Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Fernando Franco González Salas
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXII, Diciembre de 2010, 1476
Fecha de publicación01 Diciembre 2010
Fecha01 Diciembre 2010
Número de resolución50/2006
Número de registro40503
MateriaDerecho Constitucional,Derecho Procesal
EmisorPleno

Voto concurrente que formula el señor M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional número 50/2006.


En relación con el tema de fondo, la mayoría de los señores Ministros sostuvimos (puesto que estuve de acuerdo, en lo general, con la posición mayoritaria) que resulta constitucional la Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas, en virtud de que, conforme a su artículo 17, los Municipios pueden prestar los servicios públicos mediante la dependencia municipal que corresponda, o bien, a través de los distintos organismos operadores previstos en el artículo 20 de la propia ley, por lo que los Ayuntamientos tienen la posibilidad de decidir si optan por prestarlo directamente, en forma centralizada, o de manera descentralizada, de ahí que si queda a su elección no es posible considerarla inconstitucional, dado que no tiene un carácter vinculante la creación de organismos operadores.


Como lo expresé en la sesión del treinta de agosto de dos mil diez, comparto en su integridad esa postura, aunque también señalé que no es del todo claro e indubitable que el artículo 23, fracción I, de la ley, al sujetar la creación de los organismos operadores a la expedición de un decreto que emita el Congreso del Estado de Tamaulipas pudiera ser conforme con la Constitución Federal, por las razones siguientes:


• Régimen de la administración pública federal(1)


Si bien es incontestable que este régimen no es aplicable al local o al municipal, sí resulta ilustrativo y orientador de cómo se ha organizado la administración pública en nuestro país (dado que en los hechos, por la tendencia en nuestro país en el sentido de que los Estados incorporan, en lo general, las instituciones y formas federales, todas las entidades federativas han adoptado el modelo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -en lo sucesivo CPEUM- de organización administrativa, con pocos matices o diferencias). Por ello referiremos el esquema federal en sus rasgos generales.


El artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:


"Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.


"Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado."


De acuerdo con este precepto, la ley orgánica que expida el Congreso de la Unión regulará la administración pública federal en centralizada y paraestatal, para lo cual distribuirá los negocios del orden administrativo que estarán a cargo de las secretarías y, a su vez, definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales como los organismos descentralizados, razón por la que el legislador tiene amplias facultades para configurar, a través de una ley, la forma de la intervención del Poder Ejecutivo en las entidades de la administración pública; sin embargo, esta libertad tampoco es absoluta, ya que está limitada por disposiciones constitucionales en este sentido, así como por el principio de división de poderes.(2)


Así, las bases de creación de las entidades paraestatales que forman parte de la administración pública federal sin duda deben respetar el principio de división de poderes, porque en su expedición deben asegurar que el Congreso de la Unión no se auto-atribuya funciones administrativas que le son propias al Poder Ejecutivo Federal, esto es, dichos lineamientos no pueden constituir instrumentos que hagan depender o subordinar a un poder sobre el otro, socapa de la libre configuración de la administración pública, sino que deben servir para desarrollar eficazmente las tareas que tiene asignadas el Poder Ejecutivo Federal.


En tal virtud, estimo que al reglamentarse el artículo 90 de la CPEUM se estimó debidamente por el legislador, que no se cumpliría con este propósito si la creación de entidades paraestatales en el ámbito del Ejecutivo quedara a la única aprobación del Congreso de la Unión o solamente mediante una ley expedida por él, porque entonces el Ejecutivo se vería afectado en su funcionamiento en tanto que siempre dependería de la decisión del Poder Legislativo, no obstante que exista la necesidad de prestar un servicio público, desarrollar las áreas estratégicas o prioritarias o de cualquier otra naturaleza, pues a través de las bases generales se estaría arrogando una facultad que no le corresponde.


Así, el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, al fijar las bases generales de creación de los organismos descentralizados, equilibra la facultad de organizar la administración pública con el principio de división de poderes, habida cuenta que dispone que dichos organismos pueden crearse mediante decreto o ley expedido por el Congreso de la Unión, o bien, por decreto del Poder Ejecutivo Federal, con lo que se evita que un poder pueda quedar subordinado a otro, ya que al final este último no dependerá de la actuación del Poder Legislativo, sino que, tomando en cuenta las leyes que expida, podrá determinar si crea o no un organismo descentralizado, sin esperar la aprobación previa del Congreso o a que expida una ley para tal efecto.


De igual manera, he sostenido que existe la posibilidad de que el Poder Legislativo, con base en el artículo 28, párrafo quinto,(3) de la CPEUM pueda crear organismos de Estado, por tanto, no de manera exclusiva dentro de la esfera del Ejecutivo, para encargarse de alguna área estratégica o prioritaria que así lo amerite.(4)


• Administración pública estatal.


O. analizar la administración pública estatal, en virtud de que, en primer término, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no les establece a los Estados reglas específicas de cómo organizar su administración pública(5) y, en segundo lugar, como lo he señalado, todas las entidades sin excepción han adoptado un régimen muy similar al federal.(6)


• Administración pública municipal.


Si bien la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no señala expresamente que la administración pública municipal será centralizada o paraestatal, ella sí establece ciertas reglas como se verá a continuación.


El artículo 115 constitucional, en las partes conducentes, establece:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.


"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.


"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:


"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;


"...


"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.


"...


"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.


"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio."


Como puede verse existe cierta coincidencia con el ámbito federal, en virtud de que la Legislatura Local debe fijar las bases generales de la administración pública municipal, como lo hace el Congreso de la Unión en términos del artículo 90 de la CPEUM, y en lugar de preservarse la división de poderes, al legislarse tendría que respetarse la autonomía municipal, puesto que tal y como lo ha señalado y resuelto este Tribunal Constitucional: "... la facultad legislativa del Estado para regular la materia municipal no le otorga intervención en las cuestiones específicas de cada Municipio, toda vez que ello le está constitucionalmente reservado a este último."(7)


En ese sentido, las normas que organicen la administración pública municipal no pueden vaciar de contenido las facultades que la CPEUM otorga a los Municipios, si se toma en consideración que el artículo 115 acota la intervención directa de la Legislatura Local en la administración pública municipal, pues en su mayoría sólo se le faculta para establecer las bases generales, lo cual se corrobora en el área de los servicios públicos al sujetarlos a la aprobación del Congreso Local cuando se presten entre dos o más Municipios, lo que significa que en los supuestos en que no se trate de asociación en la prestación de dichos servicios públicos, el Ayuntamiento, por disposición constitucional, no está obligado a solicitar el permiso o autorización correspondiente, ya que basta que cumpla con toda la normatividad que en esa materia expida la Legislatura Local, en términos de la fracción III del mismo numeral.


En este sentido resulta ilustrativa la jurisprudencia número 36/2003 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es: "BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999)."(8)


Ahora, algunas entidades federativas han establecido que los Municipios pueden crear organismos descentralizados(9) mediante las bases generales expedidas por el Congreso Local; otras los sujetan a la aprobación previa de ese órgano legislativo e, incluso, llegan a disponer que sólo la Legislatura Local está facultada para crear organismos descentralizados municipales,(10) siendo que estas últimas formas legislativas, en mi opinión, pueden resultar incompatibles, inclusive por los criterios de este tribunal respecto de las facultades de los Municipios,(11) con lo dispuesto en el artículo 115, fracciones I y III, de la CPEUM, ya que eliminan por completo la autonomía municipal, porque al final únicamente queda a la decisión del Congreso crear o no un órgano de esa naturaleza en la administración pública municipal, por más que se le dé una intervención inicial al Ayuntamiento.


El vicio de inconstitucionalidad no nace al expedirse las bases generales de la administración pública municipal, porque ello compete a la Legislatura Local, sino cuando ésta desborda esa atribución y pretende ejercer una facultad concedida a los Municipios, en virtud de que el diseño en la organización de la administración pública no conlleva a la eliminación de la autonomía municipal, ni autoriza que se implementen mecanismos injerencistas, ya que como acontece en el ámbito federal, en mi concepto, sería idóneo, de seguir el modelo federal, que se dotara de la atribución de crear organismos descentralizados municipales para la prestación de un servicio público además de a las Legislaturas que por natural les corresponde, también a los Ayuntamientos de las entidades federativas conforme a las bases generales que establecieran aquéllas a tal efecto en cumplimiento de lo señalado en el inciso a) de la fracción II del artículo 115 de la CPEUM, porque con este esquema, pienso que se comulga la facultad de organizar la administración pública con la autonomía municipal; salvo que se trate de una asociación para la prestación de un servicio público en dos o más Municipios de dos o más Estados, pues en este caso debe obtenerse necesariamente la autorización respectiva de los Congresos Locales respectivos (artículo 115, fracción III, penúltimo párrafo).(12)


No soslayo que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado al respecto. Así, fijó los criterios siguientes: "COMISIÓN MUNICIPAL DE DERECHOS HUMANOS DE HUAJUAPAN DE LEÓN, OAXACA. EL REGLAMENTO QUE LA CREA, EXPEDIDO POR EL AYUNTAMIENTO, TRANSGREDE EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES. LA FACULTAD PARA CREARLOS ESTÁ RESERVADA A LA LEGISLATURA DEL ESTADO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE OAXACA).", en los cuales se pronunció sobre la facultad de la Legislatura de Oaxaca para establecer, de manera única, organismos descentralizados municipales.(13)


Después de revisar cuidadosamente el precedente advierto que no se analizó, desde la órbita constitucional, la facultad de los Municipios para crear organismos descentralizados, porque sólo se estableció que la Constitución Política del Estado de Oaxaca y las leyes municipales no preveían dicha atribución, y respecto de la CPEUM se concluyó que no señalaba nada acerca de los organismos protectores de derechos humanos municipales, lo que pone de manifiesto que mi duda todavía no se debate ni ha sido abordada a profundidad por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


Sigo pensando que valdría la pena analizar a mayor profundidad este tema, puesto que, a mi juicio, no se han contestado dos interrogantes fundamentales para llegar a una conclusión definitiva respecto a este problema. Esas interrogantes son:


1. ¿La atribución de la Legislatura Local, prevista en el inciso a) del párrafo tercero de la fracción II del artículo 115 constitucional, para establecer mediante ley: "Las bases generales de la administración pública municipal ... ", les autoriza a dichos cuerpos legislativos para reservarse de manera exclusiva la creación de órganos paramunicipales, en especial, descentralizados?


2. Aun suponiendo sin conceder que la respuesta a la pregunta anterior fuera afirmativa, queda sin respuesta clara lo siguiente: ¿Es válido que la Legislatura de un Estado establezca reglas especiales para el caso de la prestación y administración de un servicio público que le corresponde brindar al Municipio y fije reglas especiales para la creación de un organismo descentralizado con el objeto individual y único de prestación de ese servicio público por conducto de un organismo descentralizado creado conforme a esas reglas específicas, sin que existan reglas generales para la creación de este tipo de organismos administrativos municipales, como lo ordena expresamente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos?


Es mi opinión, es muy dudoso darles una respuesta afirmativa absoluta a esas dos preguntas, tomando en cuenta que la CPEUM establece:


1. Que las Legislaturas Locales solamente tienen facultades para establecer, en ley, bases generales de la administración pública municipal; y,


2. Que los Municipios por su parte tienen facultades, conforme a esas bases generales, para dictar reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones para, entre otras cuestiones, organizar su propia administración pública municipal; tienen a su cargo directamente ciertos servicios públicos, entre los que se encuentran el del agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales; y gozan de autonomía para administrar libremente su hacienda pública. Es por ello que estimo valdría la pena profundizar sobre estos aspectos y revisar los criterios que hasta ahora ha sostenido el Pleno de este tribunal.


Más allá de estos cuestionamientos de carácter general, en el caso concreto de Tamaulipas, se presentan circunstancias que no se analizaron en los precedentes y que resultan, a mi entender, de la mayor importancia. Veamos.


• Análisis de la legislación del Estado de Tamaulipas


El único artículo de la Constitución Política de Tamaulipas que se refiere a este tema es el 93, el cual se ocupa de la administración pública estatal y repite en su esencia el modelo de la CPEUM antes analizado, y por lo que hace a la administración municipal los artículos 131 a 134, en los siguientes términos:


"Artículo 93. La administración pública estatal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, la cual establecerá la competencia de las secretarías y la Procuraduría General de Justicia y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo en su operación.


"Las secretarías que integren la administración pública estatal conforme al párrafo anterior, promoverán: La modernización permanente de sus sistemas y procedimientos de trabajo, la transparencia en el ejercicio de la función pública, la eficiencia que evite la duplicdad (sic) o dispersión de funciones y aprovecharán óptimamente los recursos a su alcance a fin de responder a los reclamos de la ciudadanía y favorecer el desarrollo integral del Estado.


"Para ser secretario de despacho del Poder Ejecutivo se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos.


"Durante el mes de noviembre de cada año, los titulares de las dependencias de la administración pública estatal darán cuenta al Congreso, por escrito, del Estado que guarden sus respectivos ramos. A su vez, podrán ser citados por el Congreso para que brinden información cuando se discuta una ley o un asunto concerniente a los ramos de su competencia."


"Artículo 131. Los Municipios del Estado estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley y sus Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo a las leyes que en materia municipal expida la legislatura, los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia. En todos los casos deberá de hacerse posible la participación ciudadana y vecinal.


"Las leyes reglamentarias establecerán las formas de organización y administración municipal, de conformidad con las bases siguientes:


"I. Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;


"II. Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;


"III. Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV del artículo 115, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de la Constitución Federal;


"IV. El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicios municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y


"V. Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.


"La legislatura emitirá las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de las fracciones III y IV anteriores."


(Reformado, P.O. 14 de marzo de 2001)

"Artículo 132. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


"I. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;


"II. Alumbrado público;


"III. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;


"IV. Mercados y centrales de abasto;


".P.;


"VI. Rastro;


"VII. Calles, parques y jardines y su equipamiento;


"VIII. Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución Federal, policía preventiva municipal y tránsito; y


"IX. Los demás que la Legislatura Local determine según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.


"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponda. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de este Estado y otro u otros de uno o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivos. Asimismo, cuando a juicio del Ayuntamiento sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio."


(Reformado, P.O. 14 de marzo de 2001)

"Artículo 133. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que la legislatura establezca a su favor, y en todo caso:


"I.P. las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezca la legislatura sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones;


"II. Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por la Legislatura del Estado; y


"III. Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las contribuciones a que se refieren las fracciones I y III no podrán ser objeto de exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, del Estado o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a la legislatura las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"La legislatura aprobará las leyes de ingresos de los Municipios, revisará y fiscalizará sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.


"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."


(Reformado, P.O. 14 de marzo de 2001)

"Artículo 134. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:


"I.F., aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;


"II. Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;


"III. Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o el Estado elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;


"IV. Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;


"V. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;


"VI. Otorgar licencias y permisos para construcciones;


"VII. Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;


(Reformada, P.O. 1 de abril de 2004)

"VIII. Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial;


(Reformada, P.O. 1 de abril de 2004)

"IX. Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales; y


(Adicionada, P.O. 1 de abril de 2004)

"X. Celebrar convenios de colaboración con el Estado y con otros Municipios en materia de desarrollo sustentable.


"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Federal, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.


"Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de este Estado y otro u otros Estados formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas participantes y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia."


Por su parte, los artículos 49 y 171 del Código Municipal del Estado de Tamaulipas, 20, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la Ley de Aguas de esa entidad, en ese orden, establecen:


Código Municipal:


"Artículo 49. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:


"...


"XV. Someter a la consideración del Congreso del Estado la creación de organismos o empresas paramunicipales, ya sea que correspondan en exclusiva al Ayuntamiento o a dos o más de éstos para la prestación de un servicio público. ..."


"Artículo 171. Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponda, con la aprobación del Congreso.


"Los servicios públicos municipales serán prestados por los Municipios, directamente o a través de organismos o empresas paramunicipales. Asimismo, podrán ser concesionados a particulares cuando no se lesione el interés público o social, previa autorización del Congreso y conforme a las bases que se determinen en este código, sus reglamentos y las contenidas en el propio acto concesión. ..."


Ley de Aguas:


"Artículo 20. Los Municipios podrán prestar los servicios públicos en forma descentralizada, a través de organismos operadores municipales o convenir con otros Municipios la creación de organismos operadores intermunicipales o regionales, en los términos de la presente ley."


"Artículo 22. La comisión, en coordinación con los Ayuntamientos, promoverá la creación de organismos operadores descentralizados de la administración pública municipal para prestar los servicios públicos previstos en esta ley."


"Artículo 23.


"1. Los organismos operadores se crearán mediante decreto expedido por el Congreso del Estado, previo acuerdo del o de los Ayuntamientos municipales correspondientes, como organismos descentralizados de la administración pública municipal con personalidad jurídica y patrimonio propio."


"Artículo 24.


"Los organismos operadores podrán conformarse como:


"I. Organismos operadores municipales: Cuando sean creados para prestar los servicios públicos en el territorio de un solo Municipio;


"II. Organismos operadores intermunicipales: Cuando sean creados para prestar los servicios públicos en dos o más Municipios conurbanos, por medio de una sola línea de producción de los servicios, y


"III. Organismo operadores regionales: Cuando sean creados para prestar los servicios públicos en dos o más Municipios con diferentes líneas de producción de los servicios."


"Artículo 25.


"1. Son atribuciones de los organismos operadores:


"I.A. a que se refiere el artículo 18 de la presente ley, con excepción de la fracción X;


"II. Rendir anualmente a los Ayuntamientos un informe de las labores realizadas durante el ejercicio anterior, así como del estado general del organismo y sobre las cuentas de su gestión; dicho informe deberá presentarse dentro de los sesenta días siguientes al término del ejercicio anterior;


"III. Elaborar los reglamentos y manuales para el correcto funcionamiento del organismo, así como establecer las oficinas y dependencias necesarias dentro de su jurisdicción;


"IV. Formular y mantener actualizado el inventario de bienes y recursos que integran su patrimonio;


"V. Elaborar los estados financieros del organismo;


"VI. Participar en la elaboración del programa hidráulico de la administración y el programa operativo hidráulico anual, conforme las materias que de acuerdo con esta ley le competen;


"VII. Constituir los fideicomisos públicos necesarios para el cumplimiento de sus fines conforme la legislación aplicable;


"VIII. Utilizar todos los ingresos que recaude, obtenga o reciba, exclusivamente en los servicios públicos que preste, destinándolos en forma prioritaria a mejorar la eficiencia en la administración y operación del organismo y posteriormente a ampliar la infraestructura hidráulica, pero en ningún caso podrán ser destinados a otros fines;


"IX. Adquirir los bienes muebles e inmuebles necesarios a su objeto, así como realizar todas las acciones que se requieran, directa o indirectamente, para el cumplimiento de su objetivo y atribuciones;


"X. Establecer las cuotas y tarifas en términos de esta ley;


"XI. Determinar y cobrar los adeudos que resulten de aplicar los precios y tarifas por los servicios que preste;


"XII. Celebrar convenios de colaboración administrativa con la comisión para que ésta asuma la notificación y el cobro, a través del procedimiento administrativo de ejecución, de los créditos fiscales que determine a cargo de los usuarios, derivados de los precios o tarifas por la prestación de los servicios públicos y de la imposición de multas;


"XIII. Remitir a la comisión, para efectos de su notificación y cobranza, en los términos del convenio respectivo, los créditos fiscales determinados a cargo de los usuarios, derivados de los precios o tarifas por la prestación de los servicios públicos y de la imposición de multas;


"XIV. Coadyuvar con la comisión, previo convenio, en el ejercicio de funciones operativas relacionadas con otros usos del agua;


"XV. Realizar todas las acciones que se requieran directa o indirectamente, para el cumplimiento de sus objetivos; y


"XVI. Las demás que le asigne la presente ley, su decreto de creación, la legislación y los reglamentos aplicables.


"2. Los organismos operadores descentralizados podrán contratar los empréstitos o los créditos ordinarios o extraordinarios que requieran, respondiendo de sus adeudos con su propio patrimonio y con los ingresos que perciban, en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado, la presente ley y la Ley de Deuda Pública Estatal y Municipal."


"Artículo 26.


"1. El patrimonio de los organismos operadores estará constituido por:


"I. Los bienes y derechos que formen parte del sistema de agua potable, alcantarillado sanitario, drenaje pluvial, tratamiento y reuso de las aguas residuales, reuso de las aguas residuales tratadas y disposición de las aguas del Municipio, mismos que autorizará el Ayuntamiento para aportarlos como patrimonio inicial del organismo, así como otros que le entreguen con tal objeto las demás autoridades e instituciones;


"II. Las aportaciones federales, estatales y municipales que en su caso se reciban;


"III. Los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo;


"IV. Los empréstitos y créditos que se obtengan para el cumplimiento de sus fines;


"V. Las aportaciones de los particulares, las donaciones, las herencias, los subsidios y las adjudicaciones a favor del organismo operador;


"VI. Los remanentes, frutos, utilidades, productos, intereses y ventas que se obtengan de su propio patrimonio;


"VII. Los demás bienes y derechos que formen parte de su patrimonio por cualquier título legal; y


"VIII. Los ingresos que por cualquier forma obtenga, independientemente de los señalados en la fracción III precedente.


"2. Los bienes de los organismos operadores directamente destinados a la prestación del servicio de agua potable, alcantarillado sanitario, drenaje pluvial, tratamiento y reuso de las aguas residuales, reuso de las aguas residuales tratadas y disposición de las aguas, serán inembargables e imprescriptibles.


"3. Los bienes inmuebles de los organismos operadores destinados directamente a la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario, drenaje pluvial, tratamiento y reuso de las aguas residuales, reuso de las aguas residuales tratadas y disposición de las aguas, se considerarán bienes del dominio público municipal."


"Artículo 27.


"1. La administración de los organismos operadores estará a cargo de:


"a) El consejo de administración; y


"b) La gerencia general.


"2. Los organismos operadores contarán también con el personal técnico y administrativo que su funcionamiento requiera."


La duda que me surge y que manifesté en la sesión relativa, consiste en que no obstante que no existe una sola disposición de bases generales para la administración pública paramunicipal, tal como lo ordenan la Constitución General y la Estatal, el Congreso del Estado establece la posibilidad de creación de un organismo descentralizado paramunicipal que se identifica como organismo operador de agua potable, que solamente puede ser creado mediante decreto del propio órgano legislativo, lo que pienso atenta contra la autonomía de los Municipios, porque no se les dota de la atribución de crear órganos de esa índole y, por ende, siempre quedarán sujetos a la decisión que adopte la legislatura de esa entidad federativa. Así, con este diseño normativo, el órgano legislativo en lugar de dar las bases generales para la creación de organismos paramunicipales, incluso, con su propia participación, asumió la facultad de crearlos bajo reglas ad-hoc y como único órgano autorizado para tal efecto, impactando la esfera de atribuciones de los Municipios porque se anula por completo su autonomía y libertad de administración y gestión atributos que, en otros aspectos, han sido defendidos reiteradamente por este Tribunal Constitucional.


Creo que es constitucionalmente válido exigir la aprobación de la Legislatura Local cuando se trate de creación de operadores intermunicipales o regionales de agua potable, pues expresamente lo exige el artículo 115, fracción III, de la CPEUM, es decir, prevé la participación del Congreso Local en la administración pública del Municipio, pero estimo que no puede aplicarse la misma regla si se refiere a organismos operadores que prestan el servicio público de agua potable en el mismo territorio municipal, porque no aparece alguna previsión constitucional que autorice a la Legislatura Local para que se le someta a su consideración la creación de un órgano paramunicipal, menos para que únicamente ella puede determinar ese aspecto; a lo que están autorizados constitucionalmente los legisladores estatales es a dar bases generales de la administración pública municipal.(14)


La colaboración administrativa es compatible si no se elimina la autonomía municipal como sucede, insisto, si pudieran crearse organismos descentralizados de agua tanto por la Legislatura Local como por los Ayuntamientos, porque a mi criterio si se reserva tal atribución solamente a la primera, por medio de las leyes internas, la administración pública municipal en ese rubro quedaría en manos del Congreso Estatal, ya que la intervención que tendrían dentro del procedimiento de creación no sería decisiva ni determinante, porque se limitaría a expresar y justificar la necesidad de establecer un órgano paramunicipal de esa naturaleza, en contra de la finalidad constitucional de tener Municipios Libres en su régimen interior.


Con estos argumentos trato de exponer mi reserva sobre la constitucionalidad de que se establezca que necesaria y únicamente, por medio de un decreto del Congreso del Estado de Tamaulipas se puedan crear organismos descentralizados municipales específicos, como los son los organismos operadores de agua.


Anexo


Evolución constitucional del régimen laboral al que están sujetos los organismos descentralizados de carácter federal y los organismos descentralizados de carácter local.


(Con especial referencia al caso del Colegio de Bachilleres del Estado de Querétaro).


Sumario:


1. Introducción.

2. Texto original del artículo 123 constitucional.

3. Federalización de la materia laboral: reforma constitucional de 1929.

4. Ley Federal del Trabajo de 1931.

5. Adición de la fracción XXXI al artículo 123 constitucional en 1942.

6. Ley del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión de 1938.

7. Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión de 1941.

8. Creación del apartado B del artículo 123 constitucional.

9. Facultades de los poderes de los Estados para expedir las leyes que rijan las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores. Reforma constitucional de 1983 al artículo 115 constitucional y reforma constitucional de 1987 al artículo 116.

10. Constitución Política del Estado de Querétaro.

11. Conclusiones


1. Introducción.


El presente trabajo tiene por objeto abordar la cuestión relativa a cuál de los apartados del artículo 123 constitucional (si el apartado A o el apartado B) debe regir las relaciones labores entre un organismo público descentralizado de carácter estatal y sus trabajadores, a propósito del caso del Colegio de Bachilleres del Estado de Querétaro (proyecto de amparo en revisión 616/2008, bajo la ponencia del Ministro Góngora Pimentel).


Para situar la cuestión en una correcta perspectiva constitucional, se reseñan los principales puntos de inflexión que sobre el tema se han registrado en nuestra evolución constitucional y legal.


Al efecto, se ha seguido, en general, un orden cronológico para facilitar la exposición, aunque en ciertos temas se ha seguido un criterio sistemático.


2. Texto original del artículo 123 constitucional.


El preámbulo del texto original del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aprobado, por unanimidad, por el Congreso Constituyente de 1916-1917, establecía lo siguiente:


"El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados deberán expedir leyes sobre el trabajo, fundadas en las necesidades de cada región, sin contravenir a las bases siguientes, las cuales regirán el trabajo de los obreros, jornaleros, empleados domésticos y artesanos y de una manera general todo contrato de trabajo."


Los Poderes Legislativos Estatales expidieron sendas leyes laborales en el periodo que va de 1918 a 1928.


En esos años prevalecía la idea de que era más adecuado contar con leyes locales en la materia que respondieran a las necesidades de cada entidad federativa (como se reconocía en el propio Texto Constitucional) que tener una sola legislación nacional o federal, sin duda centralizadora.


Además, aún estaban vigentes algunas leyes laborales preconstitucionales expedidas entre 1914 y 1916.


No obstante, la determinación del Poder Constituyente originario no produjo las consecuencias esperadas. Si bien el reinicio de la actividad económica estimuló la expedición de normas laborales, tenían contradicciones entre sí y limitaciones jurisdiccionales debido a la división política.


La aparición de controversias que excedían a una entidad federativa obligó al Gobierno Federal a crear la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, con el fin de resolver ese tipo de controversias laborales.


Lo decisivo, sin embargo, era impedir la proliferación de diferencias inútiles o injustas respecto de las condiciones laborales. Por esa razón, el entonces presidente E.P.G., el 24 de julio de 1929, envió al Congreso de la Unión una iniciativa con el fin de reformar los artículos 73 y 123 constitucionales.


En la exposición de motivos, P.G. apuntó los inconvenientes de la facultad otorgada a los Congresos de los Estados para legislar en la materia, pues "ha traído una diversidad de disposiciones legales, muchas veces disímbolas, que acarrean perjuicios, tanto al trabajador como al capitalista y con ellas conflictos constantes que preocupan hondamente al Estado e impiden la paz y el adelanto del país."


Para P.G. era urgente la unificación de la legislación laboral, dada la importancia de ciertas industrias que, por su propia naturaleza afectan a la economía general del país, y la existencia de otras que, sin tener esa importancia, sería perjudicial colocarlas bajo regímenes tan diversos. En sus palabras:


"Si se piensa que un número considerable de industrias que por su propia naturaleza afectan a la economía general del país, tales como las de transportes terrestres y marítimos, las mineras y los hidrocarburos, etcétera, deben ser sujetas a las mismas normas económicas y legislativas de producción, no se concibe el que existan para ellas tantas leyes del trabajo como Estados de la República ... Si se piensa en las industrias que pueden considerarse como locales por no afectar, como las otras, de una manera absoluta la economía general del país, es también sin duda perjudicial colocarlas bajo tan diversos estatutos o legislaciones como Estados de la República, porque la industria huiría de los Estados de normas legislativas más estrictas hacia aquellos en que estas normas lo fuesen menos estableciéndose así una diferencia económica y política entre ellas, de consecuencias fatales para la nación."


En lo concerniente a la determinación de las actividades industriales sujetas a la jurisdicción federal, la Segunda Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados (compuesta por O.M.G., E.G. de Alba y A.F.R., encontró una fórmula idónea, toda vez que si bien estuvo de acuerdo con la federalización legislativa propuesta, no aceptó dejar únicamente a la autoridad federal su aplicación, sino que, por el contrario, revirtió la fórmula para que la competencia originaria fuera de las entidades estatales y sólo por excepción se aceptara la intervención de la autoridad federal. Así se expresó en el dictamen respectivo:


"Admitida la federalización de la Ley del Trabajo y la aplicación de ésta correspondiendo a las autoridades de los Estados, tuvimos que proceder al estudio de todos aquellos casos en que la unidad nacional y la economía general del país resultaban afectadas, de pretender sujetarlos a la regla general establecida en cuanto a la competencia, y fue necesario que encontráramos un índice seguro, una característica permanente para enumerar limitativamente los que deben constituir una excepción." (énfasis añadido).


3. Federalización de la materia laboral: reforma constitucional de 1929.


Conforme con lo anterior, mediante "ley" publicada en el Diario Oficial de seis de septiembre de 1929, se reformaron los artículos 73, fracción X y el preámbulo y la fracción XXIX del artículo 123 de la Constitución General de la República para establecer, por una parte, que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir "las leyes del trabajo, reglamentarias" (así, en plural) del artículo 123 de la propia Constitución, y que la aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, excepto cuando se trate de asuntos relativos a ferrocarriles y demás empresas de transporte amparadas por concesión federal, minería e hidrocarburos y, por último, los trabajos ejecutados en el mar y en las zonas marítimas en la forma y términos que fijen las disposiciones reglamentarias.


Por otra parte, en consonancia con lo anterior, se estableció en el preámbulo del artículo 123 constitucional que: "El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos y artesanos y de una manera general sobre todo contrato de trabajo.". Este texto se conserva en el artículo 123 constitucional aunque se dividió en dos porciones: la primera parte, en lo sustancial, corresponde al párrafo segundo del artículo 123 constitucional y la segunda parte constituye el encabezado del apartado A del propio artículo 123.(15)


De este modo, el Poder Constituyente Permanente confirió, en forma exclusiva y excluyente, al Congreso de la Unión la facultad para expedir las leyes laborales reglamentarias del artículo 123 constitucional (la denominada "federalización" de la legislación obrera) y estableció que la aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades estatales, en sus respectivas jurisdicciones, excepto en determinados casos enumerados en forma limitativa (y no ejemplificativa), a saber:


• Asuntos relativos a ferrocarriles y demás empresas de transportes amparadas por concesión federal;


• Minería e hidrocarburos; y,


• Los trabajos ejecutados en el mar y en las zonas marítimas, en la forma y términos que fijen las disposiciones reglamentarias.


De esta forma, se federalizó la facultad legislativa en materia laboral y se establecieron las bases para tener una ley nacional que reglamentara los derechos mínimos previstos constitucionalmente y los extendiera de modo uniforme en todo el territorio nacional.


4. Ley Federal del Trabajo de 1931.


Bajo la reforma constitucional antes mencionada, en 1931 la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo redactó un nuevo proyecto de ley, en el que tuvo una participación destacada, entre otros juristas, el Lic. E.S.. El citado proyecto fue discutido en consejo de Ministros y enviado al Congreso de la Unión, donde, después de una amplia discusión, en la que se introdujeron modificaciones, fue aprobado el 18 de agosto de 1931.


El artículo 1o. de la Ley Federal del Trabajo de 1931 dispuso lo siguiente: "La presente ley es de observancia general en toda la República y su aplicación corresponde a las autoridades federales y locales en los casos y términos que la misma establece".(16)


En lo concerniente al tema que nos ocupa, cabe destacar que el artículo 2o. de la referida Ley Federal del Trabajo de 1931 dispuso que las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirían por las leyes del servicio civil que se expidieran.


En ese entonces, desde luego, no existía el apartado B del artículo 123 constitucional, que, como se verá, se introdujo en 1960.


En el periodo presidencial del general L.C. se agregó, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de 18 de enero de 1935, la excepción de la aplicación local en lo concerniente a "las obligaciones que en materia educativa corresponden a los patrones". Más tarde, el 14 de diciembre de 1940, se agregó la industria eléctrica a las actividades de jurisdicción federal.


5. Adición de la fracción XXXI al artículo 123 constitucional en 1942.


Mediante el decreto publicado en el Diario Oficial de 18 de noviembre de 1942, el Poder Constituyente Permanente reformó a iniciativa del entonces presidente M.Á.C., la fracción X del artículo 73(17) y adicionó con la fracción XXXI el artículo 123(18) de la Constitución Federal, para, por una parte, mantener la facultad del Congreso de la Unión para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123 de la propia Constitución y, por otra, "por indiscutibles razones de técnica legislativa" (según razonó la primera Comisión de Puntos Constitucionales y la quinta Comisión de Trabajo de la Cámara de Diputados) para establecer que la aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados y ampliar la jurisdicción federal de trabajo a las siguientes materias:


• Asuntos relativos a la industria textil, eléctrica, cinematográfica, hulera y azucarera, minería, hidrocarburos, ferrocarriles;


• Empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal;


• Empresas que actúen en virtud de un contrato o concesión federal y las industrias que le sean conexas;


• Empresas que ejecuten trabajos en zonas federales y aguas territoriales;


• Conflictos que afecten a dos o más entidades federativas;


• Contratos colectivos que hayan sido declarados obligatorios en más de una entidad federativa; y,


• Las obligaciones que en materia educativa corresponden a los patrones, en la forma y términos que fija la ley respectiva.


La importancia de esta reforma constitucional, para el tema que nos ocupa, radica en que aparece, por primera vez, en el Texto Constitucional, el concepto de "empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal".


Cabe señalar que no obstante la creciente industrialización del país, la complejidad de ciertas actividades y la intervención obligada de las autoridades federales, la fracción XXXI del artículo 123 constitucional permaneció sin variación alguna durante casi dos décadas. A fines de 1961, el entonces presidente A.L.M. sometió al Poder Constituyente Permanente una iniciativa laboral en la cual quedaron incluidas en la competencia exclusivamente federal las industrias de la petroquímica, metalúrgica y siderúrgica, así como la del cemento. Dicha iniciativa fue aprobada y publicada en el Diario Oficial el 21 de noviembre de 1962.


Posteriormente, mediante la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de seis de febrero de 1975, la jurisdicción federal atrajo nuevas ramas y actividades industriales, agrupándolas en la referida fracción XXXI del artículo 123 constitucional: la automotriz, los productos químicos farmacéuticos y medicamentos, celulosa y papel, aceites y grasas vegetales, empacado y enlatado de alimentos, bebidas envasadas.


En 1977, el entonces presidente J.L.P. presentó una iniciativa para redactar la fracción XXXI en forma distinta, ya que se optó por enlistar industrias y empresas en dos incisos distintos y se redactó un párrafo respecto de conflictos y obligaciones patronales. En el listado de ramas industriales se agregó lo referente a la explotación de los minerales básicos, el beneficio y fundición de los mismos; las industrias vidriera, maderera básica, en la cual se especifican procesos incluidos; también la calera y se hicieron precisiones respecto de aspectos relativos a producción de alimentos, automotriz y elaboradoras de bebidas. Como parte novedosa del último párrafo, se extendió esa competencia a las obligaciones empresariales en materia de capacitación y adiestramiento de los trabajadores, así como de seguridad e higiene en los centros de trabajo, para lo cual "las autoridades federales contarán con el auxilio de las estatales, cuando se trate de ramas o actividades de jurisdicción local, en los términos de la ley reglamentaria correspondiente.


El 27 de junio de 1990, se aprobó la última reforma en la materia, al añadir la denominación "servicios" al inciso a) de la fracción XXXI del apartado A del artículo 123 constitucional, para quedar como: "Ramas industriales y servicios", e incorporar en el punto 22 a los servicios de banca y crédito.(19)


Así, el texto vigente de la fracción XXXI del apartado A del artículo 123 constitucional enumera 22 ramas industriales y de servicios.


6. Ley del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión de 1938.


La Ley del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión se publicó en el Diario Oficial de la Federación de cinco de diciembre de 1938.


Como se señaló en el acuerdo del Senado de la República que desechó las reformas aprobadas por la Cámara de Diputados al proyecto de ley del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, ratificándose en todas su partes el proyecto aprobado por el propio Senado de la República en su sesión de 21 de diciembre de 1937, subsistía y debía subsistir en el criterio de ambas Cámaras "la necesidad imperiosa y urgente de establecer desde luego una ley que fije las obligaciones y derechos de los trabajadores al servicio del Estado y asimismo las obligaciones y derechos correlativos de la entidad de gobierno con sus trabajadores".


Esa fue la razón principal de la nueva ley, la cual en su artículo 1o. dispuso que sería de observancia general para todas las autoridades y funcionarios integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, para las autoridades y funcionarios del Distrito Federal y territorios y para todos los trabajadores al servicio de unos y otras.


La nueva ley estaba integrada por 115 artículos permanentes y 12 transitorios.


En sus disposiciones generales ("título primero"), la referida ley, entre otros aspectos, definía lo que se entiende por "trabajador al servicio del Estado" (artículo 2o.); "La relación jurídica de trabajo por esta ley" (artículo 3o.) y dividía a los trabajadores federales, para los efectos de la misma, en dos grandes grupos: I) Trabajadores de base, y II) Trabajadores de confianza.


En el artículo 5o. de la citada ley se regulaba el ámbito personal de validez de la misma,(20) al establecer que sólo regiría entre los Poderes de la Unión y los trabajadores de base, y que los empleados de confianza no quedarían comprendidos en aquélla, así como que los miembros del Ejército Nacional, las dependencias de la Secretaría de la Defensa Nacional, las policías "estimadas como de confianza", se regirán por su estatuto especial. Igualmente, establecía que: "Los trabajadores que prestan sus servicios en las líneas férreas pertenecientes a la nación o expropiadas por el gobierno y los trabajadores que prestan servicios en las empresas petroleras pertenecientes a la nación, se regirán tanto unos como otros, por las modalidades de la Ley Federal del Trabajo (de 1931) y de sus respectivos contratos de trabajo".


7. Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión de 1941.


De acuerdo con el artículo 1o. del citado estatuto, el mismo constituye una ley de observancia general para todas las autoridades y funcionarios integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, para las autoridades y funcionarios del Distrito Federal y territorios y para todos los trabajadores al servicio de unos y otras.


Por disposición expresa del artículo 5o. del referido estatuto, quedan excluidos del mismo, entre otros sujetos normativos "los trabajadores de las empresas petroleras pertenecientes a la nación o expropiadas o poseídas o administradas por el gobierno y el personal de todas las demás empresas que en lo sucesivo fueren expropiadas, poseídas o administradas por el mismo gobierno, que se sujetarán a la Ley Federal del Trabajo (de 1931) y además, aquellas que presten sus servicios mediante contrato".


Como puede advertirse, en lo que aquí interesa, quedaron excluidos del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión los siguientes trabajadores, personal y empresas:


i) Los trabajadores de las empresas petroleras pertenecientes a la nación o expropiadas o poseídas o administradas por el Gobierno Federal;


ii) El personal de todas las demás empresas que en lo sucesivo fueren expropiadas poseídas o administradas por el mismo Gobierno Federal; y,


iii) Aquellas empresas que presten sus servicios mediante contrato.


Los trabajadores y el personal excluido se sujetarán, por propia disposición de la ley, a la Ley Federal del Trabajo de 1931.


Hay aquí una simiente del contenido normativo de la fracción XXXI que se adicionó al artículo 123 constitucional mediante decreto publicado en el Diario Oficial de 18 de noviembre de 1942, en la medida en que ya está presente la noción de empresa administrada por el Gobierno Federal, que, posteriormente fue tomada por el Poder Constituyente Permanente.


8. Creación del apartado B del artículo 123 constitucional.


El siete de diciembre de 1959 el entonces presidente L.M. sometió a la consideración del Poder Constituyente Permanente, por conducto de la Cámara de Diputados, una iniciativa para reformar y adicionar el artículo 123 de la Constitución General de la República, a fin de crear el apartado B.


Entre las consideraciones que motivaron la iniciativa, se encuentran las siguientes:


"Es cierto que la relación jurídica que une a los trabajadores en general con sus respectivos patrones, es de distinta naturaleza de la que liga a los servidores públicos con el Estado ... Pero también es cierto que el trabajo no es una simple mercancía, sino que forma parte esencial de la dignidad del hombre; de allí que deba ser siempre legalmente tutelado. ... De lo anterior se desprende la necesidad de comprender la labor de los servidores públicos dentro de las garantías al trabajo que consigna el antes citado artículo 123, con las diferencias que naturalmente se derivan de la diversidad de situaciones jurídicas. ... La adición que se propone al Texto Constitucional comprende la enumeración de los derechos de los trabajadores y consagra las bases mínimas de previsión social que aseguren en lo posible, tanto su tranquilidad y bienestar personal, como la de sus familiares: jornada máxima, tanto diurna como nocturna, descansos semanales, vacaciones, salarios, permanencia en el trabajo, escalafón para los ascensos, derecho para asociarse, uso del derecho de huelga, protección en casos de accidentes y enfermedades, así profesionales como no profesionales, jubilación, protección en caso de invalidez, vejez y muerte, centros vacacionales y de recuperación, habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, así como las medidas protectoras indispensables para las mujeres durante el periodo de la gestación, en el alumbramiento y durante la lactancia."


Sólo con modificaciones de redacción, tanto en la Cámara de Senadores como de Diputados, el proyecto fue aprobado por unanimidad. El decreto respectivo fue publicado en el Diario Oficial el cinco de diciembre de 1960, en virtud del cual el texto del artículo 123 constitucional se dividió en dos apartados: el A, referido de una manera general a todo contrato de trabajo, y el B, que rige entre los Poderes de la Unión, los Gobiernos del Distrito y de los Territorios Federales y sus trabajadores.


9. Facultades de los poderes de los Estados para expedir las leyes que rijan las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores.


Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de tres de febrero de 1983, el Poder Constituyente Permanente, a iniciativa del entonces presidente M. de la Madrid Hurtado, reformó y adicionó el artículo 115 de la Constitución Federal, a fin de fortalecer, entre otros aspectos, el Municipio.


Entre las modificaciones constitucionales, sobresale la contenida en la fracción IX del artículo 115 constitucional a fin de establecer que las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias, y que los Municipios observarán esas mismas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere.


Sobre el particular, el presidente de la República, en la exposición de motivos de su iniciativa, ponderó la necesaria regulación de las relaciones de los trabajadores tanto al servicio de los Estados como de los Municipios, los que señaló "para corresponder cabalmente a los principios de tutela laboral consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal, deben estar igualmente protegidos" y, consecuentemente, propuso que, a fin de que tales trabajadores cuenten con protección legal, se regulen sus relaciones en las Constituciones Locales y en las leyes estatales, mismas que deben observar como principios básicos:


• La garantía de los derechos mínimos de sus servidores;


• La implantación de sistemas de servicio público de carrera estatal y municipales;


• Niveles de estabilidad laboral en el empleo;


• El acceso a la función pública;


• La protección al salario;


• La seguridad social;


• La inclusión de normas que garanticen la eficacia de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones; y,


• El establecimiento de procedimientos y autoridades adecuados para la solución jurisdiccional de controversias.


No obstante, la propuesta original del Ejecutivo Federal, en relación con la citada fracción IX, sufrió un importante cambio en la Cámara de Senadores, como Cámara de Origen.


Lo anterior es así, ya que si bien las Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales, Segunda de Gobernación y Primera de Planeación de Desarrollo Económico y Social consideraron plausible facultar a las Legislaturas Locales para establecer leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Estados y sus servidores y los estatutos para regular las relaciones laborales entre los Municipios y sus servidores, dado que -de acuerdo con el dictamen- la disposición propuesta era una norma precisa que superaba antiguos vicios derivados de que, sin apoyo literal en los apartados A y B del artículo 123 constitucional, los Estados han legislado "no siempre bien", para regular las relaciones con sus trabajadores y otorgar esa facultad a las Legislaturas Locales no es violatorio de la fracción X del artículo 73 de la Constitución Federal, pues la misma no puede interpretarse en forma fraccionada, sino como un orden jurídico total (con lo cual se asume el principio interpretativo de la unidad de la Constitución), y no existiendo posibilidad de incorporar a los servidores de los Estados y Municipios en ninguno de los apartados actuales, lo cierto es que prefirieron cambiar la redacción del primer párrafo de la fracción IX de la iniciativa, para que sea con base en el artículo 123 de la Constitución General de la República y sus leyes reglamentarias, con las que expidan las Legislaturas Estatales leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores y que esas reglas comprendan asimismo a los trabajadores municipales y sus relaciones con los Ayuntamientos.


Por su importancia, se transcribe el referido dictamen, en lo que interesa:


"... Finalmente, las comisiones han encontrado que la redacción de la fracción IX de la Iniciativa, al facultar a las Legislaturas Locales para establecer leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Estados y sus servidores y los estatutos para regular las relaciones laborales entre los Municipios y sus servidores superan antiguos vicios derivados de que, sin apoyo literal en los apartados A y B del artículo 123 de la Constitución, los Estados han legislado, no siempre bien, para regular las relaciones con sus trabajadores y las de los Municipios con sus servidores. Además, otorgar esta facultad a las Legislaturas Locales no es violatorio de la fracción X del artículo 73 de la Constitución General de la República, pues ha quedado claro que ésta no puede interpretarse fraccionadamente sino como un orden jurídico total, de manera que desechando la posibilidad de agregarle un apartado más al artículo 123 del Texto Fundamental y no existiendo posibilidad de incorporar a los servidores de los Estados y Municipios en ninguno de los dos apartados actuales, siempre es mejor frente a la ausencia o laguna de la ley, el establecimiento de la norma precisa, que resuelva ese problema jurídico.


"De tal manera, las comisiones advierten que las Legislaturas Locales harán expeditas las normas que regulen las relaciones entre los Gobiernos Estatales y municipales y sus servidores, las que de ninguna manera podrán contravenir las normas constitucionales de la República relativas al trabajo.


"Por estas razones, las comisiones dictaminadoras han preferido cambiar la redacción del primer párrafo de la fracción IX de la iniciativa, para que sea con base en el artículo 123 de la Constitución General de la República y sus leyes reglamentarias, con las que expidan las Legislaturas Estatales leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores y que esas reglas comprendan asimismo a los trabajadores municipales y sus relaciones con los Ayuntamientos.


"En virtud de que el artículo 123 de la Constitución y sus leyes reglamentarias otorgan y garantizan los derechos mínimos de los trabajadores al servicio del Estado, la impartición de sistemas de servicio público de carrera, el acceso a la función pública, la estabilidad en el empleo, la protección al salario, la seguridad social y las normas que garantizan la eficacia en sus labores, la solución jurisdiccional de controversias, y que con base en ellas tanto los Estados como los Municipios pueden celebrar convenios para que instituciones federales presten servicios de seguridad social a sus trabajadores, estas comisiones han considerado que la redacción propuesta a la fracción IX contenida en un solo párrafo, asegura por un lado la sujeción de las Legislaturas Locales a las normas de la Constitución General de la República, y por el otro la necesaria flexibilidad para que las normas que deriven de ellas contemplen las características y peculiaridades de la legislación laboral de los servidores públicos de cada entidad y de los Municipios.


"Si un título honra a nuestra Constitución es el empeño y énfasis en atender los problemas de los trabajadores. Hasta ahora, los trabajadores de la Federación gozan de disposiciones e instituciones que operan para salvaguardar sus derechos, para brindarles seguridad y estabilidad en sus funciones, para dignificar su esfuerzo enaltecedor del progreso y para resolver con espíritu de equidad y justicia las controversias jurídicas que puedan suscitarse. Los trabajadores de los Estados, servidores públicos que ejecutan las disposiciones y órdenes de las autoridades al igual que sus homólogos de la Federación deben contar con instrumentos que enaltezcan su obra y dignifiquen su existencia. La justicia social es atención permanente a los núcleos mayoritarios, a los desposeídos, a quienes con su esfuerzo y constancia contribuyen a la grandeza de México. Los servidores públicos son trabajadores de México, y como tales, urgente es satisfacer sus anhelos de justicia, confiriéndoles a los Estados la obligación de legislar sobre las relaciones laborales con sus servidores públicos. Al ordenar la expedición de tales ordenamientos jurídicos, se cierra y perfecciona el círculo de la protección al trabajador mexicano, sea obrero, jornalero, servidor público de la Federación, de los Estados y de los Municipios. El espíritu social de 1917 se actualiza, se subraya y se integra en esta época de renovación moral de la sociedad; con mucha claridad cobra vida el nacionalismo revolucionario por el que pretendemos estructurar una sociedad libre y justa.


"Es importante destacar, no obstante, que los ciudadanos senadores G.M.M., A.R.G., Á.A.S. y L.J.D.S. advirtieron en el seno de las comisiones, que el texto propuesto no es el mejor procedimiento para lograr el propósito que lo anima y que gracias a la posibilidad de desarrollo en cambios jurídicos, pugnarán por su mejoramiento y que suscriben este dictamen para sumarse al interés nacional de robustecer la vida nacional ..."


Con posterioridad, en virtud del decreto publicado en el Diario Oficial de 17 de marzo de 1987, por el que se reformaron los artículos 17, 46, 115 y 116 de la Constitución Federal, se derogaron las fracciones VIII, IX y X del artículo 115 constitucional para reubicarlas en el artículo 116 y consagrar, en exclusiva, el artículo 115 a las normas que rigen a los Municipios mexicanos.


De este modo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 116, párrafo segundo, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción, entre otras, a la siguiente norma:


"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias."


Lo anterior significa, como se indicó, que las Legislaturas de los Estados tienen facultades conferidas constitucionalmente, en forma expresa, para regular las relaciones de trabajo, mediante las leyes que expidan con arreglo a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional y sus disposiciones reglamentarias, lo que implica que tienen la potestad constitucional de regular tales relaciones, según sea el caso, de acuerdo con el apartado A o el apartado B del artículo 123 constitucional.


Acorde con lo anterior, la cuestión relativa a cuál de los apartados del artículo 123 constitucional (si el apartado A o el apartado B) debe regir las relaciones labores entre un organismo público descentralizado de carácter estatal y sus trabajadores constituye una determinación que incumbe a la esfera de la autonomía política de la Legislatura Estatal, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, teniendo en cuenta, entre otros factores, el objeto del organismo descentralizado de que se trate,(21) pues, v. g., no es lo mismo una empresa pública que tiene por objeto la realización de actividades correspondientes a las áreas prioritarias del desarrollo nacional que un organismo descentralizado dedicado a la prestación de un servicio público o social, así como las relaciones con el Poder Ejecutivo Local, en la medida en que, como se verá, los organismos descentralizados se consideran como entidades auxiliares del Poder Ejecutivo.


10. Constitución Política del Estado de Querétaro.


En lo concerniente a las facultades legislativas del Congreso del Estado, es preciso señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17, fracciones II y XVIII, de la Constitución Política del Estado de Querétaro, son facultades de la Legislatura Estatal: aprobar las leyes en todas las materias, con excepción de las expresamente concedidas por la Constitución Federal al Congreso de la Unión y a las Cámaras que lo integran, y todas las demás que la Constitución Federal, la propia Constitución Local y las leyes le otorguen, respectivamente.


En el caso, resulta aplicable lo dispuesto en la invocada fracción XVIII del artículo 17 (la facultad genérica en materia legislativa), ya que, como se indicó, el Poder Constituyente Permanente federal confirió, en forma expresa, a los Poderes Legislativos Locales la facultad para regular las relaciones de trabajo, mediante las leyes que expidan con arreglo a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional y sus disposiciones reglamentarias.


Por su parte, el artículo 34, apartado B, de la Constitución Política del Estado de Querétaro dispone que el Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado es un órgano autónomo que tiene a su cargo conocer y resolver los conflictos que se susciten entre las entidades públicas del Estado y de los Municipios con sus trabajadores y sobre los conflictos de los sindicatos de los trabajadores al servicio del Estado y al servicio de los Municipios.


Por su parte, el artículo 1 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Querétaro dispone que esa ley tiene por objeto regular la organización y funcionamiento de la administración pública central y paraestatal del Estado.


Añade que el gobernador del Estado, las dependencias del Ejecutivo de que trata la propia ley y la Procuraduría General de Justicia del Estado forman la administración pública central, en tanto que los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal componen la administración pública paraestatal.


Según lo dispuesto en el artículo 3 de la citada ley, para el despacho de los asuntos que competan al Poder Ejecutivo, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias, organismos y entidades que señalen la Constitución Política del Estado, la propia ley, el presupuesto de egresos y las demás disposiciones relativas.


Es preciso destacar que, de conformidad con el artículo 34 de la referida ley, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal serán consideradas como entidades auxiliares del Poder Ejecutivo.


Por su parte, el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Querétaro establece que los organismos descentralizados gozarán de personalidad jurídica y patrimonio propios y podrán ser creados para ayudar operativamente al Ejecutivo en el ejercicio de sus atribuciones.


11. Conclusiones.


Conforme con las consideraciones precedentes cabe establecer que la cuestión relativa a cuál de los apartados del artículo 123 constitucional (si el apartado A o el apartado B) debe regir las relaciones labores entre un organismo público descentralizado de carácter estatal y sus trabajadores constituye una determinación que incumbe a la esfera de la autonomía política de la Legislatura Estatal, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, teniendo en cuenta, entre otros factores, el objeto del organismo descentralizado de que se trate,(22) pues, v. g., no es lo mismo una empresa pública que tiene por objeto la realización de actividades correspondientes a las áreas prioritarias del desarrollo nacional que un organismo descentralizado dedicado a la prestación de un servicio público o social, así como las relaciones con el Poder Ejecutivo Local, en la medida en que, como se verá, los organismos descentralizados se consideran como entidades auxiliares del Poder Ejecutivo.








________________

1. La adopción al orden jurídico mexicano de la figura de administración pública descentralizada, tiene su origen a partir de los últimos años de la década de los años treinta del siglo XX. Frente a la discusión sobre el régimen laboral que debe regir para los organismos descentralizados -con énfasis en los de creación estatal- elaboré un estudio intitulado: "Evolución constitucional del régimen laboral al que están sujetos los organismos descentralizados de carácter federal y los organismos descentralizados de carácter local.", que fue la base del dictamen que presenté al discutirse el proyecto de resolución en el amparo en revisión 616/2008, bajo la ponencia del Ministro G.D.G.P., que sirvió de base para establecer un criterio diferente al hasta entonces sostenido por la Segunda Sala en relación con ese tema. Por considerarlo muy oportuno para conocer la evolución en la regulación constitucional y legal de los organismos descentralizados, anexo dicho estudio al presente voto particular.


2. Acción de inconstitucionalidad 32/2006, resuelta en sesión del 7 de mayo de 2007.


3. "Artículo 28. ....

"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores privado y social."


4. Salvo el caso de la Universidad Nacional Autónoma de México, no conozco ningún otro en que el legislador haya creado un organismo de Estado. La UNAM tiene el carácter de organismo descentralizado del Estado, según el artículo 1 de su ley orgánica, publicada el 6 de enero de 1945, artículo que señala lo siguiente:

"Artículo 1. La Universidad Nacional Autónoma de México es una corporación pública -organismo descentralizado del Estado- dotada de plena capacidad jurídica y que tiene por fines impartir educación superior para formar profesionistas, investigadores, profesores universitarios y técnicos útiles a la sociedad; organizar y realizar investigaciones, principalmente acerca de las condiciones y problemas nacionales, y extender con la mayor amplitud posible, los beneficios de la cultura."


5. Caso distinto es el del Distrito Federal, entidad que por su propia evolución y regulación constitucional sí tiene establecidas reglas para la organización de su administración pública en el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


6. En el caso del Estado de Tamaulipas, en el artículo 93 de su Constitución Política señala:

"Artículo 93. La administración pública estatal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, la cual establecerá la competencia de las secretarías y la Procuraduría General de Justicia y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo en su operación.

"Las secretarías que integren la administración pública estatal conforme al párrafo anterior, promoverán: La modernización permanente de sus sistemas y procedimientos de trabajo, la transparencia en el ejercicio de la función pública, la eficiencia que evite la duplicdad (sic) o dispersión de funciones y aprovecharán óptimamente los recursos a su alcance a fin de responder a los reclamos de la ciudadanía y favorecer el desarrollo integral del Estado.

"Para ser secretario de despacho del Poder Ejecutivo se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos.

"Durante el mes de noviembre de cada año, los titulares de las dependencias de la administración pública estatal darán cuenta al Congreso, por escrito, del Estado que guarden sus respectivos ramos. A su vez, podrán ser citados por el Congreso para que brinden información cuando se discuta una ley o un asunto concerniente a los ramos de su competencia."


7. Controversia constitucional 14/2001, resuelta en sesión del 7 de julio de 2005.


8. El texto y datos de identificación son: "El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del Órgano Reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional."

Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1251.


9. Como sucede con Baja California Sur (artículo 26, fracciones IV y XXXII, de la Ley Orgánica Municipal), Sonora (artículo 136, fracción VII, de la Constitución Local) y Chihuahua (artículo 28, fracción IV, del Código Municipal para el Estado de Chihuahua).


10. Según lo dispuesto en los artículos 115 y 116 del Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza.


11. Al respecto, resultan relevantes los siguientes criterios: "TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS. LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO RELATIVO NO CONSTITUYE UNA ATRIBUCIÓN OTORGADA CONSTITUCIONALMENTE A LOS MUNICIPIOS. Atento a lo sostenido por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que los conceptos ‘tránsito’ y ‘transporte’ son distintos y que el primero no involucra necesariamente al segundo, así como a la interpretación sistemática de las fracciones II, III, inciso h), y V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que la prestación del servicio de transporte público de pasajeros no constituye una atribución otorgada constitucionalmente a los Municipios, sino que su única participación se restringe a la formulación, integración y aplicación de los programas relativos. Lo anterior es así, porque el inciso h) de la citada fracción V establece una regla por medio de la cual los Municipios, según lo dispongan las leyes federales o locales, tendrán facultad para intervenir exclusivamente en la formulación y aplicación de los programas de transporte público de pasajeros que afecten su ámbito territorial, esto es, establecer políticas públicas inherentes al propio transporte, tales como incluir el fomento de servicios alternativos, procurar el apoyo a grupos vulnerables -como adultos mayores, niños o discapacitados- y, en su caso, llevar a la práctica los programas enunciados. Por su parte, la mencionada fracción II esencialmente regula los aspectos de la autonomía municipal en los distintos órdenes, entre otros, establecer las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, así como de servicios públicos de su competencia, de acuerdo con las leyes expedidas por las legislaturas de los Estados; y, finalmente, conforme a la aludida fracción III, inciso h), los Municipios sólo tienen atribución respecto del servicio público de tránsito, pero no del de transporte. Así, la participación que corresponde a los Municipios en la aplicación de los programas de transporte público de pasajeros no autoriza a que también puedan prestar material y directamente el propio servicio, pues la Constitución General de la República no les confiere expresamente esa facultad." (No. Registro: 166047. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, octubre de 2009, tesis 1a. CLXXXII/2009, página 1003).

"MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA. A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los Gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II." (No. Registro: 176929. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2005, tesis P./J. 132/2005, página 2069).

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL CONGRESO DEL ESTADO DE ZACATECAS REVOQUE LA DETERMINACIÓN TOMADA EN CONTRAVENCIÓN A LA LEY POR EL AYUNTAMIENTO DE UNO DE SUS MUNICIPIOS RESPECTO DE LA DESIGNACIÓN DE SU PERSONAL ADMINISTRATIVO, NO CONSTITUYE UNA INVASIÓN A LA AUTONOMÍA MUNICIPAL. Si bien es cierto que conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el Gobierno Municipal se ejerce exclusivamente a través del Ayuntamiento, que cuenta con autonomía para manejar su patrimonio y organizar la administración pública municipal, y que para el correcto y adecuado ejercicio de esta última atribución podría considerarse que es menester que sea el propio Ayuntamiento el que libremente nombre a sus servidores públicos, también lo es que dicho precepto constitucional establece que la actuación de aquél debe ajustarse a lo previsto en la ley. En estas condiciones, si los nombramientos de diversos servidores públicos se hicieron en contravención a lo dispuesto en la fracción V del artículo 50 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Zacatecas y este mismo ordenamiento legal junto con la Ley Orgánica del Poder Legislativo de esa entidad federativa otorgan facultades al Congreso Local para investigar ese tipo de irregularidades y resolver lo conducente, ha de concluirse que la actuación de la legislatura en el sentido de revocar la determinación tomada por el Ayuntamiento de uno de los Municipios del referido Estado en la designación de su personal, no tiene como consecuencia que se invada la autonomía municipal, ya que ésta no llega al extremo de considerar a los Municipios como un orden independiente del Estado, sino que guarda nexos jurídicos indisolubles con los Poderes Locales, como es, entre otros, la sujeción de la normatividad y actuación municipal a las bases legales que establezca el Congreso Local. Ello es así, porque al hacerse cargo dicho órgano legislativo de la investigación de las mencionadas actuaciones hechas en contravención a la ley, sólo ejercen las facultades que le otorgan la Constitución Local y las leyes, sin que con ello se inmiscuya en la decisión del Ayuntamiento para la designación de su personal administrativo, ya que se deja a salvo dicha facultad, con la única limitación de que el nombramiento relativo recaiga en personas que no se coloquen en el supuesto prohibitivo que establece el citado artículo 50, fracción V, o en algún otro caso de impedimento legal." (No. Registro: 189489. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2001, tesis P./J. 79/2001, página 521).


12. El párrafo citado señala:

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio."


13. El texto de la primera tesis citada es el siguiente:

"De conformidad con lo previsto en los artículos 34, fracción XI y 112 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, los Ayuntamientos de esa entidad pueden proponer a la Legislatura Local, por conducto del Ejecutivo, la creación de organismos municipales descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propio; sin embargo, dichos preceptos no los autorizan para crear este tipo de organismos por sí solos. Ahora bien, aun cuando en términos del artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Ayuntamientos están facultados para expedir reglamentos, lo cierto es que tales ordenamientos tienen que ceñirse a lo que establezcan tanto la Constitución General como la del Estado, así como las leyes federales y locales, además de adecuarse a las bases normativas que emitan las legislaturas y versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios. En esa virtud, el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, por el cual ese Ayuntamiento creó tal entidad con el carácter de organismo descentralizado y lo dotó de facultades, resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal, pues lo cierto es que, independientemente de la bondad de que se multipliquen los organismos protectores de los derechos humanos y de que, a través de ellos, se promueva la cultura de la legalidad y la defensa de tan trascendentales derechos, especialmente en el ámbito municipal, resulta indispensable que su creación tenga un apoyo jurídico y, en la especie, el Ayuntamiento de Huajuapan de León carece de facultades tanto para crear organismos descentralizados por sí solo, como para legislar en lo relativo a los organismos protectores de los derechos humanos, pues dicha atribución no está contemplada en la Constitución Federal, ni en la del Estado, así como tampoco en alguna de las legislaciones secundarias de carácter federal o local."

El texto de la segunda tesis citada es el siguiente:

"De conformidad con lo previsto en los artículos 34, fracción XI y 112 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca y con el objeto de tomar decisiones con oportunidad y prestar eficazmente los servicios públicos, los Ayuntamientos pueden proponer a la Legislatura Local, por conducto del Ejecutivo, la creación de organismos municipales descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propio. Ello implica que la atribución conferida al Municipio consiste, única y exclusivamente, en plantear o sugerir al órgano legislativo estatal la creación de dicha entidad, pero de ninguna manera le concede la facultad de crearlos por sí mismo. En esa virtud, si algún Municipio perteneciente a esa entidad federativa crea por sí mismo un organismo descentralizado, éste carecerá de fundamento legal y, por ende, deberá estimarse contrario del orden constitucional."

Los datos de identificación, respectivamente, son:

Novena Época, Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, tesis P./J. 134/2001 y P./J. 133/2001, páginas 916 y 1042, respectivamente.


14. Al respecto, puede resultar ilustrativa la siguiente jurisprudencia del Tribunal Pleno: "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA. El artículo 115, fracción II, incisos a) y e), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a las Legislaturas Estatales dos atribuciones en materia municipal: la primera consiste en emitir las bases generales necesarias para conferir una homogeneidad básica al gobierno municipal, que establezcan los lineamientos esenciales de los cuales no puede apartarse en el ejercicio de sus competencias constitucionales; y la segunda, relativa a la emisión de disposiciones de detalle sobre esa misma materia aplicables solamente en los Municipios que no cuenten con reglamentación pormenorizada propia, con la peculiaridad de que en el momento en que éstos emitan sus propios reglamentos, las disposiciones supletorias del Congreso resultarán automáticamente inaplicables. De ahí que si el legislador estatal emitió una ley orgánica municipal en la que no distingue cuáles son las bases generales y cuáles las normas de aplicación supletoria por ausencia de reglamento municipal, resulta evidente que la autonomía jurídica del Municipio queda afectada, pues le es imposible distinguir cuáles normas le son imperativas por constituir bases generales, cuya reglamentación es competencia del Estado, y cuáles le resultan de aplicación supletoria. Por lo tanto, corresponde al Congreso Estatal, a través de la emisión de un acto legislativo, hacer esa clasificación y desempeñar su función legislativa a cabalidad, pues precisamente, en respeto al régimen federalista que rige al Estado mexicano, el Constituyente Permanente estableció que fueran las Legislaturas de los Estados las que previeran las reglas a que se refiere el precepto constitucional mencionado. En ese orden de ideas, no es atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustituirse en el papel de la Legislatura Estatal y clasificar cada una de las normas que se contienen en el cuerpo normativo impugnado, máxime que con ello corre el riesgo de darles una categoría que no necesariamente coincidiría con la que la Legislatura le hubiera querido imprimir, lo que daría lugar a que este Alto Tribunal se sustituyera en el ejercicio de funciones que, de acuerdo con el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, son propias y exclusivas de la Legislatura Estatal." (No. Registro: 176953. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2005, tesis P./J. 127/2005, página 2063).


15. (Reformado primer párrafo, D.O.F. 18 de junio de 2008)

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

(Reformado, D.O.F. 18 de junio de 2008)

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

(Adicionado, D.O.F. 5 de diciembre de 1960)

"A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo."


16. En cambio, el artículo 1o. de la vigente Ley Federal de Trabajo de 1970 dice así: "La presente ley es de observancia general en toda la República y rige las relaciones de trabajo comprendidas en el artículo 123, apartado A, de la Constitución.". Cabe indicar que el artículo 523 de la referida Ley Federal del Trabajo enumera las autoridades a las que compete la aplicación de las normas de trabajo, en sus respectivas jurisdicciones, entre las cuales se encuentra la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, entre otras dependencias federales, y las autoridades de las entidades federativas.


17. "Artículo 73 ...

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, instituciones de crédito y energía eléctrica par establecer el Banco de Emisión Único en los términos del artículo 28 de esta Constitución y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123 de la propia Constitución." (énfasis añadido).


18. "Artículo 123. ...

"XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales, en asuntos relativos a la industria textil, eléctrica, cinematográfica, hulera y azucarera, minería, hidrocarburos, ferrocarriles y empresas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal; empresas que actúen en virtud de un contrato o concesión federal, y las industrias que le sean conexas ; a empresas que ejecuten trabajos en zonas federales y aguas territoriales; a conflictos que afecten a dos o más entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declarados obligatorios en más de una entidad federativa y, por último, las obligaciones que en materia educativa corresponden a los patrones, en la forma y términos que fija la ley respectiva."


19. El texto vigente de la fracción XXXI, apartado A del artículo 123 es el siguiente:

"XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 27 de junio de 1990)

"a) Ramas industriales y servicios:

"1. Textil;

"2. Eléctrica;

"3. Cinematográfica;

"4. Hulera;

"5. Azucarera;

"6. Minera;

"7. Metalúrgica y siderúrgica, abarcando la explotación de los minerales básicos, el beneficio y la fundición de los mismos, así como la obtención de hierro metálico y acero a todas sus formas y ligas y los productos laminados de los mismos;

"8. De hidrocarburos;

"9. Petroquímica;

"10. Cementera;

"11. Calera;

"12. Automotriz, incluyendo autopartes mecánicas o eléctricas;

"13. Química, incluyendo la química farmacéutica y medicamentos;

"14. De celulosa y papel;

"15. De aceites y grasas vegetales;

"16. Productora de alimentos, abarcando exclusivamente la fabricación de los que sean empacados, enlatados o envasados o que se destinen a ello;

"17. Elaboradora de bebidas que sean envasadas o enlatadas o que se destinen a ello;

"18. Ferrocarrilera;

(F. de E., D.O.F. 13 de enero de 1978)

"19. Maderera básica, que comprende la producción de aserradero y la fabricación de triplay o aglutinados de madera;

"20. Vidriera, exclusivamente por lo que toca a la fabricación de vidrio plano, liso o labrado, o de envases de vidrio; y (sic)

"21. Tabacalera, que comprende el beneficio o fabricación de productos de tabaco;

(Adicionado, D.O.F. 27 de junio de 1990)

"22. Servicios de banca y crédito.

"b) Empresas:

"1. Aquellas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal;

"2. Aquellas que actúen en virtud de un contrato o concesión federal y las industrias que les sean conexas; y

"3. Aquellas que ejecuten trabajos en zonas federales o que se encuentren bajo jurisdicción federal, en las aguas territoriales o en las comprendidas en la zona económica exclusiva de la nación.

"También será competencia exclusiva de las autoridades federales, la aplicación de las disposiciones de trabajo en los asuntos relativos a conflictos que afecten a dos o más entidades federativas; contratos colectivos que hayan sido declarados obligatorios en más de una entidad federativa; obligaciones patronales en materia educativa, en los términos de ley; y respecto a las obligaciones de los patrones en materia de capacitación y adiestramiento de sus trabajadores, así como de seguridad e higiene en los centros de trabajo, para lo cual, las autoridades federales contarán con el auxilio de las estatales, cuando se trate de ramas o actividades de jurisdicción local, en los términos de la ley reglamentaria correspondiente." (énfasis añadido).


20. "Artículo 5o. Esta ley sólo regirá las relaciones entre los Poderes de la Unión y los trabajadores de base; los empleados de confianza no quedan comprendidos en aquéllas; y los miembros del Ejército Nacional, las dependencias de la Secretaría de la Defensa Nacional, las policías estimadas como de confianza, se regirán por su estatuto especial. Los trabajadores que prestan sus servicios en las líneas férreas pertenecientes a la nación o expropiadas por el gobierno y los trabajadores que prestan servicios en las empresas petroleras pertenecientes a la nación, se regirán tanto unos como otros, por las modalidades de la Ley Federal del Trabajo y de sus respectivos contratos de trabajo."


21. A título ilustrativo, cabe señalar que, según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales: "Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:

"I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;

"II. La prestación de un servicio público o social; o

"III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social." (énfasis añadido).


22. A título ilustrativo, cabe señalar que, según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales: "Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:

"I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;

"II. La prestación de un servicio público o social; o

"III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social." (énfasis añadido).

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