Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 355273918

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Localizacion:Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Fecha de Publicación: 1 de Enero de 2012
RESUMEN

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 3/2011. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.DELITOS CONTRA LA SALUD EN SU MODALIDAD DE NARCOMENUDEO. EL CONGRESO DEL ESTADO DE JALISCO, AL ESTABLECER EN EL ARTÍCULO PRIMERO TRANSITORIO DEL DECRETO 23448/LIX/10 POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSOS ARTÍCULOS DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES, DE LA LEY ESTATAL DE SALUD, DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA Y DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL, TODOS DE ESA ENTIDAD, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL EL 23 DE DICIEMBRE DE 2010, QUE DICHO DECRETO ENTRARÁ EN VIGOR EL 21 DE AGOSTO DE 2012, NO VULNERA LOS ARTÍCULOS 4o. Y 73, FRACCIONES XVI Y XXI, PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (Fojas 66 a 80 de la sentencia. Razones aprobadas por mayoría de seis votos. El señor Ministro Juan N. Silva Meza votó con salvedades. Los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Luis María Aguilar Morales, Sergio A. Valls Hernández y Olga Sánchez Cordero de García Villegas votaron en contra).DELITOS CONTRA LA SALUD EN SU MODALIDAD DE NARCOMENUDEO. EL PLAZO DE UN AÑO PREVISTO EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO PRIMERO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE SALUD, DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL Y DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 20 DE AGOSTO DE 2009, PARA QUE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS REALICEN LAS ADECUACIONES A LA LEGISLACIÓN QUE CORRESPONDA, NO IMPLICA EL ESTABLECIMIENTO DEL TIPO RESPECTIVO EN LOS CÓDIGOS PUNITIVOS LOCALES (Fojas 57 a 66 de la sentencia. Razones aprobadas por mayoría de seis votos. El señor Ministro Juan N. Silva Meza votó con salvedades. Los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Luis María Aguilar Morales, Sergio A. Valls Hernández y Olga Sánchez Cordero de García Villegas votaron en contra).

 
CONTENIDO

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 3/2011. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. 28 DE JUNIO DE 2011. MAYORÍA DE SEIS VOTOS. DISIDENTES: S.S.A.A., J.M.P.R., L.M.A.M., S.A.V.H.Y.O.S.C.D.G.V.. PONENTE: O.S.C.D.G.V.. SECRETARIA: A.C.C.P..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintiocho de junio de dos mil once.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio presentado el veinticuatro de enero de dos mil once, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C.C., en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la declaración de invalidez del artículo primero transitorio del Decreto 23448/LIX/10, por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código de Procedimientos Penales, de la Ley Estatal de Salud, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia y de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ordenamientos todos del Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintitrés de diciembre de dos mil diez.
SEGUNDO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son los artículos 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133.
TERCERO. En sus conceptos de invalidez el promovente de la acción argumenta, en síntesis, lo siguiente:
Que tanto el Congreso del Estado como el gobernador de Jalisco aprobaron y publicaron el Decreto 23448/LIX/10, por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código de Procedimientos Penales, de la Ley Estatal de Salud, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia y de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ordenamientos todos del Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintitrés de diciembre de dos mil diez, del cual el artículo primero transitorio vulnera lo establecido en los artículos 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133 constitucionales.
Que el artículo primero transitorio en cita y cuya inconstitucionalidad se solicita prevé:
"Transitorios
"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor el 21 de agosto de 2012, previa su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco."
En el transitorio que antecede, el legislador local se excede en sus atribuciones legislativas al ampliar el término para la entrada en vigor de las disposiciones en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, ya que debió establecer su vigencia a partir del veintiuno de agosto de dos mil diez, esto es, al completarse el año que el legislador federal otorgó a las Legislaturas de los Estados para adecuar a sus normas en esta materia.
Que en este entendido, si del numeral transitorio se desprende que el Congreso de Jalisco dispone que la entrada en vigor del Decreto 23448/LIX/10 debe ser hasta el veintiuno de agosto de dos mil doce, ello es contrario al Texto Constitucional, ya que, atendiendo a la literalidad del segundo párrafo del artículo primero transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, la entrada en vigor de las reformas en materia penal en las entidades federativas debía ser el veintiuno de agosto de dos mil diez, esto es, un año contado a partir de su entrada en vigor.
Que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 71 y 72, establece los supuestos normativos que regulan el proceso de creación y formación de la ley, conformado por etapas que a su vez se traducen en la iniciativa de ley, discusión, aprobación, sanción y publicación e iniciación de la vigencia.
Que el periodo que media entre la publicación de la ley y su entrada en vigor, se reconoce en la doctrina como vacatio legis, y que al respecto es de destacar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que, acorde a lo dispuesto por los artículos 70 y 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dicho periodo no está contemplado como una fase esencial del procedimiento legislativo e, incluso, ha establecido que no es necesaria su existencia para que inicie la vigencia de una ley.
Que cabe destacar que el lapso comprendido entre el momento de la publicación y aquel en que la norma entra en vigor, denominado vacatio legis, constituye una fase que posterga su vigencia, que se encuentra justificada, porque concede un término que racionalmente supone que los destinatarios del proceso estarán en condiciones de conocerla y, por ende, de cumplirla. Concluido dicho lapso, la ley obliga a todas las personas comprendidas en el supuesto normativo, aun cuando de hecho no tengan o no hayan podido tener noticia de la nueva disposición legal.
Que es claro que el Congreso de Jalisco excede sus atribuciones y con ello invade la esfera competencial del Poder Legislativo Federal, en virtud de que este último estableció en el artículo primero transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación, en fecha veinte de agosto de dos mil nueve, lo siguiente:
"Transitorios
"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
"Para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda.
"La Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."
Que este Alto Tribunal ha sostenido que cuando de la literalidad de los preceptos se desprenda cuál es la intención del legislador, es incuestionable que dicha interpretación deba basarse en lo que explícitamente se desprende de las frases o palabras plasmadas, pero ello no significa que este método deba aplicarse en modo absoluto, sino que cuando la ley sea oscura o presente una redacción deficiente y no pueda advertirse o desentrañarse el sentir del legislador, entonces se estará facultado para aplicar algún otro método interpretativo o, en todo caso, acudir a los principios generales del derecho.
Que debe acudirse a un método de interpretación lógico o teleológico, que atienda la finalidad o a los objetivos que persiguen tanto la publicación de las disposiciones legislativas como la denominada vacatio legis que, según se ha dicho, es el lapso que media entre aquélla y la iniciación de su vigencia.
Que el legislador federal, respecto a la entrada en vigor de las disposiciones en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, optó por el sistema sincrónico, al fijar el día en que debería empezar a regir la ley, pues estableció que la vacatio legis persigue dos finalidades. La primera, fija el plazo de un año para que los órganos legislativos locales realicen las adecuaciones que estimen pertinentes a sus legislaciones y, la segunda, señala un periodo de tres años para que tanto la Federación como las entidades federativas provean administrativamente las acciones necesarias para el debido cumplimiento del decreto.
Que los Tribunales Colegiados de Circuito, al respecto, refieren: "se concedió a las Legislaturas de los Estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal una vacatio legis por el término de un año, para efecto del artículo 474 de la citada ley, esto es, para realizar las adecuaciones necesarias a su legislación", lo cual se encuentra contenido en la tesis de rubro: "DELITOS CONTRA LA SALUD EN LA MODALIDAD DE NARCOMENUDEO. MIENTRAS NO FENEZCA EL PERIODO DE UN AÑO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO PRIMERO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES, ENTRE OTRAS, DE LA LEY GENERAL DE SALUD, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 20 DE AGOSTO DE 2009, LOS TRIBUNALES LOCALES CARECEN DE COMPETENCIA PARA CONOCER SOBRE AQUÉLLOS Y, POR TANTO, SUBSISTE A FAVOR DE LOS TRIBUNALES FEDERALES.", con número de registro 165057.
Que, con base en lo anterior, se arriba a la conclusión de que el Congreso de Jalisco se excede en sus atribuciones, al establecer un término mayor para la entrada en vigencia de las disposiciones relativas en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo (ampliándola hasta el veintiuno de agosto de dos mil doce), siendo que es una atribución exclusiva del Poder Legislativo Federal, pues este último es el encargado de establecer la vigencia de las normas en materia de narcomenudeo, de conformidad con los numerales 16, 73, fracciones XVI y XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y así lo ha establecido en el artículo primero transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, por lo que el legislador local debió ajustar su actuar a dicha disposición.
Esto es, la persecución e investigación de los delitos de narcomenudeo en el ámbito local, en términos del segundo párrafo del artículo primero transitorio del decreto por el cual se reforman, entre otros, la Ley General de Salud, inició el pasado veintiuno de agosto de dos mil diez, no pudiendo ninguna entidad federativa posponer por mandato legislativo el mismo.
En virtud de lo anterior, si el legislador local se excedió en sus atribuciones, se reitera, con ello actualiza una violación a lo dispuesto por los numerales 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133 de la Constitución General de la República.
Que la facultad concurrente que existe en materia de narcomenudeo implica, necesariamente, que en las entidades federativas se legisle, acatando lo dispuesto por la Ley General de Salud, incluyendo sus disposiciones transitorias.
Que el legislador local, en atención a la concurrencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, debió legislar en dicha materia e incorporar lo mandatado en la Ley General de Salud, en materia de narcomenudeo, de conformidad con los numerales 16 y 73, fracciones XVI y XXI, de la Constitución Federal, sin modificar la entrada en vigor fijada por el Congreso de la Unión.
En apoyo se cita la tesis de rubro: "LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES.", con número de registro 165224.
Que, por tanto, se debe colegir que el Congreso de Jalisco se excedió en sus atribuciones constitucionales al ir más allá de su competencia, toda vez que la Ley General de Salud expedida por el Congreso de la Unión distribuye competencias en materia de narcomenudeo y establece las reglas para la entrada en vigor y adecuación de los instrumentos legales estatales en materia de narcomenudeo, situación que es ampliada por la norma que se tilda de inconstitucional.
Que es incuestionable que la Legislatura de Jalisco desbordó el marco competencial que rige su actuar, al emitir el artículo primero transitorio del Decreto 23448/LIX/10, por el que se reforman diversos ordenamientos del Estado de Jalisco en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, toda vez que con su emisión las autoridades demandadas violaron lo dispuesto en los artículos 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133 de la Ley Suprema.
CUARTO. Por acuerdo de veinticinco de enero de dos mil once el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 3/2011 y, por razón de turno, se designó a la M.O.S.C. de G.V. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.
En diverso auto de veintiséis de enero de dos mil once, la Ministra instructora admitió la acción relativa, ordenó dar vista al Congreso y al gobernador, ambos del Estado de Jalisco, los que respectivamente emitieron y promulgaron la norma impugnada, para que rindieran los informes correspondientes; de igual forma, se le requirió al Congreso del Estado, para que al rendir su informe solicitado enviara a este Alto Tribunal copia certificada de los antecedentes legislativos del decreto impugnado, incluyendo la iniciativa, los dictámenes de la comisión correspondiente y las actas de sesiones en las que se haya aprobado y que conste la votación de ese órgano; así como el ejemplar del Periódico Oficial en el que se publicó la norma cuya validez se demanda.
QUINTO. El Congreso del Estado de Jalisco, al dar contestación a los conceptos de invalidez de la demanda de inconstitucionalidad, sustancialmente señaló:
"Que el Decreto 23448/LIX/10 fue aprobado por este Poder Legislativo, en fecha treinta de noviembre de dos mil diez; el cual fue publicado en el Periódico Oficial ‘El Estado de Jalisco’ el veintitrés de diciembre de ese mismo año.
"Que en atención a lo que establece el artículo 35, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Jalisco, es facultad de este Congreso, legislar en todas las ramas del orden interior del Estado, expedir leyes y ejecutar actos sobre materias que le son propias, salvo aquellas concedidas al Congreso de la Unión conforme al Pacto Federal en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Que por cuanto hace al concepto de invalidez planteado por el promovente de la acción no le asiste la razón dado que el artículo primero transitorio del Decreto 23448/LIX/10, fue emitido de acuerdo a lo establecido en los artículos transitorio primero, último párrafo y cuarto de la reforma de veinte de agosto de dos mil nueve, que establece el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de dicho decreto, para realizar las adecuaciones necesarias a la legislación local, y el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor, para realizar las acciones necesarias a fin de dar cumplimiento a las atribuciones contenidas en éste, y que enmarcados en su materialidad y efectividad, las autoridades competentes financiarán las acciones derivadas del decreto con los recursos que anualmente se prevean en el presupuesto de egresos de la Federación, sin menoscabo de los recursos que para tales efectos aporten las entidades federativas.
"Que dicho decreto fue expedido para adecuar en esta entidad federativa, en específico en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Jalisco las atribuciones del agente del Ministerio Público con relación a los delitos en materia de narcomenudeo, así como prever cuestiones presupuestales en el mismo ámbito, situaciones primordiales para materializar las atribuciones que se encomendaron a las autoridades competentes en este Estado."
SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, al rendir su informe, señaló en síntesis lo siguiente:
"Primero. Que esta autoridad efectivamente participó en el proceso legislativo del Decreto 23448 del que se reclama su invalidez, con la presentación de la iniciativa, y con posterioridad también en la publicación y sanción.
"Que la legislación local de Jalisco viene a adecuarse a lo dispuesto en el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código de Procedimientos Penales, en materia de narcomenudeo, que fundamentalmente distribuye la competencia entre las autoridades federal y las locales en la prevención y combate a la posesión, comercio y suministro de estupefacientes y psicotrópicos; y otorga base jurídica a través de la cual se concede a las entidades federativas la facultad de investigar, perseguir y sancionar la consumación de delitos federales que tengan relación con las materias en que la Constitución reconoce la concurrencia de ambos órdenes de competencia.
"Que respecto del dicho de la quejosa referente a la vulneración de los artículos 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por el exceso de atribuciones legislativas por parte del legislador local al ampliar el término para la entrada en vigor de las disposiciones en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, es de señalar que resulta desacertado, dado que ese año que les fue otorgado a las legislaturas, sólo fue para realizar las adecuaciones legislativas y no para que entraran en vigor.
"Que si bien el decreto objeto de análisis en esta acción, establece en su artículo primero transitorio que entrará en vigor el veintiuno de agosto de dos mil doce, es decir, a casi dos años después de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad, de fecha veintitrés de diciembre de dos mil diez; se estima que dicha disposición no transgrede precepto alguno de la Constitución Federal; incluso el mismo promovente de la acción, no establece en qué parte del ordenamiento constitucional existe contradicción con la norma impugnada.
"Que la pretensión de la parte actora, respecto de que debió establecer su vigencia a partir del veintiuno de agosto de dos mil diez, al completarse el año que el legislador federal otorgó a las Legislaturas de los Estados para adecuar su normatividad en la materia, es a todas luces incongruente, en virtud de que el resto de los artículos transitorios, hablan de la necesidad de contar con los recursos humanos y materiales para asumir la problemática del narcomenudeo, y establecer un plazo de tres años para tal fin.
"Que la vacatio legis de tres años se justifica para que las instancias locales se fortalezcan en recursos humanos, financieros y materiales; así como en sistemas y métodos de operación para hacer frente de manera adecuada a sus nuevas obligaciones.
"Que para dar un debido cumplimiento al decreto federal, y en congruencia con los términos otorgados en su primer transitorio, los Poderes Ejecutivo y Judicial de Jalisco, se encuentran realizando las acciones necesarias para ello.
"Que el decreto local que se impugna, no puede iniciar vigencia el veintiuno de agosto de dos mil diez, esto es, al completarse el año que el legislador federal otorgó a las Legislaturas de los Estados para adecuar sus normas en esta materia, porque es incongruente que a partir del mismo término, se pueda dar debido cumplimiento al contenido de dichas reformas, dado que los diversos transitorios establecen la necesidad de contar con recursos humanos y materiales para asumir la problemática del narcomenudeo, en un plazo de tres años para tal fin.
"En este entendido, se señala que el Estado de Jalisco ya se encuentra realizando las acciones necesarias para dar debido cumplimiento al decreto federal, como lo dispone el tercer párrafo del artículo primero transitorio del mismo, esto dentro de los tres años que estableció para que a su término, que ocurrirá el veintiuno de agosto de dos mil doce, entren en vigor las disposiciones contenidas en el Decreto 23448 que emitió el Congreso del Estado de Jalisco. Por tanto, el artículo primero transitorio que establece la entradaen vigor de las reformas en la organización de los Poderes Ejecutivo y Judicial no contradicen, ni el decreto federal, ni mucho menos disposición alguna de la Carta Magna.
"Segundo. Que tanto los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, así como el capítulo II de la Constitución Política del Estado de Jalisco, referentes a la iniciativa y formulación de las leyes, no prevé regla alguna sobre el momento en que deba iniciar la vigencia de las leyes, ni del articulado de la Carta Magna se deduce la existencia de un sistema sobre tal vigencia, por lo tanto puede ser regulada libremente por el legislador.
"Tercero. Que el procurador general de la República, se limita a señalar que la norma transitoria transgrede los artículos 16, 73, 124 y 133 de la Constitución Federal, sin embargo no precisa en qué es contradictorio el artículo primero transitorio del Decreto 23448/LIX/10.
"Que contrario a lo que argumenta la parte actora, dicho decreto se emitió de forma fundada y motivada, dado que guarda respeto al orden jurídico y no afecta la esfera competencial que corresponde, puesto que la vigencia del decreto local no evita la del federal.
"Que el acto de invalidez que se reclama es legal, puesto que con fundamento en los artículos 31, 32 y 50, fracción I, de la Constitución Local, las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo."
SÉPTIMO. Mediante auto de treinta de marzo de dos mil once y con fundamento en el tercer párrafo del artículo 68 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ministra instructora del asunto ordenó el cierre de la instrucción, a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que es el procurador general de la República quien plantea la posible contradicción del artículo primero transitorio del Decreto 23448/LIX/10, por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código de Procedimientos Penales, de la Ley Estatal de Salud, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia y de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ordenamientos todos del Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintitrés de diciembre de dos mil diez y la Constitución Federal.
SEGUNDO. La presente acción de inconstitucionalidad fue presentada en tiempo y forma, de acuerdo a lo siguiente:
De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo legal para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al en que se publicó la norma impugnada en el medio de difusión oficial, sin perjuicio de que si el último día del plazo para su presentación fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
En este entendido, si el Decreto 23448/LIX/10, que contiene el artículo primero transitorio impugnado, fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco el veintitrés de diciembre de dos mil diez, el plazo para ejercer esta vía constitucional dio inicio el viernes veinticuatro siguiente y concluyó el sábado veintidós de enero de dos mil once.
En esa tesitura, y toda vez que el término legal concedido para su presentación concluyó en día sábado, siendo éste inhábil, en términos del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se podrá presentar la demanda el primer día hábil siguiente; atento a ello, se advierte que la presente acción fue presentada con oportunidad, toda vez que se recibió el escrito de demanda inicial en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el lunes veinticuatro de enero de dos mil once, según consta del sello de recepción que obra al reverso de la foja treinta y cuatro del expediente.
Por tanto, la acción de inconstitucionalidad en estudio fue presentada conforme a lo establecido en la ley reglamentaria de la materia.
TERCERO. A continuación, se procede al análisis de la legitimación del promovente, por ser un supuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para interponer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.
De igual forma, es de señalar que, en la especie, se actualiza el supuesto jurídico citado en el precepto constitucional que antecede, toda vez que plantea la probable inconstitucionalidad del artículo primero transitorio del Decreto 23448/LIX/10, por el que se reforman diversos ordenamientos del Estado de Jalisco, en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintitrés de diciembre de dos mil diez.
Ahora bien, quien suscribe la demanda inicial de acción de inconstitucionalidad es A.C.C., en su carácter de procurador general de la República, cargo que acredita con copia certificada del nombramiento otorgado por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos a su favor (foja cuarenta y cuatro del expediente).
En este entendido, para determinar la representación jurídica de dicha institución, es menester observar el contenido de los artículos 102, apartado A, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6, fracción II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que, al respecto, señalan:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
"Artículo 102.
"A. ...
"...
"El procurador general de la República intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de esta Constitución."
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República
"Artículo 6. Son atribuciones indelegables del procurador general de la República:
"...
"II. Intervenir en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos previstos en dicho precepto y en las leyes aplicables."
Ahora, la representación jurídica de la Procuraduría General de la República recae originalmente en su titular;(1) por tanto, dicho servidor público federal es quien se encuentra facultado constitucional y legalmente para representar a esa institución.
A mayor abundamiento, conviene citar la siguiente tesis jurisprudencial:
"Núm. registro: 188899
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XIV, septiembre de 2001
"Tesis: P./J. 98/2001
"Página: 823
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."
Por lo que, en la especie, es de considerarse que el procurador general de la República es un órgano legitimado constitucionalmente para ejercer la acción de inconstitucionalidad de una ley, y que la persona que suscribe la demanda inicial es su titular, mismo que cuenta con la personería necesaria para representar a dicha institución.
CUARTO. Previo al estudio de fondo del asunto, conviene analizar las cuestiones de improcedencia o sobreseimiento que pudieran actualizarse, ya sea que las partes las hagan valer o, en su defecto, este Alto Tribunal las advierta de oficio, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.
Consecuentemente, al no existir causal alguna hecha valer por las partes, ni advertirse alguna por este Alto Tribunal, se procede al estudio de los conceptos de invalidez que se hacen valer.
QUINTO. El actor en sus conceptos de invalidez plantea, esencialmente, que el legislador local, con la norma transitoria reproducida en la parte final del anterior apartado, indebidamente amplía el término para la entrada en vigor de las disposiciones en materia de narcomenudeo hasta el veintiuno de agosto de dos mil doce, ya que debió establecer su vigencia a partir del veintiuno de agosto de dos mil diez, esto es, al completarse el año que el legislador federal otorgó a las Legislaturas de los Estados para adecuar sus normas en esa materia, en términos de lo establecido en el segundo párrafo del artículo primero transitorio del decreto de publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de agosto de dos mil nueve.
Que es una atribución exclusiva del Legislativo Federal establecer la vigencia de las normas en materia de narcomenudeo, de conformidad con los numerales 16, 73, fracciones XVI y XXI, constitucionales, por lo que el legislador local se excedió en sus atribuciones al ampliar el término para la entrada en vigor de las disposiciones en esa materia.
Son infundados los argumentos de invalidez planteados y para demostrarlo se abordarán los siguientes temas:
I.P. constitucional de control aplicable.
II. Disposiciones aplicables de la Ley General de Salud.
III. Juicio abstracto de constitucionalidad.
I.P. constitucional de control aplicable
En el presente caso judicial, la cuestión por dilucidar se circunscribe a determinar si el legislador del Estado de Jalisco, al emitir la norma general impugnada, se excedió o no en sus atribuciones, invadiendo una esfera competencial exclusiva y excluyente del Congreso de la Unión.
El contraste de la norma legal impugnada se realiza a la luz, primordialmente, de los artículos 4o. y 73, fracciones XVI y XXI, párrafo tercero, constitucionales.
Como lo ha hecho este Tribunal Pleno en ocasiones anteriores,(2) es preciso desentrañar el sentido y alcance de los parámetros constitucionales de control aplicables.
La concurrencia en la materia de salubridad general se estableció en mil novecientos ochenta y tres, cuando se reformó el artículo 4o. constitucional para incluir el derecho a la protección de la salud como un derecho fundamental en el Texto Constitucional.
El párrafo adicionado al artículo 4o. delega en el legislador ordinario la facultad de establecer, mediante una ley general, la concurrencia en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de la propia Constitución.
El artículo 73, fracción XVI,(3) establece, desde su texto original, que el Congreso de la Unión tiene facultad para establecer leyes sobre salubridad general en la República.(4)
En ejercicio de esa competencia, el Congreso Federal emitió la Ley General de Salud publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de mil novecientos ochenta y tres.
En virtud del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de noviembre de dos mil cinco,(5) se adicionó un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue (énfasis añadido):
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXI. Para establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse; expedir una ley general en materia de secuestro, que establezca, como mínimo, los tipos penales y sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios; así como legislar en materia de delincuencia organizada.
"Las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales.
"En las materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales."
Al efecto, es preciso interpretar la disposición constitucional bajo análisis, en el contexto sistemático en que se inserta, a la luz de la estructura federal del Estado Mexicano.
Ante todo, es preciso señalar que el término "concurrencia" tiene un sentido técnico en el lenguaje constitucional y el concepto de concurrencia debe analizarse dependiendo de la materia en la cual se aplica,(6) toda vez que las materias concurrentes que se han ido generando en la Constitución no se crearon todas en un mismo momento, sino que responden a elementos históricos específicos que requieren de un análisis particular en cada tipo de caso.
En el orden jurídico mexicano, las facultades concurrentes entrañan que las entidades federativas, inclusive, el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, pueden actuar válidamente respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes mediante una ley general.
Las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que pretenden ser la plataforma mínima o piso de regulación desde el que las entidades pueden darse sus propias normativas, tomando en cuenta su realidad social.
Es preciso destacar que las referidas leyes generales se expiden por el Congreso de la Unión por delegación del Poder Constituyente Permanente. En ese sentido, puede afirmarse que las leyes generales son leyes federales.
Sirven de apoyo a lo anterior las tesis plenarias de jurisprudencia P./J. 142/2001 y P./J. 5/2010, de rubros: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES."(7) y "LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES."(8)
El artículo 73, fracción XXI, párrafo tercero, de la Constitución Federal establece que en las materias concurrentes previstas en la propia Constitución, las "leyes federales" establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales.
Así, la referida disposición delega en favor del Congreso Federal la autorización para que en las materias concurrentes previstas en la propia Constitución, establezca "los supuestos" en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales.
Bajo un análisis estructural, puede decirse que la disposición bajo estudio es una norma constitutiva(9) de rango constitucional que confiere al Congreso de la Unión poder para legislar. En tal virtud, establece o especifica las condiciones para dictar normas generales en la materia de que se trata, es decir, en las materias concurrentes previstas expresamente en la propia Constitución General de la República, como la salubridad general.
Así, dentro del hecho operativo o supuesto de la norma, se establece que, entre las condiciones de la producción normativa válida, se encuentra que debe tratarse de las materias concurrentes especificadas expresamente en la Constitución Federal.
Dándose ese hecho normativo, el Congreso Federal, como se indicó, está facultado para establecer, en "leyes federales", los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales.
Es preciso señalar que mediante la norma constitutiva en análisis, que confiere al Congreso de la Unión, bajo determinadas condiciones, poder normativo para legislar en la materia indicada, el Poder Constituyente Permanente autoriza, a su vez, expresamente a las autoridades del fuero común para que puedan conocer y resolver sobre delitos federales en los supuestos que establezcan las "leyes federales".
Cabe destacar que en la formulación normativa del artículo 73, fracción XXI, párrafo tercero, figura un término que resulta crítico para dilucidar el sentido y alcance de la disposición constitucional bajo análisis, a saber: "supuestos".(10) En el contexto en que aparece dicho término tiene un sentido normativo que significa, en general, las condiciones de la producción normativa a cargo de las entidades federativas, lo que incluye, entre otros aspectos, las bases, condiciones e hipótesis para que las autoridades del fuero común puedan conocer y resolver sobre delitos federales, en particular, la determinación de los elementos del tipo penal, mas no las condiciones de operación que deben darse en el interior de cada una de las entidades federativas.
En el procedimiento de la citada adición constitucional, la Cámara de Diputados, como Cámara Revisora, se refirió a diversas iniciativas de decreto de reformas, tres presentadas por diputados del Partido Acción Nacional, una presentada por el Congreso del Estado de Jalisco y la presentada por el Poder Ejecutivo Federal. Si bien la iniciativa del Ejecutivo Federal fue la que se consideró en el procedimiento que condujo a la aprobación del decreto de adición, todas ellas, sin excepción, proponían la conveniencia, en el marco de nuevos esquemas de corresponsabilidad o colaboración, de modificar el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal para conferir al legislador ordinario la facultad para distribuir la competencia entre la Federación y las entidades federativas para conocer de determinados delitos, particularmente de ciertos delitos contra la salud, dada la necesidad de enfrentar la creciente criminalidad en todo el territorio nacional.
De la exposición de motivos de la iniciativa del Poder Ejecutivo Federal(11) y de los dictámenes respectivos,(12) así como de las minutas que fueron aprobadas en los términos de la iniciativa, cabe establecer que la adición de un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 constitucional se sustentó, primordialmente, en las razones siguientes:
(1) La materia de salud pública merece especial atención, ya que la misma se ha visto seriamente afectada por la proliferación del consumo de estupefacientes y sustancias psicotrópicas en todo el territorio nacional, lo que demuestra el incremento de delitos contra la salud en su modalidad de posesión, comercio o suministro ilícito, para su distribución en dosis individuales, lo que constituye -dice lainiciativa- "una de las amenazas más serias que enfrenta el Estado Mexicano ya que pone en riesgo no sólo la salud y seguridad públicas, sino que incluso llega a atentar contra la seguridad nacional".
(2) La Ley Fundamental reconoce el derecho fundamental que toda persona tiene a la protección de la salud.
(3) Posibilita que la ley defina las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud.
(4) Establece la concurrencia de la Federación y los Estados en materia de salubridad general.
(5) El narcomenudeo, por sus características peculiares, constituye una conducta que afecta severamente la salubridad general de la comunidad del Estado en que tiene lugar su comisión.
(6) De lo anterior se sigue la conveniencia de que la propia Constitución confiera a las autoridades del fuero común facultades para "penalizar las conductas que atenten contra los valores jurídicos que al concepto de salubridad general le son inmanentes".
(7) Es imprescindible generar instrumentos de coordinación y cooperación, sobre la base de un sólido sustento constitucional y legal, para que las autoridades de las entidades federativas, por ser éstas las que generalmente tienen conocimiento inmediato de este tipo de ilícitos, en colaboración con las autoridades federales, ataquen el fenómeno antes descrito desde sus raíces, bajo una visión conjunta de Estado.
(8) La finalidad primordial de la adición constitucional es cimentar la base constitucional mediante la cual se conceda a los Estados, de conformidad con la legislación federal, la facultad de investigar, perseguir y sancionar la consumación de delitos federales que tengan relación con las materias en que la Constitución reconoce la concurrencia de ambos órdenes competenciales, particularmente, pero no exclusivamente, delitos como el narcomenudeo.
(9) Resulta imprescindible fortalecer las facultades de las entidades federativas, como lo es la defensa conjunta frente a la delincuencia en sus diversas expresiones, particularmente en sus manifestaciones organizadas, y para su combate se requiere del otorgamiento de las facultades necesarias para la actuación ágil, oportuna y eficaz de las autoridades locales.
Conforme con lo antes expuesto, se establece que en el artículo 73, fracción XXI, párrafo tercero, constitucional hay un mandato explícito del Poder Constituyente Permanente para que en las materias concurrentes previstas constitucionalmente (en el caso, salud), las "leyes federales" (es decir, hay una delegación a favor del Congreso de la Unión) establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales (en el caso, delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo).
II. Disposiciones aplicables de la Ley General de Salud
En el contexto anterior, es preciso ahora considerar, en lo que interesa, el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, en particular por el que se reformó la fracción XXIII del artículo 3; el párrafo primero del artículo 192 y se adicionó un capítulo VII denominado "Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo", que comprende los numerales 473 a 482, todos de la Ley General de Salud.
Al respecto, la razón primordial por la que se tiene en cuenta la referida Ley General de Salud es que no solamente resulta necesaria para comprender el sentido y alcance total de las normas aplicables, dado el carácter sistemático del derecho, sino que, sobre todo, en dicha ley, por disposición constitucional, es la que distribuye las competencias en la materia. En relación con lo anterior, es preciso señalar que este Alto Tribunal ha sostenido que en materias concurrentes es válido utilizar las leyes generales como parámetro de contraste en la acción de inconstitucionalidad.(13)
Ahora bien, los artículos del referido decreto federal, en lo que interesa, son:
"Artículo 3o. En los términos de esta ley, es materia de salubridad general:
"...
(Reformada, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"XXIII. La prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia; ..."
"Artículo 13. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:
"A. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud:
"...
(Reformada, D.O.F. 10 de junio de 2011)
"II. En las materias enumeradas en las fracciones I, III, XV Bis, XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI y XXVII del artículo 3o. de esta ley, organizar y operar los servicios respectivos y vigilar su funcionamiento por sí o en coordinación con dependencias y entidades del sector salud;
"...
"B. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales:
(Reformada, D.O.F. 10 de junio de 2011)
"I. Organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salubridad general a que se refieren las fracciones II, II Bis, IV, IV Bis, IV Bis 1, IV Bis 2, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXVI Bis y XXVII Bis, del artículo 3o. de esta ley, de conformidad con las disposiciones aplicables;
"...
(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"C. Corresponde a la Federación y a las entidades federativas la prevención del consumo de narcóticos, atención a las adicciones y persecución de los delitos contra la salud, en los términos del artículo 474 de esta ley."
(Reformado, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"Artículo 192. La Secretaría de Salud elaborará un programa nacional para la prevención y tratamiento de la farmacodependencia, y lo ejecutará en coordinación con dependencias y entidades del sector salud y con los gobiernos de las entidades federativas.
"Este programa establecerá los procedimientos y criterios para la prevención, tratamiento y control de las adicciones y será de observancia obligatoria para los prestadores de servicios de salud del Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional y en los establecimientos de los sectores público, privado y social que realicen actividades preventivas, de tratamiento y de control de las adicciones y la farmacodependencia.
"Las campañas de información y sensibilización que reciba la población deberán estar basadas en estudios científicos y alertar de manera adecuada sobre los efectos y daños físicos y psicológicos del consumo de estupefacientes y psicotrópicos.
"De conformidad con los términos establecidos por el programa nacional para la prevención y tratamiento de la farmacodependencia, los gobiernos de las entidades federativas serán responsables de:
"I. Promover y llevar a cabo campañas permanentes de información y orientación al público, para la prevención de daños a la salud provocados por el consumo de estupefacientes y psicotrópicos; y
"II. Proporcionar información y brindar la atención médica y los tratamientos que se requieran a las personas que consuman estupefacientes y psicotrópicos."
(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"Artículo 192 Quáter. Para el tratamiento de los farmacodependientes, las dependencias y entidades de la administración pública en materia de salubridad general, tanto federales como locales, deberán crear centros especializados en tratamiento, atención, y rehabilitación, con base en sistemas modernos de tratamiento y rehabilitación, fundamentados en el respeto a la integridad y a la libre decisión del farmacodependiente.
"La ubicación de los centros se basará en estudios rigurosos del impacto de las adicciones en cada región del país y deberá:
"I.C. un padrón de instituciones y organismos públicos y privados que realicen actividades de prevención, tratamiento, atención y reinserción social en materia de farmacodependencia, que contenga las características de atención, condiciones y requisitos para acceder a los servicios que ofrecen, y
"II. Celebrar convenios de colaboración con instituciones nacionales e internacionales de los sectores social y privado, y con personas físicas que se dediquen a la prevención, tratamiento, atención y reinserción social en materia de farmacodependencia, con el fin de que quienes requieran de asistencia, puedan, conforme a sus necesidades, características, posibilidades económicas, acceder a los servicios que todas estas instituciones o personas físicas ofrecen."
(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"Artículo 193 Bis. Cuando el centro o institución reciba reporte del no ejercicio de la acción penal, en términos del artículo 478 de esta ley, las autoridades de salud deberán citar al farmacodependiente o consumidor, a efecto de proporcionarle orientación y conminarlo a tomar parte en los programas contra la farmacodependencia o en aquellos preventivos de la misma.
"Al tercer reporte del Ministerio Público el tratamiento del farmacodependiente será obligatorio."
"Artículo 204. ...
(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"Las autoridades de seguridad pública de los tres órdenes de gobierno participarán en la prevención y combate a las actividades de posesión, comercio o suministro de estupefacientes y psicotrópicos cuando dichas actividades se realicen en lugares públicos, y actuarán conforme a sus atribuciones."
"Capítulo VII
"Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo
"Artículo 473. Para los efectos de este capítulo se entenderá por:
"I. Comercio: la venta, compra, adquisición o enajenación de algún narcótico;
"II. Farmacodependencia: Es el conjunto de fenómenos de comportamiento, cognoscitivos y fisiológicos, que se desarrollan luego del consumo repetido de estupefacientes o psicotrópicos de los previstos en los artículos 237 y 245, fracciones I a III, de esta ley;
"III. Farmacodependiente: Toda persona que presenta algún signo o síntoma de dependencia a estupefacientes o psicotrópicos;
"IV. Consumidor: Toda persona que consume o utilice estupefacientes o psicotrópicos y que no presente signos ni síntomas de dependencia;
"V.N.: los estupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias o vegetales que determinen esta ley, los convenios y tratados internacionales de observancia obligatoria en México y los que señalen las demás disposiciones legales aplicables en la materia;
"VI. Posesión: la tenencia material de narcóticos o cuando éstos están dentro del radio de acción y disponibilidad de la persona;
"VII. Suministro: la transmisión material de forma directa o indirecta, por cualquier concepto, de la tenencia de narcóticos, y
"VIII. Tabla: la relación de narcóticos y la orientación de dosis máximas de consumo personal e inmediato prevista en el artículo 479 de esta ley."
"Artículo 474. Las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las entidades federativas, conocerán y resolverán de los delitos o ejecutarán las sanciones y medidas de seguridad a que se refiere este capítulo, cuando los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla, siempre y cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no existan elementos suficientes para presumir delincuencia organizada.
"Las autoridades federales conocerán de los delitos en cualquiera de los casos siguientes:
"I. En los casos de delincuencia organizada.
"II. La cantidad del narcótico sea igual o mayor a la referida en el primer párrafo de este artículo.
"III. El narcótico no esté contemplado en la tabla.
"IV. Independientemente de la cantidad del narcótico el Ministerio Público de la Federación:
"a) Prevenga en el conocimiento del asunto, o
"b) Solicite al Ministerio Público del fuero común la remisión de la investigación.
"La autoridad federal conocerá de los casos previstos en las fracciones II y III anteriores, de conformidad con el Código Penal Federal y demás disposiciones aplicables. En los casos de la fracción IV de este artículo se aplicará este capítulo y demás disposiciones aplicables.
"Para efecto de lo dispuesto en el inciso b) de la fracción IV anterior, bastará con que el Ministerio Público de la Federación solicite a la autoridad competente de la entidad federativa, le remita la investigación correspondiente. Las diligencias desahogadas hasta ese momento por las autoridades de las entidades federativas gozarán de plena validez.
"En la instrumentación y ejecución de los operativos policíacos que se realicen para cumplir con dichas obligaciones las autoridades se coordinarán en los términos que establece la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y demás disposiciones aplicables.
"El Ministerio Público de la Federación podrá solicitar a las autoridades de seguridad pública de las entidades federativas, le remitan informes relativos a la investigación de los delitos a que se refiere este capítulo.
"El Ministerio Público de las entidades federativas deberá informar oportunamente al Ministerio Público de la Federación del inicio de las averiguaciones previas, a efecto de que éste cuente con los elementos necesarios para, en su caso, solicitar la remisión de la investigación en términos de la fracción IV inciso b) de este artículo.
"En los casos a que se refiere el segundo párrafo de este artículo, el Ministerio Público del fuero común podrá practicar las diligencias de averiguación previa que correspondan y remitirá al Ministerio Público de la Federación, dentro de los tres días de haberlas concluido, el acta o actas levantadas y todo lo que con ellas se relacione.
"Si hubiese detenidos, la remisión se hará sin demora y se observarán las disposiciones relativas a la retención ministerial por flagrancia.
"Cuando el Ministerio Público de la Federación conozca de los delitos previstos en este capítulo podrá remitir al Ministerio Público de las entidades federativas la investigación para los efectos del primer párrafo de este artículo, siempre que los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla, la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no se trate de casos de la delincuencia organizada.
"Si de las constancias del procedimiento se advierte la incompetencia de las autoridades del fuero común, remitirá el expediente al Ministerio Público de la Federación o al Juez Federal que corresponda, dependiendo de la etapa procesal en que se encuentre, a fin de que se continúe el procedimiento, para lo cual las diligencias desahogadas hasta ese momento por la autoridad considerada incompetente gozarán de plena validez."
"Artículo 475. Se impondrá prisión de cuatro a ocho años y de doscientos a cuatrocientos días multa, a quien sin autorización comercie o suministre, aun gratuitamente, narcóticos previstos en la tabla, en cantidad inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla.
"Cuando la víctima fuere persona menor de edad o que no tenga capacidad para comprender la relevancia de la conducta o para resistir al agente; o que aquélla fuese utilizada para la comisión de los mismos se aplicará una pena de siete a quince años de prisión y de doscientos a cuatrocientos días multa.
"Las penas que en su caso resulten aplicables por este delito serán aumentadas en una mitad, cuando:
"I. Se cometan por servidores públicos encargados de prevenir, denunciar, investigar, juzgar o ejecutar las sanciones por la comisión de conductas prohibidas en el presente capítulo. Además, en este caso, se impondrá a dichos servidores públicos destitución e inhabilitación hasta por un tiempo igual al de la pena de prisión impuesta;
"II. Se cometan en centros educativos, asistenciales, policiales o de reclusión, o dentro del espacio comprendido en un radio que diste a menos de trescientos metros de los límites de la colindancia del mismo con quienes a ellos acudan, o
"III. La conducta sea realizada por profesionistas, técnicos, auxiliares o personal relacionado con las disciplinas de la salud en cualesquiera de sus ramas y se valgan de esta situación para cometerlos. En este caso se impondrá, además, suspensión e inhabilitación de derechos o funciones para el ejercicio profesional u oficio hasta por cinco años. En caso de reincidencia podrá imponerse, además, suspensión definitiva para el ejercicio profesional, a juicio de la autoridad judicial."
"Artículo 476. Se impondrá de tres a seis años de prisión y de ochenta a trescientos días multa, al que posea algún narcótico de los señalados en la tabla, en cantidad inferior a la que resulte de multiplicar por mil las cantidades previstas en dicha tabla, sin la autorización correspondiente a que se refiere esta ley, siempre y cuando esa posesión sea con la finalidad de comerciarlos o suministrarlos, aun gratuitamente."
"Artículo 477. Se aplicará pena de diez meses a tres años de prisión y hasta ochenta días multa al que posea alguno de los narcóticos señalados en la tabla en cantidad inferior a la que resulte de multiplicar por mil las previstas en dicha tabla, sin la autorización a que se refiere esta ley, cuando por las circunstancias del hecho tal posesión no pueda considerarse destinada a comercializarlos o suministrarlos, aun gratuitamente.
"No se procederá penalmente por este delito en contra de quien posea medicamentos que contengan alguno de los narcóticos previstos en la tabla, cuya venta al público se encuentre supeditada a requisitos especiales de adquisición, cuando por su naturaleza y cantidad dichos medicamentos sean los necesarios para el tratamiento de la persona que los posea o de otras personas sujetas a la custodia o asistencia de quien los tiene en su poder."
"Artículo 478. El Ministerio Público no ejercerá acción penal por el delito previsto en el artículo anterior, en contra de quien sea farmacodependiente o consumidor y posea alguno de los narcóticos señalados en la tabla, en igual o inferior cantidad a la prevista en la misma, para su estricto consumo personal y fuera de los lugares señalados en la fracción II del artículo 475 de esta ley. La autoridad ministerial informará al consumidor la ubicación de las instituciones o centros para el tratamiento médico o de orientación para la prevención de la farmacodependencia.
"El Ministerio Público hará reporte del no ejercicio de la acción penal a la autoridad sanitaria de la entidad federativa donde se adopte la resolución con el propósito de que ésta promueva la correspondiente orientación médica o de prevención. La información recibida por la autoridad sanitaria no deberá hacerse pública pero podrá usarse, sin señalar identidades, para fines estadísticos."
"Artículo 479. Para los efectos de este capítulo se entiende que el narcótico está destinado para su estricto e inmediato consumo personal, cuando la cantidad del mismo, en cualquiera de sus formas, derivados o preparaciones no exceda de las previstas en el listado siguiente:

Ver listado


"Artículo 480. Los procedimientos penales y, en su caso, la ejecución de las sanciones por delitos a que se refiere este capítulo, se regirán por las disposiciones locales respectivas, salvo en los casos del destino y destrucción de narcóticos y la clasificación de los delitos como graves para fines del otorgamiento de la libertad provisional bajo caución, en los cuales se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales."
Por su parte, los artículos transitorios del también Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud-antes referidas-, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, son del tenor literal siguiente:
"Transitorios
"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
"Para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda.
"La Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo.
"Segundo. Los procedimientos penales que se estén sustanciando a la entrada en vigor del presente decreto se seguirán conforme a las disposiciones vigentes al momento de la comisión de los hechos.
"Tercero. A las personas que hayan cometido un delito de los contemplados en el presente decreto con anterioridad a su entrada en vigor, incluidas las procesadas o sentenciadas, les serán aplicables las disposiciones vigentes en el momento en que se haya cometido.
"Cuarto. Las autoridades competentes financiaran (sic) las acciones derivadas del cumplimiento del presente decreto con los recursos que anualmente se prevea en el presupuesto de egresos de la Federación, sin menoscabo de los recursos que para tales efectos aporten las entidades federativas.
"Quinto. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto."
Acorde con una interpretación sistemática de las disposiciones antes invocadas y de otras aplicables de la Ley General de Salud, cabe establecer lo siguiente:
De conformidad con la fracción II del apartado A del artículo 13 transcrito, corresponde a la Federación organizar, operar y vigilar el funcionamiento de diversos servicios de salubridad general, entre ellos, los previstos en la fracción XXIII del artículo 3o., que señala:
"Artículo 3o. En los términos de esta ley, es materia de salubridad general:
"...
"XXIII. La prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia."
Así, en principio, los servicios de salubridad relativos a la prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia están conferidos en exclusiva a la Federación, en cuanto no están contemplados entre los que corresponde organizar, operar y supervisar a las entidades federativas en términos de la fracción I del apartado B del citado artículo 13.
No obstante, se dice en principio, toda vez que la conclusión anterior se modula en lo dispuesto en el apartado C del multicitado artículo 13, al especificar un ámbito de concurrencia o de competencia compartida entre la Federación y las entidades federativas, que comprende: (i) la prevención del consumo de narcóticos, (ii) la atención a las adicciones y (iii) la persecución de los delitos contra la salud en los términos del artículo 474 del propio ordenamiento.
Dicha competencia conjunta, en lo que concierne a la prevención del consumo de narcóticos y atención a las adicciones, se desarrolla en el capítulo IV del título décimo primero de la Ley General de Salud, relativo al programa contra la farmacodependencia, de conformidad, entre otros, con los artículos 192 y 192 Quáter del invocado ordenamiento.
Los preceptos anteriores establecen las acciones que corresponde llevar a cabo a las entidades federativas en materia de prevención del consumo y atención a las adicciones. Se trata de facultades acotadas y supeditadas a la coordinación de la Secretaría de Salud y a los lineamientos del capítulo respectivo de la Ley General de Salud.
En lo concerniente a la concurrencia para la persecución de los delitos contra la salud, el artículo 13, apartado C, de la ley general en cuestión remite al artículo 474.
De lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, se desprenden, en lo que interesa, los siguientes elementos normativos:
El primer párrafo del artículo 474 de la Ley General de Salud establece que las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las entidades federativas, conocerán y resolverán de los delitos o ejecutarán las sanciones y medidas de seguridad a que se refiere el capítulo VII de la propia Ley General de Salud (denominado "Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo"), cuando los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla, es decir, la relación de narcóticos y la orientación de dosis máximas de consumo personal e inmediato prevista en el artículo 479 de la Ley General de Salud, siempre y cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no existan elementos suficientes para presumir delincuencia organizada.
Por otra parte, el segundo párrafo del artículo 474 establece que las autoridades federales conocerán de los delitos en cualquiera de los casos siguientes:
I. En los casos de delincuencia organizada.
II. La cantidad del narcótico sea igual o mayor a la referida en el primer párrafo del propio artículo 474, es decir, cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en la mencionada tabla.
III. El narcótico no esté contemplado en la tabla.
IV. Independientemente de la cantidad del narcótico el Ministerio Público de la Federación:
a) Prevenga en el conocimiento del asunto, o
b) Solicite al Ministerio Público del fuero común la remisión de la investigación.
La autoridad federal conocerá de los casos previstos en las fracciones II y III anteriores, de conformidad con el Código Penal Federal y demás disposiciones aplicables. En los casos de la fracción IV del propio artículo 474 se aplicará el capítulo VII de la propia Ley General de Salud y demás disposiciones aplicables.
Para efecto de lo dispuesto en el inciso b) de la fracción IV del citado artículo 474, bastará con que el Ministerio Público de la Federación solicite a la autoridad competente de la entidad federativa, le remita la investigación correspondiente. Las diligencias desahogadas hasta ese momento por las autoridades de las entidades federativas gozarán de plena validez.
En la instrumentación y ejecución de los operativos policíacos que se realicen para cumplir con dichas obligaciones las autoridades se coordinarán en los términos que establece la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y demás disposiciones aplicables.
El Ministerio Público de la Federación podrá solicitar a las autoridades de seguridad pública de las entidades federativas, le remitan informes relativos a la investigación de los delitos a que se refiere el capítulo VII de la propia Ley General de Salud.
El Ministerio Público de las entidades federativas deberá informar oportunamente al Ministerio Público de la Federación del inicio de las averiguaciones previas, a efecto de que éste cuente con los elementos necesarios para, en su caso, solicitar la remisión de la investigación en términos de la fracción IV, inciso b), del artículo 474.
En los casos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 474, el Ministerio Público del fuero común podrá practicar las diligencias de averiguación previa que correspondan y remitirá al Ministerio Público de la Federación, dentro de los tres días de haberlas concluido, el acta o actas levantadas y todo lo que con ellas se relacione.
Si hubiese detenidos, la remisión se hará sin demora y se observarán las disposiciones relativas a la retención ministerial por flagrancia.
Cuando el Ministerio Público de la Federación conozca de los delitos previstos en el capítulo VII de la propia Ley General de Salud podrá remitir al Ministerio Público de las entidades federativas la investigación para los efectos del primer párrafo del artículo 474, siempre que los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla, la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no se trate de casos de la delincuencia organizada.
Si de las constancias del procedimiento se advierte la incompetencia de las autoridades del fuero común, remitirá el expediente al Ministerio Público de la Federación o al Juez Federal que corresponda, dependiendo de la etapa procesal en que se encuentre, a fin de que se continúe el procedimiento, para lo cual las diligencias desahogadas hasta ese momento por la autoridad considerada incompetente gozarán de plena validez.
Como podrá advertirse de la narrativa anterior, el artículo 474 de la Ley General de Salud establece un esquema de competencias dual en el que intervienen las autoridades de las entidades federativas y las autoridades federales, conforme al cual las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las entidades federativas, conocerán y resolverán de los delitos o ejecutarán las sanciones y medidas de seguridad a que se refiere el capítulo VII de la propia Ley General de Salud (denominado "Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo"), cuando:
1) Los narcóticos objeto de los mismos delitos estén previstos en la tabla.
2) La cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla, y
3) No existan elementos suficientes para presumir delincuencia organizada.
El referido esquema de competencias dual encuentra sustento -en último análisis constitucional- en la denominada jurisdicción concurrente establecida en el párrafo tercero de la fracción XXI del artículo 73 constitucional.
Por su parte, las autoridades federales conocerán de los delitos en cualquiera de los casos siguientes:
I. En los casos de delincuencia organizada.
II. La cantidad del narcótico sea igual o mayor a la referida en el primer párrafo del propio artículo 474, es decir, cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en la mencionada tabla.
III. El narcótico no esté contemplado en la tabla.
IV. Independientemente de la cantidad del narcótico, el Ministerio Público de la Federación:
a) Prevenga en el conocimiento del asunto, o
b) Solicite al Ministerio Público del fuero común la remisión de la investigación.
Ahora, el artículo primero transitorio del Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, dispone, a la letra, lo siguiente:
"El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
"Para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda.
"La Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."
Dicho artículo primero transitorio especifica diversas disposiciones transitorias que es preciso distinguir:
Primer párrafo del artículo primero transitorio (de aquí en adelante "disposición transitoria # 1"): establece la fecha en que el decreto entrará en vigor, a saber: al día siguiente de su publicación, es decir, el veintiuno de agosto de dos mil nueve, dado que el decreto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veinte del mismo mes y año. Asimismo, establece el momento a partir del cual empezarán a correr los plazos indicados en la demás disposiciones transitorias. El texto de esta disposición transitoria, que establece la fecha de entrada en vigor del decreto (sistema sucesivo), no parece ofrecer problema interpretativo alguno.
Segundo párrafo del artículo primero transitorio (de aquí en adelante "disposición transitoria # 2"): dispone que, para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del decreto (es decir, el veintiuno de agosto de dos mil nueve) "para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda".
Tercer párrafo del artículo primero transitorio (de aquí en adelante "disposición transitoria # 3"): finalmente, el párrafo tercero dispone que la Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del decreto (es decir, el veintiuno de agosto de dos mil nueve), "para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo", es decir, en el citado decreto de modificaciones a la Ley General de Salud.
Ahora bien, de una interpretación de las normas señaladas se obtiene que la formulación normativa de las disposiciones transitorias identificadas como 2 y 3 plantea ciertas cuestiones interpretativas sobre su sentido y alcance que es preciso dilucidar, ya que los propios textos normativos son ambiguos en el sentido de que los respectivos textos normativos tienen más de un significado y es necesario eliminar o minimizar esa ambigüedad para efectos de resolver la presente acción de inconstitucionalidad.
En relación con la disposición transitoria # 1, cabe preguntar: ¿"Realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda" significa o implica que los cambios normativos entren en vigor necesariamente dentro del plazo de un año?
O bien, ¿se podrán aprobar tales cambios por las Legislaturas Locales, pudiéndose establecer una vacatio legis mayor al plazo de un año, pero dentro del plazo de tres años, en atención al margen de libertad de configuración legislativa de las entidades federativas, en el aspecto concreto de la entrada en vigor de las normas de que se trate?
Para avanzar en la solución de la cuestión planteada, es preciso señalar que si bien es cierto que las referidas disposiciones transitorias 2 y 3 establecen supuestos diferentes y, consecuentemente, obligaciones correlativas también diferentes, a cargo de sujetos normativos distintos y por cumplirse en plazos diferentes, también es verdad que, a partir de las propias formulaciones normativas respectivas, bajo una interpretación sistemática y, por ende, armónica, así como funcional, las disposiciones transitorias 2 y 3, tomadas conjuntamente, ofrecen a sus sujetos normativos, en particular a las entidades federativas, un margen de apreciación y, por ende, de interpretación, en el ámbito de su régimen interno, dentro del cual pueden determinar válidamente la fecha de entrada en vigor de los cambios normativos derivados de la reforma a la Ley General de Salud.
En efecto, frente a la ambigüedad de las disposiciones transitorias bajo estudio, este Tribunal Pleno considera la pertinencia de ser deferentes con el orden local y reconocer el margen que pueden tener dentro del régimen transitorio, habida cuenta que se está en presencia de un temática que no involucra la violación de derechos humanos o fundamentales.
En primer término, hay que señalar que los trabajos preparatorios del decreto de reformas a la Ley General de Salud, publicado el veinte de agosto de dos mil nueve, apuntan al hecho de que la intención objetiva del legislador, al establecer en las disposiciones transitorias los diferentes plazos de que se trata, fue que las reformas "puedan surtir sus efectos lo más eficazmente posible". En efecto, en el dictamen de la Cámara Revisora (Cámara de Senadores) se puede leer lo siguiente:
"XXIV. Disposiciones transitorias que, también, comprenden los plazos adecuados para la instrumentación de las acciones, mecanismos y reglas jurídicas necesarios para que las reformas de mérito puedan surtir sus efectos lo más eficazmente posible. Para ello, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con un plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda, para efectos de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud. La Federación y las entidades federativas contarán, a su vez, con un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del decreto que se apruebe, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."
Conforme con lo anterior, el legislador señaló, en forma genérica, que las disposiciones transitorias bajo análisis comprenden los plazos adecuados para la instrumentación de las acciones, mecanismos y reglas jurídicas, pero sin precisar los plazos aplicables en cada supuesto.
En segundo término, dada la importancia de los detalles de las formulaciones normativas, es preciso identificar los sujetos normativos de las disposiciones transitorias y las acciones que califican como obligatorias, pues son distintas en una y en otra disposición transitoria.
En efecto, como puede advertirse de la propia formulación normativa, los sujetos normativos o destinatarios de la disposición transitoria # 2 son: "las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal", y la acción que les prescribe hacer consiste en "realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda".
Así, la disposición transitoria # 2 establece como obligatoria la acción consistente en "realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda" a cargo de las mencionadas legislaturas de las entidades federativas.
Por su parte, los destinatarios de la disposición transitoria # 3 son la Federación y las entidades federativas, en general, y se les ordena realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el citado decreto.
Acerca del texto de la disposición transitoria # 3, hay que puntualizar que la extensión del término "acciones" que figura en él incluye "adecuaciones" y las acciones por realizarse presuponen las atribuciones conferidas en el decreto de referencia, lo que permite considerar que para realizar las acciones de que se trate no es necesario que hayan entrado en vigor antes las modificaciones legales en el ámbito local.
Asimismo, la cláusula "según sea el caso" introduce una modalidad en el tipo de acciones por realizar, ya que permite que se realicen en función de las condiciones o particularidades de cada entidad federativa.
En tercer término, conforme a una interpretación sistemática y, por ende, armónica, así como funcional de las disposiciones aplicables, hay que señalar lo siguiente:
La disposición transitoria # 2 estableció el plazo de un año para que las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal realizaran las adecuaciones a la legislación que corresponda, para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud que, como se indicó, establece un régimen competencial dual a cargo de las autoridades de las entidades federativas y de las autoridades federales para conocer, según sea el caso, de los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo.
Es ciertoque, acorde con una interpretación funcional, habría que preferir, en principio, un plazo perentorio, en el sentido de urgente, para realizar los cambios normativos de que se trata, dada la gravedad y magnitud de la problemática social que se pretende atacar.
Asimismo, es verdad que el bien jurídico tutelado por el delito de narcomenudeo es la salud, cuya atención debe ser prioritaria, en atención a una interpretación sistemática de los artículos 4o., 73, fracciones XVI y XXI, párrafo tercero, de la Constitución Federal y 474, entre otros, de la Ley General de Salud.
No obstante, el texto de la disposición anterior no debe interpretarse en el sentido de que esa adecuación deba entrar en vigor necesariamente dentro del plazo de un año,(14) sino que es un plazo para legislar, en el entendido de que lo anterior no significa que el legislador lo pueda hacer sin límite temporal alguno.
Esto es, la obligación que les impone la invocada norma de tránsito a las legislaturas de las entidades federativas es la de adecuar sus legislaciones para efectos de que las autoridades locales de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones, cuenten con el marco normativo necesario para conocer y resolver del delito de narcomenudeo tipificado en la Ley General de Salud, así como para ejecutar las sanciones y medidas de seguridad respectivas, lo que no implica el establecimiento del tipo respectivo en los Códigos Penales locales.
Lo anterior permite determinar que el tipo de modificaciones o adecuaciones normativas necesarias está delimitado para que las autoridades de las entidades federativas puedan válidamente ejercer la competencia conferida en la materia.
Al efecto, como se indicó, las disposiciones transitorias 2 y 3, de una interpretación sistemática y, por ende, en forma armónica, establecen una vacatio legis máxima de tres años para instrumentar la reforma, en su conjunto, en el ámbito de las entidades federativas, lo que pasa por la adecuación del marco normativo, su entrada en vigor, su aplicación y la realización de las demás acciones necesarias, razón por la cual las entidades federativas cuentan con un margen de apreciación y, por lo tanto, de interpretación -en el ámbito de su régimen interno- dentro del cual pueden determinar válidamente la fecha de entrada en vigor de los cambios normativos derivados de la reforma a la Ley General de Salud.
Por su parte, las acciones a que se refiere la norma transitoria identificada como # 3, a cargo de la Federación y las entidades federativas, son de mediano plazo e incluyen, por ejemplo, elaborar un programa nacional para la prevención y tratamiento de la farmacodependencia a cargo de la Secretaría de Salud, así como ejecutarlo en coordinación con dependencias y entidades del sector salud y con los gobiernos de las entidades federativas; promover y llevar a cabo campañas permanentes de información y orientación al público, para la prevención de daños a la salud provocados por el consumo de estupefacientes y psicotrópicos, así como proporcionar información y brindar la atención médica y los tratamientos que se requieran a las personas que consuman estupefacientes y psicotrópicos, a cargo de los gobiernos de las entidades federativas; crear centros especializados en tratamiento, atención y rehabilitación, con base en sistemas modernos de tratamiento y rehabilitación, fundamentados en el respeto a la integridad y a la libre decisión del farmacodependiente, a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública en materia de salubridad general, tanto federales como locales.
III. Juicio abstracto de constitucionalidad
Como se indicó, el argumento de invalidez toral del promovente es que el Congreso del Estado de Jalisco se excedió en sus atribuciones, al establecer, en la norma impugnada, un término mayor para la entrada en vigor de las disposiciones relativas en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo (ampliándola hasta el veintiuno de agosto de dos mil doce), cuando, al decir del promovente, es una atribución exclusiva del Poder Legislativo Federal, pues este último es el encargado de establecer la vigencia de las normas en materia de narcomenudeo, de conformidad con los artículos 16, 73, fracciones XVI y XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal como lo estableció en el decreto por el que se reformaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve.
Ahora bien, para realizar el juicio abstracto de constitucionalidad, es preciso dilucidar las siguientes cuestiones: la primera es si, conforme a la Constitución Federal, en las materias concurrentes definidas constitucionalmente, en particular en materia de salubridad general, la atribución conferida al Congreso de la Unión de establecer los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales comprende la atribución exclusiva y excluyente de establecer, en particular, la fecha de la entrada en vigor de las adecuaciones de las normas locales para que dichas autoridades ejerzan la competencia para perseguir los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo y, segunda, si esto es así, si la norma general impugnada invade o no la competencia exclusiva de la autoridad federal.
Como se indicó, la fracción XXI del artículo 73 constitucional autoriza al Congreso de la Unión a repartir competencias entre los distintos órdenes gubernamentales, ya que se refiere a materias concurrentes que, por definición de "materia concurrente", involucra que las entidades federativas, inclusive, el Distrito Federal, los Municipios y la Federación puedan actuar respecto de una misma materia.
Es preciso advertir que si bien es verdad que este Tribunal Pleno ha determinado que, excepcionalmente, la acción de inconstitucionalidad es procedente por violaciones indirectas a la Constitución Federal, siempre que las mismas estén vinculadas de modo fundamental con la ley reclamada -como pudiera ser el caso, en el presente asunto, a primera vista-, conforme a la tesis plenaria de jurisprudencia P./J. 4/99, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA.", lo cierto es que, en el presente caso individual, el contraste de la norma legal impugnada se realiza a la luz de la Constitución Federal, en conjunción con la Ley General de Salud, puesto que en el artículo 73, fracción XXI, párrafo tercero, constitucional hay un mandato explícito para que en las materias concurrentes previstas constitucionalmente (en el caso, salud), las "leyes federales" (léase "leyes generales") establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales (en el caso, delito de narcomenudeo).
Lo anterior es así, toda vez que, como se indicó, la fracción XXI del artículo 73 constitucional establece que, en las materias concurrentes previstas en la propia Constitución, compete al Congreso de la Unión establecer, en "leyes federales", los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales, lo que -en conjunción con la Ley General de Salud que, como se indicó, por mandato constitucional, es la que distribuye las competencias en la materia- constituye un mínimo normativo que resulta ser una condición suficiente para realizar el juicio abstracto de constitucionalidad, habida cuenta que el término "supuestos" tiene la fuerza normativa suficiente para incluir, dentro de su extensión, la determinación de los elementos del tipo penal, mas no las condiciones de operación en el interior de cada una de las entidades federativas.
En el entendido de que este Tribunal Pleno sostuvo, al resolver la acción de inconstitucionalidad 119/2008,(15) que en las acciones de inconstitucionalidad es válido utilizar las leyes generales como parámetro de control de la constitucionalidad.
¿Qué es lo que el presente caso involucra? Si la persecución de los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo encuadra dentro de la salubridad general clasificada como una materia concurrente, de conformidad con una interpretación sistemática y funcional de los artículos 4o. y 73, fracciones XVI y XXI, de la Constitución General de la República y si, de conformidad con esta última porción normativa, compete al Congreso de la Unión establecer en las leyes federales los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales y si el término "supuestos" tiene la fuerza normativa suficiente para incluir, como se indicó, la determinación de los elementos del tipo penal, mas no las condiciones de operación en el interior de cada una de las entidades federativas, entonces hay que determinar si el legislador del Estado de Jalisco, al emitir la norma general impugnada, se excedió en sus atribuciones, invadiendo una esfera competencial exclusiva y excluyente del Congreso de la Unión.
El Decreto 23448/LIX/10, por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código de Procedimientos Penales, de la Ley Estatal de Salud, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia y de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ordenamientos todos del Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el veintitrés de diciembre de dos mil diez, en su artículo primero transitorio, dice lo siguiente:
"Primero. El presente decreto entrará en vigor el 21 de agosto de 2012, previa su publicación en el Periódico Oficial El Estado de Jalisco."
En concreto, el artículo transitorio impugnado establece que las modificaciones de que se trata entrarán en vigor el veintiuno de agosto de dos mil doce.
Código de Procedimientos Penales para el Estado Libre y Soberano de Jalisco.
"Artículo 1o. Los Jueces del Estado de Jalisco son competentes para conocer, en la forma y términos que prescribe este código, de los delitos del fuero común y los establecidos en la legislación federal que por disposición de la misma competa conocer y resolver a las entidades federativas, cometidos dentro del territorio del propio Estado."
"Artículo 93. ...
"Cuando exista aseguramiento de estupefacientes o psicotrópicos previstos en la tabla del artículo 479 de la Ley General de Salud, el Ministerio Público o el Juez solicitarán la elaboración del dictamen pericial correspondiente, a la autoridad competente, sobre los caracteres organolépticos o químicos de la sustancia asegurada. Este dictamen, cuando hubiere detenido, será rendido dentro del término de doce horas, a partir de su legal solicitud, a fin de no vulnerar lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"El Ministerio Público sólo podrá ordenar la detención del inculpado cuando se trate de caso urgente y se cometa algún delito de los señalados como graves en el artículo 342 de este código, conforme a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Si el inculpado fue detenido o se presentó de manera voluntaria ante el Ministerio Público, se procederá de la siguiente forma:
"I a IV. ..."
"Artículo 109. El Ministerio Público no ejercitará la acción penal:
"I y II. ...
"III. Cuando se encuentre extinguida;
"IV. Cuando se hubieren cumplido las obligaciones impuestas a las partes en el convenio final del método alternativo de solución de conflictos en los delitos no excluidos por la Ley de Justicia Alternativa del Estado de Jalisco, y
"V. En los demás casos que señalen las leyes.
"La resolución que se emita en los términos de la fracción IV de este artículo no requerirá aprobación del procurador general de Justicia para surtir efectos."
"Artículo 131 Bis. El Ministerio Público deberá informar oportunamente al Ministerio Público de la Federación del inicio de las averiguaciones previas, tratándose de los delitos previstos en el artículo 474 de la Ley General de Salud, a efecto de que éste cuente con los elementos necesarios para que, en su caso, solicite la remisión de la investigación."
"Artículo 131 Ter. Cuando se trate de los casos previstos en el segundo párrafo del artículo 474 de la Ley General de Salud, el Ministerio Público podrá practicar las diligencias de averiguación previa que correspondan y remitirá el Ministerio Público de la Federación, dentro de los tres días de haberlas concluido, el acta o actas levantadas y todo lo que con ellas se relacione.
"Si hubiere detenidos, la remisión se hará sin demora y se observarán las disposiciones relativas a la retención ministerial por flagrancia."
"Artículo 131 Q.. Si de las constancias del procedimiento se advierte la incompetencia de las autoridades del fuero común, remitirá el expediente al Ministerio Público de la Federación o al Juez Federal que corresponda, dependiendo de la etapa procesal en que se encuentre, a fin de que se continúe el procedimiento, para lo cual las diligencias desahogadas hasta ese momento por la autoridad considerada incompetente gozarán de plena validez."
"Artículo 131 Quinquies. El Ministerio Público o la autoridad judicial del conocimiento, tan pronto identifiquen que una persona relacionada con un procedimiento es farmacodependiente, deberá informar de inmediato y, en su caso, dar intervención a las autoridades sanitarias competentes, para los efectos del tratamiento que corresponda."
Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Jalisco.
"Artículo 2o. El Ministerio Público en el Estado, estará a cargo del procurador general de Justicia del Estado, al cual le corresponde las siguientes atribuciones, que podrá delegar o ejercer por sí mismo, de conformidad con lo que establezca el presente ordenamiento y su reglamento:
"I. Perseguir los delitos del orden común cometidos en el Estado y los federales autorizados por las leyes de conformidad con el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Para efectos del párrafo anterior, respecto de los delitos federales, conocerá de los delitos a que se refiere el título décimo octavo, capítulo VII, de la Ley General de Salud, que corresponde a los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, cuando los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla contenida en el artículo 479 de la citada ley, siempre y cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no existan elementos suficientes para presumir delincuencia organizada.
"II a X. ..."
"Artículo 3o. Las atribuciones que tiene el Ministerio Público respecto de la averiguación previa, comprenden:
"I a IX. ...
"X. Determinar el no ejercicio de la acción penal, cuando:
"a) a e) ...
"f) Cuando se eleve a categoría de sentencia ejecutoriada el acuerdo final del método alternativo de solución de conflictos en los delitos no excluidos por la Ley de Justicia Alternativa del Estado de Jalisco, salvo que se declare la nulidad del convenio final señalado;
"g) El farmacodependiente o consumidor posea alguno de los narcóticos señalados en la tabla contenida en el artículo 479 de la Ley General de Salud en igual o inferior cantidad a la prevista en la misma, para su estricto consumo personal y fuera de los lugares señalados en la fracción II del artículo 475 de la citada ley, y
"h) En los demás casos que determinen las normas aplicables.
"Para los efectos de esta fracción, el procurador resolverá en definitiva los casos en que el agente del Ministerio Público proponga el no ejercicio de la acción penal; esta resolución deberá ser notificada al ofendido para los efectos que establece el párrafo cuarto del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"La resolución que se emita en los términos del inciso f) de esta fracción, no requerirá aprobación del procurador general de Justicia, para surtir efectos.
"Para los efectos del inciso g), la autoridad ministerial informará al consumidor la ubicación de las instituciones o centros para el tratamiento médico o de orientación para la prevención de la farmacodependencia. El Ministerio Público hará reporte del no ejercicio de la acción penal a la autoridad sanitaria, con el propósito de que ésta promueva la correspondiente orientación médica o de prevención.
"XI. a XIII. ..."
"Artículo 53 Bis. Le corresponde a la unidad especializada de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, la atención, investigación y persecución de los delitos de narcomenudeo en los términos y modalidades establecidas en la Ley General de Salud.
"La unidad especializada puede auxiliarse del Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses para la debida investigación y persecución de los delitos.
"Para la correcta integración de las averiguaciones, el titular de esta unidad puede solicitar directamente la colaboración de otras dependencias o entidades del Poder Ejecutivo del Estado o de los Municipios.
"En caso necesario, el Ministerio Público encargado de las averiguaciones está facultado para requerir información, documentos o certificados relativos a cualquier entidad pública o privada cuando la solicitud tenga relación con la investigación."
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco
"Artículo 5o. ...
"Los órganos jurisdiccionales en materia penal del Estado, tomarán conocimiento de las consignaciones en materia de narcomenudeo de conformidad con los términos y formalidades establecidos en el título décimo octavo, capítulo VII, de la Ley General de Salud, así como llevarán un registro de las mismas y realizarán las actualizaciones concernientes. En los procedimientos penales que se sustancien con motivo de los mismos, se observarán las disposiciones previstas en el artículo 480 de dicho ordenamiento."
Como podrá advertirse del contenido de las normas locales, antes transcritas, éstas tienen su fuente normativa inmediata (sin mencionar a las disposiciones locales constitucionales) en el decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, específicamente por el que se adicionó un apartado C al artículo 13, los párrafos segundo, tercero y cuarto con dos fracciones al artículo 192; el artículo 192 Bis; el artículo 192 Ter; el artículo 192 Quáter; el artículo 192 Quintus; el artículo 192 Sextus; el artículo 193 Bis; un párrafo segundo al artículo 204; un capítulo VII denominado "Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo" al título décimo octavo y los artículos 473, 474, 479, 480, 481 y 482, todos de la Ley General de Salud.
Esto es, como se observa tanto de la exposición de motivos como del dictamen legislativo respectivo, el legislador del Estado de Jalisco modificó la normativa local para adecuarla a las reformas a la Ley General de Salud, estableciendo la intervención de las autoridades locales en la aplicación de las normas contenidas en el citado decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, al establecer las atribuciones, entre otros aspectos, de la Secretaría de Seguridad Pública, del Ministerio Público y de las autoridades jurisdiccionales locales en la persecución y conocimiento de los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo a que se refiere el capítulo VII deltítulo XVIIII de la Ley General de Salud, así como en la ejecución de las penas, según corresponda, siempre que se actualicen las hipótesis del artículo 474 del invocado ordenamiento.
Lo anterior se corrobora por el hecho de que los artículos establecen expresamente la intervención de las autoridades locales respectivas cuando se colmen los supuestos del artículo 474 de la Ley General de Salud que, como se indicó, establece un esquema competencial de carácter dual.
Es preciso señalar que, dado que el conocimiento y resolución del delito de narcomenudeo, así como la ejecución de las acciones y medidas de seguridad respectivas, supone, entre otros aspectos, una capacitación adecuada de las autoridades locales en la materia, al tratarse de una competencia nueva que no tenían, ese proceso puede llevar un tiempo que podrá variar según las circunstancias particulares de cada caso.
Incluye, además, acciones para promover y llevar a cabo campañas permanentes de información y orientación al público, para la prevención de daños a la salud provocados por el consumo de estupefacientes y psicotrópicos, así como proporcionar información y brindar la atención médica y los tratamientos que se requieran a las personas que consuman estupefacientes y psicotrópicos, a cargo de los gobiernos de las entidades federativas, así como para crear centros especializados en tratamiento, atención y rehabilitación, con base en sistemas modernos de tratamiento y rehabilitación.
En tal virtud, este Tribunal Pleno estima que el Congreso del Estado de Jalisco, al emitir la norma transitoria impugnada, no realizó una actuación caprichosa, arbitraria o irrazonable, sino que el establecimiento de la fecha de entrada en vigor a partir de los tres años que señaló en el párrafo tercero del decreto federal, esto es, el veintiuno de agosto de dos mil doce, en conjunción con el hecho de disponer que las autoridades locales, desde el momento en que se publique el propio decreto (es decir, el nueve de agosto de dos mil diez), realizarán las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo, a efecto de que asuman las mismas a partir de la entrada en vigor del presente decreto, constituye un proceder razonable que opera dentro del margen de apreciación y, por ende, de interpretación de las entidades federativas, máxime que, como se señaló, el artículo primero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, es una disposición abierta a varias lecturas.
Pues bien, acorde con lo anterior, independientemente de que las adecuaciones a la legislación del Estado de Jalisco se hayan realizado o no dentro del plazo de un año establecido en la norma transitoria identificada como # 2, pues constituye una cuestión ajena a la litis constitucional en el presente medio de control constitucional, el artículo primero transitorio del referido decreto, que dispuso que las reformas entrarán en vigor a partir del plazo señalado en el párrafo anterior, de tres años del artículo primero transitorio del decreto federal (veintiuno de agosto de dos mil doce), no es, en sí mismo, violatorio de lo dispuesto en los artículos 4o. y 73, fracciones XVI y XXI, párrafo tercero, de la Constitución Federal, en relación con las disposiciones aplicables de la Ley General de Salud.
Por lo tanto, resulta infundado el concepto de invalidez hecho valer por el promovente y, en consecuencia, procede reconocer la validez del artículo primero transitorio del Decreto 23448/LIX/10, por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código de Procedimientos Penales, de la Ley Estatal de Salud, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia y de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ordenamientos todos del Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el veintitrés de diciembre de dos mil diez, toda vez que la Legislatura del Estado de Jalisco no se extralimitó en sus atribuciones, sino que actuó válidamente dentro del margen de potestad de configuración legislativa, en el ámbito de su régimen interno.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se reconoce la validez del artículo primero transitorio del Decreto 23448/LIX/10, por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código de Procedimientos Penales, de la Ley Estatal de Salud, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia y de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ordenamientos, todos del Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el veintitrés de diciembre de dos mil diez, en términos del último considerado de este fallo.
TERCERO. P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de seis votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., O.M. y presidente S.M. con reservas. Los señores M.A.A., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V. a favor de la propuesta y reservaron su derecho para formular voto de minoría.
El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 142/2001, P./J. 5/2010 y P./J. 4/99 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042, Tomo XXXI, febrero de 2010, página 2322, y Tomo IX, febrero de 1999, página 288, respectivamente.



________________
1. "Artículo 2. Al frente de la Procuraduría General de la República estará el procurador general de la República, quien presidirá al Ministerio Público de la Federación."
2. Por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas, así como en la diversa 33/2009 y sus acumuladas 34/2009 y 35/2009.
3. "Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República."
4. La referida atribución se encontraba en la Constitución de 1857, en virtud de una reforma constitucional de 1908.
5. El artículo único transitorio del citado decreto estableció: "El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario oficial de la Federación."
6. Como se determinó por este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 54/2009.
7. Texto: "Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general." Énfasis añadido.
8. Texto: "Las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que buscan ser la plataforma mínima desde la que las entidades puedan darse sus propias normas tomando en cuenta su realidad social. Por tanto, cumpliendo el mínimo normativo que marca la ley general, las leyes locales pueden tener su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica. Si no fuera así, las leyes locales en las materias concurrentes no tendrían razón de ser, pues se limitarían a repetir lo establecido por el legislador federal, lo que resulta carente de sentido, pues se vaciaría el concepto mismo de concurrencia. En este sentido, las entidades federativas pueden aumentar las obligaciones o las prohibiciones que contiene una ley general, pero no reducirlas, pues ello haría nugatoria a ésta."
9. Las normas constitutivas especifican cuáles son las condiciones para la producción de cambios normativos. Véase: J.R.M., "Una tipología de las normas constitucionales", en J.A., M.A. y J.R.M. (eds.) Fragmentos para una teoría de la Constitución, Madrid, Iustel, 2007.
10. Desde un punto de vista gramatical, "supuesto", en una primera acepción, significa: "Objeto y materia que no se expresa en la proposición, pero es aquello de que depende, o en que consiste o se funda, la verdad de ella.". Véase: Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, vigésima segunda edición.
11. "En materia de política interior, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 prevé la transferencia de responsabilidades, atribuciones y recursos de la Federación a las entidades federativas y Municipios, es decir, una redistribución de facultades con objeto de fortalecer a las autoridades locales y acercar los procesos de toma de decisiones a la población, depositándolos en las instancias de gobierno más inmediatas.
"El instrumento programático referido, señala que el país necesita avanzar con plena convicción federalista hacia una coherente arquitectura de gobiernos, que reconozca su espacio a las autoridades locales y potencie las oportunidades en sus distintas regiones.
"Asimismo, es de resaltarse la necesidad que existe de parte del Gobierno Federal de que se asuma por todas las instituciones gubernamentales en el territorio nacional, una posición de vanguardia que, combinada con información interna y externa, de manera oportuna, permita instrumentar políticas para el desarrollo integral del país.
"Uno de los aspectos en que resulta imprescindible fortalecer las facultades de las entidades federativas, sin detrimento de los avances en la construcción de las estructuras de coordinación entre los diversos órdenes de gobierno, lo es la defensa conjunta frente a la delincuencia, la cual es día a día más dinámica.
"En efecto, el combate a la delincuencia en sus diversas expresiones, particularmente en sus manifestaciones organizadas, requiere del otorgamiento de las facultades necesarias para la actuación ágil, oportuna y eficaz de las autoridades locales, así como del sustento jurídico constitucional para el diseño de nuevos instrumentos de coordinación y colaboración entre la Federación y las entidades federativas.
"Sólo así, las instancias encargadas de la procuración de justicia y de la seguridad pública en el país, desempeñarán los mandatos constitucionales y legales, de forma tal que siempre se satisfagan dichas funciones de manera pronta y expedita, y fortalecerán el apego a la legalidad por parte de los servidores públicos.
"Por otra parte, es necesario que las acciones derivadas de los instrumentos de coordinación y colaboración entre los tres órdenes de gobierno, en materia de seguridad pública y procuración de justicia, se traduzcan en resultados en el ámbito de la impartición de justicia.
"De esta manera, la lucha frontal contra la delincuencia podrá llevarse a cabo tanto en su fase de investigación y persecución de los delitos, como en la relativa a la imposición de sanciones, mediante una cadena de acciones que garanticen resultados positivos; por el conocimiento y desarrollo de las investigaciones de los ilícitos que concluyan en sentencias condenatorias.
"El Estado Mexicano, dentro de sus tareas fundamentales, tiene la obligación de salvaguardar las garantías individuales previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las cuales, en muchas ocasiones, se ponen en peligro por la insuficiente actuación de las autoridades competentes, por ejemplo, ante la delincuencia organizada, especialmente cuando sus actividades ilícitas recaen en materias que compete regular de manera concurrente a la Federación y a las entidades federativas.
"Tal es el caso de las materias de salubridad general de la República, asentamientos humanos, educación pública, equilibrio ecológico y protección al ambiente, por citar otros ejemplos.
"Especial atención merece la materia de salud pública, la cual se ha visto seriamente afectada por la proliferación del consumo de estupefacientes y sustancias psicotrópicas en todo el territorio nacional, lo que demuestra el incremento de delitos contra la salud en su modalidad de posesión, comercio o suministro ilícito, para su distribución en dosis individuales. Este fenómeno es una de las amenazas más serias que enfrenta el Estado Mexicano, ya que pone en riesgo no sólo la salud y seguridad públicas, sino que incluso llega a atentar contra la seguridad nacional. En efecto, el narcotráfico es sin duda uno de los ilícitos que generan más violencia y, por lo tanto, afectan la convivencia social y la solidez de nuestras instituciones.
"En consecuencia, resulta imprescindible generar instrumentos de coordinación, sobre la base de un sólido sustento constitucional y legal, para que las autoridades de las entidades federativas, por ser éstas las que generalmente tienen conocimiento inmediato de este tipo de ilícitos, en colaboración con las autoridades federales, ataquen el fenómeno antes descrito desde sus raíces, bajo una visión conjunta de Estado.
"Aunado a lo anterior, y con el fin de lograr una estrategia integral que sume los esfuerzos de todos, es preciso incorporar a la sociedad en los proyectos y programas en los tres órdenes de gobierno, relacionados con las instituciones encargadas de prevenir, investigar y perseguir los delitos, a fin de que los enriquezcan con propuestas novedosas y con acciones valientes y reflexivas. Sólo así se alcanzará una visión amplia de Estado en la lucha frontal contra la delincuencia, particularmente en sus manifestaciones más inmediatas.
"El establecimiento de nuevas formas de investigación y persecución de los delitos, así como de impartición de justicia, que necesariamente se orienten hacía el fortalecimiento del federalismo, al involucrar a las entidades federativas y a la Federación en una nueva visión conjunta, para el diseño de estrategias coordinadas, responde a los reclamos de los mexicanos por instituciones de procuración y de administración de justicia sólidas y unidas, que ofrezcan resultados tangibles en el abatimiento de la impunidad y, por ello, coadyuven a una mejor y más eficaz seguridad pública.
"Adicionalmente, es de advertirse que ante el alarmante incremento en los delitos que afectan en forma más significativa a la sociedad, y que atentan en contra de valores jurídicos cuya salvaguarda corresponde de manera concurrente a la Federación y a los Estados de la República, así como al Distrito Federal, las instancias encargadas de la procuración e impartición de justicia no cuentan, de manera aislada, con la infraestructura ni la capacidad suficientes para conocer y perseguir eficazmente todos y cada uno de estos ilícitos, por lo que, de nueva cuenta, se reitera la necesidad de encontrar mecanismos que con el debido sustento constitucional y regulación en los ordenamientos legales secundarios, permitan una mejor coordinación.
"El caso más apremiante es el de los ilícitos de posesión, comercio y suministro de dosis individualizadas de narcóticos, a los que se conoce comúnmente como ‘narcomenudeo’, el cual registra aumentos significativos en todo el territorio nacional.
"En tal virtud, el Programa Nacional de Procuración de Justicia 2001-2006 prevé la instrumentación de un nuevo modelo de procuración de justicia nacional, en el cual se inserten los tres órdenes de gobierno, sobre la base de una visión conjunta y coincidente, con el propósito, entre otras cuestiones, de garantizar la seguridad pública de manera integral en beneficio de la tranquilidad social, y lograr que la procuración de justicia sea pronta y expedita, apegada a derecho y con respeto absoluto a los derechos humanos.
"Con esta iniciativa se apoya al Sistema Nacional de Seguridad Pública, toda vez que es una instancia de probada eficiencia en la coordinación de los Gobiernos Federal, Estatales, del Distrito Federal y municipales, que permite la orientación de los recursos públicos y el reforzamiento de los esquemas de seguridad pública con base en programas de trabajo debidamente fundamentados y justificados.
"La iniciativa que someto a consideración de esa soberanía, tiene por objeto crear el marco constitucional idóneo para que las autoridades de procuración de justicia federales y de las entidades federativas puedan conocer conjuntamente de determinados delitos federales y, por ende, estén facultadas para investigarlos y perseguirlos ante los tribunales federales o del fuero común, según corresponda, los cuales, a la vez, estarán facultados para conocer de los procesos respectivos y, en su caso, imponer las penas y demás sanciones que procedan.
"En todo caso, los delitos a los que se refiere el párrafo que antecede quedarán limitados sólo a aquellos que se prevengan en leyes de carácter general, cuyo objeto sea la regulación de materias que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos expresamente considera de tipo concurrente; es decir, en materias que corresponde regular tanto a la Federación como a las entidades federativas. Tal es el caso, por ejemplo de la materia de salubridad general de la República; asentamientos humanos; equilibrio ecológico y protección al ambiente, y educación, entre otras.
"El ejemplo más claro de lo anterior se expresa en el artículo 73, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual la Federación queda facultada para legislar sobre salubridad general y, en consecuencia, las entidades federativas lo están para legislar sobre salubridad local. Asimismo, el artículo 4 de la Constitución General, establece en su párrafo tercero la tutela del bien jurídico salud pública.
"Ahora bien, en tanto la Constitución otorga a la Federación atribuciones en materia de salubridad general de la República, y a las entidades federativas en materia de salubridad general en sus respectivos ámbitos territoriales, es consecuente que también el propio Texto Constitucional les otorgue la facultad punitiva respecto de conductas que atenten contra dichos valores jurídicos. De esta manera, la presente iniciativa pretende crear la base jurídica para que las entidades federativas, de conformidad con las leyes federales, tengan facultades para investigar, perseguir y sancionar delitos tales como el narcomenudeo que, por su naturaleza, constituye una conducta que atenta en contra de la salubridad general en la circunscripción territorialen que se lleva a cabo y que, por ende, correspondería conocer a la entidad federativa respectiva.
"En efecto, esta iniciativa propone la creación de instrumentos jurídicos para que las autoridades de las entidades federativas, conozcan en el ámbito de sus competencias, de este tipo de actividades ilícitas, ya que por la afectación directa a la población de una circunscripción territorial determinada, se facilita, sin lugar a dudas, la identificación tanto de los sujetos activos como de las víctimas del delito.
"Cabe destacar que el narcomenudeo es un delito que ejemplifica claramente la hipótesis anterior, pero ello no obsta para que otros delitos, de naturaleza jurídica similar, se ubiquen en el mismo supuesto.
"En consecuencia, se propone adicionar un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de facultar a las autoridades del fuero común para conocer y resolver sobre delitos federales que se establezcan en ordenamientos legales, cuyo objeto sea la regulación de materias en las que participen la Federación y las entidades federativas de manera concurrente.
"Esta iniciativa atiende a la importancia de avanzar en el Estado social de derecho y construir un federalismo redistribuidor de competencias, que fortalece la autonomía de las entidades federativas, sin perjuicio de que a través de los ordenamientos legales secundarios se refuercen los mecanismos de coordinación existentes y, en su caso, se establezcan nuevas figuras de colaboración."
12. En el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera de la Cámara de Senadores (Cámara de Origen) se puede leer lo siguiente: "Quinto. Del artículo 133 constitucional se derivan, a su vez, dos principios más: el de legalidad, conforme al cual todo acto contrario a la Constitución carece de valor jurídico, y; el de competencia indelegable, que de acuerdo con su esencia cada órgano tiene su competencia que no es delegable salvo los casos que señale expresamente la propia Constitución. Conforme al primero de los citados principios, todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado por el derecho vigente; es decir, debe sujetarse al derecho, debe tener su apoyo estricto en una norma legal que sea conforme con las disposiciones de fondo y forma consignadas en la Constitución. De ese principio nace la obligación pública de los órganos del Estado de hacer solamente aquello que expresamente la ley les permita.
"Sexto. La adición que se examina se concibe en el respeto a los principios fundamentales aludidos, al conferir al Congreso de la Unión la facultad que lo autoriza a delegar en las autoridades locales competencia para conocer de delitos federales, cuando la consumación de éstos transgreda alguno de los bienes jurídicos o los valores de aquellas materias en las que la Constitución establezca la concurrencia de la Federación y los Estados, para su ejercicio. No desvirtúa la estructura de nuestro sistema federal ni el principio de distribución de competencias, y; por lo contrario, consolida la vigencia de ese sistema sobre la base de la cooperación y el auxilio recíproco."
13. Tal como se reconoció por este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 119/2008 y la controversia constitucional 54/2009.
14. Al respecto, cabe recordar que el Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 67/2009 y su acumulada 68/2009, estimó, al interpretar el artículo sexto transitorio del decreto que reformó la Constitución Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007, que una cosa es hacer las adecuaciones y otra es que deban tener aplicación para la elección inmediata siguiente.
15. Fallada el 3 de septiembre de 2009.