Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro Sergio Salvador Aguirre Anguiano
Número de resolución91/2007
Fecha01 Diciembre 2011
Número de registro40741
Fecha de publicación01 Diciembre 2011
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, 422
MateriaDerecho Procesal
EmisorPleno

Votos particular y concurrente que formula el señor M.S.S.A.A. en la controversia constitucional 91/2007, resuelta por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de veintiocho de febrero de dos mil once.


La mayoría de los integrantes del Pleno de este Máximo Tribunal al examinar la constitucionalidad de los artículos 3, fracción VII, 29, párrafo primero, 41 y 42 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., sustentaron que si bien dicha norma legal establece que mediante los contratos de aprovechamiento de tierras el Gobierno Federal y el del Estado de Michoacán se comprometen a dar acceso a los productores contratantes, a los apoyos disponibles en los programas de las dependencias y entidades participantes en el Programa Especial Concurrente; esa circunstancia no significa que el legislador estatal demandado haya invadido la esfera de competencia de la Federación.


Agregaron que si bien la ley impugnada cita el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, esa sola remisión no implica invasión de competencia de la Federación, pues aunque a ésta le corresponde, a través del presidente de la República, la aprobación de dicho programa, diversas legislaciones tanto federales como estatales regulan la intervención coordinada de los tres órganos de gobierno en cuestiones de desarrollo rural; que la propia Ley de Desarrollo Rural Integral Sustentable del Estado de Michoacán de O., en su artículo 34, al regular los contratos de aprovechamiento de tierras, dispone que éstos deben incluir los apoyos provenientes del Gobierno Federal y los apoyos federales que administre; y que, por tanto, en la medida en que los contratos de aprovechamiento de tierras constituyen instrumentos para el acceso a los recursos estatales, así como a los federales que corresponden administrar a las entidades federativas, no se vislumbra inconstitucionalidad alguna.


No coincido con el criterio de la mayoría, por las razones que enseguida expongo:


Los artículos 3, fracción VII, 29, párrafo primero, 41 y 42 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., tildados de inconstitucionales, establecen:


"Artículo 3. Para los efectos de esta ley se entenderá por:


"...


"VII. Contratos de aprovechamiento de tierras: Instrumento legal, regido por la legislación administrativa aplicable, mediante el cual el Gobierno Federal y el del Estado, se comprometen a dar acceso a los productores contratantes, en una gestión única, a los apoyos disponibles en los programas de las dependencias y entidades participantes en el Programa Especial Concurrente, a cambio de lo cual los productores contratantes se comprometen a ejecutar un Plan de Manejo de sus Tierras; ..."


"Artículo 29. Quienes aprovechen tierras de pastoreo y opten por establecer contratos de aprovechamiento de tierras, presentarán a la secretaría, para la autorización de apoyos, un Plan de Manejo de Tierras, conforme a las recomendaciones técnicas aprobadas en los términos de esta ley y la normatividad aplicable. Dentro de recomendaciones técnicas mencionadas, se deberán tomar en cuenta el silvopastoreo y otras prácticas que hagan compensatorio el uso forestal y ganadero. ..."


"Artículo 41. El consejo diseñará los mecanismos idóneos para la instrumentación de contratos de aprovechamiento de tierras, que serán suscritos por el gobierno y los productores, de manera individual o, preferentemente, organizada, a través de las unidades de lucha contra la desertificación.


"Los contratos incluirán los apoyos necesarios para la aplicación de planes de manejo de tierras basados en prácticas y sistemas sustentables de manejo de tierras seleccionadas libremente por los productores, de entre aquellas aprobadas por el Consejo Municipal o, en su defecto, el Consejo Distrital correspondiente y, en su caso, congruentes con la zonificación y ordenamiento formulado por el Ayuntamiento con la participación del Consejo Municipal.


"El consejo, en coordinación con las dependencias competentes de los diversos órdenes de gobierno, aportará asesoría calificada a los productores, a fin de formular sus planes y contratos de aprovechamiento de tierras.


"Los productores participantes en los contratos de aprovechamiento de tierras se comprometen, en términos de la legislación aplicable, a ejecutar los planes de manejo contenidos en dichos contratos."


"Artículo 42. Cuando se trate de tierras frágiles, el consejo intervendrá en la concertación de los contratos de aprovechamiento de tierras."


Los preceptos legales impugnados contienen normas relativas a los contratos de aprovechamiento de tierras y, en específico, el artículo 3, fracción VII, dispone que dichos contratos son instrumentos legales regidos por la legislación administrativa aplicable, mediante los cuales el Gobierno Federal y el del Estado se comprometen a dar acceso a los productores contratantes, en una gestión única, a los apoyos disponibles en los programas de las dependencias y entidades participantes en el Programa Especial Concurrente, a cambio de lo cual los productores contratantes se comprometen a ejecutar un plan de manejo de sus tierras.


Difiero de lo resuelto por la mayoría de los integrantes del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que considero que el artículo 3, fracción VII, impugnado, sí invade el régimen de atribuciones de la Federación, porque compromete al Gobierno Federal a dar acceso a los productores contratantes a los apoyos disponibles en los programas de las dependencias y entidades participantes en el Programa Especial Concurrente, esto es, impone obligaciones al gobierno indicado, lo cual no puede ser materia de una ley local sino de la legislación federal, en tanto que a esta última corresponde regular los acuerdos mediante los cuales el Gobierno Federal contraiga obligaciones.


Asimismo, el artículo 41 combatido, al regular los contratos de aprovechamiento de tierras, a los que también se refieren los diversos numerales 29, párrafo primero, y 42 de la ley impugnada, establece que el Consejo Estatal para el Desarrollo Rural Sustentable, en coordinación con las dependencias competentes de los diversos órdenes de gobierno, aportará asesoría calificada a los productores, a fin de formular sus planes y contratos de aprovechamiento de tierras; esto es, al involucrar a los diversos órdenes de gobierno, entre los cuales se ubica el federal, está imponiendo una obligación más a la Federación, consistente en aportar asesoría calificada a los productores, con el propósito de que el citado consejo formule sus planes y contratos de aprovechamiento de tierras, obligación que como ya se dijo, no puede imponerse al Gobierno Federal a través de una ley local, sino sólo puede hacerlo el Congreso de la Unión.


Es importante destacar que la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto, entre otros, distribuir las competencias que en materia forestal correspondan a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, cuyos artículos 13 y 14 establecen:


"Artículo 13. Corresponde a las entidades federativas, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones:


"I.D., formular y aplicar, en concordancia con la política forestal nacional, la política forestal en las entidades federativas;


"II. Aplicar los criterios de política forestal previstos en esta ley y en las leyes locales en la materia;


"III. Coadyuvar en la adopción y consolidación del Servicio Nacional Forestal;


"IV. Elaborar, coordinar y aplicar los programas relativos al sector forestal de la entidad, con proyección sexenal y con visión de más largo plazo, vinculándolos con los programas nacionales y regionales, así como con su respectivo Plan Estatal de Desarrollo;


"V. Participar en la elaboración de los programas forestales regionales de largo plazo, de ámbito interestatal o por cuencas hidrológico-forestales;


"VI. Impulsar en el ámbito de su jurisdicción el establecimiento de sistemas y esquemas de ventanilla única para la atención eficiente de los usuarios del sector, con la participación de la Federación y de los Municipios;


"VII. Elaborar, monitorear y mantener actualizado el Inventario Estatal Forestal y de Suelos, bajo los principios, criterios y lineamientos que se establezcan para el Inventario Nacional Forestal y de Suelos;


"VIII. Integrar el Sistema Estatal de Información Forestal e incorporar su contenido al Sistema Nacional de Información Forestal;


"IX. Compilar y procesar la información sobre uso doméstico de los recursos forestales e incorporarla al Sistema Estatal de Información Forestal;


"X. Promover los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas forestales;


"XI. Impulsar la participación directa de los propietarios y poseedores de los recursos forestales en la protección, conservación, restauración, vigilancia, ordenación, aprovechamiento, cultivo, transformación y comercialización de los mismos;


"XII. Promover, en coordinación con la Federación, programas y proyectos de educación, capacitación, investigación y cultura forestal, acordes con el programa nacional respectivo;


"XIII. Celebrar acuerdos y convenios de coordinación, cooperación y concertación en materia forestal;


"XIV. Regular el uso del fuego en las actividades relacionadas con las actividades agropecuarias o de otra índole, que pudieran afectar los ecosistemas forestales;


"XV. Llevar a cabo acciones de prevención, capacitación y combate de incendios forestales, en congruencia con el programa nacional respectivo;


"XVI. Promover y participar en la restauración de los ecosistemas forestales afectados por incendio;


"XVII. Impulsar programas de mejoramiento genético forestal;


"XVIII. Realizar y supervisar las labores de conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales;


"XIX. Elaborar y aplicar programas de reforestación y forestación en zonas degradadas que no sean competencia de la Federación, así como llevar a cabo acciones de protección y mantenimiento de las zonas reforestadas o forestadas;


"XX. Llevar a cabo, en coordinación con la Federación, acciones de saneamiento de los ecosistemas forestales, dentro de su ámbito territorial de competencia;


"XXI. Prestar asesoría y capacitación en prácticas y métodos que conlleven un manejo forestal sustentable;


"XXII. Asesorar y capacitar a los propietarios y poseedores forestales en la elaboración y ejecución de programas de manejo forestal, y de plantaciones forestales comerciales, así como en la diversificación de las actividades forestales;


"XXIII. Asesorar y orientar a ejidatarios, comuneros, pequeños propietarios, comunidades indígenas y otros productores forestales en el desarrollo de su organización, así como en la creación de empresas sociales forestales, propiciando la integración de cadenas productivas y los sistemas-producto del sector;


"XXIV. Brindar atención, de forma coordinada con la Federación y los Municipios, a los asuntos relacionados con la conservación y mejoramiento del hábitat natural de los pueblos y comunidades indígenas;


"XXV. Diseñar, desarrollar y aplicar instrumentos económicos para promover el desarrollo forestal de la entidad, de conformidad con esta ley y la política nacional forestal;


"XXVI. Promover e invertir en el mejoramiento de la infraestructura en las áreas forestales de la entidad;


"XXVII. Fortalecer y ampliar la participación de la producción forestal en el crecimiento económico estatal;


"XXVIII. Participar de conformidad con los acuerdos y convenios que se celebren con la Federación, en la inspección y vigilancia forestal en la entidad, así como en las acciones de prevención y combate a la extracción ilegal y la tala clandestina de los recursos forestales;


"XXIX. Hacer del conocimiento de las autoridades competentes, y en su caso denunciar, las infracciones o delitos que se cometan en materia forestal;


"XXX. Elaborar estudios para, en su caso, recomendar al Ejecutivo Federal a través de la secretaría, el establecimiento, modificación o levantamiento de vedas;


"XXXI. Elaborar estudios para en su caso recomendar a la Federación el establecimiento de restricciones a la forestación y reforestación en su territorio, y


"XXXII. La atención de los demás asuntos que en materia de desarrollo forestal sustentable les conceda esta ley u otros ordenamientos, y que no estén expresamente otorgados a la Federación o a los Municipios."


"Artículo 14. Los Congresos de los Estados, con arreglo a sus respectivas Constituciones y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, con arreglo a su Estatuto de Gobierno, expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las materias de su competencia previstas en esta ley."


El contenido de los preceptos legales antes transcritos, pone de manifiesto que el legislador local demandado, al emitir los artículos tildados de inconstitucionales e imponer obligaciones al Gobierno Federal, actuó fuera de las facultades que expresamente le confiere el artículo 13 antes transcrito, relativo a las atribuciones que corresponden a las entidades federativas en materia forestal.


Por todo lo anterior, estimo que los artículos 3, fracción VII, 29, párrafo primero, 41 y 42 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., sí invaden la esfera de competencia de la Federación, al imponer obligaciones al Gobierno Federal.


En otro aspecto, la mayoría de los integrantes del Pleno de este Máximo Tribunal al resolver sobre el reconocimiento de validez del artículo 31 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., sustentó que si bien de acuerdo con el numeral 12, fracción XXXI, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, la expedición de autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos forestales y de las plantaciones forestales comerciales constituye una atribución de la Federación, las entidades federativas pueden autorizar ese aprovechamiento, previa celebración de convenios o acuerdos de coordinación entre los Gobiernos Federal y el de las entidades federativas; por tanto, el legislador local demandado al emitir el artículo 31 impugnado y establecer que los programas de manejo forestal mediante los cuales son otorgadas las autorizaciones de aprovechamiento, deberán incluir medidas para proteger y conservar las tierras y las cuencas hidrográficas, no invade la esfera de competencia de la Federación, porque para la expedición de dichos programas de manejo forestal, deben existir convenios o acuerdos de coordinación entre el Estado y la Federación, los cuales permiten, a su vez, que las entidades federativas expidan autorizaciones de aprovechamientos, que constituyen el objeto de esos programas.


Asimismo, al reconocer la validez de los diversos numerales 36 y 37 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., la mayoría de los integrantes del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estimó que si bien el señalado artículo 36 dispone que los cambios de utilización de la tierra en zonas frágiles y zonas de restauración, requieren autorización de la Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de Michoacán, en coordinación con las autoridades correspondientes, esa circunstancia no significa que los preceptos legales impugnados invadan la esfera de competencia de la Federación, porque la citada autorización debe entenderse con la existencia previa de convenios o acuerdos de coordinación celebrados por la Federación y el Estado respectivo, a que se refiere el artículo 24, fracción VIII, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, y 11, fracción VII, de la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Michoacán de O..


No comparto el criterio de la mayoría en cuanto aseveran que las autorizaciones de aprovechamientos forestales y las autorizaciones para cambios de utilización de la tierra, requieren previo convenio celebrado por la Federación y el Estado respectivo, porque si bien coincido en que los artículos 31, 36 y 37 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O. no invaden la esfera de competencias de la Federación, estimo que no es indispensable la existencia previa del convenio entre la Federación y el Estado.


Los numerales 31, 36 y 37 impugnados disponen:


"Artículo 31. Los programas de manejo forestal mediante los cuales son otorgadas las autorizaciones de aprovechamiento, deberán incluir medidas para proteger y conservar las tierras y las cuencas hidrográficas."


"Artículo 36. Los cambios de utilización de la tierra en zonas frágiles y zonas de restauración, dentro de los márgenes establecidos por esta ley, la ley forestal y correlativas, requieren autorización de la secretaría en coordinación con las autoridades correspondientes, de conformidad con los siguientes criterios:


"I. Por excepción:


"a) De forestal a cualquier otra, de acuerdo con lo establecido en la ley forestal; y,


"b) De ganadera de pastoreo a agrícola, de acuerdo con lo establecido en esta ley, la LGEEPA, la Ley Ecológica Estatal y demás disposiciones aplicables;


"II. Previa autorización:


"a) De agrícola permanente a ganadera de pastoreo, mediante un programa de manejo autorizado por la secretaría, en los términos de lo establecido en la ley, el reglamento y demás disposiciones aplicables; y,


"b) De ganadera de pastoreo a agrícola, mediante un programa de manejo autorizado por la secretaría, en términos de lo previsto en la ley, el reglamento y demás disposiciones aplicables; y,


"III. Sin restricciones:


"a) De agrícola o ganadera a forestal, quedando los trabajos de forestación o reforestación a lo establecido por la ley forestal."


"Artículo 37. Cuando se trate de cambios de utilización de la tierra con fines diferentes a los agropecuarios y forestales, la autoridad competente solicitará la opinión del consejo que corresponda."


En principio, importa recordar que en términos de los artículos 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 1 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, respecto de la materia forestal existe concurrencia de facultades, circunstancia por la cual es el Congreso de la Unión quien puede distribuir las competencias que en dicha materia corresponden a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios.


Considero que las autorizaciones de aprovechamientos forestales, así como las autorizaciones para cambios de utilización de la tierra, son atribuciones que corresponden a las entidades federativas y éstas pueden ejercerlas sin necesidad de celebrar convenios de coordinación con la Federación.


El señalado numeral 31 es acorde a lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en cuyo numeral 13, fracción XVIII, establece que corresponde a las entidades federativas realizar y supervisar las labores de conservación, protección y restauración de los terrenos estatales forestales; esto, porque el artículo 31 prevé que los programas de manejo forestal mediante los cuales son otorgadas las autorizaciones de aprovechamiento, deberán incluir medidas para proteger y conservar las tierras y las cuencas hidrográficas, de donde se entiende que está orientado a conservar y proteger los terrenos estatales forestales, atribución expresamente conferida a las entidades federativas, y para su ejercicio, en mi opinión, no se requiere previo convenio celebrado por la Federación y el Estado respectivo.


Por otra parte, si bien el artículo 36 combatido se refiere a la autorización de cambios de utilización de la tierra forestal a cargo del Gobierno del Estado de Michoacán, ello no significa invasión de competencias de la Federación, en virtud de que de acuerdo a lo dispuesto en los preceptos 12, fracción XXIX y 16, fracción XX, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, la Federación a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, podrá expedir por excepción, las autorizaciones de cambio de uso del suelo de los terrenos forestales, esto es, sólo podrá hacerlo respecto de los terrenos que pertenezcan al ámbito federal; en consecuencia, las entidades federativas, dentro de su esfera de competencia, pueden expedir tales autorizaciones vinculadas con los terrenos que sean de jurisdicción local.


En cuanto al artículo 37 impugnado resta señalar que alude a cambios de utilización de la tierra destinada a fines distintos a los agropecuarios y forestales; esto es, dicho precepto legal no regula autorizaciones para cambiar el uso de la tierra de forestal a cualquier otra actividad, luego, no invade la esfera de competencia de la Federación.


Por todo lo anterior, considero que si bien los artículos 31, 36 y 37 de la Ley para la Conservación y Restauración de Tierras del Estado de Michoacán de O., no invaden la esfera de competencias de la Federación, estimo que no es indispensable la existencia previa del convenio entre la Federación y el Estado, para el otorgamiento de autorizaciones de aprovechamientos forestales, así como de las autorizaciones para cambios de utilización de la tierra.


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