Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 362792958

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Localizacion:Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Fecha de Publicación: 1 de Febrero de 2012
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 13/2008. JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. COORDINACIÓN FISCAL. EL ARTÍCULO 2o. DE LA LEY RELATIVA, REFORMADO, MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 21 DE DICIEMBRE DE 2007, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, AL NO PRECISAR QUÉ DEBE ENTENDERSE POR "LA PARTICIPACIÓN DEL FONDO QUE LA ENTIDAD i RECIBIÓ EN EL AÑO DOS MIL SIETE" (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. EL ARTÍCULO 4o.-A, FRACCIÓN II, DE LA LEY RELATIVA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 21 DE DICIEMBRE DE 2007, AL ESTABLECER QUE EL FONDO DE COMPENSACIÓN SE DISTRIBUIRÁ ENTRE LAS DIEZ ENTIDADES FEDERATIVAS QUE, DE ACUERDO CON LA ÚLTIMA INFORMACIÓN OFICIAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, GEOGRAFÍA E INFORMÁTICA, TENGAN LOS MENORES NIVELES DE PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA NO MINERO Y NO PETROLERO, NO ES INCONSTITUCIONAL, EN TANTO QUE CON DICHO FONDO SE BUSCA ELIMINAR LOS POSIBLES DESEQUILIBRIOS QUE SE PRESENTEN ENTRE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, CON LO QUE SE CONSTATA LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO SOLIDARIO (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. EL ARTÍCULO PRIMERO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN, DEROGAN Y ABROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY RELATIVA, DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS Y DE LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCIÓN Y SERVICIOS, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 21 DE DICIEMBRE DE 2007, NO VIOLA EL ARTÍCULO 41 CONSTITUCIONAL, PUES DE ÉL NO DERIVAN LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA COORDINACIÓN FISCAL Y LAS FÓRMULAS PARA DISTRIBUIR LOS DISTINTOS FONDOS RESULTAN RAZONABLES EN TANTO QUE, ANALIZADOS EN SU CONJUNTO, SE ADVIERTE QUE CUMPLEN CON AQUÉLLOS (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO, FRACCIÓN VI, DEL DECRETO QUE MODIFICÓ LA LEY RELATIVA, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 21 DE DICIEMBRE DE 2007, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD, PUES A NINGUNA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS TOMA EN CUENTA EL IMPUESTO SOBRE ADQUISICIÓN DE INMUEBLES EN EL CÁLCULO DE LOS COEFICIENTES ASOCIADOS A LA RECAUDACIÓN LOCAL, EN TANTO NO SE DETERMINE QUE EN TODAS ELLAS EXISTA INFORMACIÓN CERTERA Y VERIFICABLE EN RELACIÓN CON DICHA CONTRIBUCIÓN (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. EL CONGRESO DE LA UNIÓN TIENE COMPETENCIA PARA EMITIR LA LEY RELATIVA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 73, FRACCIONES VII Y XXX, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (Razones aprobadas por mayoría de seis votos; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Olga Sánchez Cordero de García Villegas votaron en contra. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. EL LEGISLADOR CUENTA CON LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN PARA MODULAR LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS RESARCITORIO Y SOLIDARIO, QUE RIGEN LA DISTRIBUCIÓN DE LAS PARTICIPACIONES FEDERALES ENTRE LOS ESTADOS, POR LO QUE AL ANALIZAR LAS FÓRMULAS RELATIVAS ÚNICAMENTE DEBE CONSTATARSE QUE AMBOS ESTÉN PRESENTES, A LA LUZ DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD INHERENTE A LA OBLIGACIÓN GENERAL DE MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. EL RETRASO DE UN AÑO POR PARTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA, EN CUANTO A LA PUBLICACIÓN DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO ESTATAL, NO OCASIONA QUE LA MOTIVACIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN DEL FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES SEA INCORRECTA, PUES DICHO RETRASO RESULTA RAZONABLE Y, EN TODO CASO, LA DISTRIBUCIÓN PARTIRÁ DE CIFRAS OBJETIVAS (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. ES INATENDIBLE EL ARGUMENTO QUE HACE DEPENDER LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA FÓRMULA CONFORME A LA CUAL SE DISTRIBUIRÁ EL FONDO DE FOMENTO MUNICIPAL, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 2o.-A, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 21 DE DICIEMBRE DE 2007, EN QUE TOMA EN CUENTA LA ÚLTIMA INFORMACIÓN OFICIAL DE POBLACIÓN QUE HUBIERE DADO A CONOCER EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, GEOGRAFÍA E INFORMÁTICA PARA LA ENTIDAD, PUES LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS GENERALES NO DEPENDE DE LA SITUACIÓN PARTICULAR DE ALGUNO DE LOS DESTINATARIOS (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. LA DISTRIBUCIÓN DE LAS PARTICIPACIONES FEDERALES ENTRE LOS ESTADOS SE RIGE POR LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD DISTRIBUTIVA (RESARCITORIO) Y DE REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA (SOLIDARIO), DERIVADOS DE LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIÓN XXIX, ÚLTIMO PÁRRAFO, Y 25, 26 Y 27 CONSTITUCIONALES, RESPECTIVAMENTE (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. LA ENCUESTA NACIONAL DE OCUPACIÓN Y EMPLEO (ENOE) AL SER UN ELEMENTO OBJETIVO BASADO EN DATOS Y CÁLCULOS QUE CONFORME A LA LEY CORRESPONDE REALIZAR AL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA, CONSTITUYE UN INSTRUMENTO VÁLIDO PARA ESTIMAR EL TAMAÑO DE LA POBLACIÓN PARA EFECTOS DE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS FONDOS PREVISTOS EN LA LEY RELATIVA (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. LA EVENTUAL AFECTACIÓN QUE PUDIERA OCASIONAR EN LAS FINANZAS DE UN ESTADO EL HECHO DE QUE EL FONDO DE APORTACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS SE DISTRIBUYA DE MANERA INVERSA AL PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA DE LAS ENTIDADES NO HACE INCONSTITUCIONAL LA FÓRMULA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 46 DE LA LEY RELATIVA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 21 DE DICIEMBRE DE 2007, PUES ELLO RESPONDE A UN MODELO SOLIDARIO DISEÑADO EN EL ÁMBITO DE LIBERTAD LEGISLATIVA (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. LA FINALIDAD DEL FONDO DE FISCALIZACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 4 DE LA LEY RELATIVA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 21 DE DICIEMBRE DE 2007, ES AYUDAR A LOS ESTADOS QUE RESULTEN MENOS FAVORECIDOS DESPUÉS DE LA APLICACIÓN DE LOS FONDOS DE MAYOR CUANTÍA, POR LO QUE EL HECHO DE QUE NO TODAS LAS ENTIDADES SEAN CONSIDERADAS PARA RECIBIR LAS PARTIDAS RESPECTIVAS NO HACE INCONSTITUCIONAL LA FÓRMULA PARA SU DISTRIBUCIÓN (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. LA FÓRMULA CONFORME A LA CUAL SE DISTRIBUYE EL FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES, ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 2o. DE LA LEY RELATIVA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 21 DE DICIEMBRE DE 2007, NO ANULA EL PRINCIPIO RESARCITORIO, PUES PARA EL CÁLCULO DEL PRIMER COEFICIENTE DE DISTRIBUCIÓN SE ATIENDE AL PRODUCTO INTERNO BRUTO DEL ÚLTIMO AÑO QUE HUBIESE DADO A CONOCER EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA PARA LA ENTIDAD, ASÍ COMO AL DEL AÑO ANTERIOR A AQUÉL (Razones aprobadas por cinco votos, con las salvedades del señor Ministro Luis María Aguilar Morales; los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio A. Valls Hernández y Juan N. Silva Meza votaron a favor del sentido de la resolución, pero por razones distintas. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).COORDINACIÓN FISCAL. LOS ARTÍCULOS 16 AL 24 DE LA LEY RELATIVA NO ESTABLECEN LINEAMIENTOS QUE DEBAN APLICARSE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO QUE LA REFORME, POR LO QUE LA OMISIÓN DE OBSERVARLOS NO AFECTA LA VALIDEZ DE ÉSTE (Razones aprobadas por unanimidad de nueve votos. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano estuvo ausente).

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 13/2008. JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. 22 DE NOVIEMBRE DE 2010. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIOS: M.S.D., F.E.T.Y.C.M.P..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintidós de noviembre de dos mil diez.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos impugnados. Por oficio recibido el treinta y uno de enero de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.L.E.C., jefe de Gobierno del Distrito Federal, en representación del Distrito Federal, promovió controversia constitucional en contra de las autoridades, normas y actos que a continuación se señalan:
1. Autoridades demandadas:
a) El Congreso de la Unión.
b) El Poder Ejecutivo Federal.
c) El secretario de Gobernación.
d) El secretario de Hacienda y Crédito Público.
e) El director del Diario Oficial de la Federación.
2. Normas o actos cuya invalidez se demanda:
El Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, concretamente el artículo 1o., publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete.
SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso, los siguientes:
1. El veinte de junio de dos mil siete, el Ejecutivo Federal presentó a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
2. El trece de septiembre siguiente se publicó en la Gaceta Parlamentaria Número 2340-F, de la Cámara de Diputados, el dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público del proyecto de decreto en mención.
3. En sesión de esa misma fecha se remitió a la Cámara de Senadores la minuta con proyecto del decreto aludido, turnándose a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, y de Estudios Legislativos Primera para su estudio y dictamen.
4. Al día siguiente se publicó en la Gaceta del Senado Número 114, el dictamen del proyecto del decreto ya referido, aprobándose y expidiéndose ese mismo día.
5. El diecinueve de diciembre de ese año, el Ejecutivo Federal promulgó el citado decreto, y el veintiuno siguiente se publicó en el Diario Oficial de la Federación.
TERCERO. Artículos constitucionales que se aducen violados. Los preceptos que se estiman infringidos son los artículos 14 y 16, en relación con los diversos 41 y 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b) y apartado H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
CUARTO. Conceptos de invalidez. La parte actora esgrimió, en síntesis, lo siguiente:
a) El Congreso de la Unión carece de competencia constitucional para legislar en materia de coordinación fiscal, así como para establecer la participación que corresponda a las haciendas públicas de los tres niveles de gobierno en los ingresos federales y su distribución entre ellos, al no contemplarse esa facultad en el artículo 73 de la Constitución General, a excepción de las contribuciones especiales contenidas en la fracción XXIX, punto 5o., del mismo precepto.
En consecuencia, el Congreso de la Unión, al crear el decreto impugnado, violó los principios de debida fundamentación y de motivación contenidos en el artículo 16 constitucional, ya que actuó fuera de sus competencias y atribuciones.
b) El Distrito Federal tiene derecho igualitario con el resto de las entidades del país para participar conjuntamente con el Gobierno Federal en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal vigente, mediante órganos como la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, integrada por el secretario de Hacienda y Crédito Público y por el titular del órgano hacendario de cada entidad, de conformidad con los artículos 16 al 19 de la Ley de Coordinación Fiscal.
Sin embargo, de la iniciativa de reforma propuesta por el Ejecutivo Federal, publicada en la gaceta parlamentaria el trece de septiembre de dos mil siete, se aprecia que éste no convocó a las autoridades antes señaladas para modificar las reglas de participación de ingresos fiscales con base en el Sistema de Coordinación Fiscal, perjudicando los ingresos públicos necesarios para cubrir el presupuesto de egresos del Distrito Federal para los ejercicios de dos mil ocho y subsecuentes.
Las modificaciones propuestas no fueron tratadas en la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, órgano que tiene como atribución la vigilancia en la creación e incremento de los fondos señalados en la Ley de Coordinación Fiscal, a la que el Gobierno del Distrito Federal pertenece.
Por tanto, la iniciativa de reformas aludida fue una decisión unilateral del Ejecutivo Federal sin consenso u opinión mayoritaria de los participantes del Sistema de Coordinación Fiscal, violentándose los artículos 14 y 16 constitucionales.
c) La modificación de las fórmulas, en su coeficiente de distribución de los recursos federales a las entidades federativas, que fijan un monto nominal de las participaciones recibidas en el año dos mil siete y establecen la distribución de los incrementos en el fondo correspondiente que deriven de una mayor recaudación federal participable, hacen prevalecer el efecto de la suma cero, lo cual resulta inequitativo y, en consecuencia, inconstitucional.
Lo anterior, al hacer el análisis de cada uno de los siguientes fondos:
Fondo General de Participaciones
El actor sostiene que la reforma fiscal establece una nueva mecánica de distribución, redefiniendo los tres componentes de distribución, ponderados por población, bajo el argumento de hacer que las participaciones tengan una relación más estrecha con la actividad económica de las entidades.
En ese mismo orden de ideas, en la iniciativa de dicha reforma se señaló que la sustitución del crecimiento en los impuestos asignables por el crecimiento del producto interno bruto de las entidades federativas otorga la ventaja de que dicha información oficial es publicada anualmente por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. No obstante, la última información oficial disponible de dicho indicador corresponde al ejercicio fiscal de dos mil cuatro, lo que implicaría distribuir el sesenta por ciento de los recursos que le corresponderían a cada entidad con datos no actualizados.
La reforma no rescata el espíritu original de fomento a la actividad económica que deben tener las participaciones federales, ya que de un ejercicio en el que se aplicó en retrosprectiva las nuevas fórmulas de distribución en función del producto interno bruto estatal se advirtió la existencia de entidades en las que los coeficientes con base en los que se distribuiría el sesenta por ciento de los recursos hubieran sido contrarios al comportamiento de su actividad económica.
Se advierte que con la reforma tampoco se salva la intención de estimular la recaudación que deben tener las participaciones federales ya que, si se realiza el mismo ejercicio antes mencionado, respecto del treinta por ciento de los recursos que se distribuirán de este fondo, se advierte que hay entidades federativas en las que los coeficientes, con base en los cuales se distribuirá ese porcentaje, hubieran sido contrarios al comportamiento de su recaudación, como sucede con el Distrito Federal, donde su coeficiente es contracíclico a la recaudación; mientras su recaudación sube su coeficiente baja y viceversa.
En otro aspecto, sostiene que en la iniciativa de reforma fiscal se estableció que con las modificaciones se permitía premiar a los Estados que ya habían realizado esfuerzos para incrementar su recaudación y, por tanto, es más difícil aumentarla, así como aquellas cuyo potencial de incrementarla es mayor, lo que en la realidad resulta inequitativo, pues la fórmula para asignar el fondo en comento otorga como premio a las entidades que incrementaron su recaudación en el pasado, sólo diez por ciento; mientras que para las que lo harán en un futuro, el treinta por ciento del mismo.
Por último, en el decreto aprobado se establece que con la finalidad de lograr una distribución equitativa del fondo en cuestión se considera conveniente incluir al impuesto predial y a los derechos de suministro de agua, dentro de los impuestos y derechos locales, por ser éstos de carácter municipal con excepción del Distrito Federal.
No obstante, el artículo segundo transitorio, fracción VI, de la Ley de Coordinación Fiscal aprobada condiciona la inclusión del impuesto sobre adquisición de inmuebles para efectos del cálculo de los dos coeficientes asociados a la recaudación local, a que la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales determine la existencia de información certera y verificable de dicha contribución.
Esa exclusión impacta significativamente al Distrito Federal, ya que en dos mil seis representó el dieciocho por ciento del total de sus impuestos, existiendo así un trato inequitativo para esta entidad, siendo información totalmente certera, verificable y auditable.
Asimismo, la reforma impugnada parte de la premisa errónea de considerar que con las nuevas fórmulas se fortalecen los elementos resarcitorios y se disminuyen los redistributivos en las participaciones, toda vez que al introducir a la población en todos los componentes de la fórmula, se genera un efecto redistributivo.
En consecuencia, la reforma generaría efectos contrarios a los comprometidos, observándose específicamente en el Distrito Federal, en el mediano plazo, una caída constante en el coeficiente de distribución del fondo analizado, a pesar de mantenerse fijo el monto de recursos que se obtendría en el año dos mil siete y que la recaudación federal participable crezca como resultado de mayores impuestos.
De esta forma, se generaría una pérdida promedio anual de tres mil novecientos treinta y un millones de pesos en los próximos cinco años, revirtiéndose irreversiblemente la tendencia favorable mantenida del año dos mil tres a dos mil seis.
Fondo de Fomento Municipal
La reforma fiscal establece que el uno por ciento de la recaudación federal participable que actualmente se distribuye a través de este fondo se ponderará por población considerando el crecimiento en la recaudación del predial y los derechos de agua.
Por tanto, al fijarse el monto nominal actual que reciben los Estados y distribuir el incremento en el fondo, derivado de los aumentos futuros en la recaudación federal participable, mediante una nueva fórmula, no se generan mayores incentivos a los Municipios para incrementar su recaudación de agua y predial, contrario a lo pretendido en la iniciativa.
Lo anterior, como resultado de un análisis en el que se consideró que si la reforma hubiera entrado en vigor en dos mil siete, el comportamiento del coeficiente de distribución de este fondo sería opuesto al comportamiento de la recaudación de agua y predial en algunas entidades, así como en el Distrito Federal, reflejándose una caída sistemática en dicho coeficiente.
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas
En la reforma fiscal se establece que los Estados percibirán los mismos montos nominales percibidos en dos mil siete y los incrementos en el mismo, debido a una mayor recaudación federal participable y se distribuirán de manera inversa al producto interno bruto per cápita de la entidad federativa.
En el caso del Distrito Federal, dicha medida provocará una caída en los coeficientes de este fondo, impactando en un promedio aproximado de cuatrocientos veinte millones de pesos anuales.
Fondo de Fiscalización
En la reforma impugnada, el Fondo de Fiscalización se crea a partir de la conjugación de los recursos que se destinan para la coordinación en derechos, y por la reserva de contingencia, el Distrito Federal desde dos mil seis no recibe recursos por este último concepto, conformando el uno punto veinticinco por ciento de la recaudación federal participable.
El incorporar el concepto de reserva de contingencia al Fondo de Fiscalización se contrapone con la finalidad de su creación, ya que apoya a las entidades cuya participación total en los Fondos General y de Fomento Municipal no alcance el crecimiento experimentado por la recaudación federal participable del año, ya que el primero se determina sólo con el punto veinticinco por ciento de la recaudación federal participable y su distribución comienza con la entidad que tiene el coeficiente de participación mayor y continúa hacia la que tenga el menor, hasta agotarse.
Por ello, el que el Fondo de Fiscalización aprobado deje fijo el monto recibido por la reserva de contingencia en dos mil siete, hace que el Distrito Federal deje de percibir más de setecientos millones de pesos de manera permanente.
Finalmente, dado que en el dos mil siete el Distrito Federal no recibió recursos por la reserva de contingencia, si se compara el coeficiente de distribución de la coordinación de derechos con el coeficiente del Fondo de Fiscalización para el dos mil ocho, éste caería en un veintiséis por ciento.
Fondo de Compensación
El decreto impugnado contempla la creación de un Fondo de Compensación, con el objeto de hacer frente a cualquier impacto transitorio derivado de su entrada en vigor, robusteciendo así el componente solidario del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal del país.
No obstante, no se cumple con esa finalidad, toda vez que dicho fondo se distribuirá únicamente entre las diez entidades federativas que tengan los menores niveles de producto interno bruto per cápita, no minero y no petrolero, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, dentro de las cuales no se encuentra el Distrito Federal, pudiendo así resultar afectado.
Fondo de Extracción de Hidrocarburos
En el mismo sentido que el Fondo de Compensación, en el decreto impugnado se crea el Fondo de Extracción de Hidrocarburos, sin embargo, no se logra el objetivo, ya que éste apoya únicamente a las entidades productoras de hidrocarburos que se vean afectadas por la entrada en vigor de las nuevas fórmulas de distribución.
Consideraciones generales:
En la reforma se establece que la información de la población que se utilizará en la mayoría de las fórmulas, será la última oficial emitida por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática para cada entidad, la que remite directamente a las estimaciones que se publican trimestralmente en la encuesta nacional de ocupación y empleo, la cual muestra importantes sesgos que subestiman o sobrestiman la población de las entidades.
Por tanto, el impacto negativo de la reforma fiscal en el Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, será de aproximadamente dos mil cuatrocientos veintitrés millones de pesos, ya que la mencionada reforma tiene vigencia multianual y su impacto en la entidad es acumulativo y creciente.

Ver impacto de la reforma fiscal (2008-2012)


En consecuencia, dicha reforma resulta inconstitucional al violentar el principio de legalidad constitucional, al no existir identidad entre la motivación empleada para la reforma y el texto legislativo aprobado.
d) Los artículos 2o. y 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal, que establecen nuevas fórmulas mediante las cuales se pretende distribuir el Fondo General de Participaciones, eliminan de facto el principio resarcitorio, el cual es la base y origen sobre el que se constituyó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y el correspondiente sistema de participaciones, violándose así, en perjuicio del Gobierno del Distrito Federal, los artículos 40, 41 y 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), todos de la Constitución General.
El principio resarcitorio tiene como objeto reparar a las entidades federativas, incluido el Distrito Federal, en proporción a la pérdida económica causada con motivo de la suspensión y derogación de los tributos locales, así como del no ejercicio de sus facultades constitucionales en materia tributaria, por su adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal, en el que se presentan relaciones de coordinación, entendidas como las que se dan entre iguales.
De la lectura de los artículos 73, 117, 118, 124 y 131 de la Constitución General, y de la interpretación que de éstos ha realizado el Máximo Tribunal, se desprende que existe concurrencia de facultades impositivas sobre las mismas fuentes, entre la Federación y los Estados, por lo que surgió la necesidad de eliminarla, creando un sistema de armonización tributario nacional en el que las entidades federativas, al adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, asumieron el compromiso de suspender diversas facultades y fuentes tributarias propias, a cambio de recibir participaciones en ingresos federales.
Así, las participaciones deben distribuirse de manera proporcional a lo que cada entidad federativa aporta a la sinergia recaudatoria del país, en apego al principio de igualdad.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es un acto de coordinación y no de subordinación, ya que las entidades federativas se integraron a él a partir de la firma de los convenios de adhesión celebrados entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los titulares del Poder Ejecutivo de cada entidad federativa, concurriendo de manera voluntaria.
A través de dichos instrumentos se convino que la Federación y los Estados establecerían, además de los recursos que se destinarían a estos últimos, las fórmulas conforme a las cuales participaría cada entidad, tal como se encuentra en los considerandos quinto y séptimo de los mencionados convenios.
Sin embargo, las reformas a dichas fórmulas de distribución del Fondo General de Participaciones eliminan el principio resarcitorio prevaleciente desde el inicio del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Aunado a lo anterior, el legislador federal no puede, sin facultad constitucional, introducir de manera arbitraria tratos desiguales entre las entidades federativas.
El Congreso de la Unión legisló sobre la materia sin respetar el principio de proporcionalidad, ya que si bien el objetivo pudo ser legítimo y constitucional, su consecución afectó otros derechos de manera desmedida e innecesaria.
e) El actor sostiene que el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal transgrede los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.
Lo anterior, ya que señala que el Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a una fórmula en la que el Pi,07, representa la participación del fondo a que la entidad i recibió en el año dos mil siete, sin que se precise, en ese precepto ni en los transitorios del decreto impugnado, qué debe entenderse por ese elemento de la fórmula, de dónde proviene o cómo se calculará, provocando así incertidumbre jurídica y violentándose el principio constitucional de certeza jurídica.
Dicha confusión se provoca al no precisarse si la participación a la que se refiere el artículo aludido se integra con el monto efectivamente recibido al cierre del año dos mil siete, con motivo de los anticipos entregados, o es la que se obtendrá una vez que el Ejecutivo Federal presente la cuenta pública y se formulen las liquidaciones referidas en el artículo 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal.
f) El decreto impugnado vulnera el sistema federal establecido en el artículo 41 constitucional, al partir de lapremisa errónea consistente en considerar que el Congreso de la Unión se encuentra facultado para establecer las reglas de composición de los fondos de participaciones a las entidades federativas derivadas de un Sistema de Coordinación Fiscal acordado por la Federación y los Estados pertenecientes a ella.
Lo anterior deriva de un análisis constitucional de los artículos 31, fracción IV, 73, fracción XXIX, 117, 118, 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), 124 y 131, del cual se desprenden los ejes en materia de recaudación de impuestos y de asignación de participaciones, siendo uno de ellos la existencia de una relación tripartita en materia fiscal.
Dicha relación tripartita se conforma de los siguientes elementos: a) el pago de impuestos a cargo de los contribuyentes; b) la recaudación impositiva a cargo de la Federación y las entidades federativas; y, c) la distribución de recursos recaudados para el gasto público derivado de las contribuciones especiales, existiendo un vínculo indisoluble entre ellos.
Asimismo, las fórmulas para distribuir las contribuciones recaudadas deben respetar los principios de proporcionalidad y de equidad, en específico en el Fondo General de Participaciones.
Respecto del tercer componente de la relación tripartita en materia fiscal antes señalado, sostiene que se trata de un elemento que no está contemplado en la Constitución General de manera aislada o en algún apartado o capítulo especial, con reserva de los artículos 73, fracción XXIX, último párrafo y 115, fracción IV, inciso b), por cuanto hacen mención expresa de las participaciones impositivas, a diferencia del primero y segundo de los componentes, respecto de los cuales este Alto Tribunal ha reconocido la existencia de un sistema impositivo constitucional.
En el mismo sentido, el actor considera que el Constituyente, al omitir delinear los principios generales o lineamientos mínimos a desarrollar en la ley, provoca que el legislador secundario, al aprobar la Ley de Coordinación Fiscal, atribuya, inconstitucionalmente, a la Federación la facultad de recibir los recursos recaudados por las entidades federativas y realizar la ponderación de los criterios de resarcibilidad o eficiencia recaudatoria, poblacional y de rezago económico en la elaboración de las fórmulas de conformación de los diversos fondos de participaciones y de aportaciones.
Aunado a lo anterior, al no precisarse en la Constitución o en la Ley de Coordinación Fiscal, las características que deben cumplir las participaciones, se viola el sistema federal contemplado en el artículo 41 constitucional, por no dar certeza jurídica a los Estados integrantes de la Federación.
De igual forma, se produciría una incertidumbre jurídica para las entidades federativas, al establecerse en el esquema diseñado en la reforma, la posibilidad de que en un año, una de ellas aporte a dicho fondo mayores recursos pero reciban menos participaciones y al siguiente reciba mayor participación aun cuando sea menor su aportación, lo cual imposibilita el cumplimiento a la obligación constitucional de procurar el beneficio social de sus gobernados.
En específico, en el Distrito Federal, según el estudio de proyección de participaciones para los siguientes años, se dejaría de cumplir con la obligación prevista en el artículo 122 constitucional, consistente en imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.
Dicha falta de regulación provocaría un trato discriminatorio entre las entidades federativas, toda vez que en el Fondo General de Participaciones se aplica el mismo criterio de equidad utilizado en los fondos especiales destinados a los Estados con mayor rezago económico, por tanto, los Estados con mayor eficiencia recaudatoria disminuirán su participación en dicho fondo.
El sistema federal de asociación, tratándose de participaciones, se sustenta en principios de igualdad y de no discriminación entre sus integrantes, en consecuencia, las entidades federativas gozan de garantías federales cuando se está en presencia de relaciones de coordinación entre sí o con la Federación, como ocurre con las participaciones fiscales.
A pesar de que los principios constitucionales de equidad y de proporcionalidad en materia fiscal se dirigen a los gobernados, no existe impedimento para que éstos sean aplicables a las participaciones, y aplicables en la relación tripartita en materia fiscal.
g) El artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal viola los artículos 122, apartado C, base primera, fracción V, incisos b) y e, 126 y 134 de la Constitución General, por invadir la esfera competencial de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para establecer el presupuesto y expedir las normas para organizar su hacienda pública.
El artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal establece que al Distrito Federal le corresponderían nueve onceavas partes del total recaudado conforme al artículo 2o. A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
Ello, en función del consumo efectuado en su territorio, siempre que se encuentre adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y celebre con la Federación un convenio de colaboración en términos del artículo 13 de la Ley de Coordinación Fiscal, a través del cual se obligue, entre otras cosas, a destinar los recursos que le correspondan por la administración del impuesto a la compensación de las pérdidas en participaciones estatales que sufran las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.
Por tanto, el ingreso previsto en el artículo impugnado es una participación al formar parte del Fondo General de Participaciones, de conformidad con el artículo 2o. de la misma ley; no obstante, el artículo 9o. de ese ordenamiento establece que las participaciones no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención alguna, pues forman parte de la hacienda pública de las entidades.
En consecuencia, corresponde a las Legislaturas Locales establecer la distribución de los recursos derivados del Fondo General de Participaciones, en el caso, corresponde a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprobar el presupuesto de egresos, así como organizar la hacienda pública y el gasto público, de conformidad con el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, incisos b) y e), constitucional, en relación con el artículo 94 de su Estatuto de Gobierno.
El artículo 6o., párrafo cuarto, de la Ley de Coordinación Fiscal vigente y antes de la modificación reconoce que las participaciones que correspondan a la hacienda pública del Distrito Federal, con motivo de la aplicación del citado ordenamiento, serán cubiertas en efectivo, no en obra y sin condicionamiento alguno, en relación con el artículo 9o., párrafo primero, del mismo ordenamiento.
Por lo anterior, el artículo invade la esfera competencial de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para administrar libremente su hacienda pública, respecto de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas Locales establezcan a su favor, así como de las participaciones federales que se obtengan conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, obligándolo a destinar un porcentaje de dichos recursos a un fin específico.
De igual forma, el precepto impugnado no establece ni detalla la forma en que se calcularán o determinarán las pérdidas en las participaciones que en su caso tenga el Distrito Federal en sus demarcaciones territoriales, derivadas de las modificaciones en la forma de distribución de las participaciones.
QUINTO. Admisión y trámite. Por acuerdo de treinta y uno de enero de dos mil ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 13/2008 y, por razón de turno, se designó al Ministro G.D.G.P. como instructor del procedimiento.
Mediante proveído de cinco de febrero de dos mil ocho, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a la Cámara de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión, al Poder Ejecutivo Federal y al secretario de Gobernación para que formularan su contestación, y dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
En dicho auto no se reconoció el carácter de demandados al director del Diario Oficial de la Federación, ni al secretario de Hacienda y Crédito Público, por ser órganos subordinados al Poder Ejecutivo Federal.
SEXTO. Contestación de las autoridades demandadas. En los escritos respectivos, sustancialmente, se señaló lo siguiente:
1. Cámara de Diputados
a) Es infundado el concepto de invalidez relativo a la falta de facultades del Congreso de la Unión para legislar en lo referente al Sistema de Coordinación Fiscal, así como para expedir la Ley de Coordinación Fiscal, al existir un marco constitucional a partir del cual derivan dichas competencias.
Dicho marco constitucional se encuentra descrito en la tesis emitida por la Segunda Sala de este Máximo Tribunal, 2a. CLXX/2000, de rubro: "COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. EVOLUCIÓN DE SU REGULACIÓN AL TENOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DE 5 DE FEBRERO DE 1917 Y SUS REFORMAS."
Aunado a lo anterior, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 25, 26, 31, 73, 74, 89, 115, 116, 117, 118, 124 y 131 de la Constitución General, se desprende claramente la facultad del Congreso de la Unión para legislar sobre la materia en cuestión.
Si bien el artículo 124 constitucional establece dentro del sistema jurídico mexicano la competencia residual de los Estados, también es cierto que la Constitución General establece la posibilidad de que el Congreso de la Unión establezca facultades concurrentes a través de una ley general o ley marco.
Así pues, de la facultad conferida al Legislativo Federal para imponer contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, de conformidad con el artículo 73, fracción VII, constitucional, se advierte que se regula en una ley general o ley marco. En consecuencia, las Legislaturas Estatales, así como la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deben ajustarse a las leyes generales que al respecto expida el primero.
b) Es infundado el concepto de invalidez consistente en que el Gobierno del Distrito Federal tiene un derecho igualitario al de las demás entidades federativas del país para participar conjuntamente con el Gobierno Federal en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal vigente.
Lo anterior, al considerar que el actor en su concepto de invalidez no formula una contravención al artículo 16 constitucional, sino que plantea una contradicción entre normas secundarias.
De igual forma, resulta infundado el argumento del demandante relativo a la omisión del Ejecutivo Federal para proponer, previamente, a la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, así como a la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, las medidas para actualizar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, al no establecerse dicha obligación en la Ley de Coordinación Fiscal ni en la Constitución General, por el contrario, se dio cumplimento al procedimiento legislativo contenido en el artículo 72 constitucional.
No obstante lo anterior, el Ejecutivo Federal, en la iniciativa de reformas, adiciones y derogaciones a diversos preceptos de la Ley de Coordinación Fiscal de veinte de junio de dos mil siete, incluyó varias propuestas de los organismos en materia de coordinación antes mencionados.
c) Es infundado el argumento respecto a la supuesta falta de fundamentación y motivación del Congreso de la Unión para emitir las normas impugnadas, toda vez que está facultado para hacerlo de conformidad con el artículo 73, fracción XXIX, último párrafo, de la Constitución General, y atendió a las necesidades propias del Sistema de Coordinación Fiscal, a efecto de realizar contribuciones acordes con el entorno económico actual y con las necesidades propias en que se vive.
Por ello, la premisa fundamental del nuevo esquema de participaciones y aportaciones planteado es que todas las entidades federativas reciban, cuando menos, el valor nominal de las transferencias del año dos mil siete y las nuevas fórmulas de distribución de cada uno de los fondos sólo se apliquen a las cantidades que excedan el citado valor nominal, proponiéndose así rescatar el espíritu original de fomento a la actividad económica y estímulo a la recaudación, fortaleciéndose el componente solidario y redistributivo del Pacto Federal a través de las aportaciones.
Finalidad que se cumple al utilizar el incremento del producto interno bruto en el monto nominal de las participaciones recibidas por entidad en el dos mil siete y distribuir los incrementos en el fondo correspondiente, derivados de una mayor recaudación federal participable, además de poder medir la actividad económica a efecto de resarcir a las entidades que más habían cedido en potestades tributarias, índice emitido por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, órgano imparcial que brinda certeza y transparencia en la realización de los cálculos.
En cuanto a las facultades impositivas coincidentes entre la Federación, Estados y Municipios, se establecen acuerdos a través de los cuales estos dos últimos reciben participación a cambio de abstenerse de gravar la misma fuente, lo cual no constituye una restricción o limitación que vulnere la soberanía de los Estados.
Por el contrario, las contribuciones señaladas en el artículo 73, denominadas por la jurisprudencia como aportaciones federales, son facultad exclusiva y soberana del Congreso de la Unión, aun cuando en la fracción XXIX de ese precepto, se establezca que las entidades federativas participarán de los rendimientos de esas contribuciones especiales, ya que esas participaciones son por mandato de una norma, no derivan de una facultad coincidente, señaladas por la jurisprudencia como participaciones federales.
En este sentido, el Congreso de la Unión se encuentra facultado para regular los criterios que utilizará para la distribución de los rendimientos federales, los cuales no necesariamente deben ser resarcitorios y de solidaridad federal. En consecuencia, en la Ley de Coordinación Fiscal se establecen dichos criterios de las contribuciones del artículo 73, fracción XXIX, constitucional.
Resulta infundado el argumento tendente a sostener la invalidez del criterio de nivel de población en la determinación de coeficientes porcentuales para cada entidad federativa, ya que la realidad política y económica actual hizo necesario ajustar el pacto fiscal a las circunstancias vigentes, además de ser un criterio objetivo.
En cuanto a la redefinición de los tres componentes de distribución del Fondo General de Participaciones, ésta se realizó para que el componente redistributivo de las participaciones per cápita tuviera una relación más estrecha con la actividad económica de las entidades federativas y se otorguen verdaderos incentivos para la recaudación.
La segunda gran modificación del esquema de distribución de participaciones, en la que se modificaron los recursos para la coordinación de derechos con la reserva de contingencia para crear el Fondo de Fiscalización, premia pecuniariamente las labores de fiscalización de las entidades que anteriormente no tenían ninguna retribución.
En cuanto a la tercera modificación, consistente en ajustar la fórmula de distribución del Fondo de Fomento Municipal, genera mayores incentivos a los Municipios para incrementar su recaudación de agua y predial.
En el caso del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, se estableció que las entidades percibirán los montos nominales que recibieron en el año dos mil siete y que los incrementos correspondientes en el fondo, debido a la mayor recaudación federal participable, serán distribuidos de manera inversa al producto interno bruto per cápita de la entidad, lo cual fortalece los elementos redistributivos.
Esta reforma, aunada a los elementos redistributivos de los otros fondos de aportaciones, dará un fuerte componente solidario para las entidades menos avanzadas. De igual forma, al combinar los recursos de las participaciones y de las aportaciones federales, las entidades avanzadas recibirán una proporción mayor de transferencias federales por concepto de participaciones.
Asimismo, se realizaron adecuaciones a las reglas de distribución del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal para destinar mayores recursos a aquellas donde las necesidades educativas crezcan por encima del promedio nacional.
Por último, se sostiene que la norma impugnada no transgrede lo previsto en el artículo 73, fracción XXIX, último párrafo, constitucional, ya que el Constituyente Permanente delegó en el legislador ordinario la obligación de establecer en la ley reglamentaria de la materia la manera en que las entidades federativas participarían del rendimiento de las contribuciones aludidas, ya que en la Ley de Coordinación Fiscal se establecen dichas pautas.
d) R. infundados los argumentos que sostienen que los artículos 2o. y 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal violan los principios resarcitorios de proporcionalidad y generan incertidumbre jurídica contraviniendo los artículos 14, 16, 40, 41 y 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Los principios resarcitorio y de proporcionalidad no son inmodificables, toda vez que es el Congreso de la Unión, a través de una ley secundaria, quien fijará la proporción correspondiente a las entidades federativas de los rendimientos de las contribuciones exclusivas de la Federación, en donde los criterios que utilice para la distribución de éstos pueden ser variados y cambiantes y no necesariamente deben ser resarcitorios, siempre y cuando los que utilice estén debidamente fundados y motivados, teniendo objetivos razonables.
Adicionalmente, y con la finalidad de que la Ley de Coordinación sea clara, se precisaron aspectos como el de tomar en consideración que algunos impuestos y derechos locales relacionados con la propiedad inmobiliaria y suministro de agua que tienen el carácter municipal prácticamente en la totalidad de las entidades federativas, con excepción del Distrito Federal, a fin de lograr una distribución equitativa del Fondo General de Participaciones.
Si bien, estos gravámenes tienen carácter municipal, salvo en el caso del Distrito Federal, a diferencia de otras fuentes impositivas municipales, se cuenta con información certera verificable sobre dichas contribuciones, ya que desde hace varios años se presenta información a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para el cálculo del coeficiente de distribución del Fondo de Fomento Municipal.
En adición, el legislador, al reformar las normas generales impugnadas, buscó rescatar el espíritu original de fomento a la actividad económica, estimular la recaudación que deben tener las participaciones federales y fortalecer el componente solidario y redistributivo del Pacto Federal a través de éstas, redefiniendo los tres componentes de distribución del Fondo General de Participaciones, a fin de hacer que las participaciones per cápita tengan una relación más estrecha con la actividad económica de las entidades federativas y así poder otorgar verdaderos incentivos para la recaudación.
Es así como las nuevas fórmulas para el reparto de las transferencias federales no violan el principio de proporcionalidad, ya que éste sólo es aplicable al pago de los impuestos, toda vez que dichas transferencias se calculany distribuyen conforme a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal.
En este orden de ideas, al introducir a la población en todos y cada uno de los nuevos componentes de la fórmula de participaciones, se buscó ajustar la distribución en términos per cápita para que únicamente se tomen en cuenta los comportamientos que se quieren incentivar, de esta forma, las transferencias por persona que recibe cada entidad federativa son independientes del tamaño de su población, pero dependientes de los incrementos de recaudación y de su actividad económica, siendo altamente resarcitoria.
En consecuencia, las entidades con más actividad económica que se vea reflejada en el producto interno bruto, así como las que tengan mayores incrementos en su recaudación de impuestos y derechos locales, recibirán más participaciones por persona. Por tanto, es erróneo el argumento del Gobierno del Distrito Federal que señala que dicha fórmula de participaciones propicia la desaparición del principio resarcitorio y una caída constante en el coeficiente de distribución del Fondo General de Participaciones en un mediano plazo.
En cuanto a la confusión e inseguridad jurídica que provoca el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, en la parte relativa que dice "la participación del fondo a que se refiere este artículo que la entidad i recibió en el año 2007", al no precisarse si la participación se integra con el monto recibido al cierre del año dos mil siete con motivo de los anticipos entregados, o si aquella participación se obtendrá una vez que el Ejecutivo Federal presente la cuenta pública, se sostiene que en realidad es una falta de interpretación de ese artículo y no una violación al artículo 16 constitucional.
Lo anterior, ya que dicho precepto en ningún momento violenta preceptos constitucionales ni transgrede la misma Ley de Coordinación Fiscal, ya que la finalidad buscada en las reformas impugnadas fue fortalecer el federalismo fiscal.
e) Las normas impugnadas no violentan lo dispuesto por los artículos 41, 31, fracción IV y 73, fracción XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al respetarse por el legislador los principios constitucionales en materia tributaria, garantizando mediante el nuevo esquema planteado en la Ley de Coordinación Fiscal, el fortalecimiento de las entidades federativas a través del establecimiento de fórmulas, mecanismos y distribución del Fondo General de Aportaciones, adecuados a la realidad de manera proporcional y equitativa.
De la interpretación del artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución General, se desprende que éste autoriza la participación de los Estados en el rendimiento de ciertas contribuciones especiales, señalándose los casos en que el Congreso de la Unión podrá conceder a dichas entidades federativas aquella participación. Por ende, dicho órgano legislativo tiene facultad para establecer contribuciones sobre las materias a que se refiere el artículo en comento, así como determinar la proporción que tendrán los Estados en la participación del rendimiento de las contribuciones especiales antes referidas.
Adicionalmente, en la Ley de Coordinación Fiscal se establece un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal al cual se encuentra adherido el Distrito Federal de manera voluntaria, mediante la firma del convenio de adhesión, por lo que no le causa ningún agravio la reforma impugnada, ya que al haber celebrado dicho convenio quedaron vinculados los dos niveles de gobierno autónomos y se previeron disposiciones de observancia general de las que derivan derechos y obligaciones para las partes contratantes, así como respecto de los gobernados que están sujetos al cumplimiento de los deberes tributarios objeto de la coordinación.
En este sentido, la finalidad que se buscó al reformar la Ley de Coordinación Fiscal fue la de fortalecer el federalismo fiscal, luego entonces, no se vulnera lo establecido en el artículo 41 constitucional.
De igual forma, resulta infundado el argumento de la demandante, al sostener que ni en la Constitución General ni en la Ley de Coordinación Fiscal se precisan las características que deben cumplir las aportaciones federales, lo que genera incertidumbre a las entidades participantes, toda vez que en la iniciativa a la reforma impugnada se señala que se rescata el espíritu original de fomento a la actividad económica y estímulo a la recaudación que deben tener las participaciones federales y se fortalece el componente solidario y redistributivo de las aportaciones federales, y ello se refleja en el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal.
En cuanto a que las fórmulas para distribuir las contribuciones recaudadas a través de las participaciones y aportaciones deben respetar los principios de proporcionalidad y de equidad resultan infundados, ya que el principio de proporcionalidad sólo es aplicable al pago de impuestos y no a las transferencias federales, las que se calculan y se distribuyen conforme a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, bajo los lineamientos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
f) Es infundado que la adición del artículo 4o. A, último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal resulta violatoria de los artículos 122, apartado C, base primera, fracción V, incisos b) y e), 126 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por vulnerar la esfera competencial de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
El artículo impugnado establece que los recursos que reciban las entidades federativas, Municipios y demás demarcaciones territoriales deben destinarse a cuatro rubros específicos con el objeto de que esos ingresos de la Federación, obtenidos por vía de contribuciones, se distribuyan a través del Sistema de Coordinación Fiscal; a fin de que se puedan sufragar necesidades colectivas que el Estado tiene obligación de cubrir.
Lo anterior, al no encontrarse delimitados en la Constitución General los campos impositivos federales, estatales y municipales, se advierten las facultades coincidentes entre los tres nieves de gobierno, no así sobre las actividades específicas que el legislador federal únicamente puede legislar.
En el caso, las contribuciones que se refieren a gasolina y otros productos derivados del petróleo son exclusivamente federales, contenidas en el artículo 2o. A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, cuyos rendimientos están establecidos en el artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, en consecuencia, dicha contribución sólo puede ser legislada de manera exclusiva por el Congreso de la Unión, no resultando aplicables los artículos 126 y 134 constitucionales.
2. Cámara de Senadores
Reproduce algunas de las razones que sostienen la validez de las normas impugnadas, expuestas por la Cámara de Diputados, al considerar que:
a) Es infundado el concepto de invalidez de la parte actora que sostiene que el Congreso de la Unión carece de competencias constitucionales para legislar en materia de coordinación del sistema fiscal, violando así los artículos 14 y 16 constitucionales.
No obstante, la imprecisión para el ejercicio de la potestad tributaria en los tres ámbitos de gobierno, en nuestro sistema constitucional, en el artículo 73, fracción XXIX-A, párrafo final, se establece que las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria determine, por tanto, en acatamiento a dicho precepto se expidió la Ley de Coordinación Fiscal, ya que en la práctica el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal opera respecto de todos aquellos tributos y otros ingresos que a la Federación le han parecido convenientes.
Por tanto, el Congreso de la Unión tiene facultad constitucional para expedir la Ley de Coordinación Fiscal, con base en el artículo 73, fracciones XXIX-A, párrafo final y XXX, de la Constitución General.
b) Resulta infundado el concepto de invalidez relativo a que no es posible que las atribuciones de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, así como de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, referidos en los artículos 16, 19 y 21 de la Ley de Coordinación Fiscal, limiten la facultad del Poder Ejecutivo para iniciar proyectos de reforma de leyes, ya que ni en la Ley de Coordinación Fiscal ni en la Constitución General se establece la obligación de que previo a la presentación de una iniciativa emitan opinión; por el contrario, se dio cumplimiento al contenido del artículo 72 constitucional.
No obstante lo anterior, el Ejecutivo Federal, en la iniciativa de reformas, adiciones y derogaciones a diversos preceptos de la Ley de Coordinación Fiscal de veinte de junio de dos mil siete, incluyó varias propuestas de los funcionarios fiscales antes mencionados.
c) Es infundado el argumento de la parte actora consistente en que se vulnera el principio de legalidad del artículo 16 constitucional, al existir contradicciones entre las razones expuestas en las reformas impugnadas y los resultados legislativos, ya que con las nuevas fórmulas prevalece el efecto de suma cero, provocándose el caso de ganadores y perdedores, independientemente del monto nominal fijo de las participaciones recibidas por entidad en el año dos mil siete.
Lo anterior, pues el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es un régimen optativo y de beneficio, por tanto, las entidades federativas como el Distrito Federal tienen la opción de acogerse al beneficio brindado por este sistema, de conformidad con los artículos 10 y 13 de la Ley de Coordinación Fiscal.
Por tanto, las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal prevén beneficios otorgados por el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, así como el nuevo impuesto a las gasolinas y al diesel, el cual será cien por ciento participable, los cuales no pueden causar perjuicio a las entidades federativas ni al Distrito Federal.
En otro aspecto, en las nuevas fórmulas se redefinieron los tres componentes del Fondo General de Participaciones para eliminar el componente redistributivo que neutralizaba el mejor desempeño tributario y de actividad económica, con la finalidad que las participaciones per cápita tengan mayor relación con la actividad económica de las entidades federativas y así otorgar verdaderos incentivos para la recaudación.
Es así como en la reforma se fija el monto nominal de las participaciones federales recibidas por entidad en el año dos mil siete y se distribuyen los incrementos en el fondo correspondiente, derivados de una mayor recaudación federal participable, en función de los aumentos en la actividad económica, medida a través del crecimiento del producto interno bruto de las entidades federativas, de los incrementos en la recaudación local y del nivel de recaudación local.
Asimismo, la sustitución del crecimiento en los impuestos asignables por el crecimiento del producto interno bruto de las entidades federativas permite premiar, por un lado, a aquellas que ya han realizado esfuerzos para incrementar su recaudación y que, por tanto, es más difícil aumentarla, así como a las entidades cuyo potencial de incrementar su recaudación es mayor.
En adición, la fusión de los recursos para la coordinación de derechos con la reserva de contingencia para crear el Fondo de Fiscalización, premia pecuniariamente las labores de fiscalización de las entidades que anteriormente no tenían ninguna retribución.
De igual forma, la tercera reforma ajusta la fórmula de distribución del Fondo de Fomento Municipal anterior, ya que utiliza las mismas variables, pero fija el monto en el año dos mil siete para cada entidad y distribuye el incremento en el citado fondo, de manera que el monto per cápita dependa del crecimiento en la recaudación de agua y predial.
En consecuencia, al fortalecer los elementos resarcitorios y disminuir los redistributivos en las participaciones se volvió imperativo fortalecer los elementos redistributivos de las aportaciones federales, modificándose así el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas y el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal.
Dicha combinación provocará que las entidades avanzadas reciban una proporción mayor de transferencias federales por concepto de participaciones; mientras que las entidades menos avanzadas recibirán un trato solidario con una proporción mayor de aportaciones.
En cuanto al Fondo de Aportaciones para la Educación, la reforma adecuó sus reglas, modificando el mecanismo de distribución de los incrementos en dicho fondo para destinar mayores recursos a aquellas entidades donde las necesidades educativas crezcan por encima del promedio nacional.
d) Es infundado el argumento relativo a que la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal es inconstitucional, al establecer nuevas fórmulas mediante las cuales se pretende distribuir el Fondo General de Participaciones, ya que éstas eliminan de facto el principio resarcitorio, además de violentar el principio de proporcionalidad, contraviniendo así los artículos 40, 41 y 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), de la Constitución General.
Ello, por estar manifiesto en la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, que la finalidad de las reformas fue fomentar la actividad económica y estimular la recaudación que deben tener las participaciones federales y fortalecer así el componente solidario y redistributivo del Pacto Federal.
De igual forma, las nuevas fórmulas para el reparto de las transferencias federales a las entidades federativas no violan el principio de proporcionalidad, pues éste sólo es aplicable al pago de impuestos.
Lo anterior, pues las transferencias de fondos se calculan y distribuyen conforme a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, bajo los lineamientos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que se fundamenta en la voluntad de cada una de las entidades que lo conforman, refrendado por sus respectivas Legislaturas Locales.
e) Es infundado el concepto de invalidez de la demandante, que sostiene que el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal vulnera los principios de certeza y de seguridad jurídica, por ser imprecisos, ya que dicho argumento viene de una interpretación aislada y en abstracto de la norma impugnada, al no tomar en cuenta las demás regulaciones en materia fiscal.
En este orden de ideas, la obligación del legislador es sólo la de establecer los elementos generales y objetivos para calcular los montos, respetando así el principio de seguridad jurídica.
Por tanto, el artículo impugnado establece claramente los elementos objetivos de la fórmula, sin que exista vaguedad, ambigüedad, confusión, ni contradicción, siendo la norma clara y precisa.
f) Resulta infundado el concepto de invalidez que sostiene la supuesta violación a la soberanía de las Legislaturas Locales, así como la de la Asamblea Legislativa para que puedan establecer, libremente, la distribución de los recursos derivados del Fondo General de Participaciones, así como tampoco se infringe el principio de destino del gasto público.
Si bien en la Ley de Coordinación Fiscal se obliga a que las entidades federativas gasten los montos recaudados por el nuevo impuesto a las gasolinas en determinadas actividades, ello no viola la soberanía de los Estados, toda vez que al ser una contribución de carácter federal, dicho ordenamiento sí puede determinar esos deberes, además de estar destinado a satisfacer una función pública, apoyado en un interés colectivo, por lo que no vulnera tampoco el principio de destino al gasto público.
3. Poder Ejecutivo Federal
En su contestación reproduce las consideraciones vertidas por la Cámara de Diputados sólo en cuanto a lo siguiente:
a) Se considera infundado el concepto de invalidez relativo a que el artículo 1o. del decreto impugnado es violatorio de los principios de fundamentación y de motivación contenidos en el artículo 16 constitucional, al carecer el Congreso de la Unión de competencias constitucionales para legislar en materia de coordinación fiscal.
Lo anterior, ya que del artículo 73, fracción VII, constitucional, al prever la facultad de imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, se advierte que se regulará en una ley general o ley marco.
De igual forma, la competencia del Congreso de la Unión para legislar sobre la materia, deriva de los artículos 73, fracción XXIX, numeral 5, último párrafo, fracción XXX y 115, fracción IV, «constitucional», de los cuales se puede concluir que la materia de coordinación fiscal es una facultad inherente a la potestad tributaria para poder establecer las contribuciones necesarias a fin de sufragar los gastos públicos federales.
b) Es infundado el argumento de la parte actora relativo a la omisión del Ejecutivo Federal de proponer previamente a los organismos en materia de coordinación, señalados en los artículos 16, 17, 18, 19 y 21 de la Ley de Coordinación Fiscal, las medidas para actualizar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, toda vez que dicha obligación no se encuentra contenida ni en la Constitución General ni en dicha ley secundaria, habiéndose dado cumplimiento al procedimiento legislativo previsto en el artículo 72 constitucional.
No obstante lo anterior, el Ejecutivo Federal, en la iniciativa de las reformas impugnadas de veinte de junio de dos mil siete, incluyó varias propuestas de los organismos en materia de coordinación antes mencionados, aunado a las conclusiones de las cuatro reuniones con todas las entidades federativas y ocho de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales celebradas entre el veintitrés de febrero y treinta de noviembre de dos mil siete.
c) Es infundado el argumento relativo a que la reforma impugnada impacta en la variación de los fondos propuestos, lo cual no permite que se otorgue a las entidades federativas participaciones proporcionales a los ingresos obtenidos, por lo siguiente:
El Gobierno del Distrito Federal sostiene que la reforma no fomenta la actividad económica, ya que existen entidades para las cuales el coeficiente de la primera parte del Fondo General de Participaciones es contrario al comportamiento del producto interno bruto estatal.
Lo anterior es inexacto, ya que la nueva fórmula está diseñada para que las participaciones "por persona" tengan una estrecha relación con dicho indicador, por tanto, los análisis que se hagan deben comparar el coeficiente de la primera parte per cápita contra el producto interno bruto.
En consecuencia, la nueva estructura de los coeficientes permite premiar con más participaciones, por persona, a las entidades que tengan mayores incrementos en su producto interno bruto, siendo la distribución altamente resarcitoria.
De igual forma, el actor asevera que la nueva fórmula no es resarcitoria, ya que al introducir la población en todos los componentes, se genera un efecto redistributivo muy fuerte en las participaciones, lo cual es incorrecto, ya que al introducir el producto interno bruto estatal, las participaciones federales se otorgarán en correlación estrecha con la actividad económica y capacidad recaudatoria de las entidades federativas.
El actor sostiene que la fórmula del Fondo General de Participaciones no es equitativa, ya que el premio para las entidades que han aumentado su recaudación en el pasado es de diez por ciento; mientras que para las entidades que lo aumenten a partir de ahora es de treinta por ciento.
Lo anterior no es correcto, ya que la nueva fórmula permite a todas las entidades ampliar su potencial recaudatorio y recompensar a las que ya lo han hecho con mayores participaciones, además de ser el resultado de un análisis riguroso en el que se buscó que la fórmula otorgara esos incentivos.
Asimismo, no es sostenible el argumento de que con la nueva fórmula se revierte elcomportamiento favorable que el coeficiente efectivo del Fondo General de Participaciones del Distrito Federal tuvo en el periodo de dos mil tres a dos mil seis, ya que en ese lapso de tiempo se presentó una caída en dicho coeficiente.
En el mismo orden de ideas, el Gobierno del Distrito Federal establece que con la nueva fórmula se le da un trato inequitativo al no incluir al impuesto sobre adquisición de inmuebles dentro del monto de su recaudación local para el cálculo de la distribución del Fondo General de Participaciones, lo cual es impreciso, toda vez esta contribución tiene relación con los niveles de recaudación local.
Además, al ser un impuesto municipal, su recaudación no se reporta en el monto de las cuentas públicas estatales, por tanto, no puede incluirse en la recaudación local, situación que no se presenta en la entidad demandada, ya que en ella su cobro es realizado a nivel estatal y publicado en su cuenta pública, por tanto, esa información es verificable.
En otro orden de ideas, la parte actora considera que al incluirse la variable de población en el coeficiente de distribución en la nueva fórmula del Fondo de Fomento Municipal no se incentiva la recaudación de agua y predial, lo que es incorrecto, toda vez que la nueva estructura de dicho coeficiente, permite premiar con mayores participaciones, por persona, a las entidades que tienen mayores aumentos en ese tipo de recaudaciones.
Aunado a lo anterior, el demandante establece que incorporar la reserva de contingencia al Fondo de Fiscalización se contrapone con el espíritu para la que ésta fue creada ocasionándole que pierda setecientos millones de pesos, lo cual es inverosímil, ya que el Distrito Federal dejó de recibir recursos por dicho concepto desde dos mil cinco.
En este sentido, en la demanda se establece que los Fondos de Compensación no favorecen a las entidades menos beneficiadas por la entrada en vigor de las nuevas fórmulas de distribución, lo cual resulta infundado, toda vez que esos fondos atienden a casos específicos apoyando a las entidades con mayores carencias.
El actor sostiene que pierde con el cambio en las fórmulas de distribución de los Fondos del Ramo 28 y Ramo 33, lo cual no tiene sustento, ya que los recursos derivados de la reforma hacendaria contribuyeron a que los ingresos contemplados en la Ley de Ingresos de la Federación fueran mayores en alrededor de ciento veintisiete millones de pesos, de los cuales el treinta y cinco por ciento se destina a los Estados.
El actor considera que el producto interno bruto estatal tiene un rezago importante en la publicación de la información; no obstante, en julio de dos mil ocho se publicaría por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática el indicador mencionado correspondiente a dos mil cinco y dos mil seis, por tanto, sólo existiría un retraso de un año, haciéndose la publicación catorce meses después del final de cada año.
El Gobierno del Distrito Federal razonó en el sentido de que la población medida por la encuesta nacional de ocupación y empleo ha mostrado importantes sesgos que subestiman o sobreestiman la población de las entidades, lo cual no es preciso, ya que las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal establecen que los datos de población que se deben utilizar en las fórmulas son "la última información oficial publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática", quien se encuentra obligado a entregar un informe trimestral a la Cámara de Diputados con sus estimaciones de la población estatal, por tanto, hay mayor transparencia y difusión en el cálculo de la variable.
d) Es infundado el concepto de validez en el que argumenta que el decreto impugnado vulnera el sistema federal establecido en el artículo 41 constitucional.
Lo anterior deriva del contenido del precepto constitucional considerado vulnerado, el cual establece hipótesis jurídicas que no son aplicables al objeto de la Ley de Coordinación Fiscal y al fin que persigue.
e) Resulta infundado el argumento que sostiene que la adición del artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal violenta los diversos 122, apartado C, base primera, fracción V, incisos b) y e), 126 y 134 constitucionales, toda vez que el ingreso previsto en aquel precepto resulta ser una participación, la cual no puede afectarse a fines específicos de conformidad con el artículo 9o. de la ley citada.
Lo anterior es así, toda vez que dicho impuesto es de carácter federal y, por tanto, la Ley de Coordinación Fiscal sí puede determinar que las entidades gasten los recursos en un destino específico, que en el caso se le da a partidas recaudadas, el cual estará dedicado a satisfacer una función pública, pues se realizará una actividad que constituye una atribución propia del Estado y que además se apoya en un interés colectivo.
4. Secretario de Gobernación. El secretario de Gobernación señaló, en síntesis, lo siguiente:
a) El acto cuya invalidez se reclama, no viola los artículos 14 y 16, en relación con los artículos 41 y 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b) y apartado H, de la Constitución General, toda vez que el refrendo reclamado se efectuó de conformidad con lo dispuesto por los artículos 92 constitucional y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, preceptos que facultan al titular de esta Secretaría de Estado para llevar a cabo el acto cuya invalidez se demanda.
b) El refrendo no se combate por vicios propios, ni es señalado como acto aislado de autoridad, por lo que en su emisión se cumplió con los requisitos de legalidad y de seguridad jurídica previstos por el artículo 16 constitucional y con el proceso legislativo previsto por el artículo 72 de nuestro Máximo Ordenamiento.
SÉPTIMO. Opinión del procurador general de la República. El procurador al formular su opinión manifestó, en síntesis:
a) La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.
b) El jefe de Gobierno del Distrito Federal se encuentra legitimado para promover la presente controversia constitucional en representación de la entidad federativa que gobierna.
c) La demanda fue promovida oportunamente, toda vez que al impugnarse el Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, concretamente el artículo 1o., publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete, se advierte que el actor lo impugnó con motivo de su publicación en el citado medio de difusión.
Por tanto, el plazo para promover la demanda empezó a correr el dos de enero de dos mil ocho, feneciendo el trece de febrero siguiente, y al haberse presentado ésta el treinta y uno de enero del mismo año, es inconcuso que fue promovida oportunamente.
En cuanto a los actos impugnados, los cuales derivarían de la aplicación de las normas reformadas, debe sobreseerse en la presente respecto de ellos, al no acreditarse su existencia.
d) En cuanto a las causales de improcedencia, es infundada la sostenida por el Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados, en cuanto a que la demanda fue presentada extemporáneamente ya que, como se señaló, fue presentada oportunamente.
Es fundada la causal sostenida por el Ejecutivo Federal en cuanto a que se debe sobreseer respecto de los supuestos actos derivados de la aplicación de las normas impugnadas, ya que de éstos no se acreditó su existencia.
Respecto de las causales relativas a que este medio de control de constitucionalidad es improcedente porque no se causa perjuicio al interés jurídico del Distrito Federal, al ser el Sistema de Coordinación Fiscal un régimen optativo y de beneficio y la relativa a que el jefe de Gobierno carece de interés legítimo y de legitimación para promover la presente controversia, deben desestimarse, ya que se enfocan a atacar el fondo del asunto, lo anterior de conformidad con la tesis P./J. 92/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRE EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."
No obstante, se actualiza la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 «Constitucional», respecto de los artículos 4o. A, último párrafo, 10-C, fracción VIII y 10-D, fracción II, párrafos primero y segundo de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que fueron declarados inválidos por este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 29/2008, fallada el doce de mayo de dos mil ocho, por lo que se debe sobreseer respecto de éstos.
Asimismo, debe sobreseerse respecto del artículo 4o. B de la Ley de Coordinación Fiscal, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el precepto 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, ya que el primero fue reformado mediante decreto publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil ocho.
e) Respecto del concepto de invalidez relativo a la falta de competencia del Congreso de la Unión para legislar en materia de coordinación fiscal de la Federación con los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, así como para establecer las participaciones que correspondan a sus haciendas públicas respecto de los ingresos federales y para distribuirlas, resulta infundado.
Lo anterior, ya que no obstante que no existe alguna disposición que literalmente le otorgue dicha facultad, ésta se puede desprender de los preceptos 25, 26, 31, 40, 41, 73, 74, 117, 118, 124 y 131 de la Constitución General, de los cuales también se advierte que el Congreso de la Unión puede expedir la Ley de Coordinación Fiscal.
En consecuencia, la materia de coordinación fiscal es una facultad concurrente, por tanto, el Legislativo Federal tiene la facultad de legislar leyes generales sobre ella, con la finalidad de distribuir competencias al respecto, debiéndose ajustar a ellas las leyes locales.
Adicionalmente, sostiene que no obstante la falta de existencia de alguna disposición relativa a la celebración de los convenios de coordinación fiscal, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ha constituido desde su creación un instrumento técnico de ordenación del ejercicio de las facultades en materia tributaria, lo cual deja latente su ejercicio por parte de las entidades federativas.
Por tanto, la materia a la que se refiere la Ley de Coordinación Fiscal puede formar parte del sistema de planeación nacional, de conformidad con el artículo 26, independientemente de la señalada en el precepto 73, fracción XXX, ambos de la Constitución General, potestad a través de la cual el Congreso de la Unión hace efectivas otras facultades para conseguir el fin constitucional.
f) Respecto a la presunta violación del Congreso de la Unión y del Poder Ejecutivo Federal a los artículos 14 y 16 de la Constitución General por no convocar a los organismos fiscales contenidos en los artículos 16 al 19 de la Ley de Coordinación Fiscal para consultar la modificación a las reglas de participación de ingresos fiscales, resulta infundada.
Lo anterior, ya que si bien en la Ley de Coordinación Fiscal se establecen diversas instancias de negociación referentes al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, con la facultad de proponer tanto al Poder Ejecutivo Federal como a los gobiernos de las entidades federativas las medidas que estime convenientes para actualizar o mejorar dicho sistema, también es cierto que la facultad de presentar iniciativas de ley por parte del Ejecutivo no se encuentra condicionada a solicitar opiniones de organismos.
No obstante, no encontrarse obligado a hacerlo, el Ejecutivo Federal en la iniciativa de reformas señaló, entre otras cosas, que recogió los principales planteamientos vertidos en la Convención Nacional Hacendaria celebrada en el dos mil cuatro, los de la Conferencia Nacional de Gobernadores y los del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, así como los derivados del diálogo entre el Gobierno Federal, las entidades federativas y los Municipios.
Asimismo, al respecto debe destacarse que en la acción de inconstitucionalidad 29/2008, el Pleno de este Tribunal señaló que el Poder Ejecutivo Federal no puede subordinar su facultad de iniciativa de ley a lo establecido en normas secundarias como la Ley de Coordinación Fiscal.
g) Respecto de la aducida inconstitucionalidad de las fórmulas contenidas en el decreto impugnado, sostiene lo siguiente:
El Gobierno del Distrito Federal señala que con la reforma fiscal se genera la situación de ganadores y perdedores respecto del reparto de las participaciones a que tienen derecho las entidades federativas, lo cual es infundado, ya que la intención tanto del Congreso de la Unión como del Poder Ejecutivo Federal fue que con las nuevas fórmulas se modificaran los coeficientes de distribución de los recursos entre éstas, con objeto de combatir equitativamente la pobreza y la marginación social.
Resulta infundado el argumento que sostiene que la fórmula para asignar el Fondo General de Participaciones no es equitativa ya que, en todos los casos, el reparto de la recaudación fiscal participable que se logre, será en función de la citada fórmula que tiene como incentivo manejar mayores cantidades a quien se esfuerce en recaudar mayores impuestos, siendo esta fórmula la que se utilizará para la repartición de los recursos federales en todos los casos.
En consecuencia, es ilógico que mientras la recaudación sube, el coeficiente baja, ya que la nueva fórmula le da más recursos a quien más recauda, por tanto, es infundado que el premio que reciban los Estados que hayan venido realizando su trabajo recaudatorio sea menor al que recibirán las que no lo hubieran hecho así y que ahora decidan hacerlo.
Con el objeto de lograr una distribución equitativa del Fondo General de Participaciones y no generar un falso reflejo en la recaudación participable, el Congreso de la Unión determinó incluir al impuesto predial y a los derechos por suministro de agua dentro de los impuestos y derechos locales, al tener carácter municipal, con excepción del Distrito Federal.
En este orden de ideas, el Poder Legislativo Federal consideró que, en aras de la igualdad, no se tomará en cuenta el impuesto sobre adquisiciones de inmuebles para efectos del cálculo de los dos coeficientes asociados a la recaudación local, hasta en tanto la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales determine que existe información certera y verificable relacionada con dichas contribuciones.
Por otra parte, resulta infundado el argumento relativo a que el Gobierno del Distrito Federal se vería perjudicado con la introducción de la variable referente a la población en la nueva fórmula para el reparto de la recaudación federal participable, ya que a corto plazo se podría advertir un aumento de los elementos resarcitorios y, al mismo tiempo, se disminuirían los elementos redistributivos, lo anterior ya que el objeto de la reforma es que se logre un efecto redistributivo equitativo.
También resulta infundado el argumento de la parte actora de que no se cumplirá el objeto de la reforma a pesar de que se mantenga fijo el monto de recursos que se obtuvo en dos mil siete y de que la reserva federal participable crezca como resultado de mayores impuestos, ya que si el Distrito Federal aumenta su recaudación, recibirá un monto mayor de recursos del Fondo General de Participaciones.
Asimismo, es infundado el argumento del Gobierno del Distrito Federal, relativo a que el Fondo de Compensación, al no tener ningún impacto sobre él, resulta inequitativo, ya que dicho fondo está destinado a que los Estados más pobres sufran desajustes en sus ingresos a consecuencia de la reforma planteada.
En el mismo sentido, el razonamiento del actor al considerar que el Fondo de Extracción de Hidrocarburos no fortalece el Fondo de Compensación, por lo que resulta inequitativo, toda vez que el primero sólo será usado para apoyar a las entidades federativas y Municipios que se vean afectadas en esa rama productora específica, resulta infundado, ya que esas entidades son las que más aportan al Sistema de C.F. y quienes se ven altamente afectadas ambientalmente, por tanto, ese fondo ayudará a sufragar esos gastos.
También es infundado que las fórmulas para el reparto de recaudación participable, al basarse en la población proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, provoquen un impacto negativo en el Distrito Federal, ya que por sus características, sus ingresos por concepto de participaciones federales serán más altos respecto de los otros Estados.
Por último, son válidos los artículos 2o. y 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que no eliminan el principio resarcitorio sobre el que se constituyó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y el correspondiente sistema de participaciones; en consecuencia, no se vulneran los artículos 40, 41 y 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), de la Constitución General.
Lo anterior, ya que con las nuevas fórmulas sí se logra reparar el perjuicio ocasionado a las entidades federativas, incluido el Distrito Federal, en proporción a la pérdida económica causada por la suspensión y derogación de los tributos locales.
h) En cuanto a la supuesta inconstitucionalidad del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, por no precisar qué debe entenderse por "... la participación del fondo a que se refiere este artículo que la entidad i recibió en el año dos mil siete", así como tampoco señalar de dónde proviene y cómo se calculará, lo cual genera incertidumbre jurídica, violentando el principio de certeza jurídica, deviene infundado, ya que obedece a una interpretación aislada del artículo. Al analizarse el precepto tildado de inconstitucional dentro del conjunto de disposiciones normativas relacionadas, se desprende que la citada fórmula define claramente cada uno de los puntos considerados imprecisos.
i) En cuanto a la presunta violación a los artículos 122, apartado C, base primera, fracción V, incisos b) y e), 126 y 134 de la Constitución General, con la adición del artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, el procurador consideró que debe ser desestimada.
Lo anterior, ya que como quedó señalado en las causales de improcedencia advertidas por éste, el doce de mayo de dos mil ocho, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez del numeral 4o. A, último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, contenida en el impugnado artículo primero del decreto publicado el veintiuno de diciembre de dos mil siete, en el Diario Oficial de la Federación.
En consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.
OCTAVO. Manifestaciones de terceros interesados. Por proveído de siete de abril de dos mil ocho, el Ministro instructor tuvo por presentadas las contestaciones de las autoridades demandadas y requirió como terceros interesados a las entidades federativas para que manifestaran lo que a su derecho conviniera.
Derivado de lo anterior, dieciocho entidades federativas expresaron, en síntesis, lo siguiente:
1. P., a través del Ejecutivo Estatal, por oficio 2218, de veintisiete de mayo de dos mil ocho, señaló que el Congreso de la Unión tiene facultades para legislar sobre coordinación fiscal y que la facultad del Poder Ejecutivo Federal de iniciar leyes no se encuentra sujeta a las disposiciones de una ley secundaria.
Asimismo, argumentó que, contrario a lo manifestado por la accionante, las fórmulas vigentes no disminuyen el valor absoluto de las transferencias, sino que fortalecen los incentivospara fomentar la actividad económica y la recaudación estatal y que, además, dichas fórmulas no perjudican a la hacienda pública de la entidad, sino que representan recursos adicionales.(1)
2. Guanajuato, a través del Ejecutivo Estatal, por oficio 01271, de veintisiete de mayo del dos mil ocho, manifestó que el objetivo de la coordinación fiscal es evitar la doble tributación. Que el Congreso de la Unión tiene la facultad de imponer las contribuciones federales y de proveer las bases legales para que de aquéllas participen los Estados, Municipios y el Distrito Federal, y así ser resarcidos.(2)
3. Q., a través del procurador Fiscal del Estado, por oficio PF/DAJ/01798/2008, de diecinueve de mayo de dos mil ocho, manifestó que es ineficaz lo argumentado por el Distrito Federal sobre la nueva fórmula, ya que de invalidarse, subsistiría la anterior, la cual fue establecida por el mismo Congreso de la Unión.
Además, el Distrito Federal no acredita la incongruencia del decreto impugnado en relación con la modificación de los coeficientes de distribución de los recursos entre las entidades federativas, ni el trato injusto y desigual que éste provoca.
4. Tabasco, a través del consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio de veintinueve de mayo de dos mil ocho, sostuvo que es el Máximo Tribunal del País quien debe resolver la presente controversia, apegándose a los principios de solidaridad y de equidad, así como respeto a los derechos de las entidades aplicando los criterios de razonabilidad, conveniencia y autenticidad.(3)
5. Colima, a través del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio de veintiséis de mayo de dos mil ocho, manifestó que el Congreso de la Unión tiene facultades para legislar en materia de coordinación fiscal y, por ende, para expedir el decreto impugnado.
Expresó su conformidad con la adición de la variable del producto interno bruto por entidad federativa, toda vez que permite medir con mayor precisión la actividad económica de una entidad y, de esta manera, premia cualquier incremento en la actividad económica.
Manifestó que la fórmula vigente otorga participaciones en una estrecha correlación con la actividad económica y la capacidad recaudatoria de las entidades, debido a que aquélla otorga a los Estados, como base, las participaciones que recibieron en dos mil siete, ya que los nuevos elementos son aplicables sólo a los incrementos del fondo, la transición hacia participaciones totalmente resarcitorias se dará gradualmente con el tiempo.
Por tanto, a pesar de que una entidad como el Distrito Federal, vea disminuidos sus coeficientes del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal de un año a otro, el monto total de las participaciones que recibirá será mayor en términos reales.(4)
6. Estado de México, a través del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio de treinta de mayo de dos mil ocho, manifestó que son improcedentes las pretensiones del jefe de Gobierno del Distrito Federal, ya que la controversia constitucional no es la vía adecuada para hacerlas valer, pues no se advierte que la haya instaurado para garantizar el principio de división de poderes.
En consecuencia, deberá decretarse el sobreseimiento del presente asunto, ya que el actor consintió los actos reclamados, porque no los impugnó en su oportunidad, aunado a que la reforma cuestionada no perjudicó el interés jurídico del actor, ya que el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es un régimen optativo y de beneficio.
Asimismo, la fórmula vigente es acertada, en cuanto fija el monto nominal de las participaciones recibidas por entidad en dos mil siete y distribuye los incrementos en el Fondo General de Participaciones, derivados de una mayor recaudación federal participable en función de los aumentos de la actividad económica, medida a través del crecimiento del producto interno bruto de los Estados, sin que el Distrito Federal sustente el retraso anual de dicho indicador que aduce.
Igualmente, la nueva fórmula busca la equidad, ya que permite a todas las entidades federativas ampliar su potencial recaudatorio y recompensa con mayores participaciones a las que ya lo han hecho, como a este Estado.(5)
7. Morelos, a través del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio de veintisiete de mayo del dos mil ocho, manifestó, esencialmente, lo aducido por el Estado de México y agregó que hacía suya la opinión del Poder Ejecutivo Federal.(6)
8. Veracruz, a través del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio SG-DGJG-2589/2008, de veintitrés de mayo del dos mil ocho, en relación con las facultades del Congreso de la Unión para legislar en la materia y de la legitimación del actor, expresó fundamentalmente lo argumentado por el Estado de México.
Por otra parte, consideró que sí causa agravio a todas las entidades federativas el componente de la población en la fórmula de distribución, porque: a) el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal no precisa el indicador o fuente del componente de población en la fórmula de distribución y, por tanto, debe precisarse la fuente de la información oficial de esa variable; b) que no es viable la aplicación de la estimación de encuesta nacional de ocupación y empleo, porque no se le puede dar pleno valor para acreditar el componente población, puesto que éste mide el empleo y la ocupación; y, c) para dar certeza jurídica, las entidades federativas debería aplicarse como fuente al factor población, el último censo realizado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.(7)
9. Baja California, a través del secretario de Gobierno del Estado, mediante oficio 002417, expresó que se estará a lo resuelto por este Alto Tribunal.(8)
10. Sonora, a través del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio de treinta de mayo del dos mil ocho, manifestó que se adhería al planteamiento del actor.(9)
11. A., a través del Ejecutivo del Estado, por oficio de tres de junio del dos mil ocho, manifiesta que el Congreso de la Unión goza de las atribuciones constitucionales para legislar en materia fiscal.
De igual forma, el actor ha consentido la aplicación de las reformas de la Ley de Coordinación Fiscal, tan es así, que el propio demandante hace referencia a los distintos beneficios económicos que ha recibido desde que se estableció en dicho cuerpo legal, por tanto, es evidente la improcedencia de sus manifestaciones y lo inconcuso de sus afirmaciones.
12. Jalisco, a través del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio de veintiocho de mayo del dos mil ocho, adujo que el Congreso de la Unión es quien debe establecer la forma y los términos de la participación de las entidades.
Asimismo, señaló que la actora sostiene la invalidez del decreto impugnado, en relación con la Ley de Coordinación Fiscal y no respecto de la Constitución Federal, pues conforme a ésta el titular del Poder Ejecutivo no tiene obligación de emitir iniciativas de ley, tomando en cuenta a los órganos fiscales correspondientes.(10)
13. Tlaxcala, a través del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio seis de junio del dos mil ocho, manifestó que esencialmente coincide con el criterio de las autoridades demandadas en el sentido de reconocer la validez del decreto impugnado.(11)
14. Oaxaca, a través del consejero jurídico del Gobierno Estatal, por oficio CJGEO/113/2008, de treinta de mayo del dos mil ocho, declaró que se opone a la declaración de invalidez del decreto impugnado, toda vez que es un régimen jurídico optativo y de beneficio.(12)
15. Durango, a través del secretario general del Ejecutivo del Estado, por oficio SFA-PF-1991-2805/08, solicitó que se le tuviera por comparecido, nombrando delegados para el mismo efecto.(13)
16. C., a través del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio de veintisiete de mayo del dos mil ocho, manifestó que respecto al tercer concepto de invalidez, en lo concerniente al fondo de extracción de hidrocarburos, los conceptos de invalidez de la actora resultan insuficientes, pues sólo se limita a expresar elementos subjetivos que no reúnen la característica de un verdadero agravio, además no precisa en qué le afecta a su interés jurídico, ni precisa en dónde no está disponible la información, por lo que deben declararse inoperantes, en virtud de que en la presente materia no aplica la suplencia de la queja.(14)
17. Yucatán, a través del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio de veintinueve de mayo de dos mil ocho, dijo que debe sobreseerse en el juicio, porque no existe materia sobre la cual pudiera decretarse la invalidez, ya que el actor ha consentido los actos reclamados, toda vez que el decreto reclamado no le causa perjuicio al Distrito Federal al habérsele aplicado en razón de su integración al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual es optativo y de beneficio, por tanto, el Distrito Federal no puede captar el cien por ciento de los costos de la misma y muchas veces las participaciones otorgadas son mayores al beneficio que se hubiera podido obtener de una recaudación local.
Finalmente, señala que el Congreso de la Unión está facultado para legislar en materia de coordinación fiscal.(15)
18. C., a través del Poder Ejecutivo del Estado, por oficio de dos de junio de dos mil ocho, dio contestación en el sentido de que el decreto impugnado no afecta la esfera jurídica del Gobierno del Distrito Federal, ya que no está dentro de sus atribuciones definir su participación respecto de los recursos federales.(16)
NOVENO. Cierre de instrucción. El veinticinco de junio de dos mil nueve, agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese cuerpo legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por las partes, por presentados sus alegatos, por formulada la opinión del procurador general de la República, y se puso el expediente en estado de resolución. También se encontraban desahogadas las pruebas periciales que se ofrecieron en el presente asunto.
DÉCIMO. Returno. Mediante acuerdo de siete de diciembre de dos mil nueve, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación returnó este expediente al M.A.Z.L. de L. para su tramitación y/o resolución, por haber sido designado como tal en sustitución del M.G.D.G.P., quien concluyó su periodo constitucional el treinta de noviembre de ese año.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal de la República y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea un conflicto entre la Federación, el Gobierno del Distrito Federal, el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal.
SEGUNDO. Oportunidad. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.
En la presente controversia constitucional se demanda la invalidez del Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, concretamente el artículo primero, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete.
De conformidad con el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(17) tratándose de impugnación de normas generales, el plazo de su presentación será de treinta días contados a partir del siguiente al de su publicación, o del siguiente al en que se haya producido el primer acto de aplicación.
En el caso, el plazo transcurrió del dos de enero al catorce de febrero de dos mil ocho, de conformidad con el séptimo considerando, y los puntos primero y tercero del Acuerdo Número 2/2006 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de treinta de enero de dos mil seis, así como con el artículo 3o., fracciones II y III, de la ley reglamentaria de la materia, debiéndose descontar del cómputo los días veintidós al treinta y uno de diciembre de dos mil siete, por comprender el segundo periodo de receso del Alto Tribunal, así como el primero de enero, cuatro y cinco de febrero de dos mil ocho, por ser días inhábiles, en términos de los incisos c), d) y e), del punto primero del acuerdo citado; igualmente, los días cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de enero; dos, tres, nueve y diez de febrero de dos mil ocho, por ser sábados y domingos, con fundamento en el punto primero, incisos a) y b) del acuerdo plenario referido.
Por tanto, si la demanda de controversia constitucional se presentó el treinta y uno de enero de dos mil ocho,(18) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe concluirse que se hizo oportunamente, tal como se señala en los siguientes cuadros:

Ver cuadros


TERCERO. Legitimación. A continuación, procede realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción. Asimismo, se analiza la legitimación pasiva de quienes comparecieron con el carácter de demandados.
a) Legitimación activa. En el presente asunto, la demanda fue presentada por M.L.E.C., en su carácter de jefe de Gobierno del Distrito Federal, cargo que acredita con la copia certificada de la Gaceta Oficial del Distrito Federal, de diez de noviembre de dos mil seis,(19) en la que consta la declaración de jefe de Gobierno del Distrito Federal electo, para el periodo del cinco de diciembre de dos mil seis al cuatro de diciembre de dos mil doce.
Dicho funcionario tiene legitimación para promover la presente controversia constitucional, de conformidad con los artículos 122, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(20) y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.(21)
No es óbice que el artículo 31, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal(22) prevea como requisito para promover controversias constitucionales por parte del jefe de Gobierno una declaratoria fundada y motivada.
Lo anterior, en virtud de que cuando en un instrumento normativo se prevén requisitos de procedibilidad para hacer uso de un medio de control constitucional, deben prevalecer los que al efecto establecen la Constitución General, así como su ley reglamentaria especifica, de conformidad con los principios de supremacía constitucional y especialidad.(23)
Por tanto, para efectos de la legitimación del promovente en una controversia constitucional, juicio de competencia exclusiva de esta Suprema Corte, debe estarse a lo dispuesto por la Ley Reglamentaria del Artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Sirve de apoyo por analogía la tesis jurisprudencial P./J. 155/2000, del Pleno de este Tribunal, cuyos argumentos torales son compartidos por esta nueva integración, que señala:
"CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. CONFORME AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL LOS MEDIOS RELATIVOS DEBEN ESTABLECERSE EN LA PROPIA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y NO EN UN ORDENAMIENTO INFERIOR. En virtud de que el ejercicio de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de los medios de control de la constitucionalidad, tiene por efecto que ese órgano fije el alcance de las normas supremas, que expresan la soberanía popular, debe considerarse que la jerarquía de las bases contenidas en ese Magno Ordenamiento conlleva el que sólo en ellas, mediante la voluntad soberana manifestada por el Constituyente o por el Poder Revisor de la Constitución, pueda establecerse la existencia de los referidos medios; ello sin menoscabo de que el legislador ordinario desarrolle y pormenorice las reglas que precisen su procedencia, sustanciación y resolución. La anterior conclusión se corrobora por lo dispuesto en los diversos preceptos constitucionales que, en términos de lo previsto en el artículo 94 de la propia Constitución General de la República, determinan las bases que rigen la competencia de la Suprema Corte de Justicia, en los que al precisarse los asuntos de su conocimiento, en ningún momento se delega al legislador ordinario la posibilidad de crear diversos medios de control de la constitucionalidad a cargo de aquélla." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, Tomo XII, diciembre de 2000, tesis P./J. 155/2000, página 843)
b) Legitimación pasiva: Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia constitucional:
a) El titular del Poder Ejecutivo Federal.
b) El Congreso de la Unión.
c) El secretario de Gobernación.
Acude al presente juicio por conducto de A.G.C.C., secretario de Hacienda y Crédito Público, quien acreditó su cargo con copia fotostática certificada de su nombramiento, otorgado el primero de diciembre de dos mil seis por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.(24)
De conformidad con los artículos 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal;(25) 31, fracciones XIII y XXV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal;(26) 6o., fracción V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,(27) así como del acuerdo suscrito por el presidente de la República, a través del cual le informa que ha determinado que dicho secretario de Estado lo represente en esta controversia constitucional,(28) se concluye que el funcionario de mérito se encuentra facultado para representar al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
b) El Congreso de la Unión.
b.1. La Cámara de Diputados comparece por medio de R.Z.S., presidenta de su mesa directiva, quien acreditó su cargo con copia certificada del Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de treinta de agosto de dos mil siete,(29) en la que consta la designación e integración de la mesa directiva que conducirá los trabajos de dicha Cámara durante el segundo año de ejercicio constitucional de la Sexagésima Legislatura. Dicha funcionaria se encuentra facultada para acudir, en representación de la Cámara de Diputados, a este medio de control constitucional, de conformidad con los artículos 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal y 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.(30)
b.2. La Cámara de Senadores comparece por medio de S.C.M., presidente de su mesa directiva, cargo que acredita con copia fotostática certificada del acta de la junta previa de dicha Cámara, celebrada el treinta y uno de agosto de dos mil siete, en la que consta la designación e integración de la mesa directiva para el segundo año de ejercicio constitucional de la Sexagésima Legislatura.(31) Dicho funcionario tiene facultades para representar a la Cámara de Diputados en este medio de control constitucional, de conformidad con los artículos 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal y del diverso 67, numeral 1, de la Ley Orgánica del CongresoGeneral de los Estados Unidos Mexicanos.(32)
c) El secretario de Gobernación, J.C.M.T., compareció a este juicio y acreditó su cargo con copia fotostática certificada de su nombramiento otorgado por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos el dieciséis de enero de dos mil ocho.(33) Dicho funcionario acude a este medio de control constitucional con fundamento en los artículos 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, así como el artículo 4o. del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación.(34)
En el caso del secretario de Gobernación, F.F.G.-MontU., fue nombrado con ese carácter el diez de noviembre de 2008 por el presidente F.C.H.. No obstante, ello no afecta la legitimación pasiva sustentada en esta controversia constitucional.
Las autoridades mencionadas cuentan con la legitimación pasiva para intervenir en esta controversia, al ubicarse en el supuesto de la fracción II del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia, ya que, por una parte, el Ejecutivo Federal emitió el decreto impugnado y el Congreso a través de sus Cámaras expidió el decreto impugnado, en tanto que el secretario de Estado citado lo refrendó, acto que reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal.
CUARTO. Causas de improcedencia. Procede examinar ahora las causas de improcedencia alegadas por las partes o que de oficio advierta este Alto Tribunal.
Las autoridades demandadas hacen valer las siguientes causales de improcedencia:
1. El actor carece de legitimación activa para promover la controversia constitucional
La Cámara de Senadores sostiene que el jefe de Gobierno del Distrito Federal carece de legitimación para promover la controversia constitucional, al no actualizarse el supuesto previsto en el inciso a), fracción I, del artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que no se concreta ninguna controversia entre la Federación y el jefe de Gobierno del Distrito Federal.
La legitimación señalada por la Cámara de Senadores se refiere, esencialmente, a la capacidad para representar a una de las partes en el procedimiento. Se trata de la potestad con que cuenta el órgano actor para ejercer la acción procesal de presentar la controversia constitucional.
Al respecto, se considera que el carácter procesal para acudir a la controversia constitucional, lo tienen los órganos públicos previstos en la fracción I del artículo 105 de la Constitución General, cuando estimen que se presenta un conflicto con un órgano también identificado en el precepto constitucional, que pueda causarles alguna afectación en su esfera jurídica. Por tanto, basta con que el actor acredite contar con la representación del órgano público para que con ello se le reconozca legitimación activa y sea una de las partes identificadas en los artículos 10, fracción I y 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(35)
Bajo esta perspectiva, resulta infundada esta causa de improcedencia, pues en la controversia constitucional no se está planteando un conflicto entre el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Congreso de la Unión, sino entre el Distrito Federal como integrante del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, con el Órgano Legislativo Federal.
Por tanto, si el jefe de Gobierno tiene la representación del Distrito Federal en términos del artículo 122, párrafo cuarto, de la Constitución General, es claro que goza de legitimación procesal activa para la promoción de este juicio.
Adicionalmente, la Cámara de Diputados aduce que el jefe de Gobierno carece de legitimación en el proceso para representar tanto al Distrito Federal en su conjunto, como a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en tanto que toda su argumentación va encaminada a que la norma le causa perjuicio a la Asamblea Legislativa.
Sobre este particular, como quedó señalado, el jefe de Gobierno puede acudir al juicio en representación del Distrito Federal en su conjunto.
Y por lo que hace a que las normas sólo causan agravio a la Asamblea Legislativa, debe señalarse que la materia central de la impugnación radica en la falta de competencia del Congreso de la Unión para legislar sobre coordinación fiscal y en la inconstitucionalidad de la fórmula conforme con la cual se hará la distribución de los ingresos federales a las entidades y Municipios, siendo evidente que al ser el Distrito Federal una entidad que ejerce presupuesto, se presenta el supuesto de principio de afectación necesario para la procedencia del juicio.
En estas condiciones, no se surte la causa de improcedencia aducida.
2. Falta de interés legítimo del Distrito Federal
La Cámara de Diputados señala que debe sobreseerse por falta de interés legítimo en virtud de que no existe un agravio en su perjuicio.
Por su parte, la Cámara de Senadores manifiesta que el actor carece de legitimación, pues no demuestra que los artículos impugnados lo mencionen como sujeto de derechos u obligaciones, por lo que no acredita que se le cause perjuicio con la aplicación de la legislación federal impugnada.
En relación con el argumento de la falta de agravio, de acuerdo con la jurisprudencia plenaria P./J. 50/2004,(36) únicamente procede sobreseer por esta causa cuando es evidente la inviabilidad de la acción, circunstancia que no se presenta en el caso, pues del escrito de demanda se advierte que el Distrito Federal aduce que las modificaciones legales impugnadas tienen un impacto en los recursos que recibe dicha entidad, lo que le genera un perjuicio, pues se trata del presupuesto del cual dispondrá para el cumplimiento de sus funciones de gobierno.
Por tanto, no resulta evidente la inviabilidad de la acción, y el estudio puntual de la afectación que con dichas normas pueda producirse deberá ser materia del fondo del asunto.
3. Consentimiento del Gobierno del Distrito Federal en razón de que la Ley de Coordinación Fiscal fue aprobada en diciembre de mil novecientos setenta y ocho
La Cámara de Diputados, el Poder Ejecutivo Federal y el procurador general de la República señalan que la presente controversia constitucional es improcedente en términos del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que el Gobierno del Distrito Federal ha consentido que el Congreso de la Unión legisle en relación con la coordinación del sistema fiscal de la Federación con los Estados, Municipios y el Distrito Federal, el establecimiento de la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales, así como la distribución entre ellos, de dichas participaciones, puesto que la Ley de Coordinación Fiscal fue publicada en el Diario Oficial de la Federación desde el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho.
Asimismo, agregan que la parte actora debió haber impugnado la Ley de Coordinación Fiscal desde el momento que aceptó colaborar administrativamente en materia fiscal federal, es decir, desde el veintitrés de mayo de mil novecientos noventa y nueve, y no hasta el veintinueve de enero de dos mil ocho, por lo que el plazo para la interposición de la demanda fue extemporáneo, por rebasar el plazo de treinta días.
El consentimiento alegado no constituye una causa de improcedencia, en tanto que no se encuentra prevista en ninguno de los preceptos aplicables, pues no se contiene en los artículos 105, fracción I, de la Constitución General, 19 y 20 de la ley reglamentaria de la materia,(37) ni en algún otro de los que regulan el juicio de controversia constitucional.(38)
Adicionalmente a la falta de previsión legal, el consentimiento como causa de improcedencia no es acorde con la naturaleza y estructura de la controversia constitucional, puesto que, principalmente, la materia de estos juicios tiene que ver con la defensa del ámbito de competencias de las entidades y órganos previstos en el artículo 105, fracción I, constitucional, las cuales se rigen por la Constitución General de la República y las leyes que de ella emanan, sin que las cuestiones atinentes al régimen competencial puedan ser objeto de consentimiento, por tratarse de una cuestión de orden público.
Por tanto, el hecho de que el Distrito Federal no haya impugnado previamente la competencia del Congreso de la Unión para legislar en materia de coordinación fiscal, no significa que en el momento en el que surjan dudas sobre la existencia de una competencia legislativa, ésta no pueda cuestionarse con motivo de una reforma legal concreta.
Tampoco se acredita el consentimiento de las normas por extemporaneidad, toda vez que como se manifestó en el apartado relativo a la oportunidad en la presentación de la demanda, la parte actora reclama el contenido de la publicación del "Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, concretamente el artículo primero, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete", lo que se hizo en tiempo de conformidad con lo previsto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo que hace al consentimiento derivado de la optatividad del sistema de coordinación, cabe señalar que el Distrito Federal no combate la existencia del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, sino que, atendiendo a lo que considera sus características esenciales para cuya formación concurre la voluntad de las entidades que forman parte del mismo, estima que el Congreso de la Unión no puede, de manera unilateral, legislar en materia de coordinación y, por ende, establecer las fórmulas de reparto de los ingresos participables.
En este sentido, no es válido argumentar que el Distrito Federal se encuentra en libertad de separarse del sistema, pues lo que aduce es que, si la incorporación al sistema se hizo bajo una fórmula aceptada por las entidades signantes, aquélla no puede ser modificada unilateralmente por el Congreso.
Para adherirse al Sistema de Coordinación Fiscal, las entidades comprometen su potestad tributaria, la cual les es otorgada por la Constitución, a cambio de participar en el reparto de los ingresos, por tanto, si lo que se aduce es que las mismas han sido modificadas sin tener competencia para ello y en contravención a los principios constitucionales que deben imbuir la materia, no se trata de una cuestión que pueda llevar a sobreseer.
En consecuencia, es infundada esta causa de improcedencia.
4. Inexistencia de actos
El Poder Ejecutivo Federal y el procurador general de la República señalan que debe sobreseerse la presente controversia constitucional, con apoyo en la fracción II del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, porque no existe materia sobre la cual pudiera decretarse la invalidez de los actos y normas reclamados, aunado a que la parte actora no cuenta con medios de prueba que desvirtúen esa negativa en la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.
Se desestima la causal de improcedencia en virtud de que lo impugnado es el decreto por el que se reformaron diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete, concretamente el artículo primero relativo a los preceptos de la Ley de Coordinación Fiscal. Así como la promulgación, el refrendo y la publicación.
En este sentido, es claro que al tratarse de un texto normativo publicado en el medio de difusión oficial de la Federación, se trata de un hecho notorio que no requiere de prueba alguna, por lo que debe tenerse por acreditada la existencia de la norma impugnada y, por tal motivo, estimar que no se surte la causa de improcedencia alegada.
Por lo que hace a la impugnación de "la ejecución del decreto impugnado, así como todos y cada uno de los actos que se deriven o que sean consecuencia de los anteriormente señalados", sí procede sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que no se demostró la existencia de ningún acto de ejecución.
5. Sobreseimiento del último párrafo del artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal
En el séptimo concepto de invalidez, la parte actora impugna la adición realizada al artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, en la reforma de veintiuno de diciembre de dos mil siete, por estimar que viola los artículos 122, apartado C, base primera, fracción V, incisos b) y e), 126 y 134 de la Constitución Federal, al contravenir los principios constitucionales y legales que establecen a favor del Distrito Federal la capacidad de administrar libremente su hacienda pública.
Al respecto, esta Suprema Corte advierte de oficio que debe sobreseerse en relación con el último párrafo del artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, en razón de que en la resolución de la acción de inconstitucionalidad 29/2008, se declaró su invalidez.
La invalidez del último párrafo del citado artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, se sustentó esencialmente en la acreditación de la violación a la autonomía financiera local y municipal, tal como se establece en la siguiente jurisprudencia:
"COORDINACIÓN FISCAL. EL ARTÍCULO 4o. A, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, TRANSGREDE LA AUTONOMÍA FINANCIERA LOCAL Y MUNICIPAL. Las participaciones derivadas de los impuestos especiales establecidos por el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del sistema federal de coordinación fiscal encuadran en el principio de libre administración financiera local y municipal, porque según la historia constitucional de dicho precepto y el marco legal aplicable a la coordinación fiscal, tales ministraciones tienen origen en los impuestos cedidos por las entidades federativas, sea en un rango inflexible constitucional o bien por medio de la coordinación legal impositiva, por lo que no pueden tener un destino específico predeterminado por la Federación, ya que sería contrario a su autonomía financiera, lo que conlleva a que su entrega sea incondicionada. Luego, si el artículo 4o. A, último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2007, prevé que las participaciones entregadas a las entidades federativas, demarcaciones territoriales y Municipios por concepto del impuesto a la venta final al público en general en territorio nacional de gasolinas y diesel se destinarán exclusivamente a infraestructura hidráulica y vial, movilidad urbana y por lo menos el 12.5% a programas para la protección y conservación ambiental, resulta evidente que transgrede la autonomía financiera local y municipal, porque el Congreso de la Unión no tiene la potestad constitucional para fijar el empleo final de esos recursos, pues se trata de una ‘etiqueta’ que altera la libertad de gasto de las entidades federativas, las demarcaciones políticas y los Ayuntamientos, ya que si bien se tuvo el propósito -sistémico- de impulsar la actividad económica local o municipal por medio de la generación de empleos para lograr una mejor calidad de vida de los habitantes, con el fin de corregir desequilibrios económicos intraterritoriales, es básico respetar su libre administración hacendaria." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, T.X., abril de 2009, tesis P./J. 11/2009, página 1107)
En estas condiciones, al tener efectos generales la citada declaración de invalidez, procede declarar el sobreseimiento respecto del último párrafo del artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, con fundamento en el artículo 19, fracción V y último párrafo, así como el artículo 20, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia.(39)
6. Sobreseimiento del artículo 4o. B de la Ley de Coordinación Fiscal
La parte actora señala en su tercer concepto de invalidez que el artículo primero del decreto impugnado viola el artículo 16 constitucional,(40) porque las nuevas fórmulas incorporadas a la Ley de Coordinación Fiscal no fortalecen el federalismo fiscal, ya que continúa presentándose un efecto de suma cero.
En el mismo concepto de invalidez, el órgano actor se pronuncia sobre los criterios de distribución del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, el cual fue adicionado en la citada reforma de veintiuno de diciembre de dos mil siete, en el artículo 4o. B de la Ley de Coordinación Fiscal, con la finalidad de apoyar a las entidades federativas y Municipios que han resentido los efectos directos de la extracción de hidrocarburos, así como de reforzar el Fondo de Compensación.(41)
Ahora bien, el citado artículo 4o. B fue reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, según se advierte del siguiente cuadro comparativo:

Ver cuadro comparativo


De la comparación anterior, se desprende que la reforma al artículo 4o. B de la Ley de Coordinación Fiscal, del treinta y uno de diciembre del dos mil ocho, se concentró en incrementar la cantidad del 0.46 % al 0.6% del derecho ordinario sobre el fondo de hidrocarburos pagado por PEMEX Exploración y Producción, en términos de lo previsto en el artículo 254 de la Ley Federal de Derechos.(42)
En estas condiciones, al haberse reformado en el artículo 4o. B de la Ley de Coordinación Fiscal, la cantidad que conforma el Fondo de Extracción de Hidrocarburos, constituido por el importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado por PEMEX Exploración y Producción, estamos en presencia de un acto legislativo nuevo, ya que aun cuando no se hayan reformado los procedimientos de cálculo, lo cierto es que la cantidad a repartir sí sufrió un cambio (de un 0.46% a un 0.6%).
De esta manera, al no haberse presentado ninguna ampliación de la demanda que impugnara la modificación de la citada cantidad, este Alto Tribunal advierte oficiosamente que los efectos del artículo 4o. B de la Ley de Coordinación Fiscal, reformado el veintiuno de diciembre de dos mil siete, han cesado como consecuencia de la reforma de fecha de treinta y uno de diciembre de dos mil ocho antes señalada. Por tanto, se concluye que ha sobrevenido la causa de improcedencia y consecuente sobreseimiento, previstos en la fracción V de los artículos 19 y 20, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de de la materia.
QUINTO. Competencia del Congreso de la Unión para legislar y vicios en el procedimiento legislativo.
Tema 1. Competencia del Congreso de la Unión para legislar en materia de coordinación fiscal:

Ver votación 1


En el primer concepto de invalidez, la parte actora considera que el artículo primero del Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios viola los principios de fundamentación y motivación de los actos legislativos, contenidos en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El Distrito Federal reclama que el Congreso de la Unión carece de facultades para legislar en materia de coordinación fiscal, con excepción de lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX, punto 5, de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos,(43) que prevé la obligación de la Federación de participar a los Estados en el rendimiento de las contribuciones especiales en la proporción determinada por la ley secundaria federal.
Así, la parte actora cuestiona que el Congreso de la Unión cuente con la competencia para fijar las reglas de distribución de las participaciones derivadas de los convenios en materia de coordinación fiscal. Estas reglas de distribución se encuentran contenidas en el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, cuyos párrafos cuarto, quinto y sexto fueron reformados, modificándose estructuralmente los criterios de distribución de participaciones federales que constituyen el Fondo General de Participaciones.
A fin de dar respuesta al concepto de invalidez, es menester señalar que, desde la Séptima Época, esta Suprema Corte ha sostenido que en materia impositiva existe un sistema competencial complejo cuyas principales reglas son:
a) Coincidencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII y 124). Si bien los precedentes hablan de concurrencia, no es en el sentido actual de distribución de competencias mediante ley expedida por el Congreso de la Unión; sino en el sentido de coexistencia de la facultad impositiva;
b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federación (artículo 73, fracciones X y XXIX); y,
c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118).(44)
El artículo 73, fracción VII, constitucional(45) establece la facultad general del Congreso para imponer contribuciones, la cual es coincidente con la de los Estados, de conformidad con el artículo 124, salvo en las materias reservadas a la Federación y aquellas en las que tienen restricciones expresas, que son las señaladas en el artículo 117.
En estas condiciones, con el fin de evitar la doble tributación que derivaría del ejercicio de la facultad impositiva coincidente entre la Federación y las entidades federativas se crea el Sistema de Coordinación Fiscal, en el que los Estados renuncian a su potestad tributaria mediante la suscripción de convenios y como consecuencia de ello, el Congreso fija de manera exclusiva las contribuciones respecto de las materias objeto de coordinación.
De tal forma que al entrar estos tributos dentro del resorte competencial del Congreso de la Unión, su regulación resulta una consecuencia necesaria, de forma análoga a la prevista en la fracción XXIX, último párrafo, constitucional que regula la facultad del Congreso para establecer contribuciones especiales y que señala que las entidades federativas participarán en el rendimiento de aquéllas, en la proporción que la ley secundaria federal determine.
Así, ante la atribución de imponer las contribuciones reservadas a la Federación vía los convenios de coordinación y a efecto de cumplir con la obligación de participar a las entidades de esos ingresos, en uso de las facultades implícitas que se le otorgan en la fracción XXX, el Congreso tiene atribución para expedir la ley que le permitirá cumplir con tal fin constitucional.
Adicionalmente, debe considerarse que la Constitución General prevé el federalismo cooperativo en el artículo 116, fracción VII, el cual establece que la Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, lo cual se entiende, en el caso particular, en relación con el cobro de impuestos federales, en la fiscalización de los propios impuestos federales y otras que los convenios les transmitan. Por tanto, si bien está referido propiamente a los Estados y no al Distrito Federal, es evidente que se encuentra dentro del marco de la potestad del Congreso General expedir la ley impugnada, pues constituye una declaración a través de la cual la Federación ofrece a los Estados que decidan incorporarse, coordinar su potestad tributaria, con el compromiso de éstos de abstenerse de gravar las fuentes motivo de convenio con las características y excepciones que las propias leyes federales autorizan.
En consecuencia, cabe concluir que el Congreso de la Unión sí tiene facultades para emitir la Ley de Coordinación Fiscal, siendo infundado el concepto de invalidez analizado.
Tema 2. Relevancia constitucional de la participación de los miembros del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, para redefinir los criterios de las fórmulas de distribución de los ingresos federales, de conformidad con los artículos 16 a 24 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Ver votación 2


En el segundo concepto de invalidez, se aduce que el artículo primero del decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete, transgrede los artículos 14 y 16 de la Constitución General, al no haber atendido a los lineamientos establecidos en el capítulo IV de la Ley de Coordinación Fiscal.
Lo anterior, en virtud de que de la iniciativa de reforma propuesta por el Ejecutivo Federal presentada el veinte de junio de dos mil siete publicada en la Gaceta Parlamentaria Número 2340-F de trece de septiembre de dos mil siete, se aprecia que el Ejecutivo Federal no convocó a las autoridades integradas en la propia Ley de Coordinación Fiscal,(46) cuya consulta es obligatoria en términos de los artículos 17 a 19 de la Ley de Coordinación Fiscal, para modificar las reglas de participación de ingresos fiscales.
Para analizar la impugnación manifestada por la parte actora, resulta conveniente considerar que sus argumentos combaten vicios del procedimiento legislativo que se estiman violatorios de los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al desatender lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal.
Por tanto, se requiere analizar si los artículos 16 al 24 de la Ley de Coordinación Fiscal exigen condiciones que deben ser atendidas por el legislador en el momento de realizar modificaciones o reformas a la ley en comento, y si la omisión de dichos lineamientos puede dar lugar a la violación de los principios de fundamentación y motivación.
En estas condiciones, resulta necesario señalar los requisitos legales para derogar, modificar o reformar la Ley de Coordinación Fiscal, y si dentro de aquéllos se encuentra el cumplimiento de lo establecido en el capítulo IV, relativo a los organismos en materia de coordinación, del citado ordenamiento, cuyo contenido establece lo siguiente:
"Artículo 16. El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades, por medio de su órgano hacendario, participarán en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a través de:
"I. La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales.
"II. La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
"III. El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC).
"IV. La Junta de Coordinación Fiscal."
"Artículo 17. La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales se integrará por el secretario de Hacienda y Crédito Público y por el titular del órgano hacendario de cada entidad. La reunión será presidida conjuntamente por el secretario de Hacienda y Crédito Público y el funcionario de mayor jerarquía presente en la reunión, de la entidad en que ésta se lleve a cabo.
"El secretario de Hacienda y Crédito Público podrá ser suplido por el subsecretario de ingresos, y los titulares del área hacendaria de las entidades por la persona que al efecto designen."
"Artículo 18. La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales sesionará, cuando menos, una vez al año en el lugar del territorio nacional que elijan sus integrantes. Será convocada por el secretario de Hacienda y Crédito Público o por la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
"En la convocatoria se señalarán los asuntos de que deba ocuparse la reunión."
"Artículo 19. Serán facultades de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales:
"I. Aprobar los reglamentos de funcionamiento de la propia reunión nacional, de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas y de la Junta de Coordinación Fiscal.
"II. Establecer, en su caso, las aportaciones ordinarias y extraordinarias que deban cubrir la Federación y las entidades, para el sostenimiento de los órganos citados en la fracción anterior.
"III. F. como asamblea general del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas y aprobar sus presupuestos y programas.
"IV. Proponer al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a los gobiernos de las entidades por conducto del titular de su órgano hacendario, las medidas que estime convenientes para actualizar o mejorar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal."
"Artículo 20. La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales se integrará conforme a las siguientes reglas:
"I. Estará formada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por ocho entidades. Será presidida conjuntamente por el secretario de Hacienda y Crédito Público, que podrá ser suplido por el subsecretario de ingresos de dicha secretaría, y por el titular del órgano hacendario que elija la comisión entre sus miembros. En esta elección no participará la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
"II. Las entidades estarán representadas por las ocho que al efecto elijan, las cuales actuarán a través del titular de su órgano hacendario o por la persona que éste designe para suplirlo.
"III. Las entidades que integren la Comisión Permanente serán elegidas por cada uno de los grupos que a continuación se expresan, debiendo representarlos en forma rotativa:
"Grupo uno: Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa.
"Grupo dos: C., Coahuila, Durango y Zacatecas.
"Grupo tres: H., Nuevo León, Tamaulipas y Tlaxcala.
"Grupo cuatro: A., Colima, J. y N..
"Grupo cinco: Guanajuato, Michoacán, Querétaro y San Luis Potosí.
"Grupo seis: Distrito Federal, G., México y M..
"Grupo siete: Chiapas, Oaxaca, Puebla y Veracruz.
"Grupo ocho: C., Q.R., Tabasco y Yucatán.
"IV. Las entidades miembros de la Comisión Permanente durarán en su encargo dos años y se renovarán anualmente por mitad; pero continuarán en funciones, aún después de terminado su periodo, en tanto no sean elegidas las que deban sustituirlas.
"V. La Comisión Permanente será convocada por el secretario de Hacienda y Crédito Público, por el subsecretario de ingresos o por tres de los miembros de dicha comisión. En la convocatoria se señalarán los asuntos que deban tratarse."
"Artículo 21. Serán facultades de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales:
"I. Preparar las reuniones nacionales de funcionarios fiscales y establecer los asuntos de que deban ocuparse.
"II. Preparar los proyectos de distribución de aportaciones ordinarias y extraordinarias que deban cubrir la Federación y las entidades para el sostenimiento de los órganos de coordinación, los cuales someterá a la aprobación de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales.
"III. F. como consejo directivo del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas y formular informes de las actividades de dicho instituto y de la propia Comisión Permanente, que someterá a la aprobación de la reunión nacional.
"IV. Vigilar la creación e incremento de los fondos señalados en esta ley, su distribución entre las entidades y las liquidaciones anuales que de dichos fondos formule la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como vigilar la determinación, liquidación y pago de participaciones a los Municipios que de acuerdo con esta ley deben efectuar la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las entidades.
"V. Formular los dictámenes técnicos a que se refiere el artículo 11 de esta ley.
"VI. Las demás que le encomienden la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los titulares de los órganos hacendarios de las entidades."
"Artículo 22. El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), es un organismo público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con las siguientes funciones:
"I. Realizar estudios relativos al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
"II. Hacer estudios permanentes de la legislación tributaria vigente en la Federación y en cada una de las entidades, así como de las respectivas administraciones.
"III. Sugerir medidas encaminadas a coordinar la acción impositiva federal y local, para lograr la más equitativa distribución de los ingresos entre la Federación y las entidades.
"IV. Desempeñar las funciones de secretaría técnica de la reunión nacional y de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
"V. Actuar como consultor técnico de las haciendas públicas.
"VI. Promover el desarrollo técnico de las haciendas públicas municipales.
"VII. Capacitar técnicos y funcionarios fiscales.
"VIII. Desarrollar los programas que apruebe la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales.
"Para el desempeño de las funciones indicadas el instituto podrá participar en programas con otras instituciones u organismos que realicen actividades similares."
"Artículo 23. Los órganos del instituto a que se refiere el artículo anterior, serán:
"I. El director general, que tendrá la representación del mismo.
"II. La asamblea general que aprobará sus estatutos, reglamentos, programas y presupuesto. La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales fungirá como asamblea general del instituto.
"III. El consejo directivo que tendrá las facultades que señalen los estatutos. Fungirá como consejo directivo la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales."
"Artículo 24. La Junta de Coordinación Fiscal se integra por los representantes que designe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los titulares de los órganos hacendarios de las ocho entidades que forman la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales."
Como se advierte, el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los gobiernos de las entidades, por medio de su órgano hacendario, participan en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Esta participación la realizan a través de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC) y la Junta de Coordinación Fiscal.
La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales sesionará cuando menos una vez al año y será convocada por el secretario de Hacienda y Crédito Público o por la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, y en la convocatoria se señalarán los asuntos que serán tratados en la reunión. Las facultades de la reunión son aprobar los reglamentos para su funcionamiento, así como los relativos de la Comisión Permanente de Funcionarios, del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas y de la Junta de Coordinación Fiscal.
Igualmente, la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales cuenta con facultades para establecer las aportaciones que se deben cubrir para el sostenimiento de los órganos vigilantes del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, funge como asamblea general del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, propone las medidas convenientes para actualizar o mejorar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Por su parte, la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, se integra por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por ocho entidades que desarrollarán sus funciones en grupos representados en forma rotativa, de los cuales el número seis, lo integran el Distrito Federal, G., México y M..
De las facultades de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, destaca la relativa a vigilar la creación e incremento de los fondos señalados en la Ley de Coordinación Fiscal, así como la distribución entre las entidades y las liquidaciones anuales que de dichos fondos formule la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como la de vigilar la determinación, liquidación y pago de participaciones a los Municipios que, de acuerdo con esta ley, deben efectuar la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las entidades.
Respecto del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, se advierte que, entre otras atribuciones, cuenta con facultades para realizar estudios relativos al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de la legislación tributaria de la Federación y las entidades. Asimismo, cuenta con la facultad de sugerir medidas encaminadas a coordinar la acción impositiva federal y local, para lograr la más equitativa distribución de los ingresos entre la Federación y las entidades.
En relación con lo anterior, en la acción de inconstitucionalidad 29/2008, se calificó de constitucional el proceso legislativo que derivó en el decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete, en relación con el contenido de los artículos 16, 19 y 21 de la Ley de Coordinación Fiscal, con base en lo siguiente:
1) Dentro del procedimiento legislativo regulado en los artículos 50, 71, 72, 73, fracciones VII, XXIX y XXX, 74, 76 y 122 constitucionales, no se prevé obligación para el legislador de tomar en cuenta las disposiciones previstas en la Ley de Coordinación Fiscal.
2) Los órganos de la coordinación fiscal (Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, Comisión Permanente, INDETEC y Junta de Coordinación Fiscal), tienen solamente atribuciones de consulta y apoyo.
3) De los artículos 16, 19 y 21 de la Ley de Coordinación Fiscal, no se desprende que los citados órganos deban participar directamente en el proceso legislativo o que con base en sus resoluciones o principios deban iniciarse o modificarse leyes o que éstas sean un requisito previo para la atribución de iniciar leyes.
4) Dichos organismos forman un todo armónico que proporciona un espacio de discusión de los principales temas que afectan el funcionamiento del sistema, de acuerdo a la perspectiva tanto de la Secretaría de Hacienda como de las entidades federativas; sin embargo, no tienen capacidad de decisión, sino únicamente de propuesta y de consulta, esto es, sus opiniones carecen de fuerza vinculatoria.
5) Los artículos 16, 19 y 21 de Ley de Coordinación Fiscal no albergan una formalidad inherente a los procesos de reformas de las leyes tributarias, por lo cual, no se puede analizar el fondo de la pretensión, porque en sí misma no implica una violación indirecta a la Constitución Federal.
Los argumentos anteriores derivaron en la jurisprudencia P./J. 18/2009, que señala:
"IMPUESTOS FEDERALES. PARA LA VALIDEZ DEL PROCESO DE REFORMA RELATIVO NO ES OBLIGATORIO CONSIDERAR O ACATAR LAS RESOLUCIONES DE LOS ÓRGANOS QUE COMPONEN EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 19, 20 Y 21 DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL. Los indicados preceptos prevén que tanto el Gobierno Federal como los Locales participarán en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a través de órganos decoordinación fiscal como la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas y la Junta de Coordinación Fiscal, los cuales sólo tienen atribuciones de consulta y apoyo, por lo que no pueden intervenir directamente en el proceso de reforma a una ley federal tributaria, ni sus resoluciones o principios deben tomarse necesariamente en cuenta como requisito previo a esa modificación, máxime que constitucionalmente no existe esa condición para la validez del proceso legislativo respectivo." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, T.X., abril de 2009, tesis P./J. 18/2009, página 1118)
De lo anterior, se advierte que este tribunal ya determinó que los órganos encargados de vigilar y perfeccionar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, no pueden intervenir directamente en el proceso de reforma a una ley federal tributaria, ni sus resoluciones o principios deben tomarse necesariamente en cuenta como requisito previo a esa modificación, puesto que no existe tal condición constitucional para la validez del procedimiento legislativo respectivo.
No obstante, conviene precisar que la Ley de Coordinación Fiscal no es tributaria, toda vez que su objeto atiende a una naturaleza administrativa y de hacienda pública que coordina el sistema fiscal de la Federación con los Estados, Municipios y el Distrito Federal, establece la participación que corresponde a sus haciendas públicas en los ingresos federales, distribuye las participaciones, fija las reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales, constituye los organismos en materia de coordinación fiscal y da las bases de su organización y funcionamiento (artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal).
Por tanto, aun cuando sería conveniente que el trabajo de los organismos vigilantes del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se tomara en cuenta para la modificación estructural de los criterios de distribución de ingresos federales previstos en la Ley de Coordinación Fiscal, lo cierto es que ni en la Ley de Coordinación Fiscal ni en el procedimiento legislativo previsto en la Constitución General, específicamente la facultad de iniciativa de leyes otorgada al presidente de la República mexicana, se establece condicionamiento alguno que sustente tal obligación.
Ello, puesto que el artículo 71 de la Constitución Federal,(47) establece que la facultad de iniciativa de leyes, la tienen órganos plenamente identificados como son el presidente de la República, los diputados y senadores del Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y, por tanto, no cabe la posibilidad de imponer mayores requisitos que los previstos en la propia Constitución, ya que ello implicaría limitar atribuciones y facultades constitucionales concedidas a los órganos antes mencionados.
Bajo estas consideraciones resulta infundado el argumento expresado por la parte actora, en el sentido de que el artículo primero del decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete, transgrede los artículos 14 y 16 constitucionales.
SEXTO. Marco constitucional aplicable a la coordinación fiscal.

Ver votación 3


La coordinación fiscal es una materia que encuentra su fundamento en el análisis concatenado de preceptos y principios constitucionales, para cuyo análisis es necesario también tomar en cuenta el origen y desarrollo del sistema tributario nacional. De tal forma, que previo al análisis de los conceptos de invalidez planteados, es necesario dejar sentados los principios aplicables en la materia y a la luz de los cuales se hará el estudio pertinente.
En un Estado federal, el núcleo de la Constitución reside en una distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno, lo que a su vez exige una determinada asignación de la potestad tributaria o de los recursos financieros disponibles. Es decir, para cumplir con sus competencias, las entidades federativas requieren de fuentes de ingreso, ya sean propias o por transferencias de recursos.
Nuestra Constitución no opta por una distribución de la potestad tributaria ni por un régimen de transferencias, sino que establece una coincidencia tributaria entre la Federación y los Estados, lo que ha llevado a la adopción de la coordinación fiscal para evitar los efectos económicos negativos a los que conduciría la doble tributación de las fuentes de ingreso.
Ahora, la posibilidad de que las entidades federativas renuncien a su potestad tributaria a cambio de recibir transferencias de fondos federales, no está prevista en la Constitución y es por eso que, a diferencia de otras Constituciones de Estados federales, la nuestra no contempla principios expresos conforme a los cuales deba llevarse a cabo la distribución de las participaciones federales entre las entidades federativas.
Ello no significa que el legislador pueda regular esta materia en el vacío, sin parámetro alguno que oriente su acción, ya que es posible extraer de la Constitución algunos principios generales que resultan aplicables al Sistema de Coordinación Fiscal, como son el de proporcionalidad distributiva y el de redistribución de la riqueza.
a) Proporcionalidad distributiva
El principio de proporcionalidad distributiva encuentra su fundamento en el artículo 73, fracción XXIX, último párrafo, de la Constitución General, el cual prevé que las entidades federativas participarán en el rendimiento de las contribuciones especiales "en la proporción" que la ley secundaria federal determine.
Como quedó apuntado, las fracciones VII, XXIX y XXX de dicho artículo, son la base constitucional que da competencia a la Federación para legislar en la materia, por tanto, sus principios resultan aplicables no sólo a la distribución de los rendimientos derivados de las contribuciones especiales, sino a todas las participaciones.
En ese sentido, cuando la Constitución se refiere a una "proporción", debe entenderse a la necesidad de que exista alguna medida de relación entre lo que una entidad federativa contribuye a la recaudación federal y lo que recibe por vía de participaciones. Esto es lo que en el contexto de la coordinación fiscal se ha conocido como principio resarcitorio.
Así, el principio resarcitorio implica que entre mayor sea la contribución de una entidad a la recaudación federal, mayor debe ser la cantidad que le corresponda por participaciones.
Sin embargo, esta relación no necesariamente tiene que ser exacta porque existen otros principios constitucionales que permiten al legislador modular la proporcionalidad distributiva.
En este aspecto, como quedó señalado, el principio de proporcionalidad distributiva aplicable a la materia de coordinación fiscal, deriva del artículo 73, fracciones VII, XXIX y XXX, constitucional. En relación con ello, resulta pertinente aclarar que si bien en materia impositiva, esta Suprema Corte ha derivado el citado principio de proporcionalidad del artículo 31, fracción IV, constitucional, éste no resulta aplicable a la materia que nos ocupa.
El artículo 31 establece las obligaciones que los individuos tienen frente al Estado, entre ellos la prevista en la fracción IV, que de manera puntual establece la de contribuir a los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
De dicha disposición se han desarrollado jurisprudencialmente como principios tributarios el de equidad y proporcionalidad, los cuales sirven como referente para analizar las contribuciones, tomando como parámetro de constitucionalidad la capacidad que tienen los individuos para contribuir al gasto público.
Sin embargo, es claro que este análisis que opera hacia los individuos y a su capacidad de contribuir, no puede trasladarse al gasto público, pues la asignación y gasto del presupuesto atiende a otros parámetros.
b) Redistribución de la riqueza
El principio redistributivo, deriva de los artículos 25,(48) 26,(49) y 27(50) constitucionales que forman parte del capítulo económico de la Constitución, en cuanto contienen postulados tendentes a lograr la distribución de la riqueza.
El citado artículo 25 ordena que la rectoría del desarrollo económico debe orientarse a "una más justa distribución del ingreso y la riqueza"; el 26 señala que el sistema de planeación del desarrollo debe tender a la "equidad del crecimiento de la economía"; y, el 27 prevé que el aprovechamiento de los elementos naturales tendrá por objeto "una distribución equitativa de la riqueza pública".
Como se ve, de estas normas deriva que la redistribución de la riqueza es un principio rector esencial de la actividad estatal en materia económica, en la que se inserta la coordinación fiscal.
En el caso, la obligación del Estado de redistribuir la riqueza en aras de un equitativo crecimiento económico, conlleva la adopción de mecanismos a través de los cuales se corrijan los desequilibrios económicos entre las entidades federativas, y la distribución de las participaciones federales se ha utilizado como un instrumento efectivo para tal efecto.
Así, el legislador ordinario al distribuir las participaciones federales entre las entidades no sólo debe garantizar la existencia de una medida de relación entre las cantidades recibidas y la aportación de las entidades federativas a la sinergia recaudatoria (proporcionalidad distributiva), sino también el cumplimiento de criterios de redistribución de la riqueza, lo que en el contexto de la coordinación se ha conocido como principio solidario.
En este sentido, el principio de solidaridad lo que conlleva es que la distribución se haga atendiendo a las condiciones y necesidades propias de cada entidad, tales como podrían ser población, territorio, entre otros, a fin de lograr que aquellas que se encuentren en situación de mayor desventaja respecto de las otras partes integrantes de la Federación reciban más apoyo, sin que ello tenga que ver con su capacidad de aportación.
De esta manera, lo que exige la Constitución es que en las fórmulas de distribución de las participaciones se refleje de alguna manera la fuerza económica de cada una de ellas, sin que ello conlleve que la relación entre lo aportado y lo recibido deba ser una relación positiva en la que las entidades deban recibir al menos una cantidad equivalente a la que percibirían de no haber renunciado a su potestad tributaria (principio resarcitorio), puesto que el legislador también se encuentra condicionado a buscar una más justa distribución del ingreso (principio redistributivo o solidario), por lo que en todo caso a él le corresponde definir el balance adecuado entre lo resarcitorio y lo redistributivo.
Conforme con lo anterior, tomando en cuenta que si bien existen principios constitucionales aplicables a la coordinación fiscal, como se expuso, no hay una regla sobre los porcentajes o formas concretas para su instrumentación, este Pleno concluye que el legislador tiene libertad de configuración para diseñar el sistema de distribución que estime conveniente, pudiendo modificar el sistema para adecuarlo a nuevas necesidades o modular los principios resarcitorio y solidario, enfatizando alguno en particular.
En este sentido, la ausencia de reglas constitucionales sobre la aplicación de estos principios en la coordinación fiscal, deriva en la libertad de configuración del legislador, por lo que no corresponde a esta Suprema Corte analizar el apego de las fórmulas a uno u otro principio, sino únicamente advertir que ambos componentes estén presentes en la ingeniería de las fórmulas, para lo cual es suficiente un ejercicio de mera constatación, a la luz del principio de razonabilidad inherente a la obligación general de motivación de los actos legislativos.
Así, a través de la modificación a las fórmulas de distribución de los recursos entre las entidades federativas deben perseguirse finalidades constitucionalmente válidas mediante mecanismos idóneos al fin buscado.
Por tanto, el tamiz de estudio de las medidas cuestionadas puede darse únicamente mediante la aplicación de un test de razonabilidad laxo, prácticamente en un nivel de interdicción a la arbitrariedad, al tratarse de políticas públicas y no estar involucrados derechos fundamentales.
En consecuencia, el argumento planteado por el Distrito Federal en el sentido de que debe aplicarse un test de proporcionalidad, pues la distribución del Fondo General de Participaciones, no puede hacerse a costa de una afectación desmedida o innecesaria de otros derechos, resulta inatendible.
Con base en el marco referencial sentado, se estudiarán los conceptos de invalidez planteados.
SÉPTIMO. Estudio de los fondos de distribución de los ingresos federales.

Ver votación 4


En el presente considerando, se analizarán los argumentos particulares respecto de los criterios de distribución empleados en las fórmulas del Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, Fondo de Fiscalización y Fondo de Compensación.(51)
Cabe aclarar que si bien se reclama el decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, concretamente, el artículo primero de dicho decreto, mediante el cual se reforman y adicionan diversos preceptos de la Ley de Coordinación Fiscal, únicamente se tendrán por impugnados los preceptos que se refutan específicamente o que se vinculan con algún argumento que permita atender a la causa de pedir.
Sirven de apoyo a lo anterior, las jurisprudencias de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS."(52) y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR."(53)
I. Fondo General de Participaciones
La parte actora reclama que la reforma al artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal transgrede los artículos 14 y 16 constitucionales, a partir de lo siguiente:
a) En la nueva mecánica de distribución se redefinen los tres componentes del Fondo General de Participaciones ponderados por población, bajo el argumento de lograr que las participaciones tengan una relación más estrecha con la actividad económica de las entidades.
b) Existe una motivación incorrecta sobre la variable del producto interno bruto estatal, ya que no tiene una publicación anual; la última corresponde al ejercicio fiscal dos mil cuatro, lo que implicará distribuir el sesenta por ciento de los recursos que le corresponderán a cada entidad con un indicador que tiene un retraso de al menos cuatro años.
c) Si se aplican en retrospectiva las nuevas fórmulas de distribución en función de la recaudación estatal, hay entidades federativas en las que los coeficientes con base en los cuales se distribuirá este treinta por ciento, hubiera sido contrario al comportamiento de su recaudación, tal es el caso del Distrito Federal, donde su coeficiente es contracíclico a la recaudación, es decir, mientras su recaudación sube, su coeficiente baja y viceversa, lo que resulta contrario a lo que se pretende lograr con las nuevas fórmulas.
d) La fórmula que se aplica al Fondo General de Participaciones no resulta equitativa, ya que el "premio" para aquellas entidades federativas que han incrementado su recaudación en el pasado y que, por tanto, resultaría difícil aumentarla en el presente, es sólo del diez por ciento del Fondo General de Participaciones, mientras que para las entidades que han pospuesto su esfuerzo recaudatorio y, por tanto, tienen hoy un potencial de incrementar su recaudación mayor, recibirían el treinta por ciento del fondo.
e) Excluir la contribución del impuesto sobre adquisición de inmuebles de la recaudación local impacta significativamente al Distrito Federal, entidad que dadas sus características particulares, toma en cuenta dicho impuesto como parte de su recaudación local, el cual representó en el dos mil seis (de acuerdo a la cuenta pública de ese año) el dieciocho por ciento del total de los impuestos, lo que se traduce en un trato inequitativo para el Distrito Federal, ya que su información sobre este impuesto es totalmente certera y verificable, además de auditable, al estar incluida en sus cuentas públicas de cada ejercicio fiscal.
f) La reforma generará efectos contrarios a los que se compromete, y el Distrito Federal observará en el mediano plazo una caída constante en el coeficiente de distribución del Fondo General de Participaciones, que significará una pérdida promedio anual en los próximos cinco años, con relación a lo que se obtendría con las fórmulas vigentes de aumentar la recaudación federal participable, de aproximadamente tres mil novecientos treinta y un millones de pesos.
Asimismo, la parte actora reclama que los artículos 2o. y 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal, violan en perjuicio del Gobierno del Distrito Federal los artículos 40, 41, 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), de la Constitución Federal, lo cual sustenta en los siguientes argumentos:
a) El objetivo del principio resarcitorio es reparar a las entidades federativas, incluido el Distrito Federal, en proporción a la pérdida económica causada con motivo de la suspensión y derogación de los tributos locales, y del no ejercicio de sus facultades constitucionales en materia tributaria, a cambio de recibir participaciones en los ingresos federales, con motivo de su adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
b) Las fórmulas de distribución del Fondo General de Participaciones han sido modificadas a iniciativa del Ejecutivo Federal, eliminando el principio resarcitorio que había prevalecido desde el inicio del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
c) La nueva fórmula para asignar los recursos en el Fondo General de Participaciones no resulta equitativa, ya que el "premio" para aquellas entidades federativas que han realizado esfuerzos y han incrementado su recaudación en el pasado reciente y que, por tanto, les resultará más difícil incrementarla, es de sólo diez por ciento del monto del Fondo General de Participaciones. Mientras que las entidades que, por las razones que sean han pospuesto su esfuerzo recaudatorio y, por tanto, hoy tienen mayor potencial de incrementar su recaudación, recibirán el treinta por ciento del Fondo General de Participaciones.
d) La nueva mecánica redefine los tres componentes de distribución del Fondo General de Participaciones ponderados por población, bajo el argumento de hacer que las participaciones tengan una relación más estrecha con la actividad económica de las entidades.
e) Si se aplican en retrospectiva las nueve fórmulas de distribución en función de la recaudación estatal, hay entidades federativas en las que los coeficientes sobre la base de los cuales se distribuirá este treinta por ciento resultaría contrario al comportamiento de su recaudación, tal es el caso del Distrito Federal, donde su coeficiente es contracíclico a la recaudación, es decir, mientras su recaudación sube, su coeficiente de participación baja y viceversa, justo lo contrario a lo que se pretende lograr con las nuevas fórmulas.
f) Existe un trato inequitativo y desigual para el Distrito Federal, al condicionar la inclusión del impuestosobre adquisición de inmuebles, ya que su información sobre este impuesto es totalmente certera y verificable, además de auditable, al estar incluida en sus cuentas públicas de cada ejercicio fiscal.
g) A pesar de que se mantenga fijo el monto de recursos que se obtendrá en el dos mil siete y que la recaudación federal participable crezca como resultado de mayores impuestos, la reforma impugnada generará efectos contrarios a los que señalan la iniciativa y el dictamen, de ahí que el Distrito Federal tendrá en el mediano plazo una caída constante en el coeficiente de distribución del Fondo General de Participaciones.
Una vez que se han expresado los argumentos hechos valer por la parte actora, resulta conveniente transcribir el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal:
"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.
"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.
"No se incluirán en la recaudación federal participable, los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo.
"Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni el impuesto sobre automóviles nuevos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o. A de esta ley; ni la parte correspondiente al régimen de pequeños contribuyentes; ni la recaudación obtenida en términos de lo previsto en los artículos 2o., fracción II, inciso B) y 2o. A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; ni las cantidades que se distribuyan a las entidades federativas de acuerdo con lo previsto en los artículos 4o. A y 4o. B de esta ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 1% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 163 y 202 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
"El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a la fórmula siguiente:

Ver fórmula 1


La fórmula anterior no será aplicable en el evento de que en el año de cálculo la recaudación federal participable sea inferior a la observada en el año 2007. En dicho supuesto, la distribución se realizará en función de la cantidad efectivamente generada en el año de cálculo y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada entidad haya recibido de dicho fondo en el año 2007. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá solicitar a las entidades la información que estime necesaria para verificar las cifras recaudatorias locales presentadas por las entidades.
"También se adicionará al fondo general un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989 por las entidades federativas, por concepto de las bases especiales de tributación. Dicho monto se actualizará en los términos del artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, desde el sexto mes de 1989 hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe la distribución. Este monto se dividirá entre doce y se distribuirá mensualmente a las entidades, en la proporción que representa la recaudación de estas bases de cada entidad, respecto del 80% de la recaudación por bases especiales de tributación en el año de 1989.
"Adicionalmente, las entidades participarán en los accesorios de las contribuciones que forman parte de la recaudación federal participable, que se señalen en los convenios respectivos. En los productos de la Federación relacionados con bienes o bosques, que las leyes definen como nacionales, ubicados en el territorio de cada entidad, ésta recibirá el 50% de su monto, cuando provenga de venta o arrendamiento de terrenos nacionales o de la explotación de tales terrenos o de bosques nacionales.
"Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva."
En relación con todos los conceptos dirigidos a combatir las fórmulas para integrar los Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, Fondo de Fiscalización, Fondo de Compensación, no procede realizar un análisis pormenorizado, sino un mero control de evidencia que permita determinar si en las fórmulas se encuentran presentes los elementos derivados de la Norma Fundamental.
Como quedó sentado en el considerando precedente en el que se fijó el marco constitucional para el estudio de la controversia, si bien de la Constitución General derivan dos principios aplicables a la coordinación fiscal, el de proporcionalidad y el de redistribución de la riqueza, ésta no determina la manera en que éstos deben ser incluidos en el diseño de las fórmulas de reparto de los recursos, por lo que mientras dichos elementos se encuentren previstos, se entenderá constitucional el diseño, pues la configuración específica es una cuestión disponible para el legislador.
Como consecuencia de lo anterior, los argumentos relativos a los efectos específicos de las normas por la modificación de la fórmula, tales como que el coeficiente de la recaudación es contracíclico, lo que aducen como falta de equidad entre las entidades que han incrementado su recaudación en el pasado y las que han pospuesto el esfuerzo recaudatorio, la afectación particular al Distrito Federal debido a la alegada caída en el coeficiente de distribución del Fondo General de Participaciones son inatendibles.
Procediéndose a estudiar los conceptos de invalidez restantes.
1. Violación al principio de fundamentación previsto en el artículo 16 constitucional, en virtud de que en ellas prevalece el "juego de la suma cero", pues al modificarse los coeficientes de distribución de los recursos entre las entidades federativas, seguirán existiendo perdedores y ganadores.
Tratándose de actos legislativos, el Pleno de este tribunal ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, debe entenderse la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello (fundamentación), y que las leyes que emita se refieran a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.
Resulta aplicable la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno, cuyo rubro, contenido y datos de localización, son del tenor siguiente:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica." (Semanario Judicial de la Federación, Pleno, Séptima Época, 181-186, Primera Parte, página 239)
En este sentido, si como quedó expuesto en el considerando quinto, el Congreso de la Unión tiene facultad para legislar en materia de coordinación fiscal y la valoración sobre la necesidad de modificar las fórmulas previstas en la ley impugnada, entra dentro de su ámbito de atribuciones, el planteamiento de la actora es infundado, en tanto que no vulneran el principio de legalidad previsto en el artículo 16 constitucional.
Ahora, los argumentos vinculados con la prevalencia del "juego de la suma cero", son inatendibles en tanto que no tienen un referente constitucional, pues como quedó expuesto los únicos principios constitucionales aplicables a la materia son el de proporcionalidad y el redistributivo.
2. La parte actora plantea tanto en este concepto de invalidez como en el cuarto que conforme a la fracción VI del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal, el impuesto sobre adquisición de inmuebles no se toma en cuenta para efectos del cálculo de los dos coeficientes asociados a la recaudación fiscal local, hasta que la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales no determine que existe información certera y verificable de dicho impuesto. Además de que tampoco se toma en cuenta que en dos mil seis, el impuesto sobre adquisición de inmuebles, representó el dieciocho por ciento (18%) de sus impuestos, generando un trato inequitativo porque la información se encuentra en la cuenta pública que es certera, verificable y auditable.
A fin de dar respuesta al planteamiento de la actora, es conveniente acudir a la fracción VI del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal, que dice:
"Disposiciones transitorias de la Ley de Coordinación Fiscal
"Artículo segundo. Para los efectos de las modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal previstas en el artículo anterior se estará a lo siguiente:
"...
"VI. El impuesto sobre adquisición de inmuebles no computará para efectos del cálculo de los dos coeficientes asociados a la recaudación local, contenidos en la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones prevista en el artículo 2o. de esta ley, hasta en tanto la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales no determine que existe información certera y verificable en relación con dicha contribución."
Del numeral antes transcrito se advierte que el impuesto sobre adquisición de inmuebles (ISAI) no computará para efectos del cálculo de los dos coeficientes asociados a la recaudación local, contenidos en la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones prevista en el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, hasta que la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales no determine que existe información certera y verificable en relación con dicha contribución.
Los artículos 16 y 17 de la Ley de Coordinación Fiscal, establecen:
"Artículo 16. El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades, por medio de su órgano hacendario, participarán en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a través de:
"I. La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales.
"II. La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
"III. El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC).
"IV. La Junta de Coordinación Fiscal."
"Artículo 17. La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales se integrará por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y por el titular del órgano hacendario de cada entidad. La reunión será presidida conjuntamente por el secretario de Hacienda y Crédito Público y el funcionario de mayor jerarquía presente en la reunión, de la entidad en que ésta se lleve a cabo.
"El secretario de Hacienda y Crédito Público podrá ser suplido por el subsecretario de ingresos, y los titulares del área hacendaria de las entidades por la persona que al efecto designen."
De los numerales antes transcritos se advierte que el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los gobiernos de las entidades, por medio de sus respectivos órganos hacendarios, participarán en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a través de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC) y la Junta de Coordinación Fiscal.
Asimismo, se precisa que la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales se integrará por el secretario de Hacienda y Crédito Público y por el titular del órgano hacendario de cada entidad federativa.
Con base en lo anterior, se estima que el hecho de que el numeral impugnado establezca que el impuesto sobre adquisición de inmuebles (ISAI) no computará para efectos del cálculo de los dos coeficientes asociados a la recaudación local, contenidos en la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones prevista en el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, hasta que la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales no determine que existe información certera y verificable en relación con dicha contribución, no viola el principio de equidad, toda vez que la actora no recibe un trato diferenciado con respecto a las demás entidades federativas.
En efecto, de la norma jurídica en análisis no se advierte que a algunas entidades se le toma en cuenta el impuesto sobre adquisición de inmuebles para los efectos de integrar los coeficientes, sino por el contrario, este indicador se considerará en el momento en que la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales determine que existe información certera y verificable de dicha contribución en todas las entidades federativas.
De manera tal que la condición señalada en la fracción VI del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal, no genera ningún trato inequitativo o discriminatorio porque dicha norma al ser de carácter general, rige para todas entidades federativas, incluyendo al Distrito Federal.
No es obstáculo para arribar a la conclusión anterior, el hecho de que la actora manifieste que en el ejercicio de dos mil seis, el impuesto sobre adquisición de inmuebles (ISAI), representó el dieciocho por ciento (18%) de sus impuestos, dado que su veracidad o no, no es el requisito que exige la norma impugnada, sino de que la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales determine que existe información certera y verificable.
En efecto, en el supuesto de que a la actora se le permitiera considerar al ISAI, esto podría generar un trato inequitativo para las demás entidades federativas, porque para aquélla se tomaría en consideración un indicador que no podría ser considerado para todas las demás entidades federativas, mientras que la comisión no certifique que existe información certera y verificable.
En este orden de ideas, lo relevante no es si alguna de ellas cuenta o no con información certera, verificable y auditable del ISAI, sino que dicha información sea generada por todas las entidades federativas para que se esté en la posibilidad de tomar en consideración a dicho impuesto como variable en la fórmula del Fondo General de Participaciones.
A fin de dar cumplimiento a lo anterior, la fracción VI del artículo segundo transitorio de la Ley de Coordinación Fiscal establece que la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales debe realizar todos aquellos actos necesarios, a fin de que las entidades federativas puedan considerar al impuesto sobre adquisición de inmuebles en la distribución del Fondo General de Participaciones.
3. La demanda indica que las nuevas fórmulas para distribuir el Fondo General de Participaciones eliminan el principio resarcitorio, que es la base del sistema de participaciones, violando los artículos 40, 41 y 122, apartado C, base primera, fracción IV, inciso b), de la Constitución.
En primer lugar, los preceptos fundamentales señalados por el actor, no contienen principios aplicables a la coordinación fiscal, pues como se explicó en el marco de estudio, ellos derivan de los numerales 73, fracción XXIX, último párrafo, 25, 26 y 27 constitucionales, siendo éstos los de proporcionalidad distributiva (resarcitorio) y redistribución de la riqueza (solidario).
En estos términos, es claro que la exigencia del Distrito Federal de que se haga una restitución casi directa de lo que hubiera percibido una entidad si no estuviera adherida al Sistema de Coordinación Fiscal no es acorde con el mandato constitucional, pues ambos principios deben estar presentes, en tanto que, la manera en que dicho elemento se integre en la fórmulas de distribución es un aspecto de libre configuración del Congreso.
En el caso, el argumento resulta infundado, pues contrario a lo aducido no se elimina el principio resarcitorio, pues como se advierte del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, para el cálculo del primer coeficiente de distribución se atiende al producto interno bruto del último año que hubiese dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía para la entidad, así como el del año anterior a aquél, siendo dicho producto un elemento netamente resarcitorio, pues existe una estrecha vinculación entre aquél y el aumento de la actividad económica de una entidad, lo que conlleva necesariamente a un incremento en la recaudación de los impuestos generados.
Ello, pues en la medida en la que aumenta el PIB de una entidad la actividad económica crece, lo que implica que la recaudación también lo hará, ya que tal indicador expresa gran precisión la actividad económica de una entidad y la estrecha vinculación entre actividad económica y potencial recaudatorio.
Adicionalmente, cabe señalar que un sistema completamente resarcitorio sería incompatible con el principio solidario (redistribución de la riqueza) que también debe permear al sistema de coordinación.
II. Fondo de Fomento Municipal
En relación con este fondo, la parte actora señala que el uno por ciento de la reserva federal de participaciones que actualmente se distribuye a los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal a través del Fondo de Fomento Municipal considerando el crecimiento en la recaudación del impuesto predial y los derechos de agua, se ponderará por población.
Al respecto, reclama que si la reforma fiscal hubiera entrado en vigor en mil novecientos noventa y siete, el comportamiento del coeficiente de distribución del Fondo de Fomento Municipal hubiera sido opuesto al comportamiento de la recaudación de agua y predial en algunas entidades federativas, entre las que se encuentra el Distrito Federal y C.. Por ello, la nueva fórmula del fondo en comento no incentiva incrementos en la recaudación, contradiciéndose contundentemente el argumento por el que se modificó esta fórmula.
A lo anterior, agrega que tal aseveración se verá reflejada en una caída sistemática en el coeficiente del Fondo de Fomento Municipal.
En consideración a lo antes mencionado, tenemos que el Fondo de Fomento Municipal se distribuye en un uno por ciento (1%) de la recaudación federal participable (RFP) ponderada por población.
Ahora bien, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete, la fórmula para la distribución del Fondo de Fomento Municipal se modificó en los siguientes términos:

Ver fórmula 2


De dicha fórmula, lo que específicamente cuestiona la actora es que a largo plazo el coeficiente del fondo será opacado por el comportamiento de las cifras poblacionales, ya que la variable "Ri,t" que significa la recaudación local de predial y de los derechos de agua de la entidad i en el año t, al ponderarse por población "ni" hace que el coeficiente "Ci,t" a largo plazo pierda valor por el decrecimiento dela población en el Distrito Federal.
Al respecto, el argumento resulta inatendible pues la inconstitucionalidad de la fórmula se hace depender de una cuestión fáctica consistente en el movimiento poblacional del Distrito Federal, lo cual no es factible valorar, pues al estudiarse disposiciones generales su confronta debe hacerse contra la Constitución General y no por la situación particular de uno de los destinatarios, a menos que se tratara de una disposición privativa.
Por tanto, si la fórmula contiene el elemento poblacional para calcular el factor de reparto, al ser uno de los distintos componentes que pueden utilizarse a fin de conseguir un efecto solidario o redistributivo, y los elementos de recaudación de predial y de agua como factores redistributivos, resulta constitucional.
Sin que sea pertinente analizar la mayor o menor incidencia de estos factores en el cálculo del fondo, pues ello entra dentro de la libertad de configuración del legislador.
III. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las entidades federativas
La parte actora argumenta que las entidades percibirán los mismos montos nominales que recibían en el dos mil siete por este fondo, y los incrementos en el mismo, debido a una mayor recaudación federal participable se distribuirán de manera inversa al producto interno bruto per cápita de la entidad federativa, lo que para el Distrito Federal en el mediano plazo se traducirá en una caída recurrente en los coeficientes de este fondo, afectando los recursos de la entidad.
Asimismo, señala que el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas se distribuye de manera inversa al producto interno bruto per cápita de la entidad federativa, situación que impactará negativamente en las finanzas por un monto de cuatrocientos veinte millones de pesos anuales.
A fin de dar respuesta al planteamiento de la actora, conviene acudir a los artículos 25 y 46 de la Ley de Coordinación Fiscal, que dicen:
"Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes:
"...
(Adicionada, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)
"VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
"Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."
"Artículo 46. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación correspondiente con recursos federales por un monto equivalente al 1.40 por ciento de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley.
(Reformado, D.O.F. 21 de diciembre de 2007)
"Los montos del fondo a que se refiere este artículo se enterarán mensualmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a los Estados y al Distrito Federal de manera ágil y directa, de acuerdo con la fórmula siguiente:

Ver fórmula 3


"La fórmula anterior no será aplicable en el evento de que en el año de cálculo el monto del fondo de aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas sea inferior al observado en el año 2007. En dicho supuesto, la distribución se realizará en función de la cantidad efectivamente generada en el año de cálculo y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada entidad haya recibido de dicho fondo en el año 2007."
Este Alto Tribunal estima que el planteamiento de la actora es infundado, en virtud de que el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), contiene un elemento solidario, en tanto que, por un lado, la fórmula únicamente se aplica a los incrementos correspondientes en el citado fondo y a la mayor recaudación federal participable, los cuales serán distribuidos de manera inversa al producto interno bruto per cápita de la entidad, manteniéndose los montos nominales recibidos por las entidades federativas en el año dos mil siete.
De esta manera, la nueva fórmula, aunada a los elementos de los otros fondos de aportaciones muestra un fuerte componente solidario para las entidades menos avanzadas. De ahí que, al combinar los recursos de las participaciones y de las aportaciones federales, las entidades avanzadas recibirán una proporción mayor de transferencias federales por concepto de participaciones mientras que las entidades menos avanzadas recibirán un trato solidario con una proporción mayor de aportaciones.
No obstante que si bien es cierto que el Distrito Federal pudiera perder en recursos derivados de este elemento solidario de la fórmula, se encuentra dentro del ámbito de libertad del legislador determinar hasta qué punto debe atenderse a un modelo solidario o redistributivo, por lo que la eventual afectación que por este fondo pudiera producirse a la entidad actora, no conduce a la inconstitucionalidad de la fórmula.
IV. El Fondo de Fiscalización
En relación con el Fondo de Fiscalización, la parte actora sostiene que a partir de la reforma impugnada, se conjugan los recursos que se destinan para la coordinación en derechos con la reserva de contingencia, creando así el Fondo de Fiscalización, conformándose por el uno punto veinticinco por ciento (1.25%) de la recaudación federal participable.
Asimismo, señala que la base para la distribución de este fondo, es la participación que las entidades recibieron por concepto de coordinación en derechos y por la reserva de contingencia, de lo cual se destaca que el Distrito Federal no recibe recursos por este último concepto desde el dos mil seis.
En este sentido, también se expone que en promedio, de dos mil uno a dos mil cinco, el Distrito Federal recibió setecientos seis millones de pesos por este concepto; sin embargo, desde el ejercicio dos mil seis la reserva de contingencia se ha agotado antes de que se le asignen recursos al Distrito Federal. Igualmente, aluden que el hecho de que con el Fondo de Fiscalización aprobado se deja fijo el monto recibido por la reserva de contingencia en el dos mil siete, el Distrito Federal estará dejando de percibir más de setecientos millones de pesos de manera permanente.
A continuación se transcriben los artículos 4o. y 5o. de la Ley de Coordinación Fiscal, que dicen:
(Reformado, D.O.F. 21 de diciembre de 2007)
"Artículo 4o. El Fondo de Fiscalización estará conformado por un monto equivalente al 1.25% de la recaudación federal participable de cada ejercicio.
"El fondo a que se refiere este artículo se distribuirá en forma trimestral a las entidades que se ajusten estrictamente a lo establecido en el artículo 10-A de esta ley, de acuerdo a la siguiente fórmula:

Ver fórmula 4


"La fórmula del Fondo de Fiscalización no será aplicable en el evento de que en el año de cálculo dicho fondo sea inferior a la participación que la totalidad de las entidades hayan recibido en el 2007 por concepto de coordinación de derechos y reserva de contingencia. En dicho supuesto, la distribución se realizará en función de la cantidad efectivamente generada en el año de cálculo y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada entidad haya recibido por concepto de coordinación de derechos y reserva de contingencia en el año 2007.
"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que del Fondo de Fiscalización corresponda a las entidades federativas. Tratándose del Distrito Federal, la distribución de dichos recursos se efectuará a sus demarcaciones territoriales.
"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá verificar el cumplimiento de las labores de fiscalización efectuadas por las entidades federativas en los términos de este artículo."
(Reformado, D.O.F. 21 de diciembre de 2007)
"Artículo 5o. Los cálculos de participaciones a que se refieren los artículos 2o. y 2o. A de esta ley se harán para todas las entidades, aunque algunas o varias de ellas no se encuentren adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Las participaciones que correspondan a las entidades que dejen de estar adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal serán deducidas del fondo general de participaciones, del Fondo de Fomento Municipal y del fondo de fiscalización."
Para dar contestación a lo anterior, se precisa que el Fondo de Fiscalización (FF) se distribuye a razón de uno punto veinticinco por ciento (1.25%) de la recaudación federal participable (RFP).
La base es la participación que las entidades recibieron por concepto de coordinación de derechos y por la reserva de contingencia. Empero, señala la actora, el Distrito Federal no recibe recursos de este último concepto desde el año de dos mil seis. La reserva de contingencia se distribuye en cero punto veinticinco por ciento (0.25%) de la recaudación federal participable (RFP) y su distribución comienza con la entidad que tiene el coeficiente de participación menor y continúa en forma ascendente, hasta agotarse.
La reserva de contingencia se creó para apoyar a las entidades cuya participación total en los Fondos General de Participación y de Fomento Municipal, no alcance el crecimiento experimentado por la recaudación federal participable de un año, respecto a la de mil novecientos noventa.
A juicio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el planteamiento de la actora es infundado, pues dentro de la mecánica del sistema de coordinación fiscal, existen diversos fondos que persiguen distintas finalidades, por lo que no es correcto analizar cada uno de ellos aisladamente, sino en el contexto general del diseño de distribución de participaciones, siendo que el que nos ocupa, tiene una participación de uno punto veinticinco por ciento (1.25%) de la recaudación federal participable y su finalidad es ayudar a las entidades que se vean menos favorecidas después de la aplicación de los fondos de mayor cuantía.
Es decir, al hacerse la asignación conforme a las fórmulas, puede darse el supuesto de que algunas entidades se vean en una situación desigual frente a las otras, pero ello no deriva de un trato diferenciado en la ley, sino de su situación particular, como por ejemplo, un producto interno bruto estatal muy bajo o bien una recaudación escasa. Para ese tipo de situaciones se establece este fondo, por lo que no es lógico que a todas las entidades se les considere para éstos, ya que por su naturaleza son partidas que sirven para equilibrar las desigualdades entre las entidades. Esto es, son fondos con una naturaleza esencialmente solidaria, lo que como se ha visto, está dentro de la libertad de configuración del Congreso en esta materia.
En estas condiciones, al ser razonable esta forma de distribución dentro del esquema de funcionamiento de la coordinación fiscal, resulta constitucional.
V. Fondo de Compensación
La parte actora impugna que el Fondo de Compensación se distribuirá únicamente entre las diez entidades federativas que tengan los menores niveles de producto interno bruto per cápita, no minero y no petrolero, de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, lo cual no necesariamente compensa a aquellas entidades afectadas por las nuevas fórmulas de distribución, como es el caso del Distrito Federal.
Asimismo, el órgano actor señala que parte de los recursos de este Fondo de Compensación se distribuirán entre por lo menos cuatro entidades federativas que se benefician con la nueva fórmula del Fondo General de Participaciones, contraponiéndose al objetivo para el cual fue creado el citado fondo.
En cuanto al Fondo de Compensación el artículo relativo establece lo siguiente:
(Adicionado, D.O.F. 21 de diciembre de 2007)
"Artículo 4o. A. La recaudación derivada de la aplicación de las cuotas previstas en el artículo 2o. A, fracción II de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, se dividirá en dos partes:
"I.D. total recaudado 9/11 corresponderá a las entidades federativas en función del consumo efectuado en su territorio, siempre y cuando se encuentren adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y celebren con la Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, convenio de colaboración en términos del artículo 13 de esta ley, mediante el cual se sujeten, entre otras cosas, al cumplimiento de las obligaciones siguientes:
"a) Administrar la totalidad de la recaudación del impuesto dentro de su territorio.
"b) Reintegrar a la Federación las cantidades equivalentes a los 2/11 restantes del total recaudado por la aplicación de las cuotas, a fin de que se proceda a su distribución en términos de la fracción II de este artículo, o bien, manifestar su autorización para que la Federación compense dichas cantidades contra sus participaciones federales, en términos de lo establecido en el artículo 9o. de esta ley.
"c) Destinar los recursos que correspondan a la entidad por la administración del impuesto a la compensación de las pérdidas en participaciones estatales que sufran sus Municipios y en el caso del Distrito Federal sus demarcaciones territoriales, derivadas de modificaciones en la forma de distribución de la entidad a sus Municipios o demarcaciones territoriales.
"d) Incluir en las publicaciones a que se refiere el artículo 6o., último párrafo de esta ley, el destino de los recursos que corresponderán a sus Municipios y en el caso del Distrito Federal sus demarcaciones territoriales, así como acreditar su cumplimiento a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
"Los recursos que obtengan las entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales, de acuerdo a lo previsto en esta fracción, podrán afectarse en términos del artículo 9o. de esta ley, siempre que la afectación correspondiente en ningún caso exceda del 25% de los recursos que les correspondan.
"Tratándose de obligaciones pagaderas en dos o más ejercicios fiscales, para cada año podrá destinarse al servicio de las mismas lo que resulte mayor entre aplicar el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior a los recursos correspondientes al año de que se trate o a los recursos correspondientes al año en que las obligaciones hayan sido contratadas.
"II. Del total recaudado con motivo de la aplicación de las cuotas, 2/11 se destinarán a un Fondo de Compensación, el cual se distribuirá entre las 10 entidades federativas que, de acuerdo con la última información oficial del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, tengan los menores niveles de producto interno bruto per cápita no minero y no petrolero. Éste se obtendrá de la diferencia entre el producto interno bruto estatal total y el producto interno bruto estatal minero, incluyendo todos los rubros contenidos en el mismo.
"El Fondo de Compensación se distribuirá conforme a la fórmula siguiente:

Ver fórmula 5


"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público enterará a las entidades federativas las cantidades a que se refiere esta fracción, dentro del mes siguiente al entero o compensación de dichas cantidades por parte de las entidades federativas que administren el impuesto.
"La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberán presentar al Congreso de la Unión una evaluación sobre los resultados y desempeño del fondo a que se refiere esta fracción, así como sobre la conveniencia de conservar o modificar las reglas de su distribución. Dicha evaluación deberá presentarse en el mes de enero del año 2018 y posteriormente cada 5 años en caso de no modificarse las reglas de distribución.
"Los Municipios y demarcaciones territoriales recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda a las entidades federativas en términos de este artículo. La distribución del porcentaje mencionado por parte de las entidades federativas a los Municipios y demarcaciones territoriales deberá realizarse cuando menos en un 70% atendiendo a los niveles de población.
"Los recursos que reciban las entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales, en términos de este artículo, deberán destinarse exclusivamente a infraestructura vial, sea rural o urbana; infraestructura hidráulica; movilidad urbana, y por lo menos 12.5 por ciento a programas para la protección y conservación ambiental."
Como se advierte, en virtud de que el Fondo de Compensación, únicamente se distribuirá en las diez entidades federativas que tengan los menores niveles del producto interno bruto per cápita no minero ni petrolero, no tiene un impacto positivo en el Distrito Federal, ya que su distribución se efectúa entre las entidades productoras de hidrocarburos con las economías más pequeñas (o las entidades más pobres).
Ahora, esto no resulta inconstitucional, pues como se señaló en relación con el Fondo de Fiscalización, la coordinación fiscal es un sistema en el que los fondos no pueden ser analizados de forma aislada, sino integralmente.
Así, dentro del Sistema de Coordinación Fiscal, la fórmula resulta razonable, en tanto que se trata de un fondo cuya finalidad es eliminar posibles distorsiones que se presentan entre las entidades federativas. Es un fondo netamente redistributivo o solidario en el que resulta razonable que el Distrito Federal no participe por ser una entidad próspera que recibe en mayor medida del fondo general.
Ello, pues el Sistema de C.F. está hecho con la finalidad de realizar un reparto objetivo y racional de los fondos, en consecuencia, es necesaria la implementación de fondos complementarios cuya finalidad sea ajustar los desequilibrios que se generen entre los Estados, atendiendo a sus situaciones particulares, como podría ser por ejemplo un producto interno bruto estatal muy bajo.
En consecuencia, el establecimiento de este Fondo de Compensación, en el que se advierte un elemento solidario, es constitucional.
I.1 Conceptos de legalidad de las fórmulas
Por otra parte, la actora aduce que la variable "población" utilizada en la mayor parte de las fórmulas, la Ley de Coordinación Fiscal, remite a las estimaciones trimestrales de la encuesta nacional de ocupación y empleo (ENOE), la cual, por los factores estadísticos en que se apoya, muestra sesgos que subestiman o sobrestiman el índice poblacional de las entidades federativas.
Lo que estima, traerá un impacto negativo para el Distrito Federal en dos mil ocho en un monto de dos mil cuatrocientos veintitrés millones de pesos; para dos mil nueve será de tres mil ciento veintidós millones de pesos; para dos mil diez será de cuatro mil doscientos ochenta y cuatro millones de pesos; para dos mil once será de cinco mil seiscientos treinta y cuatro millones de pesos y para dos mil doce de siete mil doscientos treinta y dos millones de pesos, en virtud de que la vigencia de la reforma es multianual y el impacto es acumulativo y creciente.
Lo que considera resulta inconstitucional, por violentar el principio de legalidad, ya que las disposiciones jurídicas y la exposición de motivos son incongruentes.
Del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal,(54) se advierte que ni es la última información oficial de población que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía para la entidad federativa.
Ahora bien, conforme a los censos nacionales de población y vivienda, desde los años treinta el Instituto Nacional de Estadística y Geografía los efectúa cada diez años; sin embargo, para efectos estadísticos pueden realizarse estimaciones por elINEGI en forma mensual o trimestral, con el fin de conocer el crecimiento y tamaño de la población. En efecto, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía puede realizar dicha estimación a través del conteo y de la encuesta nacional de ocupación y empleo (ENOE).

Ver Características del levantamiento de los censos de población, 1895-2000


Como se advierte de la porción normativa del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, el requisito que se exige es la última información oficial de población que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía para la entidad federativa. Sin embargo, con ello no se sigue que necesariamente tenga que ser el resultado del Censo Nacional de Población y Vivienda que, se insiste, es cada diez años, sino que entre los intervalos de los censos, es válido que las cifras poblacionales resulten del conteo o de la encuesta nacional de ocupación y empleo.
Por tanto, la información que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía genera para la entidad federativa es la única información oficial con que se cuenta, sin que de ello pueda concluirse que al Distrito Federal le genera un impacto negativo en la distribución de las participaciones a partir de dos mil ocho.
Por el contrario, la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) es un instrumento válido para estimar el tamaño de la población para efectos de la distribución del Fondo General de Participaciones y de los demás fondos que la Ley de Coordinación Fiscal establece, pues constituye un elemento objetivo basado en los datos y cálculos que conforme a la ley corresponde realizar al INEGI.
Por otro lado, la actora estima que la reforma impugnada resulta inconstitucional, porque violenta el principio de legalidad, ya que las disposiciones jurídicas y la exposición de motivos son incongruentes.
Al respecto, se estima que dicho planteamiento es infundado, toda vez que el examen de control constitucional de una norma jurídica puede llegar a declararla inconstitucional, no por su incongruencia con la exposición de motivos, sino porque la norma secundaria es contraria a los principios constitucionales.
Al respecto, resulta aplicable la siguiente tesis:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LEYES QUE DAN TRATO DESIGUAL A SUPUESTOS DE HECHO EQUIVALENTES. NO NECESARIAMENTE DERIVAN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA LEY CORRESPONDIENTE O DEL PROCESO LEGISLATIVO QUE LE DIO ORIGEN, SINO QUE PUEDEN DEDUCIRSE DEL PRECEPTO QUE LO ESTABLEZCA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que tratándose de actos de autoridad legislativa, el requisito de fundamentación se satisface cuando aquélla actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le confiere y la motivación se colma cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que deben regularse jurídicamente. Asimismo, la Segunda Sala de ese Alto Tribunal ha establecido que el principio de igualdad, contenido en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como límite a la actividad del legislador, no postula la paridad entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción normativa. Así, del referido principio deriva un mandamiento vinculante para el legislador ordinario, que le exige dar trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual. Por tanto, dada la posición constitucional del legislador, en virtud de su legitimidad democrática, no se exige que toda diferenciación normativa deba ser justificada en la exposición de motivos o bien, en todo el proceso legislativo, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable. De lo anterior se concluye, que dicha justificación objetiva y razonable, deberá ser valorada por el órgano de control, ya sea con base en lo expuesto en el proceso legislativo, o bien, con lo expresado en el propio texto de la ley, a efecto de contar con elementos suficientes que le permitan determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto o preceptos reclamados: de ahí que, no será inconstitucional de suyo la norma jurídica que contenga un mandamiento que dé trato desigual a supuestos de hecho equivalentes, cuando el legislador no exprese las razones para ese trato diferenciado en la iniciativa, en los dictámenes, o en general en el proceso legislativo, si resulta un hecho notorio, derivado del texto de la ley, la finalidad que persigue la disposición respectiva, toda vez que fue el propio cuerpo legislativo el que en el ordenamiento jurídico de que se trate, ha consagrado esas razones." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Segunda Sala, Novena Época, T.X., marzo de 2009, tesis 2a. XXVII/2009, página 470)
3. Por otra parte, la actora, tanto en este concepto de invalidez como en el cuarto, señala que si bien es verdad que el Fondo General de Participaciones (FGP) se distribuye a través de tres componentes ponderados por población (producto interno bruto estatal, nivel de recaudación y crecimiento en la recaudación) con el fin de que las participaciones tengan una relación más estrecha con la actividad económica de las entidades federativas, también lo es que la motivación es incorrecta porque la última información oficial disponible del Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) corresponde al año dos mil cuatro, la cual desde dos mil tres tiene el carácter de preliminar, lo que implica distribuir el sesenta por ciento (60%) de los recursos con un indicador que presenta un retraso de cuatro años.
Este Tribunal Pleno considera que el planteamiento de la actora es infundado, ya que el hecho de que la información disponible del Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) sea el relativo al año dos mil cuatro y que desde dos mil tres tiene el carácter de preliminar, no puede estimarse como falto de motivación, porque de conformidad con el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, para efectos de la variable del producto interno bruto será del último año que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)(55) para la entidad, así como la del año anterior que hubiere dado a conocer dicho instituto.
Es importante precisar que conforme al comunicado número 203/09 de treinta y uno de julio de dos mil nueve, publicado en Internet, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), da a conocer los resultados del producto interno bruto por entidad federativa, serie 2003-2007, en valores corrientes y a precios constantes, en la parte que interesa señala:
"Comunicación social
"Comunicado Núm. 203/09
"31 de julio de 2009
"Aguascalientes, Ags.
"...
"Dinámica de los Estados en la economía nacional durante 2007 ... Se ha visto que el producto interno bruto total de la economía mexicana creció 3.4% en términos reales en 2007 con relación al año anterior. Dieciséis entidades federativas presentaron crecimientos superiores al promedio nacional: Coahuila de Zaragoza registró un incremento del 10.2%, Q.R. de 9.6%, Querétaro 7.2%, Baja California Sur 7.2%, Tamaulipas 6.7%, Nuevo León 6.3%, Sinaloa 6.0%, G. 5.0%, Aguascalientes 4.9%, Yucatán 4.8%, H. 4.8%, Colima 4.6%, Michoacán de Ocampo 4.3%, Veracruz de I. de la Llave 4.2%, Estado de México 4.0% y Puebla creció 3.6 por ciento. ... Por su parte, 13 entidades presentaron crecimientos menores al nacional; M. creció 3.0%, Distrito Federal 2.9%, C. y Jalisco aumentaron 2.8% ... Zacatecas 2.7%, Sonora 2.6%, Baja California 2.6%, San Luis Potosí 2.0%, Tabasco 1.9%, Oaxaca 1.8%, Durango 1.7%, Tlaxcala 1.6% y Guanajuato presentó un incremento del 1.2 por ciento. En contraste, 3 entidades federativas disminuyeron: N. cayó (-)1.3%, Chiapas (-)4.1% y C. lo hizo en (-)5.6 por ciento. ... Participación de los Estados al PIB nacional en el año 2007 ... El producto interno bruto a precios básicos de la economía alcanzó en 2007 un total de 10'739,617 millones de pesos corrientes. De dicha cifra el Distrito Federal generó el 17.5%, México 8.9%, Nuevo León 7.7%, Jalisco 6.3%, C. 5.6%, Veracruz de I. de la Llave 4.7%, Guanajuato 3.7%, Coahuila de Zaragoza, Tamaulipas y Puebla, participaron con 3.4% cada uno, C. 3.2%, y Tabasco 3.0%; este grupo de 12 entidades aportaron de manera conjunta el 70.8% del PIB total. ... El restante 29.2% del producto lo generaron Baja California con una aportación del 2.9%, Sonora 2.6%, Michoacán de Ocampo 2.4%, Sinaloa 2.0%, San Luis Potosí y Querétaro contribuyeron con 1.8% cada uno, Chiapas 1.7%, Oaxaca e H. aportaron 1.6%, G. 1.5%, Q.R. 1.5%, Yucatán 1.4%, Durango 1.2%, M. y Aguascalientes participaron con 1.1%, Zacatecas 0.8%, Nayarit y Baja California Sur generaron 0.6%, finalmente, Colima y Tlaxcala participaron con 0.5% cada uno.
"Estructura del PIBE por sector de actividad en el año 2007
"PIB por entidad federativa 2007
"Participación de los principales Estados
"Sector primario:
"El PIB del sector primario integrado por la agricultura, ganadería, aprovechamiento forestal, pesca y caza, aportó un monto de 365,879 millones de pesos corrientes al total nacional. Las entidades que contribuyeron con el 61.9% al PIB de dicho sector en 2007 fueron: Jalisco con 10.2%, Sinaloa 8.1%, Veracruz de I. de la Llave 7.3%, Michoacán de Ocampo 7.2%, C. 5.4%, Sonora 5.2%, México 4.9%, Chiapas 4.7%, Guanajuato 4.6% y Puebla 4.3%.
"Por su parte, D. aportó 3.8%, Tamaulipas 3.4%, Oaxaca 3.2%, G. 2.6%, Coahuila de Zaragoza 2.5%, Baja California 2.3%, Zacatecas 2.2%, San Luis Potosí e H. participaron con 2.1% cada uno, Nuevo León 1.6% Tabasco, N. y Yucatán, contribuyeron con 1.5%, Q. 1.4%, Aguascalientes y Morelos participaron con 1.3%, Colima 1.0%, Baja California Sur 0.7%, C. 0.7%, Tlaxcala 0.6%, mientras que el Distrito Federal y, Q.R., lo hicieron con 0.3 por ciento cada uno de ellos.
"Sector industrial:
"El producto del sector industrial, que está conformado por la minería, industria manufacturera, construcción, y la electricidad, agua y suministro de gas por ductos al consumidor final, fue de 3'830,656 millones de pesos corrientes en el año 2007. Las entidades federativas más importantes en la obtención de este sector fueron: Campeche con 14.3%, México 8.9%, Nuevo León 8.7%, Distrito Federal 8.2%, Tabasco 5.7%, Jalisco 5.3%, Coahuila de Zaragoza 5.0%, Veracruz de I. de la Llave 4.8%, Guanajuato 3.9% y Tamaulipas 3.8%, lo que representó 68.6% de manera agregada.
"Les siguieron P. 3.3%, C. 3.3%, Baja California 2.9%, Sonora 2.7%, San Luis Potosí 2.1%, H. 2.0%, Querétaro 1.9%, Michoacán de Ocampo 1.5%, Oaxaca, A. y Chiapas que contribuyeron con el 1.2% cada uno, de la misma manera Durango y Sinaloa participaron con 1.1%, mientras que M. y Yucatán lo hicieron con 1.0%, G. participó con 0.9%, Q.R. y Zacatecas contribuyeron con 0.7%, análogamente Tlaxcala y Nayarit lo hicieron con 0.5%, Colima 0.4% y Baja California Sur contribuyó con el 0.3 por ciento.
"Sector servicios:
"El sector servicios, que incluye a las actividades asociadas al comercio, transportes, correos y almacenamiento, información en medios masivos, servicios financieros y de seguros, servicios inmobiliarios y de alquiler de bienes muebles e intangibles, servicios profesionales, científicos y técnicos, dirección de corporativos y empresas, servicios de apoyo a los negocios y manejo de desechos y servicios de remediación, servicios educativos, servicios de salud y de asistencia social, servicios de esparcimiento culturales y deportivos, y otros servicios recreativos, servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas, otros servicios excepto actividades del gobierno y las actividades del gobierno y de organismos internacionales y extraterritoriales, generó un PIB de 6'543,082 millones de pesos corrientes en 2007.
"Las entidades que más aportaron al producto de este sector fueron el Distrito Federal con 23.9%, México 9.2%, Nuevo León 7.5%, Jalisco 6.6%, Veracruz de I. de la Llave 4.4%, Guanajuato 3.6%, P. 3.3%, C. y Tamaulipas 3.1% cada una, mientras que Baja California aportó 3.0%. Este conjunto de entidades, contribuyó con el 67.7% del sector.
"Michoacán de O. contribuyó con 2.7%, Coahuila de Zaragoza 2.5%, Sonora 2.3%, Sinaloa 2.2%, Q.R. 2.0%, Chiapas y Guerrero con 1.9% cada uno, Querétaro 1.8%, San Luis Potosí y Oaxaca aportaron 1.7% , de la misma manera Tabasco y Yucatán lo hicieron con 1.6%, H. 1.3%, M. y Durango aportaron 1.1%, Aguascalientes 1.0%, C. 0.8%, Zacatecas y Baja California Sur contribuyeron con 0.7% cada uno, análogamente N. y Colima lo hicieron con 0.6%, mientras que Tlaxcala participó con 0.5 por ciento.
"Principales actividades económicas de los Estados
"Al realizar un análisis de las actividades económicas más importantes en los Estados, es posible corroborar que la industria manufacturera fue la que más contribuyó a la generación del PIB en diecinueve entidades federativas: en Coahuila de Zaragoza contribuyeron con 41.5%, en H. con 35.4%, mientras que en Aguascalientes alcanzaron un 31.7% de participación, en Guanajuato 29.8%, Tlaxcala 29.6%, México 27.6%, en Puebla y San Luis Potosí registraron 27.4% en cada Estado, Nuevo León 26.4%, en Querétaro, M. y Chihuahua, la contribución manufacturera alcanzó el 25.5%, Oaxaca 22.8%, Jalisco 22.2%, Sonora 22.1%, Baja California 21.7%, Durango 20.7%, Veracruz de I. de la Llave 16.3% y Tamaulipas 15.6 por ciento del PIB estatal.
"Por su parte, el comercio fue la actividad económica que más contribuyó al PIB de Sinaloa con 20.7%, Baja California Sur 19.1%, en Yucatán y Michoacán de O. registró 18.1% en cada Estado, mientras que en el Distrito Federal participó con 18.0%, Colima 15.8% y en Zacatecas alcanzó un 14.9% de participación en el PIB de la entidad.
"Los servicios inmobiliarios y de alquiler de bienes muebles e intangibles, fueron la actividad más importante en Guerrero al alcanzar un 16.9% de participación y en Chiapas registró una contribución del 17.8 por ciento.
"La minería fue la actividad económica más importante para C. al alcanzar un 84.9% de participación en el PIB del Estado, mientras que en Tabasco alcanzó una participación de 57.1 por ciento.
"Por último, la construcción fue la actividad más importante para el Estado de Nayarit puesto que alcanzó una contribución del 17.7%; mientras que los servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas, fue la actividad económica más importante para Q.R., pues contribuyó con el 17.8% del PIB de la entidad. ..."
Ahora bien, la actora impugna las nuevas fórmulas vigentes a partir del ejercicio de dos mil ocho, de ahí que no sea verdad que la información relativa al PIB estatal tenga un retraso de cuatro años, ya que el INEGI, publicó en el mes de julio de dos mil ocho el PIB estatal de dos mil cinco y dos mil seis, por lo que únicamente, en todo caso, exista un retraso de un año, como se puede apreciar en la siguiente gráfica:(56)

Ver gráfica


El retraso de un año resulta razonable, toda vez que el INEGI para determinar el PIB estatal requiere actualizar la metodología de cálculo de las cuentas nacionales, la cual se realiza catorce meses después de que se publican los datos oficiales.
En adición a lo antes dicho, cabe destacar que la publicación del PIBE por parte del INEGI está sujeta a que las entidades federativas publiquen a tiempo sus respectivas cuentas públicas, por tanto, el retraso de que se duele la actora, no es una variable interna atribuible o que pueda controlar el INEGI, sino de la oportunidad con que se presenten dichas cuentas públicas a las autoridades legislativas correspondientes.
Además, conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, los datos de población que deben utilizarse en las fórmulas son "la última información oficial publicada por el INEGI", de ahí que aun en el supuesto de que dicha información tuviera un retraso de cuatro años como lo sostiene la actora, esto no hace que la motivación de la distribución del FGP sea incorrecta, dado que en todo caso se parte de cifras objetivas que se aplican a todos por igual.
4. La fórmula del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal(57) en cuanto incorpora Pi,07, no precisa qué debe entenderse por la participación del fondo que la entidad i recibió en el año dos mil siete.
Este Alto Tribunal estima que el planteamiento de la actora es infundado, ya que si bien es verdad que la Ley de Coordinación Fiscal no precisa qué debe entenderse "por participación del fondo que la entidad i recibió en el año dos mil siete", también es verdad que la norma en estudio no deja duda alguna ni provoca arbitrariedad en su aplicación, toda vez que en ella se precisa que "Pi,07 es la participación del fondo a que se refiere este artículo que la entidad i recibió en el año 2007", lo que significa que las entidades federativas recibirán el monto nominal que hayan recibido en el año dos mil siete, siempre que, conforme al artículo 2o. de la ley en cita, en el año de cálculo la recaudación federal participable sea inferior a la observada en el año dos mil siete, supuesto en que la distribución se realizará en función de la cantidad efectivamente generada en el año de cálculo y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada entidad haya recibido de dicho fondo en el año dos mil siete.
Al advertirse el alcance de Pi,07 no se viola el principio de legalidad, pues el hecho de que en la norma impugnada no se defina algún concepto, no implica que se viole el principio de legalidad, pues la norma jurídica no tiene la función de servir de diccionario o enciclopedia, sino que basta que el término o fórmula incorporada en la norma sea de entendimiento común, para que se considere que es operativa y funcional, máxime que tanto para la hacienda contable como para la econometría presupuestaria, dicha variable resulta entendible y comprensible, además de que la misma norma incorpora con claridad su alcance.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por este Tribunal Pleno en la tesis P. XI/96, cuyos rubro, contenido y datos de localización, son del tenor siguiente:
"LEGALIDAD TRIBUTARIA. DICHA GARANTÍA NO EXIGE QUE EL LEGISLADOR ESTE OBLIGADO A DEFINIR TODOS LOS TÉRMINOS Y PALABRAS USADAS EN LA LEY. Lo que exige el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 31, fracción IV, constitucional, es que la determinación de los sujetos pasivos de las contribuciones, su objeto y, en general, sus elementos esenciales, se encuentren en la ley y para ello es suficiente que en ellas se precisen en forma razonable, de manera que cualquier persona de entendimiento ordinario pueda saber a qué atenerse respecto de sus obligaciones fiscales. No se puede pretender que se llegue al absurdo de exigir que el legislador defina, como si formulara un diccionario, cada una de las palabras que emplea, si las que eligió tienen un uso que revela que en el medio son de clara comprensión. De acuerdo con ello, expresiones como ‘uso doméstico’, ‘uso no doméstico’, ‘uso doméstico residencial’, ‘uso doméstico popular’ o ‘uso del sector público’ son, por sí solas, comprensibles, sin que pueda aceptarse que su empleo en la ley sea violatorio del principio de legalidad tributaria, ni tampoco exigirse que en la sentencia que establece estas conclusiones se definan esas expresiones, exactamente por la misma razón. Además, si las autoridades administrativas al aplicar las disposiciones relativas se apartan del contenido usual de las expresiones alexaminar en amparo la constitucionalidad de las resoluciones relativas, la correcta interpretación de la ley bastaría para corregir el posible abuso, sin que ello pudiera significar que se hubieran delegado en las autoridades administrativas facultades legislativas y que, por ello, la ley fuera inconstitucional." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, Tomo III, febrero de 1996, tesis P. XI/96, página 169)
OCTAVO. Estudio del concepto de invalidez que reclama que el artículo 1o. del decreto impugnado, vulnera el sistema federal establecido en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ver votación 5


La parte actora expone que la reforma impugnada es violatoria del artículo 41 constitucional,(58) debido a que considera que los ejes en materia de recaudación de impuestos y de asignación de participaciones, se conforman de una relación tripartita en materia fiscal, que se comprende:
1) Pago de impuestos (a cargo de los contribuyentes) artículo 31, fracción IV.(59)
2) Recaudación impositiva (a cargo de la Federación y las entidades federativas) artículos 73, fracción XXIX,(60) 117,(61) 118,(62) 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b),(63) 124(64) y 131.(65)
3) Distribución de recursos recaudados para el gasto público, derivado de las contribuciones especiales. Artículo 73, fracción XXIX, último párrafo.(66)
Afirma que para no provocar desigualdad entre las partes integrantes de la Federación, las fórmulas para distribuir las contribuciones recaudadas a través de las participaciones y aportaciones deben respetar los principios de proporcionalidad y equidad. Esto se destaca de manera particular tratándose del Fondo General de Participaciones, pues en los restantes fondos creados son específicas las finalidades sociales.
Igualmente sostiene que cuando los tres componentes o elementos de la relación tripartita en materia fiscal se ajustan a los términos en que está diseñada la ecuación, se produce lo que podría denominarse un circuito virtuoso: lo recaudado entre los contribuyentes genera beneficio social a la población y conlleva el desarrollo de la sociedad (Municipio, entidad federativa, país).
En el caso del Distrito Federal, se menciona que padece la consecuencia de una aplicación inequitativa de las participaciones, y que por ello no podrá cumplir con la obligación prevista en el artículo 122 constitucional de imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Asimismo, aduce que recibe un trato discriminatorio entre entidades federativas, ya que mientras hay fondos especiales destinados a las entidades federativas con mayor rezago económico, en el Fondo General de Participaciones se aplica el mismo criterio de equidad utilizado en esos fondos especiales, ocasionando que las entidades con mayor eficiencia recaudatoria vean disminuida su participación en el Fondo General de Participaciones.
Para dar contestación a los argumentos expresados por la parte actora, es conveniente atender el estudio desarrollado en el considerando sexto de la presente resolución, debido a que en el mismo se establece que los criterios de distribución de participaciones federales no responden a los principios de proporcionalidad y equidad.
Al respecto, conviene señalar que, como quedó sentado, del artículo 41 constitucional no derivan principios aplicables a la coordinación fiscal, pues ellos derivan de los numerales 73, fracción XXIX, último párrafo, 25, 26 y 27 constitucionales, siendo éstos los de proporcionalidad distributiva y redistribución de la riqueza. Sin embargo, su análisis no puede efectuase en los términos planteados por el actor.
En este sentido, se retoma el estudio previamente realizado conforme con el cual los distintos fondos de distribución de ingresos federales que fueron impugnados por la parte actora, no vulneran los principios del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, pues las fórmulas resultan razonables en tanto, analizadas en conjunto, contienen elementos con los cuales se da cumplimiento a los principios constitucionales antes referidos, sin que sea factible que este tribunal entre a ponderar si los porcentajes para la mayor incidencia de uno u otro son correctos o no, pues ello entra dentro del ámbito de libre configuración del legislador.
En razón de las anteriores consideraciones, es infundado el argumento expresado por la parte actora en el sentido de que con el decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia de Vehículos, y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, concretamente el artículo primero, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno de diciembre de dos mil siete, se transgrede el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por incumplirse con los objetivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional promovida por el jefe de Gobierno del Distrito Federal.
SEGUNDO. Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 4o. A y 4o. B de la Ley de Coordinación Fiscal, reformados mediante el artículo primero del decreto que reforma, adiciona, deroga y abroga diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete.
TERCERO. Se reconoce la validez del artículo primero del decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno de diciembre de dos mil siete, en los términos indicados en la parte considerativa de esta resolución.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Por unanimidad de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., en cuanto a reiterar el criterio sustentado en la controversia constitucional 33/2002, relativo a que cuando en un cuerpo normativo se prevén requisitos de procedibilidad para hacer uso de un medio de control constitucional deben prevalecer los que al efecto señale la propia N.F., así como su ley reglamentaria específica, en acatamiento a los principios de supremacía constitucional y especialidad.
Por unanimidad de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., en cuanto a que el jefe de Gobierno del Distrito Federal está legitimado para promover la presente controversia constitucional. Además, se determinó que el señor M.Z.L. de L., al elaborar el engrose, podrá modificar aspectos formales del proyecto.
Por unanimidad de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M., con salvedades y presidente O.M., en cuanto a que es infundada la causa de improcedencia propuesta por el señor M.V.H.. Los señores M.S.M. y V.H. reservaron su derecho para formular voto concurrente.
Por unanimidad de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., en cuanto a desestimar la causal de improcedencia hecha valer por el Poder Ejecutivo Federal y el procurador general de la República, contenida en el considerando cuarto.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M..
En relación con el punto resolutivo tercero:
Por unanimidad de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., en cuanto a reconocer la validez de las normas contenidas en el artículo primero del decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno de diciembre de dos mil siete.
Por mayoría de ocho votos integrada por los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., a favor del sentido de la propuesta con el voto en contra del señor M.V.H..
Por mayoría de cinco votos de los señores M.F.G.S., Z.L. de L., A.M., S.C. de G.V. y presidente O.M. se aprobaron las consideraciones modificadas plasmadas en el documento elaborado por el señor M.Z.L. de L.; los señores M.C.D., L.R., V.H. y S.M. se manifestaron en contra.
Por mayoría de seis votos de los señores Ministros Luna Ramos, F.G.S., A.M., V.H., S.M. y presidente O.M., en cuanto a que el Congreso de la Unión, sí tiene facultades para expedir la Ley de Coordinación Fiscal; los señores M.C.D., Z.L. de L. y S.C. de G.V. votaron en contra.
Por unanimidad de nueve votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M., en cuanto a la determinación de declarar infundado el argumento relativo a la relevancia constitucional de la participación de los miembros del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, para redefinir los criterios de las fórmulas de distribución de los ingresos federales, de conformidad con los artículos 16 a 24 de la Ley de Coordinación Fiscal.
El señor M.C.D. reservó su derecho para formular voto de minoría en relación con el tema de la competencia con el señor M.Z.L. de L. y voto concurrente respecto de otros temas. La señora Ministra Luna Ramos reservó el suyo para formular voto concurrente. El señor M.F.G.S. reservó su derecho para formular voto concurrente en caso de así determinarlo después de que se presente el engrose correspondiente.
Los señores M.S.M. y A.M. reservaron su derecho para formular voto concurrente.
El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Durante la votación de este asunto estuvo ausente el señor M.S.S.A.A..



________________
1. Tomo III, fojas 1310-1326 del cuaderno principal.
2. Tomo III, fojas 1327-1340 del cuaderno principal.
3. Tomo III, fojas 1355-1366 del cuaderno principal.
4. Tomo III, fojas 1367-1373 del cuaderno principal.
5. Tomo III, fojas 1374-1442 del cuaderno principal.
6. Tomo III, fojas 1443-1463 del cuaderno principal.
7. Tomo III, fojas 1464-1509 del cuaderno principal.
8. Tomo III, fojas 1510-1513 del cuaderno principal.
9. Tomo III, fojas 1515-1553 del cuaderno principal.
10. Tomo III, fojas 1577-1583 del cuaderno principal.
11. Tomo III, fojas 1585-1624 del cuaderno principal.
12. Tomo III, fojas 1625-1642 del cuaderno principal.
13. Tomo III, fojas 1644-1653 del cuaderno principal.
14. Tomo III, fojas 1655-1672 del cuaderno principal.
15. Tomo III, fojas 1673-1737 del cuaderno principal.
16. Tomo III, fojas 1739-1753 del cuaderno principal.
17. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"...
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."
18. Foja 93 reverso del expediente.
19. Fojas 94 a 95 del cuaderno principal.
20. "Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo.
"...
"El jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la administración pública de la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta."
21. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
22. "Artículo 31. Para acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el procedimiento a que se refiere el artículo 29, será necesario que:
"...
"III. El jefe de Gobierno del Distrito Federal, así lo determine por declaratoria fundada y motivada."
23. Este criterio fue sostenido en la controversia constitucional 33/2002, fallada el 29 de junio de 2004.
24. Foja 131 del expediente.
25. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.
"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.
"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe de departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."
26. "Artículo 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
"...
"XIII. Representar el interés de la Federación en controversias fiscales;
"...
"XXV. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."
27. "Artículo 6o. El secretario tendrá las siguientes facultades no delegables:
"...
"V.R. al presidente de la República en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria, en los casos en que lo determine el titular del Ejecutivo Federal."
28. Foja 130 del expediente.
29. Fojas 1 a 19 del tomo I del cuaderno de pruebas de la Cámara de Diputados.
30. "Artículo 23.
"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:
"...
"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."
31. Fojas 584 y 585 del expediente
32. "Artículo 67.
"1. El presidente de la mesa directiva es el presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. En su desempeño, deberá hacer prevalecer el interés general de la Cámara por encima de los intereses particulares o de grupo, para lo cual, además de las facultades específicas que se le atribuyen en el artículo anterior, tendrá las siguientes atribuciones: ..."
33. Foja 153 del expediente.
34. "Artículo 4o. La representación de la Secretaría de Gobernación y las facultades que las leyes le confieren corresponden originalmente al secretario. Sin embargo, procede su delegación:
"I. Cuando los propios ordenamientos lo determinen;
"II. En virtud de la distribución de competencias que dispone este reglamento, o
"III. Por acuerdo del secretario, que se publicará en el Diario Oficial de la Federación.
"En el caso a que se refiere la fracción III la delegación surtirá efectos sin perjuicio del ejercicio directo por el secretario de la facultad respectiva, cuando éste lo considere conveniente."
35. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:
"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;
"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;
"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y
"IV. El procurador general de la República."
"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.
"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.
"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."
36. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. L. número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, Tomo XX, julio de 2004, tesis P./J. 50/2004, página 920)
37. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;
"II. Contra normas generales o actos en materia electoral;
"III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez;
"IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;
"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y
"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.
"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."
"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
"I. Cuando la parte actora se desista expresamente de la demanda interpuesta en contra de actos, sin que en ningún caso pueda hacerlo tratándose de normas generales;
"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;
"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último; y
"IV. Cuando por convenio entre las partes, haya dejado de existir el acto materia de la controversia, sin que en ningún caso ese convenio pueda recaer sobre normas generales."
38. Jurisprudencia P./J. 118/2005, cuyos rubro y texto son:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. La improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, XXII, septiembre de 2005, tesis P./J. 118/2005, página 892)
39. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;
"...
"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."
"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
"...
"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."
40. "Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ..."
41. El Fondo de Compensación se regula en el artículo 4o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, y será analizado en el apartado que estudia el fondo de la presente resolución.
42. "Artículo 254. PEMEX Exploración y Producción estará obligado al pago anual del derecho ordinario sobre hidrocarburos, aplicando la tasa de 71.5% a la diferencia que resulte entre el valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos en el año y las deducciones permitidas en este artículo, mediante declaración anual que se presentará a más tardar el último día hábil del mes de marzo del siguiente año correspondiente al ejercicio de que se trate.
"Para la determinación de la base de este derecho, serán deducibles los siguientes conceptos:
"I. El 100% del monto original de las inversiones realizadas para la exploración, recuperación secundaria y el mantenimiento no capitalizable, en el ejercicio en el que se efectúen;
"II. El 16.7% del monto original de las inversiones realizadas para el desarrollo y explotación de yacimientos de petróleo crudo o gas natural, en cada ejercicio;
"III. El 5% del monto original de las inversiones realizadas en oleoductos, gasoductos, terminales, transporte o tanques de almacenamiento, en cada ejercicio;
"IV. Los costos, considerándose para tales efectos las erogaciones necesarias para la explotación de los yacimientos de petróleo crudo o gas natural determinados de conformidad con las normas de información financiera mexicanas, excepto las inversiones a que se refieren las fracciones I, II y III de este artículo. Los únicos gastos que se podrán deducir serán los de exploración, transportación o entrega de los hidrocarburos. Los costos y gastos se deducirán cuando hayan sido efectivamente pagados en el periodo al que corresponda el pago;
"V. El derecho extraordinario sobre la exportación de petróleo crudo efectivamente pagado y la diferencia que efectivamente se pague por concepto del derecho sobre hidrocarburos para el fondo de estabilización una vez realizado el acreditamiento a que se refiere el séptimo párrafo del artículo 257 de esta ley. En el caso de que la deducción por estos conceptos sea menor a la determinada en el trimestre inmediato anterior, la diferencia resultante se restará del monto a que ascienda el valor de las demás deducciones que señala este artículo;
"VI. El derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de energía a los que se refiere el artículo 254 Bis de esta ley;
"VII. El derecho para la fiscalización petrolera al que se refiere el artículo 254 ter de esta ley, y
"VIII. Un monto adicional de 0.50 dólares de los Estados Unidos de América por cada millar de pie cúbico de gas natural no asociado extraído, adicional al volumen de extracción que se registre para 2006.
"Las deducciones a que se refieren las fracciones II y III de este artículo deberán ser ajustadas conforme a lo establecido en la Ley del Impuesto sobre la Renta.
"El monto original de las inversiones a que se refieren las fracciones I a III de este artículo, comprenderá además del precio de las mismas, únicamente los impuestos al comercio exterior efectivamente pagados con motivo de tales inversiones.
"La deducción del monto original de las inversiones se podrá iniciar a partir de que se realicen las erogaciones por la adquisición de las mismas o a partir de su utilización. En ningún caso las deducciones por dichas inversiones, antes de realizar el ajuste a que se refiere el tercer párrafo de este artículo, rebasarán el 100% de su monto original.
"El monto de la deducción por concepto de los costos, gastos e inversiones deducibles, relacionados con el petróleo crudo y gas asociado extraídos, sin considerar los señalados en las fracciones V, VI y VII del presente artículo, no excederá el valor de 6.50 dólares de los Estados Unidos de América por barril de petróleo crudo equivalente del volumen total del mismo en el año de que se trate.
"El monto de la deducción por concepto de los costos, gastos e inversiones deducibles, relacionados con el gas natural no asociado extraído, sin considerar los señalados en las fracciones V, VI, VII y VIII de este artículo, no excederá el valor de 2.70 dólares de los Estados Unidos de América por cada mil pies cúbicos de gas natural no asociado del volumen total del mismo en el año de que se trate.
"En ningún caso serán deducibles los intereses de cualquier tipo a cargo de PEMEX Exploración y Producción, la reserva de exploración, los gastos de venta y los pagos por pensiones que se hagan con cargo a la reserva laboral. En el caso de que la reserva laboral tenga remanentes en el ejercicio, dicho remanente se reducirá de las deducciones realizadas en el mismo ejercicio.
"PEMEX Exploración y Producción establecerá un registro de los costos y gastos de la exploración y explotación por cada campo de extracción de petróleo crudo y gas natural no asociado, así como de los tipos específicos de petróleo que se obtengan, y deberá enviar a la Cámara de Diputados la información periódica que se incorpore en dicho registro, poniendo a disposición de ese órgano legislativo los datos, estudios, reportes, prospectivas y demás fuentes de información en que se sustente la información incorporada al registro, con objeto de que puedan llevarse a cabo por el órgano fiscalizador de esa soberanía, las auditorías que se consideren pertinentes."
43. "Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX. Para establecer contribuciones:
"...
"5. Especiales sobre:
"a) Energía eléctrica;
"b) Producción y consumo de tabacos labrados;
"c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
"d) Cerillos y fósforos;
"e) A. y productos de su fermentación; y (sic)
"f) Explotación forestal;
"g) Producción y consumo de cerveza.
"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."
44. "IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS. Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX) y c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI, y VII y 118)." Semanario Judicial de la Federación. Pleno. Séptima Época. 151-156, Primera Parte, página 149)
"AUTOMÓVILES, IMPUESTO SOBRE TENENCIA O USO DE. FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA DECRETARLO. El Congreso de la Unión sí tiene facultades para expedir leyes que establezcan impuestos sobre tenencia o uso de automóviles, por lo que la ley relativa no adolece de vicios de inconstitucionalidad. En efecto, dentro del sistema constitucional que nos rige, no se opta por una delimitación de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que se sigue un sistema complejo cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federación (artículo 73, fracciones X y XXIX); y c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118). (compilación de jurisprudencia de 1954, tesis jurisprudencial 557). Por otra parte, los artículos 65, fracción II, y 73, fracción VII, de la Constitución General de la República, establecen la facultad general, por parte del Congreso de la Unión, de decretar las contribuciones para el año fiscal siguiente; también el artículo 31, fracción IV, de la misma Constitución, impone la obligación a los particulares de contribuir a los gastos públicos de la Federación, de los Estados y de los Municipios, de donde se deriva la obligación para las autoridades federales, en este caso, de hacer frente a los gastos públicos, y una manera de cumplir con ella, es a través de la facultad impositiva en general. Por otra parte, la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución Federal previene la materia respecto de la cual la Federación tiene competencia exclusiva o privativa para establecer contribuciones, pero esto no significa que se limite la actividad legislativa impositiva de la Federación a los renglones señalados en la fracción citada, puesto que la fracción VII del artículo 73 de la Constitución Política de México dota al Congreso de la Unión de la facultad general de imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. La interpretación correcta de la fracción XXIX antes aludida se realiza al afirmar que la Constitución ha previsto ciertas materias en relación con las cuales ha establecido obligaciones a las entidades federativas para que no impongan contribuciones, materias referidas al comercio exterior, a instituciones de crédito y sociedad de seguros, energía eléctrica, gasolina, cerillos y fósforos, etcétera. Concluido que el Congreso de la Unión sí tiene facultad para establecer impuestos sobre tenencia o uso de automóviles, de acuerdo con el artículo 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tener competencia para ello, no es posible admitir que exista ni inconstitucionalidad ni invasión en las esferas de las entidades federativas por parte de dicha autoridad, cuando legisla en el renglón impositivo, sobre tenencia o uso de automóviles." (Semanario Judicial de la Federación, Pleno, Séptima Época, 60, Primera Parte, página 88)
45. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto."
46. En la iniciativa mencionada, no se advierte que hubiere habido una convocatoria expresamente referida a las reformas impugnadas, no obstante, sí se advierte la mención del replanteamiento del Pacto Fiscal, como a continuación se cita:
"Proceso legislativo de la Reforma de 21 de diciembre de 2007 de la Ley de Coordinación Fiscal.
"Exposición de motivos.
"Iniciativa del Ejecutivo.
"Iniciativa de decreto por el que reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones fiscales para fortalecer el federalismo fiscal, recibida del Ejecutivo Federal en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 20 de junio de 2007.
"...
"Asimismo, si bien se han logrado avances importantes en el combate a la pobreza y la marginación, la desigualdad regional sigue siendo un problema imperante que requiere de acciones por parte de los tres órdenes de gobierno. Una política hacendaria responsable es también elemento imprescindible para una política económica que ataque frontalmente la desigualdad regional en nuestro país.
"En términos de finanzas públicas, en los próximos seis años se espera una disminución de los ingresos petroleros como proporción del producto interno bruto. Bajo este contexto, el simple comportamiento inercial de la recaudación, aunado al mayor crecimiento del gasto, redundaría en un deterioro importante del balance público en detrimento del crecimiento y de las haciendas públicas de todos los órdenes de gobierno. Dicha situación hace necesaria no sólo la obtención de ingresos de otras fuentes, sino también un replanteamiento de las relaciones fiscales entre los distintos órdenes de gobierno.
"...
"La presente iniciativa, más que replantear el pacto fiscal en su totalidad, recoge los principales planteamientos de la convención nacional hacendaria celebrada en el año 2004, los diversos planteamientos de la conferencia nacional de gobernadores (Conago), los planteamientos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal realizados a través de los funcionarios fiscales, y aquéllos derivados del constante e intenso diálogo entre el Gobierno Federal, las entidades federativas y los Municipios, a fin de adecuar nuestro federalismo hacendario a las nuevas realidades nacionales. ..."
47. "Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
"I.A. presidente de la República;
"II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión; y
"III. A las Legislaturas de los Estados.
"Las iniciativas presentadas por el presidente (sic) de la República, por las Legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates."
48. "Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. ..."
49. "Artículo 26.
"A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. ..."
50. "Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
"...
"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer unadistribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. ..."
51. En relación con la impugnación de la norma que contenía la fórmula de distribución Fondo de Extracción de Hidrocarburos (artículo 4o.-B, de la Ley de Coordinación Fiscal D.O. 21 de diciembre de 2007), se sobreseyó como consecuencia de la reforma de 31 de diciembre de 2008.
52. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS.-Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P./J. 64/2009, página 1461).
53. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.-Si bien es cierto que los conceptos de invalidez deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, también lo es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, para demostrar la inconstitucionalidad contenga la expresión clara de la causa de pedir. Por tanto, en el concepto de invalidez deberá expresarse, cuando menos, el agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que lo originaron, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, tesis P./J. 135/2005, página 2062).
54. "Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.
"...
"El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a la fórmula siguiente:

Ver fórmula 6


55. Conforme al artículo 2o., fracción VIII, de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, cambió de denominación a Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
56. 1 El PIB per cápita por entidad federativa está expresado en valores básicos, es decir, es el valor agregado de la producción libre de impuestos y subsidios, mientras el PIB per cápita nacional está expresado a precios de mercado, por tanto, sí considera los impuestos y subsidios al consumo.
2 Tipo de cambio pesos por dólar como paridad del poder adquisitivo (PPA) en términos corrientes. Fuente: INEE, estimaciones a partir del Sistema de Cuentas Nacionales, Producto Interno Bruto por entidad federativa 2001-2006, INEGI; Informe anual 2007, Banxico; Proyecciones de la Población en México 2005-2050, Conapo; y Paridad de poder adquisitivo, OECD; consulta septiembre 23, 2008, en http://www.oecd.org/dataoecd/61/56/39653523.xls
57. "Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la federación en un ejercicio.
"...
"El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a la fórmula siguiente:

Ver fórmula 7


58. "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ..."
59. "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
"...
"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."
60. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX. Para establecer contribuciones
"1o. Sobre el comercio exterior;
"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;
"3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
"4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y
"5o. Especiales sobre:
"a) Energía eléctrica;
"b) Producción y consumo de tabacos labrados;
"c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
"d) Cerillos y fósforos;
"e) A. y productos de su fermentación; y (sic)
"f) Explotación forestal;
"g) Producción y consumo de cerveza.
"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."
61. "Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
"I.C. alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras.
"II. (Derogada, D.O.F. 21 de octubre de 1966)
"III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.
"IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
"V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.
"VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.
"VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impues (sic) o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.
"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
"IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.
"El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo."
62. "Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:
"I.E. derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.
"II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.
"III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan inminente, que no admita demora. En estos casos darán cuenta inmediata al presidente de la República."
63. "Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo.
"...
"C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:
"Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa:
"...
"V. La Asamblea Legislativa, en los términos del estatuto de gobierno, tendrá las siguientes facultades:
"...
"b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución.
"Los órganos del Distrito Federal, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en su estatuto de gobierno, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación del presupuesto de egresos del Distrito Federal, establezcan las disposiciones del estatuto de gobierno y legales aplicables.
"Dentro de la ley de ingresos, no podrán incorporarse montos de endeudamiento superiores a los que haya autorizado previamente el Congreso de la Unión para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal.
"La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos corresponde exclusivamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal. El plazo para su presentación concluye el 30 de noviembre, con excepción de los años en que ocurra la elección ordinaria del jefe de Gobierno del Distrito Federal, en cuyo caso la fecha límite será el 20 de diciembre.
"La Asamblea Legislativa formulará anualmente su proyecto de presupuesto y lo enviará oportunamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste lo incluya en su iniciativa. Serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución."
64. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."
65. "Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.
"El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."
66. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX. Para establecer contribuciones:
"...
"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."