Voto num. 4/98 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Número de resolución4/98
Fecha de publicación01 Septiembre 1998
Fecha01 Septiembre 1998
Número de registro925
MateriaVoto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México,Derecho Fiscal,Derecho Constitucional
LocalizadorNovena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
EmisorPleno

Voto minoritario de los Ministros J.V.A.A., S.S.A.A. y G.D.G.P., emitido en la acción de inconstitucionalidad 4/98, promovida por S.M.A.G. y otros, en su carácter de diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

"La ley presupuestaria es una ley en la plenitud de su sentido: material, porque contiene normas jurídicas que vinculan a la administración y a los particulares, y formal porque ha de ser aprobada por el órgano al que constitucionalmente corresponde la función legislativa."

S. de Bujanda, "Sistema de Derecho Financiero", Vol. segundo, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1985, p. 415.

PRIMERO

Se aceptan todos los resultandos y los considerandos primero y segundo de la ejecutoria que se objeta.

SEGUNDO

Contrariamente, no se comparten su considerando tercero y el resolutivo único, toda vez que en términos de la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad proceden contra normas de carácter general, como lo es la Ley del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.

TERCERO

A efecto de justificar lo anterior, resulta conveniente, en primer término, recordar lo siguiente:

A) Antecedentes del asunto:

V. diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, impugnaron el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998.

Los promoventes señalaron como autoridades demandadas a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y al jefe de Gobierno de esta entidad.

B) Consideraciones de la ejecutoria:

En su parte considerativa, la ejecutoria estima lo siguiente:

  1. Que la acción intentada es oportuna, pues se promovió dentro del plazo de treinta días que establece la ley;

  2. Que el jefe de Gobierno y la Asamblea de Representantes, ambos del Distrito Federal, al rendir sus respectivos informes, hacen valer la causal de improcedencia consistente en que, en virtud de que las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general, la intentada en la especie es improcedente, toda vez que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal no es una norma de carácter general;

  3. Que, en efecto, las acciones de inconstitucionalidad únicamente proceden contra normas de carácter general;

  4. Que el Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal es un acto administrativo, que no goza del atributo de generalidad; en consecuencia,

  5. La acción de inconstitucionalidad intentada es improcedente, ya que el Decreto de Presupuesto de Egresos es un acto materialmente administrativo, y no una ley.

C) Resolutivo:

En su único resolutivo, la ejecutoria sobresee.

CUARTO

Los suscritos disentimos de la ejecutoria por las razones siguientes:

1) Porque el artículo 15 del propio Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, se autocalifica como una norma de carácter general, razón por la cual la acción de inconstitucionalidad resultaba procedente.

En efecto, el artículo citado dice así:

Los titulares de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, así como los demás órganos que ejerzan recursos aprobados en este presupuesto, en el ejercicio de sus presupuestos aprobados, serán directamente responsables de que se ejecuten con oportunidad y eficiencia las acciones previstas en sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en el presente decreto y demás disposiciones de carácter general que al efecto dicte la Secretaría de Finanzas. Asimismo, no deberán contraer compromisos que rebasen el monto de sus presupuestos autorizados ni acordar erogaciones que impidan el cumplimiento de sus metas aprobadas para el año de mil novecientos noventa y ocho, salvo lo previsto en el artículo 23 de este decreto.

2) Por otro lado, en términos del artículo 11 de la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, aún vigente según se desprende del artículo décimo tercero transitorio de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 22 de agosto de 1996, tenemos lo siguiente:

La asamblea está facultada para expedir normas de carácter general y obligatoria en el Distrito Federal con el carácter de leyes o decretos en las materias expresamente determinadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De este artículo se desprende que la Asamblea Legislativa sólo puede expedir, en ejercicio de su función propiamente legislativa, normas de observancia general y obligatoria, tanto con el carácter de leyes o de decretos. Con esto, aunque el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal fuera un decreto, sería de cualquier forma una norma de observancia general y obligatoria.

3) Con independencia de que la naturaleza de norma de carácter general del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal se podía desprender de una simple lectura de los preceptos transcritos, así como del resto de su articulado, lo cierto es que dicho documento jurídico, contable y programático, sí es una norma de carácter general.

Para justificar la afirmación anterior, seguiremos las consideraciones de la propia ejecutoria, que en lo conducente dicen lo siguiente:

"... de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. de la misma ley y con la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general y, en consecuencia, son improcedentes en contra de actos, normas o disposiciones que no sean normas de carácter general (foja 122). Para establecer la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de un tratado, una ley o un decreto, no basta con atender a la designación que se le haya dado al momento de su creación por parte del órgano emisor, sino a su contenido material, pues sólo atendiendo a éste se podrá determinar si se trata o no de una norma de carácter general." (foja 123)

De la transcripción anterior se desprenden dos notas importantes:

  1. Primera, que la ejecutoria introduce una distinción que no deriva del artículo 105, fracción II, inciso e) de la Constitución Federal.

    Efectivamente, el precepto constitucional referido dispone, en la parte que interesa, lo siguiente:

    "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución ... Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse ... por ... e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia asamblea ..."

    Nótese que el Constituyente reconoce que las leyes expedidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, son normas de carácter general, por eso hace procedente contra ellas las acciones de inconstitucionalidad.

    Sin embargo, la ejecutoria señala, en principio, que lo que determina el carácter de norma general es el contenido material de la disposición, no así la designación que le haya dado el órgano emisor, lo que lleva a establecer una regla que no deriva del artículo 105, fracción II constitucional, ya que esta norma sólo habla de "normas de carácter general" y "leyes expedidas" por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, con independencia del contenido, material o no, de la norma o ley de que se trate.

    Por ello, no entendemos cómo podría sostenerse que el texto constitucional permite distinguir entre la designación de la norma y su contenido.

    Además, no hay que perder de vista que los promoventes de la acción de inconstitucionalidad son legisladores, es decir, titulares particulares de la potestad legislativa, de manera que distinguir entre normas por su designación y normas por su contenido, significa establecer una clasificación que no corresponde a la función legislativa en sí, pues los diputados al aprobar las normas no se preocupan en discutir el nombre o si el contenido de las leyes es o no material.

  2. Segunda, la ejecutoria admite que los tratados, leyes o decretos, atendiendo a su contenido material, pueden ser una norma de carácter general.

    Esta segunda nota tiene especial importancia porque, como veremos adelante, la ejecutoria se pierde en una confusión absoluta de lo que es una norma de carácter general, ya que, por un lado, admite que un decreto, si su contenido es material, sería una norma de carácter general y, por el otro, concluye (foja 145) que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, por el simple hecho de ser un decreto -y no una ley-, no es una norma de carácter general.

    De qué se trata pues: ¿pueden o no ser los decretos normas de carácter general?

    La confusión se agrava porque a foja 135, la ejecutoria parece decidirse por la denominación que el legislador le dé a la norma correspondiente, para así determinar si se está o no en presencia de una norma de carácter general.

    Dice la ejecutoria:

    A diferencia de lo que sucede con la Ley de Ingresos, ni la Constitución, ni el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, ni la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, otorgan el carácter de ley al presupuesto de egresos.

    Sin embargo, a foja 121 la ejecutoria dice:

    ... no sería lógico que, si la intención del Constituyente Permanente, al instituir las acciones de inconstitucionalidad, fue la de que las sentencias tuvieran efectos generales, se aceptara su procedencia contra normas o disposiciones que no sean de carácter general, ya que en tales casos, por la propia naturaleza del acto combatido, la sentencia no tendría efectos generales, sino relativos.

    Entonces: ¿a qué debe acudirse para determinar el carácter de norma general, al contenido, a la denominación, o a los efectos de la norma?

    4) Dejando a un lado esta confusión, la ejecutoria sigue diciendo:

    "Por generalidad debe entenderse que el acto jurídico no desaparezca después de su aplicación, de ahí que, además, deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. Por particularidad, en cambio, se entiende que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, por lo que, una vez aplicado, se extingue." (foja 131)

    En la sesión pública del Tribunal Pleno del jueves veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho, fecha en que se aprobó este asunto, un Ministro de la mayoría justificó el criterio mayoritario señalando que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal:

    ... sí es un acto administrativo y no una ley, porque no reviste las características de ser general y abstracto. Por generalidad se ha entendido en derecho, que el acto jurídico no desaparezca después del acto o actos de aplicación a los que está destinado, y por abstracto se ha entendido que se aplica a todo aquel que se ubique en la hipótesis prevista sin distinción de persona ... la generalidad para efectos jurídicos, no significa que se refiera a muchas o muchísimas o a un número indeterminado de personas, sino que la norma jurídica no desaparece después del acto o actos a los que está precisamente destinado; y eso sí sucede con el presupuesto; el presupuesto es la ordenación de los gastos públicos, de cómo deben aplicarse, pero una vez que cumple su fin, el presupuesto desaparece sin necesidad de que haya un decreto posterior que lo derogue; se extingue por sí mismo en cuanto cumple su fin, y por esta razón no contiene la característica de generalidad.

    A lo anterior sólo habría que contestar en los términos en que lo hizo en la misma sesión un Ministro de la minoría:

    "La fracción II del 105 constitucional, se refiere no a leyes, sino a normas generales, pero no es norma general, porque está limitada a un tiempo, ya que en nuestro derecho público, una norma general puede estar limitada al tiempo. Por ejemplo, el artículo 29 constitucional, que habla de la suspensión de garantías, dice que el presidente de la República, puede acordarla previa conformidad con los titulares de las secretarías de Estado y con la aprobación del Congreso, y que su atribución consistirá en suspender en todo el país o en lugar determinado, las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación, pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Entonces hay la regla general, de que un acto administrativo como es el del presidente de la República, suspendiendo garantías, es por tiempo limitado y esto no le quita el carácter de norma general. Otro caso del derecho público: El artículo 73 constitucional, en su fracción XVI, en su párrafo 2o., dice que el Consejo de Salubridad General, en caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, el Departamento de Salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables a reserva después de ser sancionadas por el presidente de la República. Estos acuerdos generales ... y dice más adelante: ?La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.?. Entonces esta norma general administrativa del Consejo de Salubridad o el Departamento de Salud Pública, aunque sea nada más para una situación emergente y por ser emergente está limitada al tiempo de la emergencia, tiene el carácter de norma general, su limitación en el tiempo no le priva de este carácter en nuestro derecho público. El presupuesto de egresos es también una norma general, porque aunque limitada a un año, está regulando las relaciones entre organismos públicos y, como tal, es susceptible de la acción de nulidad o de inconstitucionalidad en confrontación con los preceptos de la Constitución General."

    De cualquier forma, la pretendida característica de la generalidad de la norma, en la que indebidamente se apoyó la ejecutoria (solamente es norma general aquella que no desaparece después de su aplicación), carece de sentido, porque no es estrictamente necesario que la norma tenga una aplicación indefinida, sin distinción de persona.

    P., por ejemplo, en una ley que indulta a uno o a varios reos. ¿Dejará de ser ley porque contiene un objeto determinado, cumplido el cual la norma desaparece?

    En todo caso, si se afirma que la generalidad es un requisito de la ley, hay que tener en cuenta que esta generalidad no es la temporalidad de la misma, ni tampoco radica en la indeterminación del número de actos a regular por la disposición jurídica, sino que hace referencia a la finalidad general que la ley debe siempre perseguir (bien común), y a su eficacia igualmente general (deber general de respeto).

    De otra manera, con el criterio de la generalidad que adopta la ejecutoria para sobreseer, la propia Ley de Ingresos del Distrito Federal no sería una norma de carácter general, pues también esta ley se aplica para un objeto determinado (obtención de ingresos en un ejercicio fiscal), cumplido el cual, desaparece.

    Por tanto, uno de los criterios de distinción que en esta materia debe admitirse, es el del fin de las normas, alcanzando sólo el valor técnico de ley la que afecte al funcionamiento general del Estado.

    Con independencia de que la base para distinguir las normas de carácter general que emplea la ejecutoria, resulta errónea (al confundir la generalidad con el ámbito temporal de las normas), decir que el presupuesto de egresos no es una ley en sentido material, sino sólo un acto administrativo, es admitir que la Asamblea Legislativa está ejerciendo una competencia que no es la suya, sino que se integra en la función administrativa del gobierno. Sin embargo, por su propia naturaleza, la administración está siempre sujeta a una regulación legal, de otra manera implica decir que la ley no contiene auténtico derecho y, en consecuencia, que la administración no queda obligada por normas jurídicas.

    Por otra parte, no existen elementos esenciales para distinguir una ley de otro tipo de normas, tales como la generalidad o la abstracción, ya que la reciente teoría general del derecho *1, señala que la generalidad y abstracción son requisitos no ya de la norma jurídica como es, sino como debería ser, para corresponder al ideal de justicia, para la cual todos los hombres son iguales y todas las acciones son ciertas. Por ello, aquéllos son requisitos no tanto de la norma jurídica, sino de la norma justa.

    (*1 Por ejemplo, B., N., "Teoría General de Derecho", D., Madrid, 1991, pp. 143 a 146).

    En consecuencia, debe advertirse que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal tiene el carácter de ley, en su sentido formal como material, no sólo porque así deriva de la Constitución, sino por la trascendencia que para la vida de los ciudadanos tiene su aprobación, sin olvidar las importantes facultades desde el punto de vista constitucional que se atribuyen a la labor legislativa y fiscalizadora de la Asamblea Legislativa, por lo cual, resulta inexacto decir que materialmente el presupuesto de egresos es un acto administrativo.

    5) Con arreglo a nuestra Constitución, si una ley no es general, es privativa. Por ejemplo, la que ordena demoler un determinado edificio, y el único límite que puede oponerse en este terreno derivaría del principio de igualdad (artículo 13 constitucional), y no del concepto de ley.

    En efecto, para demostrar que el contenido de la ley no determina su carácter, piénsese, por ejemplo, en que si la jurisdicción consiste en aplicar la ley a un caso concreto, es lógico que no cabe adoptar por ley una resolución jurisdiccional, pero no porque la ley haya de ser general, sino porque el ejercicio del Poder Judicial Federal corresponde a la Suprema Corte, tribunales y juzgados, según el artículo 94 constitucional.

    Así, la generalidad de la ley no opera para determinar el concepto de ley, sino sólo para aplicar la garantía de igualdad contenida en el artículo 13 constitucional. Es decir, la exigencia de generalidad de la ley, como medio para garantizar la igualdad, sólo tiene sentido allí donde el principio de igualdad no opera como un mandato frente al legislador, sino sólo como una norma dirigida a los órganos que aplican la ley. Por ello, exigir al concepto de ley la generalidad, resulta perfectamente innecesario, ya que para eso existe el principio constitucional de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Federal.

    ¿Por qué exigir la generalidad de la ley, si para la Constitución están prohibidas las leyes privativas?

    Curiosamente, así lo admite la ejecutoria cuando transcribe a foja 132 la jurisprudencia siguiente:

    "LEYES PRIVATIVAS. Es carácter constante de las leyes que sean de aplicación general y abstracta; es decir, que deben contener una disposición que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicación y se aplique sin consideración de especie o de persona a todos los casos idénticos al que previenen, en tanto no sean abrogadas. Una ley que carece de esos caracteres, va en contra del principio de igualdad, garantizado por el artículo 13 constitucional, y aun deja de ser una disposición legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Estas leyes pueden considerarse como privativas, tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carácter de generalidad serefiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicación de las leyes privativas protege el ya expresado artículo 13 constitucional."

    En este sentido, cuando existe un artículo como el 13 constitucional es inútil discutir si una ley es o no general, porque la cuestión se reduciría a examinar únicamente si esa norma lesiona o no el principio de igualdad, lo que, por cierto, puede hacerse también con leyes generales.

    Ante esto, nos preguntamos ¿si los diputados hubieran sabido que la Corte iba a considerar al presupuesto de egresos como una ley privativa, es decir, no general, qué hubiéramos hecho? Seguramente, estaríamos examinando una ejecutoria completamente distinta, declarando procedente la acción de inconstitucionalidad y determinando si viola o no el artículo 13 constitucional, además del resto de violaciones que se hacen valer por la minoría legislativa promovente.

    Asimismo, las consecuencias que el concepto material de ley hace recaer sobre la ley que no cumpla con los requisitos que ese concepto impone, son exactamente las mismas que las que derivan de su inconstitucionalidad; es decir, negar el carácter de ley a la que no cumpla el requisito de generalidad, conduce exactamente al mismo resultado que reconocer que es ley, pero inconstitucional, porque violaría el artículo 13 constitucional.

    Entonces ¿verdad que el contenido de la ley no determina siempre el carácter de ésta?

    6) El proyecto sobresee porque el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal es sólo una "ley en sentido formal". Sin embargo, de la demanda se desprende que tampoco está acreditado el carácter de ley formal del presupuesto de egresos. Esto porque se impugnan vicios formales en el procedimiento legislativo, que de ser fundados, conducirían a la nada jurídica.

    Efectivamente, a fojas 65 y 66 de la ejecutoria podemos leer lo siguiente:

    Las violaciones cometidas llevan a concluir que el documento ?discutido y aprobado? no fue un dictamen, y en consecuencia el documento que se ?expide? no puede tener carácter de ley o decreto, en virtud de haberse violado las disposiciones que regulan el procedimiento legislativo ... Se trata de violaciones al procedimiento legislativo acentuadas aún más por la falta de análisis y discusión que afectan de manera fundamental la existencia misma de la norma, en este caso, del decreto de presupuesto de egresos que se impugna.

    Esto significa que el carácter de ley formal del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, está en la más profunda de las dudas. ¿Cómo puede llamársele ley formal al presupuesto de egresos si precisamente el procedimiento legislativo que le dio vida pudo no ajustarse a derecho?

    7) La ejecutoria olvidó la técnica jurídica porque omitió estudiar lo alegado por el procurador general de la República en su pedimento (foja 438 de autos), relativo a que:

    El decreto es ... una norma general, impersonal y abstracta. Ello se desprende de la simple lectura del texto del decreto, en la parte que establece las previsiones del gasto público del Distrito Federal para 1998 ... el presupuesto de egresos es una ley en sentido formal y material, puesto que tiene por objeto regular las relaciones jurídicas referentes al gasto público entre las propias dependencias del gobierno del Distrito Federal, así como con los particulares que tengan derechos de carácter pecuniario con el mismo.

    El argumento anterior del procurador general de la República debió haber sido examinado por la ejecutoria, toda vez que se relaciona con la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, que es una cuestión de orden público y estudio preferente, máxime cuando alguna de las partes lo alegó. Sin embargo, la ejecutoria prefirió no ocuparse de ella.

    8) Sigue diciendo la ejecutoria:

    "Las teorías de la doctrina extranjera sobre la naturaleza jurídica del presupuesto, pueden ser clasificadas en tres grandes grupos: las que lo consideran como un acto legislativo (como una ley), las que lo consideran como un acto administrativo (como un decreto) y las que lo consideran una ley sui generis. Sin embargo, es importante destacar que todas las teorías extranjeras sobre la naturaleza del presupuesto, en todo caso serían aplicables a la ?Ley del Presupuesto? del Distrito Federal, es decir, a las disposiciones del Código Financiero del Distrito Federal que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos, pero no al presupuesto de egresos, pues ninguna de ellas analiza sólo el aspecto egresos del presupuesto. Así las cosas, de poco o nada sirve, para efectos del caso que nos ocupa, abundar en las razones que se han dado en la doctrina extranjera para considerar el presupuesto como un acto materialmente legislativo o como un acto materialmente administrativo, pues lo que en la especie se combate no es la ?ley del presupuesto?, sino el presupuesto de egresos. En cambio, la doctrina mexicana, si bien se refiere al Presupuesto de Egresos de la Federación, ha sido uniforme al convenir que el presupuesto de egresos es un acto formalmente legislativo (porque emana de un órgano legislativo) y materialmente administrativo (acto administrativo condición)." (fojas 190 y 191)

    Las consideraciones anteriores, en nuestra opinión, son inexactas porque a estas alturas del desarrollo científico del derecho financiero resulta sorprendente que se dediquen unas líneas, sobre todo en una acción de inconstitucionalidad, a la indagación sobre la naturaleza del presupuesto (ingresos y gastos públicos), poniendo implícitamente en duda, siquiera sea en términos de partida del razonamiento a desarrollar, la pertenencia del mismo al ordenamiento jurídico-financiero.

    Sin embargo, existen razones fundamentalmente metodológicas que abonan el planteamiento de esa cuestión. En primer lugar, porque existen posturas que niegan no sólo la naturaleza jurídico-financiera del gasto público, sino incluso la posibilidad de reconducir este fenómeno social al mundo de los valores jurídicos.

    A nuestro juicio, la existencia de estas posturas ha condicionado gravemente el desarrollo normativo y científico del presupuesto del Estado, sobre todo del gasto público e, incluso, planea con cierta influencia en las decisiones de nuestros políticos, legisladores y estudiosos.

    La escasez de investigaciones en nuestro país en esta materia, constituye un acicate adicional para plantearse la cuestión, ante la sospecha de que las posturas negativas mencionadas no se inspiran en detallados análisis de la cuestión sino, las más de las veces, en un sumario razonamiento que se dirige primordialmente a legitimar la falta de estudio sobre un instituto jurídico desconocido.

    Lo anterior se debe, sin duda, a que el desarrollo del derecho financiero en nuestro país se ha llevado a cabo de manera desigual, manteniendo junto a un robusto cuerpo de doctrina relativo a los recursos y, fundamentalmente a los recursos tributarios, un escuálido, cuando no inexistente, reducto consagrado al análisis del gasto público.*2

    (*2 Los Ministros no nos dejarán mentir: ¿Cuántas monografías sobre derecho presupuestario se han publicado en nuestro país? Ninguna . Varios administrativistas, cuando el derecho financiero no era una rama autónoma, es decir, con principios y doctrinas propios, escribieron en sus obras algunas líneas sobre el instituto presupuestario, recogiendo -como la ejecutoria- las doctrinas antiguas del presupuesto, como la de P.L., que data de 1871, aunque despreciando (foja 191) las elaboraciones teóricas de autores más enterados y modernos).

    En este sentido, deben considerarse caducos los razonamientos de los autores antiguos acerca de la naturaleza administrativa del presupuesto, ya que los más relevantes autores de nuestros días advierten que por lo que se refiere al gasto público, su regulación debe venir dada por normas jurídicas, sin olvidar que la soberanía financiera se atribuye al Poder Legislativo del Estado, por lo que parecen no existir, hasta ahora, límites jurídicos a la fijación de los gastos públicos, en su cuantía y destino y, por tanto, el aumento de los mismos, lo que quiere decir que las decisiones sobre los gastos públicos, al ser de índole política, deben adoptarse según las líneas fundamentales trazadas por el texto constitucional.

    Pero para entrar propiamente en materia, debemos reiterar que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal es una ley, en sentido formal y material, ya que el presupuesto (ingresos y gastos) es una materia que la Constitución Federal reserva a la ley.

    En efecto, hay reserva de ley cuando un precepto constitucional exige que sea la ley la que regule una determinada materia *3; por ejemplo, la materia penal o la tributaria (reserva material de ley).

    (*3 Vid. De Otto, I., "Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes", A., Barcelona, 1991, p. 151).

    Ahora bien, en materia de aprobación del presupuesto (ingresos y egresos) debe calificarse también como reserva de ley, puesto que la Constitución confiere a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la competencia de regular esta materia, a fin de dar existencia a actos que se insertan en un procedimiento que afecta la formación, aprobación y gestión del presupuesto.

    Dice el artículo 122, Base primera, fracción V, inciso b) de la Constitución Federal:

    "La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: ... b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto."

    Por tanto, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal constituye una materia constitucionalmente reservada a la ley, no sólo porque su contenido debe tener forma de ley, sino también porque la competencia legislativa para aprobar el presupuesto está reservada a la ley *4.

    *4 La reserva de ley en materia presupuestaria deriva del artículo 122, Base primera, fracción V, inciso b) constitucional, pero se fortalece por el texto del inciso e) de esta misma fracción, que dice; "La Asamblea Legislativa ... tendrá las siguientes facultades: e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda publica, la contaduría mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal.".

    De este modo, la ley del presupuesto es una ley atributiva de competencia y, como tal, goza del contenido jurídico material propio de esa clase de leyes, consistente en la creación de la posibilidad jurídica a favor de los órganos del Estado (gobierno) de querer y realizar válidamente en nombre y por cuenta del Estado, dentro de los límites y para los fines especificados por la Constitución, el ejercicio de las finanzas públicas. De aquí deriva que tanto las disposiciones del presupuesto relativas a los ingresos, como las relativas a los gastos, son leyes materiales y formales, porque atribuyen a los órganos del Estado competencia para pagar y recaudar.

    Incluso, podría decirse que en materia de gastos públicos el Constituyente no conoce otra forma de autorización más que la ley, en el sentido propio del término, pues basta recordar los siguientes artículos de la Constitución Federal:

    Artículo 13. ... Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley.

    Artículo 73. El Congreso tiene facultad: fracción XI. Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones.

    Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el presupuesto de egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.

    Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior.

    "Artículo 127. El presidente de la República, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos de la Federación y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades paraestatales, según corresponda."

    En consecuencia, si el Constituyente reserva determinadas materias a la ley, es porque ha considerado que sus características hacen conveniente políticamente su regulación por la Asamblea Legislativa, amén de que se habla de reserva de ley porque ésta es la forma de expresión de ese órgano legislativo.

    En efecto, el empleo de la forma legislativa tiene por objeto dejar fuera de toda duda que las normas dictadas por esa vía son emitidas con el valor de prescripciones de la autoridad soberana y, consiguientemente, como derecho primario de la comunidad. Por ello, tampoco cabe admitir la categoría de leyes puramente formales, dado que toda ley formal genera una norma jurídica: la ley producida siguiendo las formas constitucionalmente establecidas, crea y no puede crear más que normas jurídicas.

    Asimismo, la incorporación de la institución del presupuesto al texto constitucional y la constitucionalización del procedimiento presupuestario responde a un propósito de garantía jurídica de los ciudadanos frente a los abusos del poder, y en particular, del poder financiero, que es característico del Estado de derecho.

    Así, con la reserva de ley en materia presupuestaria, "ley formal" y "ley material" son términos inútiles e injustificados, ya que resulta innecesaria tal clasificación en materias propias de la ley.

    Por tanto, debe estimarse innecesario acudir a clasificaciones infundadas, sin base en el ordenamiento constitucional y por añadidura estériles, toda vez que el mandato de la Constitución es claro en exigir al presupuesto de egresos la naturaleza de ley, sin olvidar la norma de atribución de competencia que deriva del artículo 122 de la misma Constitución, que viene a reservar de manera exclusiva a la Asamblea Legislativa la aprobación del presupuesto (ingresos y egresos) del Distrito Federal.

    De esta forma, por lo que hace a nuestro derecho positivo, es fácil advertir que si la misión principal de la Asamblea Legislativa es la elaboración y aprobación de las leyes (artículo 7o. de la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal) *5, y si el artículo 10 del mismo texto legal reserva de modo expreso una serie de materias a la ley, entre las cuales figura el presupuesto *6, no se comprende cómo la Asamblea Legislativa podría cumplir la misión que le encomienda el citado artículo 7o. a través de "actos administrativos".

    (*5 "La Asamblea de Representantes es el órgano local de gobierno al que le corresponde la función legislativa en el Distrito Federal en las materias que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le otorgan.")

    (*6 "Son atribuciones de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal: ... III. Examinar, discutir y aprobar anualmente la ley de ingreso y el presupuesto de egresos del Distrito Federal, analizando primero las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrirlos.")

    Las consideraciones precedentes, permiten llegar a una conclusión firme y acorde con cuanto hemos dicho hasta aquí: el artículo 122 constitucional contiene una reserva material de ley que exige que el presupuesto (ingresos y gastos) del Distrito Federal sea producto del proceso legislativo, sin que éste se enturbie con clasificaciones ajenas al texto constitucional *7.

    (*7 ¿Quién podría dudar de la necesidad de una ley en una materia que en sí misma es legislativa?)

    9) La ejecutoria aborda el tema del presupuesto desde premisas puramente abstractas o apriorísticas, apoyándose en la teoría de la dualidad de la ley, fruto de la doctrina iuspublicista alemana de la segunda mitad del siglo XIX.

    Según esta teoría, existen dos clases de leyes: a) leyes en sentido material, que contienen una norma jurídica, una regla de derecho, emanada del Poder Legislativo que afecta a la esfera de los derechos de los gobernados, bien en sus relaciones recíprocas, bien en sus relaciones con el Estado, y b) leyes en sentido formal, que son aquellas disposiciones establecidas según el procedimiento constitucionalmente previsto para la formación y sanción de las leyes, cualquiera que sea el carácter y objeto de las mismas.

    El presupuesto, se dice, no contiene normas jurídicas, sino un mero cálculo, una estimación previa de los ingresos y los gastos, una cuenta. No es, en consecuencia, una ley más que en el sentido formal; materialmente no representa ejercicio del Poder Legislativo, sino de funciones propiamente ejecutivas: es, en sustancia, un acto administrativo. Esta tesis, que se formuló de manera arquetípica por P.L. en 1871 *8, es la que adopta la ejecutoria para estimar que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para 1998 no es una ley en sentido material, sino sólo un acto administrativo.

    (*8 Su obra en español se traduce como "El Derecho Presupuestario", y existe una traducción del alemán por el IEF, Madrid, 1979.)

    Dice la ejecutoria (fojas 133 a 135):

    "En primer lugar, es importante anotar la diferencia que existe entre la ?Ley del Presupuesto y el Presupuesto de Egresos?. Por ?Ley del Presupuesto? se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares. Por ?Presupuesto de Egresos? se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo de tiempo determinado. ?El Decreto del Presupuesto de Egresos? constituye un acto de aplicación de la ?Ley del Presupuesto?, en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencia o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. En el ámbito del Distrito Federal, la distinción entre ?Ley del Presupuesto? y ?Presupuesto de Egresos? está expresamente contemplada tanto en la Constitución General de la República, como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. El artículo 122, apartado C, Base primera, fracción V, de la Constitución General de la República señala como facultades de la Asamblea Legislativa, en el inciso e) ?expedir las disposiciones legales para organizar ... el presupuesto ... del Distrito Federal? y, en el inciso b), ?examinar discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos ... del Distrito Federal ...?. El artículo 42 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, por su parte, señala como facultades de la Asamblea Legislativa, en la fracción IX, ?expedir las disposiciones legales para organizar ... el presupuesto ... del Distrito Federal? y, en la fracción II, ?examinar, discutir y aprobar anualmente ... el presupuesto de egresos del Distrito Federal ...?. Esto es, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal está facultada tanto para expedir la ?Ley del Presupuesto?, como para examinar, discutir y aprobar el ?Presupuesto de Egresos?. Ahora bien, la ?Ley del Presupuesto?, es decir, el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Distrito Federal, está contenida en el Código Financiero del Distrito Federal, como se advierte de su artículo 1o., que dice:-?Artículo 1o. Las disposicionesde este código, son de orden público e interés general, tienen por objeto regular la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Distrito Federal, la elaboración de los programas base del presupuesto de egresos, la contabilidad que de los ingresos, fondos, valores y egresos se realice para la formulación de la correspondiente cuenta pública, las infracciones y delitos contra la hacienda local, las sanciones correspondientes, así como el procedimiento para interponer los medios de impugnación que el mismo establece.?. El acto concreto de aplicación de la ?Ley del Presupuesto?, o, mejor dicho, de las disposiciones relativas del Código Financiero del Distrito Federal, por cuanto se refiere a los egresos, es precisamente el Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal."

    Se parte entonces de la distinción entre presupuesto y la ley de aprobación del mismo, como actos de distinta naturaleza integrantes de ese acto complejo que es el presupuesto que contiene la autorización de los gastos públicos que definen el programa económico-financiero del gobierno, acto que es aprobado por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Pero esta forma legislativa, este acto de aprobación, así lo admite la ejecutoria, no transforma en ley material o sustantiva el acto aprobado, que continúa siendo un acto administrativo propio del jefe de Gobierno del Distrito Federal. La ley que lo aprueba es únicamente una "ley de aprobación" -ley en el sentido formal- en la que la Asamblea Legislativa no ejercita propiamente una función legislativa, sino una función de aprobación de los gastos del gobierno.

    A esa vieja y caduca opinión debe decirse que, evidentemente, si de lo que se trata es de elaborar una teoría que justifique la supresión de los poderes y prerrogativas de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en materia presupuestaria, nada más ingenioso que concebir el presupuesto de egresos como una norma de la administración con carácter de ley formal.

    Aunque sinuoso el razonamiento, no deja de ser original, porque primero se pretende entender que la "Ley del Presupuesto" es el "articulado", en tanto que el presupuesto de egresos es sólo un acto administrativo, un cuerpo separado al que se le ha unido aquél.

    Luego, se argumenta que el presupuesto de egresos en sí mismo considerado, o sea, los estados numéricos de previsión de gastos, desde el punto de vista jurídico, no son un acto legislativo, sino un acto administrativo, que entra dentro de las atribuciones normales del gobierno, por lo que el Legislativo carece de competencia material para aprobarlo.

    Nada más alejado de la realidad. El contenido jurídico normativo, y no sólo meramente contable, de los estados numéricos de previsión del presupuesto de egresos nos parece indudable, pues es preciso no olvidar que un precepto normativo no necesariamente debe tener la estructura de un texto que contenga una proposición prescriptiva, general o no, pudiendo ser también un mandato individual, expresado incluso por símbolos distintos de los meramente lingüísticos, como podrían ser los gráficos, los números, etcétera. Por lo cual, también un conjunto simbólico puramente numérico significativo de actividades, es idóneo para concretar un precepto normativo. P., por ejemplo, en una tarifa impositiva, en una tabla para determinar la contaminación del agua, entre otras.

    El presupuesto de egresos ha de definirse no en atención a su contenido, sino como resultante del ejercicio de un determinado poder y, por tanto, en función de a qué órgano del Estado se atribuye ese poder y del ámbito de competencia a él reconocida en el ejercicio de dicho poder, por el ordenamiento constitucional.

    Consecuentemente, el presupuesto del Estado es un acto unitario, en el que los ingresos y gastos y la ley de aprobación, forman un único acto legislativo *9. Y en cuanto acto unitario, acto legislativo, el presupuesto de egresos tiene el contenido y los efectos jurídicos propios de toda ley: regular una parcela de la actividad pública (el modo de gastar los medios económicos del Distrito Federal), creando, modificando o extinguiendo situaciones jurídicas de los particulares.

    (*9 Entre la amplia doctrina moderna que comparte esta idea, está G.F., C.M., "Derecho Financiero", Tomo I, D., Buenos Aires, 1993. p. 163.)

    En este sentido, si el presupuesto de egresos, en cuanto regula los poderes atribuidos a la administración financiera en materia de gastos, tiene un claro contenido jurídico que afecta tanto a la propia administración como a los particulares acreedores o deudores, lleva a concluir que sus normas no pueden ser sino normas jurídicas.

    En efecto, el presupuesto de egresos es un documento único e indivisible, emanado de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de facultades constitucionales expresas, de ahí que no quepa separar la parte que contiene el plan de gastos del texto legal que lo aprueba, pues el acto legislativo es un acto unitario por su naturaleza. Además de que tampoco es dable limitar la facultad legislativa de la asamblea, pues -como se dijo- en esta materia la acción legislativa es reservada, primordial, básica y originaria.

    10) Por otro lado, frente al criterio dualista, que sostiene que sólo puede ser fuente de derecho la ley que contenga una regla de derecho, cabe afirmar que es ley todo acto emanado del Poder Legislativo que cumpla las formalidades constitucionales. Sostener que no puede legislarse a través de una ley emitida en ejercicio de una verdadera y propia competencia legislativa por razón de la materia, es una contradicción en los términos. El presupuesto de egresos, pues, debe ser considerado como una ley perfecta, tanto por lo que respecta a su forma, contenido y efectos.

    Lo contrario sería admitir que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se reduce a aprobar o a autorizar lo que le propone el jefe de Gobierno, pero lo cierto es que la asamblea recibe un simple proyecto, y no un texto acabado al que sólo falte el refrendo legislativo.

    Antes bien, la aprobación del presupuesto de egresos es un límite jurídico que vincula estrechamente al gobierno, ya que éste no sólo no puede emprender cualquier operación de ejecución antes de haber obtenido previamente esa autorización, sino que también está obligado a sujetarse a las indicaciones precisas y detalladas dadas por la Asamblea Legislativa en materia de gastos públicos.

    En definitiva, el presupuesto de egresos, más que un acto administrativo, es una ley de la asamblea que implica consecuencias jurídicas precisas que se imponen al gobierno y a los particulares.

    Rechazar la conclusión anterior traería como resultado el debilitamiento del poder de la Asamblea Legislativa frente al genio expansivo del Poder Ejecutivo, lo que se traduce en un menor control democrático sobre la política económica y financiera del gobierno, resultando así paradójico que el principio de separación de poderes, que nació como criterio práctico de la política (no es bueno dar demasiados poderes a una persona), con el fin de salvaguardar los derechos democráticos de la población frente a los posibles abusos del Poder Ejecutivo, se utilice ahora para resolver la competencia financiera del gobierno en detrimento de la Asamblea Legislativa.

    11) Por otro lado, a nuestro entender, la Constitución Federal en su artículo 122, Base primera, fracción V, inciso b) *10, configura el poder presupuestario como una colaboración entre los poderes del Distrito Federal, gobierno y Asamblea Legislativa, consagrando el reparto de funciones: iniciativa del Ejecutivo, aprobación de la asamblea, y ejecución por el gobierno.

    (*10 "La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto ... la facultad de iniciativa respecto de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos corresponde exclusivamente al jefe de Gobierno de Distrito Federal.")

    Ahora bien, partiendo del hecho de que la iniciativa en el ciclo presupuestario está atribuida de manera exclusiva al gobierno (ello es lógico, puesto que a él corresponde en principio el poder de impulso y de dirección de la función política y administrativa del Estado) ¿qué debe entenderse por examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos? ¿qué enlace jurídico-político cabe atribuir a las facultades de la Asamblea Legislativa?

    Es decir, se trata de determinar en qué medida el proyecto de presupuesto de egresos elaborado por el gobierno puede ser modificado por la Asamblea Legislativa, bien en el seno de la comisión correspondiente, bien en el Pleno de la misma. O si, por el contrario, la asamblea tiene únicamente facultades para aprobar o rechazar el presupuesto, pronunciándose en bloque sobre el mismo, pero sin facultades para controlar internamente o rehacer el proyecto presupuestario preparado por el gobierno.

    Sobre el particular, consideramos que la asamblea podría rechazar el presupuesto presentado devolviéndolo al gobierno para su estudio, por no estar de acuerdo con el volumen total de gastos que el programa económico del gobierno propone.

    Es decir, la competencia del Legislativo respecto del examen del presupuesto de egresos se limita a la "distribución interna" de esa cifra global entre los diferentes créditos presupuestarios presentada por el gobierno, la que puede alterar o modificar el legislativo libremente, por ejemplo, reduciendo la consignación de créditos presupuestarios para un determinado servicio o finalidad.

    Entonces ¿qué ocurre cuando el proyecto de presupuesto de egresos elaborado por el gobierno es modificado por las enmiendas presentadas por la Asamblea en el debate anual del presupuesto?

    En caso de que dichas enmiendas se incorporasen en el texto del presupuesto de egresos y éste resultase reformado en el sentido propuesto por la asamblea, no creemos que pueda sostenerse que el presupuesto es un acto administrativo del gobierno que no pierde su condición de tal por el hecho de su aprobación legislativa.

    Así, la competencia material (y no sólo meramente formal derivada del acto legislativo de aprobación) de la Asamblea Legislativa respecto del presupuesto de egresos, es lógica y, por tanto, evidente.

    Desde luego, no sería admisible oponerse a esta conclusión, que las enmiendas deben considerarse como actos del gobierno dirigidos a introducir las modificaciones exigidas por la asamblea para aprobar el presupuesto de egresos si se admite la naturaleza formal de dicha ley, puesto que una explicación semejante supone desnaturalizar por completo el concepto y sentido del derecho de enmienda del Legislativo.

    En efecto, de modo alguno las enmiendas significan el establecimiento de una condición jurídica o política cuyo cumplimiento por el Ejecutivo se exija por el Legislativo para aprobar el presupuesto presentado por el gobierno. Las enmiendas son siempre actos del Poder Legislativo y su inclusión en el presupuesto de egresos revela a las claras que éste es una ley como todas las demás, que contiene una manifestación de voluntad del Estado y a cuya formación concurren, con distintas competencias, el Legislativo y el Ejecutivo.

    12) Aunado a lo anterior, cabe recordar que las normas presupuestarias que regulan la autorización de los gastos (o la administración y gestión de los ingresos), son verdaderas reglas de derecho, con efectos jurídicos generales, y ello porque también en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal se encuentran normas jurídicas de contenido muy diverso, como las siguientes:

  3. Normas que innovan o modifican el ordenamiento positivo:

    Artículo 1o. El ejercicio presupuestal y el control de las erogaciones del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el año de 1998, se sujetarán a las disposiciones de este decreto, del Código Financiero del Distrito Federal y a las demás aplicables en la materia.

  4. Normas que complementan o incluso modifican algunos preceptos de las leyes de administración, contabilidad o registro de gastos:

    Artículo 18. Las adecuaciones a los calendarios de gasto que tengan por objeto anticipar la disponibilidad de recursos, sólo podrán ser autorizadas por la Secretaría de Finanzas; en consecuencia, las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, deberán observar un cuidadoso registro y control de su ejercicio presupuestario, sujetando sus compromisos de pago a los calendarios aprobados.

  5. Normas que contienen delegaciones o autorizaciones legislativas:

    Artículo 26. El jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá modificar el contenido orgánico y financiero de los programas de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades incluidas en este presupuesto de egresos, cuando por razones de interés social, económico o de seguridad pública lo considere necesario, de lo cual se dará cuenta en su oportunidad a la Asamblea Legislativa.

  6. Normas que autorizan o limitan consignaciones de créditos en relación con gastos creados por otras normas legales sustantivas:

    "Artículo 31. ... Las dependencias, órganos desconcentrados y entidades no podrán modificar sus estructuras orgánicas y ocupacionales aprobadas en el ejercicio de 1997, debiendo ser éstas acordes con las normas vigentes, por lo que sólo podrán hacer cualquier adecuación con la autorización del jefe de Gobierno del Distrito Federal, previo dictamen de la Oficialía Mayor y en función a las disponibilidades presupuestales de cada dependencia; tratándose de las entidades se requerirá la autorización de su órgano de gobierno, conforme a los lineamientos que se dicten para tal efecto, de acuerdo con la ley en la materia."

    Entonces ¿cómo negar el carácter de ley material al presupuesto de egresos si éste puede derogar, reformar o regular distintos aspectos de otras leyes financieras? ¿Cómo podría un acto administrativo fijar límites a las leyes?

    Ello no sería posible. El presupuesto de egresos tiene los caracteres de valor y la fuerza de ley, ya que existe la imposibilidad de que sus normas sean derogadas o modificadas por simples reglamentos, así como la posibilidad de que modifique o incluso derogue normas precedentes de igual o inferior rango. De esta forma, en virtud del contenido jurídico normativo de carácter general y aun permanente del presupuesto de egresos, no parece que pueda acogerse en nuestro derecho la tesis que lo considera como una simple ley en sentido formal *11.

    (*11 En nuestra opinión, si el presupuesto de egresos no estableciera derecho objetivo y, consiguientemente, no hiciera surgir derechos subjetivos en los ciudadanos, sería en todo caso una ley orgánica, puesto que no dejaría de ser enunciativa de competencias, de mandatos y responsabilidades hacia el gobierno.)

    Ahora bien, si la diferencia entre un acto administrativo y una ley reside en el hecho de que la ley puede modificar el derecho vigente, en tanto que el acto administrativo no puede hacerlo, es indudable que la ley del presupuesto tiene la fuerza jurídica suficiente para modificar el derecho vigente, de lo que se desprende que no es un acto administrativo, sino una ley.

    Entonces ¿será necesario ampliar el concepto de ley para que dentro de él tenga cabida el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal? Consideramos que no, porque éste no es el modo de enfocar el problema. A diferencia de la ejecutoria, el presupuesto de egresos no pretende dar una nueva estructura a las normas de nuestro ordenamiento jurídico, sino sólo permitir la gestión financiera del gasto público.

    Por otra parte, el artículo 122 de la Constitución Federal se refiere no sólo a la forma, sino también a la génesis de la ley; y al referirse a la génesis de la ley, está aludiendo al sujeto que participa en su creación, el cual no es sólo un elemento formal, sino también sustantivo, en cuanto sirve de puente para pasar del concepto formal, o mejor dicho subjetivo de la ley, a la reconstrucción del concepto material, o mejor, objetivo de la ley.

    Por ello, cuando se dice que ciertas leyes poseen contenido normativo mientras que otras carecen de él, puede estarse, o no, afirmando algo jurídicamente correcto, pero en cualquier caso es irrelevante a efecto de delimitar el concepto de ley, ya que, -repetimos- no hay posibilidad jurídica de encajar una ley "sólo en sentido formal" en la jerarquía de normas que presiden nuestro ordenamiento jurídico. De modo que siendo uno el concepto de ley, también ha de ser una e igual la intensidad de sus efectos, es decir, la obligatoriedad del mandato, con independencia de su contenido.

    En suma, toda decisión emitida por el Poder Legislativo, en la forma que es propia al órgano de la legislación, constituye una ley en el sentido constitucional del término. En cuanto al fondo, la ley no se caracteriza ni por su contenido ni por la naturaleza de sus prescripciones: el poder de la ley es ilimitado. Pero este poder le viene directamente de su fuerza formal, y deriva del propio origen de la ley, es decir, de la superioridad del órgano que dicta las leyes.

    13) A lo anterior habría que agregar que una verdadera ley formal y material, se caracteriza no sólo por el procedimiento requerido para su emisión, sino también porque tiene un contenido coactivo e imperativo (esencia de toda ley), vinculando y normando las conductas tanto de la administración como la de los particulares.

    Por ejemplo, el artículo 16 del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para 1998, dice:

    "Artículo 16. Queda prohibido a las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, así como a los demás órganos que ejerzan recursos previstos en este presupuesto, contraer obligaciones que impliquen comprometer recursos de los subsecuentes ejercicios fiscales, celebrar contratos, otorgar concesiones, permisos, licencias y autorizaciones, o realizar cualquier otro acto de naturaleza análoga, que impliquen la posibilidad de algún gasto contingente o adquirir obligaciones futuras, si para ello, no cuentan con la previa autorización de la Secretaría de Finanzas, en los términos del Código Financiero del Distrito Federal. La Contraloría General del Distrito Federal en el ámbito de su competencia, verificará periódicamente los resultados de la ejecución de los programas y presupuestos de la administración pública del Distrito Federal, en relación con las estrategias, prioridades, objetivos de la planeación nacional y programas señalados, a fin de que se adopten las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas."

    Así pues, el eje del presupuesto de egresos no está tanto en el plan financiero, como estableció la ejecutoria, sino en su autorización; la Asamblea Legislativa, al aprobar ese presupuesto, dirige toda la política financiera del Distrito Federal en uno u otro sentido, conforme al criterio de la mayoría.

    En este orden de ideas, no se ve qué elemento nuevo o qué luz pueda aportar la distinción entre ley en sentido material y ley en sentido formal. Todo ello al margen de la falta de sanción legal de dicha distinción, pues mientras no se demuestre lo contrario, las leyes sólo se derogan por otras leyes posteriores, no constando si la ley en cuestión habrá de ser formal o material, ni la persona u órgano a quien correspondería realizar con posterioridad a la actividad desarrollada por la asamblea tan trascendente distinción *12.

    (*12 Quizá por ello el Tribunal Constitucional español, en su sentencia STC de 20 de junio de 1981, ha considerado "hoy superada" la polémica sobre la consideración de la Ley del Presupuesto como ley meramente formal, afirmando que se trata de una ley plena, aunque sometida a un procedimientoespecial de aprobación. En parecidos términos, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, en su sentencia de 23 de noviembre de 1989, destacó lo siguiente: "El Presupuesto de la República es una ley formal y material, pero especial por la materia que la constituye y por el procedimiento de su sanción.". También la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, en su fallo 148:81, ha dicho que "Es de la esencia misma del sistema económico constitucional que rige en la Nación y en todas las provincias que la forman y se halla consignado en disposiciones expresas de sus respectivas leyes fundamentales, que el poder de disponer de los dineros públicos reside en el departamento legislativo del gobierno, aun cuando corresponda al Ejecutivo, por la naturaleza de sus funciones, hacer efectivas las disposiciones de aquel poder ...".)

    Podemos ya entonces afirmar, como corolario de lo expuesto hasta aquí, que tanto la tesis de la ley del presupuesto como ley meramente formal, que contiene un simple acto administrativo o un acto político de gobierno, que por su trascendencia y solemnidad se le reviste sólo del ropaje de ley, como asimismo, la tesis de que la intervención de la Asamblea del Distrito Federal en la aprobación del presupuesto no constituye materialmente el ejercicio de una verdadera y propia función legislativa, sino únicamente una función de control político, no tienen cabida en nuestro derecho positivo ni en el derecho comparado.

    Efectivamente, a este respecto no estará de más traer a colación, por lo ilustrativa que es, la exposición de motivos de la Ley General Presupuestaria española (1988), que en su apartado IV señala lo siguiente:

    "No puede cerrarse el presente apartado expositivo sin proclamar la consideración de la ley material y formal que se asigna a la de presupuestos generales del Estado que cada año votan las Cortes Españolas. Los fines que hoy persigue todo presupuesto exigen una coherencia interna y un despliegue de medidas que han de tener su adecuado marco en la propia ley aprobatoria del mismo. La ley anual de presupuestos ya no cumple sólo funciones limitativas del gasto público ni tiene como único destinatario a la administración pública. La importancia que el sector público va adquiriendo incluso en los países de sistema económico mixto y las vinculaciones subjetivas que sus presupuestos generan, están dotando de generalidad y de sentido material a la ley en cada ejercicio les refrenda ... Así se reconoce a la Ley de Presupuestos Generales del Estado el rango formal y el contenido material de ley, sin que deba suscitar preocupaciones jurídicas el que en ella se articulan todas las disposiciones de naturaleza financiera que sea necesario o conveniente promulgar para la ejecución congruente o simétrica de los estados de gastos e ingresos en el respectivo periodo anual 13."

    (*13 Vid. "la Ley de Presupuestos en la Constitución Española de 1978", Á.R.B., en Hacienda y Constitución, IEF, Madrid, 1979, pp. 196 y 197.)

    14) La ejecutoria (foja 190), distingue tres teorías en la doctrina extranjera sobre la naturaleza jurídica del presupuesto: "las que lo consideran como un acto legislativo (como una ley), las que lo consideran como un acto administrativo (como un decreto); y las que lo consideran una ley sui generis".

    Nos permitimos consultar algunos de los autores partidarios de una y otra teoría. Nuestra sorpresa fue que los autores que consideran al presupuesto como un acto administrativo, son autores del siglo pasado o de la primera mitad de éste, como Laband, J. y M.. En cambio, los autores que consideran al presupuesto como una ley, en sentido propio del término, son actuales, como Á.R.B. (actual presidente del Tribunal Constitucional Español) y E.G.G..

    Entonces ¿cuál fue la teoría que se adoptó en la ejecutoria? ¿la del siglo pasado, o la de la segunda mitad de este siglo, más moderna y fundamentada?

    Con independencia del gran estancamiento a que lleva la ejecutoria, queremos señalar que -contrariamente a lo considerado por ésta- ninguno de los partidarios de una y otra teoría, equiparan acto administrativo con "decreto". Esto es un invento de la ejecutoria y al mismo tiempo una prueba de que le faltó un mayor análisis del problema.

    En efecto, la ejecutoria resucitó una teoría totalmente superada, sin escuchar a autores que advierten que ya no tiene sentido distinguir en esta materia la ley en sentido formal y la ley en sentido material.

    Por ejemplo, R.B. dice:

    "Los postulados y las bases sobre las que se sustentaba la distinción entre ley en sentido material y ley en sentido formal -constitucionalismo liberal del siglo XIX y rígida separación de los poderes-, se han modificado tan profundamente como para poder preguntarse acerca del sentido de esta distinción y de su validez actual para explicar los efectos jurídicos que se derivan de la institución presupuestaria. Pero al margen de la inutilidad misma de la distinción entre ley en sentido material y en sentido formal, es preciso reconocer la inconsistencia de su aplicación para explicar la naturaleza y efectos del presupuesto 14."

    (*14 "El Presupuesto del Estado", Tecnos, Madrid, 1970, pp. 50 y 52 )

    Por su parte, G.G. señala:

    "... dentro del marco de esta crítica general a la concepción formal de la ley del presupuesto, es necesario destacar la escasa utilidad que reviste la distinción entre ley en sentido material y ley en sentido formal. La ley se distingue de cualquier otro acto por emanar del Poder Legislativo en el ejercicio de las específicas atribuciones que le son conferidas por las leyes constitucionales *15."

    (*15 "Introducción al Derecho Presupuestario. Concepto, evolución histórica y naturaleza jurídica", Editorial de Derecho Financiero, Madrid, 1973, p. 250.)

    Finalmente, A.A. argumenta:

    "La irrelevancia sobre el plano constitucional de la distinción entre ley formal y material, exenta de realizar un examen particular de las argumentaciones con las cuales se sostiene que la ley del presupuesto es formal, sustancial o mixta *16."

    (*16 "L'ordinamento giuridico finanziario", S.E., J.E., Napoli, 1981, pp. 130 y 131.)

    15) Por otro lado, la ejecutoria desprecia la doctrina extranjera diciendo que:

    "... es importante destacar que todas las teorías extranjeras sobre la naturaleza del presupuesto, en todo caso serían aplicables a la ?Ley del Presupuesto? del Distrito Federal, es decir, a las disposiciones del Código Financiero del Distrito Federal que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos, pero no al presupuesto de egresos, pues ninguna de ellas analiza sólo el aspecto egresos del presupuesto. Así las cosas, de poco o nada sirve, para efectos del caso que nos ocupa, abundar en las razones que se han dado en la doctrina extranjera para considerar el presupuesto como un acto materialmente legislativo o como un acto materialmente administrativo, pues lo que en la especie se combate no es la ?Ley del Presupuesto?, sino el presupuesto de egresos." (foja 191)

    En relación con lo anterior, cabe señalar que es inexacto lo considerado por la ejecutoria, toda vez que sólo constituye una afirmación que no se justifica plenamente, porque no es correcto atribuir a la doctrina extranjera el defecto de estudiar el presupuesto del Estado sin hacer referencia a los gastos, así como tampoco que sus elaboraciones teóricas se refieren a la "Ley del Presupuesto", y no al documento que autoriza para un ejercicio fiscal la aplicación de los fondos públicos a determinados rubros.

    Cuando la doctrina extranjera estudia el presupuesto, lo hace partiendo de la conjunción de ingresos y gastos. Pero esto es lógico, ya que no hay otra forma de entender el presupuesto del Estado.

    En el presupuesto, constitucionalmente, los ingresos se ligan funcionalmente con los gastos, ya que éstos tienen un valor instrumental respecto de aquéllos. Reflejo de tal principio es la relación entre tributo y concurso a los gastos públicos, contenido en el artículo 31, fracción IV de la Constitución Federal. La relación jurídica entre ingresos y gastos es dada por el presupuesto, ya que son la expresión de un mismo fenómeno: las finanzas del Estado *17.

    (*17 R. además los principios presupuestarios, como el de unidad (sólo existe un presupuesto) y el de equilibrio (ingresos y gastos deben guardar equilibrio). Ambos apartados se ligan existencialmente, es decir, los egresos existen porque existen los ingresos, y viceversa.)

    Por ello, entre la vertiente de los ingresos públicos y la vertiente de los gastos públicos existe una relación de funcionalidad, de instrumentalidad, que hace difícil que una pueda ser cabalmente establecida sin una referencia a la otra. Jamás el fin del ingreso público podrá pensarse disociado de su distribución y posterior empleo en forma de gasto público.

    Además, es una consecuencia necesaria de lógica constitucional que el mismo poder (el Legislativo) que delibera sobre los ingresos delibere también sobre los gastos. El derecho presupuestario se apoya así sobre esta doble necesidad constitucional.

    La relación de correlación entre gastos e ingresos que es, pues, la razón de ser del presupuesto, consiste en eso: que los ingresos proporcionen los medios para que los gastos sean pagados, en la medida global en que la suma comprensiva de ellos lo requiere, de manera que en el momento en que el gobierno delibera la ejecución de un gasto, sepa que tiene a su disposición los fondos necesarios (posibilidad financiera).

    Desde otro ángulo, el instituto del tributo no puede ser jurídicamente entendido, a partir de la norma constitucional referida, más que en relación con los gastos públicos, lo cual se traduce en que nadie está obligado a contribuir sino para sostener los gastos públicos, o lo que es lo mismo, no se pueden establecer tributos sino para sostener los gastos públicos por medio del producto recaudatorio que con ellos se obtiene.

    Este nexo constitucional entre el tributo y el gasto público tiene como corolario la calificación para ambos de institutos jurídicos, ya que el primero constituye el medio para recaudar ingresos públicos y el destino del rendimiento de los tributos es la cobertura de los gastos públicos.

    Las razones anteriores llevan a considerar que lo importante de la actividad financiera del Estado no es sólo el monto global y las diferentes clases de los impuestos que se pagan, sino primordialmente el empleo que se hace de su producto: cuánto se gastará y para quién se gastará. Esto, que para la ejecutoria es irrelevante, sólo lo puede decidir la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a través de la ley del presupuesto de egresos.

    En consecuencia, la ejecutoria no debió dejar de aplicar la doctrina extranjera, sino más bien adaptarla a nuestro sistema presupuestario que como ocurre en prácticamente todo el mundo, se integra también por ingresos y gastos públicos.

    Por el contrario, la ejecutoria debió rechazar la doctrina mexicana que cita a fojas 191 y 192 (G.F., de la Garza, C.G. y Serra Rojas), ya que, sin ánimo chauvinista, estos autores no se refieren al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, sino al de la Federación, que es aprobado exclusivamente por la Cámara de Diputados, mientras la Ley de Ingresos es aprobada por el Congreso de la Unión, es decir, por las dos Cámaras.

    En cambio, en el caso del Distrito Federal no existen dos Cámaras, sino sólo una, la Asamblea Legislativa, de manera que la distinción entre ley en sentido formal y ley en sentido material resulta aún más inaceptable dentro de un esquema en el que existe un solo órgano legislativo que en esta materia emite exclusivamente leyes, conteniendo por ello siempre preceptos jurídicos, toda vez que la forma de ley lleva en sí misma el contenido jurídico.

    16) A foja 191, la ejecutoria admite que "la doctrina mexicana, si bien se refiere al Presupuesto de Egresos de la Federación, ha sido uniforme al convenir que el decreto de presupuesto de egresos es un acto formalmente legislativo (porque emana de un órgano legislativo) y materialmente administrativo (acto administrativo condición).".

    En nuestra opinión, la afirmación anterior también es inexacta, ya que los autores mexicanos modernos estiman que el presupuesto de egresos es un acto del Poder Legislativo en ejercicio de una función propiamente legislativa por razón de la materia, y no sólo de mera aprobación.

    En efecto, la Asamblea Legislativa tiene competencias irrenunciables en materia presupuestaria. Su rol no se limita a "aprobar" el presupuesto. No es rol de mero "autorizante" o "controlante", sino que el legislativo eleva dicho instrumento a la categoría de ley. N. entidad de ley al presupuesto, equivale a pretender escapar del control parlamentario.

    Autores como G.G.V. ("Aspectos Jurídicos del Financiamiento Público", Porrúa-UNAM, México, 1989, página 55), escriben lo siguiente:

    "El gasto público de la Federación está sujeto al principio de legalidad, ya que debe estar contenido en el Presupuesto de Egresos de la Federación, o en su respectivo ámbito de competencia en el del Distrito Federal, o bien contenido en ley posterior ... el presupuesto de egresos es una norma jurídica."

    Por su parte, M. de la Luz Mijangos Borja ("Control del Gasto Público", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Número 87, septiembre-diciembre 1996, UNAM, página 970), señala que:

    "La labor del Legislativo en la materia presupuestaria es de legislación, y en esa medida de control, y estas dos funciones deben realizarse plenamente."

    Finalmente, M.C., Doricela ("Derecho Financiero Público", M.G., México, 1995, página 26), enseña lo siguiente:

    "Por presupuesto de egresos se debe entender el ordenamiento legal que tiene por objeto expresar de manera anticipada, los proyectos de gasto de las diversas tareas y actividades que las diferentes unidades administrativas públicas han previsto para ejercer en un ejercicio fiscal. El presupuesto de egresos es una ley tanto en sentido formal como material, porque en su elaboración se sigue el procedimiento que señalan los preceptos constitucionales para la expedición de toda ley, como la iniciación, la discusión y aprobación, y la promulgación y publicación. Además, se está frente a un ordenamiento jurídico de carácter general, impersonal y abstracto, y en consecuencia es indudable que dicho presupuesto reúne todas las características que doctrinaria y constitucionalmente se exigen para que una disposición jurídica pueda tener la categoría de ley."

    De acuerdo con los autores anteriores, es inexacto considerar que la doctrina mexicana "ha sido uniforme" en considerar al presupuesto de egresos como un acto materialmente administrativo. Antes al contrario, la doctrina moderna ha superado en absoluto esa antigua teoría, sin que los autores que siguen a ésta, se hayan ocupado de contradecir aquella doctrina.

    17) La naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal tampoco la puede determinar la doctrina, mucho menos cuando la doctrina se refiere a un presupuesto de egresos distinto al del Distrito Federal; cuando ese presupuesto se aplicó hace ya varios años, y porque, en cualquier caso, los autores no examinaron las distintas normas del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal. Además, nótese que las obras que cita la ejecutoria a fojas 191 y 192, son de la época en la que todavía no existía la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

    18) A fojas 193 y 194, la ejecutoria agrega:

    "... se hace necesario precisar los efectos jurídicos que produce el presupuesto de egresos: a) Constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los fondos públicos. b) Es la base para la rendición de cuentas que el Poder Ejecutivo debe hacer frente al Legislativo. c) Es, a su vez, la base y medida para determinar responsabilidad cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene el presupuesto. El primero de estos efectos es el que marca la pauta para adoptar la postura indicada: Otorgar una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal necesaria para ejercer una competencia, que no crea el mismo acto de autorización, sino que está regulada por una ley anterior. Esto es tan evidente que la Asamblea Legislativa no podrá dar su autorización a otro órgano que no sea el Ejecutivo, que es el competente para el manejo de los fondos del Distrito Federal. No puede decirse, por tanto, que la Asamblea Legislativa por medio del presupuesto de egresos dé nacimiento a una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto materialmente legislativo."

    En la transcripción anterior se encuentra otra prueba de que la ejecutoria no examinó el presupuesto de egresos combatido, toda vez que la "autorización" de la Asamblea Legislativa no sólo es para el Ejecutivo, sino para una pluralidad de órganos, como se desprende con sólo leer sus artículos 6o. (Asamblea Legislativa), 7o. (Tribunal Superior de Justicia), 8o. (Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal), 9o. (Comisión de Derechos Humanos), y 10 (Instituto Federal Electoral).

    19) La tendencia en nuestro país es concebir al presupuesto de egresos como una ley, en el sentido estricto del término. La prueba de ello es que varios Estados de la República ya se refieren al presupuesto de egresos, como la "Ley del Presupuesto de Egresos". Por ejemplo, en el Estado de Guanajuato, el presupuesto de egresos se contiene en la "Ley del Presupuesto de Egresos del Estado de Guanajuato para el Ejercicio Fiscal de 1998", y en su artículo primero dispone lo siguiente:

    Artículo 1o. El ejercicio del control del gasto público estatal para el año de 1998, se realizará conforme a las disposiciones de esta ley y a las demás leyes aplicables de la materia.

    ¿Acaso sería legítima que una resolución judicial, como la ejecutoria de la mayoría, modificara la voluntad legislativa y dijera que esa ley de presupuesto de egresos sólo tiene la forma de ley, porque materialmente es un acto administrativo?

    20) Aun admitiendo que esta acción de inconstitucionalidad se puede resolver acudiendo a la teoría de la dualidad de la ley, consideramos que la ejecutoria sigue siendo incorrecta por lo siguiente:

    A foja 145 la ejecutoria dice:

    Ni la Constitución General de la República, ni el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal ... atribuyen al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal el carácter de ley.

    Esto es inexacto, porque tampoco la Constitución Federal ni el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal califican al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal como un decreto y, sin embargo, la ejecutoria asegura que el presupuesto de egresos es un decreto.

    Antes bien, el artículo 42, fracción IV del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, dice:

    "Artículo 42. La Asamblea Legislativa tiene facultades para: ... Fracción IV. Determinar la ampliación del plazo de presentación de las iniciativas de leyes de ingresos y del proyecto del presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del jefe de Gobierno del Distrito Federal suficientemente justificada a juicio de la propia asamblea."

    El término "iniciativas" se refiere a la de la Ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, pues estos dos documentos requieren, según el artículo 122, Base primera, fracción V, inciso b) de la Constitución Federal, la iniciativa de ley del jefe de Gobierno del Distrito Federal.

    En consecuencia, si hay iniciativa de ley del presupuesto de egresos, el presupuesto de egresos es una ley, y no un decreto. Incluso, así lo reconoce la ejecutoria a fojas 197 y 198,cuando transcribe parte de la ejecutoria del A.R. 2099/93, pronunciada por este Tribunal Pleno el 21 de mayo de 1996, por unanimidad de diez votos, bajo la ponencia del M.G.I.O.M., ejecutoria en la que dijimos que:

    "La integración del presupuesto de egresos generalmente está determinada en una ley de contabilidad, mientras que para su exacta observancia debe ser aprobado por el Poder Legislativo y expedido con el carácter de ley."

    21) Con independencia de lo anterior, resulta extraño observar que la mayoría aplica la regla establecida en la ejecutoria mencionada en el número anterior, pero a la inversa. En efecto, en la resolución citada (foja 201 de la ejecutoria que se objeta), se dijo lo siguiente:

    "... el presupuesto de egresos combatido, debe ser considerado desde el punto de vista formal y para efectos del juicio de amparo como una ley, ya que surge a la vida jurídica cumpliendo el procedimiento legislativo que el artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Baja California exige para la creación de las leyes locales."

    En el caso en particular, la ejecutoria concluyó estableciendo que para las acciones de inconstitucionalidad el presupuesto de egresos no es una ley, sino un decreto, a pesar de que también "surge a la vida jurídica cumpliendo el procedimiento legislativo".

    22) Por otro lado, la ejecutoria señala a foja 190 lo que sigue:

    ... desde el punto de vista doctrinal, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta.

    Tenemos otras objeciones a esta afirmación:

    En primer término, consideramos que la generalidad de la Ley del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal viene de su propio concepto y contenido.

    El presupuesto de egresos no es otra cosa que el gasto público del Distrito Federal. Ahora, si por gasto público se entiende el modo de satisfacer las necesidades públicas mediante el empleo de fondos públicos, ¿qué más generalidad se puede exigir al presupuesto de egresos?

    Ninguna. Basta leer el siguiente artículo:

    "Artículo 29. De acuerdo con las necesidades planteadas por la población del Distrito Federal, se establecen para la atención de las mismas los siguientes programas prioritarios:

    "CK Promoción de la justicia

    "CO Seguridad pública

    "CI Impartición de justicia y vigilancia de la legislación laboral, fiscal y agraria

    "3Z Regulación y preservación ecológica

    "DJ Atención preventiva

    "DK Atención curativa

    "5E Vivienda

    "5F Ampliación y mejoramiento de la planta física para la educación y capacitación

    3T Fomento y regulación del empleo, salud y seguridad.

    Además, el presupuesto de egresos disfrutamos y, al mismo tiempo, nos vemos afectados todos. A través de él, se atacan graves problemas y necesidades públicas, como la salud, la seguridad pública, el transporte, etcétera. Y esto desde luego que involucra tanto a los órganos del Distrito Federal como a la ciudad en su conjunto.

    El presupuesto de egresos es la espina dorsal del Distrito Federal, ya que regula acciones de bienestar social, como las relativas a los niños de la calle, pensionados, jubilados, viudas, discapacitados; a los incrementos en los costos de servicio de agua en bloque, energía eléctrica, medicinas y alimentos, así como a obras de urbanización, medio ambiente, entre otras.

    Incluso, si alguien quiere conocer más a detalle lo que le cuesta al Distrito Federal la pérdida de generalidad e igualdad del gasto público, basta con examinar el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.

    La ejecutoria no puede, pues, desconocer las consecuencias jurídicas y políticas que tiene el presupuesto de egresos. El presupuesto es el gobierno en cifras. Es algo más que una simple cuenta patrimonial; contiene números, programas, objetivos y, lo más importante, los límites específicos dentro de los cuales debe desenvolverse la actividad del gobierno, creando en beneficio, o a su cargo, derechos y obligaciones para los ciudadanos.

    El presupuesto, además, es el compromiso entre los poderes en un régimen democrático. Del Ejecutivo porque, para administrar, hay que gastar lo que todos aportamos para el gasto de todos. D.L., porque en él se representa nada menos que al pueblo.

    Por eso, los diputados promoventes de la acción de inconstitucionalidad (foja 9 de la ejecutoria), señalaron que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal:

    ... debe concebirse como un instrumento de planeación regulador del gasto público, con alto sentido social y alcance de interés colectivo por su carácter eminentemente vinculatorio entre gobernantes -ejecutor de acciones de beneficio público- y gobernados -obligados al pago de contribuciones en términos del artículo 31 constitucional-, norma general que debe concretarse con absoluta rigurosidad técnica y constitucional.

    Este argumento era fundamental para determinar si el presupuesto de egresos es o no una norma de carácter general; sin embargo, la ejecutoria tampoco se ocupó del tema.

    23) La ejecutoria admite que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal es una ley sólo en sentido formal, ya que materialmente es un acto administrativo. Y nos preguntamos: ¿Cómo llegó la ejecutoria a esta conclusión? Advertimos que en ninguna de sus 204 páginas examinó un solo artículo del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal; repetimos, la ejecutoria no examinó ningún artículo del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal. Sin embargo, la ejecutoria sí concluye que el presupuesto es un acto administrativo.

    Al no haberse examinado los preceptos legales del presupuesto de egresos, era imposible determinar su naturaleza jurídica.

    De poco sirvió a la ejecutoria que se objeta transcribir, de fojas 124 a 128, parte de la resolución pronunciada por este Tribunal Pleno, en la acción de inconstitucionalidad 3/98, en la que se concluyó que para calificar a una ley en sentido material deben examinarse sus preceptos legales, como lo hace la resolución referida en la parte siguiente:

    "En primer lugar y por razón de método, debe analizarse la naturaleza jurídica del decreto impugnado, a fin de establecer si reúne el carácter de disposición general, a efecto de poder delimitar el tipo de disposiciones que deben tenerse en cuenta para la resolución del problema ... En el caso concreto el decreto impugnado determina únicamente el ámbito territorial que comprende cada uno de los distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas, precisando al efecto las poblaciones que corresponden a cada distrito ..."

    En esa acción de inconstitucionalidad, sí se examinó el Decreto del Congreso del Estado de Zacatecas, y gracias a ello, determinamos que ese ordenamiento contiene disposiciones formal y materialmente legislativas, ya que están "dirigidas a reglamentar una situación general, de interés para toda la población del Estado, a la que debe también que sujetarse la autoridad" (foja 128).

    ¿Acaso el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal no cumple con esta finalidad?

    24) A continuación nos vamos a permitir transcribir algunos artículos y examinar el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, porque encontramos en él verdaderas normas de derecho. Por ejemplo, su artículo 36 dispone lo siguiente:

    Las erogaciones por concepto de transferencias del Gobierno Federal y las aportaciones con cargo al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, se sujetarán a las estrategias y objetivos de la planeación nacional y a los programas formulados conforme a la Ley de Planeación y el Código Financiero del Distrito Federal, apegándose a los siguientes criterios: I. Los subsidios deberán orientarse hacia actividades que tengan alta incidencia entre los grupos de menores ingresos, y que conlleven a un mayor beneficio social.

    En nuestra opinión, este artículo es una norma jurídica en sentido material, porque va dirigida a una generalidad de sujetos, concretamente a todas aquellas personas que van a establecer una relación con el ente público y que verán protegida su posición jurídica en el marco de la ordenación legal de los subsidios que otorgue el Distrito Federal, convirtiéndose así en usuarios del gasto público que se realiza a través de la satisfacción de una necesidad pública. P. en los efectos que este artículo del presupuesto tendrá sobre los niños que asistirán a una escuela, los enfermos respecto de un hospital, las empresas que requieren filtros anticontaminantes, las amas de casa respecto a bienes de la canasta básica, etcétera. Pero también piénsese en otros sujetos que no les queda más papel que el de participar, a través de sus representantes, en la elaboración de la correspondiente ley de gasto y, en su caso, ejercer un control respecto a la efectiva realización del mismo, según lo establece la Constitución y el resto ordenamiento jurídico.

    Otra auténtica norma jurídica que se encuentra en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal es su artículo 45, que dice:

    La Contraloría General del Distrito Federal, en el ejercicio de las atribuciones que en materia de inspección, control y vigilancia le confiere la ley, comprobará el cumplimiento, por parte de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, de las obligaciones derivadas de este decreto. Con tal fin, dispondrá lo conducente para que se lleven a cabo las inspecciones y auditorías que se requieran, así como para que se finquen las responsabilidades y se apliquen las sanciones que procedan con motivo del incumplimiento de las mencionadas obligaciones.

    Este precepto es una norma jurídica porque hace posible el funcionamiento de la administración del Distrito Federal; cumple una acción de integración del derecho objetivo y ordena que se cumplan sus disposiciones, habilitando para que se realicen inspecciones y auditorías, así como para que se finquen las responsabilidades y se apliquen las sanciones que procedan con motivo del incumplimiento de las obligaciones que establece.

    Además, esta norma tiene carácter general porque ni siquiera se refiere a inspecciones, auditorías, responsabilidades, sanciones o infracciones concretas, sino a relaciones jurídicas en las que pueden encontrarse cualquier dependencia o individuo.

    Igualmente, si el artículo anterior no fuera una norma jurídica en sentido material, cualquier infracción al presupuesto de egresos no generaría responsabilidad de la administración frente al ordenamiento jurídico, sino únicamente una responsabilidad política frente a la Asamblea Legislativa.

    En cualquier caso, si fuera esta norma materialmente un acto administrativo, no podría sujetar a la administración del Distrito Federal al principio de legalidad en la ejecución del gasto público, con el riesgo de que éste no se realice de conformidad con la ley, es decir, según la orientación que el interés general o colectivo demanda.

    Otro supuesto en el que observamos con toda claridad una auténtica norma jurídica, son los dos últimos párrafos del artículo 23 del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, que dicen:

    Los ingresos que se obtengan del cobro de aprovechamientos por los permisos o concesiones por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público, se destinarán mediante aplicaciones líquidas presupuestarias en un 76% a las delegaciones y en un 24% a la Secretaría de Seguridad Pública. Los recursos a que se refiere el párrafo anterior se destinarán exclusivamente para apoyar los programas de reordenación de los comerciantes en vía pública y programas para otorgar una mayor seguridad en los sitios donde se asienten las personas que cuenten con permisos o concesiones para ocupar bienes del dominio público del Distrito Federal.

    Comparando el artículo anterior con el artículo 515 del Código Financiero del Distrito Federal (ordenamiento al que la ejecutoria sí le da el carácter de ley):

    "Los ingresos que el Distrito Federal obtenga efectivamente de multas por infracción a las disposiciones fiscales que establece este código, con excepción de las que tengan por objeto resarcir los daños y perjuicios causados a la hacienda pública del Distrito Federal o al patrimonio de las entidades, se destinarán a la formación de fondos para el otorgamiento de estímulos y recompensas por productividad y cumplimiento del personal, en la forma y términos que prevean los acuerdos de carácter administrativo que emita la secretaría. Sólo ingresará a los citados fondos, el importe de las multas efectivamente pagadas y que hubiesen quedado firmes, salvo que por ley esté destinado a otros fines."

    Ahora bien, desde el punto de vista material, ¿qué diferencia existe entre estas dos normas transcritas?

    ¡Ninguna! Sin embargo, en un caso (artículo 23 del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal) se considera que es un acto administrativo, mientras que en el otro (artículo 515 del Código Financiero del Distrito Federal), se le llama ley.

    Las dos normas transcritas determinan el destino de ciertos ingresos públicos, afectando, en un caso, no sólo a distintos órganos públicos, como las delegaciones y la Secretaría de Seguridad Pública, sino también a los particulares, como los comerciantes en vía pública, los permisionarios y los concesionarios y, en el otro, a los infractores y al personal administrativo.

    Bastaba, pues, con examinar el texto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para darse cuenta de esta semejanza, debiéndose estimar, por pura lógica, que dicho presupuesto constituye una auténtica ley en sentido material.

QUINTO

Dicho todo lo anterior, ha llegado el momento de concluir, pero no quisiéramos hacerlo sin antes desvelar las principales consecuencias que producirá la ejecutoria que se objeta:

1a.) El gasto público en el Distrito Federal nunca podrá ser justo, porque mientras se considere al presupuesto de egresos como un acto materialmente administrativo, no tendrán ninguna efectividad el principio de reserva de ley en materia presupuestaria ni la fiscalización a través de la Asamblea Legislativa, requisitos ineludibles para configurar constitucionalmente aquel instituto jurídico.

2a.) En el ámbito financiero del Distrito Federal, la ejecutoria evitará: a) la transparencia en el manejo de los caudales públicos; b) la eficiencia en la gestión de los recursos financieros, y c) el robustecimiento de las garantías de los administrados. El dar efectividad a estos tres objetivos constituía una facultad/deber para la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Lamentablemente, la ejecutoria que se objeta, dejó esa facultad/deber sin garantía de éxito.

3a.) Cabe preguntar ahora: ¿Quién va a fiscalizar externamente el gasto en el Distrito Federal?

¿Cómo sabrá la asamblea la forma y cuantía de lo que se ha gastado, y en qué medida se han alcanzado (si es que los hubo) los programas y objetivos previstos?

¿A quién y cómo exigir las oportunas responsabilidades?

4a.) A partir de esta fecha, la aprobación de la cuenta pública del Distrito Federal, como medio de control externo del gasto público, será un mero ritual simbólico, sin debate democrático alguno, ya que el presupuesto de egresos será aprobado con facilidad por la Asamblea Legislativa, sin oportunidad para las minorías de impedir que el presupuesto de egresos se apruebe aun con falta de programas, objetivos y metas.

5a.) Sin la presencia democrática (mayoría y minorías) de la Asamblea Legislativa, como órgano de control externo del presupuesto, aflorarán desviaciones de poder que traerán como consecuencia el despilfarro, conductas negligentes, imprevisoras, ilegales y el subempleo de los recursos públicos.

6a.) Se olvida y defrauda la función legislativa de la asamblea en materia presupuestaria, perdiendo de vista que dicho órgano representa al único sujeto y objeto del interés total y absoluto en el Distrito Federal: el pueblo.

7a.) Carece ya de sentido la creación en la Constitución del binomio Gobierno-Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

8a.) Los resultados de la comprobación del ejercicio presupuestario podrán ser aprobados con frialdad y apresuramiento.

9a.) A partir de hoy, no será la Asamblea Legislativa la que se entere de actividades u omisiones ilegales en el manejo de los fondos de todos, sino -si bien nos va- la opinión pública a través de la prensa.

10a.) Si el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal ya no tiene su asiento en la democracia formal y pluralista de la Asamblea Legislativa, sino exclusivamente en las manos del Ejecutivo, la responsabilidad de éste será mayor en las decisiones presupuestarias.

11a.) De cualquier forma, la ausencia de una clara y solvente información sobre el contenido del presupuesto de egresos, será un espacio oscuro, misterioso, lleno de sorpresas para la gran masa del pueblo capitalino, incluso, para la propia Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

12a.) Las minorías de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal quedan sin su única posibilidad para participar en la confección, aprobación y control del presupuesto de egresos, creándose un control extraño a la urdimbre constitucional sobre la que se debe sustentar la vida democrática de la nación. Es decir, habrá presupuesto, pero no democracia.

13a.) Al no poder solicitar las minorías el examen de la constitucionalidad del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, la mayoría en el gobierno podrá aprovechar la "aprobación" del presupuesto para legislar con carácter general sobre los más diversos sectores del ordenamiento jurídico, generándose en esta materia los siguientes riesgos innecesarios:

  1. Perversión (hipertrofia) del carácter y función de la ley;

  2. Creciente pérdida de vocación de generalidad y permanencia de las normas con fuerza y valor de ley, revestidas cada vez más de una coloración de regulación provisional y ocasional;

  3. La destrucción de la uniformidad legislativa, valor indispensable para la concepción del derecho como un ordenamiento jurídico dentro del cual, como un sistema, adquieren sentido las normas jurídicas, y por tanto valor indispensable también para la seguridad jurídica;

  4. Legislación de aluvión, asistemática;

  5. Continuo vaciamiento de contenido de los cuerpos de la codificación financiera, y

  6. El presupuesto de egresos será así una "ley" ómnibus que, desbordando su natural y específico ámbito normativo, se convertirá en un vehículo de comodidad y urgencia o de legislación escoba, es decir, que recogerá lo que por múltiples causas (olvido, imprevisión, reparación urgente de desperfectos legislativos de la mayoría, etcétera) al final no ha encontrado acogida en su ley propia.

14a.) Se ha dividido el ordenamiento financiero en dos sectores: uno -el presupuesto de egresos-, inserto en el campo de la administración, y otro -la Ley de Ingresos-, adscrito en el Poder Legislativo, con la consiguiente ruptura del tratamiento unitario del presupuesto del Distrito Federal.

15a.) El criterio mayoritario saca del derecho constitucional al presupuesto de egresos y lo entrega a la gestión administrativa del gobierno. Se desciende así un piso en el nivel constitucional, que comprende el modo de establecer el presupuesto de egresos, así como el control de la gestión financiera, al nivel de los actos administrativos.

16a.) Será fácil confundir legislación (aprobación del presupuesto) con administración (ejecución del presupuesto).

17a.) Con la ejecutoria que se objeta, prácticamente se acabó el control jurídico del presupuesto de egresos. Quizá sólo quede el control político, en la medida en que la mayoría legislativa quiera pedirle cuentas al gobierno que representa. Ello cuando el presupuesto en nuestro país comenzaba a ser discutido en los órganos legislativos e,incluso, cuando ya existe acuerdo político para crear un órgano superior de auditoría de la Federación para que la Cámara de Diputados revise las cuentas del presupuesto.

18a.) Con todo ello, esta minoría pregunta: ¿Conserva algún valor jurídico el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal?

SEXTO

Como conclusión de todo lo considerado en los apartados anteriores, esta minoría disiente de la ejecutoria, debiéndose haber estudiado el problema de fondo planteado a la Suprema Corte, ya que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal no es un acto materialmente administrativo, sino una norma jurídica, o si se quiere mejor, un conjunto de normas jurídicas cuya finalidad es, por un lado, autorizar el cuánto, el cómo y el para qué de los gastos públicos y, por el otro, limitar a la administración al principio de legalidad, propio del Estado de derecho.

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