Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de resolución | 76/2008 |
| Fecha | 01 Enero 2011 |
| Número de registro | 40520 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2011 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXIII, Enero de 2011, 2442 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO J.R.C.D., EN RELACIÓN CON LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 76/2008 Y SUS ACUMULADAS 77/2008 Y 78/2008.
En las sesiones de veintitrés y veinticinco de septiembre de dos mil ocho, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió las acciones de inconstitucionalidad citadas al rubro, en relación con diversas reformas a la Constitución y a la Ley Electoral del Estado de Querétaro, publicadas el treinta y uno de marzo y el once de abril de dos mil ocho. El Pleno reconoció la validez del artículo 17, fracción XV, de la Constitución de dicho Estado, así como los artículos 5 Bis, penúltimo párrafo, 105 Bis, segundo párrafo, 311 y 312 de la Ley Electoral de Querétaro, y declaró la invalidez de los artículos 32, párrafo segundo, 33 y 35, fracción III, párrafo primero, de la Constitución del Estado, y 101, párrafo segundo, de la Ley Electoral, todos ellos, respecto a determinadas porciones normativas. En términos generales, estoy de acuerdo con el sentido y los razonamientos a los que arribó el Pleno. Sin embargo, no estoy de acuerdo con declarar la validez del artículo 17, fracción XV, de la Constitución del Estado, por las razones que aquí expondré:
I. Antecedentes
El procurador general de la República y el Partido del Trabajo impugnaron el decreto de reformas a la Constitución Política del Estado de Querétaro y el diverso decreto de reforma a la Ley Electoral de la misma entidad, que fueron publicadas en el Periódico Oficial de dicho Estado, respectivamente, el treinta y uno de marzo y el once de abril de dos mil ocho. En lo que respecta al contenido del presente voto, en dicho asunto la Corte estaba llamada a resolver sobre la constitucionalidad del artículo 17, fracción XV, de la Constitución del Estado, que establece que en caso de ausencia de un diputado y de su respectivo suplente, el Congreso Local deberá llamar al candidato de la lista plurinominal de su mismo partido para suplirla, con independencia de si la fórmula a sustituir haya sido elegida por medio del principio de mayoría relativa o de representación proporcional.
II. Consideraciones del Tribunal Pleno
El Pleno de la Corte determinó que la fracción XV del artículo 17 de la Constitución del Estado de Querétaro, no era violatoria de la Constitución Federal. En el presente apartado se sintetizarán las razones por las cuales la mayoría de los Ministros utilizaron para llegar a tal determinación.
Antes de analizar el método de sustitución establecido en la legislación local, la mayoría señaló que la Constitución Federal establecía que: a) los Congresos Locales debían integrarse por diputados elegidos por los principios de representación proporcional y de mayoría relativa; b) en caso de que un diputado propietario se ausentara, su lugar sería ocupado por su suplente. Sin embargo, que dicho ordenamiento no establecía un método a seguir para sustituir al diputado suplente, por lo que nos encontrábamos ante una "laguna constitucional". Al respecto, se consideró que si bien la Constitución Federal diferenciaba cómo debía resolverse la ausencia de un diputado suplente en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, según el principio por el cual había resultado electo (convocar a elecciones extraordinarias, en el caso de mayoría relativa, y nombrar a la fórmula siguiente de la lista regional del mismo partido, en caso de representación proporcional), este sistema no podría aplicarse automáticamente a los Estados de forma supletoria o subsidiaria. Por el contrario, se consideró que ante la ausencia de una regulación constitucional, debía entenderse que las Legislaturas de los Estados contaban con una "libertad configurativa" para establecer la forma en que debía sustituirse a un diputado ante la ausencia tanto del propietario como del suplente. En este sentido, la mayoría afirmó que dicha "libertad configurativa" no era absoluta, sino que tenía que apegarse a los principios "federales" y "democráticos" que la Constitución Federal establece.
En tales circunstancias, la mayoría de los Ministros consideró que el sistema contenido en la fracción XV del artículo 17 de la Constitución del Estado de Querétaro era "razonable", pues respetaba el principio democrático exigido por la Constitución Federal. Ello es así, porque, en primer lugar: a) mantenía al candidato electo por el principio de mayoría relativa; b) que en caso de que el primero se separara, el sistema permitía que ejerciera el cargo su suplente; y, c) que en el "caso extremo" de que éste también se separase de su cargo, se permitía que la curul fuera asignada a la persona correspondiente de la lista de candidatos plurinominales que su partido haya presentado. El proyecto aprobado por la mayoría sustentó que el sistema en cuestión era "razonable" con base en la tesis jurisprudencial de rubro: "REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. LAS BARRERAS LEGALES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS PARA EL ACCESO A DIPUTADOS POR ESE PRINCIPIO DEBEN SER RAZONABLES."
En esta línea, los Ministros de la mayoría consideraron que no era necesario establecer sistemas diferenciados para sustituir diputados suplentes, a partir de si éstos hubieran sido elegidos por el principio de mayoría relativa o por el de representación proporcional. Ello, porque, en primer lugar, no existe un mandato constitucional para que fuera así, sino que, por el contrario, las Legislaturas Locales cuentan con libertad para configurarlo. En segundo lugar, afirmaron que el sistema de sustitución establecido en la Constitución de Querétaro no implicaba un rompimiento con un cierto "equilibrio", entendido como la necesidad de que en el Congreso Local exista cierto número de diputados que deba corresponder a cada principio. Señalaron que, en todo caso, dicho "equilibrio" regula la "composición original" de las legislaturas que puede alterarse una vez que sus integrantes han obtenido su constancia respectiva para ocupar el cargo. Es decir, consideraron que la distinción entre un diputado electo por el principio de mayoría relativa, y uno por el de representación proporcional "sólo es reversible hasta antes de obtener un resultado en las elecciones, pero que una vez que los comicios han quedado firmes, los legisladores locales no representan al partido que los llevó al cargo, ni solamente a los electores que sufragaron en su favor, de manera que no hay razón para suponer que el vacío absoluto de un espacio en el Congreso deba necesariamente ser llenado a través del mismo método de elección de quien anteriormente ocupaba ese lugar".
La mayoría considero ni la propia Constitución Federal "protege rigurosamente las proporciones de legisladores al permitir convocar a nuevas elecciones que eventualmente podrían modificar el equilibrio original" de la Cámara. En este sentido, afirmaron que la propia Constitución Federal, en su artículo 63, al convocar a nuevas elecciones ante la falta de un diputado propietario y su suplente, "irrumpe" con el equilibrio ya establecido de la Cámara, ya que existe la posibilidad de que, como resultado de tal elección, resulte ganador un diputado postulado por un partido político distinto al que se pretende sustituir.
Finalmente, consideraron que el procedimiento de sustitución únicamente obedece a la "necesidad de cubrir sólo una vacante que haga funcional dicho órgano, ante la falta absoluta de quienes fueron efectivamente electos en forma directa y bajo alguno de los dos principios". Ello quiere decir, en otras palabras y según el entendimiento de los Ministros de la mayoría, que el sistema de sustitución únicamente debe atender a la necesidad de cubrir una vacante en el Congreso.
III. Razones del presente voto
D. de las conclusiones a las que llegaron la mayoría de los Ministros. Desde mi punto de vista, el Pleno de la Suprema Corte debió declarar la inconstitucionalidad de la fracción XV del artículo 17 de la Constitución del Estado de Querétaro. Sin embargo, me parece que, en primer lugar, la mayoría adecuadamente estableció que estábamos en presencia de una laguna constitucional. Es decir, nos enfrentábamos ante una situación en la que nuestra Constitución Federal no establece un marco de cómo las entidades federativas deben realizar la sustitución de un diputado local, cuando el suplente, por las razones que fueran, no continúa en el cargo.
Ahora bien, ¿qué debía realizarse respecto a dicha laguna? Al respecto, comparto parcialmente la metodología utilizada por el Pleno. Creo que tal como lo hicieron ellos, me parece que, en primer lugar, no debe suponerse que la solución utilizada por la propia Constitución para la sustitución de un diputado del Congreso Federal sea la respuesta que automáticamente resuelva el problema local. Es decir, no puede suponerse que la regulación establecida en la Constitución respecto al orden federal se aplique automáticamente a los órdenes locales, por el simple hecho de que no existe una regulación propia para los segundos. Ello es así, debido a que la propia estructura de sistema federal permite que se cuenten con órdenes normativos parciales -los Estados, entre otros- que se diferencien respecto al orden federal. Esta diferenciación se desarrolla, como lo señaló el Pleno, a partir de la posibilidad que tienen los Estados de configurar libremente su estructura. Ahora bien, que las Legislaturas de los Estados cuenten con tal libertad para desarrollar su contenido no implica, necesariamente, que no esté sujeta a ningún tipo de control. Estos límites debemos encontrarlos en los principios que la Constitución Federal establezca y no, como lo justificó el Pleno de la Corte, en un ejercicio de mera razonabilidad. En este sentido, me parece que la tesis utilizada por la Corte para considerar que las barreras establecidas eran "razonables" no resulta aplicable. Ello, porque se refiere al establecimiento de porcentajes de votación, en relación con el principio de representación proporcional y no con la forma de sustituir a uno de los integrantes del Congreso Local.
Ahora bien, ¿cómo debió haberse solucionado el problema anterior? Como ya lo adelanté, me parece que el problema debió resolverse atendiendo a los principios que la propia Constitución Federal establece ¿Cuáles son éstos? Es decir, ¿a qué principios debía atender la Legislatura Local para regular su sistema de sustitución? Desde mi punto de vista, hay que atender al último párrafo de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal, que dice: "... las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. ...". Del artículo constitucional citado se desprende que la integración del Congreso debe atender a dos principios distintos: el de mayoría relativa y el de representación proporcional. Ahora bien, resulta adecuado analizar cuidadosamente cada uno de ellos, a fin de determinar si ellos pueden ser sustituibles o no.
Desde mi punto de vista, si bien tienen sus similitudes en la medida en que se refieren a principios electorales que determinan la composición de los Congresos Locales, considero que cada uno de ellos atiende a dos racionalidades y lógicas electorales distintas. En el primero, el de mayoría relativa, los ciudadanos votan por la fórmula de candidatos que el partido presenta para competir en cierto distrito electoral. La fórmula que resulta electa es la que obtiene directamente el mayor número de votos en dicho circuito. Por su parte, en el principio de mayoría relativa, los ciudadanos no votan directamente por cierto candidato, sino que lo hacen por el programa de cierto partido en una determinada circunscripción (que pueden integrar dos o más distritos). La fórmula ganadora es la que satisfaga el cociente que se refiere a su circunscripción. Es decir, en un caso el ciudadano tiene un acercamiento directo con el partido mediante su voto; mientras que en el segundo se vota por los programas de los partidos políticos, a fin de compensar las distorsiones que se pueden generar por los distritos electorales (como lo es, no tomar en cuenta los votos en cada uno de ellos).
Dado que la Constitución Federal establece que los Congresos Locales deberán regirse por ambos principios y dado que cada uno de ellos atiende a dos lógicas distintas que no pueden ser sustituidas, no resulta posible establecer un sistema como el de la fracción XV del artículo 17 de la Constitución de Querétaro, sin que introduzca una distorsión al sistema, una vez que ya están integrados los dos principios en el Congreso Local. En otras palabras, utilizar el sistema de listas -que corresponde al sistema de representación proporcional- para asignar la curul vacante, sin importar que haya sido obtenida por un diputado que corresponde al principio de mayoría relativa, presupone que ambos sistemas son sustituibles, lo que como mencionamos no es así. Cada uno opera bajo una lógica electoral distinta: la elección directa por parte de los ciudadanos o la votación por programas de partidos. Por ello, cada uno tiene un sistema propio de integración que debe ser respetado.
Ahora bien, desde nuestra perspectiva no resulta adecuado considerar que ambos principios únicamente se refieren a la forma en que los diputados acceden a las Cámaras, de tal manera que, una vez integrada, unos y otros diputados no puedan ser diferenciados. Si se atiende a lo establecido por nuestra Constitución Federal, los principios de mayoría relativa y de representación proporcional están relacionados con la integración de las Cámaras. Por integrar no debe entenderse únicamente las condiciones de acceso a ella, sino, precisamente, la composición que la misma debe tener.
Finalmente, debe señalarse que si bien es cierto que tal como lo dicen los Ministros de la mayoría, existen ciertas "distorsiones" que la Constitución Federal permite, ello no quiere decir que los principios puedan sustituirse. En primer lugar, resulta importante señalar que las excepciones que permiten utilizar las listas de candidatos plurinominales para realizar ajustes (como es el caso de la llamada "cláusula de gobernabilidad"), ellas están establecidas en la propia Constitución Federal y no, como es el caso del artículo que hemos analizado, de una norma inferior, lo que implica, evidentemente, una circunstancia distinta. Una es una excepción claramente establecida en la Constitución Federal. Ahora bien, que la Constitución permita dichas (contadas) excepciones no quiere decir que las Constituciones Locales cuenten con entera libertad para que al configurar su régimen propio, puedan desatender los principios que la propia Constitución establece. Esto es precisamente, el problema de la fracción XV del artículo 17 de la Constitución del Estado de Querétaro: establecer un sistema de sustitución que desatiende o desconoce los principios electorales que el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal establece.
A manera de conclusión, dado que considero que los principios de representación proporcional y de mayoría relativa atienden a dos lógicas electorales distintas, éstos no pueden considerarse como sustituibles. En la medida en que no lo son, las Legislaturas Locales no pueden regular una forma de integración de Cámaras que no permita respetar dicha diferenciación sin violentar los principios que la Constitución Federal establece como marco general para desarrollar sus métodos de sustitución de diputados. Por estas razones, considero que el Pleno de la Suprema Corte debió declarar la inconstitucionalidad de la fracción XV del artículo 17 de la Constitución del Estado de Querétaro.
