Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 282/2011. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y CUARTO DE LA MISMA MATERIA DEL TERCER CIRCUITO. 17 DE AGOSTO DE 2011. CINCO VOTOS. PONENTE: S.A.V.H.. SECRETARIO: J.Á.V.O..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la posible contradicción de tesis denunciada, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 94, párrafo octavo y 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; y, 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo Plenario 5/2001, toda vez que los asuntos de los que deriva el posible punto de divergencia son del orden administrativo, materia de la exclusiva competencia de la misma Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima conforme a lo establecido en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, en razón de que fue formulada por el Magistrado presidente del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, es decir, uno de los órganos jurisdiccionales presuntamente discrepantes.

TERCERO. En principio, es pertinente tener en cuenta lo que los Tribunales Colegiados de Circuito involucrados expusieron en las ejecutorias de las que emanaron los criterios que el tribunal denunciante estima disímbolos.

Así, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el ********** el amparo directo número **********, sostuvo, en lo que interesa al caso, lo siguiente:

"QUINTO. Para un mejor entendimiento del asunto conviene conocer los antecedentes del caso: 1. El veintiocho de marzo de dos mil ocho, la quejosa interpuso ante la Administración General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria recurso de inconformidad contra el Gobierno del Estado de G. al considerar que incumplió con las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y lo previsto en el artículo 41, párrafo (sic) primero y segundo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, por el cobro del impuesto sobre remuneración al trabajo personal en el ejercicio fiscal de dos mil tres. 2. El **********, la quejosa interpuso ante la Administración General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria recursos de inconformidad contra el Gobierno del Distrito Federal y el Gobierno del Estado de México al considerar que incumplieron con las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y lo previsto en el artículo 41, párrafo (sic) primero y segundo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado; del primero, por el cobro del impuesto sobre la nómina para el ejercicio fiscal de dos mil tres y del segundo, por el cobro del impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal en el mismo ejercicio fiscal. 3. Mediante resoluciones contenidas en los oficios **********, **********, ********** emitidas el **********, la referida autoridad desechó los recursos interpuestos al considerar que ya había transcurrido el término de cuarenta y cinco días que establece el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, vigente en dos mil ocho, para la interposición de los recursos de inconformidad. 4. Inconforme con las referidas resoluciones, la quejosa demandó su nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 5. En sesión de **********, la Tercera Sala Regional Metropolitana del mencionado tribunal, a la que por razón de turno, tocó conocer del asunto, dictó sentencia en la que reconoció la validez de las resoluciones impugnadas. 6. En contra de dicha determinación, la quejosa promovió el presente juicio de amparo. SEXTO. Es fundado el concepto de violación, en virtud de las consideraciones siguientes: En él alega la quejosa, esencialmente, que la Sala violó lo dispuesto en el artículo 14 constitucional porque aplicó en forma retroactiva el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir del uno de enero de dos mil ocho, pues conforme a la legislación anterior, los contribuyentes podían interponer el recurso de inconformidad en cualquier tiempo. Esto es así, afirma la quejosa, porque desde los años ********** en que realizó el pago de los impuestos locales, adquirió el derecho a impugnar esas contribuciones, las cuales estimó transgresoras del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. El artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dice: ‘14.’ (se transcribió). La irretroactividad en la aplicación de la ley consiste en evitar que las normas jurídicas sean aplicadas a los hechos que se realizaron antes su (sic) entrada en vigor y que generaron derechos adquiridos. Esto es, las nuevas leyes no pueden suprimir o afectar los efectos jurídicos ya producidos de los hechos que se realizaron antes de su vigencia. En el caso, la cuestión a dilucidar es si la aplicación de la nueva Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir del uno de enero de dos mil ocho, en específico el artículo 11-A, es en forma retroactiva porque está operando sobre los hechos acaecidos en los años de ********** fechas en las que se pagaron los impuestos locales para el ejercicio fiscal de **********, los cuales, la quejosa estima transgresores del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. En efecto, el artículo 11-A de la anterior Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta el **********, establecía que ese tipo de impugnaciones podrían ser realizadas a través del recurso de inconformidad en cualquier tiempo, como se demuestra a continuación: ‘Artículo 11-A.’ (se transcribió). Debido a la reforma del veintiuno de diciembre de dos mil siete, que entró en vigor a partir del uno de enero del año siguiente, la impugnación de los casos referidos se limitó a cuarenta y cinco días hábiles, entre otros supuestos, a partir de la fecha de pago de la contribución de que se trate. El precepto reformado dice, en efecto, lo siguiente: ‘Artículo 11-A.’ (se transcribió). En las resoluciones impugnadas en el juicio contencioso administrativo federal, así como en la resolución reclamada en el presente juicio de amparo, se consideró que los recursos de inconformidad debían desecharse por extemporáneos, ya que se habían interpuesto después de los cuarenta y cinco días hábiles contados a partir de las fechas en que la contribuyente hizo los pagos de los impuestos locales para el ejercicio fiscal de dos mil tres, esto es, en diversos días de los años dos mil tres y dos mil cuatro. La Sala responsable, por su parte, reconoció la validez de dichas resoluciones considerando que de conformidad con el artículo 6o., segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, las normas que serán aplicables para impugnar alguna contribución deben ser las vigentes al momento en que se haga valer el medio de impugnación y no al momento en que se hizo nugatorio su derecho. En este sentido, determinó que la legislación aplicable al caso concreto era la vigente a la fecha en que se interpusieron los recursos de inconformidad -**********-, esto es, el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir de uno (sic) **********. Sin embargo, este Tribunal Colegiado considera que la aplicación del nuevo artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, vigente a partir del uno de enero de dos mil ocho, como bien lo alega la quejosa, es en forma retroactiva, pues la quejosa ya tenía derecho, de conformidad con la anterior legislación, a interponer, en estos casos, el recurso de inconformidad en cualquier tiempo. En efecto, no es jurídicamente admisible que si la ley le otorgaba a la contribuyente la oportunidad de interponer ese medio de defensa en cualquier tiempo, ahora con la entrada en vigor de la nueva ley, se le diga que ya precluyó su derecho para hacerlo porque no lo interpuso dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a la fecha en que hizo el pago de las contribuciones de que se trata, esto es, cuatro años antes de la entrada en vigor de la nueva norma. Es tanto como exigir a la contribuyente que se apresure a interponer los medios de defensa que tenga a su alcance cuando la ley le autoriza a que lo haga en cualquier tiempo, ante el temor de que esa misma ley cambie y se le quite aquel derecho. Tal postura atenta seriamente contra el principio de seguridad jurídica, que en esencia radica en el hecho de que el particular sepa a qué atenerse. No obsta a lo anterior que el artículo 6o., segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación establezca que para impugnar las contribuciones deben aplicarse las leyes vigentes a la fecha en que se impugnen; pues si bien por regla general las leyes procesales no se aplican en forma retroactiva porque los procedimientos se van dando por etapas, por excepción su aplicación sí adquiere esa naturaleza cuando se priva al particular de alguna facultad con la que ya contaba, como en el caso era la posibilidad de impugnar violaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cualquier tiempo. Sirve de apoyo a lo anterior, interpretada a contrario sensu, la tesis sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, página 110, que dice: ‘RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES PROCESALES. NO EXISTE POR REGLA GENERAL.’ (se transcribió). También interpretada a contrario sensu, es de invocarse la tesis emitida por la otrora Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, T.X., página 381, que dice: ‘RETROACTIVIDAD DE LA LEY PROCESAL.’ (se transcribió). En este orden de ideas, al resultar fundado el concepto de violación sujeto a estudio, lo procedente es conceder a la quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal, para el efecto de que la Sala responsable deje insubsistente el fallo reclamado y, de conformidad con los lineamientos de esta ejecutoria, dicte nueva resolución conforme a derecho. Por lo expuesto y fundado, con apoyo además, en los artículos 90 y 91 de la Ley de Amparo, se resuelve ..."

A su vez, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el ********** el amparo directo número **********, sostuvo, en lo que interesa para el asunto, lo siguiente:

"SEXTO. El estudio de los conceptos de violación permite realizar las consideraciones legales siguientes. Con el propósito de que se cuente con marco (sic) de referencia de la decisión del presente asunto se considera necesario relatar lo siguiente: A. El **********, la quejosa interpuso ante la Administración General Jurídica del Servicio de Administración Tributaria recurso de inconformidad contra el Gobierno del Estado de Colima, al considerar que incumplió con las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y lo previsto en el artículo 41, fracción I y 42 párrafo cuarto, fracción I, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, por el cobro del derecho de alumbrado público, por los ejercicios fiscales de **********. B. Mediante resolución contenida en el oficio **********, emitida el **********, la referida autoridad desechó el recurso interpuesto al considerar que ya había transcurrido el término de cuarenta y cinco días que establece el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, vigente en dos mil ocho, para la interposición del recurso de inconformidad. C.I. con la referida resolución, la quejosa demandó su nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. D. El **********, la Tercera Sala Regional Occidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a la que por razón de turno, tocó conocer del asunto, dictó sentencia en la que reconoció la validez de las resoluciones impugnadas, al considerar, en lo medular, que el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal, no prevé la adquisición de un derecho subjetivo por parte de los gobernados, ya que en éste únicamente se prevén normas de carácter adjetivo para la interposición de una instancia procesal (recurso de inconformidad) ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; por lo que si el señalado artículo **********, la actora pudo haber interpuesto en cualquier tiempo el recurso de inconformidad, esto constituye únicamente una expectativa de derecho que no se actualizó, ya que no se perfeccionó el ejercicio de la acción, puesto que dicha instancia no fue ejercitada al amparo de la norma adjetiva. Ahora bien, en contra de la determinación de la Sala Fiscal responsable, la quejosa aduce, en síntesis lo siguiente: ... Los sintetizados conceptos de violación son jurídicamente ineficaces. El artículo 14 constitucional, respecto del principio de retroactividad, establece que a ninguna ley se le puede dar un efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, lo que de suyo más que referirse a las leyes, hace alusión a los actos de aplicación de las mismas. ... Determinado lo anterior, como se explicó con anterioridad, en el presente asunto se impugnó ante la Sala Fiscal, la resolución contenida en el oficio número **********, de **********, emitida por el administrador de lo contencioso ‘6’ de la Administración Central de lo Contencioso del Servicio de Administración Tributaria, a través de la cual desechó el recurso de inconformidad interpuesto en contra del Gobierno del Estado de Colima, al considerar que había transcurrido en exceso el término de cuarenta y cinco días para su interposición, establecido en el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en la fecha de presentación del recurso (**********). El artículo que sirvió de sustento a la autoridad para desechar los recursos de inconformidad dice: ‘Artículo 11-A.’ (se transcribió). La quejosa se duele de que la Sala no respetó la garantía de irretroactividad consagrada en el artículo 14 constitucional, porque debía aplicarse el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta **********, que dice: ‘Artículo 11-A.’ (se transcribió). Este órgano colegiado considera que la aplicación a la quejosa del artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en la fecha de presentación del recurso, al establecer que las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en materia de derechos podrán interponer el recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda, no transgrede la garantía de irretroactividad de la ley. Ello es así, porque conforme a la teoría de los derechos adquiridos, del (sic) artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta **********, no generó un derecho adquirido a favor de la quejosa, pues no introdujo un bien, una facultad o un provecho a su patrimonio, sino únicamente le creó una expectativa de derecho, es decir, la probabilidad de inconformarse en contra de los actos que estimara violatorios de sus derechos. Desde luego es exacto que al producirse un acto que la quejosa considera perjudicial de sus intereses, la norma entonces vigente concretizaba una oportunidad de tener acceso a una instancia recursiva que la demandante ejerciera para la jurisdicción de los tribunales en términos del artículo 17 constitucional. Sin embargo, el acceso a tal instancia no se concretó en el caso de la demandante porque no se inconformó bajo el imperio de la norma, de modo que no puede afirmar que se le privó de un beneficio que nunca obtuvo por falta de ejercicio oportuno de la impugnación conducente. También resulta infundada la afirmación de la impetrante, de que con la aplicación de dicho precepto se modificó un derecho subjetivo adquirido, que desde su perspectiva, estima que dicho derecho es el acceso a la impartición de justicia en los plazos y términos de que fija (sic) la legislación vigente al momento de que se afectaron los derechos por parte de la autoridad. Lo anterior es así, pues atendiendo a lo establecido en párrafos precedentes, un derecho adquirido es el acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, situación que no acontece con el derecho de acceso a la justicia en los plazos y términos de que fijan (sic) las leyes. En efecto, el Máximo Tribunal ha sentado en la jurisprudencia 1a./J. 42/2007, que la garantía que tutela el artículo 17 constitucional se define como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión. El derecho de acceso a la justicia en los plazos y términos de que fijan (sic) las leyes conforme a la teoría (sic) derechos adquiridos, no constituye un derecho adquirido, sino una garantía constitucional que tienen los gobernados para acceder en cualquier tiempo a la impartición de justicia. En otras palabras, cuando los gobernados quieren hacer uso del derecho de acceso a la justicia, deben someterse, necesariamente, a las formas y mecanismos que el legislador estableció, siempre y cuando éstas tengan sustento constitucional. En tal virtud, la reserva de ley establecida en el artículo 17 constitucional, por la que se previene que la impartición de justicia debe darse en los ‘plazos y términos que fijen las leyes’, responde a una exigencia razonable consistente en la necesidad de ejercitar la acción en un lapso y forma determinada, de manera que de no hacerlo, podría entenderse caducada, prescrita o precluída o que no existe interés en excitar la actuación de los tribunales. De ahí que de igual forma sea incorrecto su argumento de que se está privando de la facultad de acción y derecho de acceso a la justicia desde el momento en el que consideró la violación al Sistema de Coordinación Fiscal, pues precisamente, desde ese momento estuvo en aptitud de impugnar dichos actos y ejercitar el mecanismo para acceder a la justicia. Por tanto, si a la fecha en que ejercitó ese derecho, es incuestionable que debía atender a las formas y procedimientos previamente establecido (sic) por el legislador (sic). De igual forma resulta infundado el argumento que dice que debe seguir aplicando el derogado artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta el dos mil siete, acorde al principio de ultractividad, pues ese principio opera cuando no obstante haber sido derogada una norma, sigue teniendo existencia por disposición transitoria expresa, contenida en la norma que la derogó, situación que no sucede en la especie, por lo que debe regir el precepto vigente. Asimismo, es infundado el argumento que dice que no obstante se trate de normas procesales también puede aplicarse retroactivamente el artículo mencionado, pues si bien es cierto las disposiciones procesales pueden aplicarse retroactivamente, también lo es que para que eso suceda, puede aplicarse en al (sic) medida en que se afecten derechos que ya habían sido adquiridos, situación que -como ya se precisó-, no aconteció en el caso. En mérito de lo expuesto, es por lo que se estima acertada la decisión de la Sala, al considerar que el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir del **********, le era aplicable al recurso de inconformidad presentado el **********, que establece el plazo de cuarenta y cinco días para su presentación, por ser la norma vigente al momento de su interposición. Lo anterior es así pues no obstante que la quejosa considere que las violaciones al Sistema de Coordinación Fiscal se realizaron de **********, época en la que se encontraba vigente el entonces reformado artículo 11-A, que decía que dichas violaciones podían ser impugnadas en cualquier tiempo, lo cierto es que al momento de la interposición del recurso, dicha disposición había dejado de tener vigencia. Por tanto, si la quejosa asevera que las violaciones se cometieron de **********, pero interpone el recurso de inconformidad en **********, es inconcuso que en la especie le resulte aplicable la norma vigente en la época de la presentación, toda vez que no existe disposición legal que establezca lo contrario, pues actuar en el sentido de lo propuesto por el quejoso, haría nugatorio lo establecido por el legislador. Tampoco es exacto que se la haya dejado sin defensa al quejoso respecto del límite temporal que conocía para tener acceso a la justicia, pues precisamente el artículo 11-A vigente a partir del **********, establece el término de cuarenta y cinco días para interponer el recurso de inconformidad en contra de la afectación que le deparare (sic) las violaciones al Sistema de Coordinación Fiscal, por lo que estuvo en aptitud de impugnar oportunamente esas violaciones. Igualmente, es infundado el argumento donde alega la ilegalidad de la sentencia impugnada a la luz de que ningún dispositivo legal establece el derecho de impugnar la violaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, dado que el propio artículo reformado siempre hace referencia al pago o requerimiento de pago de la contribución que se tilde de contraria al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, nunca a la vigencia de la reforma, aunado a que tampoco existe un artículo transitorio que establezca dicho supuesto jurídico. Lo anterior es así pues como ya dijo, el precepto reformado establece que las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en materia de derechos podrán presentar recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda. Por lo que la eficacia de la estricta observancia de la ley no está subordinada a disposiciones transitorias, pues la ley por sí misma adquiere poder vinculatorio desde el momento de su vigencia. Así, los derechos y obligaciones nacen con la propia vigencia de la ley, de manera que, su observancia no se encuentra supeditada a disposiciones transitorias, pues la existencia de éstas, sugiere disposiciones adicionales a la ley de la que emana, mas su inexistencia no limita ni restringe su aplicación. Ahora bien, de la ejecutoria que transcribe la quejosa, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión **********, en sesión **********, en lo que aquí interesa, consideró: a) Que el acceso a la justicia puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión. b) Que del artículo 17 constitucional se desprende la facultad que el constituyente otorgó al legislador para establecer en las leyes los términos y los plazos en los que la función jurisdiccional se debe realizar, lo que significa que al expedirse las disposiciones reglamentarias de las funciones jurisdiccionales, pueden fijarse las normas que regulan la actividad de las partes en el proceso y la de los jueces cuya intervención se pide, para que decidan las cuestiones surgidas entre los particulares. c) Que cuando los gobernados quieren hacer uso del derecho de acceso a la justicia, deben someterse necesariamente a las formas y mecanismos que el legislador previó, siempre y cuando éstas tenga (sic) sustento constitucional. d) Que la referida garantía de seguridad jurídica se manifiesta como la posibilidad de que los gobernados tengan certeza de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente, es decir, bajo los términos y plazos que determinen las leyes, con lo cual el solicitante sabrá exactamente cuándo y ante quién debe ejercer su derecho, los requisitos que debe reunir para hacerlo, los plazos para ofrecer y desahogar sus pruebas, etcétera. Con base en lo anterior, este colegiado considera, contrario a lo planteado por la quejosa, que la Sala responsable estuvo en lo correcto al concluir que el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil siete, no le generó algún derecho adquirido, en particular respecto del plazo para combatir las violaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal acontecidas durante esa fecha, sino una expectativa de derecho, pues como se advierte de la mencionada ejecutoria recaída al amparo en revisión **********, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consideró que cuando los gobernados quieren hacer uso del derecho de acceso a la justicia, deben someterse necesariamente a las formas y mecanismos que el legislador previó, siempre y cuando éstas tengan sustento constitucional, y si en el caso concreto, la mencionada quejosa quiso hacer uso del derecho de acceso a la justicia hasta el **********, cuando presentó su recurso de inconformidad en la Oficialía de Partes de la Administración General Jurídica, es inconcuso que debió someterse al plazo de cuarenta y cinco días establecido por el legislador, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de diciembre de dos mil siete, que establece: ‘Las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en materia de derechos podrán presentar recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda. No procederá la interposición del recurso de inconformidad cuando se refiera a la interpretación directa del Texto Constitucional.’, cuya reforma aconteció con motivo de la iniciativa del Ejecutivo, presentada el veintiuno de junio de dos mil siete, quien en la exposición de motivos, expresó: ‘Con el objeto de brindar mayor seguridad jurídica y evitar que los actos de fiscalización de las entidades federativas puedan ser impugnados sin limitación de plazo alguno, la presente iniciativa propone reformar el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal a fin de establecer expresamente el plazo para la presentación del recurso de inconformidad, es decir, 45 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente a aquel en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda ...’. Tampoco le asiste la razón a la quejosa en cuanto argumenta en otra parte de sus conceptos de violación, que la Sala pasó por alto el supuesto de excepción a la regla general de que no existe aplicación retroactiva en normas procesales, porque aun conviniendo con el criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito en la tesis de jurisprudencia VI.2o. J/140 del rubro: ‘RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES PROCESALES. NO EXISTE POR REGLA GENERAL.’, en el caso concreto no se privó a la quejosa de alguna facultad con que ya contaba, pues como ya se dijo, cuando el gobernado quiere hacer uso del derecho de acceso a la justicia, debe someterse necesariamente a las formas y mecanismos que el legislador previó, precisamente al momento en que se haga uso de ese derecho. Pero además, esa tesis opera en contra de la quejosa, pues en la misma también se decidió que si antes de que se actualice una etapa del procedimiento el legislador modifica la tramitación de ese, suprime un recurso, amplía un término, modifica la valoración de las pruebas, etcétera, no existe retroactividad de la ley, ya que la serie de facultades que dan la posibilidad de participar en esa etapa, al no haberse actualizado, no se ven afectadas, lo que en el caso aconteció, pues el legislador redujo el término para la impugnación, hipótesis que también prevé la diversa tesis XVI.2o.1 K, citada por la quejosa del rubro: ‘RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES DE PROCEDIMIENTOS.’, la que, por ende, tampoco le favorece; de ahí que sean ineficaces los conceptos de violación sintetizados. En otra parte de sus conceptos de violación, la quejosa argumenta que en casos análogos al aquí controvertido, tanto el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de este circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito en las tesis III.1o.A.147 A y VI.1o.A.248 A, concuerdan en que las normas de procedimiento que resultan aplicables, en tratándose de la posibilidad o no de impugnar la respuesta a una consulta, son las que estaban vigentes al momento de la emisión de la respuesta a la consulta fiscal, y no las vigentes al momento en que se presente la demanda de nulidad respectiva, pues incluso el tribunal de este circuito reconoce que la potestad o derecho de impugnar una respuesta a la consulta fiscal nace desde que se emite la misma, sin importar que el juicio haya sido o no promovido, tan es así que concluye que no existe derecho adquirido cuando la respuesta no fuera emitida con anterioridad al dos mil seis, lo que a contrario sensu implica que si la respuesta ya existía, entonces los gobernados podían impugnarla. Tales criterios, contrario a lo que plantea la quejosa, no le favorecen, pues en ambos casos existió un acto de autoridad emitido en la vigencia de una norma, por lo cual se concluyó que esa disposición legal era la aplicable; sin embargo, en el caso, no hubo algún pronunciamiento de autoridad previo a dos mil ocho, por lo que, si la quejosa interpuso el recurso de inconformidad hasta **********, como ya se dijo, al hacer uso del derecho de acceso a la justicia, debió someterse necesariamente a las formas y mecanismos que el legislador previó, y en la hipótesis analizada, el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en esa época establecía como plazo para su impugnación el término de cuarenta y cinco días. Por otra parte, el ejemplo hipotético que plantea la quejosa, con relación al término para la promoción del juicio de amparo y la interposición del recurso de revisión fiscal, no es una situación análoga a la aquí formulada, porque en ese ejemplo también existió un acto de autoridad como lo fue el dictado de una sentencia, por lo que el término para impugnarla es el vigente en ese momento y no en el de la reforma citada. En otro aspecto, precisa destacar que la Sala responsable no consideró que existiera un conflicto de leyes en el tiempo, de ahí qué no estuviera obligada a aplicar a la quejosa aquella que le generara un mayor beneficio, como lo argumenta sustentada en la tesis 1a. CXXI/2005 del rubro: ‘RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS.’. En esas condiciones, al quedar de manifiesto la ineficacia de los conceptos de violación, y no evidenciado que la resolución, sea contraria a derecho, ni exista violación manifiesta de la ley que lo haya dejado sin defensa, para que este Tribunal Colegiado, en acatamiento de la fracción VI, del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, supla la deficiencia de la queja en su favor, lo que procede es negar el amparo y la protección de la justicia federal solicitada. En relación con el pedimento número ********** que formula la agente del Ministerio Público de la Federación adscrita, en el sentido de que se niegue el amparo solicitado, dígasele que atendiendo a las consideraciones que anteceden fue acertada su petición. Consecuentemente, este Tribunal Colegiado, no comparte el diverso criterio emitido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo número **********, por lo que en términos de lo dispuesto en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, se denuncia la posible contradicción de criterios ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que resuelva lo que en derecho corresponda ...".

CUARTO. Cabe significar que la circunstancia de que los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito implicados no hayan integrado jurisprudencia ni estén expuestos formalmente como tesis y, por ende, no existan las publicaciones respectivas en términos de lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, no es obstáculo para que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ocupe de la denuncia de la posible contradicción de tesis de que se trata, pues a fin de que se determine su existencia, basta que se adopten criterios disímbolos al resolver sobre un mismo punto de derecho.

Son aplicables a lo anterior, las jurisprudencias P./J. 27/2001 del Tribunal Pleno y 2a./J. 94/2000 de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se identifican y transcriben:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 27/2001

"Página: 77

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, noviembre de 2000

"Tesis: 2a./J. 94/2000

"Página: 319

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

QUINTO. Precisado lo anterior, debe determinarse si existe la contradicción de criterios denunciada, pues la existencia constituye un presupuesto necesario para estar en posibilidad de resolver cuál de las posturas contendientes debe, en su caso, prevalecer como jurisprudencia.

Al respecto, es importante destacar que para que exista contradicción de tesis se requiere que los Tribunales Colegiados, al resolver los asuntos materia de la denuncia, hayan:

1. Examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales, aunque no lo sean las cuestiones fácticas que las rodean; y,

2. Llegado a conclusiones encontradas respecto a la solución de la controversia planteada.

Por tanto, existe contradicción de tesis siempre y cuando se satisfagan los dos supuestos enunciados, sin que sea obstáculo a su existencia que los criterios jurídicos adoptados sobre un mismo punto de derecho no sean exactamente iguales en cuanto a las cuestiones fácticas que los rodean. Esto es, que los criterios materia de la denuncia no provengan del examen de los mismos elementos de hecho.

En ese sentido se pronunció el Tribunal en Pleno de este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 72/2010, que a continuación se identifica y transcribe:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXXII, agosto de 2010

"Tesis: P./J. 72/2010

"Página: 7

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

Ahora bien, el análisis de las ejecutorias transcritas en un considerando anterior, en lo conducente, pone de relieve que los Tribunales Colegiados de Circuito involucrados se enfrentaron a una misma problemática.

Dicha problemática consistió en determinar si la resolución que con fundamento en el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir del **********, desecha un recurso de inconformidad interpuesto ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a partir de dicha fecha, pero por un incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal acaecido antes de esa misma data, sobre la base de que el medio de impugnación no se presentó dentro del plazo de cuarenta y cinco días previsto en tal numeral, implica o no violación a la garantía de irretroactividad de la ley contemplada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el caso sometido a su consideración, sostuvo, en lo sustancial, que en ese supuesto sí existe aplicación retroactiva del artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir del primero de enero dos mil ocho, porque conforme al texto anterior de dicho numeral, los afectados por incumplimientos de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ocurridos antes de la fecha mencionada, tenían el derecho de interponer el recurso de inconformidad en cualquier tiempo.

Sobre el particular abundó, que si la ley vigente cuando se sufrió la afectación otorgaba la oportunidad de interponer el recurso de inconformidad en cualquier tiempo, no es jurídicamente admisible que con fundamento en la ley en vigor se diga que precluyó el derecho para hacerlo, en tanto que eso sería tanto como exigir al contribuyente que se apresure a interponer los medios de defensa a su alcance si la ley le autoriza a que lo haga en cualquier tiempo, ante el temor de que esa misma ley cambie y le quite el derecho, pues se atentaría seriamente contra el principio de seguridad jurídica.

Asimismo, precisó que no es obstáculo para eso, que el párrafo segundo del artículo 6o. del Código Fiscal de la Federación establezca que para impugnar las contribuciones deben aplicarse las leyes vigentes a la fecha en que se impugnen, porque si bien por regla general las leyes procesales no se aplican en forma retroactiva dado que los procedimientos se van dando por etapas, por excepción su aplicación sí adquiere esa naturaleza cuando se priva al particular de alguna facultad con la que ya contaba, como en el caso era la posibilidad de impugnar violaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en cualquier tiempo.

Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el asunto de su conocimiento, consideró, en lo sustancial, que en el evento de que se trata no existe una aplicación retroactiva contraria al artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque conforme a la teoría de los derechos adquiridos, el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta el dos mil siete, no generó un derecho adquirido a favor de los afectados por incumplimientos a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ocurridos durante su vigencia, pues no introdujo un bien, una facultad o un provecho en sus patrimonios, sino únicamente les creó una expectativa de derecho, es decir, la probabilidad de inconformarse en contra de los actos que estimaran violatorios de sus derechos.

De igual manera, que el derecho de acceso a la justicia en los plazos y términos que fijan las leyes conforme a la teoría de los derechos adquiridos, no constituye un derecho adquirido, sino una garantía constitucional que tienen los gobernados para acceder en cualquier tiempo a la impartición de justicia; de ahí que cuando los gobernados quieren hacer uso del derecho de acceso a la justicia, deben someterse, necesariamente, a las formas y mecanismos que el legislador estableció, siempre y cuando éstos tengan sustento constitucional.

En esa tesitura, se evidencia que los Tribunales Colegiados de Circuito implicados examinaron una hipótesis jurídica esencialmente igual y llegaron a conclusiones diferentes, en tanto que mientras uno estimó que en el supuesto de que se trata sí existe aplicación retroactiva del artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir del **********, el otro sostuvo lo contrario.

En ese sentido, existe la contradicción de tesis denunciada, cuyo punto a dilucidar se constriñe a determinar si la resolución que con fundamento en el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir del **********, desecha un recurso de inconformidad interpuesto ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a partir de dicha fecha, pero por un incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal acaecido antes de esa misma data, sobre la base de que el medio de impugnación no se presentó dentro del plazo de cuarenta y cinco días previsto en tal numeral, implica o no violación a la garantía de irretroactividad de la ley contemplada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEXTO. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En aras de informar su sentido, es pertinente señalar, en principio, que toda disposición legal, desde el momento en que se crea, el cual se determina de acuerdo con las prescripciones constitucionales relativas, hasta que se deroga o abroga expresa o tácitamente por una norma nueva, está destinada a regular todos los hechos, actos, situaciones, estados, fenómenos, que tienen lugar durante ese lapso limitado por esos dos instantes. Por tanto, toda ley, desde el momento en que entra en vigor, rige para el futuro, esto es, está dotada de validez de regulación respecto de todos aquellos hechos, actos o situaciones, que se suceden con posterioridad al momento de su vigencia.

Entonces, por regla general, una disposición legal no debe normar acontecimientos o estados producidos con anterioridad al instante en que adquiere fuerza de regulación, ya que éstos quedan sujetos al imperio de la ley antigua.

Ahora bien, el artículo 14 constitucional, al establecer en su párrafo primero que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, consagra la garantía de irretroactividad en la aplicación de las leyes en perjuicio de persona alguna, que consiste, básicamente, en que no pueden darse efectos reguladores a una norma jurídica sobre hechos, actos o situaciones producidos con antelación al momento en que entra en vigor, bien sea impidiendo la supervivencia reguladora de una ley anterior, o bien alterando o afectando un estado jurídico preexistente, a falta de ésta.

De lo que se sigue que la garantía de irretroactividad de la ley impide que una ley se aplique en perjuicio de un hecho simple y ya consumado con anterioridad que conforme a otra ley creó un derecho sustantivo definido a favor del gobernado que no es momentáneo, sino que, por el contrario, se prolonga permanentemente durante un lapso determinado.

Ahora bien, debe señalarse que en tratándose de normas procesales las partes en litigio no adquieren derecho alguno para que la contienda judicial en la que intervienen, se tramite al tenor de las reglas del procedimiento vigentes en el momento de inicio del juicio, pues los derechos emanados de las normas procesales nacen del procedimiento mismo y se agotan en cada etapa de este último, por lo que cada una de sus fases se rige por la norma vigente al momento en que se desarrolla; lo que igualmente puede decirse respecto de cualquier otra regla adjetiva o instrumental.

En efecto, dentro de las amplias clasificaciones que suelen realizarse de las normas jurídicas, se distingue la existencia de normas sustantivas y normas adjetivas o formales, cuya sistematización se basa en el criterio de aplicación de las normas para poner en movimiento a los entes del Estado que están encargados de aplicar el derecho.

Así es, teóricamente suele distinguirse a las normas que otorgan derechos y obligaciones a las partes, como normas sustantivas. En cambio, suele denominarse como procesales o instrumentales a aquellas que establecen las condiciones o los procedimientos a seguir para crear o aplicar las primeras.

En esa línea de pensamiento, las normas sustantivas son aquellas que regulan de manera directa e inmediata las relaciones jurídicas a las que se aplican; esto es, son normas creadas para regular imperativamente ciertos sectores de la vida jurídica, con objeto de proteger intereses sociales, económicos o políticos del país, por lo que en sus distintos ámbitos de aplicación reconocen derechos e imponen obligaciones.

Por otra parte, se definen como normas procesales, denominadas de igual forma instrumentales, adjetivas o formales, aquellas cuya consecuencia jurídica consiste en una orden dirigida al órgano de aplicación del derecho, respecto de una conducta a seguir, como en el caso de las normas procesales.

Es decir, las normas procesales son disposiciones jurídicas a través de las cuales se hace efectivo el ejercicio de los derechos y las facultades, así como el cumplimiento de las obligaciones que corresponden a las partes dentro de las distintas relaciones jurídicas que pueden existir entre ellas, pues constituyen reglas de actuación o series de operaciones y trámites que deben seguirse para obtener el reconocimiento de un derecho o el cumplimiento de una obligación, o en el caso de las autoridades, reglas que norman el ejercicio de sus facultades; son, por tanto, preceptos de carácter instrumental que tienen por objeto garantizar la eficacia de las normas sustantivas.

Luego, dado que las normas procesales regulan la utilización de los mecanismos que establece el Estado para resolver un conflicto, cada una de sus fases se rige por la regla vigente al momento en que se desarrolla, excepto en los casos en que en el decreto relativo se haya establecido disposición expresa sobre su aplicación en otro sentido.

Esto es así, ya que el legislador puede regular mediante el derecho transitorio, la iniciación de la vigencia de las normas generales, así como la ultra actividad de la ley, que consiste en que la norma, a pesar de haber sido derogada o abrogada se sigue aplicando a hechos o actos que se producen con posterioridad a la iniciación de la vigencia de la nueva ley pero respecto de los cuales el legislador estima que deben ser regidos por la anterior, lo que implica que para ellos siguen teniendo vigencia; es decir, a través de los artículos transitorios se autoriza una especial forma de validez temporal, de tal modo que la norma derogada puede ser, por excepción expresa, válida para uno o varios casos específicos.

Por tanto, las normas adjetivas o formales sólo son aplicables al momento en que se actualicen los supuestos fácticos para su actuación, y no cuando nace el derecho para su utilización.

Ahora bien, para resolver el problema de retroactividad de la ley, tanto desde el punto de vista de su expedición como de su aplicación, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha acudido a la teoría de los derechos adquiridos y a la teoría de los componentes de la norma.

En la primera de ellas, se distingue entre dos conceptos, a saber: el de derecho adquirido que lo define como aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, a su dominio o a su haber jurídico, y el de expectativa de derecho, el cual ha sido definido como la pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho, es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde a algo que en el mundo fáctico no se ha materializado. Por consiguiente, si una ley o acto concreto de aplicación no afecta derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no se viola la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el artículo 14 de la Constitución Federal (teoría de los derechos adquiridos).

En efecto, esta teoría que se apoya en la distinción fundamental entre derechos adquiridos y las meras expectativas de derecho, establece que no se pueden afectar o modificar derechos adquiridos durante la vigencia de una ley anterior, ya que aquéllos se regirán siempre por la ley a cuyo amparo nacieron y entraron a formar parte del patrimonio de las personas, aun cuando esa ley hubiese dejado de tener vigencia al haber sido sustituida por otra diferente; en cambio, una nueva ley podrá afectar simples expectativas o esperanzas de gozar de un derecho que aún no ha nacido en el momento en que entró en vigor, sin que se considere retroactiva en perjuicio del gobernado.

Corrobora lo anterior la tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, junio de 2001

"Tesis: 2a. LXXXVIII/2001

"Página: 306

"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado.

"Amparo en revisión 607/2000. H.A.G.N.. 11 de mayo de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: M.A.G.. Secretaria: L.M.C.B..

"Véase: Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen CXXXVI, Primera Parte, página 80, tesis de rubro: ‘RETROACTIVIDAD, TEORÍAS DE LA.’."

En suma, una ley es retroactiva cuando trata de modificar o destruir en perjuicio de una persona los derechos sustantivos que adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, toda vez que éstos ya entraron en el patrimonio o en la esfera jurídica del gobernado, y no cuando se aplica a meras expectativas de derecho.

Por consiguiente, la garantía de la irretroactividad de las leyes que establece el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que no se pueden modificar o afectar los derechos que adquirió un gobernado bajo la vigencia de una ley anterior con la entrada de una nueva disposición, pero sí se pueden regular por las nuevas disposiciones legales las meras expectativas de derecho, sin que se contravenga el numeral en comento.

Por lo que se refiere a la teoría de los componentes de la norma, la Suprema Corte de Justicia de la Nación parte de la idea de que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de modo que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose así los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, que los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y de cumplir con éstas. Sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo, por lo que para que se pueda analizar la retroactividad o irretroactividad de las normas es necesario analizar las siguientes hipótesis que pueden llegar a generarse a través del tiempo:

a) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan de modo inmediato el supuesto y la consecuencia en ella regulados, no se puede variar, suprimir o modificar ese supuesto o la consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad de las normas, toda vez que ambos nacieron a la vida jurídica con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva ley.

b) Cuando la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si el supuesto y algunas de las consecuencias se realizan bajo la vigencia de una ley, quedando pendientes algunas de las consecuencias jurídicas al momento de entrar en vigor una nueva disposición jurídica, dicha ley no podría modificar el supuesto ni las consecuencias ya realizadas.

c) Cuando la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior no se producen durante su vigencia, pero cuya realización no depende de los supuestos previstos en esa ley, sino únicamente estaban diferidas en el tiempo por el establecimiento de un plazo o término específico, en este caso la nueva disposición tampoco podría suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, toda vez que estas últimas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley.

d) Cuando para la ejecución o realización de las consecuencias previstas en la disposición anterior, pendientes de producirse, es necesario que los supuestos señalados en la misma se realicen después de que entró en vigor la nueva norma, tales consecuencias deberán ejecutarse conforme a lo establecido en ésta, en atención a que antes de la vigencia de dicha ley no se actualizó ni ejecutó alguno de los componentes de la ley anterior (supuestos y consecuencias acontecen bajo la vigencia de la nueva disposición).

El criterio que antecede se encuentra contenido en la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, noviembre de 1997

"Tesis: P./J. 87/97

"Página: 7

"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA.-Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan."

En tal orden de ideas, para estar en posibilidad de determinar si una disposición normativa o su aplicación es violatoria de la garantía de irretroactividad de la ley establecida en el artículo 14 de la Constitución General de la República, con base en la teoría de los componentes de la norma, es menester tener en cuenta los distintos momentos en que se realiza el supuesto o supuestos jurídicos, la consecuencia o consecuencias que de ellos derivan y la fecha en que entra en vigor la nueva disposición.

Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en las teorías admitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para interpretar el tema de retroactividad, resulta que una norma transgrede el precepto constitucional antes señalado, cuando la ley trata de modificar o alterar derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior, lo que sin lugar a dudas conculca en perjuicio de los gobernados dicha garantía individual, pero esto no sucede cuando se está en presencia de meras expectativas de derecho o de situaciones que aún no se han realizado, consecuencias no derivadas de los supuestos regulados en la ley anterior, o derechos adjetivos, o la aplicación resulta beneficiosa, pues en esos casos, sí se permite que la nueva ley las regule.

Sobre tales bases, para resolver el punto materia de la contradicción, en primer lugar, es conveniente transcribir el artículo 11-A, párrafo primero, de la Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil siete, a saber:

"Artículo 11-A. Las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, de las de coordinación en materia de derechos o de adquisición de inmuebles, podrán presentar en cualquier tiempo recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público."

Dicho párrafo fue reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete, el cual entró en vigor a partir del primero de enero de dos mil ocho, para quedar como sigue:

"Artículo 11-A. Las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en materia de derechos podrán presentar recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda. No procederá la interposición del recurso de inconformidad cuando se refiera a la interpretación directa del Texto Constitucional."

De la exposición de motivos que dio origen a dicho decreto, del veintiuno de junio de dos mil siete, se advierte que la intención de la reforma fue brindar mayor seguridad jurídica y evitar que los actos de fiscalización de las entidades federativas puedan ser impugnados sin limitación de plazo alguno, según lo corrobora la transcripción siguiente:

"Otras adecuaciones

"Con el objeto de brindar mayor seguridad jurídica y evitar que los actos de fiscalización de las entidades federativas puedan ser impugnados sin limitación de plazo alguno, la presente iniciativa propone reformar el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal a fin de establecer expresamente el plazo para la presentación del recurso de inconformidad, es decir, 45 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente a aquel en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda. Asimismo, se plantea excluir de la interposición del recurso de inconformidad aquellos casos que se refieran a la interpretación directa del Texto Constitucional, por ser un aspecto reservado al Poder Judicial de la Federación. ..."

Como se ve, el legislador ordinario en aras de otorgar seguridad jurídica a los actos de fiscalización de las entidades federativas estableció en el párrafo primero del artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente, que las violaciones a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal pueden ser impugnadas a través del recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda, a diferencia de lo que dispuso en ese mismo numeral hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil siete, en el sentido de que la inconformidad podía presentarse en cualquier tiempo.

Es decir, el legislador ordinario estableció en el citado párrafo primero en vigor una regla adjetiva, procesal o instrumental destinada a regir hacia futuro, y no dispuso a través de algún otro precepto legal o transitorio que debía regir hacia lo acaecido en el pasado.

Luego, el hecho de que dicho numeral se señale como fundamento de una resolución que desecha un recurso de inconformidad interpuesto ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a partir del primero de enero de dos mil ocho, pero por un incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal acaecido antes de esa misma data, sobre la base de que el medio de impugnación no se presentó dentro del plazo de cuarenta y cinco días previsto en tal numeral, no implica violación a la garantía de irretroactividad de la ley contemplada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Se asevera lo anterior, pues el hecho de que la afectación a las personas se haya cometido hasta antes del primero de enero de dos mil ocho, esto es, para cuando el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal no establecía algún plazo para presentar la inconformidad, no implica que en virtud de dicho precepto se haya generado un derecho sustantivo a interponer la inconformidad en cualquier tiempo, al margen de lo dispuesto en alguna otra disposición legal o de la reforma del citado numeral antes indicada, pues aquel precepto legal no introdujo en la esfera jurídica de los afectados un bien, una facultad o un provecho, sino una mera expectativa de derecho, esto es, sólo la posibilidad de presentar la inconformidad, la cual, por ser una norma procesal, adjetiva o instrumental, se rige por la norma vigente al momento en que se desarrolla.

En otras palabras, la posibilidad de que ante una violación al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal acaecida hasta antes del primero de enero de dos mil ocho, los afectados pudieran presentar inconformidad en cualquier tiempo no constituye un derecho sustantivo, pues el artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal en vigor hasta antes de esa fecha, no regulaba la naturaleza de las violaciones al referido sistema y sus consecuencias, sino constituía una regla adjetiva, procesal o instrumental, es decir, una mera expectativa de derecho respecto de la cual no rige la garantía de irretroactividad de la ley prevista en el párrafo primero del artículo 14 constitucional. Por tanto, la aplicación en ese supuesto del citado numeral 11-A vigente, no es contraria a dicha garantía constitucional.

Al tenor de lo expuesto, el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, en términos de lo dispuesto en los artículos 192, párrafo primero, 195 y 197-A de la Ley de Amparo, queda redactado bajo el rubro y texto siguientes:

-El mencionado numeral, al establecer que el recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal debe presentarse dentro del plazo de 45 días hábiles siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución correspondiente, instituye una regla instrumental al indicar el momento en que pueden presentarse las inconformidades por violaciones al sistema mencionado. En ese sentido, si bien hasta antes del 1o. de enero de 2008, el artículo 11-A señalado establecía que el referido medio de impugnación podía presentarse en cualquier tiempo, el presentado a partir de esa fecha, y fuera del referido plazo, es extemporáneo, aunque el incumplimiento se haya verificado antes de aquella data, pues la referida regla no generó un derecho sustantivo a interponer el recurso en cualquier tiempo, al margen de lo previsto en alguna otra disposición legal o de la reforma del citado numeral indicada, sino un mero derecho adjetivo, procesal o instrumental a presentar la inconformidad. Por tanto, la aplicación en ese supuesto de la ley vigente no viola la garantía de irretroactividad de la ley inmersa en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción entre los criterios a que este expediente se refiere, en términos de lo expuesto en el considerando quinto de esta resolución.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos redactados en el último considerando de la presente determinación.

TERCERO.-Dése publicidad a la jurisprudencia que se sustenta, conforme a lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de esta resolución y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros L.M.A.M., S.A.V.H. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente S.S.A.A..

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.