico Oficial Número 4627, de dieciséis de julio de dos mil ocho; 8, 16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M.; y 3, párrafo primero, 6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización.
Los citados preceptos constitucionales han sido transgredidos en agravio del Municipio actor, toda vez que, a nivel local, existen diversas disposiciones jurídicas que, infundada, inmotivada e inconstitucionalmente, autorizan la intromisión de la Legislatura Local en la organización interna de la A. Superior de Fiscalización, el nombramiento y remoción de sus directores o titulares de las unidades administrativas; la validación o no de la solventación de observaciones derivadas de la revisión de la cuenta pública y la emisión de acuerdos o instrucciones que rijan su actuación.
3. Ad cautélam y sin admitir la constitucionalidad de las normas que regulan las atribuciones del órgano de fiscalización de la Legislatura Local, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en virtud de que las autoridades del Estado de M. que participan en el procedimiento de creación de las normas, distorsionan inconstitucionalmente los procedimientos de fiscalización y rendición de cuentas, como si éstos no fueran actos entre autoridades, sino procedimientos de fincamiento de responsabilidades administrativas.
En efecto, al analizar integralmente las normas y determinaciones que se impugnan, se advierte que, en materia de fiscalización de cuentas públicas, la Legislatura Local y su respectivo órgano de fiscalización suponen que el procedimiento ordinario de revisión de dichas cuentas no es más que un procedimiento -disciplinario y autoritario- de responsabilidades administrativas.
4. Ad cautélam, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, de la Constitución Federal, toda vez que en el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, el auditor superior de Fiscalización jamás explica cómo es que llega a determinar que diversas observaciones "no se solventaron", disponiendo, incluso, la instauración de otro procedimiento disciplinario en contra de los integrantes del Municipio actor.
En efecto, en el informe del resultado impugnado, no se establece la forma como se valoraron los argumentos expresados por el presidente y el tesorero del Municipio actor, así como las pruebas o documentos públicos exhibidos el veinticinco de septiembre de dos mil ocho y tampoco se indica por qué se rechazan tales argumentos y pruebas para tener por "no solventadas" dichas observaciones.
5. Sin admitir la constitucionalidad de las normas locales que se están aplicando a través de las determinaciones que se combaten, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, en virtud de que, mediante el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio actor por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, el auditor superior de Fiscalización impone a uno de sus servidores públicos, como lo es el contralor municipal, en forma definitiva, unilateral, imperativa y vinculante, diversos deberes que lo obligan a actuar en el sentido predeterminado en dicho informe, lo que implica un abuso de la Legislatura Local, por conducto del titular del órgano de fiscalización y una severa intromisión en la autonomía y potestades de gobierno del Municipio demandante.
DÉCIMO PRIMERO. Por auto de diecinueve de febrero de dos mil nueve, se tuvo por admitida la ampliación de demanda hecha valer por el Municipio actor; se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación; y se dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
DÉCIMO SEGUNDO. El gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de M. dieron contestación a la ampliación de demanda en los mismos términos que lo hicieron respecto del escrito inicial.
DÉCIMO TERCERO. El Poder Legislativo del Estado de M., al contestar la ampliación de demanda manifestó, en síntesis, lo siguiente:
En primer lugar, se actualiza la falta de legitimación en la causa y en el proceso del Municipio actor, pues quien promueve la controversia constitucional se ostenta como síndico del Municipio de Jiutepec, sin haber anexado el documento que le acredita como tal; por tanto, carece de legitimación y personalidad para comparecer a nombre de dicho Municipio.
Por otro lado, es improcedente lo señalado por el actor en el sentido de que no se hizo del conocimiento del síndico el procedimiento de responsabilidad administrativa, ya que los Ayuntamientos tienen la obligación de entregar, en forma trimestral y anual, su cuenta pública, a efecto de que el Congreso del Estado, a través de la A. Superior Gubernamental, revise y examine que se hayan cumplido con los programas sectorizados.
Además, en ningún momento fueron alteradas las reglas generales del procedimiento de responsabilidades, sino que, por el contrario, este procedimiento se apegó a derecho, tal como lo establecen la Constitución Política del Estado de M. y la Ley de A. Superior Gubernamental, vigente hasta antes del diez de octubre de dos mil ocho.
No son violentados los artículos 14, 16 y 115, fracciones I y II, de la Constitución Federal, pues el Congreso del Estado reconoce la autonomía, personalidad y atribuciones del Municipio actor en la organización de su administración pública. Asimismo, con fundamento en el artículo 40, fracciones XXVIII y XLVII, de la Constitución Política Estatal, el Congreso Local tiene la facultad de fiscalizar al Estado, los Municipios y demás entes fiscalizados.
Los artículos 40, fracción LV y 84 de la Constitución Política del Estado de M. establecen la facultad del Congreso Local de instaurar el procedimiento de responsabilidad política y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de la propia Constitución, atribución que será ejercida por la A. Superior de Fiscalización, como órgano de control, evaluación y fiscalización del Congreso del Estado, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley, teniendo, además, entre otras facultades, la de revisar el desempeño en el cumplimento de los objetivos contenidos en los programas de gobierno del Estado y de los Municipios.
No son violentados los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Federal, toda vez que los actos realizados por la A. Superior Gubernamental del Estado fueron debidamente fundados y motivados, como se desprende del contenido de cada uno de ellos.
La A. Superior Gubernamental, hoy A. Superior de Fiscalización, como órgano técnico del Congreso del Estado, ha sido respetuosa de la autonomía de la hacienda pública del Municipio actor, pues no ha intervenido en el manejo de la misma, sino sólo ha fiscalizado su administración.
Los artículos 45 y 46 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado sirven de fundamento a la emisión de los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determina en cantidad líquida la presunta responsabilidad de los infractores, la cual debe contabilizarse de inmediato.
Por tanto, en ningún momento se altera el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, pues el informe del resultado impugnado fue debidamente notificado al presidente municipal y no a personas extrañas o ajenas a la administración pública, tal como apunta el actor.
Por otro lado, la función del Comité de Solventación forma parte del procedimiento de revisión y fiscalizaciónde la cuenta pública y encuentra sustento en los artículos 7 a 13 del entonces Reglamento Interior de la A. Superior Gubernamental, que le otorgan facultades para determinar la solventación o no solventación del pliego de observaciones que previamente se hizo del conocimiento del Municipio actor.
En la Constitución Política del Estado de M. se establece la facultad del Congreso Local de revisar las cuentas públicas, para lo cual se auxiliará en la A. Superior de Fiscalización, por tanto, ésta debe contar con una estructura propia y un procedimiento para llevar a cabo la revisión de dichas cuentas. Al respecto, la ley secundaria prevé que deben establecerse las bases para su funcionamiento, lo que da sustento al establecimiento dentro de su estructura del Comité de Solventación, el cual, como se ha señalado, se encuentra regulado en los artículos 7 a 13 del entonces Reglamento Interior de la A. Superior Gubernamental.
En este sentido, en relación con la cuenta pública del Municipio actor, correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil siete, es preciso señalar que los argumentos formulados por el presidente y tesorero municipales fueron analizados en sus términos; sin embargo, éstos no fueron suficientes para solventar las observaciones referidas en el pliego, dando origen al informe del resultado combatido, en el que se expresan los argumentos técnicos y jurídicos que sustentan los casos concretos en los que las observaciones no fueron solventadas.
Es incongruente lo manifestado por el Municipio actor, en el sentido de que se vulneran los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116 de la Constitución Federal, pues en la emisión del informe del resultado que se impugna, fueron aplicadas las reglas del procedimiento de responsabilidades administrativas, previstas en el artículo 51 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo séptimo transitorio que se "adicionó" a la Ley de Fiscalización Superior del Estado, por virtud del Decreto Número 1061, publicado en el Periódico Oficial Número 4667, de diecisiete de diciembre de dos mil ocho.
El texto del actual penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal permite advertir con toda claridad que es la propia N.F. la que dispone que a las Legislaturas de los Estados corresponde la revisión de las cuentas públicas municipales, lo que, en el caso a estudio, se lleva a cabo a través de la A. Superior de Fiscalización, órgano técnico y especializado del Congreso del Estado de M., a la que la Constitución Local atribuye esta facultad.
Por tal motivo, al no vulnerarse precepto constitucional alguno, resultan inatendibles los argumentos planteados por el Municipio actor, debiendo declararse infundada la ampliación de la controversia constitucional.
DÉCIMO CUARTO. En su oficio de contestación a la ampliación de demanda, la A. Superior de Fiscalización (antes, A. Superior Gubernamental) del Estado de M. manifestó lo siguiente:
La representación jurídica del síndico municipal únicamente puede tener lugar cuando el Ayuntamiento es parte de un litigio o controversia, por lo que no es posible darle intervención dentro del procedimiento de revisión y fiscalización de cuenta pública, toda vez que dicho procedimiento tiene como finalidad únicamente verificar si el ejercicio del gasto público se apegó o no a la legalidad.
En efecto, contrario a lo manifestado por el actor, no es posible permitir la intervención del síndico durante el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública municipal, en virtud de que este procedimiento no es propiamente un litigio o controversia en contra del Ayuntamiento, por lo que resulta innecesario que dicha autoridad sea notificada.
La Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M. prevé dos procedimientos distintos, a saber, el procedimiento de revisión y fiscalización de las cuentas públicas que los entes públicos presentan al Congreso del Estado y el procedimiento de responsabilidades administrativas en contra de los servidores públicos a quienes se atribuyan las irregularidades referidas en las observaciones no solventadas durante el procedimiento de revisión y fiscalización.
El actor confunde la naturaleza de los procedimientos descritos, pues equivocadamente considera que el procedimiento de revisión y fiscalización de cuenta pública es un procedimiento disciplinario y que, por tal motivo, no es posible ordenar el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidades por las observaciones en las que, a su juicio, ya se determinó responsabilidad.
Ahora bien, contrario a lo que señala el actor, el procedimiento de revisión y fiscalización de cuenta pública tiene por objeto determinar si el ejercicio del gasto público se apegó o no a la legalidad y concluye con la emisión del informe del resultado, en el que únicamente se incluyen las observaciones no solventadas, las cuales servirán de sustento para el inicio del fincamiento de responsabilidades correspondiente.
Por otro lado, el Municipio actor considera que la expedición del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización vulnera lo dispuesto en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, argumentando que el Poder Legislativo del Estado de M. viola la autonomía técnica y de gestión de su órgano de fiscalización, ya que las designaciones de los directores generales serán efectuadas por la Junta Política y de Gobierno del Congreso Local.
Al respecto, debe señalarse que de ninguna manera se transgrede el precepto constitucional en cita, en virtud de que la autonomía técnica y de gestión con que cuenta la A. Superior de Fiscalización debe entenderse en relación con el ejercicio de sus atribuciones y su capacidad para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, sin que sea óbice que la designación de directores generales esté a cargo de la Junta Política y de Gobierno, cuya integración refleja la pluralidad del Congreso Local. Además, el propio Congreso del Estado es el que designa al auditor superior de Fiscalización, sin que, por ello, se vulnere el referido precepto constitucional.
Debe hacerse notar que la autonomía técnica y de gestión deriva de la especialidad que se requiere en el ejercicio de la función fiscalizadora, la cual no puede ser realizada directamente por el Congreso Local, pese a encontrarse facultado constitucionalmente para fiscalizar las cuentas públicas pues, para ello, debe contarse con conocimientos y técnicas especializados en materia de contabilidad, de lo que deriva la necesidad de que la revisión y fiscalización de la cuenta pública se realice a través de un órgano que, aunque dependiente del Poder Legislativo, cuente con independencia técnica y de gestión, sin que ello incluya la designación de ciertos funcionarios.
Ahora bien, la razón de que la cuenta pública sea presentada con posterioridad a la conclusión del periodo constitucional de cada Ayuntamiento, radica en que todas las cuentas públicas, sin excepción, deben ser revisadas por el órgano de fiscalización (argumento teleológico), pues, de lo contrario, las administraciones salientes se encontrarían imposibilitadas para entregar sus cuentas públicas el último día de su gestión (argumento de reducción al absurdo), cuyas consecuencias serían desfavorables en relación con la exigencia social de que el ejercicio del gasto público se apegue a la legalidad, toda vez que su composición deriva de las contribuciones que los particulares realizan a fin de satisfacer sus necesidades, confiando a un ente público su administración y ejercicio debido (argumento pragmático).
El informe del resultado es el documento que presenta el auditor superior Gubernamental a la Mesa Directiva del Congreso del Estado, cuyo contenido es el resultado de la fiscalización de las entidades, tal como se establece en el artículo 29 de la Ley de A. Superior Gubernamental, siendo innecesario que se satisfaga exhaustivamente la motivación que refiere el actor, pues dicho documento no constituye un acto de molestia, sino una obligación que la A. Superior tiene frente al Congreso del Estado.
Dada la unidad y coherencia del orden jurídico, debe atenderse a lo dispuesto en la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado -que regula el procedimiento de fiscalización de las cuentas públicas-, en lo relativo al contenido del informe del resultado, siendo indispensable que, en el mismo, se incluyan las observaciones y recomendaciones que, a juicio del órgano de fiscalización, sean procedentes.
Finalmente, derivado de los argumentos expuestos, no le asiste la razón al Municipio actor en su escrito de ampliación de demanda, pues los argumentos que refiere no se apoyan en enunciados correctos, dando como resultado afirmaciones inválidas, las cuales deben ser desestimadas.
DÉCIMO QUINTO. Mediante oficio recibido el siete de mayo de dos mil nueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Municipio actor amplió por segunda ocasión su demanda y señaló como nuevos actos y normas impugnados, los siguientes:
a) En relación con el Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio, los siguientes actos:
1. El acta de la sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización del Estado, celebrada el diez de octubre de dos mil ocho.
2. El oficio número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado y dirigido a la directora general Jurídica del Congreso Local.
3. El auto de radicación del procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de marzo de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización, la directora general Jurídica y el director de Responsabilidades, así como su anexo, el pliego de observaciones.
4. El oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado.
5. La diligencia practicada el veinte de abril de dos mil nueve, por el auditor superior de Fiscalización, la directora general Jurídica y el director de Responsabilidades, dentro del procedimiento radicado bajo el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01.
Por extensión y efectos, los siguientes actos y normas:
6. La orden de revisión o auditoría a la cuenta pública del referido sistema, por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, así como el desarrollo de la misma.
7. El informe del resultado de la revisión de la cuenta pública de dicho sistema, publicado en el Periódico Oficial Número 4683, de dieciocho de febrero de dos mil nueve.
8. Los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado, que obligan a determinados servidores públicos a otorgar fianza para ocupar sus cargos.
b) En relación con el Municipio, los siguientes actos:
1. El acta de la sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización del Estado, celebrada el dos de diciembre de dos mil ocho.
2. El pliego de observaciones resultante de la revisión a la cuenta pública del Municipio, correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil siete, específicamente, las observaciones no solventadas marcadas con los números 2 a 12, 14, 15, 17, 20, 23 a 25, 29 a 34, 36 a 45, 47, 49, 50, 52, 54, 55 y 56.
3. El oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado.
4. El auto de radicación del procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/059/09-02, de veintitrés de marzo de dos mil nueve.
5. El oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y uno de marzo de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado y dirigido al presidente municipal.
c) La invalidez de los artículos 40, fracción LV y 84, fracción II, de la Constitución Política y 2, fracción XIII y 28 de la Ley de A. Superior Gubernamental, ambas del Estado de M..
d) Todas y cada una de las determinaciones derivadas de la revisión de la cuenta pública del Municipio o de la supuesta cuenta pública del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua; los pliegos de observaciones; los procedimientos disciplinarios y sanciones impuestas a diversos servidores públicos municipales; y cualquier otra resolución que se dicte, ordene, ejecute o intente ejecutar en contra del Municipio.
Asimismo, planteó los siguientes conceptos de invalidez:
1. Ad cautélam y sin admitir la constitucionalidad de las normas que regulan las atribuciones del órgano de fiscalización de la Legislatura Local, se demanda la invalidez de los artículos 2, fracción XIII y 28 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., que se están aplicando al Municipio actor en todas las determinaciones que el órgano de fiscalización del Congreso del Estado emitió al organismo descentralizado municipal denominado "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M.".
El órgano de fiscalización de la Legislatura Local exigió a dicho organismo presentar "cuenta pública" por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, misma en que se basó la legislatura para ordenar y llevar a cabo una auditoría o revisión, formular un pliego de observaciones, determinar observaciones no solventadas e instaurar otro procedimiento disciplinario, cuando dicha "cuenta pública" no fue formulada ni presentada por el Municipio actor, contraviniendo así lo establecido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que establece que sólo al Municipio, es decir, al Ayuntamiento, corresponde presentar al Congreso Estatal la cuenta pública de los ingresos y egresos municipales percibidos, como se prevé también en los artículos 32 y 115, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política, 38 y 39, párrafo primero, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción VI, 41, fracción XVI, 82, fracciones XXII y XXIV, y 117 de la Ley Orgánica Municipal, todas del Estado de M..
2. Ad cautélam y sin reconocer la "cuenta pública" en la que la Legislatura Local, por conducto de su entidad fiscalizadora, emitió todas las determinaciones relacionadas con el "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M., se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Federal, que prevén los principios de fundamentación y motivación que deben regir la actuación de cualquier autoridad, incluso, en sus relaciones interinstitucionales con otras autoridades y que determinan que al Ayuntamiento corresponde administrar sus ingresos y egresos y presentar cuenta pública de ello a la Legislatura Local, autorizando a los Congresos de los Estados a revisar o fiscalizar dicha cuenta pública, sujetándose, entre otros, al principio de legalidad.
En efecto, los citados preceptos constitucionales han sido transgredidos en perjuicio del Municipio actor, toda vez que el Congreso del Estado de M., por conducto de su órgano de fiscalización, aplica una serie de criterios que, lejos de tener apoyo constitucional y legal, generan anarquía, al considerar que la obligación de rendición de cuenta pública y la facultad de fiscalización sólo significan la oportunidad para fincar ex profeso y prejuiciadamente responsabilidades, dejando inconstitucionalmente al margen de todo ello al Municipio actor, lo que se advierte de: a) la exigencia de la Legislatura Local al organismo descentralizado denominado "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M., a fin de que presente cuenta pública por el año dos mil siete; b) concluida la revisión o auditoría, la entidad fiscalizadora del Congreso Local emitió un pliego de observaciones, exigiendo al director del citado organismo descentralizado municipal solventara las mismas; y, c) la Legislatura Local publicó el informe del resultado de la revisión de la supuesta "cuenta pública", el nueve de octubre de dos mil ocho, determinando unilateralmente como no solventadas las observaciones números 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16 y 17, sin tomar en cuenta los argumentos y documentos presentados, incluso, por el director general del "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M.".
3. Se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Federal, que prevén los principios de fundamentación y motivación que deben regir la actuación de cualquier autoridad, incluso, en sus relaciones interinstitucionales con otras autoridades y que determinan que al Ayuntamiento corresponde administrar sus ingresos y egresos y presentar cuenta pública de ello a la Legislatura Local, autorizando a los Congresos de los Estados a revisar o fiscalizar dicha cuenta pública, sujetándose, entre otros, al principio de legalidad.
En efecto, los citados preceptos constitucionales han sido transgredidos en perjuicio del Municipio actor, toda vez que la Legislatura Local y su órgano de fiscalización, al considerar la existencia inconstitucional de dos cuentas públicas, esto es, la cuenta pública que el Municipio presentó en el mes de enero de dos mil ocho, respecto del ejercicio fiscal de dos mil siete, así como la cuenta pública del "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M., instauran simultáneamente diversos procedimientos administrativos, los primeros relativos a la cuenta pública del Municipio actor por el año dos mil siete y los segundos inherentes a la "cuenta pública" del organismo descentralizado denominado "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M., rompiendo los principios de unidad y congruencia entre ingresos, egresos y cuenta pública, que son únicos para el Municipio actor.
4. Se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Federal, que prevén los principios de fundamentación y motivación que deben regir la actuación de cualquier autoridad, incluso, en sus relaciones interinstitucionales con otras autoridades y que determinan que al Ayuntamiento corresponde administrar sus ingresos y egresos y presentar cuenta pública de ello a la Legislatura Local, autorizando a los Congresos de los Estados a revisar o fiscalizar dicha cuenta pública, sujetándose, entre otros, al principio de legalidad.
Efectivamente, las citadas normas constitucionales han sido vulneradas en perjuicio del Municipio actor, pues como se advierte de la lectura de los dictámenes del Comité de Solventación, de diez de octubre y dos de diciembre de dos mil ocho, así como de los acuerdos administrativos de radicación a procedimiento de responsabilidades administrativas, de veintitrés y veinticinco de marzo de dos mil nueve, a ninguno de los servidores públicos sujetos a procedimiento disciplinario se les hizo saber fundada y motivadamente los hechos que se les imputan y que sean causa de responsabilidad, en los términos de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado.
5. Ad cautélam, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, en virtud de que el órgano de fiscalización de la Legislatura Local, en aplicación de los inconstitucionales artículos 40, fracción LV y 84, fracción II, de la Constitución Política del Estado de M., vigentes hasta el nueve de octubre de dos mil ocho,así como del inciso g) del artículo 29 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., o bien, en aplicación de los artículos 1, inciso a), 10, fracciones XIV y XV, 16, fracciones IV, XVIII y XXII, 36, fracción VI y 47, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., investiga, determina y sanciona cualquier falta de naturaleza administrativa, aun cuando de dicha infracción no se advierta que exista discrepancia entre las cantidades correspondientes a los ingresos o los egresos, ni falta de exactitud o justificación en los ingresos o los gastos realizados, lo que evidentemente vulnera la fracción IV del artículo 115 constitucional, al autorizar una inconstitucional intromisión en los actos de gobierno del Municipio actor, que permiten al Congreso del Estado o a la A. Superior de Fiscalización conocer, juzgar y sancionar cualquier falta administrativa que sea ajena a lo estrechamente vinculado con la fiscalización de su cuenta pública.
6. Se violan en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16, 35, fracción II, 113, 115, fracciones II y VIII, y 123, apartado B, fracción VII, de la Constitución Federal, pues la Legislatura Local, por conducto de su entidad fiscalizadora, al formular la observación administrativa "no solventada" e identificada con el número 2, contenida en el dictamen derivado del proceso de solventación, de diez de octubre de dos mil ocho y en el auto de radicación a procedimiento disciplinario -estos dos últimos relativos al "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M."-, reprocha que los servidores públicos de dicho organismo "no se encuentren afianzados".
No obstante que ese Alto Tribunal, al resolver cuestiones similares a la planteada en este concepto de invalidez, ha sostenido que la exigencia de fianza para ocupar un empleo o comisión en la función pública, con cargo al peculio del nombrado, actualiza la violación al derecho constitucional que tienen los ciudadanos mexicanos de acceder a los empleos públicos, consagrado en la fracción II del artículo 35 de la Constitución Federal.
Y, al mismo tiempo, se limita la potestad del gobierno municipal para nombrar libremente a los servidores públicos que le estén subordinados, pues las condiciones a las que habría exclusivamente que atender son las de perfil, capacidad, idoneidad, honradez y experiencia, sin tener que involucrar una que atiende a una cuestión ajena al servicio público, como lo es la capacidad económica del aspirante o seleccionado.
DÉCIMO SEXTO. Por auto de doce de mayo de dos mil nueve, se tuvo por admitida la segunda ampliación de demanda hecha valer por el Municipio actor; se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación (incluyendo a los demás Municipios del Estado de M., por considerar que tienen legitimación pasiva cuando se impugnan normas de la Constitución Política Local); y se dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
DÉCIMO SÉPTIMO. El gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de M., al dar contestación a la segunda ampliación de demanda promovida por el Municipio actor, se manifestaron en el mismo sentido en que lo hicieron al contestar el escrito inicial.
DÉCIMO OCTAVO. El Poder Legislativo del Estado de M., al contestar la segunda ampliación de demanda manifestó, en síntesis, lo siguiente:
El procedimiento de fiscalización inició con un oficio dirigido al director general del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio, mediante el cual se le solicitó su apoyo y colaboración para que el personal de la A. Superior Gubernamental del Estado llevara a cabo la auditoría correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete.
Mediante acta de inicio de auditoría, se procedió al inicio de la misma y, en su momento, fue efectuado el cierre, no siendo necesario requerir la presencia del síndico para llevarla a cabo. En ningún momento se alteró el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública del "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, pues la emisión del pliego de observaciones forma parte del procedimiento de revisión que realiza la A. Superior de Fiscalización del Estado, el cual fue notificado al director del referido sistema, quien es responsable por los actos realizados en el ejercicio de su cargo, sin que fuese necesario notificar y dar intervención al Municipio actor en dicho procedimiento. Además, el órgano de fiscalización se encuentra facultado para requerir la información que considere pertinente, con objeto de tener por solventadas las irregularidades detectadas durante el procedimiento de fiscalización del citado organismo descentralizado, sin que se vulnere, en modo alguno, lo dispuesto por los artículos 14, 16, 115 y 116 de la Constitución Federal.
Para que tenga lugar el procedimiento de responsabilidad administrativa, es necesario que previamente se inicie la revisión de la cuenta pública. Al finalizar la revisión, se emite el pliego de observaciones, el cual se notifica a los responsables, a efecto de que solventen las irregularidades que resulten de la revisión. Posteriormente, se emite la resolución final en la cual se determina la existencia de irregularidades no solventadas, mismas que dan origen al procedimiento de responsabilidad antes mencionado, que se instaura en contra de los servidores públicos que se consideren responsables de tales actos.
Como se observa, en ningún momento fueron alteradas las reglas generales del procedimiento de responsabilidades sino, por el contrario, el procedimiento se apegó a derecho, como lo establecen la Constitución Política y la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado, vigente hasta el diez de octubre de dos mil ocho.
Los Municipios se encuentran obligados a rendir la cuenta pública ante el Congreso Local, dentro de los plazos que establece el artículo 32 de la Constitución Política del Estado. En este sentido, no se vulnera la organización administrativa del "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M., al ser éste identificado a través del acuerdo que lo crea como un organismo público descentralizado de la administración municipal, con personalidad jurídica y patrimonio propio y con funciones de autoridad administrativa, mediante el ejercicio de las atribuciones que le otorga la Ley Estatal de Agua Potable, por lo que resulta también un ente fiscalizable por la A. Superior de Fiscalización.
A mayor abundamiento, conforme al artículo 4 del acuerdo por el que se crea el organismo descentralizado en cuestión, el patrimonio de éste se constituye con las aportaciones federales, estatales y municipales que, en su caso, se realicen; en consecuencia y derivado de la naturaleza de las referidas aportaciones, la A. Superior Gubernamental del Estado cuenta con atribuciones para auditar al "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M.".
El hecho de que la A. Superior de Fiscalización se encuentre facultada para solicitar toda la información que requiera para llevar a cabo la fiscalización, no vulnera, en modo alguno, la autonomía del citado organismo descentralizado y, mucho menos, el manejo de las finanzas por parte del Municipio actor, por lo que resulta inverosímil lo argumentado por éste, en el sentido de que de las observaciones realizadas, no se advierte discrepancia entre los ingresos o los egresos, ni cifras no justificadas y tampoco se producen daños o perjuicios a la hacienda o patrimonio municipal, toda vez que la fiscalización abarca todo lo correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete y no sólo lo que pretende el actor que sea fiscalizado para su beneficio.
En este orden de ideas, es válido el procedimiento instaurado en contra del ente auditado, pues fue correcta la aplicación de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado, vigente al momento en que dio inicio la revisión de la cuenta pública del organismo auditado, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, lo cual quedó acreditado con las copias certificadas de los expedientes legislativos de dicha ley, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado y de su reglamento.
Por tal motivo, al no vulnerarse precepto constitucional alguno, resultan inatendibles los argumentos formulados por el actor en el escrito respectivo, debiendo declararse infundada la segunda ampliación de demanda.
DÉCIMO NOVENO. En su oficio de contestación a la segunda ampliación de demanda, la A. Superior de Fiscalización (antes A. Superior Gubernamental) del Estado de M. manifestó lo siguiente:
La entonces A. Superior Gubernamental del Estado se encontraba facultada para revisar y fiscalizar la cuenta pública del organismo público descentralizado denominado "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M., de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116, en relación con el diverso 79, fracción I, de la Constitución Federal.
Los preceptos impugnados, así como su aplicación por el órgano de fiscalización, resultan constitucionales, pues son acordes con los términos y previsiones que se establecen en la propia Constitución, lo que se refuerza con el hecho de que el "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M." es una entidad que administra recursos destinados al gasto público, cuyo manejo está sujeto a revisión por parte de la A. Superior de Fiscalización. En este sentido, el actor olvida que los organismos municipales operadores de agua tienen una cuenta pública independiente a la del Municipio al que pertenecen.
Tomando en consideración que la controversia constitucional presupone una afectación a los derechos de la entidad, poder u órgano que se considera agraviado por virtud de actos o normas emitidas por otra entidad, poder u órgano de gobierno, es claro que los conceptos de validez que se contestan son inatendibles, toda vez que se refieren a un procedimiento administrativo de responsabilidades, seguido en contra de los servidores públicos responsables de las observaciones no solventadas en el proceso de revisión y fiscalización de la cuenta pública del "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M.", procedimiento que no irroga perjuicio alguno al actor.
En efecto, a pesar de la fuerza persuasiva de los argumentos que formula el promovente, debe hacerse notar que los mismos resultan infundados, pues parten de premisas falsas que llevan a conclusiones incorrectas, pues olvida que la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado prevé dos procedimientos distintos, a saber, el procedimiento de revisión y fiscalización de las cuentas públicas que los entes públicos presentan al Congreso Local y el procedimiento de responsabilidades administrativas en contra de los servidores públicos a quienes se atribuyan las observaciones no solventadas durante el procedimiento de revisión y fiscalización.
En efecto, el actor confunde la naturaleza de los procedimientos mencionados, pues considera erróneamente que el procedimiento de revisión y fiscalización de su cuenta pública es un procedimiento disciplinario y que, por tal motivo, no es posible ordenar el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidades por observaciones en las que, a su juicio, ya se determinó responsabilidad.
Ahora bien, contrario a lo señalado por el Municipio actor, el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública tiene por objeto determinar si el ejercicio del gasto público se apegó o no a la legalidad y concluye con la emisión del informe del resultado, en el que únicamente se incluyen las observaciones no solventadas, las cuales servirán de sustento para el inicio del fincamiento de responsabilidades correspondiente.
Tan es así, que el director general del "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M., promovió el juicio de amparo 657/2009, radicado en el Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de M., cuya admisión presupone que el J. estimó que el quejoso tiene interés jurídico, en virtud de que el procedimiento administrativo de responsabilidades ASF/DGJ/PAR/048/09-01, es susceptible de vulnerar sus derechos fundamentales. Tal afectación sólo puede tener lugar en relación con el referido quejoso, pues, de lo contrario, habría obligado al J. a desechar la demanda por notoriamente improcedente, lo que, en la especie, no aconteció.
Por otro lado, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el diverso 21, fracciones I y II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, toda vez que, entre la fecha en que el actor tuvo conocimiento de las normas y los actos impugnados y la fecha en que promovió la segunda ampliación de demanda, ha transcurrido en exceso el plazo de treinta días que la ley otorga para tal efecto, por lo que procede el sobreseimiento en términos del artículo 20, fracción II, del ordenamiento en cita.
Consecuentemente, no le asiste razón al Municipio actor, pues los argumentos que plantea se apoyan en enunciados incorrectos cuyo resultado se traduce en afirmaciones inválidas que deben ser desestimadas.
VIGÉSIMO. El procurador general de la República, al formular su opinión respecto de la primera y segunda ampliaciones de demanda, manifestó sustancialmente:
a) Sobre la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de la primera y segunda ampliaciones de demanda:
De conformidad con el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal y considerando que en el presente juicio se plantea un conflicto entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, el secretario de Gobierno y el auditor superior Gubernamental y el Municipio de Jiutepec, todos del Estado de M., se actualiza la competencia de ese Alto Tribunal para sustanciar y resolver las ampliaciones de demanda.
b) Sobre la legitimación procesal de la actora:
Si las ampliaciones de demanda fueron promovidas por el mismo servidor público que formuló la demanda inicial, se concluye que el citado funcionario municipal se encuentra legitimado para presentar las ampliaciones en cuestión.
c) Sobre la oportunidad de la demanda:
En cuanto a la oportunidad de la primera ampliación de demanda, debe señalarse que el escrito respectivo se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación el dieciocho de febrero de dos mil nueve, por lo que su presentación es oportuna respecto del informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio actor, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el veintiocho de enero de dos mil nueve.
En la especie, el actor solicitó la invalidez del artículo sexto transitorio del Decreto Número 822, con motivo de su primer acto de aplicación, el cual hizo consistir en el informe del resultado antes referido; sin embargo, por un lado, han cesado los efectos del citado artículo transitorio y, por otro, de su contenido se advierte que no guarda relación con dicho informe, sin que se hubiese producido, por tanto, el primer acto de aplicación a que alude el promovente.
En consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el diverso 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, debiendo decretarse el sobreseimiento en la presente controversia.
Por otro lado, si los artículos 8, 16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado el primero de octubre de dos mil ocho y la ampliación de demanda fue presentada hasta el dieciocho de febrero de dos mil nueve, es incuestionable que fue promovida extemporáneamente respecto de las citadas normas.
De igual forma, al no haberse producido el primer acto de aplicación de las normas combatidas que aduce el promovente, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el diverso 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, debiendo, por tanto, sobreseerse en la controversia constitucional que nos ocupa.
Respecto de la impugnación de los artículos 3, párrafo primero, 6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización, al no existir un primer acto de aplicación de los mismos, habría que atender a la primera hipótesis de la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, por lo que si los citados preceptos fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado el siete de enero de dos mil nueve, el plazo de treinta días para promover la controversia constitucional inició el ocho de enero y concluyó el veinte de febrero del mismo año.
Por tanto, si el escrito respectivo fue presentado el dieciocho de febrero de dos mil nueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de ese Alto Tribunal, se concluye que la ampliación fue promovida de manera oportuna.
En cuanto a la oportunidad de la segunda ampliación de demanda, resulta innecesario analizar los actos impugnados en los incisos a) a i), relacionados con la revisión de la cuenta pública del organismo público descentralizado denominado "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, dado que se actualiza la falta de legitimación ad causam del Municipio actor para promover la referida ampliación.
Ahora bien, respecto de la oportunidad de las normas y actos impugnados por el Municipio actor, en relación con la revisión de su cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, debe señalarse que el escrito respectivo se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación el siete de mayo de dos mil nueve, por lo que su presentación es oportuna respecto del acta de sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización, celebrada el dos de diciembre de dos mil ocho y del oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve.
En este orden de ideas, toda vez que la impugnación de los artículos 40, fracción LV y 84, fracción II, de la Constitución Política del Estado de M., se realizó con motivo de su primer acto de aplicación, debe concluirse que el cómputo señalado para los actos antes mencionados también es aplicable a estos preceptos y, en consecuencia, la ampliación es igualmente oportuna respecto de éstos.
Por lo que respecta a la impugnación del pliego de observaciones resultante de la revisión de la cuenta pública del Municipio actor, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, señala el promovente, en el escrito respectivo, que tuvo conocimiento de dicho acto el treinta y uno de marzo de dos mil nueve; sin embargo, de las constancias que obran en el expediente, se advierte que el referido pliego de observaciones fue notificado al presidente y tesorero municipales el once de agosto de dos mil ocho, a través de los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, por lo que el plazo para promover la segunda ampliación de demanda inició a partir del día siguiente al en que tuvo conocimiento de los citados oficios, es decir, el doce de agosto de dos mil ocho y concluyó el veinticuatro de septiembre del mismo año.
En consecuencia, si el escrito respectivo se presentóen la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación el siete de mayo de dos mil nueve, fue interpuesto en forma extemporánea, actualizándose, por tanto, la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, lo que obliga a sobreseer en la presente controversia constitucional, respecto del referido acto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 20, fracción II, del ordenamiento legal en cita.
d) Sobre la causa de improcedencia que se advierte:
En el presente asunto, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, ya que los actos y normas que se impugnan en la segunda ampliación de demanda, identificados con los incisos j), l), m) y n), consistentes en el acta de sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización del Estado de M., celebrada el dos de diciembre de dos mil ocho; el oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve; el auto de radicación de veintitrés de marzo de dos mil nueve, dictado en el expediente ASF/DGJ/PAR/059/09-02; y el oficio número ASG/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y uno de marzo de dos mil nueve, forman parte de un procedimiento que aún se encuentra en trámite, es decir, no ha concluido en forma definitiva.
Por consiguiente, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el citado artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, procede sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con la fracción II del artículo 20 del propio ordenamiento.
e) Sobre las causales de improcedencia y sobreseimiento que hacen valer el Poder Legislativo y la A. Superior de Fiscalización del Estado de M.:
Sobre la falta de legitimación activa del Municipio actor para promover la primera ampliación de demanda, debe señalarse que si el escrito respectivo fue promovido por el mismo servidor público que formuló la demanda inicial, se concluye que el citado funcionario municipal se encuentra legitimado para presentar la referida ampliación.
Respecto de la falta de afectación a la esfera competencial del Municipio actor, en el escrito de la segunda ampliación de demanda debe mencionarse que en virtud de que la causal de improcedencia invocada por la A. Superior de Fiscalización del Estado involucra el estudio de fondo del asunto, procede desestimarla.
Ahora bien, sobre la extemporaneidad en la presentación del escrito de la segunda ampliación de demanda, se solicita se tengan por reproducidas, en obvio de repeticiones innecesarias, las manifestaciones realizadas en el apartado relativo al análisis de la oportunidad del escrito relativo.
f) Sobre los conceptos de invalidez:
Respecto de la falta de notificación al representante legal del Municipio actor, debe señalarse que conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado, al ejercerse la fiscalización de forma posterior a la gestión financiera, ésta tiene carácter externo, llevándose, por tanto, de manera autónoma e independiente a cualquier forma de control o fiscalización interno del gobierno municipal. Se trata de un acto personal en relación con el servidor público, por el indebido ejercicio del cargo, por lo que las responsabilidades que se determinen serán personales y, como tales, no afectan al Municipio en su patrimonio; de ahí que no exista razón para notificar a este nivel de gobierno por medio del síndico máxime si, respecto de este funcionario, no se detectó alguna irregularidad que afecte los intereses municipales.
Por lo anterior, debe declararse infundado el argumento del Municipio actor, en el sentido de que la falta de notificación al síndico conlleva una violación de las garantías de audiencia, fundamentación y motivación pues, como se ha demostrado, no se causa perjuicio alguno al Municipio.
Por otro lado, respecto de la invalidez de los artículos 3, párrafo primero, 6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización, resultan inatendibles los argumentos que hace valer el Municipio actor, toda vez que, como se manifestó en el apartado relativo a la oportunidad de la ampliación de demanda, el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal de dos mil siete, se fundamentó en la Ley de A. Superior Gubernamental, que se encontraba vigente al momento de llevarse a cabo dicho procedimiento, y no en la Ley de Fiscalización Superior.
Ahora bien, en relación con la segunda ampliación de demanda, debe señalarse que los organismos públicos descentralizados son sujetos de fiscalización y tienen la obligación de rendir su cuenta pública ante la A. Superior Gubernamental del Estado, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y los egresos, en un ejercicio fiscal comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año, se hayan ejercido en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, con base en los criterios y programas aprobados.
Por tanto, al haberse comprobado que la A. Superior Gubernamental se encuentra facultada para fiscalizar a los entes públicos autónomos municipales, es dable concluir que el acto medular que se impugnó a través de la segunda ampliación de demanda, no vulnera, en modo alguno, la integración y funcionamiento del Municipio actor y, menos aún, es susceptible de causarle un daño o perjuicio irreparable.
En consecuencia, al no sufrir afectación alguna el Municipio actor, carece de interés en el presente juicio para impugnar los actos relacionados con la revisión de la cuenta pública del organismo descentralizado denominado "Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, resultando innecesario entrar al estudio de los conceptos de invalidez que se formulan y debiendo sobreseer en la controversia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 19, fracción VIII, en relación con los diversos 10, fracción I y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.
VIGÉSIMO PRIMERO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
VIGÉSIMO SEGUNDO. Mediante escrito de siete de octubre de dos mil nueve, el Ministro M.A.G. devolvió el expediente de la presente controversia constitucional a la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, argumentando que, por el grado de dificultad y laboriosidad del asunto, le sería prácticamente imposible formular el proyecto de sentencia respectivo dentro del plazo de poco más de un mes que le restaba como Ministro de este Alto Tribunal.
VIGÉSIMO TERCERO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro instructor al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y en virtud de que la ponencia del M.S.A.V.H. sustituye para efectos de turno a la del M.M.A.G., se acordó returnar el expediente de mérito al Ministro citado en primer término, para efectos de la tramitación y resolución de este asunto, mismo que fue recibido el primero de diciembre de dos mil nueve.
VIGÉSIMO CUARTO. Con fecha siete de mayo de dos mil diez, se remitió a la Secretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal un primer proyecto de resolución, el cual fue listado para discutirse en las sesiones del Tribunal Pleno correspondientes al mes de marzo de dos mil once; sin embargo, derivado de la resolución de diversos asuntos relacionados con la materia de la presente controversia, se decidió retirarlo de la lista, a efecto de realizar los ajustes necesarios.
VIGÉSIMO QUINTO. Derivado de la reestructura de que fue objeto el proyecto, el Ministro ponente solicitó al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que se remitiera el expediente a la Segunda S. de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero, fracción I, del Acuerdo General Número 5/2001, reformado mediante diverso Acuerdo General Número 3/2008, de diez de marzo de dos mil ocho, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Jiutepec, Estado de M. y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad federativa, en el que pese a impugnarse, además de actos, normas de carácter general, no subsiste problema alguno de inconstitucionalidad en relación con las mismas.
SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.
En el escrito inicial de demanda, el Municipio de Jiutepec, Estado de M., impugna lo siguiente:
1. El artículo 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M., que expresamente se está aplicando, como puede advertirse de la lectura de la observación resarcitoria número 35, contenida en las páginas noventa y nueve y cien del pliego de observaciones emitido por el auditor superior gubernamental del Estado, en la que se atribuye presunta responsabilidad al presidente municipal y al tesorero del Municipio de Jiutepec, por "desvío de recursos", al no haber constituido una cuenta bancaria para destinar la recaudación de los ingresos derivados de la propiedad inmobiliaria a la adquisición de un terreno.
2. El procedimiento legislativo de los artículos 32, 40, fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos primero y segundo, fracciones I a V y VI, párrafos primero y segundo, 134 y 136 de la Constitución Política del Estado de M., así como sus declaratorias de validez y fes de erratas relacionados con las facultades de revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales, la creación del órgano de fiscalización de la Legislatura Local y la determinación de responsabilidades a los servidores públicos de los Municipios, que implícitamente se están aplicando a través de los oficios ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, el pliego de observaciones y las cédulas de notificación respectivas.
3. El procedimiento legislativo de los artículos 1, fracción I, 2, fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI, VIII a XVII, XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y II, 41 a 46, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., relacionados con las facultades de revisión de las cuentas públicas municipales, la emisión de pliegos de observaciones e informes de resultados y la determinación de responsabilidades e imposición de sanciones a los servidores públicos de los Municipios, que expresa o implícitamente se están aplicando a través de los oficios ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, el pliego de observaciones y las cédulas de notificación respectivas.
4. El inciso g) del artículo 29 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., que implícitamente se está aplicando a través del pliego de observaciones.
5. Por extensión y efectos de la invalidez de las normas impugnadas en los numerales 2 y 3 anteriores, los artículos 39 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción LXI, de la Ley Orgánica Municipal, ambas del Estado de M., que facultan a la A. Superior Gubernamental del Estado para recibir y fiscalizar las cuentas públicas.
6. El procedimiento legislativo de los artículos 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que expresamente se están aplicando a través del pliego de observaciones.
7. La orden de visita o auditoría a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, de fecha siete de abril de dos mil ocho, así como el desarrollo y conclusión de la misma, ordenada y llevada a cabo por la A. Superior Gubernamental del Estado.
8. Los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones de la misma fecha, y las dos actas de notificación practicadas el once del mismo mes y año.
9. Todas las resoluciones y actuaciones que integren y que, en el futuro, se emitan con motivo del fincamiento de responsabilidad al presidente municipal, al síndico y a los demás integrantes del Municipio de Jiutepec, Estado de M., sancionándolos con el "reintegro" de diversas cantidades de dinero, a través de los oficios y el pliego de observaciones antes referidos, incluyendo cualquier otra resolución del órgano de fiscalización o la Legislatura Local, por la que se pretendan hacer efectivas dichas sanciones, o bien, se determine suspender o revocar el cargo a tales funcionarios.
Los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M.; 32, 40, fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos primero y segundo, fracciones I a V y VI, párrafos primero y segundo, 134 y 136 de la Constitución Política del Estado de M.; 1, fracción I, 2, fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI, VIII a XVII, XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y II, 41 a 46, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.; 29, inciso g), de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.; por extensión y efectos de la invalidez de las normas que se impugnan de la Constitución Política y la Ley de A. Superior Gubernamental, ambas del Estado de M., 39 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción LXI, de la Ley Orgánica Municipal, ambas del Estado de M.; 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, constituyen normas generales, toda vez que cuentan con los elementos de generalidad y abstracción, al ser aplicables a todo sujeto que se coloque en la hipótesis normativa y no encontrarse dirigidas a un caso particular, ni agotarse al momento de su aplicación.
En tanto, la orden de visita o auditoría a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, así como el desarrollo y conclusión de la misma; los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, el pliego de observaciones y las actas de notificación respectivas; y las resoluciones y actuaciones que integren y que, en el futuro, se emitan con motivo del fincamiento de responsabilidad al presidente municipal, al síndico y a los demás integrantes del Municipio, constituyen actos en sentido estricto, por referirse a una situación particular y concreta.
Atento a lo anterior, a efecto de determinar si la demanda fue promovida oportunamente respecto de las normas generales impugnadas, deberá estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que establece que, tratándose de normas generales, el plazo para la promoción de la controversia constitucional será de treinta días contados a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia:
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"...
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."
En el caso, los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M.; 32, 40, fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos primero y segundo, fracciones I a V y VI, párrafos primero y segundo, 134 y 136 de la Constitución Política del Estado de M.; 1, fracción I, 2, fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI, VIII a XVII, XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y II, 41 a 46, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.; 29, inciso g), de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.; por extensión y efectos de la invalidez de las normas que se impugnan de la Constitución Política y la Ley de A. Superior Gubernamental, ambas del Estado de M., 39 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción LXI, de la Ley Orgánica Municipal, ambas del Estado de M.; 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se impugnan con motivo del que se estima su primer acto de aplicación, consistente en los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones de la misma fecha.
No obstante lo anterior, de la lectura y análisis integral del escrito inicial de demanda, los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08 y el pliego de observaciones antes referidos, se desprende lo siguiente:
a) Si bien es cierto que el Municipio de Jiutepec, Estado de M., demanda la invalidez de los artículos 32, 40, fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos primero y segundo, fracciones I a V y VI, párrafos primero y segundo, 134 y 136 de la Constitución Política del Estado de M. y 1, fracción I, 2, fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI, VIII a XVII, XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y II, 41, 43, 44, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., "por su aplicación expresa o implícita a través de los oficios y pliego de observaciones de mérito"; también lo es que de la lectura de estos últimos, en ningún momento se observa que tales numerales se hayan aplicado en perjuicio del Municipio actor, toda vez que los mismos únicamente abordan temas relacionados con las facultades de revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales, la creación del órgano de fiscalización de la Legislatura Local, la emisión de pliegos de observaciones e informes de resultados y la determinación de responsabilidades e imposición de sanciones a los servidores públicos de los Municipios.
b) Aun cuando el Municipio actor demanda, de manera destacada, la invalidez del inciso g) del artículo 29 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., "por su aplicación implícita a través del pliego de observaciones derivado de la revisión a su cuenta pública por el año dos mil siete", lo cierto es que de la lectura del citadopliego, en ningún momento se observa que tal precepto legal haya sido aplicado en perjuicio del Municipio actor, toda vez que la norma general combatida se refiere al contenido de los informes de resultados, y no a los pliegos de observaciones en sí mismos, resultando, por tanto, evidente la imposibilidad de impugnar normas generales por su supuesta aplicación en un acto no comprendido dentro sus propios alcances.
c) En virtud de que la impugnación de los artículos 39 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción LXI, de la Ley Orgánica Municipal, ambas del Estado de M., se realiza por extensión y efectos de la invalidez de las normas generales combatidas de la Constitución Política y la Ley de A. Superior Gubernamental, ambas del Estado de M., es de concluirse que las normas mencionadas en primer término tampoco fueron aplicadas en perjuicio del Municipio actor.
Al respecto, resulta oportuno concluir que aun cuando el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia prevé dos posibilidades diversas para la impugnación de normas generales (treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia) y el Municipio actor haya optado por demandar la invalidez de las normas generales referidas en los incisos a) a c), a partir de que se produjo su primer acto de aplicación, sin que haya demostrado la aplicación de las mismas en su perjuicio, lo cierto es que tampoco sería viable estudiar la impugnación de mérito a partir de la fecha de publicación de tales normas, toda vez que si las mismas fueron publicadas durante los años dos mil tres a dos mil cinco y el escrito de demanda fue depositado el veinticuatro de septiembre de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, resulta a todas luces evidente la extemporaneidad en su impugnación.
Por lo anteriormente señalado, debe sobreseerse en la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que se actualizan las causales de improcedencia previstas en las fracciones VII y VIII del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 21 del propio ordenamiento, únicamente respecto de las normas generales referidas en los incisos a) a c).
d) Ahora bien, por cuanto hace al artículo 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M., se actualiza el supuesto para su impugnación, en virtud de que se observa su aplicación expresa a través del pliego de observaciones emitido por la A. Superior Gubernamental del Estado, en específico, la observación número 35, contenida en las páginas noventa y nueve y cien, en la que se atribuye presunta responsabilidad al presidente municipal y al tesorero del Municipio de Jiutepec, por "desvío de recursos", al no haber constituido una cuenta bancaria para destinar la recaudación de los ingresos derivados de la propiedad inmobiliaria.
e) Asimismo, es dable afirmar que se actualiza el supuesto para la impugnación de los artículos 42, 45 y 46 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., toda vez que por cuanto hace al primero de los numerales citados, se advierte su aplicación expresa a través del pliego de observaciones emitido por la A. Superior Gubernamental del Estado, en específico, las observaciones números 25 y 35, en las que dicho órgano de fiscalización impone diversas obligaciones de hacer a cargo del Municipio actor. Además, por cuanto hace a los artículos 45 y 46, también se observa su aplicación expresa a través de los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, mediante los cuales la A. Superior Gubernamental del Estado (i) notifica al presidente municipal y al tesorero el pliego de observaciones resultante de la revisión a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, por el ejercicio fiscal del año dos mil siete; y, (ii) concede a las citadas autoridades municipales un plazo de cuarenta y cinco días naturales para dar contestación a dicho pliego de observaciones. Cabe destacar que los preceptos legales de mérito sirven de fundamento para la emisión del referido pliego y el otorgamiento de un plazo improrrogable para la solventación del mismo, respectivamente.
f) Resulta oportuno mencionar que se actualiza el supuesto para la impugnación de los artículos 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en virtud de que se advierte su aplicación expresa a través del pliego de observaciones emitido por la A. Superior Gubernamental del Estado, en el que se determinan presuntas responsabilidades a diversas autoridades del Municipio de Jiutepec, Estado de M..
Lo anterior pone de manifiesto que los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha, sí constituyen un acto de aplicación de las normas impugnadas, referidas en los incisos d) a f), en tanto, a través de los mismos, se establece que la A. Superior Gubernamental cuenta con facultades de revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales, dentro de las cuales podemos ubicar, a manera de ejemplo, la atribución de emitir pliegos de observaciones y conceder plazos para su solventación y la de determinar presuntas responsabilidades a los servidores públicos de los Municipios.
Hecha la anterior precisión, debe ahora determinarse si los oficios y el pliego de observaciones antes referidos, constituyen el primer acto de aplicación de los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M.; 42, 45 y 46 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.; y 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
En relación con este punto, este Alto Tribunal ha sostenido que a efecto de calificar cuál es el primer acto de aplicación que puede dar lugar a la controversia, debe tomarse en cuenta el perjuicio que se ocasione a la parte actora con la aplicación del precepto.
En este sentido, se ha considerado que existen actos de aplicación neutros que no causan afectación al estatus jurídico del promovente y que, por tanto, no pueden ser impugnados en esta vía, tomando en consideración que en controversias constitucionales debe existir un interés legítimo, entendido como la afectación que resiente en su esfera de atribuciones la entidad, poder u órgano legitimado.
En las relatadas condiciones, es dable afirmar que la aplicación de los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M.; 42, 45 y 46 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.; y 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, a través de los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha, actualiza el supuesto para su impugnación.
En efecto, el Municipio actor optó por demandar la invalidez de las normas impugnadas a partir de que se produjo el primer acto de aplicación de las mismas en su perjuicio, para lo cual se requiere, entre otros posibles supuestos, la emisión de un acto que tenga su fundamento en el dispositivo impugnado o que, en dicho acto, se materialice el supuesto normativo contenido en la disposición legal respectiva, así como la existencia de un principio de agravio, siendo dicha afectación la que legitima a las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para demandar, a través de la controversia constitucional, la invalidez de una disposición general o acto que vulnere su esfera de atribuciones, en términos de las tesis de jurisprudencia cuyos datos de identificación, rubro y texto son del tenor siguiente:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XIV, julio de 2001
"Tesis: P./J. 83/2001
"Página: 875
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XIV, septiembre de 2001
"Tesis: P./J. 112/2001
"Página: 881
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE. Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, cuando a través de dicho medio de control constitucional se combate una norma general emitida por una autoridad considerada incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con el ámbito de atribuciones que la Ley Fundamental establece, las transgresiones invocadas también están sujetas a ese medio de control constitucional, siempre y cuando exista un principio de afectación."
En consecuencia, si el primer acto de aplicación de los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M.; 42, 45 y 46 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.; y 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, tuvo lugar con la emisión de los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha, debe estimarse que el plazo de treinta días para promover el escrito inicial de demanda debe computarse en los siguientes términos:
En principio, resulta conveniente aclarar que no basta que el acto de aplicación de las normas cuya invalidez se demanda se genere, sino que es preciso para efectos de dicho cómputo, que se haga del conocimiento del actor o que éste se haga sabedor de él.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia que a continuación se transcribe:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: IV, noviembre de 1996
"Tesis: P./J. 64/96
"Página: 324
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO. La interpretación sistemática del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite concluir que el plazo de treinta días para la presentación de la demanda de una controversia constitucional en contra de normas generales, con motivo de su primer acto de aplicación, debe computarse a partir del día siguiente al en que tenga conocimiento el actor o se haga sabedor del mismo. Por consiguiente, no basta que el acto de aplicación de la norma general, cuya invalidez se impugna, se genere, sino que es preciso, para efecto de dicho cómputo, que se haga del conocimiento del actor o que éste se haga sabedor de él. Pretender que el cómputo se realice a partir de la fecha en que se produjo el acto de aplicación, lo que derivaría de la lectura aislada y literal de la fracción II del artículo 21 de la ley señalada, generaría la indefensión del actor, violando en su perjuicio una formalidad esencial del procedimiento. La aplicación supletoria del artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles, prevista en el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, establece como regla general que toda notificación surtirá sus efectos al día siguiente al en que se practique, lo que responde a la lógica, pues no puede producir afectación un acto cuya existencia se desconoce. Conforme a este principio si el actor se ostenta sabedor del acto de aplicación o se llega a demostrar que tuvo conocimiento del mismo deberá atenderse a ello al hacer el cómputo sobre la presentación de la demanda."
Sobre el particular, si bien es cierto que el primer acto de aplicación de las normas impugnadas lo constituyen los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha, también lo es que los mismos se hicieron del conocimiento del Municipio de Jiutepec, Estado de M., hasta el once del mismo mes y año, según se desprende de las dos actas de notificación dirigidas al presidente municipal y tesorero del Municipio actor, respectivamente, por las que se les notificaron personalmente y entregaron los oficios y pliego de observaciones antes referidos. Cabe mencionar que en dichas actas obran estampados dos sellos, uno de la presidencia y otro de la tesorería del Municipio, con la misma fecha que la de las cédulas de notificación en cuestión, es decir, el once de agosto de dos mil ocho.
Consecuentemente, debe considerarse que el cómputo del plazo para la impugnación de las normas combatidas con motivo de su primer acto de aplicación, inició al día hábil siguiente en que tuvo conocimiento del mismo el Municipio de Jiutepec, Estado de M., esto es, el doce de agosto de dos mil ocho y concluyó el veinticuatro de septiembre del mismo año, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de agosto, seis, siete, trece, catorce, veinte y veintiuno de septiembre, todos de dos mil ocho, por corresponder a sábados y domingos, así como el quince y dieciséis de septiembre del mismo año, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Plenario 2/2006, de treinta de enero del mismo año, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso, así como a lo acordado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión privada de diecinueve de agosto de dos mil ocho.
Por tanto, si la demanda fue recibida el veinticuatro de septiembre de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, como se desprende de autos, se concluye que la misma fue interpuesta en forma oportuna, únicamente respecto de la aplicación de los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de M.; 42, 45 y 46 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.; y 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, a través de los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha.
Derivado de lo anterior, resulta parcialmente fundada la causal de improcedencia hecha valer por la A. Superior de Fiscalización del Estado de M., en relación con la extemporaneidad en la impugnación de las normas aplicadas mediante la orden de visita o auditoría, durante el desarrollo y conclusión de la misma y en los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08 y su anexo, el pliego de observaciones, derivados de la revisión a la cuenta pública del Municipio actor.
Por otro lado, en los numerales 7, 8 y 9 se impugnan actos, por lo que, a efecto de determinar la oportunidad de su impugnación, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, que establece que el plazo para la interposición de la demanda, tratándose de actos, será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que (i) conforme a la ley del propio acto, surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; (ii) se haya tenido conocimiento del acto o de su ejecución; o, (iii) el actor se ostente sabedor del mismo.
En relación con la orden de visita o auditoría a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, de fecha siete de abril de dos mil ocho, así como el desarrollo y conclusión de la misma, ordenada y llevada a cabo por la A. Superior Gubernamental del Estado, debe señalarse que se trata de actos que no pueden ser impugnados por su sola emisión, sino que deben esperar a la emisión de un acto de carácter definitivo como, en principio, lo es el pliego de observaciones resultante de la revisión de dicha cuenta pública para poder ser combatidos; por tanto, para efectos de determinar la oportunidad en su impugnación, debe estarse a lo que se concluya respecto de la oportunidad en la impugnación del referido pliego.
En este sentido, respecto de los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho y su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha, se actualiza la segunda hipótesis de la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que el Municipio actor tuvo conocimiento de los mismos el once del mismo mes y año, según consta en las actas de notificación respectivas.
Por tanto, si la demanda fue recibida el veinticuatro de septiembre de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, y el plazo para la impugnación de los oficios y el pliego antes mencionados transcurrió del doce de agosto al veinticuatro de septiembre del mismo año, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de agosto, seis, siete, trece, catorce, veinte y veintiuno deseptiembre, todos de dos mil ocho, por corresponder a sábados y domingos, así como el quince y dieciséis de septiembre del mismo año, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Plenario 2/2006, de treinta de enero del mismo año, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso, así como a lo acordado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión privada de diecinueve de agosto de dos mil ocho, es inconcuso que se promovió oportunamente.
Finalmente, respecto de los actos consistentes en "todas las resoluciones y actuaciones que integren y que, en el futuro, se emitan con motivo del fincamiento de responsabilidad al presidente municipal, al síndico y a los demás integrantes del Municipio, de Jiutepec, Estado de M., sancionándolos con el ‘reintegro’ de diversas cantidades de dinero, a través de los oficios y el pliego de observaciones antes referidos, incluyendo cualquier otra resolución del órgano de fiscalización o la Legislatura Local, por la que se pretendan hacer efectivas dichas sanciones, o bien, se determine suspender o revocar el cargo a tales funcionarios", debe señalarse que se trata de actos cuya existencia no fue acreditada, respecto de los cuales debe sobreseerse, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, que a la letra establece:
"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
"...
"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último."
En la primera ampliación de demanda, el Municipio de Jiutepec, Estado de M., impugna lo siguiente:
1. El informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiocho de enero de dos mil nueve.
2. El artículo sexto transitorio del Decreto Número 822, publicado en el Periódico Oficial Número 4627, de fecha dieciséis de julio de dos mil ocho, que se está aplicando a través del acto que se impugna.
3. Los artículos 8, 16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., publicada en el Periódico Oficial Número 4646, de fecha primero de octubre de dos mil ocho, que se están aplicando a través del acto que se reprocha.
4. Los artículos 3, primer párrafo, 6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial Número 4672, de fecha siete de enero de dos mil nueve, que se están aplicando en el mismo acto que se combate.
Al efecto, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, que establece el plazo para promover la ampliación de la demanda, en los términos siguientes:
"Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."
Conforme al dispositivo legal citado, para la ampliación de la demanda en controversia constitucional se presentan las siguientes hipótesis: (i) dentro de los quince días siguientes al de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, (ii) hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción, si apareciere un hecho superveniente.
La anterior consideración encuentra sustento en la tesis de jurisprudencia cuyos datos de identificación, rubro y texto son del tenor literal siguiente:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XII, diciembre de 2000
"Tesis: P./J. 139/2000
"Página: 994
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar."
Como se advierte de la anterior transcripción, el hecho nuevo es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, independientemente del momento en que nace; mientras que el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción.
En este sentido, tratándose de hechos nuevos, debe determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes debe definirse cuándo tuvieron lugar, esto es, posteriormente a la presentación de la demanda inicial y hasta antes del cierre de instrucción.
Sentado lo anterior, debe afirmarse que en relación con el acto impugnado, consistente en el informe del resultado de la revisión a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiocho de enero de dos mil nueve, se actualiza la segunda hipótesis del artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, relativa a hechos supervenientes, toda vez que el Municipio actor no tuvo conocimiento del mismo con motivo de las contestaciones de demanda, sino hasta el veintiséis de enero de dos mil nueve, fecha en que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación le notificó el acuerdo por virtud del cual ordenó correrle traslado con el referido informe.
En tal virtud, se surte la segunda hipótesis prevista en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia y, por tanto, el plazo de treinta días para promover la ampliación de demanda transcurrió del veintisiete de enero de dos mil nueve al once de marzo siguiente, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días treinta y uno de enero, primero, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós y veintiocho de febrero, primero, siete y ocho de marzo, todos de dos mil nueve, por ser sábados y domingos, dos y cinco de febrero del mismo año, por ser inhábiles, según lo establecen los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Plenario 2/2006, de treinta de enero de dos mil seis, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial cuyos datos de identificación, rubro y texto son del tenor siguiente:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XVII, enero de 2003
"Tesis: P./J. 55/2002
"Página: 1381
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA CON MOTIVO DE UN HECHO SUPERVENIENTE, DEBE PROMOVERSE DENTRO DE LOS PLAZOS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. De la interpretación sistemática del artículo 21 de la citada ley, que establece los plazos para la presentación de la demanda de controversia constitucional, así como del diverso artículo 27 del propio ordenamiento, que prevé que el actor podrá ampliar su demanda ‘hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente’, se concluye que aun cuando el último precepto señalado no prevé expresamente el plazo para promover la ampliación cuando se trata de un hecho superveniente, sino que únicamente condiciona la promoción a que no se hubiera cerrado la instrucción, aquélla debe efectuarse dentro de los plazos que rigen la presentación de la demanda inicial, ya que sostener lo contrario generaría una incongruencia procesal, toda vez que si para la promoción de la acción de controversia el actor debe hacerlo dentro de los plazos que señala el citado numeral 21, para la ampliación de la misma demanda el plazo sería indeterminado, cuando no existe razón jurídica para tal diferencia si se parte del momento en que el actor tenga conocimiento del hecho superveniente. Además, la finalidad de la ampliación de demanda consiste en que, por economía procesal, se tramite y resuelva en un solo juicio lo que está íntimamente vinculado con el primer acto o la norma general impugnada, siempre y cuando no se hubiera cerrado la instrucción, a fin de evitar que se presenten demandas nuevas cuando se trata de actos estrechamente vinculados, por lo que si una demanda nueva debe presentarse dentro de los plazos que prevé la ley citada, iguales plazos deben regir cuando se trata de su ampliación con motivo de un hecho superveniente."
Consecuentemente, si el escrito de ampliación de demanda fue recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el dieciocho de febrero de dos mil nueve, se concluye que su presentación es oportuna respecto del informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiocho de enero de dos mil nueve.
Ahora bien, por cuanto hace a la oportunidad en la impugnación de las normas generales a que se refiere la primera ampliación de demanda, se advierte lo siguiente:
En el segundo concepto de invalidez de la primera ampliación de demanda, se aduce la inconstitucionalidad de los artículos 8, 16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M.; sexto transitorio del Decreto Número 822; el Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización del Estado y, en concreto, sus artículos 3, párrafo primero, en relación con el 51, fracción IV, 6, párrafo segundo y 9, por considerar que tales disposiciones vulneran la autonomía del ente fiscalizador, al autorizar la intromisión de la Legislatura Local en cuestiones que sólo a éste competen, lo que, de acuerdo con el Municipio actor, repercute en el desarrollo del procedimiento de responsabilidades que, en el informe del resultado, se ordena instruir en contra de los funcionarios municipales que se mencionan.
Como se observa, ninguno de los preceptos impugnados tiene aplicación directa en el acto que se combate en la ampliación de demanda, es decir, en el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, por lo que la oportunidad en su impugnación debe analizarse de la siguiente forma:
a) Respecto de los artículos de la Ley de Fiscalización Superior del Estado, conforme al primer supuesto previsto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, esto es, atendiendo a la fecha de publicación de las normas generales cuya invalidez se demanda:
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"...
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación."
De esta forma, se tiene que:
1. En el caso del artículo 8 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., debe estarse a la reforma publicada en el Periódico Oficial el diecisiete de diciembre de dos mil ocho, por tratarse del último texto vigente al momento de su impugnación.
En este sentido, el plazo de treinta días para impugnarlo transcurrió del dos de enero al dieciséis de febrero de dos mil nueve, debiendo descontar del cómputo respectivo del dieciocho de diciembre de dos mil ocho al primero de enero de dos mil nueve, por comprenderse dentro del segundo periodo de receso de esta Suprema Corte; los días tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de enero, siete, ocho, catorce y quince de febrero, de dos mil nueve, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia; y los días dos y cinco de febrero de dos mil nueve, en términos del Acuerdo Número 2/2006, del Pleno de este Alto Tribunal, de treinta de enero de dos mil seis, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso.
Por tanto, al haberse presentado la ampliación de demanda el dieciocho de febrero de dos mil nueve, la impugnación del referido artículo resulta extemporánea.
2. En el caso de los artículos 16, fracción XX y 39 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., debe estarse a la fecha de publicación de la ley en el Periódico Oficial (primero de octubre de dos mil ocho), al no haber sido objeto de reformas posteriores.
En este sentido, el plazo de treinta días para impugnarlos transcurrió del dos de octubre al doce de noviembre de dos mil ocho, debiendo descontar del cómputo respectivo los días cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de octubre, primero, dos, ocho y nueve de noviembre, de dos mil ocho, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia.
Por tanto, al haberse presentado la ampliación de demanda el dieciocho de febrero de dos mil nueve, la impugnación de los referidos artículos resulta extemporánea.
De este modo, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, debiéndose sobreseer en la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por el artículo 20, fracción II, del propio ordenamiento, únicamente respecto de las normas generales referidas en los numerales 1 y 2 que anteceden.
b) Por lo que respecta a los artículos sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M. y sexto transitorio del Decreto Número 822, éstos tienen su primer acto de aplicación en el Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización, tal como se desprende de su lectura:
Ley de Fiscalización Superior del Estado de M.
"Transitorios
"Sexto. En un término máximo de sesenta días hábiles siguientes al inicio de vigencia de la presente, la A. Superior deberá presentar al Congreso para su aprobación, el reglamento interior que regule el funcionamiento y atribuciones del mismo (sic), mientras tanto, ejercerá sus atribuciones y competencias conforme a lo dispuesto por la Constitución, esta ley y los ordenamientos vigentes en lo que no se contravengan, hasta la expedición del reglamento."
"Transitorios
"P.O. 16 de julio de 2008
"Decreto No. 822-Por el que se reforma el artículo 23, fracción VI, párrafo tercero; 32, párrafos noveno y décimo; 40, fracciones XXVII, XXVIII, XXXII, XXXIII, XLI, XLIV, XLVI, XLVII y LV; 84; 109-Bis, primer párrafo; 109-ter, tercer párrafo; y 136 de la Constitución Política del Estado de M..
"...
"Sexto. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado, en un plazo de sesenta días hábiles, contados a partir de la entrada en vigor de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M. que expida el Congreso, deberá elaborar y publicar su reglamento interior en el que establecerá las funciones, atribuciones y objetivos de sus órganos en estricto cumplimiento a lo establecido por esta Constitución y la Ley de Fiscalización Superior, previa aprobación por la Conferencia para la Programación y Dirección de los Trabajos Legislativos del Congreso del Estado."
Luego, la oportunidad en su impugnación debe analizarse conforme al segundo supuesto previsto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, esto es, atendiendo a la fecha en que se produjo el primer acto de aplicación de la norma cuya invalidez se demanda:
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"...
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir ... del día siguiente ... al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."
En este sentido, al haberse publicado el Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización en el Periódico Oficial del Estado el siete de enero de dos mil nueve, el plazo de treinta días transcurrió del ocho de enero al veinte de febrero de dos mil nueve, debiendo descontar del cómputo respectivo los días diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de enero, siete, ocho, catorce y quince de febrero, de dos mil nueve, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia; y los días dos y cinco de febrero de dos mil nueve, en términos del Acuerdo Número 2/2006, del Pleno de este Alto Tribunal, de treinta de enero de dos mil seis, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso.
Por tanto, al haberse presentado la ampliación de demanda el dieciocho de febrero de dos mil nueve, la impugnación de los artículos sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M. y sexto transitorio del Decreto Número 822, así como de su primer acto de aplicación, consistente en el Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización del Estado, resulta oportuna.
En la segunda ampliación de demanda, el Municipio de Jiutepec, Estado de M., impugna lo siguiente:
a) En relación con el Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio, los siguientes actos:
1. El acta de la sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización del Estado, celebrada el diez de octubre de dos mil ocho.
2. El oficio número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado y dirigido a la directora general Jurídica del Congreso Local.
3. El auto de radicación del procedimiento administrativo deresponsabilidades, dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de marzo de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización, la directora general Jurídica y el director de Responsabilidades, así como su anexo, el pliego de observaciones.
4. El oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado.
5. La diligencia practicada el veinte de abril de dos mil nueve, por el auditor superior de Fiscalización, la directora general Jurídica y el director de Responsabilidades, dentro del procedimiento radicado bajo el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01.
Por extensión y efectos, los siguientes actos y normas:
6. La orden de revisión o auditoría a la cuenta pública del referido sistema, por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, así como el desarrollo de la misma.
7. El informe del resultado de la revisión de la cuenta pública de dicho sistema, publicado en el Periódico Oficial Número 4683, de dieciocho de febrero de dos mil nueve.
8. Los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado, que obligan a determinados servidores públicos a otorgar fianza para ocupar sus cargos.
b) En relación con el Municipio, los siguientes actos:
1. El acta de la sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización del Estado, celebrada el dos de diciembre de dos mil ocho.
2. El pliego de observaciones resultante de la revisión a la cuenta pública del Municipio, correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil siete, específicamente, las observaciones no solventadas marcadas con los números 2 a 12, 14, 15, 17, 20, 23 a 25, 29 a 34, 36 a 45, 47, 49, 50, 52, 54, 55 y 56.
3. El oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado.
4. El auto de radicación del procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/059/09-02, de veintitrés de marzo de dos mil nueve.
5. El oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y uno de marzo de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado y dirigido al presidente municipal.
c) La invalidez de los artículos 40, fracción LV y 84, fracción II, de la Constitución Política y 2, fracción XIII y 28 de la Ley de A. Superior Gubernamental, ambas del Estado de M..
d) Todas y cada una de las determinaciones derivadas de la revisión de la cuenta pública del Municipio o de la supuesta cuenta pública del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua; los pliegos de observaciones; los procedimientos disciplinarios y sanciones impuestas a diversos servidores públicos municipales; y cualquier otra resolución que se dicte, ordene, ejecute o intente ejecutar en contra del Municipio.
Al efecto, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, que establece el plazo para promover la ampliación de la demanda, en los términos siguientes:
"Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."
Conforme al dispositivo legal citado, para la ampliación de la demanda en controversia constitucional, se presentan las siguientes hipótesis: (i) dentro de los quince días siguientes al de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, (ii) hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción, si apareciere un hecho superveniente.
La anterior consideración encuentra sustento en la tesis de jurisprudencia cuyos datos de identificación, rubro y texto son del tenor literal siguiente:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XII, diciembre de 2000
"Tesis: P./J. 139/2000
"Página: 994
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar."
Como se advierte de la anterior transcripción, el hecho nuevo es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, independientemente del momento en que nace; mientras que el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción.
En este sentido, tratándose de hechos nuevos, debe determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes debe definirse cuándo tuvieron lugar, esto es, posteriormente a la presentación de la demanda inicial y hasta antes del cierre de instrucción.
Sentado lo anterior, debe concluirse lo siguiente:
a) Respecto de los actos impugnados en relación con el Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de M.:
1. No se actualiza ninguna de las hipótesis previstas en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, respecto de los actos consistentes en la orden de revisión o auditoría, el desarrollo de la misma, el acta de la sesión del Comité de Solventación, el pliego de observaciones y el informe del resultado, pues constituyen actos derivados del procedimiento de revisión de cuenta pública del sistema, por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, que concluyó con la emisión del referido informe, del cual tuvo conocimiento el Municipio actor con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Estado el dieciocho de febrero de dos mil nueve (como se advierte del ejemplar que obra a fojas cuatrocientos sesenta y dos a quinientos uno del tomo III del expediente), por lo que el plazo para impugnar tales actos transcurrió del diecinueve de febrero al dos de abril de dicho año, debiendo descontar del cómputo respectivo los días veintiuno, veintidós y veintiocho de febrero, uno, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de marzo, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el dieciséis de marzo, en términos del Acuerdo Número 2/2006, de treinta de enero de dos mil seis, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso.
De esta forma, al haberse promovido la segunda ampliación de demanda, impugnando tales actos, hasta el siete de mayo de dos mil nueve, es inconcuso que fue presentada de manera extemporánea.
En efecto, el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública inició en el momento en el que la entonces A. Superior Gubernamental del Estado de M. recibió del Congreso del Estado de M. dicha cuenta y culminó, en cuanto a dicha autoridad, con el correspondiente "informe del resultado de la revisión a la cuenta pública Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, M. (SCAPSJ) ejercicio presupuestal del 01 de enero al 31 de diciembre de 2007", debiendo advertirse que en autos no obra constancia sobre su aprobación por el Congreso del Estado, ni se contiene manifestación alguna al respecto en la contestación de demanda que rinde dicho Congreso; pero lo anterior no obsta para la determinación de extemporaneidad de los actos que se controvierten, pues el plazo legal para su impugnación feneció y los actos dictados en el procedimiento de responsabilidad administrativa instaurado en contra del titular del referido sistema no actualizan la oportunidad para su impugnación, al tratarse de un procedimiento diverso al de revisión de cuenta pública.
Si bien el procedimiento de responsabilidad administrativa tuvo su origen en observaciones no solventadas relativas a irregularidades detectadas en la revisión de la cuenta pública, constituye un procedimiento diverso y autónomo, como se advierte de los artículos relativos de la Constitución Política y la Ley de A. Superior Gubernamental, ambas del Estado de M., vigentes durante el procedimiento de revisión de la cuenta pública del sistema y el procedimiento de responsabilidad administrativa seguido a su titular, que disponían:
Constitución Política del Estado de M.
"Artículo 32. ...
"Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior, debidamente integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del año en que concluyan un periodo constitucional e inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la cuenta pública y su presentación ante el Congreso la hará cada uno por el periodo a su cargo, fechas que serán a más tardar el día 30 de noviembre para el Ayuntamiento que concluya, y el 31 de enero para el que inicie, correspondiente a los últimos dos meses del año en que se haga el cambio. El Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública anual, consolidando los doce meses del ejercicio presupuestal, y sin perjuicio de las personas responsables que corresponde a cada periodo constitucional.
"A solicitud del Ejecutivo del Estado o del presidente municipal, en su caso, podrán ampliarse los plazos de presentación de la Ley de Ingresos, cuentas públicas y presupuesto de egresos y programa financiero, a que se refiere este artículo, cuando haya causas plenamente justificadas, por aprobación de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso; pero será obligación de la secretaría encargada del despacho del ramo de hacienda pública, comparecer ante el Congreso para informar sobre las razones que la motiven. En el ámbito municipal la atribución anterior corresponderá a los presidentes municipales y comparecerá, en su caso, la persona que designe el presidente municipal.
"...
"La falta de presentación oportuna, en los plazos que señala esta Constitución y las leyes de la materia, de las cuentas públicas trimestrales del Poder Ejecutivo del Estado y las mensuales y anuales de los Ayuntamientos, así como de sus presupuestos de egresos, dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en la ley de la materia, independientemente de las revisiones e inspecciones que realice el organismo de A. Superior Gubernamental y de las responsabilidades que se deriven o puedan derivarse por el ejercicio de los recursos públicos.
"Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del Estado se apoyará en el organismo de A. Superior Gubernamental."
Durante el procedimiento de revisión de la cuenta pública, concretamente, mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el cinco de diciembre de dos mil siete, en vigor al día siguiente de su publicación, se reformó el citado artículo 32, quedando los párrafos anteriormente transcritos, como cuarto, quinto, noveno y décimo, en los siguientes términos:
"Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior, debidamente integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del año en que concluyan un periodo constitucional e inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la cuenta pública y su presentación ante el Congreso la hará cada uno por el periodo a su cargo. El Ayuntamiento que concluya su gestión deberá presentar, a más tardar el 30 de noviembre, la cuenta pública correspondiente a los meses de enero a octubre del año en que termine el periodo constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión deberá presentar, a más tardar el 31 de enero del año siguiente a aquel en que inicie su periodo constitucional, la cuenta pública, correspondiente a los meses noviembre y diciembre del año en que inicie dicho periodo. En el supuesto anterior, el Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública anual, consolidando los doce meses del ejercicio presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan a los funcionarios públicos en funciones en cada periodo constitucional.
"A solicitud del Ejecutivo del Estado o del presidente municipal, en su caso, podrán ampliarse los plazos de presentación de las Leyes de Ingresos, cuentas públicas y presupuestos de egresos, a que se refiere este artículo, cuando haya causas plenamente justificadas, por aprobación de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso, pero será obligación de la secretaría del despacho a cargo de la hacienda pública comparecer ante el Congreso para informar sobre las razones que la motiven. En el ámbito municipal la atribución anterior corresponderá a los presidentes municipales pudiendo comparecer en su representación el tesorero municipal.
"...
"La falta de presentación oportuna, en los plazos que señala esta Constitución, de las cuentas públicas del Estado y de los Municipios, así como de la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos del Estado y de las Leyes de Ingresos de los Municipios, dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en la leyes respectivas, independientemente de las revisiones e inspecciones que realice el organismo de A. Superior Gubernamental y de las responsabilidades que se deriven o puedan derivarse por el ejercicio de los recursos públicos.
"Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del Estado se apoyará en el organismo de A. Superior Gubernamental, en todo caso, cualquier entidad privada que ejerza recursos públicos será sujeta de fiscalización en los términos de esta Constitución y de la ley."
Este precepto fue nuevamente reformado en sus dos últimos párrafos, por decreto publicado en el Periódico Oficial el dieciséis de julio de dos mil ocho, para sustituirse la alusión al organismo de A. Superior Gubernamental por la A. Superior de Fiscalización.
"Artículo 40. Son facultades del Congreso:
"...
"XXVIII. Examinar la cuenta pública que trimestralmente deberán presentar los Poderes del Estado, misma que turnará al organismo de A. Superior Gubernamental, en la que se revisará el ingreso y la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo auxiliar, en su caso, con el programa financiero y los informes de gobierno.
"Asimismo, examinar la cuenta pública que deberán presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su caso con el programa financiero y los informes de gobierno; estas últimas acciones por conducto del organismo de A. Superior Gubernamental.
"...
"XLVII. Por conducto del organismo superior de A. Gubernamental, practicar toda clase de visitas, inspecciones, revisiones y auditorías de seguimiento, operación, cumplimiento, financieras y de evaluación, a las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Municipios, verificando su congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo y los Planes Municipales de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo, en su caso con los programas financieros o de deuda pública, determinando las responsabilidades que en su caso procedan.
"...
"LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de M., a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución.
"Esta atribución será ejercida por el organismo de A. Superior Gubernamental o por la comisión, órgano o dependencia que el Congreso determine."
Las anteriores fracciones también fueron reformadas mediante decreto publicado en el Periódico Oficial el dieciséis de julio de dos mil ocho, para sustituirse la alusión al organismo de A. Superior Gubernamental por la A. Superior de Fiscalización.
Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.
"Artículo 2. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:
"...
"XIII. Cuenta pública: La que los poderes públicos, los gobiernos municipales, los organismos y entes públicos municipales, estatales y autónomos rinden al Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se hayan ejercido en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados;
"...
"XIX. Informe de resultados: documento que presenta el auditor superior gubernamental a la Mesa Directiva del Congreso del Estado, conteniendo los resultados de fiscalización de las entidades; y ..."
"Artículo 8. Los Poderes del Estado, deberán presentar su cuenta pública, al Congreso del Estado, por trimestres, a más tardar el último día hábil del mes siguiente. Los gobiernos municipales presentarán al Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior.
"...
"Sólo se podrá ampliar por una sola vez el plazo de presentación de las cuentas públicas trimestrales y anuales, cuando exista solicitud del Ejecutivo del Estado, de los presidentes municipales, o de los titulares de los organismos autónomos; ..."
"Artículo 13. Las cuentas públicas anuales y trimestrales, serán presentadas al Congreso del Estado de M., quien las turnará, a más tardar dentro de los cinco días hábiles posteriores a su recepción,a la A. Superior Gubernamental para su revisión y fiscalización superior."
"Artículo 28. La A. Superior Gubernamental, presentará a la Mesa Directiva del Congreso del Estado los informes del resultado de la revisión de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los Municipios, de los entes públicos autónomos, estatales y municipales y demás entidades fiscalizadas; dichos informes tendrán carácter público y mientras ello no suceda, la A. Superior Gubernamental deberá guardar reserva de sus actuaciones e informes."
"Artículo 29. Los informes del resultado a que se refiere el artículo anterior deberán contener como mínimo lo siguiente:
"a) Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública;
"b) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía.
"Si conforme a lo señalado en el párrafo anterior, no se cumple con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la A. Superior Gubernamental hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes;
"c) El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;
"d) La comprobación de la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos en tiempo y forma establecido por la ley;
"e) La comprobación de que las entidades fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos y en las demás normas aplicables en la materia;
"f) El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso;
"g) Las observaciones que no hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos que realicen de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
"h) Resaltar las mejoras y los avances adoptadas por la entidad fiscalizadas (sic); y
"i) Los resultados de la evaluación del control interno."
"Artículo 39. Si de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de omisiones o conductas que produzcan daños o perjuicios a las entidades en su hacienda pública o patrimonio o al patrimonio de los entes públicos, la A. Superior Gubernamental procederá a:
"I. Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las sanciones pecuniarias respectivas;
"II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
"III. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título séptimo de la Constitución Política del Estado de M.;
"IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar; y
"V. Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la A. Superior Gubernamental, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal. "
"Artículo 40. Para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:
"I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales que manejen recursos públicos, por actos u omisiones en el desempeño de sus funciones que causen daño o perjuicio estimable en dinero a los Poderes del Estado o gobiernos municipales en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos estatales o municipales y demás entidades fiscalizables;
"II. Los servidores públicos de los Poderes del Estado, de los gobiernos municipales y entes públicos que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la A. Superior Gubernamental; y ..."
"Artículo 41. Las responsabilidades que conforme a esta ley se finquen, tienen por objeto resarcir a los Poderes del Estado, los gobiernos municipales y demás entidades fiscalizadas, el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan causado, respectivamente, a sus haciendas públicas y a su patrimonio."
"Artículo 42. Las responsabilidades resarcitorias a que se refiere este capítulo se constituirán en primer término a los servidores públicos o personas físicas o morales que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.
"Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria."
"Artículo 43. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial."
"Artículo 44. Las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos de los Poderes del Estado, de los gobiernos municipales y de los entes públicos y de la A. Superior Gubernamental, no eximen a éstos ni a las empresas privadas o a los particulares, de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva total o parcialmente."
"Artículo 45. La A. Superior Gubernamental, con base en las disposiciones de este ordenamiento legal, formulará a los titulares de los sujetos fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."
"Artículo 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de un plazo improrrogable de 45 días naturales contados a partir del día siguiente a la notificación de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la A. Superior Gubernamental. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la A. Superior Gubernamental para solventar las observaciones, formulará su informe de resultados e iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley."
"Artículo 50. Las responsabilidades administrativas de los servidores públicos son personales."
"Artículo 51. El fincamiento de responsabilidades resarcitorias, multas y sanciones, se sujetará al procedimiento siguiente:
"I. Se citará personalmente al presunto o presuntos responsables en un término que no deberá ser menor de cinco o mayor de quince días hábiles, a una audiencia en las instalaciones de la A. Superior Gubernamental, haciéndoles saber los hechos que se les imputan y que sean causa de responsabilidad en los términos de esta ley, señalando el lugar, día y hora en que tendrá verificativo dicha audiencia.
"Se informará a los citados de su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la audiencia lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor, apercibidos que de no comparecer sin causa justificada, se tendrá por precluido su derecho para ofrecer pruebas o formular alegatos, y se resolverá con los elementos que obren en el expediente respectivo.
"A la audiencia podrá asistir el representante de la entidad fiscalizada que para tal efecto se designe.
"II. Celebrada la audiencia y desahogadas las pruebas si las hubiere, la A. Superior Gubernamental resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad y fincará, en su caso, el pliego definitivo correspondiente, determinando la sanción que en su caso proceda, a el o los sujetos responsables.
"Se notificará el resultado a los responsables y a la entidad remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado y las Tesorerías Municipales, para que si en un plazo de quince días naturales contados a partir de la notificación, éste no es cubierto, se haga efectivo en términos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución.
"Cuando los responsables sean servidores públicos, dicha resolución será notificada al representante del ente fiscalizado y al órgano de control interno del mismo.
"De ser pecuniaria la sanción deberá ser a cargo del peculio del responsable y suficiente para cubrir los daños y perjuicios causados, o ambos, y se actualizará para los efectos de su pago, en la forma y términos que establezca la ley, tratándose de contribuciones y aprovechamientos.
"La A. Superior Gubernamental podrá solicitar a la Secretaría de Finanzas y Planeación o a las Tesorerías Municipales, según corresponda, se proceda al embargo precautorio de los bienes de los responsables, a efecto de garantizar el cobro de la sanción impuesta, sólo cuando haya sido determinado en cantidad líquida el monto de la responsabilidad resarcitoria respectiva.
"El o los responsables podrán solicitar la sustitución del embargo precautorio, por cualesquiera de las garantías que establece la legislación fiscal, a satisfacción de la A. Superior Gubernamental; y
"III. Si celebrada la audiencia la A. Superior Gubernamental advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad a cargo del presunto o presuntos responsables o de otras personas, podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otras audiencias.
"De no encontrar elementos suficientes para fincar responsabilidad, la A. Superior Gubernamental emitirá una resolución en ese sentido, en el mismo plazo señalado en la fracción anterior."
"Artículo 52. Las multas y sanciones resarcitorias a que se refiere la presente ley, tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida por la A. Superior Gubernamental, haciéndose efectivas conforme al procedimiento administrativo de ejecución que establece la legislación aplicable."
"Artículo 53. La Secretaría de Finanzas y Planeación y las Tesorerías Municipales en el ámbito de su competencia, deberán informar a la A. Superior Gubernamental, de los trámites que se vayan realizando para la ejecución de los cobros respectivos y el monto recuperado."
De los preceptos antes transcritos deriva claramente que el procedimiento de revisión de la cuenta pública es diverso y autónomo del procedimiento de responsabilidades administrativas que pueda instaurarse en contra de servidores públicos del Municipio, por irregularidades detectadas durante dicha revisión que hayan dado lugar a la elaboración de pliegos de observaciones que no hayan sido solventadas, pues si bien ambos son realizados por la A. Superior Gubernamental (actualmente, A. Superior de Fiscalización), cada uno tiene sus propias reglas y etapas de desenvolvimiento y persiguen finalidades diversas.
La revisión de la cuenta pública tiene por objeto revelar el estado de las finanzas públicas municipales, verificando su congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo y sus programas para asegurar su realización transparente, efectuándose con ello un control y vigilancia que, en caso de arrojar irregularidades, puede dar lugar a la incoación del procedimiento de responsabilidades correspondiente, debiendo contar el informe de resultados con el que concluye la revisión por parte de la auditoría, por lo menos, con los datos precisados en el artículo 29 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., a saber, los dictámenes; la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía, elaborando, en su caso, las observaciones y recomendaciones procedentes; el cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes; la comprobación de la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos en tiempo y forma establecido por la ley; la comprobación de que las entidades fiscalizadas se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos y en las demás normas aplicables en la materia; el análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso; las observaciones que no se hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos que se realicen; las mejoras y los avances adoptados por el Ayuntamiento y los resultados de la evaluación del control interno.
Por su parte, el procedimiento de responsabilidades administrativas tiene por objeto determinar la existencia o no de responsabilidades derivadas de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes y programas, en el caso, del erario público municipal que causen daños y perjuicios estimables en dinero a la hacienda pública municipal, con base en los pliegos de observaciones formulados en la revisión de la cuenta pública no solventados, con base en los cuales se determinó en cantidad líquida la presunta responsabilidad de los infractores para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias y, en su caso, la aplicación de las multas y sanciones a que haya lugar, conforme al procedimiento previsto en el artículo 51 de la ley.
En los mismos términos se pronunció el Tribunal Pleno, al resolver en sesión de doce de abril de dos mil cinco, por mayoría de seis votos, la controversia constitucional 61/2004, en relación con la revisión y fiscalización de la cuenta pública federal por parte de la A. Superior de la Federación, cuyas consideraciones resultan aplicables analógicamente al caso y en cuya parte conducente determinó:
"De los numerales reproducidos se advierte que el proceso de revisión y fiscalización de la cuenta pública inicia en el momento en que la A. Superior de la Federación recibe de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, o en su caso, de la Comisión Permanente, dicha cuenta pública y culmina cuando la referida Cámara aprueba el correspondiente informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, que le haya presentado el órgano técnico de fiscalización.
"Dicho proceso de revisión y fiscalización, es diverso al que se sigue con motivo del fincamiento de responsabilidades resarcitorias y sólo en aquellos casos en que con motivo de la revisión de la cuenta pública se detecten irregularidades, caso en el que en el informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, la A. Superior de la Federación deberá emitir un pliego de observaciones que contendrá los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas.
"Para el caso de que a juicio de la A. Superior de la Federación los referidos pliegos de observaciones no sean solventados, se iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades.
"Como se observa, el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública es distinto al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias; el primero, culmina con el informe de resultados de la cuenta pública que rinda la A. Superior de la Federación a la Cámara de Diputados y el segundo se tramita en forma independiente, cuando se detecten irregularidades, de tal manera que las observaciones y recomendaciones adquieren definitividad desde el momento en que la Cámara de Diputados aprueba el informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, el que contendrá las observaciones y recomendaciones que la A. Superior de la Federación haya emitido."
Consecuentemente, procede decretar el sobreseimiento en la controversia constitucional, de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, respecto de los actos derivados del procedimiento de revisión de cuenta pública del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, al actualizarse la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VII, del propio ordenamiento.
A igual conclusión arribó el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 156/2008, promovida por el Municipio de Xochitepec, Estado de M., en la que distinguiendo entre el procedimiento de revisión de cuenta pública y el procedimiento de responsabilidad administrativa, se sobreseyó respecto de los actos combatidos en relación con el primero, por extemporaneidad en su impugnación.
2. Se actualiza la segunda hipótesis del artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, relativa a hechos supervenientes, respecto de los actos consistentes en el oficio número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado y dirigido a la directora general jurídica del Congreso Local; el auto de radicación del procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de marzo de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización, la directora general jurídica y el director de Responsabilidades; el oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado; y la diligencia practicada por el auditor superior de Fiscalización, la directora general Jurídica y el director de Responsabilidades, dentro del referido procedimiento; pues constituyen actos derivados del procedimiento de responsabilidad administrativa instaurado en contra del titular del sistema, de los que tuvo conocimiento el Municipio actor el tres de abril de dos mil nueve, fecha en que se le notificaron las primeras determinaciones y el veinte de abril de dos mil nueve, en que se practicó la mencionada diligencia.
b) Respecto de los actos impugnados en relación con el Municipio de Jiutepec, Estado de M.:
1. No se actualiza ninguna de las hipótesis previstas en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, respecto de los actos consistentes en el acta de la sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización del Estado, celebrada el dos de diciembre de dos mil ocho y el pliego de observaciones resultante de la revisión a la cuenta pública del Municipio, correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil siete, al no tratarse de hechos nuevos, ni supervenientes, pues fueron emitidos con anterioridad, debiendo haber sido impugnados por el actor, al momento de promover la demanda (como, en efecto, ocurrió con el pliego y como debió haber ocurrido, en todo caso, con el acta).
2. Se actualiza la segunda hipótesis del artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, relativa a hechos supervenientes, respecto de los actos consistentes en eloficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado; el auto de radicación del procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/059/09-02, de veintitrés de marzo de dos mil nueve; y el oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y uno de marzo de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado y dirigido al presidente municipal, toda vez que el Municipio actor no tuvo conocimiento de los mismos con motivo de las contestaciones de demanda, sino hasta el treinta y uno de marzo de dos mil nueve, fecha en que le fueron notificados.
c) Respecto de los actos consistentes en "todas y cada una de las determinaciones derivadas de la revisión de la cuenta pública del Municipio o de la supuesta cuenta pública del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua; los pliegos de observaciones; los procedimientos disciplinarios y sanciones impuestas a diversos servidores públicos municipales; y cualquier otra resolución que se dicte, ordene, ejecute o intente ejecutar en contra del Municipio"; debe señalarse que se trata de actos cuya existencia no fue acreditada, respecto de los cuales debe sobreseerse, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, que a la letra establece:
"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
"...
"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último."
En tal virtud, de conformidad con lo dispuesto en la segunda parte del artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, la oportunidad en la impugnación de los actos referidos en los incisos a.2) y b.2) anteriores, deberá analizarse de acuerdo con la segunda hipótesis contenida en la fracción I del artículo 21 del propio ordenamiento, sirviendo de apoyo a lo anterior la tesis jurisprudencial cuyos datos de identificación, rubro y texto son del tenor literal siguiente:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XVII, enero de 2003
"Tesis: P./J. 55/2002
"Página: 1381
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA CON MOTIVO DE UN HECHO SUPERVENIENTE, DEBE PROMOVERSE DENTRO DE LOS PLAZOS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. De la interpretación sistemática del artículo 21 de la citada ley, que establece los plazos para la presentación de la demanda de controversia constitucional, así como del diverso artículo 27 del propio ordenamiento, que prevé que el actor podrá ampliar su demanda ‘hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente’, se concluye que aun cuando el último precepto señalado no prevé expresamente el plazo para promover la ampliación cuando se trata de un hecho superveniente, sino que únicamente condiciona la promoción a que no se hubiera cerrado la instrucción, aquélla debe efectuarse dentro de los plazos que rigen la presentación de la demanda inicial, ya que sostener lo contrario generaría una incongruencia procesal, toda vez que si para la promoción de la acción de controversia el actor debe hacerlo dentro de los plazos que señala el citado numeral 21, para la ampliación de la misma demanda el plazo sería indeterminado, cuando no existe razón jurídica para tal diferencia si se parte del momento en que el actor tenga conocimiento del hecho superveniente. Además, la finalidad de la ampliación de demanda consiste en que, por economía procesal, se tramite y resuelva en un solo juicio lo que está íntimamente vinculado con el primer acto o la norma general impugnada, siempre y cuando no se hubiera cerrado la instrucción, a fin de evitar que se presenten demandas nuevas cuando se trata de actos estrechamente vinculados, por lo que si una demanda nueva debe presentarse dentro de los plazos que prevé la ley citada, iguales plazos deben regir cuando se trata de su ampliación con motivo de un hecho superveniente."
Por un lado, respecto de los actos impugnados en relación con el Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de M.:
a) Al haber tenido conocimiento el Municipio actor del oficio número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado y dirigido a la directora general Jurídica del Congreso Local; el auto de radicación del procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de marzo de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización, la directora general jurídica y el director de Responsabilidades; y el oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado; hasta el tres de abril de dos mil nueve, en que se le notificaron tales determinaciones, el plazo de treinta días para promover la ampliación de demanda transcurrió del seis de abril al primero de junio de dicho año, debiendo descontar del cómputo respectivo los días once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de abril, dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de mayo, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como los días ocho, nueve y diez de abril y el periodo comprendido entre el veintisiete de abril y el seis de mayo de dos mil nueve, por haberse declarado inhábiles mediante acuerdo del Tribunal Pleno.
Consecuentemente, si el escrito de ampliación de demanda fue recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el siete de mayo de dos mil nueve, se concluye que su presentación es oportuna respecto de estos actos.
b) Al haberse practicado la diligencia correspondiente, por el auditor superior de Fiscalización, la directora general Jurídica y el director de Responsabilidades, dentro del procedimiento radicado bajo el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, el veinte de abril de dos mil nueve, el plazo de treinta días para promover la ampliación de demanda transcurrió del veintiuno de abril al once de junio de dicho año, debiendo descontar del cómputo respectivo los días veinticinco y veintiséis de abril, dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de mayo, seis y siete de junio, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como los días ocho, nueve y diez de abril y el periodo comprendido entre el veintisiete de abril y el seis de mayo de dos mil nueve, por haberse declarado inhábiles mediante acuerdo del Tribunal Pleno.
Consecuentemente, si el escrito de ampliación de demanda fue recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el siete de mayo de dos mil nueve, se concluye que su presentación es oportuna respecto de este acto.
Por otro lado, respecto de los actos impugnados en relación con el Municipio de Jiutepec, Estado de M.:
Al haber tenido conocimiento el Municipio actor del oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado; el auto de radicación del procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/059/09-02, de veintitrés de marzo de dos mil nueve; y el oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y uno de marzo de dos mil nueve, emitido por el auditor superior de Fiscalización del Estado y dirigido al presidente municipal, hasta el treinta y uno de marzo de dos mil nueve, fecha en que le fueron notificadas diversas determinaciones que sujetan al presidente municipal, al tesorero y al director de Administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas del referido Municipio a procedimiento disciplinario, el plazo de treinta días para promover la ampliación de demanda transcurrió del primero de abril al veintisiete de mayo de dicho año, debiendo descontar del cómputo respectivo los días cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de abril, dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés y veinticuatro de mayo, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como los días ocho, nueve y diez de abril y el periodo comprendido entre el veintisiete de abril y el seis de mayo de dos mil nueve, por haberse declarado inhábiles mediante acuerdo del Tribunal Pleno.
Consecuentemente, si el escrito de ampliación de demanda fue recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el siete de mayo de dos mil nueve, se concluye que su presentación es oportuna respecto de estos actos.
Ahora bien, por cuanto hace a la oportunidad en la impugnación de las normas a que se refiere la segunda ampliación de demanda, se advierte lo siguiente:
a) La invalidez de los artículos 2, fracción XIII y 28 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., se solicita con motivo de su aplicación en los actos que se impugnan en relación con el Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por considerar el actor que, con fundamento en dichos artículos, el órgano de fiscalización de la Legislatura Local exigió al referido sistema presentar su cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil siete, aun cuando dicha cuenta pública no fue elaborada por el Municipio.
Los artículos impugnados establecen:
"Artículo 2. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:
"...
"XIII. Cuenta pública: La que los poderes públicos, los gobiernos municipales, los organismos y entes públicos municipales, estatales y autónomos rinden al Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se hayan ejercido en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados; ..."
"Artículo 28. La A. Superior Gubernamental, presentará a la Mesa Directiva del Congreso del Estado los informes del resultado de la revisión de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los Municipios, de los entes públicos autónomos, estatales y municipales y demás entidades fiscalizadas; dichos informes tendrán carácter público y mientras ello no suceda, la A. Superior Gubernamental deberá guardar reserva de sus actuaciones e informes."
Como se advierte tanto de la impugnación que realiza el actor como del contenido de los propios artículos que se combaten, éstos se refieren, en lo que interesa, al procedimiento de revisión de cuenta pública de los organismos públicos municipales, respecto del cual se ha decretado el sobreseimiento en el presente juicio, al no haberse impugnado de manera oportuna los actos derivados de dicho procedimiento que concluyó, como se ha señalado, con la emisión del informe del resultado correspondiente, publicado en el Periódico Oficial del Estado el dieciocho de febrero de dos mil nueve.
Por tanto, procede hacer extensivo dicho sobreseimiento a las normas impugnadas que fueron aplicadas en el referido procedimiento de revisión de cuenta pública, en términos del artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, al actualizarse igualmente respecto de las mismas la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, del propio ordenamiento.
Cabe señalar que aun cuando se analizará la oportunidad a partir de la fecha de su publicación, la impugnación resultaría a todas luces extemporánea, ya que ésta data del once de agosto de dos mil tres, sin que hubiesen sido objeto de reforma.
b) La invalidez de los artículos 40, fracción LV y 84, fracción II, de la Constitución Política del Estado de M., se solicita con motivo de su aplicación en los actos que se impugnan en relación con el Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de M. y el propio Municipio actor, por considerar que vulneran el contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, al autorizar al órgano de fiscalización estatal a investigar, determinar y sancionar cualquier falta de naturaleza administrativa, aun cuando ello fuese ajeno a las cuestiones intrínsecamente vinculadas con la revisión de la cuenta pública.
En principio, debe precisarse que aun cuando el Municipio actor impugna la fracción II del artículo 84 de la Constitución Política del Estado de M., de la lectura del concepto de invalidez respectivo, se advierte que incurre en error, pues el citado artículo fue objeto de reforma el dieciséis de julio de dos mil ocho, correspondiendo dicha fracción a la facultad ahora establecida en la fracción VII de dicho precepto; por lo que, con fundamento en el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación corrige el error en la cita de la fracción referida.
Ahora bien, los artículos impugnados establecen:
"Artículo 40. Son facultades del Congreso:
"...
"LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de M., a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución."
"Artículo 84. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación del Congreso del Estado, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley, y estará a cargo del auditor superior de Fiscalización.
"La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los poderes y los Municipios, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto, la realizará el Congreso a través del órgano que se crea denominado A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado.
"La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
"A. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
"...
"VII. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades públicas y fincar a los responsables las sanciones correspondientes, así como promover en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; ..."
Como se advierte tanto de la impugnación que realiza el actor como del contenido de los propios artículos que se combaten, éstos se refieren a la determinación de responsabilidades e imposición de sanciones por parte del órgano de fiscalización, derivado de las irregularidades detectadas en los procedimientos de revisión de las cuentas públicas, esto es, sirven de fundamento a los procedimientos de responsabilidad administrativa instaurados en contra del director del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua y el presidente municipal, tesorero y director de administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas del Municipio de Jiutepec, Estado de M., respecto de los cuales se ha determinado que la segunda ampliación de demanda resulta oportuna.
Por tanto, debe considerarse igualmente oportuna la impugnación de las referidas normas, aplicadas en los actos que se combaten y que forman parte de los procedimientos de responsabilidad administrativa antes mencionados.
c) La invalidez de los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., se solicita con motivo de su aplicación en el acta de la sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización del Estado, celebrada el diez de octubre de dos mil ocho y el auto de radicación del procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de marzo de dos mil nueve; por cuanto obligan a determinados servidores públicos a otorgar fianza para ocupar sus cargos.
Los artículos impugnados establecen:
"Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para:
"...
"XXIX. Exigir la exhibición de la garantía, hipotecaria o pecuniaria o cualquier otra modalidad que establezca la ley, al tesorero municipal y a todos los servidores públicos que manejen fondos o valores municipales."
"Artículo 79. La tesorería municipal estará a cargo de una persona distinta de los integrantes del Ayuntamiento llamada tesorero; quien será propuesto y removido libremente por el presidente municipal.
"El tesorero y los servidores públicos que manejen fondos o valores estarán obligados a afianzar el manejo que realicen de los fondos del erario, en la forma y términos que dispongan la legislación aplicable y el Ayuntamiento.
"El Ayuntamiento deberá exigir la exhibición de la fianza, antes de iniciar el ejercicio de sus funciones. Dicha garantía será renovada en términos del contrato respectivo en tanto la persona ocupe el cargo.
"El monto de la fianza será determinado, por cada Ayuntamiento proporcionalmente al monto del presupuesto ejercido. En ningún caso el tesorero municipal podrá tomar posesión de su cargo si omite cumplir con este requisito. ..."
De las constancias que obran en autos, se desprende que los preceptos impugnados fueron aplicados por primera vez en perjuicio del actor, en el acta de sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización del Estado, de diez de octubre de dos mil ocho, concretamente, al determinarse que la observación administrativa número 2, "los servidores públicos que manejan fondos no están afianzados", no se encontraba solventada (fojas quinientos treinta y cinco a quinientos cuarenta del tomo III del expediente), lo cual fue reiterado al dictarse el veinticinco de marzo de dos mil nueve el auto de radicación del procedimiento administrativo de responsabilidades en contra del director delSistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de M., en el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01 (fojas quinientos sesenta a quinientos sesenta y cuatro del tomo III del expediente).
Al haberse determinado que la impugnación de la referida acta de sesión no se realizó de manera oportuna, en virtud de que los actos derivados del procedimiento de revisión de la cuenta pública de dicho sistema, de los que ésta forma parte, debieron combatirse desde la publicación del informe del resultado de la revisión de dicha cuenta en el Periódico Oficial del Estado el dieciocho de febrero de dos mil nueve, con el que concluyó tal procedimiento, debe concluirse que la impugnación de las normas antes citadas también resulta extemporánea.
Sin que sea óbice a lo anterior que dichas normas hubiesen sido aplicadas, de igual forma, en el auto de radicación de veinticinco de marzo de dos mil nueve, dictado dentro del procedimiento administrativo de responsabilidades instaurado en contra del director del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio actor, en el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, pues éste constituye un ulterior acto de aplicación de las normas impugnadas, en contra del cual la controversia constitucional resulta improcedente, tal como se desprende de la siguiente tesis de jurisprudencia:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XXIV, noviembre de 2006
"Tesis: P./J. 121/2006
"Página: 878
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito."
Consecuentemente, debe sobreseerse respecto de los artículos impugnados, en términos del artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, del propio ordenamiento.
Cabe señalar que aun cuando se analizará la oportunidad a partir de la fecha de su publicación, la impugnación resultaría a todas luces extemporánea, ya que ésta data del trece de agosto de dos mil tres y del dos de agosto de dos mil seis, sin que hubiesen sido objeto de reforma posterior en las porciones normativas relativas.
TERCERO. A continuación, se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.
El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
De la disposición legal transcrita, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
En el presente asunto, suscribe la demanda en representación del Municipio de Jiutepec, Estado de M., F.V.M., en su carácter de síndico municipal, lo que acredita con la copia certificada del acta de la sesión extraordinaria de Cabildo celebrada el veinticinco de enero de dos mil ocho, en que se hace constar, entre otras cuestiones, el acuerdo mediante el cual se autoriza la interposición de la presente controversia constitucional por conducto del síndico (foja ciento catorce del expediente).
Los artículos 38, fracción II y 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. establecen lo siguiente:
"Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para:
"...
"II. Promover ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que señale la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias constitucionales."
"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones:
"...
"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aun revocarlos."
Del contenido de esta disposición, se desprende que el síndico tiene la representación jurídica de los Municipios en todos los procesos judiciales, por lo que procede reconocerle legitimación para interponer el presente juicio, además de que el Municipio es uno de los entes legitimados para promover una controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.
Derivado de lo anterior, debe declararse infundada la causal de improcedencia hecha valer por el Poder Legislativo del Estado de M., en relación con la falta de legitimación (en la causa y en el proceso) del Municipio actor para promover la primera ampliación de demanda, pues al haber comparecido el mismo servidor público que formuló la demanda inicial, se concluye que dicho funcionario municipal se encuentra legitimado para presentar la ampliación respectiva.
CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte es la obligada por ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de resultar ésta fundada.
Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia constitucional:
1. El Poder Legislativo del Estado de M..
2. El Poder Ejecutivo del Estado de M..
3. El secretario de Gobierno del Estado de M..
4. El auditor superior Gubernamental del Estado de M..
Los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia establecen:
"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:
"...
"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."
"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
1. El Poder Legislativo del Estado de M. comparece a juicio por conducto del diputado J.T.E., en su carácter de presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., lo que acredita con la copia certificada del acta de la sesión ordinaria de quince de julio de dos mil ocho (fojas cuatrocientos cincuenta y tres a cuatrocientos setenta y ocho del expediente), de la que se desprende que asume y ejerce ese cargo.
Por su parte, el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M. establece que el presidente de la mesa directiva es el representante legal del Congreso Local:
"Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:
"...
"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado."
En consecuencia, deben reconocerse facultades legales al presidente de la mesa directiva para representar al Congreso del Estado de M. en el presente juicio, al atribuírsele la emisión de las normas generales impugnadas.
2. El Poder Ejecutivo del Estado de M. comparece a juicio por conducto de M.A.A.C., en su carácter de gobernador del Estado, lo que acredita con copia certificada del Periódico Oficial Número 4485, de veintinueve de septiembre de dos mil seis, en el que fue publicado el bando solemne, de veinticinco del mismo mes y año, mediante el cual se le declara como titular del referido poder.
Al efecto, los artículos 57 y 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado de M. establecen lo siguiente:
"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará Gobernador Constitucional del Estado."
"Artículo 70. Son facultades y obligaciones del gobernador del Estado:
"...
"XVII. Promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, así como expedir los reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales, para lo que tendrá a su cargo el Periódico Oficial del Estado, como órgano de difusión."
De los preceptos transcritos, se deduce que corresponde al gobernador la titularidad del Poder Ejecutivo del Estado, por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia antes transcrito, el citado funcionario cuenta con legitimación pasiva para intervenir en esta controversia constitucional, al atribuírsele la promulgación y publicación de las disposiciones impugnadas.
3. Como secretario de Gobierno del Estado de M. comparece S.Á.M., carácter que acredita con copia certificada del Periódico Oficial Número 4487, de cuatro de octubre de dos mil seis, en el que fue publicado el nombramiento correspondiente (fojas doscientos setenta y cinco a doscientos setenta y seis del expediente).
Los artículos 76 de la Constitución Política y 9 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ambas del Estado de M. establecen:
Constitución Política del Estado de M.
"Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.
"El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."
Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M.
"Artículo 9. Las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que expida o promulgue el Ejecutivo, para que sean obligatorias deberán estar refrendadas por el secretario de Gobierno, y por el secretario o secretarios a cuya dependencia competa el asunto, debiendo ser publicados en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’."
Como se advierte, corresponde al secretario de Gobierno el refrendo de las leyes y decretos que promulgue el Ejecutivo del Estado, por tanto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, el citado funcionario cuenta con legitimación pasiva para intervenir en esta controversia constitucional.
Cabe aclarar que, aun cuando el secretario de Gobierno está subordinado al Ejecutivo Estatal, debe reconocérsele legitimación pasiva en el presente asunto, al atribuírsele el refrendo de las normas generales impugnadas, acto respecto del cual es autónomo frente a dicho poder.
Al respecto, resulta aplicable la siguiente tesis de jurisprudencia:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XIV, septiembre de 2001
"Tesis: P./J. 109/2001
"Página: 1104
"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia."
4. Como auditor superior de Fiscalización del Estado de M. comparece a juicio G.C.G., carácter que acredita con copia certificada del Periódico Oficial Número 4651, de quince de octubre de dos mil ocho, en el que fue publicado el Decreto Número 936, por el que se le designa como tal (fojas mil trescientos veintinueve a mil trescientos setenta y uno del expediente).
El citado funcionario se encuentra facultado para representar a la A. Superior de Fiscalización del Estado, en términos del artículo 16, fracción I, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., que establece:
"Artículo 16. El auditor superior tendrá las siguientes atribuciones:
"I. Representar a la A. Superior ante las entidades fiscalizadas; autoridades federales y locales, entidades federativas, Municipios y demás personas físicas o morales."
La A. Superior de Fiscalización del Estado tiene legitimación pasiva para intervenir en el presente juicio, al atribuírsele la emisión de actos relacionados con los procedimientos de revisión de cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M. y de responsabilidades administrativas en contra de diversos servidores públicos de dicho Municipio.
Al respecto, debe atenderse a lo dispuesto en los artículos 4, 5, 10, fracciones VIII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII y XVIII, 16, fracciones I, V, XVII, XVIII y XXI, 46, 47, fracciones I, VII y VIII y 52 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M., que establecen:
"Artículo 4. La A. Superior del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley y su reglamento y estará a cargo del auditor superior."
"Artículo 5. A la A. Superior le corresponde la fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los poderes y los Ayuntamientos, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto."
"Artículo 10. La A. Superior será competente para:
"...
"VIII. Comprobar y verificar que la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, estatales y municipales y los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebraron se apegaron a la legalidad y no causaron daños o perjuicios a las haciendas públicas federal, estatal y municipal, así como a su patrimonio;
"...
"XIII. Elaborar los pliegos de observaciones por actos u omisiones que representen probables irregularidad (sic) en la cuenta pública;
"XIV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades fiscalizadas y proceder en los términos establecidos en esta ley y su reglamento, la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás ordenamientos aplicables;
"XV. Conocer y realizar las investigaciones sobre las quejas o denuncias en contra de los servidores públicos y determinar las responsabilidades administrativas en que incurran, de conformidad con la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás ordenamientos aplicables;
"XVI. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos, así como en el cumplimiento de los planes y programas;
"XVII. Entregar al Congreso, a través de la comisión, el informe de resultados de la revisión de las cuentas públicas;
"XVIII. Promover ante las autoridades competentes, el fincamiento de la responsabilidad que corresponda, cuando existan elementos para ello."
"Artículo 16. El auditor superior tendrá las siguientes atribuciones:
"I. Representar a la A. Superior ante las entidades fiscalizadas; autoridades federales y locales, entidades federativas, Municipios y demás personas físicas o morales;
"...
"V. Promover juicios civiles, presentar denuncias o querellas y actuar como coadyuvante del Ministerio Público en los casos en que, una vez agotado el proceso de fiscalización, existan elementos para ello;
"...
"XVII. Formular pliegos de observaciones y determinar, en su caso, los daños y perjuicios que afecten al patrimonio público de las entidades fiscalizadas;
"XVIII. Imponer, en su caso, a los responsables las sanciones por responsabilidades administrativas y las indemnizaciones correspondientes;
"...
"XXI. Elaborar y entregar, por conducto de la comisión, el informe de resultados de la revisión de la cuenta pública."
"Artículo 46. La A. Superior, a través de la comisión, presentará al Congreso el informe de resultados de la cuenta pública de las entidades fiscalizadas en el plazo establecido en el artículo 38 fracción XIII de esta ley, el cual será de carácter público."
"Artículo 47. El informe de resultados a que se refiere el artículo anterior deberá contener como mínimo lo siguiente:
"I. Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública;
"...
"VII. Las observaciones que no se hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables y resarcitorias;
"VIII. Los procedimientos iniciados para el fincamientode responsabilidades, así como de la promoción de otro tipo de acciones por diversa responsabilidad que realicen de conformidad con lo dispuesto en esta ley."
"Artículo 52. Si derivado de la queja o denuncia, la autoridad competente determina que existió indebido manejo, aplicación o custodia de recursos públicos o su desvío, se procederá al fincamiento de responsabilidad y en su caso, a la imposición de sanciones, de conformidad con lo previsto en el título décimo de esta ley.
"El fincamiento de responsabilidades y la imposición de sanciones no relevan al infractor de cumplir con las obligaciones o regularizar las situaciones que las motivaron."
De los numerales transcritos, se desprende que la A. Superior de Fiscalización es un órgano técnico auxiliar del Congreso Local, encargado de revisar y fiscalizar las cuentas públicas del Estado y los Municipios; que goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones; y que, entre otras cuestiones, se encuentra facultada para investigar los hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al patrimonio o la hacienda pública federal, estatal y municipal y, en su caso, para formular las denuncias o querellas correspondientes.
Como se advierte, el órgano de fiscalización demandado goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que aun cuando no se trata de un órgano originario previsto en el artículo 105, fracción I, constitucional, cuenta con legitimación pasiva para intervenir en este juicio.
Apoya la anterior consideración, la siguiente tesis emitida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: VIII, diciembre de 1998
"Tesis: P. LXXIII/98
"Página: 790
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica."
En similares términos se pronunció el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 84/2004, promovida por el Poder Ejecutivo Federal, en la que se reconoció legitimación pasiva a la A. Superior de la Federación que, al igual que el órgano de fiscalización estatal demandado en este asunto, se encuentra dotada de autonomía técnica y de gestión.
QUINTO. Enseguida, se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que esta S. advierta de oficio, en la inteligencia de que las relacionadas con la oportunidad y la legitimación ya fueron desvirtuadas en los considerandos que anteceden.
• En relación con los actos y normas impugnados de manera oportuna en el escrito inicial de demanda:
La A. Superior de Fiscalización del Estado de M. manifiesta que, respecto de los actos, se actualiza un motivo de sobreseimiento, toda vez que "la auditoría no ha sido hasta ahora solventada y, en consecuencia, no se ha llevado a cabo ningún acto de autoridad que lesione la esfera jurídica del Municipio actor, en virtud de que no se ha iniciado, ni mucho menos ejecutado, algún procedimiento administrativo de responsabilidades por falta de solventación de las observaciones derivadas de la fiscalización".
Al efecto, debe recordarse que tales actos consisten en la orden de visita o auditoría, el desarrollo y conclusión de la misma, los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha y las actas de notificación respectivas, de once de agosto siguiente.
A fin de analizar si, en el caso, se actualiza el motivo de sobreseimiento aducido por la demandada, resulta necesario hacer referencia a las disposiciones de la Constitución Política y la Ley de A. Superior Gubernamental, ambas del Estado de M., aplicables en este punto:
Constitución Política del Estado de M.
"Artículo 32. ...
"Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más tardar, el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior, debidamente integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del año en que concluyan un periodo constitucional e inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la cuenta pública y su presentación ante el Congreso la hará cada uno por el periodo a su cargo. El Ayuntamiento que concluya su gestión deberá presentar, a más tardar, el 30 de noviembre, la cuenta pública correspondiente a los meses de enero a octubre del año en que termine el periodo constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión deberá presentar, a más tardar, el 31 de enero del año siguiente a aquel en que inicie su periodo constitucional, la cuenta pública, correspondiente a los meses noviembre y diciembre del año en que inicie dicho periodo. En el supuesto anterior, el Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública anual, consolidando los doce meses del ejercicio presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan a los funcionarios públicos en funciones en cada periodo constitucional.
"...
"Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del Estado se apoyará en la A. Superior de Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada que ejerza recursos públicos será sujeta de fiscalización en los términos de esta Constitución y la ley."
"Artículo 40. Son facultades del Congreso:
"...
"XXVIII. ...
"Asimismo, examinar la cuenta pública que deberán presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su caso con el programa financiero y los informes de gobierno; estas últimas acciones por conducto de la A. Superior de Fiscalización.
"...
"XLVII. Por conducto de la A. Superior de Fiscalización, practicar toda clase de visitas, inspecciones, revisiones y auditorías de seguimiento, operación, cumplimiento, financieras y de evaluación, a las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Municipios, verificando su congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo y los Planes Municipales de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo, en su caso con los programas financieros o de deuda pública, determinando las responsabilidades que en su caso procedan.
"...
"LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de M., a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución.
"Esta atribución será ejercida por la A. Superior de Fiscalización o por la comisión, órgano o dependencia que el Congreso determine."
"Artículo 84. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación del Congreso del Estado, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley, y estará a cargo del auditor superior de Fiscalización.
"La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los poderes y los Municipios, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto, la realizará el Congreso, a través del órgano que se crea denominado A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado.
"La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
"A. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
"I.F. los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de los recursos de los Poderes del Estado, todos los organismos y entidades públicas y de cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y metas establecidos en sus programas.
"También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan los Municipios, los que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes aplicables y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
"Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la ley.
"Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestal de los recursos del Estado y de los Municipios que les sean transferidos y asignados de acuerdo con los criterios que establezca la Constitución y la ley, garantizando que los recursos económicos de que dispongan se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
"Sin perjuicio del principio de anualidad, la A. Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por periodos semestrales, la información correspondiente al ejercicio de la cuenta pública. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente, se tengan que emitir deberán observar en todo momento el apego a la normatividad aplicable.
"II. Podrá revisar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas de gobierno del Estado y de los Municipios. En el caso de que existan recomendaciones al desempeño las entidades fiscalizadas, éstas deberán precisar ante la A. Superior de Fiscalización las mejoras realizadas o, en su caso, justificar su improcedencia.
"III. Realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de evaluación de la gestión social a las dependencias o entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial en cualesquiera de los Tribunales Estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto Estatal Electoral y los Ayuntamientos del Estado, organismos constitucionales autónomos, en cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, en los términos de la legislación en la materia.
"IV. En su caso, determinar las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos del Estado, y Municipios, promover juicios civiles y presentar denuncias o querellas y actuar como coadyuvante del Ministerio Público;
"V. Remitir al Congreso del Estado los informes de resultados de la revisión de la cuenta pública del año anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición;
"VI. Informar al Congreso y, en su caso, dar parte a la autoridad que corresponda, si del informe de resultados se desprenden actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita relacionada con el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de los fondos y recursos públicos;
"VII. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades públicas y fincar a los responsables las sanciones correspondientes, así como promover, en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
"VIII. Expedir las normas de auditoría que regularán el ejercicio de la A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado, las relativas al control interno; y
"IX. Las demás que establezca esta Constitución y las leyes aplicables.
"Los Poderes del Estado y las entidades fiscalizadas, facilitarán los auxilios que requiera la A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado para el ejercicio de sus funciones. ..."
"Artículo 115. ...
"IV. ...
"...
"El Poder Legislativo del Estado aprobará las Leyes de Ingresos de los Municipios y revisará y fiscalizará sus cuentas públicas en los términos previstos en esta Constitución. ..."
Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.
"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular:
"I. En el sector público: La revisión y la auditoría de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los entes públicos estatales, de los gobiernos municipales y de los entes públicos municipales, el ejercicio del gasto público de los entes públicos autónomos, así como establecer las bases para el funcionamiento de la A. Superior Gubernamental del Estado de M.; y ..."
"Artículo 2. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:
"...
"IV. Municipios: La totalidad de los Municipios que integran el Estado de M., cuyo gobierno es a cargo de los Ayuntamientos;
"...
"VI. Legislatura: El Congreso del Estado;
"VII. A. Superior Gubernamental: La entidad de fiscalización superior del Estado;
"...
"X.A. superior gubernamental: El titular de la A. Superior Gubernamental;
"XI. Sujetos de fiscalización: Los Poderes del Estado, los Ayuntamientos, los entes públicos, los organismos públicos autónomos y descentralizados del Estado y de los Municipios, las empresas y fideicomisos con participación estatal o municipal y, en general, cualquier persona física o moral, pública o privada que recaude, administre, maneje o ejerza recursos públicos, bajo cualquier concepto;
"...
"XIII. Cuenta pública: La que los poderes públicos, los gobiernos municipales, los organismos y entes públicos municipales, estatales y autónomos rinden al Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se hayan ejercido en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados;
"...
"XVI. Fiscalización superior: Facultad a cargo de la legislatura, ejercida por la A. Superior Gubernamental para la revisión de la cuenta pública, a través de la auditoría gubernamental;
"...
"XVIII. Servidores públicos: Los que se consideran como tales en el título séptimo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.; en la Ley del Servicio Civil del Estado de M. y en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de M.;
"XIX. Informe de resultados: Documento que presenta el auditor superior gubernamental a la Mesa Directiva del Congreso del Estado, conteniendo los resultados de fiscalización de las entidades; y ..."
"Artículo 3. Son sujetos de fiscalización superior, los Poderes del Estado, los gobiernos municipales, entes públicos, las demás entidades fiscalizables y toda aquella organización que reciba recursos públicos."
"Artículo 6. La revisión y fiscalización de las cuentas públicas está a cargo del Congreso del Estado, el cual se apoya para tales efectos en la A. Superior Gubernamental.
"La A. Superior Gubernamental es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación; goza de personalidad jurídica y patrimonio propio, y de autonomía técnica, de gestión y presupuestal, para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley."
"Artículo 8. Los Poderes del Estado deberán presentar su cuenta pública al Congreso del Estado, por trimestres, a más tardar, el último día hábil del mes siguiente. Los gobiernos municipales presentarán al Congreso, a más tardar, el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior. ..."
"Artículo 12. La revisión y fiscalización superior de las cuentas públicas tienen por objeto determinar:
"I. Si los programas del Gobierno del Estado, de los gobiernos municipales y demás sujetos de fiscalización (sic) su ejecución se ajusta a los términos y montos aprobados;
"II. Si las cantidades correspondientes a los ingresos y a los egresos, se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas y a su debida comprobación;
"III. El desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas, con base en los indicadores aprobados en los presupuestos;
"IV. En forma posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, el resultado de la gestión financiera de los Poderes del Estado, Municipios, entes públicos estatales y municipales y demás entidades fiscalizadas;
"V. Si la gestión financiera cumple con las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental, deuda pública, contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, contratos de colaboración públicoprivada, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y recursos materiales;
"VI. Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos estatales y municipales y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado y Municipios en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos estatales o municipales y demás entidades fiscalizadas;
"VII. Si los entes fiscalizados se han apegado a la legalidad en cuanto a la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos estatales, municipales o, en su caso, federales, y si no han causado daños o perjuicios en contra de su hacienda pública o su patrimonio;
"VIII. Las responsabilidades a que haya lugar; y
"IX. La imposición de las sanciones que correspondan en los términos de esta ley."
"Artículo 13. Las cuentas públicas anuales y trimestrales, serán presentadas al Congreso del Estado de M., quien las turnará, a más tardar dentro de los cinco días hábiles posteriores a su recepción, a la A. Superior Gubernamental para su revisión y fiscalización superior."
"Artículo 14. Para la revisión y fiscalización superior de las cuentas públicas, la A. Superior Gubernamental tendrá las atribuciones siguientes:
"...
"IV. Examinar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas estatales y municipales, conforme a los indicadores aprobados, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y la legalidad en el uso de los recursos públicos;
"V. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recibido, recaudado, manejado, administrado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como en el caso de los egresos con cargo a las partidas correspondientes, se efectúen con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables;
"VI. Verificar que las operaciones que realicen el Gobierno del Estado, los gobiernos municipales y los entes públicos estatales y municipales y demás entidades fiscalizables sean acordes con las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos del Estado y Municipios, y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas de la legislación fiscal; las Leyes de Deuda Pública, de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, de Planeación, de Obras Públicas, de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios, de Contratos de Colaboración Público Privada, Orgánica del Poder Judicial, Orgánica del Congreso, Orgánica de la Administración Pública, todas del Estado de M. y demás disposiciones legales y administrativas aplicables a estas materias;
"...
"VIII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados se han aplicado legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas aprobados;
"...
"XI. Solicitar y obtener toda la información que sea necesaria para el cumplimiento de sus funciones;
"XII.F. los subsidios que el Gobierno del Estado, los gobiernos municipales o el Gobierno Federal, hayan otorgado con cargo a su presupuesto, a entidades, o particulares o a cualquier entidad pública o privada, cualesquiera que sean sus fines y destinos, así como verificar su aplicación al objeto autorizado;
"XIII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos; así como en el cumplimiento de los planes y programas;
"XIV. Hacer visitas domiciliarias, para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades establecidas para las (sic) compulsa y cateos;
"XV. Elaborar los pliegos de observaciones, en los términos de esta ley;
"XVI. Determinar los daños y perjuicios que afecten al Estado y Municipios en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos de índole estatal o municipal y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones e imponer las sanciones administrativas que correspondan;
"XVII. Fincar la responsabilidad e imponer las sanciones correspondientes a los responsables, por el incumplimiento a sus requerimientos de información en el caso de las revisiones que haya (sic) ordenado tratándose de las situaciones excepcionales que determina esta ley;
"...
"XXIV. Conocer y sustanciar los procedimientos de responsabilidad administrativa por las irregularidades detectadas con motivo de la revisión de la cuenta pública; ..."
"Artículo 19. La A. Superior Gubernamental podrá solicitar a los Poderes del Estado, Municipios y demás entes públicos fiscalizados, los datos, libros y documentación comprobatorios del ingreso y gasto público, informes especiales, así como la demás información que resulte necesaria, siempre que se expresen los fines a que se destine dicha información, atendiendo para tal efecto, las disposiciones legales que específicamente consideren a esa información, como de carácter reservado o que deba mantenerse en secreto."
"Artículo 28. La A. Superior Gubernamental, presentará a la Mesa Directiva del Congreso del Estado los informes del resultado de la revisión de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los Municipios, de los entes públicos autónomos, estatales y municipales y demás entidades fiscalizadas; dichos informes tendrán carácter público y, mientras ello no suceda, la A. Superior Gubernamental deberá guardar reserva de sus actuaciones e informes."
"Artículo 29. Los informes del resultado a que se refiere el artículo anterior, deberán contener como mínimo lo siguiente:
"a) Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública;
"b) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía.
"Si conforme a lo señalado en el párrafo anterior, no se cumple con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la A. Superior Gubernamental hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes;
"c) El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;
"d) La comprobación de la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos en tiempo y forma establecido por la ley;
"e) La comprobación de que las entidades fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos y en las demás normas aplicables en la materia;
"f) El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso;
"g) Las observaciones que no hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos que realicen de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
"h) Resaltar las mejoras y los avances adoptadas por la entidad fiscalizadas (sic); y
"i) Los resultados de la evaluación del control interno."
"Artículo 39. Si de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de omisiones o conductas que produzcan daños o perjuicios a las entidades en su hacienda pública o patrimonio o al patrimonio de los entes públicos, la A. Superior Gubernamental procederá a:
"I. Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las sanciones pecuniarias respectivas;
"II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
"III. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Séptimo de la Constitución Política del Estado de M.;
"IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar; y
"V. Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la A. Superior Gubernamental, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal."
"Artículo 40. Para los efectos de esta ley, incurren en responsabilidad:
"I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales que manejen recursos públicos, por actos u omisiones en el desempeño de sus funciones que causen daño o perjuicio estimable en dinero a los Poderes del Estado o gobiernos municipales en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos estatales o municipales y demás entidades fiscalizables;
"II. Los servidores públicos de los Poderes del Estado, de los gobiernos municipales y entes públicos que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la A. Superior Gubernamental, y;
"III. Los servidores públicos de la A. Superior Gubernamental, cuando al revisar la cuenta pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten."
"Artículo 41. Las responsabilidades que conforme a esta ley se finquen, tienen por objeto resarcir a los Poderes del Estado, los gobiernos municipales y demás entidades fiscalizadas, el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan causado, respectivamente, a sus haciendas públicas y a su patrimonio."
"Artículo 42. Las responsabilidades resarcitorias a que se refiere este capítulo se constituirán en primer término a los servidores públicos o personas físicas o morales que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.
"Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria."
"Artículo 43. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial."
"Artículo 45. La A. Superior Gubernamental, con base en las disposiciones de este ordenamiento legal, formulará a los titulares de los sujetos fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."
"Artículo 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de un plazo improrrogable de 45 días naturales contados a partir del día siguiente a la notificación de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la A. Superior Gubernamental. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la A. Superior Gubernamental para solventar las observaciones, formulará su informe de resultados e iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley."
"Artículo 77. El auditor superior gubernamental tendrá las siguientes atribuciones:
"...
"X. Requerir a las entidades fiscalizadas, servidores públicos y a las personas físicas y morales toda la información que con motivo de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública se requiera;
"XI. Solicitar a los Gobiernos del Estado y municipales el auxilio que necesite para el ejercicio expedito de las funciones de revisión y fiscalización superior;
"XII. Ejercer las atribuciones que corresponden a la A. Superior Gubernamental en los términos de la Constitución, la presente ley y del reglamento interior de la propia auditoría;
"XIII. Formular pliegos de observaciones y determinar, en su caso, los daños y perjuicios que afecten al patrimonio público estatal, municipal o de los entes fiscalizados;
"...
"XV. Recibir del Congreso, a través de la comisión las cuentas públicas de los sujetos fiscalizados para su revisión y fiscalización;
"XVI. Elaborar y entregar, por conducto de la comisión, el informe del resultados (sic) de la revisión de la cuenta pública;
"XVII. Imponer a los responsables las indemnizaciones y sanciones por responsabilidades administrativas;
"...
"XIX. Presentar denuncias y querellas en los casos de presuntas conductas delictivas de servidores públicos y de particulares, cuando tenga conocimiento de hechos que pudieran implicar la comisión de un delito relacionado con daños al patrimonio del Gobierno del Estado, de los gobiernos municipales y entes públicos estatales, municipales y autónomos y demás entidades fiscalizadas, en su hacienda pública, así como denuncias de juicio político de conformidad con lo señalado en el título séptimo de la Constitución Política del Estado de M.;
"...
"XXVI. Promover ante las autoridades competentes:
"a) El fincamiento de responsabilidades en los términos del presente ordenamiento; y
"b) El cobro de los daños y perjuicios causados a la hacienda pública estatal o a la de los Municipios, así como el cobro de las cantidades que se hayan dejado de percibir, como resultado de las revisiones practicadas;
"XXVII. Las demás que le señale esta ley, le confiera el Pleno del Congreso y demás disposiciones legales aplicables."
De los preceptos antes citados, se desprende, en lo que interesa, lo siguiente:
• El procedimiento de revisión de la cuenta pública municipal inicia con la recepción por parte de la A. Superior Gubernamental (actualmente, A. Superior de Fiscalización) de la cuenta pública presentada por el Municipio al Congreso del Estado y concluye con la presentación del informe del resultado de la revisión de la cuenta pública, emitido por la auditoría, a la Mesa Directiva del Congreso.
• Durante el procedimiento, la auditoría lleva a cabo una serie de actos, tales como emisión de órdenes de auditoría, requerimientos de información y formulación de pliegos de observaciones, con objeto de arribar a conclusiones respecto del ejercicio de los recursos por parte del ente fiscalizado.
Estos actos no revisten carácter definitivo, pues constituyen actos intermedios, en los que se da oportunidad al sujeto fiscalizado de imponerse del procedimiento, hacer las aclaraciones pertinentes y aportar mayores elementos que permitan al órgano de fiscalización llegar a un resultado en el examen de la cuenta pública.
En este sentido, los actos impugnados de manera oportuna por el actor en el escrito inicial de demanda, consistentes, como se ha señalado, en la orden de visita o auditoría, el desarrollo y conclusión de la misma, los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha y las actas de notificación respectivas, de once de agosto siguiente, no son actos definitivos dentro del procedimiento de revisión de cuenta pública, lo que se corrobora de su contenido, del que se advierte que:
• La orden de auditoría, contenida en el oficio número ASG/9470/2008, de siete abril de dos mil ocho (foja mil seiscientos cuarenta y nueve del tomo I del expediente), sólo tuvo por objeto (i) hacer del conocimiento del Municipio actor el inicio de la revisión de la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, la designación del personal comisionado para llevar a cabo dicha revisión y las Normas de A. Gubernamental del Estado NAG-MOR, que regirían la actuación de la auditoría y (ii) solicitarle su apoyo y colaboración para proporcionar al personal designado un espacio independiente y adecuado, en donde se localice la documentación comprobatoria de la cuenta pública y demás información requerida, para su eficaz revisión.
• Los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, dirigidos, respectivamente, al presidente y tesorero del citado Municipio (fojas mil trescientos setenta y cuatro y mil trescientos setenta y seis del tomo I del expediente), tuvieron por objeto informar al ente fiscalizado sobre (i) la emisión del pliego de observaciones resultante de la revisión practicada por la entonces A. Superior Gubernamental del Estado; y, (ii) el plazo de cuarenta y cinco días naturales, contados a partir del día siguiente a su entrega, para dar contestación al referido pliego.
• En el pliego de observaciones remitido como anexo de estos oficios (fojas mil trescientos setenta y ocho a mil quinientos treinta y uno del tomo I del expediente), el órgano de fiscalización hace del conocimiento del Municipio actor las irregularidades por él detectadas en la revisión de la cuenta pública, formulando, al efecto, las observaciones correspondientes, en las que funda y motiva el porqué de tales irregularidades y determina qué funcionario(s) resulta(n) presuntamente responsable(s) por las acciones u omisiones que dan origen a las mismas.
Asimismo, requiere al ente fiscalizado, a efecto de que realice determinadas acciones (exhibición de documentos, reintegro de cantidades por importes no comprobados, etcétera), con objeto de tener por solventadas las observaciones formuladas.
• En las actas de notificación practicadas el once de agosto de dos mil ocho (fojas mil quinientos setenta y cinco y mil quinientos setenta y siete del tomo I del expediente), se hizo constar la entrega de los oficios y el pliego de observaciones antes mencionados, para efectos del cómputo del plazo de cuarenta y cinco días naturales a que se ha hecho referencia.
Como se advierte, en ninguna de estas determinaciones, el órgano de fiscalización arriba a conclusiones definitivas respecto del ejercicio de la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete por parte del Municipio actor, pues, incluso, en el pliego de observaciones, sólo se determinan "presuntas" responsabilidades, derivadas de las irregularidades detectadas por la auditoría, las cuales pueden ser solventadas por el sujeto fiscalizado en la forma por ésta señalada, o bien, desvirtuadas por aquél, haciendo las aclaraciones correspondientes y presentando la documentación que sirva de sustento a sus afirmaciones.
En efecto, no es sino hasta la emisión del informe del resultado de la revisión de la cuenta pública, con que concluye dicho procedimiento, donde, habiendo dado oportunidad al ente fiscalizado de manifestarse en relación con el pliego de observaciones y habiéndose valorado tales manifestaciones por el Comité de Solventación de la actual A. Superior de Fiscalización del Estado, se determinan, en definitiva, responsabilidades, con motivo de aquellas observaciones no solventadas, y se instruye el inicio de los procedimientos de responsabilidad administrativa en contra de los funcionarios a quienes se atribuya haber incurrido en irregularidades en el desempeño del cargo.
De estemodo, al carecer de definitividad los actos impugnados en el escrito inicial de demanda, por formar parte de un procedimiento que, a la fecha de presentación de la demanda, aún no concluía y que requería, por tanto, agotar las etapas que permitieran arribar a la resolución que, en su caso, pudiera acreditar un principio de afectación susceptible de analizarse en este medio de control constitucional, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia,(1) la cual ha sido interpretada en la tesis de jurisprudencia que a continuación se transcribe:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: IX, abril de 1999
"Tesis: P./J. 12/99
"Página: 275
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio."
Consecuentemente, con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, debe sobreseerse en la presente controversia, respecto de los actos consistentes en la orden de visita o auditoría, el desarrollo y conclusión de la misma, los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha y las actas de notificación respectivas, de once de agosto siguiente.
De igual forma, al carecer de definitividad estos actos y no ser susceptibles de ocasionar una afectación a la esfera de atribuciones del Municipio actor, es claro que las normas en que se fundaron y que se impugnan con motivo de su primer acto de aplicación en los mismos, tampoco fueron aplicadas en su perjuicio, por lo que, en relación con éstas, también se actualiza la causal de improcedencia en análisis.
En efecto, las normas respecto de las cuales no se decretó el sobreseimiento en considerandos precedentes de esta resolución, son los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos, 42, 45 y 46 de la Ley de A. Superior Gubernamental y 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, todas del Estado de M., en cuanto establecen la obligación de la Tesorería Municipal de constituir un fondo para adquisición de tierra con destino público; el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, la formulación de pliegos de observaciones y la solventación de los mismos por parte de los sujetos fiscalizados; el fincamiento de responsabilidades administrativas.
El primer acto de aplicación con motivo del cual estos preceptos se controvierten tuvo lugar con la emisión de actos dentro de un procedimiento que, a la fecha de presentación de la demanda, aún no concluía y que requería, por tanto, agotar las etapas que permitieran arribar a la resolución que, en su caso, pudiera acreditar un principio de afectación susceptible de analizarse en este medio de control constitucional, por lo que dicha aplicación no ocasiona un perjuicio que posibilite jurídicamente al Municipio a impugnarlos en controversia constitucional.
Por consiguiente, también respecto de dichas normas debe decretarse el sobreseimiento en el juicio, al actualizarse la causal de improcedencia relativa a la falta de definitividad, pues, habiéndose impugnado con motivo de su aplicación, no se acreditó la existencia de acto de aplicación de éstas realizado en perjuicio del Municipio promovente de la controversia.
Debe tan sólo advertirse que no puede considerarse procedente la impugnación de las normas con motivo de su sola publicación, al haber transcurrido en exceso el plazo legal de treinta días que establece el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, pues el texto de los artículos controvertidos, que han quedado precisados, data del veintitrés de agosto de dos mil, el once de agosto de dos mil tres y el veinticuatro de octubre de dos mil siete, respectivamente, y el escrito inicial de demanda fue presentado el veinticuatro de septiembre de dos mil ocho.
• En relación con las normas impugnadas de manera oportuna en la primera ampliación de demanda:
1. Esta Segunda S. advierte de oficio la actualización de la causal de improcedencia consistente en la cesación de efectos del artículo sexto transitorio del Decreto Número 822, por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial el dieciséis de julio de dos mil ocho, así como del artículo sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior de dicho Estado, publicada en el Periódico Oficial el primero de octubre de dos mil ocho, que a la letra establecen:
"Transitorios
"P.O. 16 de julio de 2008
"Decreto No. 822, por el que se reforman los artículos 23, fracción Vi, párrafo tercero; 32, párrafos noveno y décimo; 40, fracciones XXVII, XXVIII, XXXII, XXXIII, XLI, XLIV, XLVI, XLVII y LV; 84; 109-Bis, primer párrafo; 109-Ter, tercer párrafo; y 136 de la Constitución Política del Estado de M. .
"...
"Sexto. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado de M., en un plazo de sesenta días hábiles, contados a partir de la entrada en vigor de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M. qué expida el Congreso, deberá elaborar y publicar su reglamento interior en el que establecerá las funciones, atribuciones y objetivos de sus órganos, en estricto cumplimiento a lo establecido por esta Constitución y la ley, previa aprobación de la Conferencia para la Programación y Dirección de los Trabajos Legislativos del Congreso del Estado."
Ley de Fiscalización Superior del Estado de M.
"Transitorios
"...
"Sexto. En un término máximo de sesenta días hábiles siguientes al inicio de vigencia de la presente, la A. Superior deberá presentar al Congreso para su aprobación, el reglamento interior que regule el funcionamiento y atribuciones del mismo, mientras tanto, ejercerá sus atribuciones y competencias conforme a lo dispuesto por la Constitución, esta ley y los ordenamientos vigentes en lo que no se contravengan, hasta la expedición del reglamento."
Como se advierte, en ambos transitorios, se ordena a la A. Superior de Fiscalización del Estado de M. elaborar su reglamento interior y presentarlo al Congreso del Estado para su aprobación y posterior publicación, la cual tuvo lugar el siete de enero de dos mil nueve, como consta en el ejemplar del Periódico Oficial de tal fecha, que obra en copia certificada a fojas ciento noventa y siete a doscientos diez del cuaderno de pruebas presentado por el Poder Legislativo del Estado de M..
Luego, con la expedición del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización Estatal, los artículos transitorios impugnados cumplieron el objeto para el que fueron emitidos, cesando, por tanto, en sus efectos.
Al respecto, resulta aplicable por analogía la tesis de jurisprudencia que a continuación se transcribe:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XXVII, febrero de 2008
"Tesis: P./J. 8/2008
"Página: 1111
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. CUANDO SE PROMUEVE CONTRA UN PRECEPTO TRANSITORIO QUE YA CUMPLIÓ EL OBJETO PARA EL CUAL SE EMITIÓ, DEBE SOBRESEERSE AL SURTIRSE LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 19, FRACCIÓN V, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. La finalidad de los preceptos transitorios consiste en establecer los lineamientos provisionales o de ‘tránsito’ que permitan la eficacia de la norma materia de la reforma, en concordancia con las circunstancias de modo, tiempo y lugar, de manera que sea congruente con la realidad imperante. En tal virtud, si a través de una acción de inconstitucionalidad se impugna un artículo transitorio que ya cumplió el objeto para el cual se emitió, al haberse agotado en su totalidad los supuestos que prevé, se actualiza la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción V, en relación con los diversos 59 y 65, primer párrafo, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues han cesado sus efectos, por lo que procede sobreseer en el juicio, en términos del artículo 20, fracción II, de la ley citada."
Consecuentemente, debe sobreseerse en la presente controversia, respecto de los preceptos transitorios antes citados, de conformidad con el artículo 20, fracción II, en relación con el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, que previamente han sido citados.
2. Esta Segunda S. advierte de oficio la actualización de la causal de improcedencia relacionada con la falta de interés legítimo del Municipio actor para impugnar el Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial el siete de enero de dos mil nueve, respecto del cual se formula un primer argumento de invalidez, en el sentido de que el citado reglamento fue expedido por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, sin tener facultades para ello; un segundo argumento de invalidez, en el sentido de que, al sujetársele a la aprobación del Congreso, se vulnera la autonomía con que cuenta la auditoría para decidir respecto de su organización interna; y un tercer argumento de invalidez, en el sentido de que lo dispuesto, concretamente, en los artículos 3, párrafo primero, 6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del citado reglamento, vulnera la autonomía de la referida auditoría, pues autorizan la intromisión del Congreso Local, por conducto de la Junta Política y de Gobierno y la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, en el nombramiento, ratificación y remoción de los titulares de las direcciones y la unidad administrativa de dicho órgano fiscalizador y, además, la sujetan a que, en el ejercicio de sus atribuciones, se apoye, entre otros, en los manuales de organización y procedimiento y los acuerdos e instrucciones que emitan el Pleno del Congreso y la comisión antes mencionada, así como en los convenios de coordinación y/o colaboración que se celebren con otras autoridades de fiscalización, previa ratificación de dicha comisión.
El artículo 115 de la Constitución Federal establece:
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.
"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.
"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.
"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.
"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.
"b) Alumbrado público.
"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.
"d) Mercados y centrales de abasto.
"e) P..
"f) Rastro.
"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.
"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e
"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.
"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estataleslas cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:
"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;
"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e
"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
"VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.
"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.
"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.
"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."
Del anterior precepto constitucional, se desprenden los derechos, facultades, funciones y servicios de que son titulares los Municipios, los cuales se pueden clasificar en los siguientes términos:
1. Derechos: a) A que no exista autoridad intermedia alguna entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado; b) A que los miembros del Ayuntamiento sean oídos cuando las Legislaturas Locales los suspendan o desaparezcan; c) A coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan; d) A celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien, se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio; e) A administrar libremente su hacienda; f) A que las leyes de los Estados introduzcan el principio de representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios; g) A que las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores se rijan por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados, con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución y sus disposiciones reglamentarias; h) A planear y regular, de manera conjunta y coordinada con la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, el desarrollo de los centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas cuando formen o tiendan a formar una continuidad demográfica; e i) A que el presidente municipal del Ayuntamiento respectivo tenga bajo su mando a la policía preventiva municipal, en los términos del reglamento correspondiente, con la salvedad que se consigna en el propio numeral.
2. Facultades: a) Aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones; b) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; c) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; d) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional, deberán asegurar la participación de los Municipios; e) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; f) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; g) Otorgar licencias y permisos para construcciones; h) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; i) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; j) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales; y, k) En lo conducente y de conformidad con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución, expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
3. Funciones y servicios: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) P.; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
En lo que al caso interesa, debe destacarse la facultad de las Legislaturas de los Estados para revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los Municipios.
En este sentido, debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 116, fracción II, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Federal:
"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
"II. ...
"Las Legislaturas de los Estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.
"El titular de la entidad de fiscalización de las entidades federativas será electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las Legislaturas Locales, por periodos no menores a siete años y deberá contar con experiencia de cinco años en materia de control, auditoría financiera y de responsabilidades."
Por su parte, la Constitución Política del Estado de M., vigente a la fecha en que se impugnó el Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización, establece:
"Artículo 32. ...
"Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior, debidamente integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del año en que concluyan un periodo constitucional e inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la cuenta pública y su presentación ante el Congreso la hará cada uno por el periodo a su cargo. El Ayuntamiento que concluya su gestión deberá presentar, a más tardar el 30 de noviembre, la cuenta pública correspondiente a los meses de enero a octubre del año en que termine el periodo constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión deberá presentar, a más tardar el 31 de enero del año siguiente a aquel en que inicie su periodo constitucional, la cuenta pública, correspondiente a los meses noviembre y diciembre del año en que inicie dicho periodo. En el supuesto anterior, el Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública anual, consolidando los doce meses del ejercicio presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan a los funcionarios públicos en funciones en cada periodo constitucional.
"...
"Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del Estado se apoyará en la A. Superior de Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada que ejerza recursos públicos será sujeta de fiscalización en los términos de esta Constitución y la ley."
"Artículo 40. Son facultades del Congreso:
"...
"XXVIII. ...
"Asimismo, examinar la cuenta pública que deberán presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su caso con el programa financiero y los informes de gobierno; estas últimas acciones por conducto de la A. Superior de Fiscalización."
"Artículo 84. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación del Congreso del Estado, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley, y estará a cargo del auditor superior de fiscalización.
"La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los Poderes y los Municipios, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto, la realizará el Congreso a través del órgano que se crea denominado A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado.
"La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
"A. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
"I.F. los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de los recursos de los Poderes del Estado, todos los organismos y entidades públicas y de cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y metas establecidos en sus programas.
"También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan, los Municipios, los que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes aplicables y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
"Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no. Existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la ley.
"Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestal de los recursos del Estado y de los Municipios que les sean transferidos y asignados de acuerdo con los criterios que establezca la Constitución y la ley, garantizando que los recursos económicos de que dispongan se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
"Sin perjuicio del principio de anualidad, la A. Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por periodos semestrales la información correspondiente al ejercicio de la cuenta pública. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente se tengan que emitir deberán observar en todo momento el apego a la normatividad aplicable.
"II. Podrá revisar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas de Gobierno del Estado y de los Municipios. En el caso de que existan recomendaciones al desempeño las entidades fiscalizadas, éstas deberán precisar ante la A. Superior de Fiscalización las mejoras realizadas o, en su caso, justificar su improcedencia.
"III. Realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de evaluación de la gestión social a las dependencias o entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial en cualesquiera de los tribunales estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto Estatal Electoral y los Ayuntamientos del Estado, organismos constitucionales autónomos, en cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, en los términos de la legislación en la materia.
"IV. En su caso, determinar las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos del Estado y Municipios, promover juicios civiles y presentar denuncias o querellas y actuar como coadyuvante del ministerio público;
"V. Remitir al Congreso del Estado, los informes de resultados de la revisión de la cuenta pública del año anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición;
"VI. Informar al Congreso y en su caso, dar parte a la autoridad que corresponda, si del informe de resultados se desprenden actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita relacionada con el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de los fondos y recursos públicos;
"VII. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades públicas y fincar a los responsables las sanciones correspondientes, así como promover en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
"VIII. Expedir las normas de auditoría que regularán el ejercicio de la A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado, las relativas al control interno; y
"IX. Las demás que establezca esta Constitución y las leyes aplicables.
"Los Poderes del Estado y las entidades fiscalizadas, facilitarán los auxilios que requiera la A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado para el ejercicio de sus funciones.
"B. El auditor superior de Fiscalización del Congreso del Estado, será electo por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la legislatura, durará en el cargo siete años y deberá contar con experiencia de cinco años en materia de control, auditoría financiera y de responsabilidades, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV y VI del artículo 90 de esta Constitución. Durante el ejercicio de su cargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los de docencia y los no remunerados en asociaciones científicas, artísticas o de beneficencia.
"Para su designación se conformará una comisión calificadora integrada por los coordinadores de los grupos parlamentarios, la cual presentará al Pleno del Congreso la propuesta correspondiente. La ley establecerá los requisitos y el procedimiento para su designación. Podrá ser removido exclusivamente por las causas graves que la ley señale con la misma votación requerida para su nombramiento o por las causas conforme los procedimientos establecidos en el título séptimo de esta Constitución."
Finalmente, la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M. dispone:
"Artículo 4. La A. Superior del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley y su reglamento y estará a cargo del auditor superior."
"Artículo 5. A la A. Superior le corresponde la fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los poderes y los Ayuntamientos, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto."
"Artículo 8. El personal que realice funciones de dirección general o equivalente durará en el cargo cuatro años, será designado y removido en su caso, por la Junta Política y de Gobierno, de entre las propuestas de la comisión, de acuerdo con los requisitos establecidos en el reglamento interior."
"Artículo 9. Para el despacho de los asuntos de su competencia, la A. Superior contará con las áreas y el personal necesario para el ejercicio de sus funciones, adscritos conforme a la organización, estructura y niveles establecidos en su reglamento interior, los cuales ejercerán las atribuciones y deberes que el mismo determine o que les sean asignadas por el auditor superior.
"Todo el personal de la A. Superior se integra con trabajadores de confianza, quienes deberán obrar con absoluta reserva, manteniendo y garantizando la confidencialidad de la información obtenida durante sus tareas, asimismo, no podrán ocultar, destruir, falsificar, sustraer o utilizar indebidamente la documentación einformación que por razón de su cargo tengan a su cuidado o custodia, las relaciones laborales entre el personal de la A. Superior y su titular, se regirán por lo que establece la Ley del Servicio Civil del Estado de M.."
"Artículo 10. La A. Superior será competente para:
"I. Expedir las normas de auditoría que regularán su ejercicio, así como las reglas del proceso de fiscalización y su control interno;
"II. Requerir a las entidades fiscalizadas la documentación específica para el cumplimiento de sus funciones de fiscalización, así como solicitar los datos, libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y gasto público, y la demás información que considere necesaria;
"III. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recaudado, administrado o ejercido recursos públicos federales o estatales, lo hayan realizado conforme a los planes y programas aprobados y montos autorizados, con apego a las disposiciones aplicables;
"IV. Revisar el cumplimiento de los programas de las entidades fiscalizadas;
"V. Realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas y financieras, de cumplimiento, de evaluación de la gestión social a las entidades fiscalizadas;
"VI. Acordar con la comisión las auditorías que por situaciones especiales no formen parte del programa anual, debiendo someterlo a aprobación del Congreso;
"VII. Verificar, en forma posterior a la presentación de las cuentas públicas, si su gestión y el ejercicio del gasto público de las entidades fiscalizadas, se efectuaron conforme a las disposiciones aplicables en la materia;
"VIII. Comprobar y verificar que la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, estatales y municipales y los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebraron se apegaron a la legalidad y no causaron daños o perjuicios a las haciendas públicas federal, estatal y municipal, así como a su patrimonio;
"IX. Verificar obras en proceso o ejecutadas, bienes adquiridos y servicios contratados para comprobar que las inversiones y gastos autorizados a las entidades fiscalizadas, se hayan aplicado conforme a los objetivos y metas de los programas aprobados;
"X. Requerir, en su caso, a terceros que hubieran contratado bienes o servicios mediante cualquier instrumento legal con las entidades fiscalizadas, la información relacionada con la documentación justificativa y comprobatoria de las cuentas públicas, a efecto de realizar las compulsas correspondientes;
"XI. Realizar visitas a las entidades fiscalizadas, para requerir la exhibición de los libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades establecidas para la compulsa y cateo;
"XII. Requerir, en su caso, a los prestadores de servicios profesionales que contrate, los informes o dictámenes de las auditorías y revisiones por ellos practicadas;
"XIII. Elaborar los pliegos de observaciones por actos u omisiones que representen probables irregularidad (sic) en la cuenta pública;
"XIV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades fiscalizadas y proceder en los términos establecidos en esta ley y su reglamento, la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás ordenamientos aplicables;
"XV. Conocer y realizar las investigaciones sobre las quejas o denuncias en contra de los servidores públicos y determinar las responsabilidades administrativas en que incurran, de conformidad con la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás ordenamientos aplicables;
"XVI. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos, así como en el cumplimiento de los planes y programas;
"XVII. Entregar al Congreso, a través de la comisión, el informe de resultados de la revisión de las cuentas públicas;
"XVIII. Promover ante las autoridades competentes, el fincamiento de la responsabilidad que corresponda, cuando existan elementos para ello;
"XIX. Elaborar y presentar al Congreso su proyecto de presupuesto de egresos anual;
"XX. Participar en foros nacionales e internacionales, cuya temática sea acorde con sus atribuciones;
"XXI. Conocer de la situación patrimonial y de las responsabilidades de los servidores públicos en los términos de lo dispuesto por la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos;
"XXII. Elaborar y publicar un padrón de auditores externos autorizados en términos del reglamento interior, para realizar las tareas de auditoría externa a las entidades fiscalizadas a que se refiere la presente ley;
"XXIII. Conocer y resolver del recurso de reconsideración;
"XXIV. Examinar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas estatales y municipales, a efecto de verificar la legalidad en el uso de los recursos públicos; y
"XXV. Las demás que expresamente señalen la Constitución del Estado, la ley y, su reglamento, los decretos y los acuerdos del Congreso."
"Artículo 12. El titular de la A. Superior, será designado por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes en sesión de Pleno, de una terna propuesta y evaluada por la comisión calificadora, durará en su encargo siete años."
"Artículo 17. El Congreso podrá remover al auditor superior por las causas que se previenen en la Constitución del Estado, la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y los supuestos de responsabilidad siguientes:
"I. Incumplir la obligación de determinar las sanciones en el ámbito de su competencia y en los casos que establece este ordenamiento legal, cuando esté debidamente comprobada la responsabilidad e identificado al responsable como consecuencia de las revisiones e investigaciones que en el ejercicio de sus atribuciones realicen;
"II. Aceptar cualquier injerencia en el ejercicio de sus funciones y de esta circunstancia, conducirse con parcialidad en el proceso de fiscalización de la cuenta pública, así como en la aplicación de las disposiciones de esta ley y su reglamento;
"III. Abandonar y desatender reiteradamente sus obligaciones; y
"IV. No presentar en tiempo y forma, sin causa justificada, el informe de resultados de la revisión de las cuentas públicas.
"V.U. o difundir en beneficio propio o de terceros la documentación e información confidencial en los términos de la presente ley y sus disposiciones reglamentarias."
"Artículo 18. Las entidades fiscalizadas podrán formular queja ante la Unidad de Evaluación y Control sobre los actos del auditor superior, que contravengan las disposiciones de esta ley. La comisión dará cuenta el (sic) Pleno para el trámite que corresponda."
"Artículo 22. La Unidad de Evaluación y Control es el órgano dependiente del Congreso, responsable de la vigilancia y control de la A. Superior."
"Artículo 25. La Unidad de Evaluación y Control tendrá las siguientes obligaciones:
"I. En el supuesto de que la A. Superior no cumpla con el proceso de fiscalización establecido en esta ley, realizará una investigación y procederá a informar a la comisión, a efecto de darle cumplimiento a la fracción VI del artículo 21 de esta ley;
"II. Expedir certificaciones de los documentos que se encuentren en sus archivos;
"III. Planear, programar y efectuar auditorías, inspecciones o visitas a las diversas áreas administrativas que integran la A. Superior;
"IV. Presentar denuncias o querellas ante la autoridad competente por la presunción de actos constitutivos de delito imputables a los servidores públicos de la A. Superior;
".R. y canalizar ante la unidad administrativa de la A. Superior que corresponda las quejas y denuncias relacionadas con servidores públicos de la propia A. Superior y darles seguimiento hasta su conclusión;
"VI. Requerir a las unidades administrativas de la A. Superior, la información necesaria para cumplir con sus atribuciones;
"VII. Vigilar que los servidores públicos de la A. Superior se conduzcan en términos de lo dispuesto por esta ley y demás disposiciones legales aplicables; y
"VIII. Las demás que le atribuyan las disposiciones legales y reglamentarias aplicables."
"Artículo 53. Contra el informe de resultados derivado del proceso de fiscalización que emita la A. Superior de Fiscalización, procederá el recurso de reconsideración, mismo que deberá ser promovido por la entidad fiscalizada, dentro del plazo de diez días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la notificación del mismo."
Como se advierte, el artículo 116, fracción II, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Federal establece que las Legislaturas de los Estados contarán con entidades de fiscalización que gozarán de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes.
Al respecto, la Constitución Política del Estado de M. dispone la creación de la A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado, definiéndola como un órgano técnico de fiscalización, control y evaluación, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.
Por su parte, la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M. desarrolla las facultades que se confieren a la A. Superior de Fiscalización, mediante disposiciones que garantizan la autonomía técnica y de gestión de que debe gozar el órgano fiscalizador que, por lo demás, no implica que éste sea totalmente independiente en su actuación.
De lo anterior, deriva, por un lado, la atribución que se confiere a la Legislatura Local para revisar y fiscalizar las cuentas públicas municipales y la autonomía que se otorga a la A. Superior de Fiscalización, como órgano auxiliar del Congreso, en el ejercicio de tal atribución y, por otro, la falta de otorgamiento a los Municipios de facultades relacionadas con la misma, siendo innegable, por tanto, que, en el caso, el Municipio actor carece de interés legítimo para cuestionar el reglamento interior de la referida auditoría, al no incidir, en modo alguno, sobre los derechos, facultades, funciones y servicios de que es titular, ni ser susceptible de causarle una afectación o privarlo de algún beneficio al que tuviera derecho, lo que denota que no existe un principio de afectación que haga procedente la controversia constitucional.
En este sentido, además de las tesis del Tribunal Pleno que han sido citadas, se comparte la siguiente:
"Novena Época
"Instancia: Primera S.
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XXV, febrero de 2007
"Tesis: 1a. LXV/2007
"Página: 1395
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE DARSE OPORTUNIDAD AL ACTOR DE DEMOSTRAR EL INTERÉS LEGÍTIMO QUE LE ASISTE PARA ACUDIR A ESTA VÍA Y SÓLO DECRETARSE EL SOBRESEIMIENTO ANTE SU FALTA, CUANDO LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN RESULTE TAN EVIDENTE QUE SEA INNECESARIO RELACIONARLA CON EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO. Aunque, en principio, no pueda vislumbrarse, con toda claridad, si el acto impugnado en vía de controversia constitucional es susceptible de causar afectación al interés legítimo del actor, posteriormente ello puede advertirse, al darle oportunidad de presentar los elementos de convicción que justifiquen el ejercicio de su acción. Al respecto, la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 1a. XLIV/2002, fijó criterio en el sentido de que, al constituir la falta de afectación al interés legítimo del actor una cuestión de fondo, ésta no puede dar lugar al desechamiento de plano de la demanda, como motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En este orden de ideas, debe concluirse que, únicamente habiendo dado oportunidad al accionante de demostrar que el acto impugnado le genera lesión y no habiéndose desvirtuado la presunción de falta de afectación a su interés legítimo, entonces, conforme al criterio sustentado por el Tribunal Pleno, contenido en la tesis P./J. 50/2004, de rubro ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN.’, habría lugar al sobreseimiento en el juicio, lo cual presupone que la demanda fue admitida, con objeto de no dejar en estado de indefensión al demandante, pero que, al no haberse acreditado el interés que le asiste para acudir a la presente vía, ello ha derivado en la inviabilidad de la acción intentada, por ser éste requisito indispensable para estudiar el fondo del asunto."
No pasa inadvertido para esta Segunda S., lo manifestado por el Municipio actor, en el sentido de que el Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización afecta sus intereses, en virtud de que dicho órgano de fiscalización se encarga directamente de revisar y fiscalizar su cuenta pública, interesándole, en este sentido, que se garantice plenamente la autonomía que a éste se confiere; sin embargo, este argumento no es demostrativo de que el promovente cuente con interés legítimo, en los términos establecidos por la jurisprudencia del Tribunal Pleno, para la procedencia de la controversia constitucional.
Se llega a la anterior conclusión, porque, aun cuando se ha sostenido que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere a los órganos originarios del Estado y que debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución, es necesario acreditar, al menos, un principio de afectación, como presupuesto para el ejercicio de la acción, lo que, en la especie, no acontece.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia que a continuación se transcribe:
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XIV, septiembre de 2001
"Tesis: P./J. 112/2001
"Página: 881
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE. Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, cuando a través de dicho medio de control constitucional se combate una norma general emitida por una autoridad considerada incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con el ámbito de atribuciones que la Ley Fundamental establece, las transgresiones invocadas también están sujetas a ese medio de control constitucional, siempre y cuando exista un principio de afectación."
De suerte que no basta que el actor funde sus pretensiones en un interés por la salvaguarda de la constitucionalidad y, como consecuencia, del orden legal, para que surja su interés legítimo, pues para ello, se insiste, se requiere al menos, un principio de agravio o afectación a su esfera de atribuciones, que no se advierte en el caso.
Ese interés de salvaguarda se traduce, en realidad, en un mero interés simple. En este sentido, aun cuando, tratándose de controversias constitucionales, no se exige la comprobación de un interés jurídico, sino legítimo, según jurisprudencia definida antes citada, tampoco es posible colegir que sea suficiente, para la procedencia de la acción, un mero interés simple.
De esta forma, el interés del Municipio actor en que se garantice la autonomía de la A. Superior de Fiscalización del Estado, al ser éste el órgano encargado directamente de revisar y fiscalizar su cuenta pública, no constituye en sí mismo el interés legítimo que jurisprudencialmente se requiere para la procedencia de la controversia constitucional, entendido como la afectación al ámbito de atribuciones de la entidad, poder u órgano demandante o, en su defecto, un principio de agravio o afectación, sino que se traduce en un mero interés simple, similar al que cualquier miembro de la sociedad puede tener en que se cumpla el marco constitucional y legal.
Además, mediante este argumento, se pretende evidenciar una posible afectación a las atribuciones del Municipio actor, es decir, se pretende evitar una futura actuación parcial o dependiente por parte de la auditoría, siendo que es la afectación actual al ámbito de atribuciones la que otorga el interés legítimo y no la posibilidad de que ocurra, lo que significa que la controversia constitucional no procede contra ese tipo de conflictos virtuales o preventivos, porque ésta tiene carácter evidentemente reparador y no preventivo.
Al respecto, resulta aplicable la siguiente tesis:
"Novena Época
"Instancia: Segunda S.
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XXV, junio de 2007
"Tesis: 2a. LI/2007
"Página: 902
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PROCEDE CONTRA CONFLICTOS VIRTUALES O PREVENTIVOS. Los conflictos virtuales o preventivos son los que surgen, no por una lesión al ámbito de competencia de un órgano, sino por la mera posibilidad de que ésta se produzca, por lo que no tienen cabida en la regulación actual de las controversias entre órganos constitucionales, pues por mucho que llegue a ampliarse el objeto del conflicto, el riesgo de invasión o lesión no puede identificarse con la invasión o lesión misma. Esto es, la controversia constitucional no procede contra ese tipo de conflictos, porque ésta tiene carácter evidentemente reparador y no preventivo, al ser su finalidad declarar la invalidez de actos y normas generales y no un pronunciamiento consultivo o político. Aceptar lo contrario implicaría cambiar la naturaleza de la actividad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que desarrollaría una función más cercana a la actividad política y no sería propiamente jurisdiccional."
Es decir, si el interés legítimo conlleva un principio de afectación, no se advierte dónde se actualiza éste por virtud de la expedición del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización, pues el hecho de que el órgano de fiscalización se encargue directamente de la revisión y fiscalización de la cuenta pública municipal, no confiere al Municipio actor interés legítimo para hacer valer una vulneración a la autonomía de la referida auditoría; sostener lo contrario, sería tanto como extender extraordinariamente la condición de afectación, no al presente, sino a una situación potencial y, por otro, sentaría el erróneo criterio de que existe interés legítimo cada vez que un órgano o poder se sienta afectado por la actuación de otro.
A igual conclusión arribó el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 46/2007, promovida por los Municipios de Amanalco, Chalco, Chicoloapan, D.G.,Ixtapan del Oro, Jaltenco, Jiquipilco, J., La Paz, Metepec, Otzoloapan, Santo Tomás, Temascalcingo, Tenango del Valle, Texcalyacac, Texcoco, Tezoyuca, Tlalmanalco, Tultepec, X., C. y Ocuilan, todos del Estado de México, en la que se impugnó el procedimiento de designación de los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado.
No pasa inadvertido que, respecto del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización del Estado de M., no sólo se plantean argumentos de invalidez en relación con la supuesta vulneración a la autonomía del órgano de fiscalización, sino también un vicio formal en su expedición, en el sentido de que el citado reglamento fue expedido por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, sin tener facultades para ello; sin embargo, tal planteamiento no se dirige a demostrar afectación alguna a la esfera de atribuciones que la Constitución Federal otorga a los Municipios, pues la posible ilegalidad en la aprobación del reglamento impugnado no implica que la atribución ejercida por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso sea contraria a la N.F., por corresponder ello a la competencia del Municipio actor, es decir, que el Congreso Estatal se hubiese arrogado facultades que correspondieran a la esfera de competencia municipal.
Además, la lectura relacionada de los argumentos planteados en el segundo concepto de invalidez de la primera ampliación de demanda, corrobora que el vicio formal en la expedición del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización que se aduce, se dirige a la defensa de la autonomía de que debe gozar la citada auditoría,(2) por lo que, con independencia de lo fundado o infundado de tal planteamiento, ello significa que el supuesto vicio en la expedición del reglamento no es al Municipio, en todo caso, al que causa afectación.
A igual conclusión arribó el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 156/2008, promovida por el Municipio de Xochitepec, Estado de M., en la que se impugnó la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por un supuesto vicio formal en su expedición.
En consecuencia, procede sobreseer en la presente controversia, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 19, fracción VIII, del propio ordenamiento y 105, fracción I, de la Constitución Federal, respecto del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización del Estado de M..
• En relación con los actos y normas impugnados de manera oportuna en la segunda ampliación de demanda:
La A. Superior de Fiscalización del Estado de M. y el procurador general de la República manifiestan que se actualiza un motivo de sobreseimiento por falta de interés legítimo del Municipio actor, al no afectarse, en modo alguno, su esfera competencial.
Esta S. considera que el motivo de sobreseimiento alegado resulta fundado y que, en consecuencia, procede decretar el sobreseimiento en la presente controversia, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 19, fracción VIII, del propio ordenamiento y 105, fracción I, de la Constitución Federal, por falta de interés legítimo del Municipio actor, en atención a los siguientes razonamientos:
Como se ha analizado a lo largo de este considerando, el objeto de tutela de la controversia constitucional -consistente en la salvaguarda de la supremacía constitucional, a través de la preservación de los principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos parciales previstos en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, a saber, el federalismo y el principio de división de poderes, mediante la protección del ámbito de atribuciones que la Norma Suprema establece para los órganos originarios del Estado- no puede desvincularse del interés legítimo que deben tener los órganos originarios a los que, en dicho precepto, se faculta para promoverla, en tanto que es necesario que las entidades, poderes u órganos sufran, cuando menos, un principio de afectación con motivo de los actos o normas generales impugnados.
En este sentido, resulta aplicable, además de la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.", que previamente ha sido citada, el siguiente criterio:
"Novena Época
"Instancia: Segunda S.
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XXVII, febrero de 2008
"Tesis: 2a. XVI/2008
"Página: 1897
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA, O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN. En materia de controversias constitucionales la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del interés legítimo, ha hecho algunas diferenciaciones que, aunque sutiles, deben tenerse presentes: 1. En la controversia constitucional 9/2000 consideró que el interés legítimo se traduce en la afectación que las entidades, poderes u órganos resienten en su esfera de atribuciones, y se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada pueda causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en que se encuentra; 2. En la controversia constitucional 328/2001 sostuvo que el interés legítimo se traducía en la afectación a la esfera jurídica del poder que estuviera promoviendo; 3. En la controversia constitucional 5/2001 determinó que si bien es cierto que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, y que debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución, quedando las transgresiones invocadas sujetas a dicho medio de control constitucional, también lo es que no se abrogó, por decirlo de alguna manera, lo relativo al interés legítimo para la procedencia de la acción, sino que se matizó considerando que era necesario un principio de afectación; y, 4. En la controversia constitucional 33/2002 retomó el principio de afectación para efectos del interés legítimo, y estableció un criterio para determinar cuándo y cómo debe estudiarse ese principio. Así, puede entenderse que se colmará el requisito relativo al interés legítimo cuando exista una afectación a la esfera de atribuciones de las entidades, poderes u órganos legitimados, a su esfera jurídica, o solamente un principio de afectación."
Partiendo así de la necesaria afectación o principio de afectación a la esfera de atribuciones del ente actor en una controversia constitucional para la procedencia de esta vía, se analizarán los actos impugnados, derivados de los procedimientos de responsabilidad administrativa instaurados en contra del director del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua y del presidente municipal, tesorero y director de Administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas, todos del Municipio de Jiutepec, Estado de M..
a) En relación con el procedimiento de responsabilidad administrativa en contra del director del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua:
1. Oficio número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero de dos mil nueve. Mediante este oficio, el auditor superior de fiscalización remite a la directora general jurídica de la A. la documentación relacionada con las observaciones no solventadas por el organismo público municipal respecto de su cuenta pública por el ejercicio fiscal del año dos mil siete "con la finalidad de que dé inicio al procedimiento señalado en el numeral 51 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M. en contra del referido servidor público" (fojas quinientos cuarenta y uno a quinientos cuarenta y dos del tomo III del expediente).
2. Auto de radicación, de veinticinco de marzo de dos mil nueve, dictado dentro del expediente ASF/DGJ/PAR/048/09-01. Mediante este acuerdo, se ordena emplazar a procedimiento administrativo de responsabilidades al citado funcionario; se señala día y hora para que tenga verificativo la audiencia de ley; y se decreta de oficio la prueba de informe de autoridad, a efecto de contar con mayores elementos para resolver el caso (fojas quinientos sesenta a quinientos sesenta y cuatro del tomo III del expediente).
Asimismo, se reitera el contenido del acta de sesión del Comité de Solventación, de diez de octubre de dos mil ocho, en la que se determinó que:
"... del total de observaciones integradas en el pliego que, en su momento, le fue dado a conocer a el (sic) ente fiscalizado, no solventó quince, siendo éstas: cuatro de carácter administrativo, tres de carácter contable y tres de carácter resarcitorio, en relación con el área financiera; y tres de carácter administrativo y dos de carácter resarcitorio, en relación con el área de obra pública; mismas que se identifican bajo los numerales uno, dos, tres, cuatro, cinco, seis, ocho, nueve, diez, once, trece, catorce, quince, dieciséis y diecisiete, de la siguiente manera:

Ver observaciones 1


3. Oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de dos mil nueve. Mediante este oficio, el auditor superior de fiscalización informa al servidor público sujeto a procedimiento, el contenido del auto de radicación antes mencionado y hace de su conocimiento "el derecho que tiene de asistir a la audiencia de ley, un representante de dicha entidad, que sea designado por quien en derecho proceda, haciéndole saber que, en caso de no comparecer, únicamente se le (sic) hará de su conocimiento, en el momento procesal oportuno, el resultado del procedimiento administrativo de responsabilidad" (foja quinientos cuarenta y tres del tomo III del expediente).
4. Diligencia practicada el veinte de abril de dos mil nueve, dentro del expediente ASF/DGJ/PAR/048/09-01. En esta fecha, tiene verificativo la audiencia de ley, a la que comparece el servidor público en cuestión, designando abogado patrono y dando contestación al procedimiento administrativo de responsabilidades instaurado en su contra; asimismo, se ordena que, una vez desahogada la prueba de informe de autoridad, se turnen los autos, a efecto de que las partes formulen sus alegatos (fojas quinientos dos a quinientos cinco del tomo III del expediente).
b) En relación con el procedimiento de responsabilidad administrativa en contra del presidente municipal, tesorero y director de administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas:
1. Oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve. Mediante este oficio, el auditor superior de fiscalización remite a la directora general jurídica de la A. la documentación relacionada con las observaciones no solventadas derivadas de la revisión de la cuenta pública del Municipio por el ejercicio fiscal del año dos mil siete "a efecto de que se inicie el procedimiento administrativo de responsabilidades en contra del C.R.S.S., presidente municipal del 01 de enero al 31 de diciembre de 2007, el C.P. R.E.T., tesorero Municipal del 01 de enero al 31 de diciembre de 2007 y el C.E.S.G., director de administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas del 01 de enero al 31 de diciembre de 2007, servidores públicos probables responsables; para que se presenten las denuncias o querellas que procedan por la presunta comisión de delitos, derivados de las acciones u omisiones que impliquen la probable responsabilidad penal, según sea el caso, correspondiente al Área Financiera de Egresos e Ingresos y al Área de Obra Pública" (fojas quinientos sesenta y seis a quinientos sesenta y siete del tomo III del expediente).
2. Auto de radicación, de veintitrés de marzo de dos mil nueve, dictado dentro del expediente ASF/DGJ/PAR/059/09-02. Mediante este acuerdo, se ordena emplazar a procedimiento administrativo de responsabilidades a los citados funcionarios; se señala día y hora para que tenga verificativo la audiencia de ley; y se decreta de oficio la prueba de informe de autoridad, a efecto de contar con mayores elementos para resolver el caso (fojas quinientos cuarenta y cuatro a quinientos cincuenta y cuatro del tomo III del expediente).
Asimismo, se reitera el contenido del acta de sesión del Comité de Solventación, de dos de diciembre de dos mil ocho, en la que se determinó que:
"... de un total de cincuenta y ocho observaciones integradas en el pliego de observaciones, los servidores públicos sujetos a procedimiento no solventaron cuarenta y una observaciones, mismas que se identifican de la siguiente manera:

Ver observaciones 2


3. Oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y uno de marzo de dos mil nueve. Mediante este oficio, el auditor superior de Fiscalización informa al presidente municipal, el contenido del auto de radicación antes mencionado y hace de su conocimiento "el derecho que tiene de asistir a la audiencia de ley, un representante de dicha entidad, que sea designado por quien en derecho proceda, haciéndole saber que, en caso de no comparecer, únicamente se le (sic) hará de su conocimiento, en el momento procesal oportuno, el resultado del procedimiento administrativo de responsabilidad" (foja ochocientos ochenta y ocho del tomo III del expediente).
De lo anterior, deriva que:
a) Los procedimientos de responsabilidad administrativa se instauraron por acciones u omisiones derivadas de observaciones no solventadas en la revisión de las cuentas públicas del año dos mil siete del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua y del Municipio de Jiutepec, Estado de M., en contra del director del Sistema y del presidente municipal, tesorero y director de Administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas, respectivamente.
b) Los procedimientos antes mencionados se radicaron bajo los expedientes ASF/DGJ/PAR/048/09-01 y ASF/DGJ/PAR/059/09-02, dentro de los que se ordenó emplazar a los referidos servidores públicos, a efecto de que dieran contestación a las imputaciones derivadas de las observaciones no solventadas.
c) Los citados funcionarios dieron contestación por escrito a tales imputaciones, al celebrarse en ambos procedimientos la audiencia de ley, en la que se ordenó que, una vez que se remitieran los informes de autoridad solicitados, se turnaran los autos, a efecto de que las partes formularan sus alegatos.(3)
Con la instauración de los procedimientos de responsabilidad administrativa, en los términos en que han sido analizados, no se afecta la esfera de atribuciones que la Constitución Federal consagra en favor del Municipio actor o una prerrogativa para preservar su autonomía, ni se produce un principio de afectación a su esfera competencial, pues los actos que conforman los procedimientos relativos se dirigieron a los servidores públicos municipales señalados y, por tanto, sólo recaen sobre su esfera personal, sin afectar la integración del Ayuntamiento, ni la esfera de atribuciones del Municipio.
El Congreso del Estado de M. tiene facultades constitucionales para, a través de su órgano de fiscalización, revisar y, en caso de encontrar irregularidades en el manejo de los recursos, instaurar los procedimientos de responsabilidad administrativa correspondientes, como aconteció en el caso, en donde se identifican las personas concretas a las que se imputan responsabilidades por el incumplimiento de obligaciones precisas derivadas de la titularidad temporal que ejercieron ciertos órganos del Ayuntamiento actor. Estas responsabilidades son personales, están identificadas para cada uno de los funcionarios sujetos a procedimiento, a quienes se atribuyen faltas al cumplimiento de las obligaciones inherentes a sus cargos, por lo que el perjuicio que resientan en tal esfera con motivo de los procedimientos, si bien puede ser materia del medio de defensa correspondiente a dicha afectación personal, no da lugar a la posibilidad legítima del ejercicio de la controversia constitucional, pues ésta no constituye un medio de defensa de intereses particulares, sino de la esfera de atribuciones de los órganos originarios del Estado.
En tales términos, el Municipio actor carece de interés legítimo para impugnar los actos de los procedimientos de responsabilidad administrativa y de las normas que los fundan, porque no producen lesión a su autonomía, ni un principio de afectación a su esfera competencial, resultando aplicable, en este sentido, la tesis de la Primera S., que se comparte, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE ANALIZAR EN ESTA VÍA LA LEGALIDAD DEL ACTO IMPUGNADO, POR VICIOS PROPIOS, CUANDO EL ACTOR CARECE DE INTERÉS LEGÍTIMO."(4)
Asimismo, resulta de aplicación analógica al caso la jurisprudencia plenaria de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA CUESTIONAR EN ELLA LA DESIGNACIÓN DE LOS COMISIONADOS DE LA COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES POR NO TENER DENTRO DE SUS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONALES PARTICIPAR EN LA MISMA, NI SER SUSCEPTIBLE DE CAUSARLES UN DAÑO O PRIVARLOS DE UN DERECHO."(5)
De esta forma, al no ocasionar los procedimientos de responsabilidad administrativa una afectación a la esfera de atribuciones del Municipio actor, es claro que las normas en que se fundaron y que el Municipio impugna con motivo de su primer acto de aplicación en dichos procedimientos, tampoco fueron aplicadas en su perjuicio, por lo que, en relación con éstas, también se actualiza la causal de improcedencia en análisis.
En efecto, las normas respecto de las cuales no se decretó el sobreseimiento en considerandos precedentes de esta resolución, son los artículos 40, fracción LV y 84, fracción VII, de la Constitución Política del Estado de M., en cuanto establecen, por un lado, la facultad de determinar responsabilidades administrativas, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes y programas del erario público municipal y, por otro, las facultades de determinar responsabilidades administrativas y daños y perjuicios que afectan a la hacienda pública, fincando a los responsables las sanciones correspondientes.
El primer acto de aplicación con motivo del cual estos preceptos de la Constitución Local se controvierten tuvo lugar al iniciarse los procedimientos de responsabilidad administrativa que, como ha quedado demostrado, no afectan el ámbito competencial del actor, por lo que dicha aplicación no ocasiona un perjuicio que posibilite jurídicamente al Municipio a impugnarlas en controversia constitucional.
En consecuencia, también respecto de dichas normas debe decretarse el sobreseimiento en el juicio, al actualizarse la causal de improcedencia de falta de interés legítimo del actor, pues, habiéndose impugnado con motivo de su aplicación, no se acreditó la existencia de acto de aplicación de éstas realizado en perjuicio del Municipio promovente de la controversia.
Debe tan sólo advertirse que no puede considerarse procedente la impugnación de las normas con motivo de su sola publicación, al haber transcurrido en exceso el plazo legal de treinta días que establece el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, pues el texto de los artículos de la Constitución Estatal controvertidos, que han quedadoprecisados, data del dieciséis de julio de dos mil ocho y la segunda ampliación de demanda fue presentada el siete de mayo de dos mil nueve.
A igual conclusión arribó el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 156/2008, promovida por el Municipio de Xochitepec, Estado de M., en la que se impugnaron procedimientos de responsabilidades administrativas instaurados en contra de diversos servidores públicos del Municipio, así como las normas aplicadas en dichos procedimientos.
En consecuencia, procede sobreseer en la presente controversia, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 19, fracción VIII, del propio ordenamiento y 105, fracción I, de la Constitución Federal, respecto de las normas y los actos impugnados en la segunda ampliación de demanda.
Ahora bien, al no advertir esta Segunda S. la actualización de alguna causal de improcedencia distinta de las examinadas u otra que se hubiese hecho valer por las partes, procede el estudio de los conceptos de invalidez que se plantean.
SEXTO. Al haberse decretado el sobreseimiento respecto de las normas y los actos impugnados en el escrito inicial de demanda, las normas impugnadas en la primera ampliación y las normas y los actos impugnados en la segunda ampliación, a continuación se analizarán sólo los conceptos de invalidez planteados en contra del acto impugnado en la primera ampliación, consistente en el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete.
a) En su primer concepto de invalidez, el actor manifiesta que, en ninguna de las determinaciones emitidas por el órgano de fiscalización, se dio la intervención que jurídicamente corresponde al Municipio, por conducto del síndico, para defender los derechos e intereses del gobierno municipal, no obstante tener un interés legítimo para ello, al verse afectado, como en el caso, en su integración y hacienda pública.
Al respecto, es preciso referir lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado de M. y la legislación local aplicable en el momento en que se llevó a cabo el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública del Municipio actor:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.
"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.
"En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho."
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.
"...
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."
Constitución Política del Estado de M.
"Artículo 112. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal, un síndico y el número de regidores que la ley determine, debiendo ser para cada Municipio proporcional al número de sus habitantes y nunca menor de tres regidores."
"Artículo 113. Los Municipios están investidos de personalidad jurídica y administrarán su patrimonio conforme a las leyes respectivas.
"La facultad ejecutiva del régimen jurídico municipal y de las resoluciones tomadas por el Ayuntamiento en Cabildo, la tendrá originalmente el presidente municipal y, en su caso, las comisiones de regidores que así determine el propio cabildo en términos de la ley respectiva.
"La ley determinará la competencia del Ayuntamiento en funciones de Cabildo y las facultades expresas del presidente municipal."
Ley Orgánica Municipal del Estado de M.
"Artículo 15. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, que se renovará de conformidad a lo establecido en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.."
"Artículo 17. El gobierno municipal está a cargo de un Ayuntamiento, el cual se integra por un presidente municipal y un síndico, electos por el sistema de mayoría relativa; además, con los regidores electos por el principio de representación proporcional, en el número que corresponda de acuerdo con lo que se dispone en la presente ley; por cada uno de los miembros del Ayuntamiento se elegirá un suplente."
"Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para:
"...
"VI. Revisar y aprobar, en su caso, la cuenta pública anual correspondiente al ejercicio anterior, que presente el tesorero, remitiéndola a la Legislatura Local dentro del término que establezca la Constitución Política del Estado, con copia del acta de la sesión de Cabildo en donde haya sido aprobada;
"...
"XXIII. Administrar libremente la hacienda municipal en términos de la ley respectiva y controlar el ejercicio del presupuesto de egresos del Municipio por conducto de la comisión del ramo que corresponda."
"Artículo 41. El presidente municipal es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento; deberá residir en la cabecera municipal durante el lapso de su periodo constitucional y, como órgano ejecutor de las determinaciones del Ayuntamiento, tiene las siguientes facultades y obligaciones:
"...
"XXXIII. Resolver y contestar oportunamente las observaciones que haga el órgano constitucional de fiscalización del Congreso del Estado."
"Artículo 44. El presidente municipal asumirá la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éste fuere parte cuando el síndico esté impedido física o legalmente para ello, o cuando éste se niegue a asumirla; en este último caso se obtendrá la autorización del Ayuntamiento, pero en este supuesto deberá dar cuenta inmediata de su actuación al Cabildo."
"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento que, además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento, teniendo, además, las siguientes atribuciones:
"...
"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aun revocarlos;
"...
"VI. Asistir a las visitas de inspección que realice el órgano constitucional de fiscalización a la tesorería e informar de los resultados al Ayuntamiento;
"...
"X. Admitir, sustanciar y resolver los recursos administrativos que sean de su competencia."
"Artículo 82. Son facultades y obligaciones del tesorero:
"...
"XXII. Integrar la cuenta pública anual del Municipio dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, para los efectos legales respectivos;
"...
"XXIV. Presentar al Ayuntamiento la cuenta pública anual correspondiente al ejercicio fiscal anterior, durante los primeros quince días del mes de enero para su revisión, aprobación y entrega al Congreso del Estado, a más tardar, el último día hábil del mismo mes."
"Artículo 118. La inspección de la hacienda pública municipal compete al Ayuntamiento por conducto del presidente municipal, en términos de esta ley y al Congreso del Estado, conforme a la Constitución Política Local y demás leyes aplicables.
"La Secretaría de la Contraloría tendrá la intervención en términos de la presente ley."
Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.
"Artículo 8. Los Poderes del Estado, deberán presentar su cuenta pública, al Congreso del Estado, por trimestres, a más tardar, el último día hábil del mes siguiente. Los gobiernos municipales presentarán al Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior.
"Las cuentas públicas mensuales de los gobiernos municipales se presentarán a la A. Superior Gubernamental, dentro de los primeros veinte días naturales del mes siguiente al que corresponda rendir dicho informe, debiendo informar al Congreso del Estado del cumplimiento o no de los Ayuntamientos, dentro de los tres día (sic) siguientes al vencimiento de la obligación.
"Sólo se podrá ampliar por una sola vez el plazo de presentación de las cuentas públicas trimestrales y anuales, cuando exista solicitud del Ejecutivo del Estado, de los presidentes municipales o de los titulares de los organismos autónomos; en el caso del Ejecutivo, será obligación de la Secretaría encargada del despacho del ramo de hacienda pública, comparecer ante el Congreso para presentar su solicitud e informar sobre las razones que la motiven; en el ámbito municipal, la atribución anterior corresponderá a los presidentes municipales y comparecerá, en su caso, la persona que designe el presidente municipal; en los organismos autónomos, los titulares de los mismos. Las solicitudes deberán de estar suficientemente justificadas a juicio del Congreso del Estado, quien las aprobará mediante el decreto correspondiente; debiendo ser presentadas, por lo menos, con diez días hábiles de anticipación a la conclusión del plazo. A las solicitudes se anexarán los documentos que funden las razones que motivaron la petición de prórroga; de no existir respuesta a las solicitudes en un término no mayor de quince días hábiles, a partir de que se reciban, se entenderá que fueron resueltas favorablemente. Por ningún motivo la prórroga excederá de un mes; en los supuestos de que no se entreguen las cuentas públicas, vencidas las ampliaciones que se autoricen, la A. Superior Gubernamental iniciará el procedimiento de destitución de los Servidores Públicos que incurran en omisión."
"Artículo 45. La A. Superior Gubernamental, con base en las disposiciones de este ordenamiento legal, formulará a los titulares de los sujetos fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará, en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."
"Artículo 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de un plazo improrrogable de 45 días naturales contados a partir del día siguiente a la notificación de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la A. Superior Gubernamental. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la A. Superior Gubernamental para solventar las observaciones, formulará su informe de resultados e iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley."
De los preceptos transcritos, se desprenden, esencialmente, los siguientes aspectos:
• El Ayuntamiento es el órgano colegiado y deliberante en el que se deposita el gobierno y la representación jurídica y política del Municipio, integrado por el presidente municipal, el síndico y los regidores.
• El presidente municipal es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento, que, entre otras funciones, deberá resolver y contestar oportunamente las observaciones que formule el órgano de fiscalización del Congreso del Estado, toda vez que es a dicho funcionario a quien compete la inspección de la hacienda pública municipal. Además, asumirá la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éste fuere parte, cuando el síndico esté impedido física o legalmente para ello, o bien, cuando se niegue a asumirla.
• Los síndicos son miembros del Ayuntamiento que, además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tienen a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento, teniendo, además, entre otras, las siguientes atribuciones: (i) procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; (ii) representar jurídicamente al Ayuntamiento en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte; y, (iii) admitir, sustanciar y resolver los recursos administrativos que sean de su competencia.
• Dentro de las facultades y obligaciones del tesorero, se encuentran, entre otras, integrar la cuenta pública anual del Municipio y presentarla al Ayuntamiento dentro de los plazos legalmente previstos para ello.
En este orden de ideas, si el presidente municipal funge como representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento, encargado de la inspección de la hacienda municipal y, por ende, de contestar oportunamente las observaciones que formule el órgano de fiscalización del Congreso del Estado, respecto de la revisión de la cuenta pública correspondiente a un ejercicio en particular y toda vez que el procedimiento de fiscalización no reviste el carácter de una controversia administrativa o jurisdiccional, sino constituye un mero procedimiento administrativo de auditoría de cuentas públicas, resultaría un exceso suponer que la falta de notificación o intervención al síndico respecto de los procedimientos de fiscalización de la cuenta pública correspondiente, pudiera ser motivo suficiente para considerar actualizada una violación a la garantía de audiencia prevista en el artículo 14, en relación con el diverso 115 de la Constitución Federal, en perjuicio del ente auditado.
Lo anterior, en la especie, se ve reforzado si se atiende a las constancias que obran en autos, en particular, a los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, dirigidos al presidente y tesorero del Municipio de Jiutepec, a través de los cuales se notificó a este último el pliego de observaciones derivado de la revisión de su cuenta pública por el ejercicio fiscal de dos mil siete, así como su derecho a manifestarse al respecto dentro de un plazo de cuarenta y cinco días naturales, en relación con las inconsistencias observadas por la auditoría.
No es óbice que, en el argumento planteado en el primer concepto de invalidez, se comprenda, dentro de las determinaciones emitidas por la actual A. Superior de Fiscalización del Estado, el informe del resultado, ya que éste forma parte del propio procedimiento de revisión de cuenta pública, siendo el documento mediante el cual el órgano de fiscalización informa al Congreso Local sobre las conclusiones alcanzadas.
Consecuentemente, resulta infundado el concepto de invalidez que nos ocupa, toda vez que la oportuna y legal notificación al Municipio de los oficios de referencia -a través de su presidente y tesorero- le garantizó una defensa adecuada respecto de aquellos elementos que pudieran afectar su hacienda municipal, respetando con ello la garantía consagrada en el artículo 14 constitucional.
b) En su tercer concepto de invalidez, el actor manifiesta que el Congreso del Estado y su órgano de fiscalización distorsionan el procedimiento de revisión de cuenta pública, como si se tratase de procedimientos de fincamiento de responsabilidades administrativas, tal como se advierte del pliego de observaciones, en el que se determinan responsabilidades e imponen sanciones, así como del informe del resultado, en el que se instruye iniciar un procedimiento de responsabilidades diverso.
A fin de dar respuesta al concepto de invalidez antes referido, resulta necesario aludir a las disposiciones de la Constitución Política y la Ley de A. Superior Gubernamental, ambas del Estado de M., aplicables en este punto:
Constitución Política del Estado de M.
"Artículo 32. ...
"Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más tardar, el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior, debidamente integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del año en que concluyan un periodo constitucional e inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la cuenta pública y su presentación ante el Congreso la hará cada uno por el periodo a su cargo. El Ayuntamiento que concluya su gestión deberá presentar, a más tardar el 30 de noviembre, la cuenta pública correspondiente a los meses de enero a octubre del año en que termine el periodo constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión deberá presentar, a más tardar el 31 de enero del año siguiente a aquel en que inicie su periodo constitucional, la cuenta pública, correspondiente a los meses noviembre y diciembre del año en que inicie dicho periodo. En el supuesto anterior, el Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública anual, consolidando los doce meses del ejercicio presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan a los funcionarios públicos en funciones en cada periodo constitucional.
"...
"Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del Estado se apoyará en la A. Superior de Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada que ejerza recursos públicos será sujeta de fiscalización en los términos de esta Constitución y la ley."
"Artículo 40. Son facultades del Congreso:
"XXVIII. ...
"Asimismo, examinar la cuenta pública que deberán presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su caso con el programa financiero y los informes de gobierno; estas últimas acciones por conducto de la A. Superior de Fiscalización.
"...
"XLVII. Por conducto de la A. Superior de Fiscalización, practicar toda clase de visitas, inspecciones, revisiones y auditorías de seguimiento, operación, cumplimiento, financieras y de evaluación, a las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Municipios, verificando su congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo y los Planes Municipales de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependenciau organismo, en su caso con los programas financieros o de deuda pública, determinando las responsabilidades que en su caso procedan.
"...
"LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de M., a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución.
"Esta atribución será ejercida por la A. Superior de Fiscalización o por la comisión, órgano o dependencia que el Congreso determine."
"Artículo 84. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación del Congreso del Estado, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley, y estará a cargo del auditor superior de Fiscalización.
"La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los poderes y los Municipios, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto, la realizará el Congreso, a través del órgano que se crea denominado A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado.
"La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
"A. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
"I.F. los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de los recursos de los Poderes del Estado, todos los organismos y entidades públicas y de cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y metas establecidos en sus programas.
"También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan los Municipios, los que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes aplicables y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
"Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la ley.
"Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestal de los recursos del Estado y de los Municipios que les sean transferidos y asignados de acuerdo con los criterios que establezca la Constitución y la ley, garantizando que los recursos económicos de que dispongan se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
"Sin perjuicio del principio de anualidad, la A. Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por periodos semestrales, la información correspondiente al ejercicio de la cuenta pública. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente, se tengan que emitir deberán observar en todo momento el apego a la normatividad aplicable.
"II. Podrá revisar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas de Gobierno del Estado y de los Municipios. En el caso de que existan recomendaciones al desempeño las entidades fiscalizadas, éstas deberán precisar ante la A. Superior de Fiscalización las mejoras realizadas o, en su caso, justificar su improcedencia.
"III. Realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de evaluación de la gestión social a las dependencias o entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial en cualesquiera de los tribunales estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto Estatal Electoral y los Ayuntamientos del Estado, organismos constitucionales autónomos, en cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, en los términos de la legislación en la materia.
"IV. En su caso, determinar las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos del Estado, y Municipios, promover juicios civiles y presentar denuncias o querellas y actuar como coadyuvante del ministerio público;
"V. Remitir al Congreso del Estado los informes de resultados de la revisión de la cuenta pública del año anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición;
"VI. Informar al Congreso y, en su caso, dar parte a la autoridad que corresponda, si del informe de resultados se desprenden actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita relacionada con el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de los fondos y recursos públicos;
"VII. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades públicas y fincar a los responsables las sanciones correspondientes, así como promover, en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
"VIII. Expedir las normas de auditoría que regularán el ejercicio de la A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado, las relativas al control interno; y
"IX. Las demás que establezca esta Constitución y las leyes aplicables.
"Los Poderes del Estado y las entidades fiscalizadas, facilitarán los auxilios que requiera la A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado para el ejercicio de sus funciones. ..."
Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.
"Artículo 2. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:
"...
"XIII. Cuenta pública: La que los Poderes Públicos, los gobiernos municipales, los organismos y entes públicos municipales, estatales y autónomos rinden al Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal comprendido del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año, se hayan ejercido en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados;
"...
"XIX. Informe de resultados: Documento que presenta el auditor superior gubernamental a la Mesa Directiva del Congreso del Estado, conteniendo los resultados de fiscalización de las entidades."
"Artículo 8. Los Poderes del Estado, deberán presentar su cuenta pública, al Congreso del Estado, por trimestres, a más tardar el último día hábil del mes siguiente. Los gobiernos municipales presentarán al Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior.
"...
"Sólo se podrá ampliar por una sola vez el plazo de presentación de las cuentas públicas trimestrales y anuales, cuando exista solicitud del Ejecutivo del Estado, de los presidentes municipales, o de los titulares de los organismos autónomos."
"Artículo 13. Las cuentas públicas anuales y trimestrales, serán presentadas al Congreso del Estado de M., quien las turnará, a más tardar dentro de los cinco días hábiles posteriores a su recepción, a la A. Superior Gubernamental para su revisión y fiscalización superior."
"Artículo 28. La A. Superior Gubernamental, presentará a la Mesa Directiva del Congreso del Estado los informes del resultado de la revisión de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los Municipios, de los entes públicos autónomos, estatales y municipales y demás entidades fiscalizadas; dichos informes tendrán carácter público y mientras ello no suceda, la A. Superior Gubernamental deberá guardar reserva de sus actuaciones e informes."
"Artículo 29. Los informes del resultado a que se refiere el artículo anterior deberán contener como mínimo lo siguiente:
"a) Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública;
"b) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía.
"Si conforme a lo señalado en el párrafo anterior, no se cumple con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la A. Superior Gubernamental hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes;
"c) El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;
"d) La comprobación de la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos en tiempo y forma establecido por la ley;
"e) La comprobación de que las entidades fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos y en las demás normas aplicables en la materia;
"f) El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso;
"g) Las observaciones que no hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos que realicen de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
"h) Resaltar las mejoras y los avances adoptadas por la entidad fiscalizadas (sic); y
"i) Los resultados de la evaluación del control interno."
"Artículo 39. Si de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de omisiones o conductas que produzcan daños o perjuicios a las entidades en su hacienda pública o patrimonio o al patrimonio de los entes públicos, la A. Superior Gubernamental procederá a:
"I. Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las sanciones pecuniarias respectivas;
"II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
"III. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título séptimo de la Constitución Política del Estado de M.;
"IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar; y
"V. Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la A. Superior Gubernamental, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal."
"Artículo 40. Para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:
"I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales que manejen recursos públicos, por actos u omisiones en el desempeño de sus funciones que causen daño o perjuicio estimable en dinero a los Poderes del Estado o gobiernos municipales en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos estatales o municipales y demás entidades fiscalizables;
"II. Los servidores públicos de los Poderes del Estado, de los gobiernos municipales y entes públicos que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la A. Superior Gubernamental."
"Artículo 41. Las responsabilidades que conforme a esta ley se finquen, tienen por objeto resarcir a los Poderes del Estado, los gobiernos municipales y demás entidades fiscalizadas, el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan causado, respectivamente, a sus haciendas públicas y a su patrimonio."
"Artículo 42. Las responsabilidades resarcitorias a que se refiere este capítulo se constituirán en primer término a los servidores públicos o personas físicas o morales que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.
"Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria."
"Artículo 43. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial."
"Artículo 44. Las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos de los Poderes del Estado, de los gobiernos municipales y de los entes públicos y de la A. Superior Gubernamental, no eximen a éstos ni a las empresas privadas o a los particulares, de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva total o parcialmente."
"Artículo 45. La A. Superior Gubernamental, con base en las disposiciones de este ordenamiento legal, formulará a los titulares de los sujetos fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."
"Artículo 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de un plazo improrrogable de 45 días naturales contados a partir del día siguiente a la notificación de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la A. Superior Gubernamental. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la A. Superior Gubernamental para solventar las observaciones, formulará su informe de resultados e iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley."
"Artículo 50. Las responsabilidades administrativas de los servidores públicos son personales."
"Artículo 51. El fincamiento de responsabilidades resarcitorias, multas y sanciones, se sujetará al procedimiento siguiente:
"I. Se citará personalmente al presunto o presuntos responsables en un término que no deberá ser menor de cinco o mayor de quince días hábiles, a una audiencia en las instalaciones de la A. Superior Gubernamental, haciéndoles saber los hechos que se les imputan y que sean causa de responsabilidad en los términos de esta ley, señalando el lugar, día y hora en que tendrá verificativo dicha audiencia.
"Se informará a los citados de su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la audiencia lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor, apercibidos que de no comparecer sin causa justificada, se tendrá por precluido su derecho para ofrecer pruebas o formular alegatos, y se resolverá con los elementos que obren en el expediente respectivo.
"A la audiencia podrá asistir el representante de la entidad fiscalizada que para tal efecto se designe.
"II. Celebrada la audiencia y desahogadas las pruebas si las hubiere, la A. Superior Gubernamental resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad y fincará, en su caso, el pliego definitivo correspondiente, determinando la sanción que en su caso proceda, a el o los sujetos responsables.
"Se notificará el resultado a los responsables y a la entidad remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado y las Tesorerías Municipales, para que si en un plazo de quince días naturales contados a partir de la notificación, éste no es cubierto, se haga efectivo en términos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución.
"Cuando los responsables sean servidores públicos, dicha resolución será notificada al representante del ente fiscalizado y al órgano de control interno del mismo.
"De ser pecuniaria la sanción deberá ser a cargo del peculio del responsable y suficiente para cubrir los daños y perjuicios causados, o ambos, y se actualizará para los efectos de su pago, en la forma y términos que establezca la ley, tratándose de contribuciones y aprovechamientos.
"La A. Superior Gubernamental podrá solicitar a la Secretaría de Finanzas y Planeación o a las Tesorerías Municipales, según corresponda, se proceda al embargo precautorio de los bienes de los responsables, a efecto de garantizar el cobro de la sanción impuesta, sólo cuando haya sido determinado en cantidad líquida el monto de la responsabilidad resarcitoria respectiva.
"El o los responsables podrán solicitar la sustitución del embargo precautorio, por cualesquiera de las garantías que establece la legislación fiscal, a satisfacción de la A. Superior Gubernamental; y
"III. Si celebrada la audiencia la A. Superior Gubernamental advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad a cargo del presunto o presuntos responsables o de otras personas, podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otras audiencias.
"De no encontrar elementos suficientes para fincar responsabilidad, la A. Superior Gubernamental emitirá una resolución en ese sentido, en el mismo plazo señalado en la fracción anterior."
"Artículo 52. Las multas y sanciones resarcitorias a que se refiere la presente ley, tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida por la A. Superior Gubernamental, haciéndose efectivas conforme al procedimiento administrativo de ejecución que establece la legislación aplicable."
"Artículo 53. La Secretaría de Finanzas y Planeación y las Tesorerías Municipales en el ámbito de su competencia, deberán informar a la A. Superior Gubernamental, de los trámites que se vayan realizando para la ejecución de los cobros respectivos y el monto recuperado."
De los preceptos antes transcritos, deriva claramente que el procedimiento de revisión de la cuenta pública es diverso y autónomo del procedimiento de responsabilidades administrativas que pueda instaurarse en contra de servidores públicos del Municipio, por irregularidadesdetectadas durante dicha revisión que hayan dado lugar a la elaboración de pliegos de observaciones que no hubiesen sido solventadas, pues si bien ambos son realizados por la A. Superior Gubernamental (actualmente, A. Superior de Fiscalización), cada uno tiene sus propias reglas y etapas de desenvolvimiento y persiguen finalidades diversas.
Como se ha señalado, la revisión de la cuenta pública tiene por objeto revelar el estado de las finanzas públicas municipales, verificando su congruencia con el plan municipal de desarrollo y sus programas para asegurar su realización transparente, efectuándose con ello un control y vigilancia que, en caso de arrojar irregularidades, puede dar lugar a la incoación del procedimiento de responsabilidades correspondiente, debiendo contar el informe de resultados con el que concluye la revisión por parte de la auditoría, por lo menos, con los datos precisados en el artículo 29 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., a saber, los dictámenes; la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía, elaborando, en su caso, las observaciones y recomendaciones procedentes; el cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes; la comprobación de la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos en tiempo y forma establecidos por la ley; la comprobación de que las entidades fiscalizadas se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos y en las demás normas aplicables en la materia; el análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso; las observaciones que no se hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos que se realicen; las mejoras y los avances adoptados por el Ayuntamiento y los resultados de la evaluación del control interno.
Por su parte, el procedimiento de responsabilidades administrativas tiene por objeto determinar la existencia o no de responsabilidades derivadas de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes y programas, en el caso, del erario público municipal que causen daños y perjuicios estimables en dinero a la hacienda pública municipal, con base en los pliegos de observaciones formulados en la revisión de la cuenta pública no solventados, con base en los cuales se determinó en cantidad líquida la presunta responsabilidad de los infractores para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias y, en su caso, la aplicación de las multas y sanciones a que haya lugar, conforme al procedimiento previsto en el artículo 51 de la ley.
En este sentido, resulta infundado el concepto de invalidez que se plantea, toda vez que, en el pliego de observaciones derivado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, el órgano de fiscalización sólo hace de su conocimiento las irregularidades por él detectadas en la revisión de dicha cuenta, formulando, al efecto, las observaciones correspondientes, en las que funda y motiva el porqué de tales irregularidades y determina qué funcionario(s) resulta(n) presuntamente responsable(s) por las acciones u omisiones que dan origen a las mismas.
Asimismo, requiere al ente fiscalizado, a efecto de que realice determinadas acciones (exhibición de documentos, reintegro de cantidades por importes no comprobados, etcétera), con objeto de tener por solventadas las observaciones formuladas, sin que tales requerimientos puedan considerarse como "sanciones" impuestas por el referido órgano de fiscalización.
En efecto, en el pliego de observaciones, sólo se determinan "presuntas" responsabilidades, derivadas de las irregularidades detectadas por la auditoría, las cuales pueden ser solventadas por el sujeto fiscalizado en la forma por ésta señalada, o bien, desvirtuadas por aquél, haciendo las aclaraciones correspondientes y presentando la documentación que sirva de sustento a sus afirmaciones.
Luego, contrario a lo señalado por el Municipio actor, al emitirse el pliego de observaciones dentro del procedimiento de revisión de cuenta pública, no se determinan responsabilidades, ni se imponen sanciones a diversos integrantes del Ayuntamiento y otros funcionarios municipales, pues esto tiene lugar, en todo caso, hasta que se dicta la resolución con la que concluye el procedimiento de responsabilidad administrativa que se ordena iniciar con motivo de las observaciones que, en el informe del resultado, se determinen como no solventadas.
De este modo, mediante el informe del resultado, no se instruye el inicio de un procedimiento de responsabilidad diverso, como aduce el actor, sino el inicio propiamente del procedimiento de responsabilidad administrativa, en el que, como se ha mencionado, se determina la existencia o no de responsabilidades derivadas de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes y programas, en el caso, del erario público municipal, que causen daños y perjuicios estimables en dinero a la hacienda pública municipal y la aplicación de las multas y sanciones a que haya lugar.
Por lo anterior, se reitera, resulta infundado el concepto de invalidez formulado por el Municipio actor, pues, como ha quedado demostrado, en ningún momento se distorsiona la naturaleza y fines del procedimiento de revisión de cuenta pública que se impugna.
c) En su cuarto concepto de invalidez, el actor manifiesta que, en el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, la A. Superior de Fiscalización nunca explica cómo es que llega a determinar que diversas observaciones "no se solventaron", disponiendo, incluso, la instauración de otro procedimiento disciplinario en contra de los integrantes del Municipio actor.
En principio, debe precisarse que, aun cuando el informe del resultado impugnado fue emitido el ocho de diciembre de dos mil ocho, encontrándose ya vigente la Ley de Fiscalización Superior del Estado; conforme al artículo quinto transitorio del Decreto Número 822, de reformas a la Constitución Política Local(6) los asuntos que se encontrasen en trámite o en proceso ante la auditoría continuarían rigiéndose por la Ley de A. Superior Gubernamental, de ahí que, al constituir dicho informe el último acto dentro del procedimiento de revisión y fiscalización de cuenta pública del Municipio actor, iniciado durante la vigencia de esta última, sean sus disposiciones y no las de la Ley de Fiscalización Superior las que le resulten aplicables.
Sentado lo anterior, a continuación debe hacerse referencia a las disposiciones de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., que regulan el procedimiento de revisión y fiscalización de cuenta pública que, como se verá, culmina, precisamente, con la emisión del referido informe:
"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular:
"I. En el sector público; la revisión y la auditoría de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los entes públicos estatales, de los gobiernos municipales y de los entes públicos municipales, el ejercicio del gasto público de los entes públicos autónomos, así como establecer las bases para el funcionamiento de la A. Superior Gubernamental del Estado de M.; y ..."
"Artículo 2. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:
"...
"XI. Sujetos de fiscalización: Los Poderes del Estado, los Ayuntamientos, los entes públicos, los organismos públicos autónomos y descentralizados del Estado y de los Municipios, las empresas y fideicomisos con participación estatal o municipal, y en general, cualquier persona física o moral, pública o privada que recaude, administre, maneje o ejerza recursos públicos, bajo cualquier concepto;
"XII. Gestión financiera: La actividad de las entidades fiscalizadas respecto de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general, de los recursos públicos que éstos utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas estatales y municipales aprobados, en el ejercicio fiscal que corresponda a una cuenta pública, sujeta a la revisión posterior a través de la A. Superior Gubernamental.
"XIII. Cuenta pública: La que los Poderes Públicos, los gobiernos municipales, los organismos y entes públicos municipales, estatales y autónomos rinden al Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se hayan ejercido en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados;
"...
"XVI. Fiscalización superior: Facultad a cargo de la legislatura, ejercida por la A. Superior Gubernamental para la revisión de la cuenta pública, a través de la auditoría gubernamental;
"...
"XIX. Informe de resultados: Documento que presenta el auditor superior gubernamental a la Mesa Directiva del Congreso del Estado, conteniendo los resultados de fiscalización de las entidades. ..."
"Artículo 3. Son sujetos de fiscalización superior, los Poderes del Estado, los gobiernos municipales, entes públicos, las demás entidades fiscalizables y toda aquella organización que reciba recursos públicos."
"Artículo 4. La fiscalización superior que realice la A. Superior Gubernamental se ejerce de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna del Gobierno del Estado y gobiernos municipales, así como las demás entidades fiscalizables."
"Artículo 6. La revisión y fiscalización de las cuentas públicas, está a cargo del Congreso del Estado, el cual se apoya para tales efectos en la A. Superior Gubernamental.
"La A. Superior Gubernamental es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación; goza de personalidad jurídica y patrimonio propio, y de autonomía técnica, de gestión y presupuestal, para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley."
"Artículo 8. Los Poderes del Estado, deberán presentar su cuenta pública, al Congreso del Estado, por trimestres, a más tardar el último día hábil del mes siguiente. Los gobiernos municipales presentarán al Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior."
"Artículo 13. Las cuentas públicas anuales y trimestrales, serán presentadas al Congreso del Estado de M., quien las turnará, a más tardar dentro de los cinco días hábiles posteriores a su recepción, a la A. Superior Gubernamental para su revisión y fiscalización superior."
"Artículo 14. Para la revisión y fiscalización superior de las cuentas públicas, la A. Superior Gubernamental tendrá las atribuciones siguientes:
"I. Fijar los criterios para las auditorías, procedimientos, métodos y sistemas necesarios para la revisión y fiscalización de las cuentas públicas y los informes de avance de gestión financiera, verificando que ambos sean presentados en los términos de esta ley y de conformidad con los principios de contabilidad gubernamental;
"II. Determinar las normas, procedimientos, métodos y sistemas de verificación de contabilidad y de archivo, de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y del gasto público, así como todos aquellos elementos que permitan la práctica idónea de las auditorías y revisiones, mismas que deberán darse a conocer a los entes públicos estatales y municipales;
"III. Evaluar el informe de avance de gestión financiera respecto de los avances físico y financiero de los programas autorizados y sobre procesos concluidos;
"IV. Examinar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas estatales y municipales, conforme a los indicadores aprobados, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y la legalidad en el uso de los recursos públicos;
"V. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recibido, recaudado, manejado, administrado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como en el caso de los egresos con cargo a las partidas correspondientes, se efectúen con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables;
"VI. Verificar que las operaciones que realicen el Gobierno del Estado, los gobiernos municipales y los entes públicos estatales y municipales y demás entidades fiscalizables sean acordes con las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos del Estado y Municipios, y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas de la legislación fiscal; las Leyes de Deuda Pública, de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, de Planeación, de Obras Públicas, de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios, de Contratos de Colaboración Público Privada, Orgánica del Poder Judicial, Orgánica del Congreso, Orgánica de la Administración Pública, todas del Estado de M. y demás disposiciones legales y administrativas aplicables a estas materias;
"VII. E., conocer y resolver sobre los recursos que se interponga (sic) en contra de las resoluciones y sanciones aplicadas;
"VIII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados se han aplicado legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas aprobados;
"IX. Requerir, en su caso, copias de los informes o dictámenes de las auditorías y papeles de trabajo de las revisiones que auditores externos u órganos de control interno hayan realizado a los entes fiscalizados;
"X. Requerir, en su caso, a terceros que hubieran contratado bienes o servicios mediante cualquier título legal con los Poderes del Estado, Municipios y entes públicos estatales y municipales, y en general, a cualquier entidad o persona pública o privada que haya ejercido o percibido recursos públicos, la información relacionada con la documentación comprobatoria de las cuentas públicas a efecto de realizar las compulsas correspondientes;
"XI. Solicitar y obtener toda la información que sea necesaria para el cumplimiento de sus funciones;
"XII.F. los subsidios que el Gobierno del Estado, los gobiernos municipales o el Gobierno Federal, hayan otorgado con cargo a su presupuesto, a entidades, o particulares o a cualquier entidad pública o privada, cualesquiera que sean sus fines y destinos, así como verificar su aplicación al objeto autorizado;
"XIII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos; así como en el cumplimiento de los planes y programas;
"XIV. Hacer visitas domiciliarias, para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades establecidas para las (sic) compulsa y cateos;
"XV. Elaborar los pliegos de observaciones, en los términos de esta ley;
"XVI. Determinar los daños y perjuicios que afecten al Estado y Municipios en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos de índole estatal o municipal y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones e imponer las sanciones administrativas que correspondan;
"XVII. Fincar la responsabilidad e imponer las sanciones correspondientes a los responsables, por el incumplimiento a sus requerimientos de información en el caso de las revisiones que haya (sic) ordenado tratándose de las situaciones excepcionales que determina esta ley;
"XVIII. E., conocer y resolver sobre los recursos que se interponga (sic) en contra de las resoluciones y sanciones aplicadas, así como dispensar parcial o totalmente las multas o sanciones impuestas;
"XIX. Celebrar convenios con la entidad de fiscalización superior de la Federación o con organismos que cumplan funciones similares en otras entidades federativas, para el mejor cumplimiento de sus respectivos fines;
"XX. Realizar estudios vinculados con los asuntos de su competencia, divulgarlos y editarlos;
"XXI. Participar en foros nacionales e internacionales, cuyas funciones sean acordes con sus atribuciones;
"XXII. Establecer las bases para la entrega-recepción de la documentación comprobatoria y justificativa de las cuentas públicas de los Poderes del Estado, Municipios y demás entidades fiscalizadas;
"XXIII. Vigilar que los Municipios cumplan oportunamente con el procedimiento obligatorio de entrega-recepción de las administraciones municipales;
"XXIV. Conocer y sustanciar los procedimientos de responsabilidad administrativa por las irregularidades detectadas con motivo de la revisión de la cuenta pública;
"XXV. Remitir al Congreso del Estado el proyecto del presupuesto de egresos para su incorporación en el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado, en los términos establecidos por la ley en la materia, y
"XXVI. Toda (sic) las demás que le sean conferidas por esta ley o cualquier otro ordenamiento."
"Artículo 15. La A. Superior Gubernamental sólo tendrá acceso a la información que las disposiciones legales consideren como de carácter reservado o que deba mantenerse en secreto, cuando esté relacionada con la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos estatales, municipales y en su caso federales, y tendrá la obligación de mantener la misma reserva o se crecía (sic) hasta en tanto no se derive de su revisión el fincamiento de responsabilidades o el señalamiento de las observaciones que correspondan en el informe del resultado."
"Artículo 19. La A. Superior Gubernamental podrá solicitar a los Poderes del Estado, Municipios y demás entes públicos fiscalizados, los datos, libros y documentación comprobatorios del ingreso y gasto público, informes especiales, así como la demás información que resulte necesaria, siempre que se expresen los fines a que se destine dicha información, atendiendo para tal efecto, las disposiciones legales que específicamente consideren a esa información, como de carácter reservado o que deba mantenerse en secreto."
"Artículo 20. Cuando conforme a esta ley y demás disposiciones legales aplicables, los órganos de control interno o vigilancia de las entidades fiscalizables, deban colaborar con la A. Superior Gubernamental en lo que concierne a la revisión de la respectiva cuenta pública, deberá establecerse una coordinación entre ambos a fin de garantizar el debido intercambio de información que al efecto se requiera, y otorgar las facilidades que permitan a los auditores llevar a cabo el ejercicio de sus funciones. Asimismo, deberán proporcionar la documentación que le solicite la A. Superior Gubernamental sobre los resultados de la fiscalización que realicen o cualquiera otra que se les requiera."
"Artículo 28. La A.Superior Gubernamental, presentará a la Mesa Directiva del Congreso del Estado los informes del resultado de la revisión de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los Municipios, de los entes públicos autónomos, estatales y municipales y demás entidades fiscalizadas; dichos informes tendrán carácter público y mientras ello no suceda, la A. Superior Gubernamental deberá guardar reserva de sus actuaciones e informes."
"Artículo 29. Los informes del resultado a que se refiere el artículo anterior deberán contener como mínimo lo siguiente:
"a) Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública;
"b) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía.
"Si conforme a lo señalado en el párrafo anterior, no se cumple con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la A. Superior Gubernamental hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes;
"c) El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;
"d) La comprobación de la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos en tiempo y forma establecido por la ley;
"e) La comprobación de que las entidades fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos y en las demás normas aplicables en la materia;
"f) El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso;
"g) Las observaciones que no hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos que realicen de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
"h) Resaltar las mejoras y los avances adoptadas por la entidad fiscalizadas (sic); y
"i) Los resultados de la evaluación del control interno."
"Artículo 39. Si de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de omisiones o conductas que produzcan daños o perjuicios a las entidades en su hacienda pública o patrimonio o al patrimonio de los entes públicos, la A. Superior Gubernamental procederá a:
"I. Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las sanciones pecuniarias respectivas;
"II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
"III. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título séptimo de la Constitución Política del Estado de M.;
"IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar; y
"V. Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la A. Superior Gubernamental, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal."
"Artículo 40. Para los efectos de esta ley, incurren en responsabilidad:
"...
"II. Los servidores públicos de los Poderes del Estado, de los gobiernos municipales y entes públicos que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la A. Superior Gubernamental."
"Artículo 41. Las responsabilidades que conforme a esta ley se finquen, tienen por objeto resarcir a los Poderes del Estado, los gobiernos municipales y demás entidades fiscalizadas, el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan causado, respectivamente, a sus haciendas públicas y a su patrimonio."
"Artículo 42. Las responsabilidades resarcitorias a que se refiere este capítulo se constituirán en primer término a los servidores públicos o personas físicas o morales que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos. ..."
"Artículo 43. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial."
"Artículo 44. Las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos de los Poderes del Estado, de los gobiernos municipales y de los entes públicos y de la A. Superior Gubernamental, no eximen a éstos ni a las empresas privadas o a los particulares, de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva total o parcialmente."
"Artículo 45. La A. Superior Gubernamental, con base en las disposiciones de este ordenamiento legal, formulará a los titulares de los sujetos fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."
"Artículo 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de un plazo improrrogable de 45 días naturales contados a partir del día siguiente a la notificación de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la A. Superior Gubernamental. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la A. Superior Gubernamental para solventar las observaciones, formulará su informe de resultados e iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley."
"Artículo 77. El auditor superior gubernamental tendrá las siguientes atribuciones:
"...
"X. Requerir a las entidades fiscalizadas, servidores públicos y a las personas físicas y morales toda la información que con motivo de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública se requiera;
"XI. Solicitar a los Gobiernos del Estado y municipales el auxilio que necesite para el ejercicio expedito de las funciones de revisión y fiscalización superior;
"XII. Ejercer las atribuciones que corresponden a la A. Superior Gubernamental en los términos de la Constitución, la presente ley y del reglamento interior de la propia auditoría;
"XIII. Formular pliegos de observaciones y determinar, en su caso, los daños y perjuicios que afecten al patrimonio público estatal, municipal o de los entes fiscalizados;
"...
"XV. Recibir del Congreso, a través de la comisión las cuentas públicas de los sujetos fiscalizados para su revisión y fiscalización;
"XVI. Elaborar y entregar, por conducto de la comisión, el informe del resultados (sic) de la revisión de la cuenta pública."
"Artículo 79. De conformidad con la distribución de competencias que establezca el reglamento interior, corresponden a los auditores especiales las facultades siguientes:
"...
"II. Revisar la cuenta pública del año anterior, incluido el informe de avance de la gestión financiera que se rinda en términos del artículo 8 de esta ley;
"III. Requerir a las entidades fiscalizadas y a los terceros que hubieren celebrado operaciones con aquéllas, la información y documentación que sea necesaria para realizar la función de fiscalización.
"...
"VII. Formular las recomendaciones y los pliegos de observaciones que deriven de los resultados de su revisión y de las auditorías, visitas o investigaciones;
"...
"XII. Elaborar el proyecto de informe del resultado de la revisión de la cuenta pública, así como de los demás documentos que se le indique."
Como se advierte, en la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado, se regula el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública municipal, que inicia con la presentación de dicha cuenta al Congreso Local, el cual la turna a la auditoría, a efecto de que la analice y, en caso de detectar irregularidades, emita un pliego de observaciones en el que requiera al ente fiscalizado las subsane, so pena de incurrir en responsabilidad. Se otorga entonces un plazo al Municipio para solventar las referidas observaciones, pudiendo desvirtuarlas, aclarando porqué no se actualizan las irregularidades advertidas o dando cumplimiento al requerimiento que al efecto se formule. Transcurrido dicho plazo, la auditoría emite el informe del resultado de la revisión a la cuenta pública, que contiene ya sólo los resultados de fiscalización de la entidad de que se trata, y lo presenta a la Mesa Directiva del Congreso para su publicación en el Periódico Oficial.
A lo largo del procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública municipal, el órgano de fiscalización puede solicitar al ente fiscalizado toda la información que requiera para el cumplimiento de sus funciones. Dicho intercambio de información puede concretarse desde el momento en que la auditoría recibe la cuenta pública del Municipio y hasta antes de que emita el informe del resultado de la revisión de dicha cuenta, teniendo su punto clave durante la emisión del pliego de observaciones y la contestación al mismo por parte del sujeto fiscalizado.
En el citado pliego de observaciones, se contienen los fundamentos y motivos por los que el órgano de fiscalización estima que existen irregularidades, con la consecuente determinación de presuntas responsabilidades y formulación de requerimientos con objeto de que tales irregularidades sean solventadas.
El ente fiscalizado debe entonces dar respuesta al referido pliego, mediante un escrito en el que explique por qué no se actualizan las irregularidades detectadas por la auditoría, o bien, las subsane, remitiendo al efecto la documentación que sirva de sustento a sus afirmaciones.
Con base en la información que proporcione el sujeto fiscalizado y el análisis de la gestión financiera efectuado, el órgano de fiscalización emite un informe que refleja, en términos generales, los resultados de la fiscalización, que son producto de todas las actuaciones realizadas durante el procedimiento de revisión de cuenta pública.
En este sentido, el informe del resultado constituye meras conclusiones respecto de la actividad del ente fiscalizado en la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y, en general, de los recursos públicos que ejerza, las cuales derivan del análisis de la gestión financiera que lleve a cabo la auditoría, con la participación de dicho ente fiscalizado, mediante un constante intercambio de información que permita a éste conocer los fundamentos y motivos de las inconsistencias detectadas por aquélla y desvirtuar las observaciones que se hubieren formulado al respecto.
Así pues, basta que el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública reúna el contenido mínimo que se establece en el artículo 29 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado, a que anteriormente se hizo referencia y, en este sentido, en lo que al caso interesa, determine las observaciones que no se hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas.
Ahora bien, de la revisión integral tanto del pliego de observaciones expedido por el órgano de fiscalización estatal y el escrito de contestación al mismo por parte del Municipio actor, como del informe del resultado impugnado y demás constancias que obran en autos, relacionadas con aquéllos, se observa que:
• El órgano de fiscalización, al advertir irregularidades como resultado de la revisión a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., respecto del ejercicio fiscal de dos mil siete, emite diversas observaciones con la finalidad de que este último las aclare o subsane.
• Las observaciones antes referidas se encuentran debidamente fundadas y motivadas, puesto que el órgano de fiscalización explica las razones por las que detecta irregularidades y, a continuación, refiere los preceptos legales que, a su juicio, se incumplen, atribuyendo, de manera presunta, la comisión de tales irregularidades a determinados servidores públicos.
• Las respuestas vertidas por el Municipio a través de su escrito de contestación al pliego, en algunos casos, solventan las observaciones formuladas por la auditoría y, en otros, no desvirtúan las irregularidades por ésta detectadas.
Respecto de estas últimas, se advierte que el Municipio se limita a señalar que el órgano de fiscalización no tiene atribuciones para cuestionar la validez o eficacia de los actos respecto de los cuales se emiten las observaciones y que no expone razonamientos lógico-jurídicos que justifiquen el porqué de las irregularidades, exhibiendo, en la mayoría de los casos, documentación que no satisface los requerimientos formulados por la auditoría.
• Derivado de lo anterior, el órgano fiscalizador emite el informe del resultado de la revisión a la cuenta pública del Municipio actor, de cuyo análisis integral se desprende que cumple a cabalidad con el contenido mínimo exigido por el artículo 29 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M..
En efecto, como contenido del informe, materia del presente estudio, se encuentran los siguientes apartados: presentación; antecedentes; objetivo y alcance de la revisión; ejercicio presupuestal (ingresos y egresos); resultado de la evaluación del control interno; análisis, evaluación y cumplimiento de programas; análisis financiero (liquidez, solvencia y activo circulante); observaciones y solventación (egresos, ingresos y obra pública); resumen general de observaciones no solventadas; hechos relevantes y dictamen.
En éstos, se desarrollan los diversos puntos que se establecen en el citado artículo 29, a saber, dictámenes de revisión de la cuenta pública; fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas y de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía; cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes; comprobación de la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos; comprobación de que la entidad fiscalizada se ajustó a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos y en las demás normas aplicables en la materia; análisis de las desviaciones presupuestarias; observaciones que no se hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias; procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos que realicen; mejoras y avances adoptados por la entidad fiscalizada; y, resultados de la evaluación del control interno.
Luego, resulta infundado el concepto de invalidez formulado por el Municipio actor, en el sentido de que el informe del resultado impugnado no cumple con la garantía de fundamentación y motivación consagrada en la Constitución Federal, toda vez que los fundamentos y motivos de dicho informe se encuentran en las distintas actuaciones realizadas durante el procedimiento de revisión de la cuenta pública, principalmente, en el pliego de observaciones y el escrito de contestación al mismo por parte del ente fiscalizado.
Con objeto de demostrar lo anterior, a manera de ejemplo, a continuación se transcribe, en la parte conducente, el contenido de una observación emitida por el órgano de fiscalización, la contestación del Municipio actor a la misma y la conclusión alcanzada en el informe del resultado respectivo:

Ver Pliego de observaciones emitido por la A. Superior Gubernamental del Estado de M.


Ver observación: La firma de recibido en la póliza cheque no coincide con la de la credencial de elector


"Motivo de la observación y fundamento legal:
"De la revisión efectuada a la cuenta contable 1111 01 001 2017, anticipo a proveedores, B.A.R. y según la póliza referida en el cuadro anterior, se encontró que se expide el cheque número 7249, a favor de B.A.R., por concepto de anticipo por viajes de tezontle, observándose que, en dicha póliza, se encuentra estampada la firma de recibido, la cual no corresponde con la de la credencial de elector anexa. No presentan carta poder en la que autoricen que otra persona pueda recibir el cheque. Lo anterior contraviene lo dispuesto en la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público, en su artículo 27, que a la letra dice: La comprobación del gasto público se efectuará con la documentación original que demuestre la entrega del pago correspondiente, que reúna los requisitos que reglamenten: la Secretaría de Hacienda, en el Poder Ejecutivo; la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública del Congreso del Estado, en el Poder Legislativo; el Consejo de la Judicatura, en el Poder Judicial; el órgano de gobierno, en los organismos del Estado y las tesorerías municipales, en los Ayuntamientos. Una erogación se entenderá justificada, cuando exista la evidencia de haber sido tramitada ante las instancias facultadas para dotar de los recursos humanos, materiales o financieros y exista la documentación que determine el compromiso u obligación de efectuar el pago por parte de la dependencia o entidad de que se trate; en correlación con la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., artículo 41, fracción X: Ejercer el presupuesto de egresos respectivo, organizar y vigilar el funcionamiento de la administración pública municipal, coordinar a través de la tesorería las actividades de programación, presupuestación, control, seguimiento y evaluación del gasto público y autorizar las órdenes de pago, en términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de M.; así como el artículo 82, que a la letra dice: Son facultades y obligaciones del tesorero, fracción IV: Establecer los sistemas para cuidar de la puntualidad de los cobros, de la exactitud de las liquidaciones, de la prontitud en el despacho de los asuntos de su competencia y de la debida comprobación de las cuentas de ingresos y egresos; y en correlación con el artículo 50 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.. En relación con las responsabilidades de los servidores públicos, los artículos 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente a partir del 25 de octubre de 2007. Por lo que se presume falta de control en la entrega de los cheques. El servidor público presunto responsable de esta irregularidad es el tesorero, C.R.E.T..
"Se requiere:
"Presentar carta poder que habilita a otra persona para recibir el cheque 7249, anexando copia fotostática de la identificación oficial con firma legible de la persona autorizada, así como presentar constancia de recibido debidamente firmada por la C.R.B.A..
"Escrito de contestación al pliego de observaciones emitido por el Municipio de Jiutepec,M.. de observación: 11 "Tipo de observación: Administrativa
"...
"Observación: La firma de recibido en la póliza de cheque no coincide con la de la credencial de elector.
"...
"Respuesta:
"1. La competencia de ese órgano de fiscalización, en términos de lo establecido en el artículo 84 de la Constitución Política de M. y 1, fracción I, 2, fracciones XIII y XVI, 12, 14, fracción VI y 17 de la Ley de A. Superior Gubernamental de M., se limita a revisar la cuenta pública anual del Municipio y verificar la congruencia y legalidad entre ingresos y egresos. Por lo que no tiene atribuciones para cuestionar la validez o eficacia de un acto jurídico, menos aún, afirmando superficialmente la supuesta inexactitud de una firma: exigiendo se le exhiba ‘una carta poder que habilita a otra persona para recibir el cheque 7249’ y, al mismo tiempo, contradictoriamente exigir: ‘la constancia de recibido debidamente firmada por la C.R.B.A.’.
"2. También es de señalarse que la citada observación administrativa carece de fundamentación y motivación, al estar ausentes de los razonamientos lógicos jurídicos bajo los cuales se aprecie cómo y por qué surge dicha observación; ...
"3. Tampoco sobra decir que el Poder Legislativo de M. y su órgano de fiscalización, al practicar la revisión ordinaria de la cuenta pública, carecen de atribuciones para pronunciarse y, además, descalificar o juzgar la validez o invalidez de los actos fiscalizados y requerir o imponer al gobierno de Jiutepec realizar determinada conducta, en el presente caso y por lo que hace a esta recomendación, respecto de presentar cartas poder y otras constancias; pues, de acuerdo a lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Ayuntamientos gozan de autonomía, personalidad y patrimonio para dictar sus políticas públicas inherentes a su gasto y contabilidad, así como para ejercer los demás actos de gobierno que constitucional y legalmente les competen; ...
"4. No obstante lo anterior, se anexa al presente la documentación comprobatoria del asunto del que deriva esta observación (copia del escrito que hace constar la entrega del pago y copia de la credencial de elector de la beneficiaria de dicho pago).
"Informe del resultado de la revisión a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, M., emitido por el órgano de fiscalización
"8. Observaciones y solventación
"Con fundamento en los artículos 45 y 46 de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M., se notificó el pliego de observaciones por el periodo comprendido del 01 de enero al 31 de diciembre de 2007, a los CC. C.R.S.S., C.R.E.T. y C.E.S.G., presidente municipal, tesorero y director de Administración y Obras Públicas, respectivamente.
"El 25 de septiembre de 2007 se recibió en la A. Superior Gubernamental, la documentación relativa a la solventación del pliego de observaciones por el periodo del 01 de enero al 31 de diciembre de 2007, presentada por los servidores públicos antes citados.
"Analizada la documentación e información presentada por los servidores públicos, se determina lo siguiente:
"...
"a) Observaciones administrativas
"Observación Núm. "Concepto
"11 La firma de recibido en la póliza cheque no coincide con la de la credencial de elector
"...
"11. Dictamen
"...
"La cuenta pública anual es responsabilidad de la administración del Ayuntamiento. La responsabilidad del órgano de fiscalización consiste en expresar exclusivamente una opinión sobre dicha cuenta pública con base en la auditoría que le fue practicada.
"El examen se realizó de acuerdo con las Normas de A. Gubernamental para el Estado de M., las cuales requieren que la auditoría sea planeada y realizada de tal manera que permita obtener una seguridad razonable de que la cuenta pública no contiene errores importantes y que fue preparada con base en la técnica contable utilizada por entidades gubernamentales.
"La auditoría consiste en el examen, con base en pruebas selectivas, de la evidencia que soporta las cifras y revelaciones de la cuenta pública, motivo por el cual se considera que los exámenes realizados proporcionan en su conjunto una base razonable para sustentar este informe.
"Según se explica en el punto número 8, observaciones y solventación de este informe, por el periodo del 01 de enero al 31 de diciembre de 2007, existen observaciones no solventadas, detallándose de la siguiente manera: Área financiera, egresos, administrativas, número 11 ..., por lo cual esta A. Superior de Fiscalización ordena iniciar el procedimiento administrativo de responsabilidades, remitiendo a la Unidad de Asuntos Jurídicos el expediente correspondiente.
"En nuestra opinión, por lo que se indica en el párrafo anterior, la cuenta pública anual del Ayuntamiento de Jiutepec, M., el estado analítico de ingresos presupuestales y del ejercicio presupuestal del gasto y el estado de resultado de ingresos y egresos, no presentan razonablemente, en todos los aspectos importantes, el resultado del ejercicio y las variaciones respecto del presupuesto autorizado, por el periodo comprendido del 01 de enero al 31 de diciembre de 2007, de conformidad con la normatividad gubernamental aplicable. ..."
Así, la observación de mérito puede resumirse en los siguientes términos:
• Pliego de observaciones (órgano fiscalizador)
Observación 11: La firma de recibido en la póliza de cheque no coincide con la de la credencial de elector.
• Escrito de contestación al pliego de observaciones (Municipio de Jiutepec)
Se exhibe copia del escrito que hace constar la entrega del pago y copia de la credencial de elector de la beneficiaria de dicho pago.
• Informe del resultado (órgano fiscalizador)
La firma de recibido en la póliza de cheque no coincide con la de la credencial de elector.
Como se advierte, el Municipio de Jiutepec, Estado de M., no logró demostrar que la firma de la póliza de cheque era coincidente con la de la credencial de elector de la beneficiaria del pago y, en este sentido, no acreditó que el pago se hubiese hecho efectivamente a la proveedora en cuestión, por lo que el órgano de fiscalización, lógicamente y sin necesidad de reiterar la fundamentación y motivación contenida en el pliego, relacionada con la observación de mérito, concluyó que la misma no había sido solventada.
Esto es, ante la omisión del Municipio actor de desvirtuar lo observado por el órgano de fiscalización, resulta claro que este último, al emitir el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública, sólo confirmó la irregularidad advertida desde la emisión del pliego, bajo un concepto que por sí solo demuestra la conclusión alcanzada.
Al respecto, debe señalarse que, dentro de las constancias que integran el procedimiento de revisión de la cuenta pública del Municipio actor, obra copia de la póliza de cheque y la credencial de elector de la proveedora identificada como R.B.A., de las que se desprende, en efecto, que las firmas en una y otra no son coincidentes (fojas cuatrocientos sesenta y seis a cuatrocientos sesenta y ocho del cuaderno de pruebas ofrecidas por la A. Superior de Fiscalización del Estado de M.), lo que motivó, en su momento, que el órgano de fiscalización requiriera al ente fiscalizado, a efecto de que presentara carta poder en la que se hubiese autorizado a otra persona a recibir el pago, así como constancia de recibido debidamente firmada por la referida proveedora, con objeto de asegurarse que el pago se hubiese hecho a esta persona y no a una diversa, sin que lo anterior fuese desvirtuado o aclarado por el Municipio.
En este sentido, no cabe sino concluir que, del intercambio de información entre el órgano fiscalizador y el ente fiscalizado, desde la emisión del pliego de observaciones hasta la del informe del resultado impugnado, se advierte que aquél contaba con elementos suficientes para concluir que determinadas observaciones no habían sido solventadas.
Consecuentemente, el concepto de invalidez en estudio resulta infundado, al haberse demostrado que el informe del resultado de la revisión a la cuenta pública del Municipio actor, emitido por el órgano de fiscalización estatal, no transgrede la garantía de fundamentación y motivación establecida en la Constitución Federal.
d) En su quinto concepto de invalidez, el actor manifiesta que en el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, la A. Superior de Fiscalización impone al contralor municipal, en forma definitiva, unilateral, imperativa y vinculante, diversos deberes que lo obligan a actuar en el sentido predeterminado en dicho informe, lo que implica un abuso de la Legislatura Local, por conducto del órgano de fiscalización y una severa intromisión en la autonomía y potestades de gobierno del Municipio.
A fin de dar respuesta al referido concepto de invalidez, resulta oportuno aludir al marco constitucional y legal de actuación de la actual A. Superior de Fiscalización del Estado de M., bajo el cual se llevó a cabo el procedimiento de revisión de la cuenta pública del Municipio actor, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete:
Constitución Política del Estado de M.
"Artículo 32. ...
"Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior, debidamente integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del año en que concluyan un periodo constitucional e inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la cuenta pública y su presentación ante el Congreso la hará cada uno por el periodo a su cargo. El Ayuntamiento que concluya su gestión deberá presentar, a más tardar el 30 de noviembre, la cuenta pública correspondiente a los meses de enero a octubre del año en que termine el periodo constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión deberá presentar, a más tardar el 31 de enero del año siguiente a aquel en que inicie su periodo constitucional, la cuenta pública, correspondiente a los meses noviembre y diciembre del año en que inicie dicho periodo. En el supuesto anterior, el Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública anual, consolidando los doce meses del ejercicio presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan a los funcionarios públicos en funciones en cada periodo constitucional.
"...
"Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del Estado se apoyará en la A. Superior de Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada que ejerza recursos públicos será sujeta de fiscalización en los términos de esta Constitución y la ley."
"Artículo 40. Son facultades del Congreso:
"...
"XXVIII. ...
"Asimismo, examinar la cuenta pública que deberán presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará la aplicación de los recursos, se verificará su congruencia con el plan municipal de desarrollo, en su caso con el programa financiero y los informes de gobierno; estas últimas acciones por conducto de la A. Superior de Fiscalización.
"...
"XLVII. Por conducto de la A. Superior de Fiscalización, practicar toda clase de visitas, inspecciones, revisiones y auditorías de seguimiento, operación, cumplimiento, financieras y de evaluación, a las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de los Municipios, verificando su congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo y los Planes Municipales de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo, en su caso con los programas financieros o de deuda pública, determinando las responsabilidades que en su caso procedan.
"...
"LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de M., a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución.
"Esta atribución será ejercida por la A. Superior de Fiscalización o por la comisión, órgano o dependencia que el Congreso determine."
"Artículo 84. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación del Congreso del Estado, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley, y estará a cargo del auditor superior de fiscalización.
"La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los poderes y los Municipios, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto, la realizará el Congreso, a través del órgano que se crea denominado A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado.
"La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
"A. La A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
"I.F. los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de los recursos de los Poderes del Estado, todos los organismos y entidades públicas y de cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y metas establecidos en sus programas.
"También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan los Municipios, los que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes aplicables y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
"Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la ley.
"Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestal de los recursos del Estado y de los Municipios que les sean transferidos y asignados de acuerdo con los criterios que establezca la Constitución y la ley, garantizando que los recursos económicos de que dispongan se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
"Sin perjuicio del principio de anualidad, la A. Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por periodos semestrales, la información correspondiente al ejercicio de la cuenta pública. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente, se tengan que emitir deberán observar en todo momento el apego a la normatividad aplicable.
"II. Podrá revisar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas de Gobierno del Estado y de los Municipios. En el caso de que existan recomendaciones al desempeño las entidades fiscalizadas, éstas deberán precisar ante la A. Superior de Fiscalización las mejoras realizadas o, en su caso, justificar su improcedencia.
"III. Realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de evaluación de la gestión social a las dependencias o entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial en cualesquiera de los tribunales estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto Estatal Electoral y los Ayuntamientos del Estado, organismos constitucionales autónomos, en cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, en los términos de la legislación en la materia.
"IV. En su caso, determinar las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos del Estado, y Municipios, promover juicios civiles y presentar denuncias o querellas y actuar como coadyuvante del Ministerio Público;
"V. Remitir al Congreso del Estado los informes de resultados de la revisión de la cuenta pública del año anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición;
"VI. Informar al Congreso y, en su caso, dar parte a la autoridad que corresponda, si del informe de resultados se desprenden actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita relacionada con el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de los fondos y recursos públicos;
"VII. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de las entidades públicas y fincar a los responsables las sanciones correspondientes, así como promover, en su caso, ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
"VIII. Expedir las normas de auditoría que regularán el ejercicio de la A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado, las relativas al control interno; y
"IX. Las demás que establezca esta Constitución y las leyes aplicables.
"Los Poderes del Estado y las entidades fiscalizadas, facilitarán los auxilios que requiera la A. Superior de Fiscalización del Congreso del Estado para el ejercicio de sus funciones."
"Artículo 115. ...
"El Poder Legislativo del Estado aprobará las Leyes de Ingresos de los Municipios y revisará y fiscalizará sus cuentas públicas, en los términos previstos en esta Constitución."
Ley de A. Superior Gubernamental del Estado de M.
"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular:
"I. En el sector público: La revisión y la auditoría de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los entes públicos estatales, de los gobiernos municipales y de los entes públicos municipales, el ejercicio del gasto público de los entes públicos autónomos, así como establecer las bases para el funcionamiento de la A. Superior Gubernamental del Estado de M.."
"Artículo 2. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:
"...
"IV. Municipios: La totalidad de los Municipios que integran el Estado de M., cuyo gobierno es a cargo de losAyuntamientos;
"...
"VI. Legislatura: El Congreso del Estado;
"VII. A. Superior Gubernamental: La entidad de fiscalización superior del Estado;
"...
"X.A. superior gubernamental: El titular de la A. superior gubernamental;
"XI. Sujetos de fiscalización: Los Poderes del Estado, los Ayuntamientos, los entes públicos, los organismos públicos autónomos y descentralizados del Estado y de los Municipios, las empresas y fideicomisos con participación estatal o municipal y, en general, cualquier persona física o moral, pública o privada que recaude, administre, maneje o ejerza recursos públicos, bajo cualquier concepto;
"...
"XIII. Cuenta pública: La que los Poderes Públicos, los gobiernos municipales, los organismos y entes públicos municipales, estatales y autónomos rinden al Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se hayan ejercido en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados;
"...
"XVI. Fiscalización superior: Facultad a cargo de la legislatura, ejercida por la A. Superior Gubernamental para la revisión de la cuenta pública, a través de la auditoría gubernamental;
"...
"XVIII. Servidores públicos: Los que se consideran como tales en el título séptimo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.; en la Ley del Servicio Civil del Estado de M. y en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de M.;
"...
"XIX. Informe de resultados: Documento que presenta el auditor superior gubernamental a la Mesa Directiva del Congreso del Estado, conteniendo los resultados de fiscalización de las entidades."
"Artículo 3. Son sujetos de fiscalización superior, los Poderes del Estado, los gobiernos municipales, entes públicos, las demás entidades fiscalizables y toda aquella organización que reciba recursos públicos."
"Artículo 6. La revisión y fiscalización de las cuentas públicas está a cargo del Congreso del Estado, el cual se apoya para tales efectos en la A. Superior Gubernamental.
"La A. Superior Gubernamental es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación; goza de personalidad jurídica y patrimonio propio, y de autonomía técnica, de gestión y presupuestal, para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley."
"Artículo 8. Los Poderes del Estado deberán presentar su cuenta pública al Congreso del Estado, por trimestres, a más tardar, el último día hábil del mes siguiente. Los gobiernos municipales presentarán al Congreso, a más tardar, el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior."
"Artículo 12. La revisión y fiscalización superior de las cuentas públicas tienen por objeto determinar:
"I. Si los programas del Gobierno del Estado, de los gobiernos municipales y demás sujetos de fiscalización (sic) su ejecución se ajusta a los términos y montos aprobados;
"II. Si las cantidades correspondientes a los ingresos y a los egresos, se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas y a su debida comprobación;
"III. El desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas, con base en los indicadores aprobados en los presupuestos;
"IV. En forma posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, el resultado de la gestión financiera de los Poderes del Estado, Municipios, entes públicos estatales y municipales y demás entidades fiscalizadas;
"V. Si la gestión financiera cumple con las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental, deuda pública, contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, contratos de colaboración público privada, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y recursos materiales;
"VI. Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos estatales y municipales y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado y Municipios en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos estatales o municipales y demás entidades fiscalizadas;
"VII. Si los entes fiscalizados se han apegado a la legalidad en cuanto a la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos estatales, municipales o, en su caso, federales, y si no han causado daños o perjuicios en contra de su hacienda pública o su patrimonio;
"VIII. Las responsabilidades a que haya lugar; y
"IX. La imposición de las sanciones que correspondan en los términos de esta ley."
"Artículo 13. Las cuentas públicas anuales y trimestrales, serán presentadas al Congreso del Estado de M., quien las turnará, a más tardar, dentro de los cinco días hábiles posteriores a su recepción, a la A. Superior Gubernamental, para su revisión y fiscalización superior."
"Artículo 14. Para la revisión y fiscalización superior de las cuentas públicas, la A. Superior Gubernamental tendrá las atribuciones siguientes:
"...
"IV. Examinar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas estatales y municipales, conforme a los indicadores aprobados, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y la legalidad en el uso de los recursos públicos;
"V. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recibido, recaudado, manejado, administrado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como en el caso de los egresos con cargo a las partidas correspondientes, se efectúen con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables;
"VI. Verificar que las operaciones que realicen el Gobierno del Estado, los gobiernos municipales y los entes públicos estatales y municipales y demás entidades fiscalizables sean acordes con las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos del Estado y Municipios, y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas de la legislación fiscal; las Leyes de Deuda Pública, de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, de Planeación, de Obras Públicas, de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios, de Contratos de Colaboración Público Privada, Orgánica del Poder Judicial, Orgánica del Congreso, Orgánica de la Administración Pública, todas del Estado de M. y demás disposiciones legales y administrativas aplicables a estas materias;
"...
"VIII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados se han aplicado legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas aprobados;
"...
"XI. Solicitar y obtener toda la información que sea necesaria para el cumplimiento de sus funciones;
"XII.F. los subsidios que el Gobierno del Estado, los gobiernos municipales o el Gobierno Federal, hayan otorgado con cargo a su presupuesto, a entidades, o particulares o a cualquier entidad pública o privada, cualesquiera que sean sus fines y destinos, así como verificar su aplicación al objeto autorizado;
"XIII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos; así como en el cumplimiento de los planes y programas;
"XIV. Hacer visitas domiciliarias, para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades establecidas para las (sic) compulsa y cateos;
"XV. Elaborar los pliegos de observaciones, en los términos de esta ley;
"XVI. Determinar los daños y perjuicios que afecten al Estado y Municipios en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos de índole estatal o municipal y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones e imponer las sanciones administrativas que correspondan;
"XVII. Fincar la responsabilidad e imponer las sanciones correspondientes a los responsables, por el incumplimiento a sus requerimientos de información en el caso de las revisiones que haya (sic) ordenado tratándose de las situaciones excepcionales que determina esta ley;
"...
"XXIV. Conocer y sustanciar los procedimientos de responsabilidad administrativa por las irregularidades detectadas con motivo de la revisión de la cuenta pública."
"Artículo 19. La A. Superior Gubernamental podrá solicitar a los Poderes del Estado, Municipios y demás entes públicos fiscalizados, los datos, libros y documentación comprobatorios del ingreso y gasto público, informes especiales, así como la demás información que resulte necesaria, siempre que se expresen los fines a que se destine dicha información, atendiendo para tal efecto, las disposiciones legales que específicamente consideren a esa información, como de carácter reservado o que deba mantenerse en secreto."
"Artículo 28. La A. Superior Gubernamental, presentará a la Mesa Directiva del Congreso del Estado los informes del resultado de la revisión de las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los Municipios, de los entes públicos autónomos, estatales y municipales y demás entidades fiscalizadas; dichos informes tendrán carácter público y, mientras ello no suceda, la A. Superior Gubernamental deberá guardar reserva de sus actuaciones e informes."
"Artículo 29. Los informes del resultado a que se refiere el artículo anterior, deberán contener como mínimo lo siguiente:
"a) Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública;
"b) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía.
"Si conforme a lo señalado en el párrafo anterior, no se cumple con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la A. Superior Gubernamental hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes;
"c) El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;
"d) La comprobación de la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos en tiempo y forma establecido por la ley;
"e) La comprobación de que las entidades fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos y en las demás normas aplicables en la materia;
"f) El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso;
"g) Las observaciones que no hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos que realicen de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
"h) Resaltar las mejoras y los avances adoptadas por la entidad fiscalizadas (sic); y
"i) Los resultados de la evaluación del control interno."
"Artículo 39. Si de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de omisiones o conductas que produzcan daños o perjuicios a las entidades en su hacienda pública o patrimonio o al patrimonio de los entes públicos, la A. Superior Gubernamental procederá a:
"I. Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las sanciones pecuniarias respectivas;
"II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
"III. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título séptimo de la Constitución Política del Estado de M.;
"IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar; y
"V. Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la A. Superior Gubernamental, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal."
"Artículo 40. Para los efectos de esta ley, incurren en responsabilidad:
"I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales que manejen recursos públicos, por actos u omisiones en el desempeño de sus funciones que causen daño o perjuicio estimable en dinero a los Poderes del Estado o gobiernos municipales en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos estatales o municipales y demás entidades fiscalizables;
"II. Los servidores públicos de los Poderes del Estado, de los gobiernos municipales y entes públicos que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la A. Superior Gubernamental, y;
"III. Los servidores públicos de la A. Superior Gubernamental, cuando al revisar la cuenta pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten."
"Artículo 41. Las responsabilidades que conforme a esta ley se finquen, tienen por objeto resarcir a los Poderes del Estado, los gobiernos municipales y demás entidades fiscalizadas, el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan causado, respectivamente, a sus haciendas públicas y a su patrimonio."
"Artículo 42. Las responsabilidades resarcitorias a que se refiere este capítulo se constituirán en primer término a los servidores públicos o personas físicas o morales que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.
"Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria."
"Artículo 43. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial."
"Artículo 45. La A. Superior Gubernamental, con base en las disposiciones de este ordenamiento legal, formulará a los titulares de los sujetos fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores, la cual deberá contabilizarse de inmediato."
"Artículo 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de un plazo improrrogable de 45 días naturales contados a partir del día siguiente a la notificación de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la A. Superior Gubernamental. Cuando los pliegos de observaciones no sean solventados dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos presentados no sean suficientes a juicio de la A. Superior Gubernamental para solventar las observaciones, formulará su informe de resultados e iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias a que se refiere el siguiente capítulo y, en su caso, aplicará las sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta ley."
"Artículo 77. El auditor superior gubernamental tendrá las siguientes atribuciones:
"...
"X. Requerir a las entidades fiscalizadas, servidores públicos y a las personas físicas y morales toda la información que con motivo de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública se requiera;
"XI. Solicitar a los Gobiernos del Estado y Municipales el auxilio que necesite para el ejercicio expedito de las funciones de revisión y fiscalización superior;
"XII. Ejercer las atribuciones que corresponden a la A. Superior Gubernamental en los términos de la Constitución, la presente ley y del reglamento interior de la propia auditoría;
"XIII. Formular pliegos de observaciones y determinar, en su caso, los daños y perjuicios que afecten al patrimonio público estatal, municipal o de los entes fiscalizados;
"...
"XV. Recibir del Congreso, a través de la comisión las cuentas públicas de los sujetos fiscalizados para su revisión y fiscalización;
"XVI. Elaborar y entregar, por conducto de la comisión, el informe del resultados (sic) de la revisión de la cuenta pública;
"XVII. Imponer a los responsables las indemnizaciones y sanciones por responsabilidades administrativas;
"...
"XIX. Presentar denuncias y querellas en los casos de presuntas conductas delictivas de servidores públicos y de particulares, cuando tenga conocimiento de hechos que pudieran implicar la comisión de un delito relacionado con daños al patrimonio del Gobierno del Estado, de los gobiernos municipales y entes públicos estatales, municipales y autónomos y demás entidades fiscalizadas, en su hacienda pública, así como denuncias de juicio político de conformidad con lo señalado en el título séptimo de la Constitución Política del Estado de M.;
"...
"XXVI. Promover ante las autoridades competentes:
"a) El fincamiento de responsabilidades en los términos del presente ordenamiento; y
"b) El cobro de los daños y perjuicios causados a la hacienda pública estatal o a la de los Municipios, así como el cobro de las cantidades que se hayan dejado de percibir, como resultado de las revisiones practicadas;
"XXVII. Las demás que le señale esta ley, le confiera el Pleno del Congreso y demás disposiciones legales aplicables. ..."
De los preceptos antes citados, se desprende, en lo que interesa, que:
• En la revisión de las cuentas públicas, el Congreso del Estado se apoya en la actual A. Superior de Fiscalización, la cual funge como un órgano técnico de fiscalización, control y evaluación, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.
• El órgano de fiscalización del Estado tiene la facultad de fiscalizar los ingresos y los egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de los recursos de los Poderes del Estado, todos los organismos y entidades públicas y de cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la evaluación sobre el cumplimiento de los objetivos y metas establecidos en sus programas.
• Para lograr lo anterior, dicho órgano de fiscalización se encuentra facultado para determinar las normas, procedimientos, métodos y sistemas de verificación de contabilidad y de archivo, de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y del gasto público, así como todos aquellos elementos que permitan la práctica idónea de las auditorías y revisiones; requerir y obtener toda la información que sea necesaria para el cumplimiento de sus funciones; e investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad oconducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos, así como en el cumplimiento de los planes y programas.
• El órgano de fiscalización estatal examina y verifica, entre otros aspectos, que los ingresos, los egresos, la adquisición de bienes, la contratación de obras, las inversiones, los gastos y, en general, todos aquellos conceptos que tengan relación con la cuenta pública, sean ejercidos de acuerdo con las leyes correspondientes y que su aplicación sea acorde con las metas y objetivos establecidos en los planes y programas.
Derivado de lo anterior, el concepto de invalidez planteado por el actor, en el sentido de que el auditor superior de fiscalización del Estado impone al contralor municipal, en forma definitiva, unilateral, imperativa y vinculante, diversos deberes que lo obligan a actuar en el sentido predeterminado en el informe del resultado impugnado, resulta infundado, por lo siguiente:
La A. Superior de Fiscalización del Estado de M. rige su actuación bajo un marco constitucional y legal que le impide llevar a cabo un ejercicio indebido de su función, pues dicho marco regulatorio le exige conducirse con apego a la legalidad.
En este sentido, el órgano de fiscalización estatal, en ningún momento sobrepasó los límites de actuación que las normas constitucionales y legales vigentes al momento de llevarse a cabo el procedimiento de revisión de la cuenta pública del Municipio actor, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, prevén, puesto que debidamente:
• Realizó los trabajos correspondientes a la revisión de la cuenta pública de mérito.
• Emitió un pliego, con los resultados de la evaluación de control interno, respecto de los cuales formuló las recomendaciones pertinentes, así como con los fundamentos y motivos de las observaciones derivadas de irregularidades detectadas durante la revisión, respecto de las cuales formuló los requerimientos correspondientes.
• Otorgó al ente fiscalizado un plazo de cuarenta y cinco días naturales, a efecto de que atendiera las recomendaciones y solventara las observaciones referidas en dicho pliego.
• Ante la falta de cumplimiento de las recomendaciones, dispuso que la contraloría municipal debía "implementar sistemas de control interno en los rubros de pagos anticipados y Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, en el área financiera y de obra pública; asimismo, en cumplimiento del artículo 86, fracción VIII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., deberá coadyuvar en el seguimiento a las recomendaciones emitidas en el pliego de observaciones".
• Derivado de la no solventación de las observaciones, confirmó la existencia de irregularidades en el ejercicio de la cuenta pública e instruyó el inicio de los procedimientos de responsabilidad administrativa en contra de los servidores públicos a quienes atribuyó dichas irregularidades.
En este sentido, concretamente, por lo que respecta a los requerimientos formulados a la contraloría municipal, ante la falta de cumplimiento de las recomendaciones emitidas como resultado de la evaluación de control interno -materia del concepto de invalidez que nos ocupa-, que el Municipio actor considera como la "imposición de obligaciones de hacer", transgresoras del principio de autonomía municipal; debe señalarse que, de la lectura y análisis de los mismos, no se advierte que el órgano de fiscalización local considere al citado Municipio como una autoridad a él subordinada, sino que únicamente pretende que, en ejercicio de las atribuciones que se le confieren en el artículo 86 de la Ley Orgánica Municipal del Estado,(7) el contralor municipal coadyuve con las labores de seguimiento, control y evaluación a cargo de la A. Superior de Fiscalización; elabore y autorice sus sistemas, métodos y procedimientos para las labores de inspección, vigilancia, supervisión y fiscalización que realice; y desarrolle los sistemas de control interno del Ayuntamiento y vigile su exacto cumplimiento; lo cual, de ninguna manera, implica un abuso o intromisión en la autonomía y potestades de gobierno del Municipio.
De acuerdo con el marco legal de actuación de la A. Superior de Fiscalización del Estado, que previamente ha sido referido, ésta se encuentra facultada para examinar y verificar, en el caso, que el Municipio actor haya cumplido con las normas que lo obligan al debido ejercicio del gasto público y al cumplimiento de las disposiciones que regulan la adquisición de bienes o la contratación de obras y, en caso de que considere que no se cumplieron los extremos correspondientes, lo hará del conocimiento del Municipio, a efecto de que sus autoridades ejerzan las atribuciones que se les otorgan en la materia, sin que tal supuesto se traduzca, como sostiene el promovente, en obligaciones que, de manera imperativa, le imponga el referido órgano de fiscalización.
De este modo, resulta claro que la A. Superior de Fiscalización del Estado, en ejercicio de las atribuciones que se le confieren en la revisión de la cuenta pública, no impone obligación alguna al ente auditado, sino simplemente advierte, en lo que a este punto interesa, que la falta de cumplimiento de las recomendaciones formuladas en el pliego "no permitió que incrementaran sus fortalezas y optimizaran la aplicación de los recursos públicos".
Consecuentemente, si de la normatividad aplicable en este punto, se advierte que el órgano de fiscalización no se encuentra facultado para imponer obligaciones, sino simplemente para hacer del conocimiento del sujeto fiscalizado puntos de mejora en el ejercicio de los recursos, con objeto de que las autoridades municipales desplieguen sus atribuciones y permitan con ello el logro de los objetivos y metas propuestos; es evidente que no se actualizan las violaciones constitucionales alegadas por el actor, por lo que el concepto de invalidez planteado resulta infundado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es parcialmente procedente, pero infundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO. Se sobresee respecto de los artículos 32, 40, fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos primero y segundo, fracciones I a V, VI, párrafos primero y segundo y VII, 134 y 136 de la Constitución Política; 1, fracción I, 2, fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI, VIII a XVII, XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y II, 41 a 46, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la Ley de A. Superior Gubernamental; 39 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público; 38, fracciones XXIX y LXI y 79 de la Ley Orgánica Municipal; 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; y, 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos; todas del Estado de M..
TERCERO. Se sobresee respecto de los artículos sexto transitorio del Decreto Número 822, publicado en el Periódico Oficial Número 4627, de dieciséis de julio de dos mil ocho; 8, 16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M.; y, 3, párrafo primero, 6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización del Estado de M..
CUARTO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en la orden de auditoría; el desarrollo y conclusión de la misma; los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha; las actas de notificación respectivas, de once de agosto de dos mil ocho; el acta de sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización del Estado de M., de dos de diciembre de dos mil ocho; y "todas las resoluciones y actuaciones que integren y que, en el futuro, se emitan, con motivo del fincamiento de responsabilidad al presidente municipal, al síndico y a los demás integrantes del Municipio de Jiutepec, Estado de M., sancionándolos con el ‘reintegro’ de diversas cantidades de dinero, a través de los oficios y el pliego de observaciones antes referidos"; todos relacionados con el procedimiento de revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete.
QUINTO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en la orden de auditoría; el desarrollo de la misma; el pliego de observaciones; el acta de sesión del Comité de Solventación de la A. Superior de Fiscalización del Estado de M., de diez de octubre de dos mil ocho; y el informe del resultado; todos relacionados con el procedimiento de revisión de cuenta pública del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete.
SEXTO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en el oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve; el auto de radicación dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/059/09-02, de veintitrés de marzo de dos mil nueve; y el oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y uno de marzo de dos mil nueve; todos relacionados con el procedimiento administrativo de responsabilidades instaurado en contra del presidente, tesorero y director de Administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas, del Municipio de Jiutepec, Estado de M..
SÉPTIMO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en el oficio número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero de dos mil nueve; el auto de radicación dictado en el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de marzo de dos mil nueve; el oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de dos mil nueve; y la diligencia practicada el veinte de abril de dos mil nueve; todos relacionados con el procedimiento administrativo de responsabilidades instaurado en contra del director del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de M..
OCTAVO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en "todas y cada una de las determinaciones derivadas de la revisión de la cuenta pública del Municipio o de la supuesta cuenta pública del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua; los pliegos de observaciones; los procedimientos disciplinarios y sanciones impuestas a diversos servidores públicos municipales; y cualquier otra resolución que se dicte, ordene, ejecute o intente ejecutar en contra del Municipio".
NOVENO. Se reconoce la validez del informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, en términos del considerando sexto de la presente resolución.
DÉCIMO. P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros L.M.A.M., S.A.V.H. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente S.S.A.A..



_________________
1. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."
2. "Segundo. Sin admitir la constitucionalidad de las normas que crearon y regulan las atribuciones del órgano de fiscalización de la Legislatura Local, ad cautélam refiero a sus señorías que se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 113, 115, fracción IV y 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por virtud de los vicios formales que afectan la aprobación y expedición del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización, así como de los vicios materiales que afectan los artículos: sexto transitorio del Decreto Número 822, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627, de fecha 16 de julio del año 2008; artículos 8, 16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de M.; y de los numerales 3, primer párrafo, 6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización.
"Efectivamente, los mandamientos constitucionales federales antes invocados, establecen la atribución de las Legislaturas Locales para fiscalizar la cuenta pública de los Municipios (artículo 115, fracción IV), fiscalización o revisión que debe ceñirse invariablemente a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad, debiendo ser ejercida por un órgano que cuente con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones (artículo 116, fracción II), garantizando con ello que tanto la fiscalización de los recursos municipales como los procedimientos de investigación de una presunta responsabilidad administrativa y las sanciones que deriven, no surjan como instrumentos de persecución política.
"Los citados preceptos constitucionales federales han sido transgredidos en agravio del Municipio actor, toda vez que, a nivel local, existen diversas disposiciones jurídicas que infundada, inmotivada e inconstitucionalmente autorizan la intromisión de la Legislatura Local o de sus órganos internos, para:
"- Definir la organización interna de la A. Superior de Fiscalización.
"- Nombrar y remover a los directores o titulares de las unidades administrativas del mismo órgano.
"- En cualquier tiempo, validar o no la solventación de observaciones surgida de la revisión o auditoría a una cuenta pública.
"- Y emitir acuerdos o instrucciones al órgano de fiscalización.
"Lo que se aprecia de los siguientes actos y normas:
"a) Del Reglamento Interior de la A. Superior de Fiscalización, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4672, de fecha 7 de enero del año 2009, que aparece expedido inconstitucionalmente por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso, cuando, incluso, dicho presidente de conformidad con lo establecido en (sic) 36 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de M., carece de facultades para autorizar y aprobar unilateralmente el reglamento interior del mencionado órgano de fiscalización, y cuando la fracción II del artículo 116 constitucional federal precisamente prohíbe que la entidad o el órgano de fiscalización de las legislaturas sufra la intromisión del Congreso o de alguno de los legisladores y, por ello, mandó que el órgano o entidad fiscalizadora contara con suficientes facultades para decidir respecto de su organización interna, es decir, para expedir su reglamento interno, definiendo su estructura orgánica. ..."
3. Aunque no se impugna de manera destacada, como acto derivado del procedimiento administrativo de responsabilidad en contra del presidente municipal, tesorero y director de Administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas del Municipio, la audiencia de ley dentro de dicho procedimiento tuvo verificativo el diecisiete de abril de dos mil nueve (fojas quinientos cincuenta y seis a quinientos cincuenta y ocho del tomo III del expediente), cuyo contenido se resume en este inciso.
4. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE ANALIZAR EN ESTA VÍA LA LEGALIDAD DEL ACTO IMPUGNADO, POR VICIOS PROPIOS, CUANDO EL ACTOR CARECE DE INTERÉS LEGÍTIMO. Por su propia y especial naturaleza, la controversia constitucional constituye una acción cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de los actos y disposiciones generales que afecten las facultades de cualquiera de las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o que de alguna manera se traduzcan en invasión o afectación en su ámbito competencial por parte de otro nivel de gobierno, todo ello en aras de respetar las facultades y atribuciones conferidas a cada uno por la propia Constitución General de la República. En ese sentido, si analizado el tema constitucional de invasión de esferas en controversia constitucional se concluye que el actor carece de interés legítimo por falta de una atribución constitucional directa que respalde su acción, resulta improcedente analizar en esta vía la legalidad del acto impugnado por vicios propios, pues como lo ha sostenido el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el estudio de los actos cuya invalidez se demanda requiere al menos de la existencia de un principio de afectación, lo cual no se actualiza en el supuesto indicado, pues si el problema de fondo ya no es la lesión de la autonomía del recurrente ni los agravios que, como nivel de gobierno, le irroga el acto reclamado, es indudable que el actor carece de un derecho susceptible de ser constitucionalmente protegido a través de la controversia constitucional." (Novena Época. Instancia: Primera S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, octubre de 2009, tesis 1a. CLXXXI/2009, página 1002).
5. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA CUESTIONAR EN ELLA LA DESIGNACIÓN DE LOS COMISIONADOS DE LA COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES POR NO TENER DENTRO DE SUS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONALES PARTICIPAR EN LA MISMA, NI SER SUSCEPTIBLE DE CAUSARLES UN DAÑO O PRIVARLOS DE UN DERECHO. Conforme a los artículos 89, fracción II, 90 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2o. y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 3, fracción XI, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, la administración pública federal será centralizada y paraestatal y, para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo, habrá, entre otras dependencias de la administración pública centralizada, Secretarías de Estado que podrán contar con órganos administrativos desconcentrados, correspondiendo al presidente de la República nombrar y remover a los secretarios de despacho. En ese sentido, si se toma en cuenta, por un lado, que es facultad del presidente de la República designar a los titulares de las dependencias, órganos desconcentrados y organismos descentralizados dependientes del Poder Ejecutivo Federal y, por el otro, que no existe alguna prerrogativa constitucional que tengan los Municipios a participar en dicha designación, resulta que carecen de interés legítimo para cuestionar la concerniente a los comisionados y del comisionado presidente de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, además de que ni es susceptible de causarles un daño ni de privarlos de algún derecho." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, tesis P./J. 35/2008, página 956).
6. "Quinto. Los asuntos que se encuentren en trámite o en proceso incluyendo las revisiones a las cuentas públicas del año 2006 en la A. Superior Gubernamental del Estado al entrar en vigor el presente decreto, continuaran tramitándose, en los términos de la Ley de A. Superior Gubernamental del Estado hasta su conclusión en lo que no se contravengan con este decreto y la ley que conforme a este decreto expida el Congreso."
7. "Artículo 86. Son atribuciones del contralor municipal:
"...
"VII. Coadyuvar con las labores de seguimiento, control y evaluación de la Secretaría de la Contraloría del Poder Ejecutivo y del órgano constitucional defiscalización del Poder Legislativo, ambos del Estado de M., así como la Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal;
"VIII. Elaborar y autorizar sus sistemas, métodos y procedimientos para las labores de inspección, vigilancia, supervisión y fiscalización que realice;
"...
"XI. Desarrollar los sistemas de control interno del Ayuntamiento y vigilar su exacto cumplimiento."