Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO DE MINORIA QUE FORMULAN LOS MINISTROS S.S.A.A., MARIANO AZUELA GÜITRON, G.D.G.P. Y JOSE DE J.G.P., EN LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 1/95, PROMOVIDA POR F.H.A. Y OTROS, EN SU CARACTER DE INTEGRANTES DE LA ASAMBLEA DE REPRESENTANTES DEL DISTRITO FEDERAL, CONTRA ACTOS DE LA PROPIA ASAMBLEA Y DE OTRAS AUTORIDADES.

La actividad de los órganos colegiados tiene como una gran bondad, la de permitir la exposición y discusión de las ideas de quienes lo conforman, de manera ordenada y sistemática, con el propósito de resolver una determinada cuestión y es, por tanto, inherente a su esencia, la diversidad de posiciones intelectuales sustentadas en la objetividad e independencia.

El objeto del voto de minoría radica en exponer las razones por las cuales no se comparte el criterio mayoritario, adoptado para resolver un determinado problema sometido a la decisión del órgano colegiado y, por ello, su efecto se agota en dejar constancia de las razones que quien lo formula, tuvo en cuenta para apartarse de las consideraciones expuestas para solucionarlo. Por esa razón el voto de minoríacarece de efectos legales lo que, evidentemente, no implica que carezca de utilidad como instrumento de reflexión para asuntos diversos.

Cuando se formula un voto de minoría se trata de poner de relieve la coincidencia de varios Ministros en contra de la decisión mayoritaria.

Por otra parte, una visión superficial y precipitada podría llevar a pensar que la postura de los disidentes tiende a debilitar la resolución mayoritaria.

No ocurre así.

Si en la discusión del asunto se esgrimieron las razones que, posteriormente, se reflejarán en el voto particular, existe constancia de que hubo un debate que permitió que se valoraran las diferentes posiciones. Si la mayoría optó por las que sostuvieron la resolución, nadie puede considerar que no se profundizó en los temas debatidos tomando en cuenta de modo especial las objeciones formuladas. Desde esta perspectiva lejos de buscar el debilitamiento de la resolución se contribuye a fortalecerla.

Antes de exponer las razones por las que no se comparte el criterio adoptado para la resolución de la acción de inconstitucionalidad referida, es preciso dejar constancia, nuevamente, del reconocimiento especial a los señores Ministros ponente y encargado del engrose, por el excelente trabajo desarrollado para resolver un asunto que no solamente constituye el primero en su género sino que, además, se encuentra revestido de una enorme complejidad.

Ahora bien, para exponer metódicamente las razones que sustentan este voto particular, es condición indispensable delimitar el objeto de estudio, porque aun cuando el tema central del debate versó sobre la definición de la "materia electoral", este problema no puede desvincularse del asunto que originó la resolución. Proceder de otra manera sólo puede conducir a un resultado erróneo.

El acto jurídico que puso en movimiento al órgano jurisdiccional fue una acción de inconstitucionalidad, regida por lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal el que dispone en lo conducente:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución, con excepción de las que se refieran a la materia electoral.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma por:..."

Como puede advertirse, al ser reformado el artículo 105 constitucional, por Decreto de treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado al día siguiente en el Diario Oficial de la Federación y en vigor al once de junio de ese año, el Poder Revisor de la Constitución creó un medio de control de la constitucionalidad de las leyes, distinto de lo que constituye el juicio de amparo, merced al cual puede examinarse si una norma de carácter general respeta los principios establecidos en la norma fundante.

La motivación expresada para crear ese medio de control fue "el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional." Así se desprende de la iniciativa formulada para reformar la Constitución Federal, en la que se indicó, entre otras cosas:

"Las acciones de inconstitucionalidad

"El segundo proceso que se propone recoger en el artículo 105 constitucional es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad. En este caso, se trata de que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores, de las Legislaturas Locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen como contrarias a la Constitución. El procurador general de la República podrá también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución.

"A diferencia de lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias constitucionales, en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el procurador general de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución.

"Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los Congresos significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución a fin de ser consideradas válidas."

El texto constitucional transcrito y la lectura de las consideraciones formuladas para establecerlo, permiten concluir que la acción de inconstitucionalidad constituye un medio de control que puede intentarse a priori o a posteriori en función de la vigencia de la norma y de carácter abstracto, para preservar la supremacía de la Constitución. Lo primero porque el término para el ejercicio de la acción se estableció en función de la fecha de publicación de la norma, la que puede o no ser coincidente con la de su vigencia; y, lo segundo, porque no se requiere la existencia de un agravio concreto.

Pero, fuera de los problemas que puede suscitar la estructura normativa de la acción de inconstitucionalidad (piénsese, por ejemplo, en que se impugne una ley aprobada y publicada, pero aún no vigente; o sobre las repercusiones que una decisión dictada en esa materia pueda tener frente a un juicio de amparo en el que se impugne la misma norma) lo trascendente es que esa acción tiene, entre otras, las siguientes características:

a). Es un medio de defensa de la Constitución; y,

b). Sólo puede ser promovida por determinados sujetos.

Por cuanto a su primera particularidad, debe ponerse de manifiesto que el texto constitucional no limita el ejercicio de la acción, sólo en defensa de una determinada parte de la Constitución. Por consecuencia, quien la ejerce puede solicitar el examen de una norma general, frente a cualquier precepto de aquélla.

Por tal razón, de manera congruente con ese principio que se deduce del texto constitucional, en la Ley Reglamentaria de dicho precepto se estableció:

"Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial."

La segunda particularidad destacada de la acción de inconstitucionalidad radica en sus titulares, pues éstos son una "representación política", como los denomina la iniciativa, o el procurador general de la República, exclusivamente. Por cuanto a los primeros se requiere de un determinado número de sujetos, y que sean integrantes del órgano que aprobó la norma cuestionada. Así que la referida acción sólo se confiere, en el primer caso, a sujetos cuyo carácter resulta del ejercicio del sufragio por los ciudadanos.

Lo expuesto permite delimitar el objeto de estudio en el caso concreto, a saber: se trata de una acción ejercida por sujetos cuyo carácter deriva del sufragio de los ciudadanos y en el que el órgano resolutor, siendo procedente la acción, se encuentra facultado para examinar sin limitaciones, la constitucionalidad de la norma impugnada.

La conclusión precedente, como puede observarse, lleva en su estructura un concepto de trascendente importancia para este asunto en particular, pues se precisa la facultad del órgano jurisdiccional para realizar con plenitud su labor de máximo intérprete de la Constitución, cuando el juicio resulte procedente.

Con ello se arriba al estudio del problema concreto tratado en la sentencia cuyas consideraciones no se comparten, en virtud de que en ésta se determinó calificar la acción como improcedente.

Las consideraciones que soportan la sentencia cuestionada, contienen un importante y destacado esfuerzo de interpretación para desentrañar el contenido de la "materia electoral", porque a éste se refiere el artículo 105 constitucional al señalar en su fracción II:

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución, con excepción de las que se refieran a la materia electoral."

La resolución de la mayoría estimó que la acción es improcedente porque en el caso concreto se trata de un asunto referido a la materia electoral, pues se cuestionan los artículos 60 a 68 y 71, de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, por cuanto que no se permite que los Partidos Políticos postulen candidatos para el cargo de consejero ciudadano, ni que los candidatos independientes ya registrados empleen propaganda de Partido (lemas, emblemas, colores u otros signos de identificación de Partidos Políticos) en la realización de sus campañas.

Así, luego de precisar que para analizar la procedibilidad de la acción intentada debe establecerse qué se entiende por materia electoral, la resolución concluye que el presente asunto encuadra dentro de dicha materia y que, por ende, resulta improcedente la acción.

Sin embargo, aunque la resolución implica un esmerado esfuerzo para acotar el término de la materia electoral, tiene como punto de objeción que, si bien realiza una interpretación sistemática para esclarecer el término señalado, esa interpretación resulta literal cuando el concepto resultante del análisis se aplica al caso concreto, porque no se examina el contexto en el que se encuentra inmersa la acción intentada. Esto es, si bien se emplea el método sistemático para definir el concepto de "materia electoral", no se emplea ese medio de interpretación cuando el contenido de éste se aplica para resolver el asunto.

En efecto, en el caso concreto no basta con definir el concepto de materia electoral, sino que debe ponerse de manifiesto qué debe entenderse por ello en una acción de inconstitucionalidad, en el marco de la Constitución Federal, porque el problema sometido al conocimiento de su intérprete no puede ser desvinculado, so riesgo de dar paso a una interpretación errónea.

La labor de interpretación de las normas y en particular de la fundante, debe sustentarse en la apreciación conjunta de sus disposiciones, de manera que se interpreten en forma armónica, a fin de que no se contradigan. Este principio ha sido reconocido tanto en la doctrina como en la labor jurisdiccional de la propia Suprema Corte, como puede advertirse del siguiente criterio, publicado en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, mil novecientos diecisiete mil novecientos ochenta y ocho, Primera Parte, Precedentes, página ochocientos setenta, la que señala:

"INTERPRETACION DE LA LEY. Los preceptos de un ordenamiento legal deben interpretarse principalmente en el sentido de que no se contradigan; y para lograrlo, a fin de establecer su verdadero sentido y alcance, deben ser interpretados en relación con los demás de la misma ley, armónicamente.

"Amparo en revisión 1189/71. Manufacturas Universo, S.A. y otros. 15 de febrero de 1972. Unanimidad de 16 votos. Ponente: A.H..

"Séptima Epoca: Vol. 38, Primera Parte, pág. 33."

La determinación del concepto de "materia electoral", en la sentencia mayoritaria quedó de la siguiente manera:

"Para los efectos de la acción de inconstitucionalidad debe entenderse que son normas de carácter general que tienen como contenido la materia electoral, prohibidas de ser examinadas por la Suprema Corte de acuerdo con el artículo 105 constitucional, aquellas que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal y del Distrito Federal."

El concepto establecido en la resolución mayoritaria es sumamente importante porque deriva del órgano que tiene a su cargo la elevada función de ser el intérprete de la Constitución Federal.

Sin embargo, la doctrina no es ajena a ese concepto como puede advertirse de las siguientes transcripciones, que se citan para establecer posteriormente el campo de aplicación de la definición a que llegó el Pleno de la Suprema Corte.

"El significado constitucional de las elecciones reside precisamente en este vértice originario de la expresión del sufragio, que permite al pueblo el ejercicio de su soberanía, no como expresión retórica o abstracta, sino en la más patente realidad de la dinámica del tiempo,

" al renovar la composición de los poderes públicos,

" al investir al gobierno de representatividad en los órdenes federal y local; y, en suma:

" al participar, mediante la manifestación de su voto, en los asuntos y en las funciones públicas, esencia misma de la democracia.

"En atención al trascendente significado público del sufragio, la Constitución lo caracteriza con el carácter bipolar de derecho y de obligación ciudadana.

"Esta concepción compleja del sufragio origina un conjunto de relaciones jurídicas de naturaleza particular y distintiva de lo electoral, que conducen a los expertos a considerar el ejercicio del voto como una función pública, misma que si bien se ve es la función pública originaria de los demás.

"2. La naturaleza de lo electoral

"En el contexto de nuestra Constitución, la naturaleza y esencia de lo electoral es todo lo relativo a las elecciones populares.

"Más concretamente, lo electoral constitucional es todo lo concerniente al voto o sufragio público manifestado por los ciudadanos en favor de las personas que habrán de desempeñar los cargos de elección popular de la Federación, de los Estados, los cargos concejiles del Municipio o de miembros de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.

"En nuestra Constitución las elecciones son elecciones de representantes populares para el ejercicio de los poderes públicos, sean en cargos ejecutivos o como integrantes de los órganos legislativos, de los Ayuntamientos municipales o de los cuerpos de deliberación.

"La experiencia constitucional mexicana es escasa en lo electoral sobre asuntos específicos como es el caso del referéndum, institución conocida y desarrollada en las democracias europeas y puesta en práctica recientemente en Francia, con base en los artículos 3o. y 89 de la Constitución francesa, con motivo de la aprobación del Tratado de la Unión Europea, que motivó al gobierno a optar por someterlo a votación de todo el electorado por las consecuencias de revisión constitucional que implica en varias materias, particularmente en la de ciudadanía."

(C.B., L.. El Sistema Electoral de la Constitución Mexicana. En "Tendencias Contemporáneas del Derecho Electoral en el Mundo. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral." UNAM. Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 1993, página. 209 y sig.)

"I. CONCEPTOS, IMPORTANCIA Y FUNCION DE LAS ELECCIONES

"En los Estados modernos ningún fenómeno es tan común como el de las elecciones, es decir, la designación de representantes a través del voto del electorado. Asimismo, no hay fenómeno cuya significación real varíe tanto como el de las elecciones.

"La idea general de la importancia de las elecciones se refleja, aproximadamente, en la definición siguiente: las elecciones representan el método democrático para designar a los representantes del pueblo. Las elecciones `tal vez sean lo más aproximado al control del gobierno por el pueblo que se pueda alcanzar en la moderna sociedad industrializada de masas móviles' (Milbrath, 1972, página. 154)

"Si esto es cierto, ¨entonces por qué se celebran elecciones en todos los países, incluso en aquellos que no son democráticos? He aquí la respuesta: las elecciones representan una técnica de designación de representantes."

(N., D.. Sistemas Electorales y Partidos Políticos. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas Fondo de Cultura Económica, México, 1994, página 9)

"CONCEPTO DE ELECCIONES

"La primera distinción conceptual entre las elecciones en sistemas políticos diferentes está implícita en el término mismo, pues mientras en un sistema el elector puede elegir entre varios Partidos y tomar su decisión libremente, en otros sistemas tiene que votar por un Partido único, ya que no se permite la participación de otros.

"Para poder ejercer realmente el sufragio, el elector debe tener oportunidad de elegir y gozar de la libertad de elección. Sólo quien tiene la opción entre dos alternativas, por lo menos, puede ejercer verdaderamente el sufragio. Además, debe tener libertad para decidirse por cualquiera de ellas; de lo contrario, no tendría opción.

"La oportunidad y libertad de elegir deben estar amparadas por la ley. Cuando estas condiciones están dadas, hablamos de elecciones competitivas. Cuando se niegan la oportunidad y libertad de elegir, hablamos de elecciones no competitivas. Cuando se limitan, de alguna manera, la oportunidad y libertad hablamos de elecciones semicompetitivas.

"Las elecciones competitivas, en las democracias occidentales, se efectúan siguiendo diferentes principios (procedimientos) formalizados. La garantía de esos principios constituye el presupuesto esencial para que se reconozcan las decisiones sobre personas postulantes y contenidos políticos a través de las elecciones, que son vinculantes para el electorado, por parte de los propios electores. Entre estos principios que procuran la capacidad legitimadora de las elecciones, y que gozan al mismo tiempo de una importancia normativa para las democracias liberales pluralistas, podemos citar: 1) la propuesta electoral, que, por un lado, está sometida a los mismos requisitos de la elección (debe ser libre, competitiva) y por otro, no puede sustituir a la decisión selectiva del electorado; 2) la competencia entre candidatos, los cuales se vinculan a una competencia entre posiciones y programas políticos; 3) la igualdad de oportunidades en el ámbito de la candidatura (candidatura y campaña electoral); 4) la libertad de elección que se asegura por la emisión secreta del voto; 5) el sistema electoral (reglas para la conversión de votos en escaños) no debe provocar resultados electorales peligrosos para la democracia o que obstaculicen la dinámica política (por ejemplo, producir una sobrerrepresentación de la mayoría); 6) la decisión electoral limitada en el tiempo sólo para un período electoral. Las decisiones previas no restringen la selección ni la libertad de elección en elecciones posteriores.

"Este catálogo de principios contiene los rasgos normativos de una concepción liberal pluralista de la democracia. Estos rasgos no corresponden necesariamente a la realidad, pero deberían servirle de medida. Cabe preguntar, por ejemplo, si el carácter competitivo de la elección en las democracias pluralistas y la igualdad real de oportunidad de las posiciones políticas básicas en la competición, hacen justicia a estos postulados. No se debería cerrar los ojos ante la situación empírica de un pluralismo limitado, de grupos de presión vinculados con el poder, de una reducida publicidad, de un contenido político y socialmente limitado en las elecciones competitivas formalizadas.

"Sin embargo, ante esta problemática, tampoco se debería perder de vista la diferencia de categorías entre elecciones competitivas en las democracias occidentales y las no competitivas en sistemas dictatoriales, en los que no se diputa el poder político.

"Al tipificar las elecciones según el grado de competitividad que permiten, podemos extraer conclusiones acerca de la estructura de un sistema político partiendo de las elecciones. A grandes rasgos podemos establecer:

"elecciones competitivas sistemas democráticos

"elecciones semicompetitivas sistemas autoritarios

"elecciones no competitivas sistemas totalitarios."

(N., D.. I., páginas 10 y 11)

"III. SISTEMAS ELECTORALES Y SISTEMAS DE PARTIDOS POLITICOS; UNA INTRODUCCION AL PROBLEMA CON CARACTER ORIENTADOR

"CONCEPTOS BASICOS

"Los sistemas electorales contienen, desde el punto de vista técnico, el modo según el cual el elector manifiesta a través del voto el Partido o el candidato de su preferencia, y según el cual esos votos se convierten en escaños. Los sistemas electorales regulan ese proceso mediante el establecimiento de la distribución de las circunscripciones, de la forma de la candidatura, de los procesos de votación y de los métodos de conversión de votos en escaños.

"Los sistemas electorales constituyen una parte del más extenso concepto del derecho electoral, el que, sin embargo, en sentido estricto puede ser entendido sólo el requisito legal del derecho de elegir y de ser elegido."

(N., D.. Op. cit. página 34)

"II. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y LA MECANICA ELECTORAL, LOS SUJETOS DEL PROCESO ELECTORAL

"Cualquier concepción de la representación termina traduciéndose en un procedimiento de designación de representantes. En este sentido, la conexión más inmediata del derecho electoral con la idea de representación estriba en la determinación del sujeto activo del derecho de sufragio, del sujeto pasivo y de la relación que entre ambos se establece. El diferente tratamiento que en diversos momentos históricos y ante distintas realidades han recibido estos elementos son reflejo de la diferente concepción de la representación que les sirve de base."

(Cabo de la Vega, A. de. El Derecho Electoral en el Marco Teórico y Jurídico de la Representación. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 1994, página sesenta y cinco)

"I. LA JURIDICIDAD DEL PROCESO ELECTORAL: EL CARACTER LEGITIMADOR DE LA LEGALIDAD EN EL MODERNO ESTADO CONSTITUCIONAL Y REPRESENTATIVO

"La primera característica de nuestros actuales sistemas electorales reside precisamente en su carácter jurídico. Efectivamente, las normas que disciplinan los diferentes sistemas electorales son normas de carácter jurídico con todos los requisitos formales para obligar.

"No hay que olvidar que esta situación no siempre fue así, pues los sistemas electorales hasta tiempos muy recientes (hasta 1791 en Francia y hasta las reformas de 1832 en Inglaterra, por ejemplo) tenían un carácter consuetudinario y venían regulados por usos y prácticas a menudo de difícil prueba y que, en todo caso, no constituían un orden jurídico que se impusiera sobre todos los agentes del proceso electoral o que pudiera alegarse ante los tribunales. 194 .

"Las controversias que en torno al derecho electoral se suscitaban se resolvían fundamentalmente por las propias Cámaras, que eran las únicas con competencia para determinar asuntos como la franquicia, las circunscripciones, el resultado de las elecciones, etcétera.

"Conforme fue avanzando el siglo XIX, el derecho electoral no sería ajeno al proceso de juridicidad de las relaciones sociales, cuyas muestras más evidentes son las codificaciones y las Constituciones.

"Ya no serían sólo las relaciones privadas las que se verían sometidas a un derecho uniforme con la desaparición definitiva de los gremios, y parcial de otros entes privilegiados, o la igualación ante el Fisco de los diferentes tipos de riqueza o la fijación de normas estables para el tráfico civil y mercantil, sino que también las propias relaciones dentro del Estado van quedando fijadas progresivamente en instrumentos jurídicos. La expectativa liberal de limitación del poder pasaba por el sometimiento del poder al derecho; pero para completar el panorama de la nueva legitimación liberal del poder no basta con que el ejercicio del poder quedara sometido al derecho, era necesario igualmente que el propio acceso al poder se realizara mediante un procedimiento reglado. Las normas que disciplinaban los procesos electorales tenían que configurarse como verdaderas normas jurídicas para que pudiera hablarse de un verdadero Estado de derecho. `Elprincipio de legalidad (...) es la piedra angular sobre la que se levantan las elecciones y cuya observancia es de importancia fundamental en todo Estado de derecho, ya que constituye la adecuación de toda conducta a los vigentes ordenamientos jurídicos. 195.

"`Todas las fases del proceso (electoral) deben ajustarse estrictamente a las normas jurídicas aplicables y a su recta interpretación, desde la fase previa del registro y empadronamiento de los ciudadanos con derecho al sufragio, hasta la etapa casi final de la decisión de los recursos y el paso definitivo de la calificación electoral. En ningún momento, el proceso electoral debe abandonar el cauce legal (...) Puede afirmarse, sin duda, que en un proceso electoral democrático la `razón de Estado' y el interés público genuinos coinciden con el respeto cabal del orden jurídico. 196.'"

(Cabo de la Vega, A. de. Op. cit. páginas 91 y 92)

"IV. LA PLURALIDAD DE CONTENIDOS

"Un dato más que se debe tener en consideración para comprender la aguda problemática en la construcción jurídica del derecho electoral lo constituye su extrema pluralidad de contenidos.

"El derecho electoral, como rama que disciplina jurídicamente las elecciones se ocupa simultáneamente de las más diversas facetas de la vida social con normas pertenecientes a los ámbitos más diversos. Entre ellos podemos destacar los siguientes: 215

"1. Las normas de conducta: ejercicio de derechos y obligaciones y sus sanciones.

"Entre las normas electorales encontramos un abundante número de normas de conducta. Normas que establecen los comportamientos prohibidos, permitidos y obligatorios.

"Son las normas que especifican los comportamientos a los que se tiene derecho antes, durante y tras la elección. S., derecho a inscribirse como candidato, a inscribirse en el censo electoral, a conseguir las oportunas rectificaciones del mismo, a realizar campaña electoral en favor de alguno de los candidatos, a participar en la elección y a asistir al escrutinio. Obligaciones como la de facilitar la inscripción en el censo, la de permitir la asistencia de los trabajadores a la elección. Prohibiciones como la de realizar campaña más allá de los límites que marca la ley, la de realizar determinadas actividades en las fechas de votación, la de votar dos veces o impedir el ejercicio del voto, etcétera.

"Normas todas ellas que suelen ir acompañadas de las oportunas sanciones que imponen los tribunales u órganos especiales competentes para entender de delitos y faltas electorales.

"2. Las normas de organización: la administración electoral.

"Se trata de las normas que crean y organizan la maquinaria humana y técnica para la organización de las elecciones. Son las normas de la administración electoral. En ellas se incluyen la creación de determinados órganos encargados de la misma, el establecimiento de su régimen de funcionamiento, la atribución de fondos para la realización de las elecciones, la contratación de los servicios de quienes facilitan urnas y cabinas, de quienes realizan e imprimen la campaña institucional en favor del voto, de quienes imprimen las papeletas de los distintos Partidos, etcétera. Igualmente, son las normas que establecen las competencias de cada uno de los órganos implicados en los procesos electorales, así como su dotación humana y técnica, su adscripción orgánica a ministerios u organismos constitucionales, etcétera.

"3. Normas de procedimiento: las campañas y los medios de comunicación.

"Son las normas que fijan el regular desenvolvimiento de todo el proceso electoral. Desde las fechas y plazos de presentación de candidaturas, los recursos contra la inadmisión, la forma de acceder a la campaña institucional, la participación de los distintos medios de comunicación en la campaña y su acceso a los lugares de escrutinio y de información sobre resultados provisionales y definitivos. Los plazos de campaña electoral, los plazos y formas de impugnación de las actas y de los resultados provisionales o definitivos, etcétera.

"4. Normas financieras: la financiación de los Partidos y de las campañas.

"Son las que establecen el monto máximo de inversión por campaña, la distribución de la financiación estatal, las contribuciones privadas a las campañas, la financiación propia de los Partidos en relación con las campañas electorales, los fondos destinados a las campañas institucionales junto con las normas de fiscalización de todos estos gastos y los órganos que de ellos se encargan.

"El hecho de que cada uno de estos tipos de normas exija un tratamiento especial al hacer referencia a distintas ramas del derecho es un elemento más que contribuye a hacer difícil la construcción de una dogmática jurídica propia. Y, por ello mismo, atendiendo a que se ponga el énfasis en uno u otro tipo de normas se considera el derecho electoral no como una verdadera rama del derecho, sino como un derecho tributario o dependiente de otras especialidades jurídicas.

"En esencia puede decirse, siguiendo a A. y F.D., (216) que el derecho electoral es, cuando menos (pues como se ha visto no se agotan aquí las implicaciones del mismo), tributario del derecho constitucional en el sentido de que depende directamente de los principios de democracia política establecidos en las Constituciones e incluso más allá de ellas en el consenso político y democrático en que se asiente la convivencia pacífica y en el que la misión principal del Juez electoral es hacer cumplir el orden constitucional sancionando las posibles alteraciones a la sinceridad del escrutinio. Que el derecho electoral es igualmente tributario del derecho administrativo en el sentido de que todos los procedimientos de los procesos electorales provienen de la jurisdicción administrativa (naturalmente, sólo para los sistemas continentales) y en el de que las técnicas de que se vale el derecho electoral provienen en su mayor parte del derecho administrativo. Por último, el derecho electoral también depende del derecho civil puesto que algunos de sus conceptos más importantes como son el de ciudadanía, el de domicilio o residencia provienen del derecho privado, por lo que las ciertas cuestiones electorales se plantean con cuestiones prejudiciales civiles: determinación de estado, capacidad, etcétera. 217."

(Cabo de la Vega, A. de. Op. cit. páginas 103 a 106)

La comparación entre los distintos criterios expresados en torno de lo que constituye la materia electoral revelan que su contenido es sumamente amplio y redunda en todo lo que atañe a la elección de quienes habrán de ocupar los órganos de representación. En ese sentido, la propia resolución parte de la base de que el derecho a postular candidatos es uno que se ejerce, precisamente en lo que constituye el proceso electoral; y sostiene que la idea de marcar diferencias entre lo que constituye el derecho a postular candidatos y la postulación misma, va en "la línea de eludir la prohibición impuesta por la Constitución, ya que bastaría acudir sistemáticamente al mismo planteamiento para burlar (sic) la norma impeditiva." ; y que "La diferencia puede ser, ciertamente, de fecunda producción cuando se afecten de modo objetivo las garantías individuales, pero éste no es el caso."

Como puede advertirse de las partes transcritas, en la resolución se establece una importante interpretación sistemática de lo que constituye la materia electoral pero, he aquí su inconveniente, no aplica el mismo procedimiento de interpretación para advertir el contexto en que se encuentra prevista la causa de improcedencia.

En efecto, si bien con base en todas las concepciones referidas a propósito del concepto "materia electoral" es factible concluir que es muy amplio y engloba todo lo concerniente a la elección de quienes habrán de ocupar los cargos de representación, su contenido debe delimitarse, atendiendo por una parte a lo que estrictamente debe entenderse por materia electoral en el texto de la Constitución; y, por otra, a su carácter de causa de improcedencia, realizando una interpretación armónica con el medio de control en el que dicho concepto se encuentra contenido, pues no basta, como se dijo, establecer cuál es el contenido del término "materia electoral", para concluir en forma inmediata que la acción ejercida resulta improcedente.

Por cuanto a la primera de las cuestiones, atendiendo precisamente al texto constitucional y no al de leyes secundarias, cabe destacar que la Constitución emplea en cuatro lugares la expresión "materia electoral".

Dos referencias a esa materia presentan escasa utilidad para resolver el problema planteado, porque son precisamente las contenidas en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional en las que se establece la "materia electoral" como causa de improcedencia.

Las otras referencias constitucionales a la materia electoral, se contienen en el artículo 41 de ese ordenamiento, el que señala:

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"Los Partidos Políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral.

"Los Partidos Políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

"Los Partidos Políticos tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la ley.

"En los procesos electorales federales los Partidos Políticos nacionales deberán contar, en forma equitativa, con un mínimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio popular.

"La ley establecerá las reglas a que se sujetarán el financiamiento de los Partidos Políticos y sus campañas electorales.

"Los Partidos Políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.

"La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración concurren los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, con la participación de los Partidos Políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

"El organismo público será autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El órgano superior de dirección se integrará por consejeros y consejeros ciudadanos designados por los Poderes Legislativo y Ejecutivo y por representantes nombrados por los Partidos Políticos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los Partidos Políticos nacionales. Las mesas directivas de casillas estarán integradas por ciudadanos.

"El organismo público agrupará para su desempeño, en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas al Padrón Electoral, preparación de la jornada electoral, cómputos y otorgamiento de constancias, capacitación electoral y educación cívica e impresión de materiales electorales. Asimismo, atenderá lo relativo a los derechos y prerrogativas de los Partidos Políticos. Las sesiones de todos los órganos colegiados electorales serán públicas en los términos que disponga la ley.

"La ley establecerá un sistema de medios de impugnación de los que conocerán el organismo público previsto en el párrafo octavo de este artículo y el Tribunal Federal Electoral. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará que los actos y resoluciones se sujeten invariablemente al principio de legalidad.

"En materia electoral la interposición de los recursos no producirá, en ningún caso, efectos suspensivos del acto o resolución impugnado.

"El Tribunal Federal Electoral será órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral. Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial garantizarán su debida integración.

"El Tribunal Federal Electoral tendrá competencia para resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y la ley, las impugnaciones que se presenten en materia electoral federal, las que establecen los párrafos segundo y tercero del artículo 60 de esta Constitución, y las diferencias laborales que se presenten con las autoridades electorales establecidas por este artículo. Expedirá su Reglamento Interior y realizará las demás atribuciones que le confiera la ley.

"El Tribunal Federal Electoral funcionará en Pleno o S. y sus sesiones de resolución serán públicas en los términos que establezca la ley.

"Para cada proceso electoral se integrará una Sala de segunda instancia con cuatro miembros de la Judicatura Federal y el presidente del Tribunal Federal Electoral, quien la presidirá. Esta Sala será competente para resolver las impugnaciones a que se refiere el párrafo tercero del artículo 60 de esta Constitución.

"El Tribunal Federal Electoral se organizará en los términos que señale la ley. Para el ejercicio de su competencia contará con cuerpos de Magistrados y Jueces instructores, los cuales serán independientes y responderán sólo al mandato de la ley. Los Magistrados del tribunal deberán satisfacer los requisitos que establezca la ley, que no podrán ser menores de los que señala esta Constitución para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Serán electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, a propuesta del presidente de la República.

"Los consejeros ciudadanos del órgano superior de dirección deberán satisfacer los requisitos que señale la ley y serán electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos por los grupos parlamentarios de la propia Cámara. La ley señalará las reglas y el procedimiento correspondientes.

"Los cuatro miembros de la Judicatura Federal, que con el presidente del Tribunal Federal Electoral integren la Sala de segunda instancia, serán electos para cada proceso electoral por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Si no se alcanza esta mayoría, se presentarán nuevas propuestas para el mismo efecto, y si en este segundo caso tampoco se alcanzara la votación requerida, procederá la Cámara a elegirlos de entre todos los propuestos por mayoría simple de los diputados presentes. La ley señalará las reglas y el procedimiento correspondientes.

"Durante los recesos del Congreso de la Unión, la elección a que se refieren los dos párrafos anteriores será realizada por la Comisión Permanente."

El análisis de la norma preinserta, desde el punto de vista constitucional lleva a concluir que la "materia electoral" tiene un contenido restringido de naturaleza adjetiva.

En efecto, el párrafo decimoprimero del precepto transcrito indica: "La ley establecerá un sistema de medios de impugnación de los que conocerán el organismo público previsto en el párrafo octavo de este artículo y el Tribunal Federal Electoral." Hasta aquí lo que la norma consigna es la referencia a medios de impugnación de evidente naturaleza adjetiva. Pero, el siguiente párrafo establece: "En materia electoral la interposición de los recursos no producirá, en ningún caso, efectos suspensivos del acto o resolución impugnado."

De lo anterior resulta que la "materia electoral" se vincula con los medios de defensa en contra de actos impugnables que afecten a personas o Partidos Políticos; y la razón de ser de esos medios de defensa es esencialmente adjetiva pues, según el texto de la norma, su propósito es dar definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales.

El otro párrafo del precepto citado en que se hace alusión a la materia en estudio, señala: "El Tribunal Federal Electoral tendrá competencia para resolver, en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y la ley, las impugnaciones que se presenten en materia electoral federal..."

Como se ve, nuevamente al mencionar la materia electoral, la Constitución la vincula con medios de impugnación, con problemas debatibles, de lucha partidista, en los que no se ha querido involucrar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según lo demuestra el desarrollo legislativo del artículo 60 constitucional con la supresión del recurso de reclamación, cuyo conocimiento se asignaba al máximo tribunal, al que se quiso dejar a salvo o ajeno a controversias en materia electoral, o sea, a la disquisición entre Partidos Políticos.

Pero tratándose en el caso concreto de la impugnación de la Ley de Participación Ciudadana, el concepto "materia electoral" no se actualiza como causa de improcedencia, pues si bien las personas que ejercen la acción pertenecen a una representación política, forman parte de una minoría parlamentaria y son, por ende, miembros de Partidos Políticos, desde el punto de vista jurídico la controversia que se somete al conocimiento del Pleno no es entre Partidos Políticos, sino entre la Constitución y una ley secundaria, esto es, el problema en cuestión rebasa el plano de una mera controversia entre Partidos, para ubicarse en el plano superior de defensa de la Constitución.

En ese sentido, la causa de improcedencia consignada en la fracción II del artículo 105 constitucional, se encuentra referida a la acción de inconstitucionalidad; y si esta acción tiene como propósito preservar la supremacía constitucional, todo el sistema estructurado para ese medio de control debe tener como premisa fundamental esa supremacía y de ella se debe partir para acotar lo que debe entenderse por materia electoral.

Cuando se cuestiona la constitucionalidad de una norma, no por un vicio en el procedimiento que la origina, se debe distinguir el contenido material de los preceptos en contra de los cuales se endereza la inconformidad, esto es, debe precisarse qué normas se impugnan pues, por regla general, la constitucionalidad de un ordenamiento no depende de uno o varios de sus preceptos, ni su contenido queda determinado sólo por su denominación.

Según se indicó al señalar los antecedentes del asunto, en la acción ejercida se estiman inconstitucionales los artículos 60 al 68 y 71 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, preceptos que establecen lo siguiente:

"Artículo 60. Los consejeros ciudadanos serán electos por fórmula, integrada por un propietario y un suplente, para cada área vecinal."

"Artículo 61. El registro de fórmulas de candidatos comprenderá las siguientes etapas:

"I. La obtención del apoyo que avale la solicitud, podrá realizarse desde el día veinticinco de febrero hasta el día dieciocho de marzo, del año de la elección, fecha en que deberá presentarse la solicitud al Comité Delegacional respectivo;

"II. La verificación de la identidad y residencia de los ciudadanos que avale la solicitud de las fórmulas de candidaturas, se hará desde el día diecinueve de marzo hasta el día nueve de abril, del año de la elección;

"III. La corrección de errores u omisiones en la solicitud de registro se realizará desde el día diez de abril hasta el veinte de abril; y

"IV. El registro a cargo del Comité Delegacional respectivo, se realizará a más tardar el día treinta de abril del año de la elección.

"En los términos del convenio a que se refiere el artículo 51 de esta Ley, se solicitará al Instituto Federal Electoral un corte al Padrón Electoral, al mes de febrero del año en que tenga lugar el proceso.

"La documentación de solicitud de registro de fórmulas será proporcionada por los Comités Delegacionales."

"Artículo 62. Cada una de las solicitudes de registro de fórmulas deberá estar avalada por al menos el cuatro por ciento de los ciudadanos que residan en el área vecinal de que se trate, inscritos en el Padrón Electoral Federal. Los Comités Delegacionales difundirán en el ámbito de cada Delegación, el número mínimo de ciudadanos que por área vecinal se requiera para avalar las solicitudes de registro de fórmulas.

"Cada ciudadano tiene derecho de apoyar el registro de una sola fórmula de candidatos. Para el caso de que un ciudadano otorgue su apoyo a más de una solicitud de registro, dicho apoyo no se tomará en cuenta para ninguna de ellas."

"Artículo 63. Las solicitudes de registro de candidaturas deberán contener los siguientes datos:

"I. Apellidos paterno y materno, nombre completo y domicilio de los integrantes de la fórmula de candidatos así como el tiempo de residencia en el área vecinal de que se trate;

"II. Lugar y fecha de nacimiento de los candidatos;

"III. Ocupación de los candidatos;

"IV. A. vecinal por la que se postulen;

"V. Firma de los integrantes de la fórmula de candidatos; y

"VI. Apellidos paterno y materno, nombre completo, domicilio y clave de elector contenida en la credencial para votar, expedida por el Instituto Federal Electoral y firma de los ciudadanos que avalen la solicitud de registro.

"La solicitud de registro se desechará desde luego cuando no contengan el número mínimo de ciudadanos que se requiera para avalar la misma."

"Artículo 64. Para acreditar el cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 36 de esta Ley, a la solicitud deberán anexarse los siguientes documentos:

"I. Copia certificada del acta de nacimiento de los integrantes de la fórmula de candidatos;

"II. Constancia de residencia expedida por la Delegación correspondiente, que deberá contener la mención acerca del tiempo de residencia de las personas a quienes se expida; y

"III. Documento expedido por la Delegación en que resida, donde se haga constar que la persona de que se trata no es servidor público de confianza de la misma."

"Artículo 65. Para la verificación de identificación y residencia de los ciudadanos que avalen cada fórmula de candidatos, los Comités Delegacionales realizarán una revisión total o por muestreo de sus datos contenidos en el Padrón Electoral Federal, previo acuerdo con el Instituto Federal Electoral y con estricto apego a la legislación federal electoral. Asimismo podrán acordar la realización de visitas aleatorias a los domicilios de los firmantes a través del personal acreditado para hacerlas, el que podrá pedir datos y la presentación de documentos que acrediten la identidad de las personas que avalen la solicitud de registro.

"Para el efecto de la verificación a que se refiere este artículo, los datos contenidos en el Padrón Electoral Federal y en la credencial para votar, acreditarán la residencia e identidad a que se refiere el artículo 123 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"Los candidatos, conforme a los criterios que expida el Comité Central podrán estar presentes en la verificación que realicen los Comités Delegacionales."

"Artículo 66. Los errores u omisiones en los datos de los integrantes de la fórmula y en los documentos con que se acredite el cumplimiento de los requisitos a que se refieren las fracciones I a V del artículo 63 de esta Ley, detectados en la verificación que se realice, se harán del conocimiento de los mismos para que los subsanen hasta antes de que termine el período a que se refiere la fracción III del artículo 61 de esta Ley."

"Artículo 67. Los errores u omisiones en los datos de los ciudadanos que avalen la solicitud de registro, deberán subsanarse o sustituirse a dichos ciudadanos dentro del período a que se refiere la fracción III del artículo 61 de esta Ley. Las sustituciones podrán hacerse en el mismo período siempre que cuando menos el setenta por ciento de los datos verificados corresponda a un resultado positivo. Las correcciones o sustituciones serán verificadas en los términos del artículo 65 hasta antes del registro de fórmulas.

"Cuando de la verificación realizada a través de las visitas aleatorias que se practiquen o por cualquier otro medio, se detecten irregularidades respecto de la autenticidad de las firmas o de la residencia de ciudadanos que avalen la solicitud de registro, en términos de lo dispuesto por el artículo 123 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, no procederá el registro.

"El resultado de la verificación practicada deberá notificarse a los integrantes de la fórmula respectiva.

"En el caso de que conforme al primer párrafo de este artículo, la fórmula de presuntos candidatos fuese notificada de la no satisfacción de cuando menos el porcentaje referido, procederá el planteamiento de reconsideración ante el Comité Delegacional respectivo. Contra la resolución no procederá rectificación.

"Para el supuesto de que sí se cumpla en la verificación con el porcentaje aludido en el primer párrafo, realizadas las sustituciones, se procederá de nueva cuenta a la verificación, de no satisfacerse el requisito establecido en el artículo 62 de esta Ley, no se otorgará el registro y no procederá impugnación alguna."

"Artículo 68. Las fórmulas de candidatos registradas se publicarán en la Gaceta Oficial del Distrito Federal a más tardar en la segunda semana de mayo del año de la elección."

"Artículo 71. En la propaganda de los candidatos podrán utilizarse los nombres de los integrantes de la fórmula o la identificación de ésta y las frases o leyendas de su propuesta. No podrán utilizarse emblemas, frases, leyendas ni colores de Partido Político alguno."

La razón por la que se impugnan esas normas es porque, en esencia, se aduce que no permiten que los Partidos Políticos postulen candidatos para el cargo de consejero ciudadano, ni que los candidatos independientes ya registrados utilicen propaganda partidista en la realización de sus campañas.

El derecho de postular candidatos para el cargo de consejero ciudadano, si bien tiene una estrecha vinculación con el contenido de la materia electoral, no se confunde con éste, porque pertenece a un género más amplio y extenso que se ubica en el campo de los derechos políticos. Por lo contrario, el modo de llevar a cabo la campaña, por parte del sujeto que participa en un proceso electoral, sí queda comprendido en esta materia constituyendo una parte de lo que A. de Cabo de la Vega denomina "normas de procedimiento".

O. en este punto que la propia resolución de mayoría, al delimitar el concepto de normas de carácter general que tienen como contenido la materia electoral, las cataloga como "aquellas que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal y del Distrito Federal." Con ello, la definición propuesta circunscribe el concepto a lo que constituye propiamente el proceso electoral, pues alude a la selección o nombramiento "a través del voto" y "dentro de un proceso democrático", lo que no comprende necesariamente el derecho de los ciudadanos y de los Partidos Políticos a postular candidatos, derecho que, por definición, debe existir con antelación a lo que es el proceso electoral ya que constituye su presupuesto. Si no existe el derecho a postular candidatos no puede ni siquiera pensarse en la posibilidad de ejercer el sufragio.

Los derechos políticos no se limitan sólo a lo que constituye el proceso de selección o nombramiento a través del voto, de las personas que desempeñarán los cargos representativos; su contenido, examinado en diversas ocasiones por la Suprema Corte a propósito del juicio de amparo, es también anterior y posterior al proceso de selección, pues comprenden el derecho a votar y ser votado y el ejercicio del cargo para el cual ha resultado electo un sujeto.

En el caso concreto debe ponerse de manifiesto que la Constitución en los artículos 8, 9 y 35, 55, 56 y 82, conceden al ciudadano mexicano el derecho de votar en los procedimientos electorales, para seleccionar a las personas que habrán de ocupar los cargos públicos de elección; el derecho de ser votado; el derecho de petición en materia política y de asociación para tomar parte en los asuntos políticos del país; y tales derechos no son de carácter formal o adjetivo, sino que tienen un contenido material, político, que es previo a toda forma de su ejercicio.

Dicho de otra manera, se trata de derechos sustantivos que la Constitución otorga expresamente a todos los ciudadanos mexicanos que cumplan con las condiciones y requisitos que la misma exige para su ejercicio y que tienen una naturaleza esencialmente política, porque a través de esos derechos la actuación del ciudadano guarda una relación directa o indirecta con el poder público, en tanto que con el ejercicio de esos derechos, se da un vínculo entre gobierno y gobernados, pues para que se configure el órgano de gobierno la Constitución ha establecido el proceso electoral.

Por su parte el artículo 41 de la Constitución consagra la existencia de los Partidos Políticos como entidades de interés público; y determina que la finalidad de éstos, es promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios, ideas que postulan y mediante el sufragio; asimismo les otorga entre otros el derecho de usar los medios de comunicación social y de participar en las elecciones estatales y municipales. Esa finalidad y los derechos de los Partidos Políticos tienen un contenido eminentemente político y son de carácter sustantivo, porque tiene el objeto primordial de que sus candidatos accedan al poder público mediante el sufragio.

Asimismo, el artículo 41 constitucional remite a la ley en cuanto a la forma y procedimientos en que se pueden ejercer tanto los derechos políticos de los ciudadanos como los de los Partidos, por lo que son las normas que tienen por objeto regular todos los actos y procedimientos en que se ejercitan esos derechos, las que deben calificarse como de naturaleza intrínsecamente electoral, es decir, todas las normas que tienen por objeto regular los actos y procedimientos en que se ejercen esos derechos, tienen naturaleza intrínsecamente electoral, en tanto desenvuelven o regulan la actividad política de los ciudadanos y de los Partidos Políticos, encaminada de manera directa e inmediata a la elección de quienes ocuparán un cargo de elección popular mediante el ejercicio del derecho al voto.

La estrecha vinculación que existe entre los derechos sustantivos del ciudadano y de los Partidos Políticos con las formas y procedimientos en que se ejercen, no es suficiente para determinar que los primeros constituyen la materia electoral, pues la diferencia que surge entre las normas que los contienen de las que previenen las segundas, se hace evidente en cuanto que los derechos de que se trata son de carácter sustantivo político con un contenido material, mientras que las otras solamente determinan la manera en que tales derechos deben ejercitarse.

Estas normas de carácter electoral, son de naturaleza intrínsecamente adjetivas, en tanto que su finalidad es regular el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos y Partidos, por lo que pueden comprender generalmente seis etapas claramente diferenciadas entre sí, la primera sería de registro de ciudadanos, Partidos Políticos y candidatos; la segunda, de campaña política; la tercera de jornada electoral; la cuarta de escrutinio y calificación de elecciones; la quinta de contencioso electoral y la última, de posesión del cargo.

En la de registro, las normas tienden a regular la época y condiciones de la integración del padrón de electores, el registro de los Partidos Políticos correspondientes y de los candidatos, los órganos y procedimientos de verificación para constatar que se cumplan con los requisitos de elegibilidad para el cargo público de que se trata.

Las normas que regulan la campaña, jornada, escrutinio y jornada electoral, así como los recursos, plazos y requisitos de impugnación de los actos realizados durante el proceso electoral, también tienen la naturaleza electoral, en virtud de que determinan el ejercicio de los derechos políticos sustantivos de los ciudadanos que participan como electores o candidatos de los Partidos Políticos y de los órganos y autoridades encargadas de aplicar esa clase de normas.

La culminación de ese proceso llega con la posesión del cargo por parte de los candidatos electos, después de que han sido calificadas las elecciones y resueltas las impugnaciones de acuerdo a las formalidades que establezcan las normas correspondientes que por regular esos aspectos; y su esencia es también electoral.

La diferencia jurídica fundamental entre una norma que regula un derecho político del ciudadano y del Partido Político y una norma de carácter electoral, radica en que el reconocimiento constitucional de participar en las elecciones es un derecho inherente al ciudadano mexicano y a los Partidos Políticos, cuya existencia es independiente de la forma y procedimiento para su ejercicio, mientras que las normas de carácter electoral son de naturaleza adjetiva, pues tienden a regular precisamente lo relativo a la forma en que se ejercen esos derechos políticos sustantivos.

Consecuentemente, la norma de contenido político aunque guarda relación con las de materia electoral se distingue en cuanto estas últimas tienden a regular los actos, etapas o instancias que se desarrollan para recibir el voto, así como los recursos y medios por los cuales se pueden impugnar las violaciones a ese tipo de normas ante los órganos creados por la ley para ese fin, y tal diferencia básica supone que el derecho político sustantivo es previo a cualquier acto y procedimiento donde se ejerce, además, cabe precisar, que a través de la acción de inconstitucionalidad, la Suprema Corte tiene la facultad de anular una ley contraria a la Constitución, aunque se trate de una norma de contenido político, porque la política y la materia electoral en una interpretación estricta no son sinónimos.

En efecto, el poder es un fenómeno jurídico, porque la Constitución estructura los órganos a través de los cuales se ejerce la relación entre gobierno y gobernados, entre los órganos de poder y entre los gobernados cuando pretendan acceder al poder público; la misma Constitución regula los derechos sustantivos del ciudadano mexicano, la existencia de los Partidos Políticos, su finalidad y los derechos de que gozan y remite a la ley ordinaria para regular el ejercicio de esos derechos; estas normas que regulan la forma, procedimiento y condiciones en que los derechos políticos sustantivos se concretizan son las que propiamente por su naturaleza adjetiva cabría calificar como materia electoral, en tanto que la sustancia de este tipo de normas guarda relación con los requisitos y condiciones en que los ciudadanos, los Partidos Políticos y los órganos del Estado conjugan sus actividades para que los ciudadanos accedan legítimamente al poder público mediante el sufragio.

Por ello, la materia electoral comprende lo relativo a la creación, estructuración, organización y funcionamiento de las instituciones, sistemas, medios y procedimientos que tienen por objeto la selección, mediante el voto, de los ciudadanos que ocuparán un cargo público de elección popular, pero queda excluido de ese ámbito el derecho político sustantivo, consistente en poder participar en las elecciones, ya que este derecho es previo, requisito sine qua non para que puedan tener lugar las normas que regulan su ejercicio.

Los motivos y razones que se han expuesto, permiten concluir que la acción de inconstitucionalidad en estudio es procedente, porque no obstante que tiene por objeto la Ley de Participación Ciudadana, conforme a la cual se regula el proceso electoral, que culminará con la elección y posesión del cargo de los ciudadanos que resulten candidatos electos a través del sufragio, el motivo o causa de pedir de la acción consiste en que la ley no contempla el derecho de los Partidos Políticos a designar candidatos en esa contienda electoral.

De modo que no se cuestiona la ley en un aspecto que comprenda la materia electoral y que motivaría su improcedencia, sino exclusivamente porque al no reconocer ese derecho político sustantivo, se vulnera el contenido del artículo 41 constitucional, en la medida en que conforme a éste último, los Partidos como entes de interés público, tienen derecho a participar en las elecciones, lo que supone que pueden designar candidatos.

La distinción entre el contenido de las normas de contenido político sustantivo y las de carácter estrictamente electoral, no pretende evidentemente eludir la prohibición constitucional, ni la distinción sólo puede ser fecunda cuando se afecten las garantías individuales como se sostiene en la resolución.

Lo primero porque ya al inicio de este voto se precisó que no puede desvincularse el problema planteado, del contexto general de la acción intentada.

Si la acción de inconstitucionalidad tiene como sustento y razón de ser la de constituir un medio de control de las leyes secundarias, pero se establece en ella una causa de improcedencia, ésta debe ser de la más acabada aplicación estricta, porque mediante ella se impide al intérprete de la Constitución el examen de determinados ordenamientos frente al texto de ésta. Sólo de esta manera puede conciliarse la existencia de la causa de improcedencia que se prevé en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, con su precepto 133 que establece la supremacía de la N.F. y la necesaria congruencia de las normas secundarias con aquélla.

Por tanto, la delimitación de lo que debe entenderse por la materia electoral debe realizarse con la mayor precisión y no simplemente en forma genérica comprendiendo en ella toda norma que, en mayor o menor medida, pueda tener relación con lo relativo a la elección de sujetos para ocupar cargos representativos. Ello es así, porque atento al sentido de la acción de inconstitucionalidad, cuanto más impreciso o general sea el concepto de la materia electoral, mayor será el campo vedado a la Suprema Corte para examinar la constitucionalidad de una norma y, por lo mismo, la excepción al principio de supremacía constitucional se verá notablemente ampliado. Por lo contrario, si la causa de improcedencia se delimita correctamente, el terreno de conocimiento del tribunal constitucional se ampliará y la excepción al control constitucional se reducirá significativamente, aproximándose al ideal del sistema conforme con el cual ningún acto de autoridad debe quedar fuera de dicho control.

La correcta apreciación de la causa de improcedencia para delimitar el término "materia electoral", no resulta fecunda sólo cuando se afecten las garantías individuales como se sostiene en el fallo.

Ciertamente, en el diverso medio de control de la constitucionalidad de las leyes, conformado por el juicio de amparo, la fracción I del artículo 103 de la Constitución Federal no establece para realizarlo excepciones por cuanto al contenido material de las normas; y ese medio de control se caracteriza por ser concreto, es decir, parte de la base de la existencia de una controversia en la que se aduce la existencia de un agravio por violación de las garantías individuales. En esa forma de control, además, se ha sostenido desde hace mucho tiempo la improcedencia del juicio para examinar la violación de derechos políticos.

A diferencia del anterior, la acción de inconstitucionalidad, como se dijo, es abstracta, esto es, no requiere de la existencia de una controversia y de un agravio concreto. Puede formularse simplemente en aras de la preservación de la supremacía constitucional. Por ello, como respecto de dicha acción sí se encuentra prevista una causa de improcedencia que atiende a la naturaleza de la norma cuestionada, la apreciación sobre si se actualiza aquélla requiere de un examen integral de sus presupuestos por parte del órgano resolutor; y para realizar ese análisis el órgano de control no tiene limitación alguna.

Por ende, el examen del concepto materia electoral es más fructífero tratándose de una acción de inconstitucionalidad que cuando lo que se plantea es una demanda de amparo, pues en aquélla el órgano jurisdiccional no se encuentra limitado por particularidades del asunto concreto, como podrían ser, a guisa de ejemplos, la imposibilidad de realizar un nuevo estudio de una causa de improcedencia, desestimada por el juzgador, sin la existencia de agravio o la aplicación del principio de estricto derecho en determinadas materias.

En consecuencia, para la determinación del término "materia electoral" como causa de improcedencia de la acción de inconstitucionalidad, el órgano jurisdiccional debe realizar su análisis sin limitación alguna, pues lo que se encuentra en discusión no es tanto una ley particularmente considerada, sino el campo de acción de un tribunal constitucional como garante de la supremacía del Orden Normativo Constitucional.

Expuesto lo anterior cabe concluir que por materia electoral, para los efectos de lo dispuesto por la fracción II del artículo 105 constitucional, debe entenderse el conjunto de preceptos de carácter adjetivo relativos al ejercicio del voto público, en todo el proceso electoral, que tienden a garantizar a los ciudadanos y a los Partidos Políticos como entidades de interés público, el ejercicio y respeto de sus derechos políticos.

Por consecuencia, si la acción de inconstitucionalidad que dio origen a este asunto se ejerció en defensa del derecho sustantivo de los Partidos Políticos de postular candidatos, para un cargo de elección popular, por no quedar contenido este derecho ni la norma que, según se sostiene, lo limita, dentro del contenido de la materia electoral, la acción intentada es procedente por no actualizarse el supuesto contenido en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, que invalida el ejercicio de esa acción.

En ese orden de ideas, de abordarse el análisis de la constitucionalidad de la Ley impugnada, como procede, según la opinión que se viene sustentando, podría concluirse que la ley impugnada es contraria a la Constitución, por no contemplar el derecho de los Partidos Políticos a designar candidatos, que consagra el artículo 41 constitucional, es decir, por restringir de manera evidente, lo que la Constitución permite.

Con la conclusión anterior, de ningún modo se está calificando una cuestión de carácter electoral, puesto que no se ha hecho pronunciamiento en cuanto a la legalidad del proceso electoral que tiene por base la Ley impugnada, ni tampoco supone que se esté cuestionando la legitimidad de quienes resulten candidatos electos y tomen, en su caso, posesión del cargo correspondiente; además, los efectos de la sentencia que declare la invalidez de la ley, a través de la acción de inconstitucionalidad rigen, por regla general, hacia el futuro.

La reforma constitucional que permite suscitar la intervención de la Suprema Corte, para resolver sobre la contradicción entre una norma general y la Constitución, aunque contenga un derecho político, viene a colmar un vacío en la defensa de los derechos políticos que quedaban fuera de la protección a través del juicio de amparo.

En contra de lo que sostiene la mayoría de este alto tribunal, pensamos que debe permitirse que la bien probada responsabilidad y competencia de la Corte Suprema participe de las inquietudes de la República y ocupe los espacios que una arrogante concepción de lo político se ha reservado para sí.

Ha pesado, por muchos años, la idea de que la Suprema Corte debe ser sólo un poder para dirimir los negocios de los particulares; es necesario que sea un poder para la Nación y sus propósitos.

Tales son las razones que motivan a los que suscriben a disentir, respetuosamente, del criterio establecido para declarar improcedente la acción intentada en contra de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal; y son las que fundan la esperanza de que una acertada reforma del Texto Constitucional, disipe las dudas existentes en torno del problema tratado, en aras del cabal cumplimiento del principio de supremacía constitucional.