Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario de los Ministros José de J.G.P., J.D.R. y O.S.C. de G.V..

Quienes aquí suscribimos, manifestamos nuestro respeto por la decisión tomada por la mayoría de los Ministros del Tribunal Pleno, en el sentido de que el Ejecutivo Federal está facultado para formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, aun cuando no compartimos dicho criterio. En nuestra opinión, contrario a ello, el Ejecutivo Federal no goza de una facultad semejante, en virtud de lo que, acto seguido, procedemos a explicar.

La Constitución, ciertamente, es muy parca al establecer el marco normativo al que debe sujetarse el proceso presupuestario, o más concretamente, la creación del presupuesto de egresos de la Federación. Son muchas las problemáticas que, idóneamente, debiera atender y no hace, y este tema -el de la posibilidad de que el Ejecutivo Federal formule observaciones al presupuesto de egresos de la Federación- es uno más de esos claroscuros. No existe, como en otros países, una norma que expresamente autorice al Ejecutivo Federal a formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, como tampoco una que le niegue categóricamente este derecho.

En cuanto a una facultad semejante, las únicas referencias constitucionales las encontramos, no en el marco de una normatividad específica sobre el presupuesto de egresos de la Federación, sino dentro del marco genérico del proceso legislativo. Es por esta razón que, aun cuando el problema a dilucidar es si el Ejecutivo puede formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, más bien, debemos proceder a interpretar la normatividad que rige el proceso legislativo y determinar, a partir de ello, si tal facultad es oponible ante el procedimiento político económico que ahora nos ocupa.

Sin embargo, pese al ayuno constitucional en referencia, creemos que existen serios elementos de índole constitucional que permiten aseverar que no asiste al Ejecutivo federal una facultad semejante, como también creemos que tal atribución no puede sustentarse en las razones que aduce en este juicio el Ejecutivo para tal efecto. Trataremos de explicar a continuación nuestra postura.

Quienes sostienen que el Ejecutivo Federal sí puede formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, lo hacen con fundamento en diversas y variadas razones, pero en todos esos razonamientos se presentan dos elementos como constantes; y es que quienes comparten dicho credo, al margen de otras cosas, encuentran asidero a esta facultad en: (i) sostener que la frase "cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras" del artículo 72 no rige o califica todo el entramado normativo de ese artículo; y (ii) sostener que el inciso J del mismo ordinal establece qué no podrá ser objeto de observaciones, resultando entonces que todo lo demás sí es "observable", si se permite la expresión.

A reserva de referir y refutar más adelante las demás razones que esgrimen quienes afirman que el Ejecutivo Federal sí tiene esta facultad, creemos que lo pertinente es empezar por desvirtuar estos primeros dos puntos, pues, en su preciso contrario, radican también argumentos de peso significativo para negarlo.

En efecto, para dejar establecido por qué consideramos que el Ejecutivo Federal no puede formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, hay que partir de la interpretación del artículo 72 constitucional, en específico, de su primer párrafo, de sus incisos A, B, C y J; amén de que, establecido lo anterior, se proceda a concatenar con otros argumentos. El artículo constitucional en referencia dispone:

"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

"A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

"B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

"C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

"Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

"D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.

"E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara Revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

"G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

"H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

"I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Comisión Dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.

(Reformado, D.O.F. 24 de noviembre de 1923)

"J. El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

"Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente."

En nuestra opinión, la dinámica que rige este artículo, es aplicable en aquellos casos en que se trata del ejercicio de facultades congresionales que se comparten por ambas Cámaras, y no en aquellos unicamerales. Así, creemos, lo impone no sólo el contenido del primer párrafo del mismo, sino el contenido entero del ordinal que sigue esa lógica.

En efecto, el artículo mismo inicia por delimitar el ámbito de su aplicación, cuando expresamente señala que rige para aquellas hipótesis "cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras", y define así cuál es el objeto de su existencia y contenido: regular el procedimiento bicameral. No se trata de una frase accidental o inútil, o cuya remoción dejaría al precepto en cuestión leyendo lo mismo que lee con ella, como se ha señalado. Tampoco creemos que dicha frase tiene por objeto únicamente disponer que la discusión es sucesiva y no simultánea, como también se ha dicho; sin que neguemos tampoco que esta última es, en efecto, una de las diversas reglas que prevé el precepto.

Es importante apreciar que el contenido entero de ese precepto es consecuente con esta lógica, pues regula un procedimiento en el que participan ambas Cámaras a través de discusiones y aprobaciones sucesivas, de manera que sería del todo inconsistente considerar que las reglas previstas por tal ordinal aplican tanto para el ejercicio de facultades unicamerales como bicamerales. Aducir su aplicabilidad para el caso de facultades unicamerales, dejaría sin objeto prácticamente a todo el articulado, pues está diseñado bajo una lógica bipartita. E.S.R. ha explicado esto con mayor detalle, cuando dice:

"‘l. El único artículo, de toda la Constitución, que hace alusión al fenómeno conocido como veto presidencial (la Constitución habla de formulación de observaciones por el Ejecutivo) es el artículo 72 y éste es un artículo que inicia señalando: Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras ...’. Dado que el artículo 72 consiste en un listado de diversos casos en los que deberán observarse reglas específicas, estando precedida la enunciación de ese conjunto de reglas del enunciado general ya citado, se entendería que el caso al que se aplica cada regla es el descrito en ella pero en el marco del enunciado introductorio del artículo, esto es, sólo en tratándose de proyectos de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras. Así, el hecho de que sean los incisos ‘B’ y ‘C’ los que hagan alusión al llamado veto presidencial implicaría que éste exclusivamente tiene lugar en el caso de proyectos de ley o decreto cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras.

"...

"3. En la redacción de los incisos que contiene el artículo 72 se reitera constantemente, de manera expresa o implícita, la existencia de una Cámara de Origen y de una Cámara Revisora. De los incisos ‘A’ a ‘I’ (el artículo contiene tan sólo un inciso más: el ‘I’), únicamente un inciso: el ‘F’, no hace alusión en su redacción, de manera expresa, a una Cámara de Origen y a una Cámara Revisora. Sin embargo, conviene destacar que aún este inciso ‘singular’, esto es el inciso ‘F’, lo hace remotamente, pues a la letra dice: ‘En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se observarán los mismos trámites establecidos para su formulación’ (esto siguiéndose las reglas comprendidas en los incisos ‘A’ a ‘I’ que sí hacen alusión en su redacción, de manera expresa o implícita, a una Cámara de Origen y a una Cámara Revisora). Esta omnipresencia del proceso bicameral en la hipótesis a que se refieren las reglas que establece el artículo 72 ratificaría que la aplicación de dicho artículo se excluye en el caso de la emisión de leyes o decretos por las Cámaras en ejercicio de facultades exclusivas que no implican una intervención, subsecuente y complementaria de la otra Cámara." (1)

Como se ve, todos los incisos que tratan la facultad del Ejecutivo de hacer observaciones, hacen referencia y se explican en un marco de participación bicameral, que no es el caso tratándose del presupuesto de egresos de la Federación; y todo el contenido del artículo 72, hace también referencia a un proceso que se lleva entre dos órganos de un mismo cuerpo. De ahí que este primer elemento nos genere convicción de que la facultad del Ejecutivo para hacer observaciones sólo tenga cabida, como hemos anticipado, en aquellos procedimientos legislativos bicamerales, y no en el caso del ejercicio de facultades unicamerales.

Por otra parte, tampoco creemos que el inciso J pueda ser asidero para una interpretación contraria a la nuestra. Sostener que por el hecho de que el presupuesto de egresos de la Federación no está expresamente señalado en ese inciso como un acto no vetable, resulta entonces un acto sí vetable, es una lógica de contrarios que no admite la Constitución como lógica interpretativa.

En efecto, el hecho de que la Constitución no señale expresamente una situación, no significa, de suyo, que justifique o autorice su contrario, menos aún tratándose del ámbito de atribuciones de los poderes públicos, con la agravante, en este caso, de tratarse de las atribuciones que en un mismo procedimiento tienen dos poderes públicos. La interpretación de la Constitución no opera como una lógica de contrarios, pues hay detrás de ella toda una dogmática que no puede soslayarse al interpretarla. Esto pareciera diluir el argumento de que el presupuesto de egresos de la Federación es vetable porque no está señalado en el susodicho inciso J como un acto no vetable, pero también hay otras razones que abonan en este sentido.

Para que este fuera un argumento de peso para considerar vetable el presupuesto de egresos de la Federación, tendríamos que admitir que todo lo que no está expresamente señalado en dicho inciso J como un acto no vetable, sí es vetable, extremo que no nos resulta aceptable. En primer término, porque en la propia Constitución encontramos una diversa norma expresa, el artículo 70, que señala otra ley que no es vetable. En su parte conducente, tal artículo establece:

"Artículo 70. ...

(Adicionado, D.O.F. 6 de diciembre de 1977)

"El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.

"...

(Adicionado, D.O.F. 6 de diciembre de 1977)

"Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia."

La intelección en referencia del inciso J del artículo 72 conforme a la cual el presupuesto de egresos de la Federación puede ser objeto de observaciones por el Ejecutivo por no estar expresamente mencionado en tal inciso, nos parece que también es inadmisible, pues una intelección como esa, asumidas en pleno sus consecuencias, nos llevaría a que tanto el presupuesto de egresos de la Federación, como cualquier otro acto de las Cámaras del Congreso, podría ser objeto de veto por no estar ahí mencionado.

Esto es, si el presupuesto de egresos de la Federación es vetable porque no está expresamente mencionado en el susodicho inciso J, entonces tendrían que resultar vetables también todos los demás actos de las Cámaras del Congreso, o sino ¿bajo que justificación abrir la posibilidad a vetar una facultad unicameral y no todas las demás?

En un escenario como ese, el Ejecutivo podría hacer observaciones no sólo al presupuesto de egresos de la Federación, sino, por mencionar algunos casos, también respecto de: (i) los resultados de la revisión de la cuenta pública (artículo 74, fracción IV), que es facultad exclusiva unicameral de la Cámara de Diputados; (ii) los nombramientos de consejeros del Instituto Federal Electoral, que es facultad de la Cámara de Diputados (artículo 41, fracción III), como también respecto a (iii) la ratificación de tratados internacionales por parte del Senado (artículo 76, fracción I), (iv) la declaratoria de desaparición de poderes de un Estado (ídem, fracción V), o (v) la resolución del Senado por la que se de fin a un conflicto entre poderes estatales (ídem, fracción VI).

Estas consecuencias, inadmisibles e impensadas en la lógica del sistema, dejan en evidencia que el solo hecho de que un acto no esté mencionado en el inciso J del artículo 72, como un acto no vetable, no hace que éste sea vetable. Eso se traduciría en un espectro tan amplio como indefinido, o quizá indefinible, de actos vetables, consecuencia que no resulta admisible en un contexto constitucional en el que el marco de actuación de los poderes públicos es definido por la norma y no es el resultado de lo que deja de regular la norma.

Por otra parte, también se ha sostenido, en relación con este multirreferido inciso J, que es inútil por redundante; que carece de objeto en tanto que, aun cuando no manifestara que esos actos no son vetables, éstos por sí mismos, de igual modo, no lo serían. Incluso, quienes están en pro del veto contra el presupuesto de egresos de la Federación, en esta supuesta inutilidad del inciso J sustentan que para hacerlo útil, hay que admitir que lo que éste no prohíbe está permitido.

Sin embargo, el inciso J no tiene esa apariencia inútil o simplemente reiterativa que algunos le imputan. Ciertamente, se podría haber interpretado que los actos que ahí se señalan expresamente como no vetables, eran o son, en efecto, no vetables; pero la certeza plena que se gana cuando la Constitución expresamente lo refiere, es infinitamente mayor a la incertidumbre que se crea cuando algo queda resuelto por la vía interpretativa, pues, cuando menos, se deja margen a que se despierte controversia al respecto o se ponga en tela de juicio.

Para explicar lo anterior, veamos cuáles son los supuestos que expresamente se señalan como no vetables. Así, tenemos:

El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras.

(i) Cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o (ii) de jurado, lo mismo que (iii) cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

Tampoco podrá hacerlas al decreto de (iv) convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.

Estas normas encuentran mejor explicación si acudimos a ciertos datos históricos, pues se refieren en parte a figuras constitucionales que hoy en día ya no están vigentes. Veamos:

• Funciones de cuerpo electoral.

El antecedente inmediato de esta limitación, se encuentra en la reforma de mil ochocientos setenta y cuatro al inciso G del artículo 70 de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete que disponía: "El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso, cuando éste prorrogue sus sesiones o ejerza funciones de cuerpo electoral o jurado".

En términos del texto constitucional originario de mil novecientos diecisiete, habría que considerar que el artículo 84 facultaba al Congreso para que, actuando como cuerpo electoral, eligiera -de ser el caso- al presidente provisional o sustituto, y que el presidente provisional podría ser elegido como presidente sustituto. Conforme a esta posibilidad, era factible que el presidente provisional intentase vetar la resolución de las Cámaras del Congreso conforme a la que se eligiera el siguiente presidente sustituto, de manera que -de no haberse expresamente establecido esta prohibición- se habría dejado abierta la posibilidad, al menos a nivel de duda, de si un veto en semejante hipótesis fuera viable.

Eventualmente, mediante reforma constitucional del veintinueve de abril de mil novecientos treinta y tres, se excluyó del texto del artículo 84 la posibilidad de que el presidente provisional fuera elegido como presidente sustituto, pero el texto del artículo 84 en vigor sí sigue contemplando la hipótesis de que el Congreso se erija en colegio electoral cuando ocurre la falta absoluta del presidente de la República en los dos primeros años del periodo respectivo, de ahí que siga siendo justificable y aplicable esta porción normativa, pues bajo el argumento de que se trata de una facultad que ejerce el Congreso en sus dos Cámaras, era posible el intento de veto.

• Las resoluciones que emita como jurado; la resolución de la Cámara de Diputados como órgano de acusación.

El antecedente de ésta limitación, se encuentra en la reforma de mil ochocientos setenta y cuatro al inciso G del artículo 70 de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete y se relaciona con lo dispuesto en dicho texto constitucional sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos. Previo a la reforma de mil ochocientos setenta y cuatro en comentario, se establecía que el Congreso (sólo compuesto por la Cámara de Diputados) se erigiría en gran jurado para que declarara si procederían o no en contra de los funcionarios señalados por la comisión de delitos comunes; y por lo que hacía a los delitos oficiales, establecía un proceso donde intervenían dos poderes: el Congreso como jurado de acusación y la Suprema Corte de Justicia como jurado de sentencia.

En esta virtud, no era necesario que el texto original contemplara la limitación a la facultad del Ejecutivo para sancionar los actos del Congreso que se comentan, en primer término, porque, la facultad presidencial de hacer observaciones era de por sí restringida en esa época, pero porque el ser jurado en los procedimientos seguidos en contra de los funcionarios por delitos oficiales, era una facultad que ejercían, en un primer momento la Cámara de Diputados y luego la Suprema Corte, situación ésta que inhibía por sí misma cualquier intento del Ejecutivo para hacer observaciones a la decisión emanada de dicho procedimiento, pues no se trataba de una decisión que proviniera de ambas Cámaras del Congreso.

Las reformas de mil ochocientos setenta y cuatro, además de restaurar al Senado, modificaron el esquema normativo respecto a la facultad del presidente para hacer observaciones; y, en lo que atañe a la responsabilidad de altos funcionarios, reemplazaron la participación de la Suprema Corte en el procedimiento por delitos oficiales por la participación del propio Senado, de manera que la resolución final a la que se llegara podría interpretarse como una resolución emanada del "Congreso", por ende, vetable; de manera que adquiría sentido hacer la mención expresa a que dicha resolución no era susceptible de ser observada por el Ejecutivo. Esto es, como dicha resolución ya encuadraba en el supuesto de ser un producto bicameral, convenía hacer regla expresa acerca de la imposibilidad de que fuera observada.

En el texto original de mil novecientos diecisiete, la limitación prevista en el inciso J del artículo 72, se justificaba en estos mismos términos, en virtud de que para los delitos oficiales cometidos por funcionarios, el artículo 111 también establecía un procedimiento en el que intervenían ambas Cámaras, una como acusadora y la otra como jurado.

Esta situación sufre una variante con las reformas de mil novecientos ochenta y dos al sistema de responsabilidades de servidores públicos.(2) En efecto, en dicha reforma, el procedimiento que se seguía por delitos oficiales, en el que la Cámara de Diputados actuaba como acusador y el Senado como órgano resolutor, desaparece como tal, por lo que, en principio, podría pensarse que el inciso J, en la porción aquí en comentario, se vacía al no tener referente.

Sin embargo, en esa misma reforma constitucional, el artículo 110 fue modificado para regular el juicio político, como un procedimiento en el que la Cámara de Diputados actúa, al igual que en el desaparecido procedimiento de delitos oficiales, como órgano acusador, mientras que el Senado actúa como jurado de sentencia, de tal suerte, que el inciso J cobra sentido vinculado con este nuevo referente. Y al tratarse de una función ejercida por ambas Cámaras, aun cuando desde su origen se han establecido como "inatacables", era conveniente inhibir con disposición expresa al Ejecutivo de cualquier intento de veto.

• Convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.

Esta norma fue introducida en su original sentido en la Constitución de mil novecientos diecisiete, en cuya época sólo establecía la limitación al Ejecutivo para realizar observaciones al decreto de convocatoria que expidiera la Comisión Permanente, con fundamento en el artículo 84(3) de la propia Constitución; pero en mil novecientos veintitrés la prohibición fue ampliada para hacerla extensiva a cualquier convocatoria que hiciera la Comisión Permanente.

G.O. explica que esta reforma de mil novecientos veintitrés interesaba al presidente O. y al Congreso de la Unión por un problema ocurrido en julio de mil novecientos dieciocho, cuando C. vetó la resolución de la Comisión Permanente para convocar a sesiones extraordinarias a efecto de conocer de las acusaciones contra el gobernador de G.A.A..(4)

Al igual que en los casos anteriores, la entidad propia de esta facultad, al no ser producto de un proceso legislativo bicameral, era apta para sustentar por sí misma la imposibilidad de que un decreto semejante de la Comisión Permanente fuera vetado. Sin embargo, como se aprecia a lo largo de esta narrativa, ésta era la misma situación que privaba respecto de las otras hipótesis referidas por el inciso J: en éstas no era indispensable la prohibición expresa, pero, en cambio, sí resultaba conveniente.

En efecto, siendo que la Comisión Permanente encarna, durante los periodos de receso, al Congreso de la Unión en sus dos Cámaras, esta disposición evitaría que el Ejecutivo Federal intentara o considerara realizar una acción semejante bajo el cuestionable argumento de que era una decisión bicameral.

• La hoy llamada "declaración de procedencia" de la Cámara de Diputados.

Ahora bien, podría señalarse que, aun sin ser objeto de mención expresa en el inciso J del artículo 72, éste precepto, al hacer referencia a las "funciones de jurado" incluye también la diversa resolución de la Cámara de Diputados denominada, conforme al texto hoy vigente de la Constitución "declaración de procedencia"; y que, siendo una facultad unicameral, este inciso J regula tanto lo unicameral como lo bicameral, luego entonces, siendo comprehensiva de la totalidad de los supuestos en los que no procede el veto presidencial. Conclusión esta que llevaría, a decir de algunos, a admitir que el presupuesto de egresos de la Federación puede ser objeto de veto.

Sin embargo, consideramos que esa intelección no es admisible. En primer término, no hay certeza de que dicha declaración de procedencia sea, efectivamente, una de esas funciones de "jurado"; pero, aun concediendo que sí esté referida en el inciso J, lo cierto es que, al igual que los demás supuestos ahí contenidos, se trata de un acto que por sí mismo no admitiría el veto presidencial, pero que se consideró conveniente hacer la declaratoria expresa al respecto.

En efecto, conforme al hoy artículo 111 constitucional, las decisiones de este tipo son definitivas e inatacables, lo que excluye, entre otras cosas, la posibilidad de que pudieran ser vetadas por el Ejecutivo para ser sometidas, de nuevo, a una ulterior reconsideración por parte de la Cámara de Diputados; pero, en aras de una mayor certidumbre al respecto que erradicara cualquier posible duda, se hace la mención expresa, bajo el mismo ánimo de que se infunden las demás hipótesis previstas en el inciso J.

En todo caso, esto, aunado a lo narrado en estas últimas páginas, explica que el inciso J del artículo 72, más que ser de un ánimo totalitario (en el sentido de que pretendiera hacer referencia a la totalidad de los actos no vetables, que permitiera la aplicación de una lógica a contrario sensu), es de ánimo preventivo, en el sentido de cerrar dudas acerca de ciertos casos frontera o considerados de riesgo en que pudiera haber un intento de veto, a pesar de que por sí mismos no fueran vetables.

Lo aquí explicado en relación con las diversas hipótesis previstas por el inciso J, también es abordado por el citado S.R., en términos similares, pero con algún comentario adicional que bien vale traer a colación, y por ello lo citamos cuando dice:

"Si bien constitucionalistas renombrados(5) consideran que el inciso ‘J’ fue un acto innecesario que nada aporta, pues -a su juicio- la norma es clara: el veto no procede contra ley o decreto cuya resolución sea exclusiva de alguna de las Cámaras, estimo que el inciso ‘J’ sí tiene una lógica, pero esta lógica parece no tener nada que ver con una supuesta voluntad de que el veto presidencial sí esté disponible respecto de decretos emitidos por las Cámaras en ejercicio de facultades exclusivas, salvo por lo que respecta a los casos enunciados en el inciso ‘J’. A la luz del antecedente de 1874, la lógica a la que obedece la existencia del inciso ‘J’ resulta una refutación a la pretensión de interpretar que dicho inciso ‘J’ implica la indisponibilidad del veto presidencial no respecto de todo decreto emitido en ejercicio de facultades exclusivas sino únicamente respecto de las resoluciones enunciadas en el inciso ‘J’.

"Al haber incluido el Constituyente las precisiones del inciso ‘J’ no quiso -en forma alguna- autorizar el veto de resoluciones exclusivas de una de las Cámaras o del Congreso distintas a las listadas en el inciso ‘J’. La inclusión del inciso ‘J’ obedece a una lógica distinta y nada tienen que ver con cuestiones como el caso del presupuesto de egresos. El Constituyente simplemente quiso excluir del veto ciertas hipótesis que, de no haberse incluido tal precisión, si hubieran sido susceptibles de veto o hubieran sido susceptibles de cierta controversia:

"1. La inclusión de una precisión respecto de las resoluciones del Congreso y de alguna de las Cámaras en ejercicio de funciones de cuerpo electoral, es pertinente toda vez que, de no incluirse el inciso ‘J’, podría incentivarse el que el presidente provisional intentase vetar la resolución por la que el Congreso eligiere como presidente sustituto a una persona distinta a aquél, toda vez que dicha resolución no quedaba comprendida dentro de la excluyente general de ‘todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras’ (al ser un acto del Congreso y no un acto exclusivo de una de las Cámaras): En el texto original de 1917 la resolución por la que el Congreso elegía presidente sustituto formaba parte integral de un proceso en el que intervenían ambas Cámaras. De acuerdo con el texto del artículo 84 constitucional, el Congreso de la Unión, actuando como colegio electoral, elegiría al presidente sustituto encargado de concluir el periodo presidencial de presentarse la falta absoluta del presidente constitucional elegido por la ciudadanía en los dos últimos años de su periodo. Debe considerarse que el presidente provisional era elegible como presidente sustituto por disposición expresa en ese sentido del texto del propio artículo 84. En este contexto, la primera precisión realizada por el Constituyente en el inciso ‘J’ no era superflua dado que la ambición política podría llevar al presidente provisional (que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión debería elegir si la falta absoluta ocurriese no estando reunido el Congreso) a vetar la resolución por la que el Congreso eligiere al presidente sustituto, buscando ser él mismo la persona elegida para concluir el periodo presidencial. Así pues, esta es una primera razón a la que obedeció la inclusión del inciso ‘J’.

"2. La inclusión de una precisión respecto de la resoluciones del Congreso y de alguna de las Cámaras en ejercicio de funciones de jurado, también es pertinente toda vez que, de no incluirse el inciso ‘J’, el presidente podría llegar a pretender que dichas resoluciones si eran susceptibles de ser cuestionadas por el Ejecutivo, bajo el argumento de que se trata de resoluciones que forman parte de un proceso que desarrolla el Congreso y en el que participan conjuntamente ambas Cámaras y que, en ese sentido, no quedarían comprendidas dentro de la excluyente general de ‘Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras’.

"3. La inclusión de una precisión respecto de la resolución de la Cámara de Diputados que declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales pareciera buscar desacreditar expresamente un intento de interpretación de que ésta resolución si era susceptible de veto presidencial por formar parte de un procedimiento en el que intervenían ambas Cámaras. El texto original de 1917 señalaba en la fracción V de su artículo 74 como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados: Conocer de las acusaciones que se hagan a los funcionarios públicos de que habla esta Constitución, por delitos oficiales, y, en su caso, formular acusación ante la Cámara de Senadores. Como complemento, el texto original de 1917 señalaba en la fracción VI de su artículo 76 como facultad exclusiva de la Cámara de Senadores: Erigirse en gran jurado para conocer de los delitos oficiales de los funcionarios que expresamente designa esta Constitución. Si bien cada Cámara ejercía facultades exclusivas, ello ocurría al interior de un proceso que tenía lugar de manera sucesiva en el Congreso: Cuando a un funcionario público se le imputaba la comisión de un delito de carácter oficial, la Cámara de Diputados conocía del asunto ejerciendo la función de investigación a la manera de un Ministerio Público, integrando elementos, sin prejuzgar sobre la culpabilidad, para que la Cámara de Senadores procediera a resolver si los hechos hacían acreedor al funcionario de desafuero, destitución e inhabilitación para ocupar otro cargo. La reiteración de la no procedencia de observaciones por el titular del Ejecutivo podía obedecer a que el presidente podría llegar a intentar proteger a cierto acusado vía veto (incluso arrepintiéndose de un señalamiento original que hubiese hecho el propio presidente ante la Cámara de Diputados y que hubiere dado lugar a la resolución vetada. Una hipótesis que podría generar tal escenario podría ser motivada por el deseo del presidente en turno de evitar que estallase un escándalo que afectara la imagen del propio presidente o de su administración, al percatarse de que el acusado pretende revelar cierta información altamente delicada, de la cual el presidente no tenía conciencia alguna al formular el señalamiento original).

"4. La inclusión de una precisión respecto del decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente es pertinente toda vez que, de no incluirse en el inciso ‘J’, podría interpretarse que éste decreto si era susceptible de veto presidencial, toda vez que no queda comprendido dentro de la excluyente general de ‘todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras’, al tratarse de un decreto que ni emana de la Cámara de Diputados ni de la Cámara de Senadores, sino de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

"Bajo esta lógica resulta razonable sostener que el inciso ‘J’ no implicaría con contundencia que el veto si está disponible respecto del decreto aprobatorio del presupuesto de egresos de la Federación que emita la Cámara de Diputados. A la luz de las motivaciones citadas, de los antecedentes históricos recabados y de la ausencia de una consideración específica por los diputados Constituyentes durante los debates sostenidos en 1917, resulta razonable estimar que, al aprobar el inciso ‘J’, el Constituyente no buscaba de manera clara, consciente y determinante conceder al presidente la facultad de vetar resoluciones resultantes del ejercicio de facultades exclusivas de las Cámaras. Parece razonable estimar que lo que quiso hacer fue establecer que el veto presidencial no procede, tampoco, respecto de tres resoluciones específicas y reiterar que no procede en el caso de la resolución de la Cámara de Diputados que declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales, motivado por las razones ya expuestas. A la luz de todo lo expuesto, resulta debatible la afirmación de que este último caso manifiesta una voluntad clara, consciente y determinante, por parte del Constituyente, de conceder al presidente la facultad de vetar resoluciones resultantes del ejercicio de facultades exclusivas de las Cámaras (incluyendo la relativa a la aprobación del presupuesto).

"El párrafo ‘J’ presenta, sin duda, deficiencias de técnica jurídica de consecuencias desafortunadas. Cuando menos el texto del inciso ‘J’ debió presentarse como párrafo ordinario final complementario al párrafo introductorio del artículo y no como uno más de 10 incisos alfabéticos. Sin embargo, ello no implica que el inciso ‘J’ ofrezca un asidero jurídico contundente en el que pudiera basarse una interpretación que sostenga que la Constitución concede al presidente de la República la atribución de vetar, de juzgarlo necesario, el decreto aprobatorio del presupuesto de egresos de la Federación que emita la Cámara de Diputados. Si el deseo del Constituyente hubiere sido dar prevalencia al punto de vista del presidente en materia presupuestal hubiere resultado mucho más lógico establecer en la propia fracción IV del artículo 74 que para que la Cámara de Diputados pudiere hacer alteraciones al proyecto presentado por el Ejecutivo debían reunirse los votos de cuando menos las dos terceras partes de las diputados presentes."(6)

Con lo antes explicado acerca del inciso J, que si bien ha sido una exposición larga, hemos considerado necesaria en esa extensión, explica los motivos por los que, en nuestra opinión, no es de admitirse que con fundamento en la misma se encuentre asidero a una facultad a favor del Ejecutivo Federal para formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación.

Por otra parte, a lo antes dicho respecto a que el Ejecutivo Federal no puede formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, por el ámbito que rige el artículo 72, según su propio párrafo primero con la frase "cuya resolución no sea exclusiva de alguna de la Cámaras", y lo explicado en torno a su inciso J, debe agregarse que existen también otros elementos que abonan también a tal conclusión.

La evolución histórica de la figura del veto presidencial o, más bien, de la facultad del Ejecutivo Federal de hacer observaciones, es uno de esos elementos.

La figura del veto presidencial o la facultad del Ejecutivo de hacer observaciones tiene ya una centenaria existencia en nuestros textos constitucionales, y fue en algunos momentos de la historia congresional, objeto de arduos debates. Vale retomar estos antecedentes desde mil ochocientos cincuenta y siete a la fecha, pues el texto de esa Constitución, según la reforma que sufrió en mil ochocientos setenta y cuatro, es, además de la más próxima en tiempo, la más próxima en contenido.

En mil ochocientos cincuenta y siete, tras largos y polémicos debates en el seno del Constituyente que no es el caso por ahora referir, finalmente -y ante la reticencia de muchos diputados- se estableció a favor del Ejecutivo Federal la facultad de que presentara observaciones al Congreso (que era unicameral), aunque ello fuera con matices que nos atrevemos a calificar de tímidos toda vez que: (i) se le permitía hacer observaciones, después de una primera discusión en el Congreso, pero también antes de tomar siquiera una primera votación al respecto; esto es, se discutía, se le remitía para observaciones, y devuelto que fuera se procedía a votar o a abrir una segunda discusión, tras la cual se votaría; (ii) no se especificaba una mayoría específica para superar las observaciones formuladas; (iii) el plazo que tenía el Ejecutivo era corto (siete días); y (iv) se preveía la posibilidad de que en situaciones de urgencia, pudiera dispensarse este trámite.(7)

La restauración del Senado, por razones obvias, llevó a modificar la mecánica del procedimiento legislativo, ocasión en la cual, también la facultad del Ejecutivo en comentario fue objeto de reforma. Con la reforma, el Ejecutivo podría hacer observaciones: (i) una vez que el proyecto fuera aprobado por las dos Cámaras; (ii) tenía diez días para hacer sus observaciones; (iii) se señalaba que las observaciones debían entregarse a la Cámara de Origen, quien tendría que superarlas por mayoría absoluta; y (iv) hecho que fuera, superadas también por la misma mayoría en la Cámara Revisora. Como se ve, una facultad fortalecida a favor del Ejecutivo Federal.

Sin embargo, en mil novecientos diecisiete -como hasta la fecha permanece- no hubo gran modificación con respecto a este antecedente de mil ochocientos setenta y cuatro, pese al alarde que de ello se hizo en algún dictamen legislativo.

En efecto, durante la trigésimo octava sesión ordinaria, celebrada el once de enero de mil novecientos diecisiete se leyó un dictamen que hablaba sobre el multicitado artículo 72, y que señalaba, en relación con el derecho de veto, lo siguiente:

En la Constitución de 1857 era muy restringida la intervención del Legislativo(8), que casi era nula, y en la práctica se vio que no tenía influencia para la modificación de proyectos de ley que estimara dignos de una reconsideración. Esta base, que ha colocado a nuestros presidentes en la dura alternativa de erigirse en dictadores disolviendo las Cámaras populares, o de encontrar en ellas una oposición sistemática que los conduzca a su inevitable caída, ha revelado un gran vicio en nuestra Ley Fundamental por la falta de organización del veto. Esto lo corrige el inciso C del artículo 72 del proyecto, en donde las observaciones que haga el Ejecutivo a un proyecto de ley o decreto, provoca una segunda discusión en ambas Cámaras y requiere una nueva aprobación(9) por dos tercios de votos de los individuos presentes en cada Cámara, para que deba promulgarse por el Ejecutivo, sin excusa(10).

En mil novecientos diecisiete la discusión no giró en torno, a si debía o no atribuirse al Ejecutivo una facultad semejante, ni cuál debiera ser el alcance o los límites de tal facultad; la cita recién expuesta refleja un intento de "mejor organización", pero lo cierto es que a la hora de legislar, los cambios, en lo que atañe al veto presidencial, se circunscribieron a: (i) requerir una aprobación de dos tercios de ambas Cámaras para superarlo, que de suyo es un cambio importante; y (ii) añadir un supuesto más en el que se prohibiera el ejercicio de esta facultad (adición del segundo párrafo del inciso J.

Estos antecedentes dan cuenta de un proceso iniciado en mil ochocientos cincuenta y siete, con un ulterior estadio en mil ochocientos setenta y cuatro, y luego otro en mil novecientos diecisiete, que tendió a fortificar la participación del Poder Ejecutivo en el proceso legislativo, pero de este proceso no puede inferirse un principio pro Ejecutivo que nos imponga ahora interpretar el derecho actual bajo esa dinámica.

En efecto, si bien es cierto que en esos tres momentos hubo avances paulatinos hacia una facultad de hacer observaciones más seria, también es cierto que al propio tiempo se fueron estableciendo restricciones específicas a tal derecho: primero, en mil ochocientos setenta y cuatro, con la creación del ahora inciso J, al que ya se ha hecho mucha referencia; y segundo, en mil novecientos diecisiete, con la adición de un segundo párrafo a ese propio inciso; y tercero, con la modificación sufrida por ese mismo segundo párrafo del inciso J en mil novecientos veintitrés, tendentes a ampliar el número de actos contra los cuales, expresamente, no procede el veto del Ejecutivo. Es decir, estamos en presencia de dos tendencias en sentidos diversos.

Asimismo, también habría que tener presente que si alguna nota ha distinguido la evolución de los tres poderes federales a lo largo de la evolución de nuestra actual Constitución, especialmente a lo largo del siglo veinte, es que el Ejecutivo Federal fue conservando su dimensión constitucional, mientras que el Congreso de la Unión se fue fortaleciendo desde muchas ópticas diferentes procurando una relación más pareja entre éste y el propio Poder Ejecutivo. Esta tendencia puede advertirse tanto en la cantidad de facultades legislativas que se le fueron otorgando, como la facultad de nombramientos o ratificaciones de funcionarios, como la integración pluripartidista a través del sistema plurinominal, por mencionar algunos.

De esta guisa, resulta que no es viable encontrar en el desarrollo histórico de la figura del veto presidencial un principio interpretativo o un argumento en pro de un veto presidencial más fuerte o más amplio que el que la sola lectura del texto constitucional autoriza. Antes bien, los elementos recién explicados nos conducen a pensar que, ni hay una pauta definitiva o definitoria en tal sentido en la evolución constitucional, ni hay elementos para, a partir de la historia, justificar que el veto procede en más supuestos de los que la norma en su redacción originaria y en su literalidad prevé.

Más bien, el desarrollo histórico referido favorece nuestra afirmación en el sentido de que el veto presidencial sólo aplica en tratándose de procedimientos bicamerales, pues las discusiones o inquietudes que en mil ochocientos cincuenta y siete, mil ochocientos setenta y cuatro y mil novecientos diecisiete al respecto se suscitaron, más bien dan cuenta de que el planteamiento que buscaron en cada uno de esos momentos los Constituyentes atender era respecto a qué participación correspondía al Ejecutivo en la creación de leyes provenientes del Congreso, y no qué participación debiera tener en los actos o resoluciones que cada una de las Cámaras tomara en lo individual, en ejercicio de sus facultades exclusivas.

En otra línea argumentativa, consideramos que también es importante y debe tenerse en cuenta al dilucidar esta polémica, que el ejercicio de la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para aprobar el presupuesto de egresos de la Federación encuentra el fundamento de su existencia y el alcance de su participación en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución, y no en el artículo 72 de la misma.

Como se ha venido explicando, el artículo 72 establece las reglas del proceso legislativo cuando es bicameral, y no las reglas a que se sujeta el ejercicio de facultades unicamerales, lo que de entrada descartaría la aplicación al presupuesto de egresos de la Federación de las reglas previstas en este ordinal.

En efecto, debe advertirse que el marco competencial de los poderes Ejecutivo y Legislativo en la creación del presupuesto de egresos de la Federación, y las reglas específicas para este procedimiento están más bien determinadas por lo que señala el artículo 74, en las siguientes porciones normativas:

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"...

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 30 de julio de 2004)

"IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

(Reformado, D.O.F. 30 de julio de 2004)

"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

(Reformado [N. de E. adicionado], D.O.F. 30 de julio de 2004)

"Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre.

(Reformado, D.O.F. 6 de diciembre de 1977)

"No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.

"...

(Reformado, D.O.F. 25 de octubre de 1993)

"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven."

En este artículo se establece:

(i) Que es el Ejecutivo Federal quien debe presentar el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación;

(ii) Que es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados el examinar, discutir, aprobar y modificar el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación;

(iii) Que previo a ello debe haberse aprobado la Ley de Ingresos;

(iv) Cuáles son los plazos que rigen la presentación del proyecto y la aprobación del mismo; y,

(v) La limitación respecto a las partidas secretas.

Esto supone que, además de las razones que previamente se han dado sobre la inaplicabilidad del artículo 72 al presupuesto de egresos de la Federación, concretamente en el aspecto de la facultad que éste confiere al Ejecutivo para hacer observaciones, está también, por otra parte, la existencia de una norma especial que rige las facultades que en la creación del presupuesto de egresos de la Federación tienen los Poderes Ejecutivo y Legislativo: el artículo 74, fracción IV y que excluye la posible aplicación de las demás reglas genéricas, como podría ser el artículo 72. Hay entonces un principio de especialidad que coopera a resolver esta problemática.

Por otra parte, debe también tenerse en consideración que, al establecer el artículo 74 que corresponde al Ejecutivo presentar ante la Cámara de Diputados el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, se torna inaplicable, de entrada, lo dispuesto en el diverso artículo 71 (respecto a quienes pueden presentar una iniciativa ante las Cámaras del Congreso) -precepto este íntimamente vinculado con el procedimiento legislativo que regula el artículo 72-. Asimismo, al establecer como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados el discutir y aprobar el presupuesto de egresos de la Federación, se deja también fuera de aplicabilidad el entramado normativo del artículo 72. Esto resulta de suma importancia pues, como puede apreciarse, en torno al presupuesto de egresos de la Federación se establecen dos exclusividades que, si no derogan, cuando menos hacen tácitamente inaplicables las reglas generales, y son:

a) Una facultad exclusiva, por ende excluyente, a favor del Ejecutivo Federal en cuanto a la presentación del proyecto del presupuesto de egresos de la Federación; y, por otro lado,

b) Una facultad también exclusiva, por ende excluyente, a favor de la Cámara de Diputados para examinar, discutir, aprobar y modificar el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación.

Las dos exclusividades referidas conducen a que se trata de un mismo procedimiento en el que cada uno de los participantes tiene una intervención cuya materialización impide la participación o la interferencia de la otra. Ni la Cámara puede presentar por sí, o por conducto de alguno de sus integrantes, un proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, pues haría nugatorio el derecho que constitucionalmente tiene consagrado el Ejecutivo Federal; ni puede éste interferir o entorpecer la ejecución de la decisión que llegue a tomar la Cámara de Diputados por medio de la formulación de observaciones contra lo que acuerde dicha representación.

Se trata pues de dos esferas competenciales que, efectivamente, tienen un punto de contacto en la creación del presupuesto de egresos de la Federación, pero que deben respetar mutuamente la exclusividad y definitividad que la Constitución ha conferido a los actos que a cada uno de ellos les ha asignado.

Admitir que el Ejecutivo Federal pudiera hacer observaciones al presupuesto de egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados, mermaría de alguna manera la exclusividad de su decisión, al obligarla a reabrir una decisión ya tomada por ella a una segunda discusión con condiciones de votación significativamente diferentes.

Es también de tomarse en consideración que al establecerse plazos específicos para la presentación y aprobación del presupuesto de egresos de la Federación en el artículo 74, fracción IV, lo inherente al presupuesto de egresos de la Federación vuelve a extraerse de las normas genéricas del proceso legislativo bicameral que, grosso modo, no funcionan con base en plazos o términos.

Este contexto nos corrobora en la convicción de que las reglas específicas y básicas en torno al procedimiento del presupuesto de egresos de la Federación están previstas en el artículo 74, fracción IV, y no se encuentran o yuxtaponen con reglas genéricas previstas para otros supuestos legislativos diferentes a lo largo de la Constitución.

Con base en esta normatividad especial, la participación del Ejecutivo se concreta a presentar su proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, sin que en un ulterior momento pueda volver a intervenir en el proceso. Mas esto no debe llevar a que su facultad se devalúe o menosprecie, pues los términos en que la ejerza condicionan de manera muy significativa el margen de actuación que asiste a la Cámara de Diputados al respecto.

Asimismo, esto nos genera convicción en el sentido de que si la intención del Constituyente, originario o permanente, hubiese sido que el Ejecutivo pudiera eventualmente formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, habría establecido algo en tal sentido en el propio artículo 74 en referencia, lo cual no sucedió.

En otro orden de ideas, debe también tomarse en consideración que en la última reforma que sufrió este precepto, de muy reciente cuño (dos mil cuatro), las iniciativas que proponían adicionar la Constitución con normatividad expresa que atribuyera al Ejecutivo la facultad de formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, no prosperaron, de manera que parecieran revelar que la intención del Constituyente Permanente fue, más bien, reformar algunos aspectos importantes del proceso presupuestario, pero nunca que el Ejecutivo gozara de semejante facultad(11)." Esto es, la regulación constitucional del presupuesto de egresos de la Federación ha sido recientemente reformado y habiendo la posibilidad -porque en ese sentido había iniciativa- de que se introdujera un derecho semejante a favor del Ejecutivo Federal, las Cámaras legislativas no optaron por ello, y antes bien, soslayaron esta proposición.

Una razón más en torno a la inviabilidad del veto en tratándose del presupuesto de egresos de la Federación, sería la cuestión de los tiempos. Admitir tal posibilidad supondría adicionar diez días hábiles más, posteriores a la aprobación de la Cámara de Diputados, que con su solo transcurso, harían nugatorios los esfuerzos de la reforma de dos mil cuatro que modificó los plazos para aprobar el presupuesto de egresos de la Federación, y haría prácticamente imposible llegar a un presupuesto de egresos de la Federación definitivo en aquellos ejercicios fiscales que fueran precedidos por un cambio en la presidencia de la República.

En efecto, la reforma de dos mil cuatro a que se viene haciendo referencia, tuvo entre sus principales objetivos, procurar que se contara con un presupuesto de egresos de la Federación aprobado y final lo más pronto posible, pues se reconocía que son muchas las decisiones financieras y económicas y de toda índole que deben tomar tanto instituciones del sector público como del sector privado que dependen de cómo se confeccione el presupuesto de egresos de la Federación, y su apresuramiento o el hecho de que su aprobación se pegue al fin del ejercicio fiscal, no dejaba margen para la planeación y toma de decisiones en referencia.

Si a esto agregamos que, conforme marca el propio artículo 72, en México, si bien es factible que el Ejecutivo Federal formule observaciones a una parte o a todo el proyecto aprobado por el Legislativo, eso de ninguna manera supone que la parte respecto de la que no tuvo observaciones pase a ser promulgada o publicada y eventualmente esté vigente.

No, en México esta facultad del Ejecutivo es, como en doctrina se llama "total", en el sentido de que si hubiere observaciones, aun cuando fuera sólo respecto de una parte, el proyecto se devuelve por completo a la Cámara legislativa que corresponda, para que ésta las atienda y, en su caso, supere; pero, entre tanto eso sucede, las partes del proyecto que no fueron observadas por el Ejecutivo quedan en suspenso e incluso, en aptitud de ser modificadas nuevamente por las Cámaras legislativas.

En México el Ejecutivo no puede, como sucede en otras geografías, promulgar y publicar las porciones del proyecto que sí sean de su agrado y vetar y devolver lo que no lo sea. El todo corre una misma suerte, de manera que, habiendo observaciones, aun cuando sólo sean respecto de ciertas partes, el todo es devuelto al Congreso y entretanto se superen tales observaciones, nada de lo antes aprobado puede entrar en vigor.

Esta imposibilidad de fragmentación entre lo vetado y lo no vetado, sumada a lo antes señalado en cuanto a que admitir la posibilidad de un veto contra el presupuesto de egresos de la Federación forzaría significativamente los tiempos y haría nugatoria la reforma de dos mil cuatro que al respecto sufrió el artículo 74, fracción IV, torna aún más evidente que en nuestro régimen constitucional no admite semejante facultad a favor del Ejecutivo.

En efecto, si hubiera esa posibilidad de fragmentación, todavía podría señalarse que se publicara y entrara en vigor la parte del presupuesto de egresos de la Federación respecto de la que no hubo observaciones, y se entretuviera y mantuviera sin regir la parte en que sí las hubo, hasta que fueran superadas, de manera que los perjuicios de no tener un presupuesto de egresos de la Federación definitivo al final del ejercicio no serían tan graves.

Sin embargo, eso no es una posibilidad en nuestro régimen, pues, observado que fuera el presupuesto de egresos de la Federación, aun cuando sólo en algunas partidas presupuestarias, la consecuencia de derecho sería que todo el presupuesto de egresos de la Federación fuera devuelto a la Cámara, sin que mientras hubiera partidas que pudieran regir la situación financiera del Estado.

De esta manera, de no superarse las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al presupuesto de egresos de la Federación, por una mayoría calificada llevaría a que no existiera presupuesto durante ese ejercicio, con todo lo que esto implica.

Estos factores, en nuestra opinión, evidencian serias inconsistencias y dificultades operativas para el caso de que se admitiera el veto del Ejecutivo contra el presupuesto de egresos de la Federación, y más bien abonan en demostrar que nuestro sistema no está diseñado ni tiene cabida para reconocer una facultad en tal sentido a favor del Ejecutivo Federal.

Finalmente, si a lo aquí expresado agregamos que -ante todo- en un Estado constitucional debe prevalecer e imperar en todo momento el principio de legalidad, que a la postre es también de seguridad jurídica, conforme al cual las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que están expresamente facultadas, tenemos que, en tratándose del presupuesto de egresos de la Federación, no hay norma expresa que autorice al Ejecutivo Federal a formular observaciones contra el mismo, por lo que en respeto a dicho principio -cuya observancia cultiva un ambiente de seguridad jurídica para todos- el Ejecutivo está impedido para formular tales observaciones.

Si bien los argumentos expuestos en las páginas precedentes expresan nuestra postura respecto a este planteamiento del juicio, conviene, antes de cerrar este apartado, cabe hacer una referencia aun cuando breve a los argumentos que esgrime el Ejecutivo cuando sustenta que sí puede formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, distintos a los que implícitamente han sido respondidos ya en las páginas precedentes. Así, tenemos que, entre sus argumentos, el Ejecutivo ha aducido también:

• Que la facultad de formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación es acorde con su facultad de iniciativa. Basta advertir que el hecho de que una entidad esté autorizada para presentar una iniciativa ante el Congreso o sus Cámaras, no la faculta para presentar observaciones en contra de lo que apruebe eventualmente el órgano legislativo. Si así fuera, los sujetos enumerados en el artículo 71 constitucional (legisladores y legislaturas) también tendrían derecho a formular observaciones, extremo que nuestro régimen constitucional está lejos de admitir.

• La Cámara de Diputados no goza de facultades absolutas para modificar el presupuesto de egresos de la Federación.-Al margen de si las facultades de la Cámara de Diputados son absolutas o limitadas, no hay conexión entre una cosa y la otra; los pesos y contrapesos que deben prevalecer entre estos poderes no necesariamente se materializan con una facultad para vetar.

• Existen antecedentes históricos en los que el Ejecutivo Federal ha formulado observaciones al presupuesto de egresos de la Federación y se les ha tramitado. Suponiendo que esto fuera cierto, lo que no se concede,(12) el hecho de que se haya reiterado una práctica en semejante sentido no la hace constitucional ni puede convalidarla por el transcurso del tiempo. La costumbre o la práctica de ciertos actos no es fuente de derecho constitucional.

• Es incongruente que no pueda formular observaciones al proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, pero que en cambio, sí puede formular observaciones respecto de la Ley de Ingresos o de una ley posterior que modifique el presupuesto de egresos de la Federación (artículo 126). Ciertamente, en materia presupuestaria, la Constitución presenta ciertas inconsistencias, al menos aparentes, que viene arrastrando históricamente, algunas desde mil ochocientos cincuenta y siete, otras desde mil ochocientos setenta y cuatro o desde mil novecientos diecisiete (no es el caso por ahora identificarlas todas). La que apunta el Ejecutivo respecto al artículo 126 tiene su origen en una reminiscencia del siglo antepasado, pues cuando la facultad de aprobar el presupuesto de egresos de la Federación pasó a ser facultad exclusiva de una Cámara (en lugar del Congreso), este precepto, así como sucedió con otros, no fue ajustado en su momento ni se ha ajustado hasta la fecha. Sin embargo, han transcurrido ya tantos años, más de cien, y ha habido tantas ocasiones en que la Constitución se ha reformado para superar inconsistencias como esa, amén de que se haya reformado también en lo específicamente inherente al presupuesto de egresos de la Federación, que en la actualidad debe más bien considerarse, no tanto una inconsistencia, sino una norma que da un trato diferenciado -deliberado y no casual- a una hipótesis vinculada y muy similar a la del presupuesto de egresos de la Federación. Por otra parte, es innegable la conexión que existe entre presupuesto de egresos de la Federación y Ley de Ingresos, pero igualmente resulta innegable que, a pesar de ello, el Constituyente desde hace más de cien años ha establecido para cada uno en dichos documentos un régimen competencial y procedimental diferente, cuya conveniencia o inconveniencia no es el caso aquí a dilucidar, de ahí que por más estrechez que caracterice la relación ingresos-egresos, ello no supone que a ambas se les deba dar el mismo tratamiento, como tampoco en el caso del presupuesto de egresos-ley posterior que los modifique. En resumen, sin negar la relación sistémica que priva entre ingresos y egresos, así como las leyes posteriores que modifiquen estos últimos, lo cierto es que no hay motivo que justifique dar a todos éstos el mismo trato, siendo que es la propia Constitución la que exige hacerlo de manera diferenciada.

Estas son pues, las razones en que, quienes integramos esta minoría, sustentamos que no asiste al Ejecutivo Federal facultad alguna que le permita formular observaciones al presupuesto de egresos de la Federación.

______________

1. S.R., E., "La Indisponibilidad del Veto Presidencial respecto del Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación", publicado en la revista LEX, Difusión y Análisis, Año III, diciembre 1997, número 30.

2. Diario Oficial de la Federación del veintidós de diciembre de mil novecientos ochenta y dos.

3. Referente a las hipótesis procedentes ante la falta de presidente electo; refiere al presidente provisional y al presidente sustituto.

4.G.O., M., Las observaciones al presupuesto de egresos de la Federación, p. 17.

5. M.H. y L., F.T.R., J.C. e I.B..

6. S.R., op. cit., pp. 22-23

7. V. artículos 69 y 70 de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete.

8. La cita del dictamen es textual, sin embargo, se infiere que se refería a la restricción del Poder Ejecutivo en el proceso legislativo.

9 Recordemos que el dictamen de referencia comparaba la relación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo en la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete (reformada en mil ochocientos setenta y cuatro) con el proyecto de C..

10 Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917, T.I., Gobierno del Estado de Querétaro, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana de la Secretaría de Gobernación, México, 1987, p. 312.

11 En el dos mil uno, dentro del paquete de la reforma fiscal, el Ejecutivo Federal presentó una iniciativa de reforma de varios artículos constitucionales entre los que se encontraba el artículo 72 en comento, la cual, fue turnada a la Comisión de Puntos y junto con otras veintidós iniciativas dio lugar a la reforma al artículo 74 fracción IV, constitucional mediante la cual se concede a la Cámara de Diputados la facultad expresa de modificar el proyecto de presupuesto de egresos de la federación presentado por el Ejecutivo Federal, y se modifica el término para la presentación del mencionado proyecto, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de julio de dos mil cuatro. Aunque no trascendió a la reforma el Ejecutivo propuso en la citada iniciativa la inclusión en el artículo 75 de la Ley Suprema de un procedimiento especial aplicable para la presentación de observaciones por parte del Ejecutivo a los proyectos de Ley de Ingresos y de presupuesto de egresos aprobados por el Congreso de la Unión y por la Cámara de Diputados, respectivamente. Llama la atención el hecho de que el Ejecutivo propuso la adición del inciso K al artículo 72, que en lo conducente señalaba que el Ejecutivo Federal seguiría un procedimiento especial establecido en diverso artículo para realizar las observaciones al proyecto de Ley de Ingresos, pero a pesar de que contemplaba que el procedimiento especial se siguiera también en relación con el proyecto de presupuesto de egresos, no lo excluyó expresamente del procedimiento general para el veto presidencial, por lo tanto, se infiere que el Ejecutivo Federal no consideraba que el veto presidencial sobre el último de los proyectos mencionados, estaba contemplado en el supuesto general. También consideramos importante mencionar que en la exposición de motivos de la iniciativa señalada, el Ejecutivo reconoció que existía una discusión doctrinaria sobre la procedencia del veto en relación con el proyecto de presupuesto de egresos aprobado por la Cámara de Diputados, aunque concluía que la admisión de dicha facultad presidencial resultaba conveniente para mejorar el equilibrio entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y para que éste último pudiera defender su propuesta de política de gasto para el siguiente año.

12 G.O., op. cit. Adicionalmente, cabe agregar en relación con el dicho del Ejecutivo Federal acerca de la autoridad moral que cree asiste a C., quien vetó un presupuesto, por haber sido constituyente en mil novecientos diecisiete, debe agregarse que precisamente por el ejercicio abusivo o torcido de sus facultades en materia hacendaria y veto, a C., en su momento, un buen número de diputados lo llegaron a considerar el mayor traidor de la Constitución, según consta en los Diarios de Debates de mil novecientos dieciocho y siguientes.