Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Salvador Aguirre Anguiano,José Fernando Franco González Salas,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Luis María Aguilar Morales,José Ramón Cossío Díaz,Margarita Beatriz Luna Ramos,Sergio Valls Hernández,Juan N. Silva Meza |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2012 |
| Número de registro | 23347 |
| Fecha | 01 Enero 2012 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro IV, Enero de 2012, Tomo 2, 1214 |
| Materia | Derecho Penal |
| Emisor | Pleno |
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 23/2010. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. 28 DE JUNIO DE 2011. MAYORÍA DE SEIS VOTOS. PONENTE: O.S.C.D.G.V.. SECRETARIA: A.C.C.P..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintiocho de junio de dos mil once.
VISTOS; y
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio presentado el trece de septiembre de dos mil diez, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C.C., en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la declaración de invalidez del artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., por el que se reforman y adicionan la Ley de Salud, la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daño y Reinserción Social de Personas con Adicción, el Código de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas ellas para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial del Estado, el catorce de agosto de dos mil diez.
SEGUNDO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son los artículos 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133.
TERCERO. En sus conceptos de invalidez el promovente de la acción argumenta, en síntesis, lo siguiente:
El artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., por el que se reforman y adicionan artículos de la Ley de Salud, la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daño y Reinserción Social de Personas con Adicción, el Código de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial del mismo, cuya inconstitucionalidad se solicita, prevé:
"Transitorios
"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor un año después de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."
En el transitorio que antecede, el legislador local se excede en sus atribuciones legislativas al ampliar el término para la entrada en vigor de las disposiciones en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, ya que debió establecer su vigencia a partir del veintiuno de agosto de dos mil diez, esto es, al completarse el año que el legislador federal otorgó a las Legislaturas de los Estados para adecuar a sus normas en esta materia.
Que en este entendido, si del numeral transitorio se desprende que el Congreso de C., dispone que la entrada en vigor del Decreto 1047/2010 II P.O., deberá esperar hasta el catorce de agosto de dos mil once, ello es contrario al Texto Constitucional, ya que, atendiendo a la literalidad del segundo párrafo del artículo primero transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, la entrada en vigor de las reformas en materia penal en las entidades federativas debía ser el veintiuno de agosto de dos mil diez, esto es, un año contado a partir de su entrada en vigor.
Lo anterior, ya que si bien el legislador federal otorga un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del decreto referido, para realizar las acciones necesarias a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones que se contienen en el mismo decreto, ello sólo es según sea el caso.
Que en este sentido, el legislador local no justifica el porqué no fija la entrada en vigor de las reformas contenidas en el Decreto 1047/2010 II P.O., a partir del veintiuno de agosto de dos mil diez, y, con ello, pretende prorrogar la entrada en vigor de las reformas sobre narcomenudeo, lo que crea la situación de que se arrogue facultades que le competen de manera exclusiva al Congreso de la Unión.
Que el Congreso de C., al no justificar el por qué no establece una entrada en vigor de las modificaciones a su legislación penal en materia de narcomenudeo, atendiendo al segundo párrafo del artículo primero transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación en fecha veinte de agosto de dos mil nueve, actualiza una transgresión a los artículos 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133 de la Constitución General de la República.
Que el periodo que media entre la publicación de la ley y su entrada en vigor, se reconoce en la doctrina como vacatio legis; y que al respecto es de destacar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que, acorde a lo dispuesto por los artículos 70 y 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dicho periodo no está contemplado como una fase esencial del procedimiento legislativo, e incluso ha establecido que no es necesaria su existencia para que inicie la vigencia de una ley.
Que es claro que el Congreso de C. excede sus atribuciones y con ello invade la esfera competencial del Poder Legislativo Federal, en virtud de que este último estableció en el artículo primero transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación, en fecha veinte de agosto de dos mil nueve, lo siguiente:
"Transitorios
"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
"Para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las legislaturas locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda.
"La Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."
Que debe acudirse a un método de interpretación lógico o teleológico, que atienda a la finalidad o a los objetivos que persiguen tanto la publicación de las disposiciones legislativas, como la denominada vacatio legis que, según se ha dicho, es el lapso que media entre aquélla y la iniciación de su vigencia.
Que el legislador federal, respecto a la entrada en vigor de las disposiciones en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, optó por el sistema sincrónico, al fijar el día en que debería empezar a regir la ley, pues estableció que la vacatio legis persigue dos finalidades. La primera, fija el plazo de un año para que los órganos legislativos locales realicen las adecuaciones que estimen pertinentes a sus legislaciones y, la segunda, señala un periodo de tres años para que tanto la Federación como las entidades federativas provean administrativamente las acciones necesarias para el debido cumplimiento del decreto.
Que los Tribunales Colegiados de Circuito al respecto refieren: "se concedió a las Legislaturas de los Estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal una vacatio legis por el término de un año, para efecto del artículo 474 de la citada ley, esto es, para realizar las adecuaciones necesarias a su legislación", lo cual se encuentra contenido en la tesis de rubro: "DELITOS CONTRA LA SALUD EN LA MODALIDAD DE NARCOMENUDEO. MIENTRAS NO FENEZCA EL PERIODO DE UN AÑO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO PRIMERO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES, ENTRE OTRAS, DE LA LEY GENERAL DE SALUD, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 20 DE AGOSTO DE 2009, LOS TRIBUNALES LOCALES CARECEN DE COMPETENCIA PARA CONOCER SOBRE AQUÉLLOS Y, POR TANTO, SUBSISTE A FAVOR DE LOS TRIBUNALES FEDERALES.", con número de registro 165057.
Que, con base en lo anterior, se arriba a la conclusión de que el Congreso de C. se excede en sus atribuciones al establecer un término mayor para la entrada en vigencia de las disposiciones relativas en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo (ampliándola hasta el catorce de agosto de dos mil once), siendo que es una atribución exclusiva del Poder Legislativo Federal, pues este último es el encargado de establecer la vigencia de las normas en materia de narcomenudeo, de conformidad con los numerales 16, 73, fracciones XVI y XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y así lo ha establecido en el artículo primero transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, por lo que el legislador local debió ajustar su actuar a dicha disposición.
Esto es, la persecución e investigación de los delitos de narcomenudeo en el ámbito local, en términos del segundo párrafo del artículo primero transitorio del decreto por el cual se reforman, entre otros, la Ley General de Salud, inició el pasado veintiuno de agosto, no pudiendo ninguna entidad federativa posponer por mandato legislativo el mismo.
En virtud de lo anterior, si el legislador local se excedió en sus atribuciones, se reitera, con ello actualiza una violación a lo dispuesto por los numerales 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133 de la Constitución General de la República.
Que la facultad concurrente que existe en materia de narcomenudeo implica, necesariamente, que en las entidades federativas se legisle acatando lo dispuesto por la Ley General de Salud, incluyendo sus disposiciones transitorias.
Que el legislador local, en atención a la concurrencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, debió legislar en dicha materia e incorporar lo mandatado en la Ley General de Salud, en materia de narcomenudeo, de conformidad con los numerales 16 y 73, fracciones XVI y XXI, de la Constitución Federal sin modificar la entrada en vigor fijada por el Congreso de la Unión.
En apoyo se cita la tesis de rubro: "LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES.", con número de registro 165224.
Que por tanto, se debe colegir que el Congreso de C. se excedió en sus atribuciones constitucionales al ir más allá de su competencia, toda vez que la Ley General de Salud expedida por el Congreso de la Unión distribuye competencias en materia de narcomenudeo y establece las reglas para la entrada en vigor y adecuación de los instrumentos legales estatales en materia de narcomenudeo, situación que es ampliada por la norma que se tilda de inconstitucional.
Que es incuestionable que la Legislatura de C. desbordó el marco competencial que rige su actuar, al emitir el artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., por el que se reforman y adicionan la Ley de Salud, la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daño y Reinserción Social de Personas con Adicción, el Código de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas para el Estado de C., toda vez que con su emisión las autoridades demandadas violaron lo dispuesto en los artículos 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133 de la Ley Suprema.
CUARTO. Por acuerdo de trece de septiembre de dos mil diez el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 23/2010, y por razón de turno designó a la M.O.S.C. de G.V. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.
En diverso auto de veintiuno de septiembre de dos mil diez, la Ministra instructora admitió la acción relativa, ordenó dar vista al Congreso y al gobernador, ambos del Estado de C., los que respectivamente emitieron y promulgaron la norma impugnada, para que rindieran sus respectivos informes; de igual forma, se le requirió al Congreso del Estado, para que al rendir su informe solicitado enviara a este Alto Tribunal copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma impugnada, incluyendo la iniciativa, los dictámenes correspondientes y las actas respectivas.
QUINTO. El Congreso del Estado de C., al dar contestación a los conceptos de invalidez de la demanda de inconstitucionalidad, sustancialmente señaló:
Que el procurador general de la República realiza un estudio de los artículos 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133 constitucionales, sin realizar ningún razonamiento lógico-jurídico para llegar a la premisa mayor de que el artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., es violatorio de los artículos señalados.
Que es infundado lo expresado por el procurador general de la República, en el sentido de que esa honorable legislatura en ningún momento se excedió en sus atribuciones legislativas al imponer la vigencia de ciertas disposiciones legales para combatir el narcomenudeo, así como para proveer los medios necesarios para atender la farmacodependencia.
Que no le asiste la razón al procurador, ya que hay un término de un año para que las Legislaturas de los Estados se adecuen al nuevo marco legal, lapso que inicia a partir del veintiuno de agosto de dos mil nueve; por lo que si bien el decreto impugnado fue publicado en el Periódico Oficial del Estado, el catorce de agosto de dos mil diez, es incuestionable que se ha cumplido con la exigencia impuesta en el decreto federal.
Que esa legislatura estará en aptitud de cumplir con el mandamiento del Congreso de la Unión, al término de tres años a partir de la vigencia del decreto federal, tal como lo dispone el segundo párrafo del mismo.
Que esa legislatura cumplió con el término concedido en el primer párrafo del artículo transitorio del decreto federal, al aprobar y expedir diversas disposiciones legales para combatir el narcomenudeo y de proveer los medios necesarios para combatir la farmacodependencia.
Que resulta inexacto que esa legislatura se esté excediendo del término perentorio de un año a la reforma a partir de la publicación del decreto en el Diario Oficial de la Federación y que impugna el procurador, ya que si ese fuera el caso, se estaría en el supuesto de que la legislatura no realizó ningún trabajo legislativo ordenado por el Congreso de la Unión, lo que no ocurre, ya que al respecto existe reforma legal de catorce de agosto de dos mil diez, de donde se deriva que no se configura ninguna omisión legislativa ni la abstención de adecuar la normatividad legal a la legislación federal.
Que no es posible aplicar disposiciones federales de cómo se debe crear, modificar y aplicar la vigencia de una ley de carácter local, pues a pesar de las facultades concurrentes en materia de narcomenudeo, de caer en el supuesto manifestado por el procurador, se violaría la soberanía de los Estados, conforme a los artículos 40, 41 y 124 de la Constitución Federal.
Que el artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., en el que se establece la entrada de aplicación de las referidas reformas, tiene una justificación razonable y acertada, como se aprecia en el artículo segundo transitorio del multicitado decreto, ya que se advierte la necesidad de instrumentar algunas medidas de carácter presupuestal y administrativo para que sea posible la aplicación de las disposiciones legales reformadas; gestiones que trascienden el ámbito del Poder Legislativo y aún de la entidad federativa, ya que es necesario efectuarlas también en área federal.
SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de C. al rendir su informe, señaló lo siguiente:
Que sólo actuó dentro del marco jurídico que le corresponde al participar en la promulgación y publicación del decreto impugnado; correspondiéndole al Legislativo, la defensa de la constitucionalidad del mismo.
Que el promovente de la acción sólo se limita a impugnar el artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., por violación directa de los preceptos 16, 73, fracciones XVI y XXI, 124 y 133 constitucionales; sin embargo, no realiza impugnación alguna respecto del procedimiento legislativo de creación de la ley, en este caso del decreto, sino únicamente lo referente a su entrada en vigor, en contra de la vacatio legis, misma que forma parte del proceso legislativo.
Que dichos conceptos de violación no encuadran en hipótesis legales que deban ser observadas por el Poder Legislativo Estatal, cuya omisión se traduzca en violaciones a la Carta Magna, pues el artículo que se impugna encuentra fundamento en lo establecido en el decreto que reformó las leyes federales que además de otorgar un plazo determinado por un año para que a partir de su entrada en vigor, las Legislaturas Locales realizaran las adecuaciones a sus ordenamientos legales, otorgó tres años para que se lleven por parte de las entidades y sus legislaturas las acciones necesarias, prorrogando entonces, el término para que las Legislaturas Locales cumplan con lo preceptuado en ese transitorio; que de ello se desprende la constitucionalidad del artículo transitorio primero que adiciona y reforma diversos artículos de la Ley Estatal de Salud; de la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daño y Reinserción Social de las Personas con Adicción en el Estado de C.; del Código de Procedimientos Penales del Estado de C.; de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de la misma entidad.
Que por tanto, no le asiste la razón al procurador general de la República, al invocar la inconstitucionalidad del artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O.
SÉPTIMO. Una vez cerrada la instrucción en este asunto, se envió el expediente a la Ministra instructora, para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que es el procurador general de la República quien plantea la posible contradicción del artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley de Salud, de la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daño y Reinserción Social de Personas con Adicción, del Código de Procedimientos Penales y de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas para el Estado de C. y la Constitución Federal.
SEGUNDO. La presente acción de inconstitucionalidad fue presentada en tiempo y forma, de acuerdo a lo siguiente:
De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo legal para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al en que se publicó la norma impugnada en el medio de difusión oficial, sin perjuicio de que si el último día del plazo para su presentación fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
En este entendido, si el Decreto 1047/2010 II P.O., que contiene el artículo primero transitorio impugnado fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de C., el catorce de agosto de dos mil diez, el plazo para ejercer esta vía constitucional dio inicio el quince siguiente y concluyó el trece de septiembre del mismo año.
En esa tesitura, se advierte que la presente acción fue presentada con oportunidad, toda vez que se recibió el escrito de demanda inicial en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el trece de septiembre de dos mil diez, según consta del sello de recepción que obra al reverso de la foja treinta y ocho del expediente.
Por tanto, la acción de inconstitucionalidad en estudio fue presentada conforme a lo establecido en la ley reglamentaria de la materia.
TERCERO. A continuación se procede al análisis de la legitimación del promovente, por ser un supuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, faculta al procurador general de la República para interponer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.
De igual forma es de señalar que, en la especie se actualiza el supuesto jurídico citado en el precepto constitucional que antecede, toda vez que plantea la probable inconstitucionalidad del artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., por el que se reforman y adicionan la Ley de Salud, la Ley para la prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daño y Reinserción Social de Personas con Adicción, el Código de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas ellas para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial del Estado el catorce de agosto de dos mil diez.
Ahora bien, quien suscribe la demanda inicial de acción de inconstitucionalidad es A.C.C., en su carácter de procurador general de la República, cargo que acredita con copia certificada del nombramiento otorgado por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a su favor (foja treinta y nueve del expediente).
En este entendido, para determinar la representación jurídica de dicha institución, es menester observar el contenido de los artículos 102, apartado A, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6, fracción II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que al respecto señalan:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"...
"El procurador general de la República intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de esta Constitución."
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
"Artículo 6. Son atribuciones indelegables del procurador general de la República:
"...
"II. Intervenir en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos previstos en dicho precepto y en las leyes aplicables."
Ahora, la representación jurídica de la Procuraduría General de la República, recae originalmente en su titular;(1) por tanto, dicho servidor público federal es quien se encuentra facultado constitucional y legalmente para representar a esa institución.
A mayor abundamiento, conviene citar la siguiente tesis jurisprudencial:
"Núm. registro: 188899
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XIV, septiembre de 2001
"Tesis: P./J. 98/2001
"Página: 823
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."
Por lo que en la especie, es de considerarse que, el procurador general de la República es un órgano legitimado constitucionalmente para ejercer la acción de inconstitucionalidad de una ley; y que la persona que suscribe la demanda inicial es su titular, mismo que cuenta con la personería necesaria para representar a dicha institución.
CUARTO. Previo al estudio de fondo del asunto, conviene analizar las cuestiones de improcedencia o sobreseimiento que pudieran actualizarse, ya sea que las partes las hagan valer o en su defecto, este Alto Tribunal las advierta de oficio, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 19 de la Ley reglamentaria de la materia.
Al respecto, el Congreso del Estado de C., solicita el sobreseimiento de la presente acción de inconstitucionalidad en términos del artículo 59, relacionado con el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ello en razón de que el artículo primero transitorio, ahora impugnado, forma parte del Decreto 1047/2010 II P.O., mismo que aún no tiene aplicación a los gobernados, por lo que es incuestionable que jurídicamente carece del imperativo legal; que el lapso temporal otorgado constituye la vacatio legis, de los ordenamientos reformados, lo que significa que su vigencia aún no inicia formalmente.
Debe desestimarse la causal de improcedencia invocada, pues conforme al artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al en que la ley cuya invalidez se reclama fue publicada en el medio oficial correspondiente, por lo que resulta que para efecto de la promoción de dicho medio de control constitucional, basta la publicación de la norma en el medio de publicación oficial, sin que ello se condicione al inicio de vigencia, como se pretende.
Tiene aplicación a lo anterior la siguiente tesis:
"Núm. registro: 194619
"Jurisprudencia
"Materia(s): Constitucional
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: IX, febrero de 1999
"Tesis: P./J. 2/99
"Página: 287
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PLAZO PARA INTERPONERLA ES A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE DE LA PUBLICACIÓN OFICIAL DE LA NORMA IMPUGNADA. El hecho de que la norma general impugnada haya iniciado su vigencia o se haya llevado a cabo el primer acto de aplicación de la misma antes de su publicación, resulta irrelevante para efectos del cómputo para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, ya que conforme a los artículos 105, fracción II, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 60 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del precepto constitucional citado, el plazo para promoverla es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al en que la ley cuya invalidez se reclama fue publicada en el medio oficial correspondiente.
"Acción de inconstitucionalidad 1/98. Diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. 20 de octubre de 1998. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.N.S.M.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: J.A.G.Á.."
En virtud de que este Alto Tribunal no advierte que en el presente asunto se actualice causal de improcedencia o motivo de sobreseimiento alguno, se procede al estudio de los conceptos de invalidez que se hacen valer.
QUINTO. El actor en sus conceptos de invalidez plantea esencialmente, que el legislador local, con el artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., por el que se reforman y adicionan artículos de la Ley de Salud, la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daño y Reinserción Social de Personas con Adicción, el Código de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el catorce de agosto de dos mil diez, indebidamente amplía el término para la entrada en vigor de las disposiciones en materia de narcomenudeo hasta el quince de agosto de dos mil once, ya que debió establecer su vigencia a partir del veintiuno de agosto de dos mil diez, esto es, al completarse el año que el legislador federal otorgó a las Legislaturas de los Estados para adecuar sus normas en esa materia, en términos de lo establecido en el segundo párrafo del artículo primero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de agosto de dos mil nueve.
Que es una atribución exclusiva del Legislativo Federal establecer la vigencia de las normas en materia de narcomenudeo, de conformidad con los numerales 16, y 73, fracciones XVI y XXI, constitucionales, por lo que el legislador local se excedió en sus atribuciones al ampliar el término para la entrada en vigor de las disposiciones en esa materia.
Son infundados los argumentos de invalidez planteados y para demostrarlo se abordarán los siguientes temas:
I.P. constitucional de control aplicable.
II. Disposiciones aplicables de la Ley General de Salud.
III. Juicio abstracto de constitucionalidad.
I.P. constitucional de control aplicable
En el presente caso, la cuestión por dilucidar se circunscribe a determinar si el legislador del Estado de C., al emitir la norma general impugnada, se excedió o no en sus atribuciones, invadiendo una esfera competencial exclusiva y excluyente del Congreso de la Unión.
El contraste de la norma legal impugnada se realiza a la luz, primordialmente, de los artículos 4o. y 73, fracciones XVI y XXI, párrafo tercero, constitucionales.
Como lo ha hecho este Tribunal Pleno en ocasiones anteriores,(2) es preciso desentrañar el sentido y alcance de los parámetros constitucionales de control aplicables.
La concurrencia en la materia de salubridad general se estableció en mil novecientos ochenta y tres, cuando se reformó el artículo 4o. constitucional para incluir el derecho a la protección de la salud como un derecho fundamental en el Texto Constitucional.
El párrafo adicionado al artículo 4o. delega en el legislador ordinario la facultad de establecer, mediante una ley general, la concurrencia en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de la propia Constitución.
El artículo 73, fracción XVI,(3) establece, desde su texto original, que el Congreso de la Unión tiene facultad para establecer leyes sobre salubridad general en la República.(4)
En ejercicio de esa competencia, el Congreso Federal emitió la Ley General de Salud, publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de mil novecientos ochenta y tres.
En virtud del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de noviembre de dos mil cinco,(5) se adicionó un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue (énfasis añadido):
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXI. Para establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse; expedir una ley general en materia de secuestro, que establezca, como mínimo, los tipos penales y sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios; así como legislar en materia de delincuencia organizada.
"Las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales.
"En las materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales."
Al efecto, es preciso interpretar la disposición constitucional bajo análisis, en el contexto sistemático en que se inserta, a la luz de la estructura federal del Estado Mexicano.
Ante todo, es preciso señalar que el término "concurrencia" tiene un sentido técnico en el lenguaje constitucional y el concepto de concurrencia debe analizarse dependiendo de la materia en la cual se aplica,(6) toda vez que las materias concurrentes que se han ido generando en la Constitución no se crearon todas en un mismo momento, sino que responden a elementos históricos específicos que requieren de un análisis particular en cada tipo de caso.
En el orden jurídico mexicano, las facultades concurrentes entrañan que las entidades federativas, inclusive el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, pueden actuar válidamente respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes mediante una ley general.
Las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que pretenden ser la plataforma mínima o piso de regulación desde el que las entidades pueden darse sus propias normativas, tomando en cuenta su realidad social.
Es preciso destacar que las referidas leyes generales se expiden por el Congreso de la Unión por delegación del Poder Constituyente Permanente. En ese sentido, puede afirmarse que las leyes generales son leyes federales.
Sirven de apoyo a lo anterior las tesis plenarias de jurisprudencia: P./J. 142/2001 y P./J. 5/2010, de rubros: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES."(7) y "LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES."(8)
El artículo 73, fracción XXI, párrafo tercero, de la Constitución Federal establece que en las materias concurrentes previstas en la propia Constitución, las "leyes federales" establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales.
Así, la referida disposición delega en favor del Congreso Federal la autorización, para que en las materias concurrentes previstas en la propia Constitución, establezca "los supuestos" en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales.
Bajo un análisis estructural, puede decirse que la disposición bajo estudio es una norma constitutiva(9) de rango constitucional que confiere al Congreso de la Unión poder para legislar. En tal virtud, establece o especifica las condiciones para dictar normas generales en la materia de que se trata, es decir, en las materias concurrentes previstas expresamente en la propia Constitución General de la República, como la salubridad general.
Así, dentro del hecho operativo o supuesto de la norma, se establece que, entre las condiciones de la producción normativa válida, se encuentra que debe tratarse de las materias concurrentes especificadas expresamente en la Constitución Federal.
Dándose ese hecho normativo, el Congreso Federal, como se indicó, está facultado para establecer, en "leyes federales", los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales.
Es preciso señalar que mediante la norma constitutiva en análisis, que confiere al Congreso de la Unión, bajo determinadas condiciones, poder normativo para legislar en la materia indicada, el Poder Constituyente Permanente, autoriza, a su vez, expresamente a las autoridades del fuero común para que puedan conocer y resolver sobre delitos federales en los supuestos que establezcan las "leyes federales."
Cabe destacar que en la formulación normativa del artículo 73, fracción XXI, párrafo tercero, figura un término que resulta crítico para dilucidar el sentido y alcance de la disposición constitucional bajo análisis, a saber: "supuestos".(10) En el contexto en que aparece dicho término tiene un sentido normativo que significa, en general, las condiciones de la producción normativa a cargo de las entidades federativas, lo que incluye, entre otros aspectos, las bases, condiciones e hipótesis para que las autoridades del fuero común puedan conocer y resolver sobre delitos federales, en particular, la determinación de los elementos del tipo penal, mas no las condiciones de operación que deben darse en el interior de cada una de las entidades federativas.
En el procedimiento de la citada adición constitucional, la Cámara de Diputados, como Cámara Revisora, se refirió a diversas iniciativas de decreto de reformas, tres presentadas por diputados del Partido Acción Nacional, una presentada por el Congreso del Estado de Jalisco y la presentada por el Poder Ejecutivo Federal. Si bien la iniciativa del Ejecutivo Federal fue la que se consideró en el procedimiento que condujo a la aprobación del decreto de adición, todas ellas, sin excepción, proponían la conveniencia, en el marco de nuevos esquemas de corresponsabilidad o colaboración, de modificar el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal para conferir al legislador ordinario la facultad para distribuir la competencia entre la Federación y las entidades federativas para conocer de determinados delitos, particularmente de ciertos delitos contra la salud, dada la necesidad de enfrentar la creciente criminalidad en todo el territorio nacional.
De la exposición de motivos de la iniciativa del Poder Ejecutivo Federal(11) y de los dictámenes respectivos,(12) así como de las Minutas que fueron aprobadas en los términos de la iniciativa, cabe establecer que la adición de un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 constitucional se sustentó, primordialmente, en las razones siguientes:
(1) La materia de salud pública merece especial atención, ya que la misma se ha visto seriamente afectada por la proliferación del consumo de estupefacientes y sustancias psicotrópicas en todo el territorio nacional, lo que demuestra el incremento de delitos contra la salud en su modalidad de posesión, comercio o suministro ilícito, para su distribución en dosis individuales, lo que constituye -dice la iniciativa- "una de las amenazas más serias que enfrenta el Estado Mexicano ya que pone en riesgo no sólo la salud y seguridad públicas, sino que incluso llega a atentar contra la seguridad nacional."
(2) La Ley Fundamental reconoce el derecho fundamental que toda persona tiene a la protección de la salud.
(3) Posibilita que la ley defina las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud.
(4) Establece la concurrencia de la Federación y los Estados en materia de salubridad general.
(5) El narcomenudeo, por sus características peculiares, constituye una conducta que afecta severamente la salubridad general de la comunidad del Estado en que tiene lugar su comisión.
(6) De lo anterior se sigue la conveniencia de que la propia Constitución confiera a las autoridades del fuero común facultades para "penalizar las conductas que atenten contra los valores jurídicos que al concepto de salubridad general le son inmanentes".
(7) Es imprescindible generar instrumentos de coordinación y cooperación, sobre la base de un sólido sustento constitucional y legal, para que las autoridades de las entidades federativas, por ser éstas las que generalmente tienen conocimiento inmediato de este tipo de ilícitos, en colaboración con las autoridades federales, ataquen el fenómeno antes descrito desde sus raíces, bajo una visión conjunta de Estado.
(8) La finalidad primordial de la adición constitucional es cimentar la base constitucional mediante la cual se conceda a los Estados, de conformidad con la legislación federal, la facultad de investigar, perseguir y sancionar la consumación de delitos federales que tengan relación con las materias en que la Constitución reconoce la concurrencia de ambos órdenes competenciales, particularmente, pero no exclusivamente, delitos como el narcomenudeo.
(9) Resulta imprescindible fortalecer las facultades de las entidades federativas, como lo es la defensa conjunta frente a la delincuencia en sus diversas expresiones, particularmente en sus manifestaciones organizadas y para su combate se requiere del otorgamiento de las facultades necesarias para la actuación ágil, oportuna y eficaz de las autoridades locales.
Conforme con lo antes expuesto, se establece que en el artículo 73, fracción XXI, párrafo tercero, constitucional hay un mandato explícito del Poder Constituyente Permanente para que en las materias concurrentes previstas constitucionalmente (en el caso, salud), las "leyes federales" (es decir, hay una delegación a favor del Congreso de la Unión) establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales (en el caso, delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo).
II. Disposiciones aplicables de la Ley General de Salud
En el contexto anterior, es preciso ahora considerar, en lo que interesa, el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, en particular por el que se reformó la fracción XXIII del artículo 3; el párrafo primero del artículo 192; se adicionó un capítulo VII denominado: "Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo", que comprende los numerales 473 a 482, todos de la Ley General de Salud.
Al respecto, la razón primordial por la que se tiene en cuenta la referida Ley General de Salud es que no solamente resulta necesaria para comprender el sentido y alcance total de las normas aplicables, dado el carácter sistemático del derecho, sino que, sobre todo, en dicha ley, por disposición constitucional, es la que distribuye las competencias en la materia. En relación con lo anterior, es preciso señalar que este Alto Tribunal ha sostenido que en materias concurrentes es válido utilizar las leyes generales como parámetro de contraste en la acción de inconstitucionalidad.(13)
Ahora bien, los artículos del referido decreto federal, en lo que interesa, son:
"Artículo 3o. En los términos de esta ley, es materia de salubridad general:
"...
(Reformada, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"XXIII. La prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia."
"Artículo 13. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:
"A. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud:
"...
(Reformada, D.O.F. 10 de junio de 2011)
"II. En las materias enumeradas en las fracciones I, III, XV Bis, XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI y XXVII del artículo 3o. de esta ley, organizar y operar los servicios respectivos y vigilar su funcionamiento por sí o en coordinación con dependencias y entidades del sector salud;
"...
"B. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales:
(Reformada, D.O.F. 10 de junio de 2011)
"I. Organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salubridad general a que se refieren las fracciones II, II Bis, IV, IV Bis, IV Bis 1, IV Bis 2, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXVI Bis y XXVII Bis, del artículo 3o. de esta ley, de conformidad con las disposiciones aplicables;
"...
(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"C. Corresponde a la Federación y a las entidades federativas la prevención del consumo de narcóticos, atención a las adicciones y persecución de los delitos contra la salud, en los términos del artículo 474 de esta ley."
(Reformado, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"Artículo 192. La Secretaría de Salud elaborará un programa nacional para la prevención y tratamiento de la farmacodependencia, y lo ejecutará en coordinación con dependencias y entidades del sector salud y con los gobiernos de las entidades federativas.
"Este programa establecerá los procedimientos y criterios para la prevención, tratamiento y control de las adicciones y será de observancia obligatoria para los prestadores de servicios de salud del Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional y en los establecimientos de los sectores público, privado y social que realicen actividades preventivas, de tratamiento y de control de las adicciones y la farmacodependencia.
"Las campañas de información y sensibilización que reciba la población deberán estar basadas en estudios científicos y alertar de manera adecuada sobre los efectos y daños físicos y psicológicos del consumo de estupefacientes y psicotrópicos.
"De conformidad con los términos establecidos por el programa nacional para la prevención y tratamiento de la farmacodependencia, los gobiernos de las entidades federativas serán responsables de:
"I. Promover y llevar a cabo campañas permanentes de información y orientación al público, para la prevención de daños a la salud provocados por el consumo de estupefacientes y psicotrópicos; y
"II. Proporcionar información y brindar la atención médica y los tratamientos que se requieran a las personas que consuman estupefacientes y psicotrópicos."
(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"Artículo 192 Q.. Para el tratamiento de los farmacodependientes, las dependencias y entidades de la administración pública en materia de salubridad general, tanto federales como locales, deberán crear centros especializados en tratamiento, atención, y rehabilitación, con base en sistemas modernos de tratamiento y rehabilitación, fundamentados en el respeto a la integridad y a la libre decisión del farmacodependiente.
"La ubicación de los centros se basará en estudios rigurosos del impacto de las adicciones en cada región del país y deberá:
"I.C. un padrón de instituciones y organismos públicos y privados que realicen actividades de prevención, tratamiento, atención y reinserción social en materia de farmacodependencia, que contenga las características de atención, condiciones y requisitos para acceder a los servicios que ofrecen, y
"II. Celebrar convenios de colaboración con instituciones nacionales e internacionales de los sectores social y privado, y con personas físicas que se dediquen a la prevención, tratamiento, atención y reinserción social en materia de farmacodependencia, con el fin de que quienes requieran de asistencia, puedan, conforme a sus necesidades, características, posibilidades económicas, acceder a los servicios que todas estas instituciones o personas físicas ofrecen."
(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"Artículo 193 Bis. Cuando el centro o institución reciba reporte del no ejercicio de la acción penal, en términos del artículo 478 de esta ley, las autoridades de salud deberán citar al farmacodependiente o consumidor, a efecto de proporcionarle orientación y conminarlo a tomar parte en los programas contra la farmacodependencia o en aquellos preventivos de la misma.
"Al tercer reporte del Ministerio Público el tratamiento del farmacodependiente será obligatorio."
"Artículo 204. ...
(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 2009)
"Las autoridades de seguridad pública de los tres órdenes de gobierno participarán en la prevención y combate a las actividades de posesión, comercio o suministro de estupefacientes y psicotrópicos cuando dichas actividades se realicen en lugares públicos, y actuarán conforme a sus atribuciones."
"Capítulo VII
"Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo
"Artículo 473. Para los efectos de este capítulo se entenderá por:
"I. Comercio: la venta, compra, adquisición o enajenación de algún narcótico;
"II. Farmacodependencia: Es el conjunto de fenómenos de comportamiento, cognoscitivos y fisiológicos, que se desarrollan luego del consumo repetido de estupefacientes o psicotrópicos de los previstos en los artículos 237 y 245, fracciones I a III, de esta ley;
"III. Farmacodependiente: Toda persona que presenta algún signo o síntoma de dependencia a estupefacientes o psicotrópicos;
"IV. Consumidor: Toda persona que consume o utilice estupefacientes o psicotrópicos y que no presente signos ni síntomas de dependencia;
"V.N.: los estupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias o vegetales que determinen esta ley, los convenios y tratados internacionales de observancia obligatoria en México y los que señalen las demás disposiciones legales aplicables en la materia;
"VI. Posesión: la tenencia material de narcóticos o cuando éstos están dentro del radio de acción y disponibilidad de la persona;
"VII. Suministro: la transmisión material de forma directa o indirecta, por cualquier concepto, de la tenencia de narcóticos, y
"VIII. Tabla: la relación de narcóticos y la orientación de dosis máximas de consumo personal e inmediato prevista en el artículo 479 de esta ley."
"Artículo 474. Las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las entidades federativas, conocerán y resolverán de los delitos o ejecutarán las sanciones y medidas de seguridad a que se refiere este capítulo, cuando los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla, siempre y cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no existan elementos suficientes para presumir delincuencia organizada.
"Las autoridades federales conocerán de los delitos en cualquiera de los casos siguientes:
"I. En los casos de delincuencia organizada.
"II. La cantidad del narcótico sea igual o mayor a la referida en el primer párrafo de este artículo.
"III. El narcótico no esté contemplado en la tabla.
"IV. Independientemente de la cantidad del narcótico el Ministerio Público de la Federación:
"a) Prevenga en el conocimiento del asunto, o
"b) Solicite al Ministerio Público del fuero común la remisión de la investigación.
"La autoridad federal conocerá de los casos previstos en las fracciones II y III anteriores, de conformidad con el Código Penal Federal y demás disposiciones aplicables. En los casos de la fracción IV de este artículo se aplicará este capítulo y demás disposiciones aplicables.
"Para efecto de lo dispuesto en el inciso b) de la fracción IV anterior, bastará con que el Ministerio Público de la Federación solicite a la autoridad competente de la entidad federativa, le remita la investigación correspondiente. Las diligencias desahogadas hasta ese momento por las autoridades de las entidades federativas gozarán de plena validez.
"En la instrumentación y ejecución de los operativos policíacos que se realicen para cumplir con dichas obligaciones las autoridades se coordinarán en los términos que establece la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y demás disposiciones aplicables.
"El Ministerio Público de la Federación podrá solicitar a las autoridades de seguridad pública de las entidades federativas, le remitan informes relativos a la investigación de los delitos a que se refiere este capítulo.
"El Ministerio Público de las entidades federativas deberá informar oportunamente al Ministerio Público de la Federación del inicio de las averiguaciones previas, a efecto de que éste cuente con los elementos necesarios para, en su caso, solicitar la remisión de la investigación en términos de la fracción IV inciso b) de este artículo.
"En los casos a que se refiere el segundo párrafo de este artículo, el Ministerio Público del fuero común podrá practicar las diligencias de averiguación previa que correspondan y remitirá al Ministerio Público de la Federación, dentro de los tres días de haberlas concluido, el acta o actas levantadas y todo lo que con ellas se relacione.
"Si hubiese detenidos, la remisión se hará sin demora y se observarán las disposiciones relativas a la retención ministerial por flagrancia.
"Cuando el Ministerio Público de la Federación conozca de los delitos previstos en este capítulo podrá remitir al Ministerio Público de las entidades federativas la investigación para los efectos del primer párrafo de este artículo, siempre que los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla, la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no se trate de casos de la delincuencia organizada.
"Si de las constancias del procedimiento se advierte la incompetencia de las autoridades del fuero común, remitirá el expediente al Ministerio Público de la Federación o al Juez Federal que corresponda, dependiendo de la etapa procesal en que se encuentre, a fin de que se continúe el procedimiento, para lo cual las diligencias desahogadas hasta ese momento por la autoridad considerada incompetente gozarán de plena validez."
"Artículo 475. Se impondrá prisión de cuatro a ocho años y de doscientos a cuatrocientos días multa, a quien sin autorización comercie o suministre, aún gratuitamente, narcóticos previstos en la tabla, en cantidad inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla.
"Cuando la víctima fuere persona menor de edad o que no tenga capacidad para comprender la relevancia de la conducta o para resistir al agente; o que aquélla fuese utilizada para la comisión de los mismos se aplicará una pena de siete a quince años de prisión y de doscientos a cuatrocientos días multa.
"Las penas que en su caso resulten aplicables por este delito serán aumentadas en una mitad, cuando:
"I. Se cometan por servidores públicos encargados de prevenir, denunciar, investigar, juzgar o ejecutar las sanciones por la comisión de conductas prohibidas en el presente capítulo. Además, en este caso, se impondrá a dichos servidores públicos destitución e inhabilitación hasta por un tiempo igual al de la pena de prisión impuesta;
"II. Se cometan en centros educativos, asistenciales, policiales o de reclusión, o dentro del espacio comprendido en un radio que diste a menos de trescientos metros de los límites de la colindancia del mismo con quienes a ellos acudan, o
"III. La conducta sea realizada por profesionistas, técnicos, auxiliares o personal relacionado con las disciplinas de la salud en cualesquiera de sus ramas y se valgan de esta situación para cometerlos. En este caso se impondrá, además, suspensión e inhabilitación de derechos o funciones para el ejercicio profesional u oficio hasta por cinco años. En caso de reincidencia podrá imponerse, además, suspensión definitiva para el ejercicio profesional, a juicio de la autoridad judicial."
"Artículo 476. Se impondrá de tres a seis años de prisión y de ochenta a trescientos días multa, al que posea algún narcótico de los señalados en la tabla, en cantidad inferior a la que resulte de multiplicar por mil las cantidades previstas en dicha tabla, sin la autorización correspondiente a que se refiere esta ley, siempre y cuando esa posesión sea con la finalidad de comerciarlos o suministrarlos, aún gratuitamente."
"Artículo 477. Se aplicará pena de diez meses a tres años de prisión y hasta ochenta días multa al que posea alguno de los narcóticos señalados en la tabla en cantidad inferior a la que resulte de multiplicar por mil las previstas en dicha tabla, sin la autorización a que se refiere esta ley, cuando por las circunstancias del hecho tal posesión no pueda considerarse destinada a comercializarlos o suministrarlos, aún gratuitamente.
"No se procederá penalmente por este delito en contra de quien posea medicamentos que contengan alguno de los narcóticos previstos en la tabla, cuya venta al público se encuentre supeditada a requisitos especiales de adquisición, cuando por su naturaleza y cantidad dichos medicamentos sean los necesarios para el tratamiento de la persona que los posea o de otras personas sujetas a la custodia o asistencia de quien los tiene en su poder."
"Artículo 478. El Ministerio Público no ejercerá acción penal por el delito previsto en el artículo anterior, en contra de quien sea farmacodependiente o consumidor y posea alguno de los narcóticos señalados en la tabla, en igual o inferior cantidad a la prevista en la misma, para su estricto consumo personal y fuera de los lugares señalados en la fracción II del artículo 475 de esta ley. La autoridad ministerial informará al consumidor la ubicación de las instituciones o centros para el tratamiento médico o de orientación para la prevención de la farmacodependencia.
"El Ministerio Público hará reporte del no ejercicio de la acción penal a la autoridad sanitaria de la entidad federativa donde se adopte la resolución con el propósito de que ésta promueva la correspondiente orientación médica o de prevención. La información recibida por la autoridad sanitaria no deberá hacerse pública pero podrá usarse, sin señalar identidades, para fines estadísticos."
"Artículo 479. Para los efectos de este capítulo se entiende que el narcótico está destinado para su estricto e inmediato consumo personal, cuando la cantidad del mismo, en cualquiera de sus formas, derivados o preparaciones no exceda de las previstas en el listado siguiente:
Ver listado
"Artículo 480. Los procedimientos penales y, en su caso, la ejecución de las sanciones por delitos a que se refiere este capítulo, se regirán por las disposiciones locales respectivas, salvo en los casos del destino y destrucción de narcóticos y la clasificación de los delitos como graves para fines del otorgamiento de la libertad provisional bajo caución, en los cuales se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales."
Por su parte, los artículos transitorios del también Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud -antes referidas-, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, son del tenor literal siguiente:
"Transitorios
"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
"Para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda.
"La Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."
"Segundo. Los procedimientos penales que se estén sustanciando a la entrada en vigor del presente decreto se seguirán conforme a las disposiciones vigentes al momento de la comisión de los hechos."
"Tercero. A las personas que hayan cometido un delito de los contemplados en el presente decreto con anterioridad a su entrada en vigor, incluidas las procesadas o sentenciadas, les serán aplicables las disposiciones vigentes en el momento en que se haya cometido.
"Cuarto. Las autoridades competentes financiaran (sic) las acciones derivadas del cumplimiento del presente decreto con los recursos que anualmente se prevea en el presupuesto de egresos de la Federación, sin menoscabo de los recursos que para tales efectos aporten las entidades federativas."
"Quinto. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto."
Acorde con una interpretación sistemática de las disposiciones antes invocadas y de otras aplicables de la Ley General de Salud, cabe establecer lo siguiente:
De conformidad con la fracción II del apartado A del artículo 13 transcrito, corresponde a la Federación organizar, operar y vigilar el funcionamiento de diversos servicios de salubridad general, entre ellos, los previstos en la fracción XXIII del artículo 3o., que señala:
"Artículo 3o. En los términos de esta ley, es materia de salubridad general:
"...
"XXIII. La prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia."
Así, en principio, los servicios de salubridad relativos a la prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia están conferidos en exclusiva a la Federación, en cuanto no están contemplados entre los que corresponde organizar, operar y supervisar a las entidades federativas en términos de la fracción I del apartado B del citado artículo 13.
No obstante, se dice en principio, toda vez que la conclusión anterior se modula en lo dispuesto en el apartado C del multicitado artículo 13, al especificar un ámbito de concurrencia o de competencia compartida entre la Federación y las entidades federativas, que comprende: (i) la prevención del consumo de narcóticos; (ii) la atención a las adicciones; y, (iii) la persecución de los delitos contra la salud en los términos del artículo 474 del propio ordenamiento.
Dicha competencia conjunta, en lo que concierne a la prevención del consumo de narcóticos y atención a las adicciones, se desarrolla en el capítulo IV del título décimo primero de la Ley General de Salud, relativo al programa contra la farmacodependencia, de conformidad, entre otros, con los artículos 192 y 192 Q. del invocado ordenamiento.
Los preceptos anteriores establecen las acciones que corresponde llevar a cabo a las entidades federativas en materia de prevención del consumo y atención a las adicciones. Se trata de facultades acotadas y supeditadas a la coordinación de la Secretaría de Salud y a los lineamientos del capítulo respectivo de la Ley General de Salud.
En lo concerniente a la concurrencia para la persecución de los delitos contra la salud, el artículo 13, apartado C, de la ley general en cuestión, remite al artículo 474.
De lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, se desprenden, en lo que interesa, los siguientes elementos normativos:
El primer párrafo del artículo 474 de la Ley General de Salud establece que las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las entidades federativas, conocerán y resolverán de los delitos o ejecutarán las sanciones y medidas de seguridad a que se refiere el capítulo VII de la propia Ley General de Salud (denominado "Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo"), cuando los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla, es decir, la relación de narcóticos y la orientación de dosis máximas de consumo personal e inmediato prevista en el artículo 479 de la Ley General de Salud, siempre y cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no existan elementos suficientes para presumir delincuencia organizada.
Por otra parte, el segundo párrafo del artículo 474 establece que las autoridades federales conocerán de los delitos en cualquiera de los casos siguientes:
I. En los casos de delincuencia organizada.
II. La cantidad del narcótico sea igual o mayor a la referida en el primer párrafo del propio artículo 474, es decir, cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en la mencionada tabla.
III. El narcótico no esté contemplado en la tabla.
IV. Independientemente de la cantidad del narcótico el Ministerio Público de la Federación:
a) Prevenga en el conocimiento del asunto, o
b) Solicite al Ministerio Público del fuero común la remisión de la investigación.
La autoridad federal conocerá de los casos previstos en las fracciones II y III anteriores, de conformidad con el Código Penal Federal y demás disposiciones aplicables. En los casos de la fracción IV del propio artículo 474 se aplicará el capítulo VII de la propia Ley General de Salud y demás disposiciones aplicables.
Para efecto de lo dispuesto en el inciso b) de la fracción IV del citado artículo 474, bastará con que el Ministerio Público de la Federación solicite a la autoridad competente de la entidad federativa, le remita la investigación correspondiente. Las diligencias desahogadas hasta ese momento por las autoridades de las entidades federativas gozarán de plena validez.
En la instrumentación y ejecución de los operativos policíacos que se realicen para cumplir con dichas obligaciones las autoridades se coordinarán en los términos que establece la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y demás disposiciones aplicables.
El Ministerio Público de la Federación podrá solicitar a las autoridades de seguridad pública de las entidades federativas, le remitan informes relativos a la investigación de los delitos a que se refiere el capítulo VII de la propia Ley General de Salud.
El Ministerio Público de las entidades federativas deberá informar oportunamente al Ministerio Público de la Federación del inicio de las averiguaciones previas, a efecto de que éste cuente con los elementos necesarios para, en su caso, solicitar la remisión de la investigación en términos de la fracción IV inciso b) del artículo 474.
En los casos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 474, el Ministerio Público del fuero común podrá practicar las diligencias de averiguación previa que correspondan y remitirá al Ministerio Público de la Federación, dentro de los tres días de haberlas concluido, el acta o actas levantadas y todo lo que con ellas se relacione.
Si hubiese detenidos, la remisión se hará sin demora y se observarán las disposiciones relativas a la retención ministerial por flagrancia.
Cuando el Ministerio Público de la Federación conozca de los delitos previstos en capítulo VII de la propia Ley General de Salud podrá remitir al Ministerio Público de las entidades federativas la investigación para los efectos del primer párrafo del artículo 474, siempre que los narcóticos objeto de los mismos estén previstos en la tabla, la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no se trate de casos de la delincuencia organizada.
Si de las constancias del procedimiento se advierte la incompetencia de las autoridades del fuero común, remitirá el expediente al Ministerio Público de la Federación o al Juez Federal que corresponda, dependiendo de la etapa procesal en que se encuentre, a fin de que se continúe el procedimiento, para lo cual las diligencias desahogadas hasta ese momento por la autoridad considerada incompetente gozarán de plena validez.
Como podrá advertirse de la narrativa anterior, el artículo 474 de la Ley General de Salud establece un esquema de competencias dual en el que intervienen las autoridades de las entidades federativas y las autoridades federales, conforme al cual las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las entidades federativas, conocerán y resolverán de los delitos o ejecutarán las sanciones y medidas de seguridad a que se refiere el capítulo VII de la propia Ley General de Salud (denominado "Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo"), cuando:
1) Los narcóticos objeto de los mismos delitos estén previstos en la tabla;
2) La cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla; y,
3) No existan elementos suficientes para presumir delincuencia organizada.
El referido esquema de competencias dual encuentra sustento -en el último análisis constitucional- en la denominada jurisdicción concurrente establecida en el párrafo tercero de la fracción XXI del artículo 73 constitucional.
Por su parte, las autoridades federales conocerán de los delitos en cualquiera de los casos siguientes:
I. En los casos de delincuencia organizada.
II. La cantidad del narcótico sea igual o mayor a la referida en el primer párrafo del propio artículo 474, es decir, cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en la mencionada tabla.
III. El narcótico no esté contemplado en la tabla.
IV. Independientemente de la cantidad del narcótico el Ministerio Público de la Federación:
a) Prevenga en el conocimiento del asunto, o
b) Solicite al Ministerio Público del fuero común la remisión de la investigación.
Ahora, el artículo primero transitorio del Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, dispone, a la letra, lo siguiente:
"El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
"Para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda.
"La Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."
Dicho artículo primero transitorio especifica diversas disposiciones transitorias que es preciso distinguir:
Primer párrafo del artículo primero transitorio (de aquí en adelante "disposición transitoria # 1"): establece la fecha en que el decreto entrará en vigor, a saber: al día siguiente de su publicación, es decir, el veintiuno de agosto de dos mil nueve, dado que el decreto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veinte del mismo mes y año. Asimismo, establece el momento a partir del cual empezarán a correr los plazos indicados en la demás disposiciones transitorias. El texto de esta disposición transitoria, que establece la fecha de entrada en vigor del decreto (sistema sucesivo), no parece ofrecer problema interpretativo alguno.
Segundo párrafo del artículo primero transitorio (de aquí en adelante "disposición transitoria # 2"): dispone que, para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del decreto (es decir, el veintiuno de agosto de dos mil nueve) "para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda".
Tercer párrafo del artículo primero transitorio (de aquí en adelante "disposición transitoria # 3"): finalmente, el párrafo tercero dispone que la Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del decreto (es decir, el veintiuno de agosto de dos mil nueve) "para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo", es decir, en el citado decreto de modificaciones a la Ley General de Salud.
Ahora bien, de una interpretación de las normas señaladas se obtiene que la formulación normativa de las disposiciones transitorias identificadas como 2 y 3 plantea ciertas cuestiones interpretativas sobre su sentido y alcance que es preciso dilucidar, ya que los propios textos normativos son ambiguos en el sentido de que los respectivos textos normativos tienen más de un significado y es necesario eliminar o minimizar esa ambigüedad para efectos de resolver la presente acción de inconstitucionalidad.
En relación con la disposición transitoria # 1, cabe preguntar: ¿"Realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda" significa o implica que los cambios normativos entren en vigor necesariamente dentro del plazo de un año?
O bien, ¿se podrán aprobar tales cambios por las Legislaturas Locales, pudiéndose establecer una vacatio legis mayor al plazo de un año, pero dentro del plazo de tres años, en atención al margen de libertad de configuración legislativa de las entidades federativas, en el aspecto concreto de la entrada en vigor de las normas de que se trate?
Para avanzar en la solución de la cuestión planteada es preciso señalar que, si bien es cierto que las referidas disposiciones transitorias 2 y 3 establecen supuestos diferentes y, consecuentemente, obligaciones correlativas también diferentes, a cargo de sujetos normativos distintos y por cumplirse en plazos diferentes, también es verdad que a partir de las propias formulaciones normativas respectivas, bajo una interpretación sistemática y, por ende, armónica, así como funcional, las disposiciones transitorias 2 y 3 tomadas conjuntamente ofrecen a sus sujetos normativos, en particular a las entidades federativas, un margen de apreciación y, por ende, de interpretación en el ámbito de su régimen interno, dentro del cual pueden determinar válidamente la fecha de entrada en vigor de los cambios normativos derivados de la reforma a la Ley General de Salud.
En efecto, frente a la ambigüedad de las disposiciones transitorias bajo estudio, este Tribunal Pleno considera la pertinencia de ser deferentes con el orden local y reconocer el margen que pueden tener dentro del régimen transitorio, habida cuenta que se está en presencia de un temática que no involucra la violación de derechos humanos o fundamentales.
En primer término, hay que señalar que los trabajos preparatorios del decreto de reformas a la Ley General de Salud publicado el veinte de agosto de dos mil nueve apuntan al hecho de que la intención objetiva del legislador, al establecer en las disposiciones transitorias los diferentes plazos de que se trata, fue que las reformas "puedan surtir sus efectos lo más eficazmente posible". En efecto, en el dictamen de la Cámara Revisora (Cámara de Senadores) se puede leer lo siguiente:
"XXIV. Disposiciones transitorias que, también, comprenden los plazos adecuados para la instrumentación de las acciones, mecanismos y reglas jurídicas necesarios para que las reformas de mérito puedan surtir sus efectos lo más eficazmente posible. Para ello, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con un plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda, para efectos de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud. La Federación y las entidades federativas contarán, a su vez, con un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del decreto que se apruebe, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."
Conforme con lo anterior, el legislador señaló en forma genérica que las disposiciones transitorias bajo análisis comprenden los plazos adecuados para la instrumentación de las acciones, mecanismos y reglas jurídicas, pero sin precisar los plazos aplicables en cada supuesto.
En segundo término, dada la importancia de los detalles de las formulaciones normativas, es preciso identificar los sujetos normativos de las disposiciones transitorias y las acciones que califican como obligatorias, pues son distintas en una y otra disposición transitoria.
En efecto, como puede advertirse de la propia formulación normativa, los sujetos normativos o destinatarios de la disposición transitoria # 2 son: "las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal", y la acción que les prescribe hacer consiste en "realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda".
Así, la disposición transitoria # 2 establece como obligatoria la acción consistente en "realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda" a cargo de las mencionadas legislaturas de las entidades federativas.
Por su parte, los destinatarios de la disposición transitoria # 3 son la Federación y las entidades federativas, en general, y se les ordena realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el citado decreto.
Acerca del texto de la disposición transitoria # 3, hay que puntualizar que la extensión del término "acciones" que figura en él incluye "adecuaciones" y, las acciones por realizarse presuponen las atribuciones conferidas en el decreto de referencia, lo que permite considerar que para realizar las acciones de que se trate no es necesario que hayan entrado en vigor antes las modificaciones legales en el ámbito local.
Asimismo, la cláusula "según sea el caso" introduce una modalidad en el tipo de acciones por realizar, ya que permite que se realicen en función de las condiciones o particularidades de cada entidad federativa.
En tercer término, conforme a una interpretación sistemática y, por ende, armónica, así como funcional de las disposiciones aplicables, hay que señalar lo siguiente:
La disposición transitoria # 2 estableció el plazo de un año para que las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal realizaran las adecuaciones a la legislación que corresponda, para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, que, como se indicó establece un régimen competencial dual a cargo de las autoridades de las entidades federativas y de las autoridades federales para conocer, según sea el caso, de los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo.
Es cierto que, acorde con una interpretación funcional habría que preferir, en principio, un plazo perentorio, en el sentido de urgente para realizar los cambios normativos de que se trata, dada la gravedad y magnitud de la problemática social que se pretende atacar.
Asimismo, es verdad que el bien jurídico tutelado por el delito de narcomenudeo es la salud, cuya atención debe ser prioritaria, en atención a una interpretación sistemática de los artículos 4o., 73, fracciones XVI y XXI, párrafo tercero, de la Constitución Federal y 474, entre otros, de la Ley General de Salud.
No obstante, el texto de la disposición anterior no debe interpretarse en el sentido de que esa adecuación deba entrar en vigor necesariamente dentro del plazo de un año,(14) sino que es un plazo para legislar, en el entendido de que lo anterior no significa que el legislador lo pueda hacer sin límite temporal alguno.
Esto es, la obligación que les impone la invocada norma de tránsito a las legislaturas de las entidades federativas es la de adecuar sus legislaciones para efectos de que las autoridades locales de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones, cuenten con el marco normativo necesario para conocer y resolver del delito de narcomenudeo tipificado en la Ley General de Salud, así como para ejecutar las sanciones y medidas de seguridad respectivas, lo que no implica el establecimiento del tipo respectivo en los Códigos Penales locales.
Lo anterior permite determinar que el tipo de modificaciones o adecuaciones normativas necesarias está delimitado para que las autoridades de las entidades federativas puedan válidamente ejercer la competencia conferida en la materia.
Al efecto, como se indicó, las disposiciones transitorias 2 y 3 de una interpretación sistemática y, por ende, en forma armónica, establecen una vacatio legis máxima de tres años para instrumentar la reforma, en su conjunto, en el ámbito de las entidades federativas, lo que pasa por la adecuación del marco normativo, su entrada en vigor, su aplicación y la realización de las demás acciones necesarias, razón por la cual las entidades federativas cuentan con un margen de apreciación y, por tanto, de interpretación -en el ámbito de su régimen interno- dentro del cual pueden determinar válidamente la fecha de entrada en vigor de los cambios normativos derivados de la reforma a la Ley General de Salud.
Por su parte, las acciones a que se refiere la norma transitoria identificada como # 3, a cargo de la Federación y las entidades federativas, son de mediano plazo e incluyen, por ejemplo, elaborar un programa nacional para la prevención y tratamiento de la farmacodependencia a cargo de la Secretaría de Salud, así como ejecutarlo en coordinación con dependencias y entidades del sector salud y con los gobiernos de las entidades federativas; promover y llevar a cabo campañas permanentes de información y orientación al público, para la prevención de daños a la salud provocados por el consumo de estupefacientes y psicotrópicos, así como proporcionar información y brindar la atención médica y los tratamientos que se requieran a las personas que consuman estupefacientes y psicotrópicos, a cargo de los gobiernos de las entidades federativas; crear centros especializados en tratamiento, atención y rehabilitación, con base en sistemas modernos de tratamiento y rehabilitación, fundamentados en el respeto a la integridad y a la libre decisión del farmacodependiente, a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública en materia de salubridad general, tanto federales como locales.
III. Juicio abstracto de constitucionalidad
Como se indicó, el argumento de invalidez toral del promovente es que el Congreso del Estado de C. se excedió en sus atribuciones al establecer en la norma impugnada un término mayor para la entrada en vigor de las disposiciones relativas en materia de delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo (ampliándola hasta el quince de agosto de dos mil once), cuando, al decir del promovente, es una atribución exclusiva del Poder Legislativo Federal, pues este último es el encargado de establecer la vigencia de las normas en materia de narcomenudeo, de conformidad con los artículos 16, 73, fracciones XVI y XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal como lo estableció en el Decreto por el que se reformaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve.
Ahora bien, para realizar el juicio abstracto de constitucionalidad, es preciso dilucidar las siguientes cuestiones: la primera es si, conforme a la Constitución Federal, en las materias concurrentes definidas constitucionalmente, en particular en materia de salubridad general, la atribución conferida al Congreso de la Unión de establecer las supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales comprende la atribución exclusiva y excluyente de establecer, en particular, la fecha de la entrada en vigor de las adecuaciones de las normas locales para que dichas autoridades ejerzan la competencia para perseguir los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo y, segunda, si esto es así, si la norma general impugnada invade o no la competencia exclusiva de la autoridad federal.
Como se indicó, la fracción XXI del artículo 73 constitucional autoriza al Congreso de la Unión a repartir competencias entre los distintos órdenes gubernamentales, ya que se refiere a materias concurrentes que, por definición de "materia concurrente", involucra que las entidades federativas, inclusive el Distrito Federal, los Municipios y la Federación puedan actuar respecto de una misma materia.
Es preciso advertir que si bien es verdad que este Tribunal Pleno ha determinado que, excepcionalmente, la acción de inconstitucionalidad es procedente por violaciones indirectas a la Constitución Federal, siempre que las mismas estén vinculadas de modo fundamental con la ley reclamada -como pudiera ser el caso, en el presente asunto a primera vista-, conforme a la tesis plenaria de jurisprudencia P./J. 4/99, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA.", lo cierto es que, en el presente caso individual, el contraste de la norma legal impugnada se realiza a la luz de la Constitución Federal en conjunción con la Ley General de Salud, puesto que en el artículo 73, fracción XXI, párrafo tercero, constitucional hay un mandato explícito para que en las materias concurrentes previstas constitucionalmente (en el caso, salud), las "leyes federales" (léase "leyes generales") establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales (en el caso, delito de narcomenudeo).
Lo anterior es así, toda vez que, como se indicó, la fracción XXI del artículo 73 constitucional establece que en las materias concurrentes previstas en la propia Constitución, compete al Congreso de la Unión establecer en "leyes federales" los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales, lo que -en conjunción con la Ley General de Salud que, como se indicó, por mandato constitucional, es la que distribuye las competencias en la materia- constituye un mínimo normativo que resulta ser una condición suficiente para realizar el juicio abstracto de constitucionalidad, habida cuenta que el término "supuestos" tiene la fuerza normativa suficiente para incluir dentro de su extensión la determinación de los elementos del tipo penal, mas no las condiciones de operación en el interior de cada una de las entidades federativas.
En el entendido de que este Tribunal Pleno sostuvo al resolver la acción de inconstitucionalidad 119/2008,(15) que en las acciones de inconstitucionalidad es válido utilizar las leyes generales como parámetro de control de la constitucionalidad.
¿Qué es lo que el presente caso involucra? Si la persecución de los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo encuadra dentro de la salubridad general clasificada como una materia concurrente, de conformidad con una interpretación sistemática y funcional de los artículos 4o. y 73, fracciones XVI y XXI, de la Constitución General de la República; y si, de conformidad con esta última porción normativa, compete al Congreso de la Unión establecer en las leyes federales los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales y si el término "supuestos" tiene la fuerza normativa suficiente para incluir, como se indicó, la determinación de los elementos del tipo penal, mas no las condiciones de operación en el interior de cada una de las entidades federativas, entonces hay que determinar si el legislador del Estado de C., al emitir la norma general impugnada, se excedió en sus atribuciones, invadiendo una esfera competencial exclusiva y excluyente del Congreso de la Unión.
El Decreto 1047/2010 II P.O., por el que se reforman y adicionan artículos de la Ley de Salud, la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daño y Reinserción Social de Personas con Adicción, el Código de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el catorce de agosto de dos mil diez, en su artículo primero transitorio, dice lo siguiente:
"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor un año después de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."
En concreto, el artículo transitorio impugnado establece que las modificaciones de que se trata entrarán en vigor un año después de la publicación del decreto en que se contiene, esto es, el quince de agosto de dos mil doce.
Los preceptos de los ordenamientos que fueron reformados y/o adicionados por el decreto que contiene la norma transitoria cuya invalidez se demanda, en materia de narcomenudeo, son los artículos 3, 156 Bis, 156 Ter, 156 Q. y 156 Quintus de la Ley Estatal de Salud; 2, fracción XIII y 9, fracciones VIII y IX, de la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daños y Reinserción Social de Personas con Adicción en el Estado de C.; 228, 248 Bis y 249, del Código de Procedimientos Penales del Estado de C.; y, 69 y 97, de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Estado de C..
Tales preceptos textualmente señalan:
Ley Estatal de Salud.
"Artículo 3. En los términos de la Ley General de Salud y de esta ley, corresponde al Estado:
"...
"XIX. La prevención del consumo de narcóticos, atención a las adicciones y persecución de los delitos contra la salud, en los términos del artículo 474 de la Ley General de Salud, y
"XX. Las demás que establezca la Ley General de Salud."
"Artículo 156 Bis. Las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de penas y medidas de seguridad del Estado, conocerán y resolverán de los delitos o ejecutarán las sanciones y medidas de seguridad a que se refiere el capítulo VII del título décimo octavo, de la Ley General de Salud, en la forma y con la competencia prevista en el artículo 474 de la propia ley."
"Artículo 156 Ter. Los procedimientos penales y, en su caso, la ejecución de las penas y medidas de seguridad por los delitos a que se refiere este capítulo, se regirán por las leyes del Estado en la materia, salvo en los casos del destino y destrucción de narcóticos y la clasificación de los delitos como graves para fines del otorgamiento de la libertad provisional bajo caución, en los cuales se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales."
"Artículo 156 Q.. El Ministerio Público o el Juez de garantía, en su caso, tan pronto identifiquen que una persona relacionada con un procedimiento es farmacodependiente, deberán informar de inmediato y, en su caso, dar intervención a la Secretaría de Salud del Estado, para los efectos del tratamiento que corresponda."
"Artículo 156 Quintus. Cuando el Ministerio Público tenga conocimiento que el propietario, poseedor, arrendatario o usufructuario de un establecimiento de cualquier naturaleza lo empleare para realizar cualesquiera de las conductas sancionadas en el presente capítulo o que permitiere su realización por terceros, informará a la autoridad administrativa competente para que, en ejercicio de sus atribuciones, realice la clausura del establecimiento, sin perjuicio de las sanciones que resulten por la aplicación de los ordenamientos correspondientes."
Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daños y Reinserción Social de Personas con Adicción en el Estado de C..
"Artículo 2. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:
"...
"XIII. Adicto o farmacodependiente: Toda persona que presenta algún signo o síntoma de dependencia a estupefacientes o psicotrópicos."
"Artículo 9. Corresponde a la Fiscalía General del Estado:
"...
"VIII. Procurar que los agentes del Ministerio Público, peritos y agentes de la Policía Estatal Única reciban cursos de capacitación, formación y especialización sobre las adicciones, a fin de mejorar la atención y asistencia que se brinde a las personas adictas;
"IX. Proporcionar a los adictos asesoría jurídica y orientación de cualquier índole, a título gratuito y canalizarlos a las instituciones de asistencia social necesarias para su atención."
Código de Procedimientos Penales del Estado de C..
"Artículo 228. Dirección de la investigación.
"...
"El Ministerio Público, al iniciar la investigación, dará aviso a la Secretaría de Salud del Estado cuando un farmacodependiente se encuentre imputado de cometer un delito, a fin de que dicha autoridad intervenga en los términos de las disposiciones aplicables, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 145 de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad."
"Artículo 248 Bis. Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo.
"Para fines de investigación, tratándose de los delitos de narcomenudeo previstos en los artículos 475, 476 y 477 de la Ley General de Salud, el titular de la Procuraduría General de Justicia del Estado podrá solicitar al titular del Ministerio Público de la Federación o al servidor público que al efecto designe, la autorización para que agentes de la policía sujetos a la conducción y mando de aquélla, compren, adquieran o reciban la transmisión material de algún narcótico, a fin de lograr la detención de la o las personas de quienes se sospeche estén involucradas en la comercialización o suministro de narcóticos o de la posesión de los mismos con dichos fines y el aseguramiento correspondiente.
"Una vez expedida la autorización a que se refiere el párrafo anterior, el Ministerio Público deberá señalar por escrito, en la orden respectiva, los lineamientos, términos, limitaciones, modalidades y condiciones a los que debe sujetarse el agente o agentes de la policía que deberán ejecutar la orden.
"En las actividades que desarrollen el o los policías que ejecuten la orden, se considerará que actúan en cumplimiento de un deber jurídico, en los términos del artículo 28, fracción VI, del Código Penal del Estado, siempre que su actuación se apegue a los lineamientos, términos, modalidades, limitaciones y condiciones a que se refiere el párrafo anterior."
"Artículo 249. Aseguramiento.
"...
"Cuando exista aseguramiento de estupefacientes o psicotrópicos, el Ministerio Público o el Juez de garantía, solicitará la elaboración del informe pericial correspondiente, sobre los caracteres organolépticos o químicos de la sustancia asegurada. Cuando hubiere detenido, este informe será rendido a más tardar dentro del plazo de treinta y seis horas."
Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Estado de C..
"Artículo 69. Libertad preparatoria.
"...
"Para el otorgamiento de la libertad preparatoria, no se considerará como antecedente de mala conducta el relativo a que se le haya considerado farmacodependiente, pero sí se exigirá en todo caso que el sentenciado se someta al tratamiento médico correspondiente para su rehabilitación, bajo vigilancia de la autoridad ejecutora."
"Artículo 97. Naturaleza y requisitos.
"...
"Para el otorgamiento de la condena condicional, no se considerará como antecedente de mala conducta el relativo a que se le haya considerado farmacodependiente, pero sí se exigirá en todo caso que el sentenciado se someta al tratamiento médico correspondiente para su rehabilitación, bajo vigilancia de la autoridad ejecutora."
Como podrá advertirse del contenido de las mencionadas normas locales antes transcritas, éstas tienen su fuente normativa inmediata (sin mencionar a las disposiciones locales constitucionales) en el decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, específicamente por el que se adicionó un apartado C al artículo 13, los párrafos segundo, tercero y cuarto con dos fracciones al artículo 192; el artículo 192 Bis; el artículo 192 Ter; el artículo 192 Q.; el artículo 192 Quintus; el artículo 192 Sextus; el artículo 193 Bis; un párrafo segundo al artículo 204; un capítulo VII denominado "Delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo" al título décimo octavo y los artículos 473, 474, 479, 480, 481 y 482, todos de la Ley General de Salud.
Esto es, como se observa tanto de la exposición de motivos como del dictamen legislativo respectivo, el legislador del Estado de C. modificó la normativa local para adecuarla a las reformas a la Ley General de Salud, estableciendo la intervención de las autoridades locales en la aplicación de las normas contenidas en el citado decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley General de Salud publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, al establecer las atribuciones, entre otros aspectos, de la Secretaría de Seguridad Pública, del Ministerio Público y de las autoridades jurisdiccionales locales en la persecución y conocimiento de los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo a que se refiere el capítulo VII del título XVIIII de la Ley General de Salud, así como en la ejecución de las penas, según corresponda, siempre que se actualicen las hipótesis del artículo 474 del invocado ordenamiento.
Lo anterior se corrobora por el hecho de que los artículos establecen expresamente la intervención de las autoridades locales respectivas cuando se colmen los supuestos del artículo 474 de la Ley General de Salud que, como se indicó establece un esquema competencial de carácter dual.
Es preciso señalar que, dado que el conocimiento y resolución del delito de narcomenudeo, así como la ejecución de las acciones y medidas de seguridad respectivas, supone, entre otros aspectos una capacitación adecuada de las autoridades locales en la materia, al tratarse de una competencia nueva que no tenían, ese proceso puede llevar un tiempo que podrá variar según las circunstancias particulares de cada caso.
Incluye, además, acciones para promover y llevar a cabo campañas permanentes de información y orientación al público, para la prevención de daños a la salud provocados por el consumo de estupefacientes y psicotrópicos, así como proporcionar información y brindar la atención médica y los tratamientos que se requieran a las personas que consuman estupefacientes y psicotrópicos, a cargo de los gobiernos de las entidades federativas; así como para crear centros especializados en tratamiento, atención, y rehabilitación con base en sistemas modernos de tratamiento y rehabilitación.
En tal virtud, este Tribunal Pleno estima que el Congreso del Estado de C., al emitir la norma transitoria impugnada no realizó una actuación caprichosa, arbitraria o irrazonable, sino que el establecimiento de la fecha de entrada en vigor del Decreto 1047/2010 II P.O., después de un año de su publicación, esto es, el quince de agosto de dos mil once, en conjunción con lo dispuesto en el decreto federal de veinte de agosto de dos mil nueve en el sentido de que las autoridades locales desde el momento de su publicación realizarán las acciones necesarias según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo, a efecto de que las asuman a partir de la entrada en vigor del referido decreto federal, constituye un proceder razonable que opera dentro del margen de apreciación y, por ende, de interpretación de las entidades federativas, máxime que, como se señaló, el artículo primero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, es una disposición abierta a varias lecturas.
Pues bien, acorde con lo anterior, independientemente de que las adecuaciones a la legislación del Estado de C. se hayan realizado o no dentro del plazo de un año establecido en la norma transitoria identificada como # 2, pues constituye una cuestión ajena a la litis constitucional en el presente medio de control constitucional, el artículo primero transitorio del referido decreto, que dispuso que las reformas entrarán en vigor un año después de la publicación del mismo, no es, en sí mismo, violatorio de lo dispuesto en los artículos 4o. y 73, fracciones XVI y XXI, párrafo tercero, de la Constitución Federal, en relación con las disposiciones aplicables de la Ley General de Salud.
Por tanto, resulta infundado el concepto de invalidez hecho valer por el promovente y, en consecuencia, procede reconocer la validez del artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., impugnado, toda vez que la Legislatura del Estado de C. no se extralimitó en sus atribuciones, sino que actuó válidamente dentro del margen de potestad de configuración legislativa, en el ámbito de su régimen interno.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se reconoce la validez del artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., por el que se reforman y adicionan la Ley de Salud, la Ley para la Prevención de Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daño y Reinserción Social de Personas con Adicción, el Código de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas del Estado de C., publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el catorce de agosto de dos mil diez, en términos del último considerando de este fallo.
TERCERO. P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de seis votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., O.M. y presidente S.M. con reservas. Los señores M.A.A., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V. a favor de la propuesta y reservaron su derecho para formular voto de minoría.
El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 142/2001, P./J. 5/2010 y P./J. 4/99 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042, Tomo XXXI, febrero de 2010, página 2322 y Tomo IX, febrero de 1999, página 288, respectivamente.
________________
1. "Artículo 2. Al frente de la Procuraduría General de la República estará el procurador general de la República, quien presidirá al Ministerio Público de la Federación."
2. Por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas «62/2008, 63/2008, 64/2008 y 65/2008», así como en la diversa 33/2009 y sus acumuladas 34/2009 y 35/2009.
3. "Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República."
4. La referida atribución se encontraba en la Constitución de 1857, en virtud de una reforma constitucional de 1908.
5. El artículo único transitorio del citado decreto estableció: "El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario oficial de la Federación."
6. Como se determinó por este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 54/2009.
7. Texto: "Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general." (énfasis añadido).
8. Texto: "Las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que buscan ser la plataforma mínima desde la que las entidades puedan darse sus propias normas tomando en cuenta su realidad social. Por tanto, cumpliendo el mínimo normativo que marca la ley general, las leyes locales pueden tener su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica. Si no fuera así, las leyes locales en las materias concurrentes no tendrían razón de ser, pues se limitarían a repetir lo establecido por el legislador federal, lo que resulta carente de sentido, pues se vaciaría el concepto mismo de concurrencia. En este sentido, las entidades federativas pueden aumentar las obligaciones o las prohibiciones que contiene una ley general, pero no reducirlas, pues ello haría nugatoria a ésta."
9. Las normas constitutivas especifican cuáles son las condiciones para la producción de cambios normativos. Véase: J.R.M., "Una tipología de las normas constitucionales", en J.A., M.A. y J.R.M. (eds.), F. para una teoría de la Constitución, Madrid, Iustel, 2007.
10. Desde un punto de vista gramatical "supuesto", en una primera acepción, significa: "Objeto y materia que no se expresa en la proposición, pero es aquello de que depende, o en que consiste o se funda, la verdad de ella." Véase: Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, vigésima segunda edición.
11. "En materia de política interior, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 prevé la transferencia de responsabilidades, atribuciones y recursos de la Federación a las entidades federativas y Municipios, es decir, una redistribución de facultades con objeto de fortalecer a las autoridades locales y acercar los procesos de toma de decisiones a la población, depositándolos en las instancias de gobierno más inmediatas.
"El instrumento programático referido, señala que el país necesita avanzar con plena convicción federalista hacia una coherente arquitectura de gobiernos, que reconozca su espacio a las autoridades locales y potencie las oportunidades en sus distintas regiones.
"Asimismo, es de resaltarse la necesidad que existe de parte del Gobierno Federal de que se asuma por todas las instituciones gubernamentales en el territorio nacional, una posición de vanguardia que, combinada con información interna y externa, de manera oportuna, permita instrumentar políticas para el desarrollo integral del país.
"Uno de los aspectos en que resulta imprescindible fortalecer las facultades de las entidades federativas, sin detrimento de los avances en la construcción de las estructuras de coordinación entre los diversos órdenes de gobierno, lo es la defensa conjunta frente a la delincuencia, la cual es día a día más dinámica.
"En efecto, el combate a la delincuencia en sus diversas expresiones, particularmente en sus manifestaciones organizadas, requiere del otorgamiento de las facultades necesarias para la actuación ágil, oportuna y eficaz de las autoridades locales, así como del sustento jurídico constitucional para el diseño de nuevos instrumentos de coordinación y colaboración entre la Federación y las entidades federativas.
"Sólo así, las instancias encargadas de la procuración de justicia y de la seguridad pública en el país, desempeñarán los mandatos constitucionales y legales, de forma tal que siempre se satisfagan dichas funciones de manera pronta y expedita, y fortalecerán el apego a la legalidad por parte de los servidores públicos.
"Por otra parte, es necesario que las acciones derivadas de los instrumentos de coordinación y colaboración entre los tres órdenes de gobierno, en materia de seguridad pública y procuración de justicia, se traduzcan en resultados en el ámbito de la impartición de justicia.
"De esta manera, la lucha frontal contra la delincuencia podrá llevarse a cabo tanto en su fase de investigación y persecución de los delitos, como en la relativa a la imposición de sanciones, mediante una cadena de acciones que garanticen resultados positivos; por el conocimiento y desarrollo de las investigaciones de los ilícitos que concluyan en sentencias condenatorias.
"El Estado mexicano, dentro de sus tareas fundamentales, tiene la obligación de salvaguardar las garantías individuales previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las cuáles, en muchas ocasiones, se ponen en peligro por la insuficiente actuación de las autoridades competentes, por ejemplo, ante la delincuencia organizada, especialmente cuando sus actividades ilícitas recaen en materias que compete regular de manera concurrente a la Federación y a las entidades federativas.
"Tal es el caso de las materias de salubridad general de la República, asentamientos humanos, educación pública, equilibrio ecológico y protección al ambiente, por citar otros ejemplos.
"Especial atención merece la materia de salud pública, la cual se ha visto seriamente afectada por la proliferación del consumo de estupefacientes y sustancias psicotrópicas en todo el territorio nacional, lo que demuestra el incremento de delitos contra la salud en su modalidad de posesión, comercio o suministro ilícito, para su distribución en dosis individuales. Este fenómeno es una de las amenazas más serias que enfrenta el Estado mexicano, ya que pone en riesgo no sólo la salud y seguridad públicas, sino que incluso llega a atentar contra la seguridad nacional. En efecto, el narcotráfico es sin duda uno de los ilícitos que generan más violencia y, por tanto, afectan la convivencia social y la solidez de nuestras instituciones.
"En consecuencia, resulta imprescindible generar instrumentos de coordinación, sobre la base de un sólido sustento constitucional y legal, para que las autoridades de las entidades federativas, por ser éstas las que generalmente tienen conocimiento inmediato de este tipo de ilícitos, en colaboración con las autoridades federales, ataquen el fenómeno antes descrito desde sus raíces, bajo una visión conjunta de Estado.
"Aunado a lo anterior, y con el fin de lograr una estrategia integral que sume los esfuerzos de todos, es preciso incorporar a la sociedad en los proyectos y programas en los tres órdenes de gobierno, relacionados con las instituciones encargadas de prevenir, investigar y perseguir los delitos, a fin de que los enriquezcan con propuestas novedosas y con acciones valientes y reflexivas. Sólo así se alcanzará una visión amplia de Estado en la lucha frontal contra la delincuencia, particularmente en sus manifestaciones más inmediatas.
"El establecimiento de nuevas formas de investigación y persecución de los delitos, así como de impartición de justicia, que necesariamente se orienten hacía el fortalecimiento del federalismo, al involucrar a las entidades federativas y a la Federación en una nueva visión conjunta, para el diseño de estrategias coordinadas, responde a los reclamos de los mexicanos por instituciones de procuración y de administración de justicia sólidas y unidas, que ofrezcan resultados tangibles en el abatimiento de la impunidad y, por ello, coadyuven a una mejor y más eficaz seguridad pública.
"Adicionalmente, es de advertirse que ante el alarmante incremento en los delitos que afectan en forma más significativa a la sociedad, y que atentan en contra de valores jurídicos cuya salvaguarda corresponde de manera concurrente a la Federación y a los Estados de la República, así como al Distrito Federal, las instancias encargadas de la procuración e impartición de justicia no cuentan, de manera aislada, con la infraestructura ni la capacidad suficientes para conocer y perseguir eficazmente todos y cada uno de estos ilícitos, por lo que, de nueva cuenta, se reitera la necesidad de encontrar mecanismos que con el debido sustento constitucional y regulación en los ordenamientos legales secundarios, permitan una mejor coordinación.
"El caso más apremiante es el de los ilícitos de posesión, comercio y suministro de dosis individualizadas de narcóticos, a los que se conoce comúnmente como ‘narcomenudeo’, el cual registra aumentos significativos en todo el territorio nacional.
"En tal virtud, el Programa Nacional de Procuración de Justicia 2001-2006 prevé la instrumentación de un nuevo modelo de procuración de justicia nacional, en el cual se inserten los tres órdenes de gobierno, sobre la base de una visión conjunta y coincidente, con el propósito, entre otras cuestiones, de garantizar la seguridad pública de manera integral en beneficio de la tranquilidad social, y lograr que la procuración de justicia sea pronta y expedita, apegada a derecho y con respeto absoluto a los derechos humanos.
"Con esta iniciativa se apoya al Sistema Nacional de Seguridad Pública, toda vez que es una instancia de probada eficiencia en la coordinación de los Gobiernos Federal, Estatales, del Distrito Federal y municipales, que permite la orientación de los recursos públicos y el reforzamiento de los esquemas de seguridad pública con base en programas de trabajo debidamente fundamentados y justificados.
"La iniciativa que someto a consideración de esa soberanía, tiene por objeto crear el marco constitucional idóneo para que las autoridades de procuración de justicia federales y de las entidades federativas puedan conocer conjuntamente de determinados delitos federales y, por ende, estén facultadas para investigarlos y perseguirlos ante los tribunales federales o del fuero común, según corresponda, los cuales, a la vez, estarán facultados para conocer de los procesos respectivos y, en su caso, imponer las penas y demás sanciones que procedan.
"En todo caso, los delitos a los que se refiere el párrafo que antecede quedarán limitados sólo a aquellos que se prevengan en leyes de carácter general, cuyo objeto sea la regulación de materias que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos expresamente considera de tipo concurrente; es decir, en materias que corresponde regular tanto a la Federación como a las entidades federativas. Tal es el caso, por ejemplo de la materia de salubridad general de la República; asentamientos humanos; equilibrio ecológico y protección al ambiente y educación, entre otras.
"El ejemplo más claro de lo anterior se expresa en el artículo 73, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual la Federación queda facultada para legislar sobre salubridad general y, en consecuencia, las entidades federativas lo están para legislar sobre salubridad local. Asimismo, el artículo 4o. de la Constitución General, establece en su párrafo tercero la tutela del bien jurídico salud pública.
"Ahora bien, en tanto la Constitución otorga a la Federación atribuciones en materia de salubridad general de la República, y a las entidades federativas en materia de salubridad general en sus respectivos ámbitos territoriales, es consecuente que también el propio Texto Constitucional les otorgue la facultad punitiva respecto de conductas que atenten contra dichos valores jurídicos. De esta manera, la presente iniciativa pretende crear la base jurídica para que las entidades federativas, de conformidad con las leyes federales, tengan facultades para investigar, perseguir y sancionar delitos tales como el narcomenudeo que, por su naturaleza, constituye una conducta que atenta en contra de la salubridad general en la circunscripción territorial en que se lleva a cabo y que, por ende, correspondería conocer a la entidad federativa respectiva.
"En efecto, esta iniciativa propone la creación de instrumentos jurídicos para que las autoridades de las entidades federativas, conozcan en el ámbito de sus competencias, de este tipo de actividades ilícitas, ya que por la afectación directa a la población de una circunscripción territorial determinada, se facilita, sin lugar a dudas, la identificación tanto de los sujetos activos como de las víctimas del delito.
"Cabe destacar que el narcomenudeo es un delito que ejemplifica claramente la hipótesis anterior, pero ello no obsta para que otros delitos, de naturaleza jurídica similar, se ubiquen en el mismo supuesto.
"En consecuencia, se propone adicionar un párrafo tercero a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de facultar a las autoridades del Fuero Común para conocer y resolver sobre delitos federales que se establezcan en ordenamientos legales, cuyo objeto sea la regulación de materias en las que participen la Federación y las entidades federativas de manera concurrente.
"Esta iniciativa atiende a la importancia de avanzar en el estado social de derecho y construir un federalismo redistribuidor de competencias, que fortalece la autonomía de las entidades federativas, sin perjuicio de que a través de los ordenamientos legales secundarios se refuercen los mecanismos de coordinación existentes y, en su caso, se establezcan nuevas figuras de colaboración."
12. En el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera de la Cámara de Senadores (Cámara de Origen) se puede leer lo siguiente: "Quinto. Del artículo 133 constitucional se derivan, a su vez, dos principios más: el de legalidad, conforme al cual todo acto contrario a la Constitución carece de valor jurídico; y, el de competencia indelegable, que de acuerdo con su esencia cada órgano tiene su competencia que no es delegable salvo los casos que señale expresamente la propia Constitución. Conforme al primero de los citados principios, todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado por el derecho vigente; es decir, debe sujetarse al derecho, debe tener su apoyo estricto en una norma legal que sea conforme con las disposiciones de fondo y forma consignadas en la Constitución. De ese principio nace la obligación pública de los órganos del Estado de hacer solamente aquello que expresamente la ley les permita.
"Sexto. La adición que se examina se concibe en el respeto a los principios fundamentales aludidos, al conferir al Congreso de la Unión la facultad que lo autoriza a delegar en las autoridades locales competencia para conocer de delitos federales, cuando la consumación de éstos transgreda alguno de los bienes jurídicos o los valores de aquellas materias en las que la Constitución establezca la concurrencia de la Federación y los Estados, para su ejercicio. No desvirtúa la estructura de nuestro sistema federal ni el principio de distribución de competencias; y, por lo contrario, consolida la vigencia de ese sistema sobre la base de la cooperación y el auxilio recíproco."
13. Tal como se reconoció por este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 119/2008 y la controversia constitucional 54/2009.
14. Al respecto, cabe recordar que el Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 67/2009 y su acumulada 68/2009, estimó, al interpretar el artículo sexto transitorio del decreto que reformó la Constitución Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007, que una cosa es hacer las adecuaciones y otra es que deban tener aplicación para la elección inmediata siguiente.
15. Fallada el tres de septiembre de 2009.
