Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el señor M.S.S.A.A. en el dictamen de la facultad de investigación 1/2009, resuelta por el Tribunal Pleno en sesiones de catorce, quince y dieciséis de junio de dos mil diez.

El criterio mayoritario determinó, en cuanto a la naturaleza de la facultad de investigación, que ésta es la precisada al resolver el Tribunal Pleno la diversa solicitud de ejercicio de la facultad de investigación 1/2007, relativa a los hechos acontecidos en la ciudad de Oaxaca, Oaxaca.

Al respecto, debo apuntar, en primer término, que en el precedente referido la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno consideró que la facultad de investigación prevista en el artículo 97, segundo párrafo, constitucional constituye una facultad ordinaria que debe ser ejercida atendiendo a la gravedad de los hechos que motivan la intervención del más Alto Tribunal del país, con independencia de su excepcionalidad derivada de su naturaleza no jurisdiccional y de la periodicidad de su ejercicio, toda vez que ni el Constituyente de 1917, ni el Poder Reformador en las reformas efectuadas, definió a la facultad de investigación como una facultad extraordinaria que deba ejercerse aisladamente en términos de la interpretación rígida que cada caso amerite, sino que se estableció como otro mecanismo, coadyuvante, para la defensa de los derechos fundamentales, con un enfoque no jurisdiccional, pero al fin como una competencia ordinaria que debe ser ejercida siempre que se esté ante violaciones graves de garantías individuales, con el objeto de esclarecer los hechos y reorientar el ejercicio de las facultades de las autoridades competentes para resarcir la violación y, en su caso, reparar los daños y perjuicios.

Esto es, se concluyó que la gravedad de la violación debe tenerse como presupuesto de la procedencia de la investigación, pues ello permitirá medir la trascendencia social de la violación, sea que recaiga sobre una o varias personas, cuando afecte la forma de vida de una comunidad, lo que permitirá, además de valorar y determinar la gravedad de la violación al ejercer la facultad, establecer criterios y líneas de interpretación sobre temas fundamentales en el ámbito de los derechos humanos y directrices a las autoridades en su forma de actuar para respetar esos derechos, lo que no podría lograrse si se siguen exigiendo condiciones rígidas, como la existencia de un desorden generalizado.

Sobre el particular, estimo necesario apuntar, en primer término, que voté con la mayoría en el sentido de rechazar la propuesta que sobre la naturaleza de la facultad de investigación formuló el M.A.Z.L. de L., toda vez que era una declaración jurídico política que rebasaba los límites de esa facultad, que cuestionaba a las autoridades e instituciones existentes y colocaba a este Alto Tribunal en una posición de supremacía frente a todos los poderes constituidos, que de haberse aceptado crearía el terreno propicio para generar un desequilibrio entre éstos; creando, además, falsas expectativas en la sociedad en general.

Esa propuesta era una declaración jurídico política que excedía los límites de la facultad de investigación, porque ésta se concreta, como actualmente está diseñada, a la formulación de una declaración, pero no a la ejecución de actos concretos que den una respuesta inmediata y directa a los actos que hayan originado la violación de garantías; por ello, era erróneo que se pretendiera considerarla un medio de control constitucional, pues como se decía desde el Medioevo: "se hace justicia juzgando", por ende, se controla la regularidad constitucional solamente juzgando.

Empero, superado lo anterior, se decidió observar los criterios que sobre la naturaleza de la facultad de investigación se sustentaron al resolverse la solicitud de ejercicio de la facultad de investigación 1/2007, relativa a los hechos acontecidos en la ciudad de Oaxaca, Oaxaca, determinación que no comparto, pues como en su momento lo anuncié, en el precedente adoptado se formularon consideraciones que desnaturalizan la facultad investigadora que el artículo 97, segundo párrafo, constitucional atribuye a esta Suprema Corte de Justicia.

En efecto, la desnaturalización operó porque se afirma que la facultad de investigación de hechos que puedan constituir violaciones graves a garantías individuales es ordinaria al encontrarse constitucionalmente establecida como de la competencia de la Suprema Corte de Justicia, por lo que debe ser ejercida siempre que se esté ante tal tipo de violaciones.

Al respecto, debo reiterar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación constituye el más Alto Tribunal del país, siendo uno de los órganos en los que se deposita el Poder Judicial de la Federación, como lo establece el artículo 94 constitucional.

Las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación son esencialmente jurisdiccionales, según deriva de los artículos 105 y 107 constitucionales. La facultad de investigación no es, por tanto, una de las funciones que, conforme a su naturaleza, le correspondan atendiendo al principio de división en el ejercicio del poder público.

Así, es claro que si la facultad en análisis no implica una función jurisdiccional, no corresponde a las facultades que le son propias a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como órgano depositario del Poder Judicial y, en tales términos, se trata de una facultad extraordinaria. Lo que tiene sustento en la tesis LXXXVII/96 del Pleno, que establece:

"GARANTÍAS INDIVIDUALES. MARCO LEGAL DE LA INTERVENCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA EN LA AVERIGUACIÓN DE LA GRAVE VIOLACIÓN DE AQUÉLLAS. El segundo párrafo del artículo 97 constitucional establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, o el gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe la conducta de algún Juez o Magistrado Federal; o algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual. De lo anterior se advierte que la averiguación de hechos que puedan constituir grave violación de garantías individuales, no es una competencia jurisdiccional. Por tanto, este Alto Tribunal, no conoce, en esos casos, de una acción procesal, ni instruye o substancia un procedimiento jurisdiccional y, por ello, no puede concluir dictando una sentencia que ponga fin a un litigio. Igualmente, no procura, ante otro tribunal, la debida impartición de justicia y tampoco realiza lo que pudiera denominarse una averiguación previa a la manera penal, pues ello constituiría un traslape de la tarea investigadora con una averiguación ministerial, y además podría originar duplicidad o una extensión de las funciones encomendadas constitucionalmente a las Procuradurías de Justicia. Su misión es: averiguar un hecho o hechos y si tales hechos constituyen violación grave de alguna garantía constitucional. Atendiendo a este fin, y ante la ausencia de reglamentación del ordenamiento en comento, la actuación del Máximo Tribunal del País se circunscribe únicamente a inquirir la verdad hasta descubrirla, sin sujetarse a un procedimiento judicial." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, junio de 1996, página 516).

En todo momento he sido enfático en el hecho de que el que corresponda a la competencia de esta Corte el ejercicio de la facultad de investigación, por así haberlo dispuesto el Constituyente Permanente en el numeral 97, segundo párrafo, de la Constitución Federal, no convierte a esa facultad en una de tipo ordinario, porque no es la competencia en su ejercicio lo que califica lo ordinario o extraordinario de una facultad, sino el que corresponde a las atribuciones propias o connaturales al órgano. Partir de que se trata de una facultad ordinaria porque la Constitución Federal le otorga competencia para llevarla a cabo, implicaría desconocer la existencia de facultades extraordinarias, pues atendiendo al principio de legalidad que sólo permite el actuar de la autoridad por una norma que lo faculte para ello, pudiendo hacer sólo lo que le esté permitido, es claro que toda su actuación legal sería ordinaria, pues su actuación fuera de sus atribuciones implicará ilegalidad, contexto bajo el cual no podría hablarse de facultades extraordinarias, lo que claramente evidencia que no puede ser la facultad que la ley otorgue a una autoridad lo que dé lugar a calificarla de ordinaria o extraordinaria, como hace el fallo plenario.

Para ilustrar lo antedicho, veamos lo que dice el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española respecto del vocablo "ordinario"; así, se indica: "Ordinario, ria (Del lat. ordinarius) adj. común, regular y que acontece las más veces.//..."

La definición gramatical del término "ordinario" corrobora lo anteriormente señalado, en torno a que una facultad puede ser catalogada como ordinaria cuando sea la que común y regularmente desarrolle un órgano y no así aquella que, aun cuando tenga atribuciones constitucionales o legales para desempeñar, no corresponden a las que conforme a su naturaleza realiza.

Por ende, lo extraordinario no radica en la frecuencia o periodicidad con que se lleve o deba llevarse a cabo, sino en que la investigación de hechos no es una función jurisdiccional, aunque, desde luego, su ejercicio debe ser excepcional precisamente por no responder a las funciones propias del órgano y no estar adaptado a través del personal especializado para su desarrollo, pues como el propio artículo 97, segundo párrafo, constitucional lo señala, se nombrarán uno o varios comisionados especiales o se nombrarán para ello a alguno o algunos de los Ministros integrantes de la Suprema Corte de Justicia o algún o algunos Jueces de Distrito o Magistrados de circuito, distrayéndolos con ello de la función que normalmente desarrollan y que no consiste en la investigación de hechos.

Otra de las razones por las que estimo que en la determinación adoptada en el caso Oaxaca se desnaturalizó la facultad de investigación y, por lo mismo, no es útil para orientar el dictamen que calificó la investigación de los acontecimientos ocurridos en la Guardería ABC del Instituto Mexicano del Seguro Social, radica en que se sostuvo que siempre que se esté ante posibles violaciones graves a garantías individuales debe ejercerse la facultad de investigación, lo que me parece opinable, pues con ello se pierde de vista que se trata de una facultad discrecional que puede o no ejercerse según el prudente arbitrio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, lo que además quedó claramente evidenciado en el Texto Constitucional al incluirse la expresión "podrá", como se señala en la tesis XLIX/96 del Pleno, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, abril de 1996, página 66, que señala:

"FACULTAD DE INVESTIGACIÓN PREVISTA POR EL ARTÍCULO 97, SEGUNDO PÁRRAFO, CONSTITUCIONAL, SU EJERCICIO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, ES DISCRECIONAL (MODIFICACIÓN DEL CRITERIO PUBLICADO EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, QUINTA ÉPOCA, TOMO CXII, PÁGINA 379). Este Tribunal Pleno abandona el criterio indicado que había establecido al resolver, con fecha veintidós de abril de mil novecientos cincuenta y dos, la petición 86/52, formulada por J.L. y Socios, atento a que el artículo 97 constitucional vigente en esa época, establecía el imperativo de nombrar algún Ministro, Magistrado de Circuito o Juez de Distrito, para realizar la investigación de un hecho que pudiera constituir violación de garantías individuales cuando así lo solicitara el presidente de la República, cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión o el gobernador de alguno de los Estados; sin embargo, con posterioridad, se incorporó en la redacción del dispositivo constitucional la locución ‘podrá’, que gramaticalmente entraña la facultad de hacer una cosa, de lo que debe concluirse que conforme al Texto Constitucional en vigor, el procedimiento indagatorio de que se trata, es discrecional para la Suprema Corte aun cuando exista petición de parte legítima; sin que esto implique que la resolución en que se ordene o niegue la investigación, sea arbitraria, pues la decisión de ejercer o no la facultad conferida constitucionalmente, debe ser razonada en todos los casos."

Precisamente partiendo de la naturaleza extraordinaria y excepcional de esta facultad, así como de la discrecionalidad en la determinación de su ejercicio, el Tribunal Pleno ha establecido criterios en el sentido de que sólo se encuentra obligado a razonar la determinación de ejercicio o no ejercicio de su facultad cuando ésta responde a una petición de parte legitimada para solicitarla, o bien, tratándose de su ejercicio de oficio, sólo cuando decida ejercerla, como se advierte de la tesis XLVII/99, cuyos rubro, texto y datos de publicación son los siguientes:

"FACULTAD DE INVESTIGACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 97, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, NO ESTÁ OBLIGADA A EXPONER LAS RAZONES QUE LA LLEVARON A DETERMINAR SU NO EJERCICIO. El artículo 97 constitucional, párrafo segundo, establece que: ‘La Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrá nombrar a alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de circuito o uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiera el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión o el gobernador de algún Estado; únicamente para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de una garantía individual ...’. De la lectura del dispositivo mencionado se advierte que la facultad de investigación otorgada a la Suprema Corte, puede ser iniciada, bien sea de oficio, cuando así lo estime conveniente o cuando se lo pidiera alguna de las personas legitimadas para ello. También de los términos en que está redactado el referido precepto constitucional, se desprende que esta facultad no es obligatoria sino discrecional, por lo que si los Ministros, después de la valoración previa que respecto a la conveniencia de ejercer de oficio esa facultad, no juzgan pertinente hacerlo, no se encuentran obligados a exponer todos y cada uno de los razonamientos que los llevaron a tomar esa determinación, sino sólo en el caso de que juzguen conveniente realizar la alta función investigadora que les confiere el citado precepto constitucional o bien, cuando habiendo formulado la solicitud respectiva alguna de las personas legitimadas para ello, la Suprema Corte estime innecesaria su participación en la investigación de algún hecho o hechos que puedan constituir una grave violación de alguna garantía individual." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, junio de 1999, página 10).

En consecuencia, se desnaturaliza la facultad de investigación de hechos que pueden ser constitutivos de graves violaciones a garantías individuales a que se refiere el artículo 97, párrafo segundo, constitucional, pues no se trata de una facultad ordinaria, sino extraordinaria, de naturaleza judicial al asignarse su ejercicio a la Suprema Corte de Justicia que es un órgano del Poder Judicial, de ejercicio excepcional que, por tanto, no debe ejercerse siempre que se esté ante la posibilidad de tal tipo de violaciones, sino que queda a su prudente arbitrio, por lo que este órgano máximo del Poder Judicial Federal deberá valorar, en todo caso, la conveniencia de realizar o no la investigación de hechos que, por múltiples razones, no sólo de índole jurídica, pueden llevarla a decidir en uno u otro sentido.

Otra de las razones por las que estimo que el criterio en cuestión desnaturaliza la facultad de investigación y por lo mismo no resulta aplicable al caso, estriba en que se rebasa el objeto de la facultad de investigación claramente definido en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional, al conceptualizar el término "grave" que califica a la violación a la garantía individual que puede dar lugar al ejercicio de la facultad, y confunde la finalidad de la investigación de hechos con los aspectos jurídicos que definen, delimitan o fijan los alcances de los derechos fundamentales violados, aspectos que si bien pueden ser incluidos en el informe de existencia o inexistencia de tal tipo de violaciones, no constituyen su objeto.

Incluso, el precedente se aparta de los criterios que en ejecutorias anteriores se habían establecido para determinar cuándo debía considerarse que se estaba ante violaciones a garantías individuales catalogadas como "graves", los que se descalifica por considerar que han dejado de ser útiles para resolver los llamados de la sociedad a fin de que la Suprema Corte de Justicia no se limite a investigar hechos y descubrir responsables, sino también a definir y dar contenido a derechos humanos fundamentales, debiendo abandonarse criterios rígidos, como lo es el relativo a la existencia de un desorden generalizado, que la gravedad, como presupuesto del ejercicio de la facultad de investigación, se dará, sea que recaiga sobre una o varias personas, cuando afecte la forma de vida de una comunidad.

La determinación de la gravedad de las posibles violaciones de garantías individuales como presupuesto de ejercicio de la facultad de investigación atendiendo a que se produzca la afectación a la forma de vida de una comunidad es sumamente ambiguo y no fija o delimita un criterio claro para conceptualizar la gravedad de las violaciones. Lo anterior es así, porque el artículo 97, segundo párrafo, constitucional delimita claramente la finalidad y objeto de la facultad, a saber, la investigación de hechos que constituyan una violación grave de algún derecho fundamental, por lo que si bien con motivo de la investigación que se realice, el informe final que apruebe la Suprema Corte puede fijar criterios que delimiten los alcances de los derechos fundamentales, esto no es el objeto o finalidad de la investigación.

Hago énfasis de que en nuestro sistema constitucional las autoridades sólo podemos hacer lo que la ley nos faculta, es decir, las autoridades desempeñamos nuestras responsabilidades bajo un régimen de facultades expresas, principio que constituye un freno para que en ejercicio de la facultad de investigación actuemos con límites, para que actuemos conforme a lo que la Constitución y sus leyes ordinarias nos permiten.

Lo anterior encuentra su apoyo en la tesis que lleva el rubro siguiente: "PRUEBA PRESUNCIONAL EN LA INVESTIGACIÓN DE VIOLACIONES GRAVES DE GARANTÍAS INDIVIDUALES ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 97, PÁRRAFO SEGUNDO, CONSTITUCIONAL."

Asimismo, la facultad prevista en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional es, como su nombre lo indica, una atribución de carácter sustantivo, no es en consecuencia, una facultad procesal, empero, la circunstancia de que no tenga el carácter de un procedimiento jurisdiccional no significa que pueda ejercerse con una libertad que raye en la arbitrariedad, en virtud de que no deja de ser acto de autoridad, por lo que con independencia del objetivo que persiga, es evidente que al tratarse de una facultad otorgada a una autoridad, ésta debe sujetarse a los límites que como principios prevé la Constitución Federal.

Es necesario tener presente que si bien existe criterio de esta Suprema Corte en el sentido de que el ejercicio de la facultad de investigación es discrecional aun cuando exista petición de parte legítima, esto de acuerdo con la tesis P. XLIX/96, de rubro: "FACULTAD DE INVESTIGACIÓN PREVISTA POR EL ARTÍCULO 97, SEGUNDO PÁRRAFO, CONSTITUCIONAL, SU EJERCICIO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, ES DISCRECIONAL (MODIFICACIÓN DEL CRITERIO PUBLICADO EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, QUINTA ÉPOCA, TOMO CXII, PÁGINA 379).", también lo es que eso no puede interpretarse en el sentido de que el ejercicio de la facultad no esté sujeto a límites; lo que me hace recordar lo escrito por R.S. en su "Filosofía del Derecho", que a propósito de las facultades discrecionales apuntaba lo siguiente:

"... Así, en los casos de facultades discrecionales, el poder no tiene prefijada su decisión por un previo precepto detallado, sino que ante cada una de las situaciones sometidas a su jurisdicción debe determinar el precepto más justo y adecuado; pero debe hacerlo, de ninguna manera por capricho singular, antes bien ateniéndose a directrices y a criterios objetivos, que son los mismos que deben ser aplicados a todos los demás casos análogos que se presenten. Obrar discrecionalmente no quiere decir obrar arbitrariamente, sino regirse por principios generales, aplicarlos a las particularidades de cada caso concreto, y sacar las consecuencias. Tanto es así, que en los sistemas jurídicos más adelantados se ha introducido el recurso contencioso-administrativo por desviación de poder, es decir, el recurso contra la administración pública por un acto de la misma en el cual, aun cuando no se haya infringido ninguna ley ni reglamento y haya obrado la administración en el ejercicio de sus facultades discrecionales, lo ha hecho de modo que contradijo la finalidad para la cual se le otorgaron tales facultades discrecionales. (pp. 216-217)

"...

"Si bien en algún caso concreto es posible que el contenido de un mandato arbitrario parezca justo y acertado -y aún más justo que el que se derivaría del derecho vigente-, no obstante, hay que reconocer que la arbitrariedad, tan sólo por ser tal, resulta la plaga mayor que pueda sufrir la sociedad. Porque, aun en el caso de que el mandato arbitrario se guiase por una buena intención, destruiría el elemento esencial de la vida jurídica, la fijeza, la inviolabilidad de las normas; en suma, la seguridad. (pp. 217)

"...

"La diferencia entre la arbitrariedad y el derecho consiste, en suma, en la diferencia entre dos tipos de mando esencialmente diversos: a) El mando que se funda exclusivamente en la voluntad del superior y concibe la relación entre éste y su súbdito librada exclusivamente al antojo del primero, como basada tan sólo en la supremacía de un hombre sobre otro hombre; y b) El mando fundado sobre una norma y regulado impersonalmente por ésta, con validez objetiva.

"En la historia de los regímenes estatales, el progreso se señala por una serie de procedimientos y de instituciones con las que se trata de evitar la arbitrariedad y de asegurar la legalidad de los mandatos de los titulares del poder público. Las declaraciones de derechos y las garantías constitucionales de éstos, la norma de que el gobierno es responsable de sus actos, la institución de un Poder Judicial independiente, las reglas de procedimientos (a que deben acomodar sus actuaciones los cuerpos legislativos, los funcionarios administrativos y los tribunales), constituyen medios ideados para extirpar la arbitrariedad en el Estado." (pp. 218)

Por ende, como estimo que para el dictamen relativo a la investigación de los lamentables hechos ocurridos en la Guardería ABC, ubicada en la ciudad de Hermosillo, Sonora, no resultaba aplicable el criterio sustentado al resolverse la solicitud de ejercicio de la facultad de investigación 1/2007, relativa a los hechos acontecidos en la ciudad de Oaxaca, Oaxaca, pues contiene consideraciones que desnaturalizan la facultad investigadora que el artículo 97, segundo párrafo, constitucional atribuye a esta Suprema Corte de Justicia.