Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario de los Ministros M.A.G., S.S.A.A., J.D.R. y S.A.V.H..

No compartimos las consideraciones de la ejecutoria de mérito aprobada por la mayoría del Tribunal Pleno, en las que se reconoce la constitucionalidad de los artículos 172 al 178 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., las cuales han quedado plasmadas en el considerando décimo y que se refieren a la naturaleza jurídica, integración y facultades de los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal.

Es preciso recordar que el Municipio actor impugnó los artículos 172 a 178 por estimar que invaden la esfera de atribuciones que le concede la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que consagran una autoridad intermedia de las prohibidas por el artículo 115 de dicha Norma Fundamental.

En nuestra opinión, el referido concepto de invalidez sí es fundado y los preceptos impugnados transgreden el artículo 115, fracción I, primer párrafo, de la Constitución Federal, por dos razones torales, a saber:

a) La competencia que la Constitución Federal confiere a los Municipios debe ejercerse de manera exclusiva, y en el caso, los preceptos impugnados autorizan a los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal a ejercer atribuciones que corresponden esencialmente a los primeros; y,

b) Con base en los criterios que ha sostenido el Tribunal Pleno en relación al concepto de autoridad intermedia, se estima que los mencionados comités tienen ese carácter, como se procura demostrar en el presente documento.

Por cuestión de método, se abordará, en primer lugar, el tema de la autoridad intermedia, el cual se estima que está íntimamente vinculado con la reserva constitucional instituida a favor de los Municipios, para que ejerzan de manera exclusiva su propia competencia.

Los preceptos que integran el título décimo, capítulo único, de la ley impugnada, denominado "Del Comité de Planeación del Desarrollo Municipal", prevén lo siguiente:

"Artículo 172. En los Municipios que conforman al Estado de H., funcionará un Comité de Planeación del Desarrollo Municipal (Copladem) que estará sujeto a lo dispuesto por la Constitución Política del Estado de H., la Ley Estatal de Planeación y la normatividad municipal respectiva."

"Artículo 173. El Comité de Planeación del Desarrollo Municipal, funcionará como órgano desconcentrado dependiente del presidente municipal, el que contará con las siguientes atribuciones:

"I. Promover y coadyuvar con la autoridad municipal, con la colaboración de los sectores que actúan a nivel local, en la elaboración del plan de desarrollo municipal y los programas sectoriales, en congruencia con los que formulen los Gobiernos Federal y Estatal;

"II. Observar las disposiciones de coordinación entre los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal y la cooperación de los sectores social y privado, para la ejecución en el ámbito local de los planes del sector público;

"III. Coordinar el control y evaluación de los planes, programas y proyectos de desarrollo del Municipio, los que estarán adecuados a los que formulen los Gobiernos Federal y Estatal, y coadyuvar al oportuno cumplimiento de sus objetivos y metas;

"IV. Formular y presentar a la consideración de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal, propuestas de programas de inversión, gasto y funcionamiento públicos para el Municipio. Dichas propuestas deberán presentarse respecto de obras o servicios claramente jerarquizados, fundamentalmente a partir de las prioridades señaladas en el Programa de Gobierno Municipal;

".P. a los Gobiernos Federal y Estatal, programas y acciones a concertar, con el propósito de coadyuvar al desarrollo del Municipio. Asimismo, evaluar la ejecución de dichos programas y acciones, e informar periódicamente a dichos órdenes de gobierno;

"VI. Promover la celebración de acuerdos de cooperación entre el sector público y los sectores social y privado, que actúen localmente, a efecto de que sus acciones concurran al logro de los objetivos del desarrollo del Municipio;

"VII. Promover la coordinación con otros comités municipales para coadyuvar en la formulación, instrumentación, control y evaluación de planes y programas para el desarrollo de zonas intermunicipales y solicitar al Ayuntamiento pida la intervención del Gobierno del Estado, para tales efectos;

"VIII. F. como órganos de consulta de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal, sobre la situación socioeconómica del Municipio; y

"IX. Proponer a los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal, medidas de carácter jurídico, administrativo y financiero necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecución de los objetivos del propio comité."

"Artículo 174. El Comité de Planeación del Desarrollo Municipal, se integrará por una asamblea general y un consejo directivo."

"Artículo 175. La asamblea general, estará integrada por los representantes de los sectores público, social y privado. Este órgano tiene carácter consultivo para la elaboración de los programas y proyectos de obras, acciones o servicios a cargo del Municipio."

"Artículo 176. Podrán ser miembros de la asamblea general:

"I. Los funcionarios de mayor jerarquía del Ayuntamiento;

"II. Los titulares de los órganos de las dependencias del Gobierno del Estado y los representantes de las entidades de la administración pública federal, cuyos programas, acciones o servicios, incidan en el desarrollo del municipio;

"III. Los diputados federales y locales que incidan en el Municipio;

"IV. Los representantes de las organizaciones y asociaciones de empresarios, profesionistas, obreros y campesinos, así como de las sociedades cooperativas que actúen en el Municipio y que estén debidamente registradas ante las autoridades correspondientes;

"V. Las autoridades educativas y los directivos de las instituciones más representativas del sector de educación;

"VI. Los delegados municipales y subdelegados;

"VII. Los presidentes de los Consejos de Colaboración Municipal;

"VIII. Los presidentes de los comisariados ejidales y de bienes comunales; y

"IX. Otros representantes de los sectores social y privado, que el coordinador del comité estime pertinente."

"Artículo 177. El consejo directivo, estará integrado por:

"I. Un coordinador que será el presidente municipal;

"II. Una Secretaría Técnica, que estará a cargo del titular de Planeación o el de Obras Públicas; y

"III. Las comisiones de trabajo que se consideren necesarias.

"Los cargos de la asamblea general y del Consejo Directivo del Comité de Planeación del Desarrollo Municipal, tendrán carácter honorífico."

"Artículo 178. El Comité de Planeación, contará con el apoyo técnico que en cada caso se convenga con las entidades de la administración pública federal y estatal, para su adecuada operación."

En principio, coincidimos con la ejecutoria en el sentido de que el fundamento para la existencia de los Comités de Planeación de Desarrollo Municipal se encuentra, precisamente, en los convenios de desarrollo social que celebran las entidades federativas con las autoridades federales, y que su objetivo esencial es coordinar las acciones y programas de ambas instancias de gobierno, a fin de que sean congruentes con las que derivan del Plan Nacional de Desarrollo; sin embargo, también es cierto que dicha coordinación no debe llevarse al extremo de imponer a los Municipios, a través de las leyes orgánicas municipales que emiten las Legislaturas de los Estados, la obligación de contar con una autoridad intermedia, tal y como lo aduce el Municipio actor.

A efecto de precisar lo anterior, es necesario determinar previamente lo que debe entenderse por autoridad intermedia para los efectos del artículo 115, fracción I, constitucional, ya que dicha figura no se encuentra expresamente definida en el texto constitucional y, por ello, su determinación resulta compleja.

El citado dispositivo fundamental, en su fracción I, establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado."

De la disposición constitucional transcrita se advierte que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, que las competencias que la Constitución Federal otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el propio Ayuntamiento de manera exclusiva y que no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

Sobre este tema, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido las tesis jurisprudenciales números P./J. 26/97, P./J. 48/97 y P./J. 50/97, visibles a fojas 133, 395 y 343, respectivamente, del Tomo V, correspondiente a los meses de abril y junio de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dicen:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA NO ES AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y EL MUNICIPIO. La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas ‘personas de confianza’, como los llamados ‘jefes políticos’, a la calidad de intercesores que, válidos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio. En el caso del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal del Estado de Oaxaca, de los artículos 1o., 3o. y 4o. del Decreto Número 75 que lo creó, así como de las demás disposiciones que lo integran, que prevén su organización, objetivos y atribuciones, se advierte que tal organismo no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, sino que, por lo contrario, sólo es de mera coordinación y apoyo, pues no se le otorgan facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de los Municipios; es, básicamente, un órgano descentralizado por servicio, que únicamente actúa a instancia de éstos y aunque forma parte de la administración pública paraestatal dentro de la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Estatal, en términos de lo dispuesto por los artículos 2o., 4o. y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, no constituye autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio, por ser parte del propio Gobierno del Estado y por no contar con facultades unilaterales de decisión que afecten o impidan la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno."

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDADES INTERMEDIAS ENTRE EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS, NO LAS CONSTITUYEN LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO MORAL, CÍVICO Y MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEÓN. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o. de la Ley que crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, los fines que persiguen éstas quedan limitados a encauzar y fomentar la cooperación de los particulares en lo moral, cívico y material, y las atribuciones que se les otorgan se reducen a pugnar por inculcar un claro concepto de los derechos y obligaciones de los ciudadanos para que actúen con justicia social, con nobleza y con dignidad, así como para fomentar el culto a los héroes que han forjado la patria. Atento a ello, las Juntas de Mejoramiento no constituyen autoridad intermedia y, por ende, los preceptos citados no transgreden lo dispuesto en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no se les permite actuar en forma independiente, unilateral o con decisión que implique obstrucción u obstaculización en la comunicación directa entre gobierno y Municipio, o que signifique sometimiento, sustitución o arrogación de facultades de alguno de estos niveles de gobierno, ni invaden su esfera de competencia."

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de ‘autoridad intermedia’ a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como ‘jefes políticos’ que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades."

Asimismo, este Alto Tribunal al resolver la controversia constitucional 4/98, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado, resuelta el diez de febrero del dos mil, sostuvo que en términos del párrafo primero de la fracción I del artículo 115 constitucional, y de los antecedentes históricos del mismo, podría decirse que la prohibición se refiere a que, fuera del Gobierno Estatal y el Municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; o bien, que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; o, finalmente, que la prohibición únicamente pretenda impedir que dentro de la relación que debe existir entre el Gobierno del Estado y el Municipio, dadas sus respectivas facultades en ciertas materias, no debe haber un órgano intermedio que impida la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, de tal forma que no haya un ente de enlace o que pueda interrumpir esa comunicación.

Precisado lo anterior, se pasa al análisis del caso concreto a la luz de las tres posturas que dan una distinta interpretación de lo que debe entenderse por autoridad intermedia, en relación con los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal que prevé la ley impugnada.

1. Primera postura. La prohibición de autoridad intermedia se refiere a que, fuera del Gobierno Estatal y el Municipal, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos.

Estos Comités si bien se califican como de desarrollo municipal, también lo es que su forma de integración está dada de tal manera que no puede calificarse como parte del Gobierno del Estado o del Municipio.

En efecto, estos comités se integran por una asamblea general y un consejo directivo. La asamblea general, a su vez, de conformidad con el artículo 176 de la ley en comento, podrá integrarse de la siguiente forma: a) Los funcionarios de mayor jerarquía del Ayuntamiento; b) Los titulares de los órganos de las dependencias del Gobierno del Estado y los representantes de las entidades de la administración pública federal, cuyos programas, acciones o servicios, incidan en el desarrollo del Municipio; c) Los diputados federales y locales que incidan en el Municipio; d) Los representantes de las organizaciones y asociaciones de empresarios, profesionistas, obreros y campesinos, así como de las sociedades cooperativas que actúen en el Municipio y que estén debidamente registradas ante las autoridades correspondientes; e) Las autoridades educativas y los directivos de las instituciones más representativas del sector de educación; f) Los delegados municipales y subdelegados; g) Los presidentes de los consejos de colaboración municipal; h) Los presidentes de los comisariados ejidales y de bienes comunales e, i) Otros representantes de los sectores social y privado, que el coordinador del comité estime pertinente.

Como se aprecia, la asamblea general de dicho comité se conforma tanto con autoridades municipales como federales y estatales, así como por representantes de la población.

En tales condiciones, aunque dichos organismos se califiquen como municipales y se integren, entre otros, por autoridades municipales, estatales y federales, evidentemente no pueden catalogarse como órganos municipales o estatales. Es cierto que la forma de su integración no es lo que determina la naturaleza municipal o estatal del mismo, pero también lo es que no existe disposición expresa que lo considere orgánicamente en uno u otro.

No obsta a lo anterior que el primer párrafo del artículo 173 de la ley impugnada señale que dicho comité "funcionará como órgano desconcentrado dependiente del presidente municipal", pues independientemente de ello, lo cierto es que conforme a la misma ley concurren en su integración autoridades federales, locales y municipales.

En consecuencia, debe considerarse que dichos comités constituyen una autoridad al margen del Gobierno del Estado y de los Municipios, por lo que, conforme a la postura que se analiza, deben considerarse como autoridades intermedias.

2. Segunda postura. Interpretación en el sentido de que autoridad intermedia es aquella que, cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.

Para desarrollar este tema, es conveniente referirse, en primer lugar, a la naturaleza de las facultades de los citados comités, en segundo lugar, si el Ayuntamiento debería tener intervención en el ejercicio de las mismas y si la ley lo autoriza y, finalmente, al papel protagónico que ocupa el presidente municipal como superior jerárquico de dichos órganos de planeación.

A este respecto, resulta conveniente acudir al texto del artículo 173 de la ley que se revisa, del cual se deduce que los aludidos comités constituyen órganos encargados, entre otras cosas, de coadyuvar en la elaboración del plan de desarrollo municipal; de controlar y evaluar los planes, programas y proyectos de desarrollo del Municipio, y de proponer a los Gobiernos Federal y Estatal, programas y acciones, así como evaluar la ejecución de los mismos e informar de ello periódicamente tanto al Gobierno Federal como al Estatal.

De las facultades antes precisadas se desprende que los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal constituyen instancias encargadas de planear las obras y acciones del Municipio, controlar y evaluar la ejecución de dichos planes y, asimismo, de informar a las autoridades federales y estatales de todo ello.

Los señores Ministros que integramos esta minoría advertimos que los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal tienen funciones que van más allá de la mera promoción y de consulta. A guisa de ejemplo, basta señalar que el artículo 173 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., en su fracción II, establece como atribución del comité, el observar las disposiciones de coordinación entre los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal y la cooperación de los sectores social y privado, para la ejecución en el ámbito local de los planes del sector público, lo cual, a nuestro parecer, no tiene relación alguna con facultades de consulta, asesoría o coadyuvancia, sino que se trata de una disposición imperativa o de ejecución.

Por su parte, la fracción III del mismo precepto dispone que es facultad del comité la de coordinar el control y evaluación de los planes, programas y proyectos de desarrollo del Municipio, los que estarán adecuados a los que formulen los Gobiernos Federal y Estatal, así como coadyuvar al oportuno cumplimiento de sus objetivos y metas; sin embargo, nos formulamos la siguiente interrogante: el control y evaluación de estos planes, programas o proyectos de desarrollo ¿no es función del Ayuntamiento? Y en la fracción V se establece la facultad de proponer a los Gobiernos -Federal y Estatal- programas y acciones a concertar con el propósito de coadyuvar al desarrollo del Municipio ¿no corresponde dicha facultad, más bien, al propio Ayuntamiento? Asimismo, hay que destacar que el comité tiene la atribución de evaluar la ejecución de dichos programas y acciones e informar periódicamente a tales órdenes de gobierno, mas no al Ayuntamiento.

Para dar mayor sustento a la afirmación anterior, conviene transcribir a continuación la fracción V del artículo 115 constitucional:

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

Según se advierte de la transcripción anterior, los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, para participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales en la materia, entre otras facultades, las cuales rebasan en mucho a las que en esta ocasión atribuye el legislador ordinario al Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal.

Acorde con lo anterior, es evidente que los referidos comités constituyen autoridades intermedias conforme a la segunda postura que se analiza, ya que se les dota de facultades tales que invaden la esfera de competencia de los Ayuntamientos, que son el órgano de gobierno de los Municipios y que, por tal razón, son los que deberían investigar, planear, consultar, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población.

Y es precisamente en este punto en el que cobra relevancia el segundo de los motivos por los cuales esta minoría disiente del criterio del Tribunal Pleno, el cual, como se dijo al inicio de este voto, consiste en estimar que la competencia que la Constitución Federal confiere a los Municipios debe ejercerse de manera exclusiva, en términos expresos del artículo 115, fracción I, primer párrafo y, en el caso, lo que se aprecia es que los preceptos impugnados autorizan a los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal a ejercer atribuciones que corresponden esencialmente a los Municipios.

En efecto, considerando la naturaleza propia de estos organismos de planeación, su función debe limitarse a apoyar y coordinar a las autoridades estatales y municipales, así como a los particulares, para que los sectores públicos, sociales y privados concurran en el desarrollo social de los Municipios, pero no para la toma de decisiones en estas materias, cuya competencia es exclusiva en el ámbito municipal de los Ayuntamientos, como ya quedó demostrado con anterioridad, quienes si bien están obligados a dar intervención a cada sector, ello no autoriza a que la Legislatura Estatal les confiera poder de decisión y ejecución, pues de otra manera el Ayuntamiento se constituiría finalmente en un mero "ejecutor" de las decisiones de dichos comités, con lo que se haría nugatoria la potestad constitucional que reserva la administración municipal a los Ayuntamientos.

Finalmente, del análisis del propio artículo 173 impugnado, se advierte que los Comités de Planeación dependen del presidente municipal y es precisamente esa dependencia de la presidencia y no del Ayuntamiento la que persuade a los Ministros integrantes de esta minoría a sostener que se trata de un órgano intermedio, que desplaza las funciones de los servidores públicos que integran el Ayuntamiento. En este aspecto, conviene hacer la siguiente reflexión: si los órganos de planeación dependen del presidente municipal, entonces todas las funciones tan importantes que a los primeros les han sido conferidas le pertenecen al presidente municipal y, por ende, éste tendría una fuerza facultativa muy amplia que, de alguna manera, desplaza o desconoce las funciones de aquellos munícipes que son electos popularmente, fundamentalmente de los regidores y, por qué no decirlo, del Cabildo en general.

Así, la serie de facultades que se contienen en el artículo 173 de la ley impugnada vienen a engrosar las que tiene el propio presidente municipal y, de algún modo, opaca a las funciones de los demás miembros del Ayuntamiento que son electos popularmente.

3. Tercera postura. Son autoridades intermedias las que impiden la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

Como quedó precisado con anterioridad, en términos del artículo 173 de la ley en estudio, los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal tienen, entre otras atribuciones, la de proponer a los Gobiernos Federal y Estatal, programas y acciones a desarrollar, así como informar de ello periódicamente tanto al Gobierno Federal como al estatal, además de fungir como órgano de consulta de los Gobiernos Federal y Estatal sobre la situación económica del Municipio.

Lo anterior demuestra que, conforme a la tercera postura que se analiza, los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal constituyen una autoridad intermedia, en la medida que interrumpen la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno del Estado y los Municipios, ya que sin la intervención de aquéllos, como ente de enlace entre estos dos niveles de gobierno, los Municipios estarán obstaculizados para coordinarse con el Estado para llevar a cabo las atribuciones que en materias comunes tienen ambos niveles de gobierno.

Consecuentemente, a juicio de los Ministros que suscribimos este voto de minoría, lo procedente es declarar la inconstitucionalidad de los artículos 172 a 178 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de H., que prevén dichos Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal.

Además, similar criterio sustentó este Alto Tribunal al resolver la controversia constitucional 4/98, en la que igualmente se estimaron como autoridades intermedias los Comités de Planeación Para el Desarrollo Municipal del Estado de Puebla, dicho criterio quedó plasmado en la tesis P./J. 12/2000, del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 512, que a la letra indica:

"AUTORIDADES INTERMEDIAS. TIENEN ESE CARÁCTER LOS COMITÉS DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA (LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA).-Los artículos 13, 14, 44, 57 y 82, fracción II, de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, son violatorios de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que prohíbe las autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos de los Municipios. Lo anterior en virtud de lo siguiente: a) Los citados preceptos de la ley prevén los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal como autoridades que no pertenecen orgánicamente al Estado ni a los Municipios, aunque se integran con autoridades de ambos; b) De conformidad con los artículos 115, fracción I, de la Constitución Federal, y 13 y 40 de la Ley Orgánica Municipal de aquella entidad, entre otros, la máxima autoridad administrativa de los Municipios lo es el Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas aquellas disposiciones relativas a su organización, funcionamiento, servicios públicos y otros de su competencia, así como promover y autorizar la realización de obras públicas y lo inherente a su desarrollo urbano, lo cual se relaciona directamente con las atribuciones que se le otorgan a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, en tanto que éstos constituyen instancias encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, facultades que invaden la esfera de competencia de los Ayuntamientos que, por tal razón, son los que deberían realizarlas; c) Dichos comités no sólo son órganos de planeación y coordinación sino que se les dota de facultades tales que implican el sometimiento del Ayuntamiento y de sus Juntas Auxiliares, de forma que, para que éstos puedan desarrollar sus funciones y percibir los recursos que les corresponden para tal efecto conforme a la ley citada, deben contar con los planes, programas y jerarquización de obras y acciones autorizadas por los referidos comités; y d) Además, interrumpen la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno del Estado y los Municipios, ya que con la intervención de dichos comités, los Municipios estarán obstaculizados para coordinarse directamente con el Gobierno del Estado para llevar a cabo sus atribuciones sobre aquellas materias que en común tienen ambos niveles.

"Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y J. de J.G.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q.."

Asimismo, y en vía de consecuencia, estimamos que debió declararse inconstitucional la fracción IX del artículo 52 de la ley impugnada, sólo en las porciones que establecen "... el Comité de Planeación del Desarrollo Municipal ..." y "... así como ...". Lo anterior, con apoyo en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el cual establece lo siguiente:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. ... Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."

Por las razones antes expuestas, los Ministros que suscribimos este voto minoritario no compartimos las consideraciones que sostuvo la mayoría, en cuanto a la constitucionalidad de los artículos 172 al 178 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H..