Voto num. 54/96 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Número de resolución54/96
Fecha de publicación01 Noviembre 1998
Fecha01 Noviembre 1998
Número de registro970
MateriaDerecho Constitucional,Derecho Procesal
LocalizadorNovena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
EmisorPleno

Voto minoritario y aclaratorio de los Ministros S.S.A.A., G.D.G.P., J. de J.G.P. y H.R.P., en la controversia constitucional 54/96, promovida por el Ayuntamiento de Aguililla y otros Municipios del Estado de Michoacán.

Esta minoría se pronuncia en contra de lo resuelto en los puntos resolutivos tercero, cuarto y quinto de la sentencia ejecutoria citada al rubro, que reconocen la validez del acuerdo por el que se crean diez Coordinaciones de Desarrollo Regional como unidades desconcentradas de la administración pública del Estado de Michoacán, emitido el doce de septiembre de mil novecientos noventa y seis por el gobernador de ese Estado y publicado el día siguiente en el Periódico Oficial de la referida entidad y, por otra parte, aclara la razón por la que votó a favor de lo dispuesto en el punto resolutivo sexto de dicha sentencia, en el que se declara la inconstitucionalidad de los oficios SCOP/DGCM/DG/0161/96, SCOP/DGCM/DG/0187/96 y SCOP/DGCM/DG/0178/96, todos de fecha veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y seis, suscritos por el director de Gestión y Control de Maquinaria de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas del Gobierno del Estado de Michoacán, de conformidad con lo que a continuación se expone.

Voto de minoría

Son muchas las ideas que se han expresado en torno al Municipio; no obstante, estimamos conveniente partir del hecho incontrovertido de que nuestra Constitución, instala al Municipio Libre en la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de la República.

Ahora bien, nos dice don F.T.R., probablemente inspirado por las ideas que diez años antes expresara el maestro G.F., que tanto las entidades federativas, como los Municipios, constituyen manifestaciones del fenómeno de descentralización. Asimismo, señala que en el artículo 115 de la Constitución General, subyace la intención del Constituyente de instituir, a través de una fórmula ciertamente imprecisa, la libertad municipal y al mismo tiempo, los vínculos de coordinación del Municipio con el Estado.

En efecto, independientemente de que la doctrina mexicana contemporánea no coincida ya con la idea de que el orden municipal es una forma de descentralización por región, lo cierto es que el Municipio, necesariamente, debe tener un vínculo de subordinación con el Estado.

En ese sentido, considerar que el Municipio es anterior o superior al Estado, es confundir la materia municipal. Un Municipio independiente de todo Estado, no es un Municipio, sino un Estado, porque le falta ese nexo de sujeción que caracteriza a todo Municipio. H.K., expresa este concepto con claridad meridiana al decir que "Si la comunidad parcial hoy existente como Municipio hubiera precedido al Estado, es que el Estado habría coincidido con el Municipio, es decir, el Municipio habría sido Estado.". Por este motivo, las Ciudades-Estado que florecieron en la Grecia clásica y en la Europa del renacimiento, no son Municipios propiamente dichos.

Sin embargo, así como histórica, doctrinaria y jurídicamente el Municipio se ha encontrado siempre subordinado a un Estado, también el Municipio ha sido concebido, desde sus más remotos orígenes, como un orden de cierta autonomía, como la célula primigenia de la libertad y la democracia más puras.

De esta forma, el dilema de todo Municipio, específicamente por lo que hace a la eficacia de su gestión y a su propia subsistencia, es lograr un equilibrio entre sus aspiraciones a una creciente autonomía, y la tendencia centralizadora del Estado que, irremediablemente, procurará acrecentar la subordinación municipal. Éste es, precisamente, el planteamiento medular en torno al cual gira la controversia constitucional de que aquí se trata.

B., a efecto de testimoniar la premisa anterior, echar una fugaz ojeada a los orígenes del Municipio.

En el mundo occidental, el Municipio parece haber nacido como consecuencia de la expansión romana. Las ciudades conquistadas se incorporaban al Estado romano, pero sus habitantes, aunque debían pagar al imperio un tributo que recibía el nombre de municipia, de munus (carga), carecían de derechos políticos (civitas sine suffragio).

Paulatinamente y debido a las presiones sociales de que fue objeto, Roma fue cediendo derechos a los habitantes de las ciudades conquistadas, llegándose a caracterizar el Municipio romano por la calidad de ciudadanos romanos de sus habitantes y por la autonomía administrativa de que fueron dotadas tales poblaciones.

Así, gradualmente se consiguió dar solución a un problema de equilibrio político, haciendo compatible la existencia de núcleos de población con vida local, con la acción de un gran poder predominante: el imperio romano. Sobre el particular, sostiene K. "La lucha por la autonomía local, fue originariamente una lucha por la democracia en el seno de un Estado autocrático.", y afirma don F.T.R. "Aun en un Estado rigurosamente democrático, el Municipio debe continuar existiendo a título de reducto final e incoercible de la libertad de la persona frente al Estado. El día en que la descentralización municipal obedezca a otra causa, el Municipio habrá desaparecido como tal para convertirse en una célula más, así sea descentralizada, de la organización del Estado. Es, pues, el Municipio una manera de descentralización, pero lo es precisamente por su contenido permanente de libertad.".

Incluso en nuestra historia, la institución del Municipio tiene un nítido origen democrático, pues aun cuando H.C., a quien debemos la creación del primer Municipio, en realidad se proponía legalizar la ampliación de su empresa, hay que admitir que la forma por él adoptada al llegar a Veracruz, respondía a las ideas de la representación popular que todavía conservaban arraigo en sus coterráneos. "C., jefe y tipo de los conquistadores de México -dice don M.S.M.-, traía acerca del Municipio las ideas dominantes de aquella época en España, que vencidas en Villalar, no habían muerto con J. de P. ni desaparecido de las conciencias; respetaba al rey, en quien veía la autoridad suprema después del P., pero no concebía un sistema de gobierno sin Ayuntamientos o concejos.".

Sin embargo, esas plausibles ideas del conquistador no tuvieron la fuerza suficiente para imprimirle su verdadera fisonomía política a los Municipios en nuestra nación. Al decir del propio M. "el Municipio fue casi nada más que el nombre de una división territorial y administrativa, no fue nunca una entidad política como la de España, y con ese carácter no existió en la época colonial ni ha sido posible crearlo después.".

En el año de mil ochocientos ocho, el Ayuntamiento de la Ciudad de México, que abrigaba inquietudes de emancipación, trató de revivir las tesis de H.C. sosteniendo que, en ausencia del rey cautivo, le tocaba reasumir la soberanía. Empero, el hecho se explicaba, no en función de la autonomía municipal, que simplemente no existía, sino porque el Ayuntamiento de la capital había ido a parar a manos de los criollos, quienes por su capacidad económica, habían adquirido en venta o por herencia los oficios concejales, y quienes encontraban en el Municipio un pretexto para conseguir una cierta independencia de la metrópoli.

Desde la independencia hasta el triunfo de la República, los Ayuntamientos resintieron el desorden entonces prevaleciente.

Como instituciones democráticas, parecería que los Municipios deberían haber recibido atención de los regímenes federales y que la libertad municipal figuraría en los programas del partido liberal, pero no fue así. Las Constituciones federalistas prácticamente olvidaron la existencia de los Municipios y fueron las Constituciones centralistas y los gobiernos conservadores los que se preocuparon por organizarlos y darles vida, aunque bajo su muy especial y propia óptica.

"Para acentuar la centralización y borrar toda autonomía municipal -expresa T.R.- el gobierno del general D. agrupó a los Ayuntamientos en divisiones administrativas superiores que recibieron los nombres de partido, distrito, prefectura o cantón. Los prefectos, de origen centralista, pues fueron instituidos por la Constitución centralista de 36, eran los agentes del gobierno central cerca de la población de los distritos, no obedecían otras órdenes que las del gobernador y los medios que empleaban para conservar la paz y el orden eran con frecuencia crueles e ilegales: su actuación hacíase incompatible con cualquier asomo de libertad municipal."

Por su parte, el maestro E.A.N., nos dice que los jefes políticos, como se les conoció en España "Aparecieron de nueva cuenta, por razones obvias, en la Constitución de 1836: dado que había desaparecido el sistema federal, era indispensable proveer de ciertos apoyos a los gobernadores de los departamentos; se crearon prefectos, funcionarios nombrados por los gobernadores, confirmados por el gobierno general, que duraban cuatro años y que podían ser reelectos, tenían a su cargo la función ejecutiva de un distrito y éstos, a su vez, estaban compuestos de partidos.".

Vale recordar también que el artículo 120 del Estatuto Provisional de la República, expedido por I.C. en mayo de mil ochocientos cincuenta y seis, expresamente decía: "Las atribuciones y obligaciones de los jefes políticos serán las mismas que las que se han señalado a los gobernadores.".

"Durante la vigencia de la Constitución de 1857 -expone A. en relación con los jefes políticos-, aunque no estuvieron previstos expresamente en ella, existieron y ellos fueron uno de los instrumentos en que se apoyaron las diferentes administraciones locales para poder gobernar y controlar a la población; los abusos de los jefes políticos fueron reiterados, graves y de toda índole."

A.N., citando a don E.R., señala que "En los jefes políticos recaía un cúmulo crecido de facultades, obligaciones, responsabilidades y honores; lo eran de toda clase: ponían, controlaban y quitaban a los presidentes municipales, neutralizaban a los comandantes de la Guardia Nacional, sometían de grado o por la fuerza a los caciques; dependían en su nombramiento del gobernador del Estado; presidían, portando la bandera los paseos o desfiles patrios; su duración era indefinida, dependiendo de la voluntad de quien los nombraba y, como premio o castigo se les hacía diputados a los Congresos Locales; algunos jefes políticos llegaron a ser diputados federales.".

Precisamente el odio que despertaron estos funcionarios fue uno de los motivos inmediatos de la revolución.

En el Diario de los Debates del Constituyente de Q., se aprecia que el conglomerado parlamentario, en extremo sensibilizado por esta cuestión, se preocupó por llevar a la Constitución el principio de libertad municipal. De hecho, el proyecto del primer jefe no contenía más regla, en relación con el Municipio, que la de que los Estados tendrían "como base de su división territorial y de su organización política, el Municipio Libre, administrado cada uno por Ayuntamiento de libre elección directa y sin que haya autoridades intermedias entre éste y el Gobierno del Estado.". Esto es, ya se reconocía en la iniciativa la libertad municipal y la necesaria desaparición de las "autoridades intermedias", empero, la asamblea entera, sin una sola discrepancia, admitió que la autonomía municipal que postulaba el proyecto carecía de un elemento que le era indispensable: la autonomía financiera, y a esto, en gran medida, se dedicaron las discusiones del Constituyente.

Y desde esa época, hasta el año de mil novecientos ochenta y tres, en que el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos recibió su última gran reforma, e incluso hasta nuestros días, se ha conservado casi en sus términos originales, la absoluta prohibición de que existan, por cualquier motivo o razón y bajo cualquier denominación o forma jurídica, ya sea de derecho o bien, de hecho, autoridades intermedias entre los Municipios y el Gobierno de los Estados. En nuestro texto constitucional vigente, esta prohibición se encuentra expresada bajo la fórmula siguiente:

"Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado."

Quedan así plenamente sentados los orígenes del Municipio y las razones por las cuales la prohibición de las autoridades intermedias, en nuestra nación, constituye un hito fundamental de la libertad municipal.

Previamente a toda consideración, deben apuntarse dos premisas fundamentales a partir de las cuales se podrá discurrir: 1. Las diversas interpretaciones que en la ejecutoria y en el curso de las sesiones se le otorgó al término "autoridades intermedias" y 2. Las razones, también divergentes, por las cuales se estimó que el acuerdo referido era constitucional.

Las opiniones sobre lo que debe entenderse por autoridad intermedia, se centraron en las siguientes tres posibles interpretaciones:

  1. Que son aquellas que se ubican entre el Gobierno Municipal y el Gobierno Estatal y que no pertenecen a ninguno de estos dos órdenes;

  2. Que son aquellas que se ubican entre el Gobierno Municipal y el Gobierno Estatal y que impiden la comunicación entre éstos, y

  3. Que son aquellas que se ubican entre el Gobierno Municipal y el Gobierno Estatal y que ejercen actos propios de los Municipios o de las entidades federativas.

    Por otro lado, las razones esenciales por las cuales se estimó que el referido acuerdo era constitucional, fundamentalmente son las siguientes:

  4. Que los coordinadores regionales son órganos desconcentrados del Gobierno Local, esto es, forman parte del Gobierno Estatal, por lo que no puede decirse que sean autoridades intercaladas sin pertenencia a alguno de los órdenes local o municipal;

  5. Que el acuerdo de mérito, no interrumpe la comunicación que debe existir entre los Municipios y el Gobierno Estatal, es decir, no prohíbe a los Ayuntamientos que acudan al Gobierno Local a plantear sus necesidades y requerimientos, y

  6. Que el acuerdo no atribuye a los coordinadores regionales facultades que estén conferidas constitucionalmente a los Municipios.

    Tal y como puede desprenderse de lo anterior, ambas cuestiones se encuentran íntimamente relacionadas entre sí pues, si bien es verdad que los motivos de cada uno de los integrantes del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para votar en un sentido o en otro, no fueron coincidentes sino que, por el contrario, obedecieron a razones diversas, también es evidente que dichos móviles se encuentran íntimamente vinculados con la concepción que cada uno de tales miembros tiene respecto de lo que debe entenderse por "autoridad intermedia" para los efectos del artículo 115, fracción I, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    Ahora bien, sea cual sea la definición que pretenda asignársele al referido término constitucional, esta minoría estima que los diez coordinadores regionales creados por el gobernador del Estado de Michoacán a través del acuerdo de doce de septiembre de mil novecientos noventa y seis, constituyen verdaderas autoridades intermedias proscritas terminantemente por la fracción I del artículo 115 constitucional, en atención a que:

    1. No son simples órganos de apoyo o promoción, sino que constituyen verdaderas autoridades capaces de tomar decisiones unilaterales y ejecutivas.

    2. Por tal razón, no puede considerárseles tampoco simples "ventanillas únicas" de captación o concentración de las peticiones formuladas por los Municipios.

    3. Las resoluciones de los coordinadores regionales no son revisables por el gobernador; esto es, el gobernador no decide en definitiva, sino que tal atribución se la delega, a través de sus dependencias y entidades, a una autoridad creada exprofeso para ello.

    4. Igualmente, es claro que a través de delegaciones sucesivas de facultades, se les podrán conferir prácticamente todas las atribuciones que tiene el Gobierno Local, por lo que, en la práctica, se constituirán en verdaderos subgobernadores, a la antigua usanza de los jefes políticos.

    5. Además, dada la forma tan general en que está redactado el acuerdo, los coordinadores regionales habrán de convertirse en autoridades que, de facto, impedirán la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno Estatal y los Ayuntamientos.

      F.A. a lo anterior, el hecho de que pertenezcan al Gobierno Local, no les hace perder su calidad de autoridades intermedias, dado que los jefes políticos o prefectos, antaño, dependieron siempre de los gobernadores.

    6. Por último, debe señalarse que el acuerdo le confiere a las Coordinaciones de Desarrollo Regional, facultades que están constitucionalmente atribuidas en exclusiva a los Municipios.

      Analicemos todo lo anterior con más detalle.

      El texto íntegro del tantas veces citado acuerdo del gobernador de Michoacán de fecha doce de septiembre de mil novecientos noventa y seis, es del tenor siguiente:

      "V.M.T.R., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., en uso de las facultades que al Ejecutivo le confieren los artículos 62 y 65 de la Constitución Política del Estado, y con fundamento en los artículos 6o., 9o., 10, 11, 12 y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, y

      "Considerando

      "Que es necesario generar las condiciones para estimular el desarrollo integral del Estado, atendiendo al potencial económico, los recursos naturales y las características socioculturales de cada región.

      "Que deben existir unidades administrativas que permitan responder con mayor oportunidad y eficacia a las demandas más sentidas de los michoacanos, con una visión regional que adapte el funcionamiento de las estructuras estatales de gobierno.

      "Que la desconcentración resulta el medio idóneo para que la toma de decisiones sea orientada de acuerdo a las necesidades de las regiones, coadyuvando a la realización plena de los objetivos trazados en el Plan de Desarrollo Integral del Estado de Michoacán 1996-2002.

      "Que es indispensable contar con estructuras ágiles de administración y servicio público, que fortalezcan la coordinación y el esfuerzo compartido entre los tres niveles de gobierno que inciden en el desarrollo de Michoacán, permitiendo la atención y solución de las demandas en el mismo lugar donde se originan, por lo que he tenido a bien expedir el siguiente

      "Acuerdo

      Artículo 1o. Se crean las Coordinaciones de Desarrollo Regional como unidades desconcentradas de la administración pública estatal, que tendrán como objetivo fundamental, coordinar los programas y acciones de las representaciones de las dependencias y entidades del Ejecutivo del Estado en la región de que se trate.

      "Artículo 2o. Para el efecto, se adoptará la estructura de desconcentración administrativa que se señala a continuación:

      "I. Coordinación de Desarrollo Regional Centro, integrada por los Municipios de Á.O., Copándaro, Cuitzeo, C., Chucándiro, Huandacareo, Indaparapeo, Morelia, Queréndaro, S.A.M., Tarímbaro y Z., con sede en la ciudad de Morelia;

      "II. Coordinación de Desarrollo Regional Z., integrada por los Municipios de Coeneo, Churintzio, Huaniqueo, J., P., P., Tlazazalca y Z., con sede en la ciudad de Z.;

      "III. Coordinación de Desarrollo Regional Pátzcuaro-Zirahuén, integrada por los Municipios de Acuitzio, Erongarícuaro, Huiramba, Lagunillas, Pátzcuaro, Q., S.E. y T., con sede en la ciudad de Pátzcuaro;

      "IV. Coordinación de Desarrollo Regional Bajío, integrada por los Municipios deAngamacutiro,Morelos, Numarán, Penjamillo, La Piedad, P., Zináparo y J.S.V., con sede en la ciudad de La Piedad de Cabadas;

      "V. Coordinación de Desarrollo Regional Oriente, integrada por los Municipios de Angangueo, Aporo, Contepec, E.H., H., Irimbo, J., Jungapeo, Maravatío, O., Senguio, Susupuato, Tlalpujahua, Tuxpan, Tuzantla y Zitácuaro, con sede en la ciudad de la Heroica Zitácuaro;

      "VI. Coordinación de Desarrollo Regional Tierra Caliente, integrada por los Municipios de A., Carácuaro, Huetamo, M., Nocupétaro, San Lucas, Tacámbaro, Tiquicheo de N.R., T. y Tzitzio, con sede en la ciudad de Tacámbaro de Codallos;

      "VII. Coordinación de Desarrollo Regional Costa, integrada por los Municipios de Aquila, A., Coahuayana, Coalcomán de V.P., Chinicuila, L.C. y Tumbiscatío, con sede en la ciudad de L.C.;

      "VIII. Coordinación de Desarrollo Regional Meseta Purhepecha, integrada por los Municipios de Charapán, C., Chilchota, Nahuatzen, Nuevo Parangaricutiro, Paracho, Peribán, Los R., Tancítaro, Taretan, Tingambato, Uruapan y Z., con sede en la ciudad de Uruapan;

      "IX. Coordinación de Desarrollo Regional Valle de Apatzingán, integrada por los Municipios de Aguililla, Apatzingán, Buenavista, Churumuco, G.Z., La Huacana, M., Nuevo Urecho, Parácuaro y Tepalcatepec, con sede en la ciudad de Apatzingán de la Constitución;

      X. Coordinación de Desarrollo Regional Ciénega de C., integrada por los Municipios de Briseñas, Cotija, Chavinda, Ecuandureo, Ixtlán, Jacona, Jiquilpan, M.C., Pajacuarán, Régules, Sahuayo, Tangamandapio, Tangancícuaro, Tanhuato, Tinguindín, Tocumbo, V.C., V., V.H., Yurécuaro y Z., con sede en la ciudad de Z. de H..

      "Artículo 3o. Las Coordinaciones de Desarrollo Regional tendrán las siguientes facultades:

      "I. Apoyar la desconcentración de decisiones y programas a las regiones de la entidad, así como coadyuvar al establecimiento de planes de desarrollo regional que involucren la participación social, conforme a las bases señaladas por la ley en la materia;

      "II. Coordinar los programas y acciones que desconcentren las dependencias y entidades de la administración pública estatal, en cada región;

      "III. Coadyuvar a las tareas y actuaciones que las dependencias federales realicen en las regiones;

      "IV. Promover la celebración de acuerdos de cooperación entre el sector público y los sectores social y privado que actúen dentro de su jurisdicción, tendientes a orientar sus esfuerzos para el logro de los objetivos del desarrollo de la región;

      "V. Promover la celebración y ejecución de convenios de concertación social y de acuerdos productivos que coadyuven al desarrollo integral de cada región; y

      VI. Las demás que les señalen las leyes, reglamentos y disposiciones vigentes o que les asigne el gobernador del Estado.

      "Artículo 4o. Las Coordinaciones de Desarrollo Regional estarán integradas por:

      "I. Un coordinador de Desarrollo Regional, que será designado por el gobernador del Estado; y

      II. El personal técnico y administrativo necesario para el desempeño de las facultades asignadas.

      "Artículo 5o. A cada coordinador de Desarrollo Regional le corresponde:

      "I. Cumplir con las acciones que el titular del Ejecutivo le encomiende;

      "II. Llevar el registro de las acciones de gobierno en su región, informando periódicamente a las dependencias y entidades de la administración pública estatal;

      "III. Administrar los recursos que se asignen a la Coordinación de Desarrollo Regional;

      "IV. Dar debido cumplimiento a las facultades previstas en este acuerdo; y

      V. Las demás que le señalen el gobernador del Estado y los reglamentos interiores de las dependencias y entidades de la administración pública.

      Artículo 6o. Las Coordinaciones de Desarrollo Regional operarán con los recursos humanos, financieros y materiales que el Ejecutivo del Estado les asigne.

      "Transitorios

      Artículo 1o. El presente acuerdo administrativo entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial de la Federación.

      Artículo 2o. La Comisión de Gasto-Financiamiento definirá la asignación de los recursos que este acuerdo implica.

      Artículo 3o. Los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, resolverán sobre las facultades que delegarán a sus representantes que estarán adscritos a cada una de las Coordinaciones de Desarrollo Regional.

      Artículo 4o. Quedan sin efecto los acuerdos que crearon a las Comisiones Promotoras para el Desarrollo de la Región Laguna de Cuitzeo; Región del Valle de Apatzingán-Tepalcatepec; de la Región Meseta Purhepecha y de L.C., publicados en el Periódico Oficial del Estado el 25 de mayo de 1993; así como todas aquellas disposiciones administrativas que se opongan a este acuerdo.

      Artículo 5o. Los recursos materiales y humanos de las comisiones promotoras que desaparecen, de conformidad con el artículo anterior, se transfieren a las Coordinaciones de Desarrollo Regional que ahora se crean, previo dictamen de la Comisión de Gasto-Financiamiento.

      "Dado en la residencia del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., a los 5 días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y seis."

      Ahora bien, la ejecutoria que se combate, parte de la proposición de que las facultades que se otorgan a las Coordinaciones de Desarrollo Regional creadas por virtud del acuerdo antes transcrito, se limitan a una actuación de mero apoyo: a coadyuvar, a coordinar, a promover, etcétera, pero que no están facultadas para tomar decisiones de carácter unilateral y ejecutivas, de tal manera que, según dicha sentencia, no inciden directamente en la vida municipal, esto es "... no se les reconocen facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que les permitan actuar encima de los Municipios ...", sino que les fueron atribuidas simples facultades de auxilio en pro de los propios Municipios e, incluso, del Gobierno Estatal, de tal manera que al "... no contar con facultades unilaterales de decisión que afecten o impidan la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno ...", no puede considerárseles "autoridades intermedias" para los efectos de la fracción I del artículo 115 constitucional.

      Empero, es claro que las C.R. no sólo pueden, sino que, de conformidad con el referido acuerdo, deben tomar decisiones y, consecuentemente, ejecutarlas, por lo que, contrariamente a lo sostenido por la ejecutoria, son verdaderas autoridades intermedias.

      Lo anterior, en atención a su propio y especial carácter de órganos desconcentrados y en virtud de que, en términos de los artículos 3o., fracción I, y tercero transitorio del decreto que les dio existencia jurídica, son autoridades creadas, precisamente, para desconcentrar la toma de decisiones y a las que las dependencias y entidades locales podrán delegar todas las facultades que estimen convenientes, o sea, las que deseen, sin que exista en el acuerdo limitación alguna, todo lo cual, además, se ve confirmado con lo que sobre el particular manifestó el gobernador del Estado de Michoacán al dar contestación a la demanda que dio origen a la controversia constitucional que nos ocupa.

      Basta echar una brevísima ojeada a la doctrina administrativista mexicana y extranjera para constatar que, prácticamente de manera unánime, los teóricos del derecho administrativo definen la desconcentración administrativa precisamente de modo inverso al sostenido en la ejecutoria, es decir, en razón de las facultades de mando y de decisión de que son investidos los órganos desconcentrados creados por el poder central.

      Efectivamente, por principio, H.D. y M.L., en su "Compendio de Derecho Administrativo", sostienen que los órganos desconcentrados son unidades inferiores a un organismo, que se crean por disposición del jefe del Ejecutivo con cierta libertad técnica y administrativa y que implican transferencia de facultades de decisión y mando.

      Por su parte, A.R., manifiesta que "En la doctrina política y administrativa frecuentemente se utilizan las expresiones descentralización y desconcentración para hacer referencia a la distribución teórica, legal y práctica de potestades y funciones políticas y administrativas entre el Estado soberano y esas comunidades o entidades locales y territoriales.".

      Igualmente, el maestro A.N.N., en relación con la desconcentración y la descentralización, aduce que "ambas son formas jurídicas en que se organiza la administración y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados órganos u organismos.".

      Asimismo, desde el seno de la teoría administrativista mexicana de más tradición, el maestro G.F. puntualiza que la legislación administrativa federal, faculta a las dependencias de la administración pública para contar con "órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y (que) tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso.".

      Todavía con más propiedad, el doctor A.S.R., inspirado por E.S.L., señala que "Se llama desconcentración administrativa a la transferencia a un órgano inferior o agente de la administración central, de una competencia exclusiva, o un poder de trámite, de decisión, ejercido por los órganos superiores, disminuyendo, relativamente, la relación de jerarquía y subordinación." y más adelante manifiesta que: "Estos órganos no se desligan ni destruyen la relación jerárquica, ni pierden su carácter de ente descentralizado, pero adquieren facultades o poderes exclusivos que en buena parte significan una limitada y precaria autonomía.".

      Por su parte, el galo G.V., con evidente claridad de pensamiento, precisa que "La desconcentración es" simple y sencillamente "una técnica de organización que consiste en reconocer (un) importante poder de decisión a los agentes del poder central, colocados a la cabeza de las diversas circunscripciones administrativas o de los diversos servicios.".

      Y por último, el español J.L. de la Vallina Velarde, en su crucial estudio sobre "La desconcentración administrativa", concluye: "Así pues, podemos entender por desconcentración aquel principio jurídico de organización administrativa, en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma. Del anterior concepto puede deducirse que para la existencia del principio de desconcentración dentro de la administración pública, será necesaria la concurrencia de los siguientes elementos o presupuestos: 1. La atribución de una competencia en forma exclusiva; 2. A un órgano que no ocupe la cúspide de la jerarquía, pero que esté encuadrado dentro de la misma; (y) 3. Un ámbito territorial dentro del cual el órgano ejerza la competencia que le es atribuida.", sin embargo, continua manifestando este autor "Este tercer elemento no es necesario que se dé en toda desconcentración, sino solamente en la llamada periférica, y por ello, no queda representado en el concepto de desconcentración que se ha dado.".

      Todo lo anterior pone en evidencia que los órganos desconcentrados, por antonomasia, se crean precisamente para el efecto de que se les atribuyan en exclusiva ciertas facultades, las que, necesariamente, habrán de conllevar la posibilidad de tomar decisiones y ejecutarlas, esto es, se crean con facultades de mando y decisión, por lo que resulta del todo incorrecto decir que las Coordinaciones de Desarrollo Regional, por ser órganos desconcentrados de la administración pública estatal, sólo pueden realizar actividades de carácter auxiliar para las dependencias y entidades estatales, supuesto que justamente por revestir ese carácter de organismos desconcentrados es por lo que pueden tomar decisiones propias y ejecutarlas, y por lo que, consecuentemente, debe considerárseles autoridades intermedias.

      Hay también que decir que, por las mismas razones, no puede estimarse que los coordinadores de Desarrollo Regional sean simples "ventanillas únicas" de captación o concentración de las peticiones formuladas por los Municipios o, dicho de otra forma, oficialías de partes para los Municipios, dado que, como ha quedado de manifiesto, están facultados para tomar, de manera unilateral, decisiones ejecutivas.

      Pero existen, aunado a todo lo anterior, otras razones que justifican plenamente el criterio que se sostiene.

      En efecto, el artículo 3o., fracción I, del acuerdo combatido en la controversia constitucional de la que aquí se trata, expresa lo siguiente:

      "Artículo 3o. Las Coordinaciones de Desarrollo Regional tendrán las siguientes facultades:

      I. Apoyar la desconcentración de decisiones y programas a las regiones de la entidad, así como coadyuvar al establecimiento de planes de desarrollo regional que involucren la participación social, conforme a las bases señaladas por la ley de la materia.

      Por su parte, el artículo tercero transitorio del referido acuerdo dispone lo siguiente:

      "Artículo tercero transitorio. Los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, resolverán sobre las facultades que delegarán a sus representantes que estarán adscritos a cada una de las Coordinaciones de Desarrollo Regional."

      De ello se sigue que los referidos coordinadores regionales, de manera primordial, se crearon con la intención de que el gobernador no centralizase, en su seno, la asunción de todas las decisiones, sino que éstas pudiesen ser tomadas por esas nuevas autoridades, pues no podría entenderse de otra forma la frase: "Apoyar la desconcentración de decisiones." contenida en el texto del primer precepto transcrito.

      En efecto si, como quedó dicho, los órganos desconcentrados, por su propia naturaleza, se crean para realizar determinadas funciones que implican, desde luego, la toma de decisiones, la ambigua frase a que se ha hecho referencia debe interpretarse en el sentido de que el apoyo que prestarán los multicitados coordinadores a la entidad federativa respecto de la desconcentración de decisiones, la deberán llevar a cabo precisamente tomando decisiones, y ¿cuáles?, pues aquellas que antes de la emisión del acuerdo tenían atribuidas los órganos centrales del Gobierno Estatal; dicho en otras palabras, a partir de la emisión del acuerdo, las decisiones se tomarán en cada coordinación y no en el centro, pues sólo así es posible que un órgano desconcentrado "apoye" la desconcentración de la toma de determinaciones, y es que más que la atribución de una facultad, la frase a que se alude es una declaración de intenciones que, de alguna manera, permite advertir los fines para los que fueron concebidos los coordinadores de Desarrollo Regional del Estado de Michoacán.

      Igualmente, de los artículos antes referidos también se sigue que dichas autoridades regionales tendrán bajo su mando a representantes de cada una de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, cuyos "programas y acciones" deberán coordinar.

      En esa virtud, es claro que los titulares de las C.R. sí pueden tomar decisiones unilaterales y ejecutivas que afecten la esfera propia de los Municipios, puesto que ¿de qué otra forma podrían coordinar a los representantes de cada dependencia y entidad que les sean adscritos, si no es, precisamente, decidiendo la forma en que éstos deben conducirse en el ejercicio de sus funciones públicas? Esto es, si, como quedó expresado, los coordinadores de Desarrollo Regional tendrán bajo su imperio a representantes de cada una de las dependencias y entidades locales, a los que tendrán, válganos la redundancia, que coordinar, es por demás evidente que de manera implícita se les están delegando todas las facultades que per se, tienen conferidas las dependencias y entidades del Gobierno del Estado de Michoacán, pues mediante la adscripción de representantes de las dependencias y entidades locales a cada Coordinación Regional, y a través de sucesivas delegaciones de facultades que las entidades y dependencias estatales realicen en favor de sus representantes en cada coordinación, se les podrán conferir a los coordinadores regionales prácticamente todas y cada una de las atribuciones con las que actualmente cuenta el Gobierno Estatal, al igual que las tenían antiguamente los jefes políticos y los prefectos, lo cual no es sino un signo inequívoco del carácter omnipotente con el que fueron concebidos dichos órganos desconcentrados en el acuerdo cuya constitucionalidad se discute.

      En adición a todo lo ya manifestado sobre este particular, debe mencionarse que lo dicho por el gobernador de Michoacán al dar contestación a la demanda de controversia constitucional instaurada en su contra por el Municipio de Aguililla y otros Municipios de esta misma entidad, también confirma nuestra opinión.

      Efectivamente, en el escrito de contestación de demanda, textualmente se señala lo siguiente:

      Página 21, segundo párrafo: "... el gobernador del Estado y las dependencias y entidades del Gobierno Estatal, desconcentrarán verticalmente algunas de sus atribuciones a través de las Coordinaciones de Desarrollo Regional, razón por la cual no existe ninguna invasión a la competencia de los Municipios ni a las atribuciones de sus Ayuntamientos.".

      Página 22, segundo párrafo: "Las coordinaciones mencionadas no son autoridades intermedias entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado, sino que es el propio gobierno que realiza parte de sus atribuciones en distintas regiones de la entidad federativa, para responder con mayor oportunidad y eficacia a las demandas ciudadanas, adaptando el funcionamiento de las estructuras estatales de gobierno a las necesidades de cada región para que la administración y el servicio público cuenten con estructuras más ágiles, como se afirma en el considerando del acuerdo impugnado.".

      Página 24, sexto párrafo: "... las Coordinaciones de Desarrollo Regional son el mismo Gobierno del Estado que a través de unidades administrativas ha permitido la desconcentración vertical y regional de sus atribuciones.".

      Página 25, primer párrafo: "Es falso que el acuerdo desplace a los Municipios como base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado, porque en nada afecta a la institución municipal el hecho de que el gobierno desconcentre sus funciones administrativas y defina circunscripciones regionales para el ejercicio de sus propias facultades, como ha sucedido en el ámbito federal, sin que implique la modificación de la división política del país ni la vulneración de la autonomía de los Estados.".

      Página 25, tercer párrafo: "... No debe olvidarse que las Coordinaciones de Desarrollo Regional sólo desarrollan algunas facultades que los titulares de las dependencias y entidades del Gobierno del Estado les han delegado.".

      Las anteriores transcripciones, ponen de manifiesto que es el mismo Gobierno Estatal quien reconoce la delegación de facultades de que han sido o serán objeto los multicitados coordinadores de Desarrollo Regional, lo que viene a reiterar, nuevamente, que no se trata de meros órganos auxiliares, sino de verdaderas autoridades dotadas de facultades de decisión y mando.

      Además, debe puntualizarse que dichas manifestaciones, en términos del artículo 200 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria por disposición del artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituye una confesión expresaque pruebaen contra de aquel de quien proviene y que, por supuesto, no fue tomada en consideración al pronunciarse la ejecutoria de mérito.

      Así, cuando se dice en el artículo 3o. del acuerdo que los coordinadores de Desarrollo Regional estarán facultados para "apoyar la desconcentración de decisiones y programas ...", para "coadyuvar al establecimiento de planes de desarrollo regional ...", para "coordinar los programas y acciones que desconcentren las dependencias y entidades ...", para "promover la celebración y ejecución de convenios ...", etcétera, debe entenderse en el sentido de que están facultados para apoyar o coadyuvar en la toma de decisiones, para coordinar dando órdenes y asumiendo instrucciones, para promover la ejecución de las decisiones que tomen y los acuerdos que suscriban. Es decir, es un principio de derecho administrativo que una función se anuncie de manera general y que, en orden a ello, se utilicen términos como: "apoyar", "coadyuvar" o "promover" y que no se llegue al detalle de especificar, con absoluto rigorismo, cómo deben realizarse esas funciones de apoyo o promoción, pues sería muy poco práctico y además de cumplimiento muy dudoso, que en disposiciones generales administrativas como la que fue impugnada por los Municipios actores, se pudiese obligar al órgano emisor a desmenuzar con toda precisión las facultades del órgano que crea, habida cuenta que, por otro lado, las disposiciones administrativas generales comparten ciertas características con las leyes, como lo es su generalidad, su impersonalidad y el que deban ser abstractas.

      En ese sentido, el juzgador debe leer entre líneas, debe desentrañar el sentido real de la norma que analiza, pues la tarea del intérprete del derecho no puede reducirse a una cuestión idiomática, gramatical o meramente lingüística, sino que debe profundizar en los términos empleados, en el contexto en el que se les utiliza y en la implicación real que su uso conllevará al momento de su aplicación.

      Y entonces ¿qué debe entenderse por "apoyar", "coadyuvar" o "promover" en el contexto del acuerdo que se analiza?

      Si bien dichos términos pueden interpretarse como impulso, fomento, socorro, ayuda, auxilio, amparo, respaldo, protección, etcétera, lo cierto es que ese auxilio puede resultar sumamente endeble si la propia autoridad encargada de otorgarlo es la misma que decide qué apoyos va a proporcionar, a quién, en qué momento y en qué medida.

      Desde luego que los jefes políticos, cuyo crudo recuerdo guarda la historia de nuestra nación, más bien mermaban las atribuciones y la libertad de los Municipios, pero ¿qué mejor control puede haber en nuestro contexto, un tanto más democrático, que una autoridad desconcentrada que decida por sí sola cómo, cuándo y a quién va a proporcionar "apoyo"?

      Permítasenos acudir a algunas de las facultades que solían atribuírseles a los jefes políticos.

      La Ley Reglamentaria para la Organización de los Distritos del Estado de Chihuahua de mil novecientos cuatro, preveía, como facultades de los jefes políticos, entre otras, las siguientes:

      Cuidar en la demarcación de su mando, el orden y la tranquilidad pública ... Perseguir activamente y aprehender a los malhechores ... Cuidar de que se respete la propiedad, y de que no se exijan a los particulares otros servicios que los que les impone el artículo 18 de la Constitución ... Velar por la pronta y buena administración de justicia ... Cuidar la ejecución de las sentencias ... Procurar que los habitantes de su distrito vivan en poblado, y que las haciendas y ranchos ofrezcan las seguridades necesarias, impidiendo la dispersión y aislamiento de las casas, para evitar, en lo posible, los delitos ... Prohibir y evitar, bajo su más estricta responsabilidad, toda clase de castigos infamantes o no previstos por las leyes ... Impedir que se cobren por los empleados y agentes de policía, derechos u honorarios por el despacho de los negocios, y castigar muy enérgicamente esos abusos ... Cuidar que en las épocas correspondientes de cada año, se haga el plantío del mayor número de árboles ...

      Por su parte, la Ley Orgánica de las Atribuciones de los Jefes Políticos del Estado de Morelos, del quince de febrero de mil ochocientos ochenta y cuatro, disponía que los jefes políticos estaban facultados para:

      Conservar el orden público, y la seguridad general de las personas y las propiedades ... Dar auxilio a los tribunales en la persecución de los delincuentes ... Procurar el fomento de las mejoras materiales de sus distritos ...

      Asimismo, la Ley Orgánica para la División Territorial y Régimen Interior del Estado de Aguascalientes promulgada en el año de mil ochocientos setenta y cuatro, señalaba como facultades de los jefes políticos, las siguientes:

      Atender a la conservación del orden, de la moral y de la tranquilidad públicas, así como a la seguridad de las personas y propiedades, en todo el territorio de su mando, con la eficacia y prontitud que merecen objetos tan importantes ... Impartir oportunamente el auxilio de la fuerza armada a las autoridades y agentes de la administración que la soliciten y hayan menester para el desempeño de sus funciones ... Evitar que por ningún pretexto, se cobren por los alcaides, empleados o agentes de policía, en el despacho de los negocios, derechos que no estén prevenidos por la ley ...

      Por último, el Estado de Guanajuato, la Ley Orgánica para el Gobierno y Administración Interior de las Jefaturas Políticas de este Estado, del quince de diciembre de mil ochocientos noventa y uno, confirió a los jefes políticos, entre otras, las siguientes atribuciones:

      "Dar a los Jueces de la Federación, o a los de Primera Instancia o a los Municipales, todos los auxilios que les pidan, en cuanto a la mejor y más pronta administración de justicia ... Consultar al gobierno, con acuerdo del Ayuntamiento, los medios que estimen necesarios para el establecimiento de hospitales, hospicios y otros institutos de beneficencia; y para mantener en buen estado los que hoy existan en el distrito, o por lo menos, conservarlos, si no es posible su mejoramiento ... Disponer que se proporcione a los niños expósitos nodrizas sanas, robustas y honradas ... Proponer al gobierno, de acuerdo con el Ayuntamiento, los arbitrios que crean necesarios o convenientes para la conservación de los caminos o vías de comunicación pública ... Procurar la conservación de las arboledas y bosques ... Promover cuantas mejoras les parezcan conducentes al adelanto de la administración de su distrito, comunicando al gobierno los medios o arbitrios que estimen necesarios para obtenerlos ... Acordar con el Ayuntamiento cuanto crean de urgente necesidad y de positivo bien a los habitantes del distrito ..."

      Y así podríamos continuar con una larga enumeración de leyes y de facultades. Como bien puede observarse, nada malo o negativo hay en tales atribuciones, de hecho, algunas son loables y hasta deseables en nuestros días, pero lo importante, lo fundamentalmente crucial, no es la forma y quizá ni siquiera el tipo de facultades que se les conferían, sino lo que la atribución de las mismas conllevaba.

      Efectivamente, en el acuerdo cuya constitucionalidad se discute, se enuncian en forma generalísima las facultades que se les confieren a los coordinadores de Desarrollo Regional, empero, como quedó dicho con antelación, no basta con leer una a una tales atribuciones y concluir, con cierta inocencia, que no conllevan ninguna supremacía frente a los Municipios y que no implican afectación a la comunicación directa que debe existir entre éstos y el Gobierno del Estado, sino que era menester realizar un análisis mucho más minucioso a la luz de la doctrina y de la historia, el cual, irremediablemente nos hubiera conducido a concluir que el ejercicio de las facultades conferidas a dichos coordinadores regionales habrán de implicar la toma de decisiones unilaterales y ejecutivas que, forzosamente, incidirán en el ámbito municipal e impedirán la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno.

      Amén de todo lo expresado, conviene hacer notar que el acuerdo de referencia, no prevé en su texto ningún medio a través del cual los Ayuntamientos puedan impugnar o controvertir las resoluciones de los coordinadores de Desarrollo Regional, por lo que, por un lado, estas decisiones se convierten en inamovibles y, por el otro, es claro que el gobernador no decide en definitiva, sino que tal atribución se la deja a estos entes desconcentrados, a través de las delegaciones de facultades que realizarán sus dependencias y entidades en favor de los representantes que tendrán en cada una de las coordinaciones.

      ¿Qué más prueba puede haber respecto de la calidad de autoridades intermedias de estos órganos, que el hecho de que puedan decidir en definitiva y sin que el gobernador, a quien constitucionalmente le corresponde tal atribución, esté obligado a revisar tales decisiones?

      Es indudable que los coordinadores regionales, en la práctica, se constituirán en verdaderos subgobernadores, a la usanza de los antiguos jefes políticos, pues, a través del acuerdo que les dio origen, se podrá concentrar en una sola persona la capacidad de ejercer prácticamente todas las facultades y atribuciones con las que actualmente cuentan las entidades y dependencias locales.

      Así, es por demás evidente que con el acuerdo se está creando un ente que impide la comunicación directa entre los Municipios y el Gobierno del Estado, el que, en última instancia, no tendrá que preocuparse respecto de lo que ocurra en el ámbito municipal, habida cuenta que los coordinadores de Desarrollo Regional harán lo propio, sin que los Ayuntamientos cuenten con algún medio eficaz, jurídicamente establecido, para hacer llegar sus peticiones de manera directa al gobernador.

      Pero todavía debemos referirnos a la opinión vertida durante las discusiones suscitadas en el Pleno con motivo de la ejecutoria que comentamos, relativa a que, por "autoridad intermedia" debe entenderse aquella que no está adscrita ni al orden municipal, ni al orden local.

      A juicio de esta minoría, esta interpretación se desvirtúa al acudir a los ordenamientos legales que, antes de la Constitución de 1917, regulaban a los jefes políticos o prefectos.

      En efecto, detengámonos primero en la Ley de Organización Política y Municipal del Distrito Federal del veintiséis de mayo de mil novecientos tres, emitida por el general P.D., y en la Ley Orgánica para la División Territorial y Régimen Interior del Estado de Aguascalientes, promulgada por el entonces gobernador del Estado, I.T.C., en el año de mil ochocientos setenta y cuatro, ambas citadas durante las discusiones a que dio lugar la presente controversia constitucional.

      Tal y como se aprecia en los preceptos de las mismas, a los que se les dio lectura durante las sesiones originadas con motivo de la ejecutoria que resolvió en definitiva la controversia constitucional de que aquí se trata, este último ordenamiento, es decir, la Ley Orgánica para la División Territorial y Régimen Interior del Estado de Aguascalientes, estableció que los "jefes políticos" serían los representantes del Poder Ejecutivo Local en los partidos y que dichos funcionarios estarían sujetos al Gobierno Estatal, quien podría removerlos libremente de conformidad con la Constitución del Estado, al señalar en sus artículos 52 y 53 lo siguiente:

      Art. 52. Los jefes políticos son los representantes del Poder Ejecutivo en los partidos, independientes entre sí y estarán sujetos al gobierno, quien podrá removerles libremente, según lo previene la Constitución.

      "Art. 53. En cada cabecera de partido, habrá un jefe político propietario y uno suplente que nombrará el gobierno, previas las diferentes ternas que le propongan los Ayuntamientos y Juntas Municipales respectivas, durando aquéllos en su encargo cuatro años."

      Por su parte, la Ley de Organización Política y Municipal del Distrito Federal, estableció que los "prefectos políticos" serían nombrados y removidos libremente por el presidente de la República por conducto de la Secretaría de Gobernación y que, en el ejercicio de sus funciones, serían directamente subalternos del gobernador, del director de Obras Públicas y del presidente del Consejo de Salubridad (artículo 25).

      Nótese que en ambos casos, los "prefectos" o "jefes políticos", dependían directamente del gobernador y que, si bien en el caso de la Ley de Organización Política y Municipal del Distrito Federal, los "prefectos" eran designados por el Ejecutivo Federal y dependían también de otras autoridades federales, además del propio gobernador, ello se explica en razón de que en esa entidad, esto es, en el Distrito Federal, residían los Poderes Federales, por lo que no podía hacerse caso omiso al imperio que las autoridades federales tenían en el territorio de la Ciudad de México, máxime que esta ley proviene del Ejecutivo Federal.

      Lo mismo ocurría en el orden jurídico del Estado de Chihuahua, pues en la Constitución Política de esa entidad, del año de mil ochocientos ochenta y siete, se señalaba lo siguiente:

      "Art. 86. Son deberes y atribuciones del gobernador: ...

      "XVI. Nombrar y remover libremente al secretario del despacho, jefes políticos, y empleados nombrados por el Ejecutivo ...

      "XXII. Suspender a los jefes políticos, tesorero general del Estado, miembros de los Ayuntamientos, de las Juntas Municipales y presidentes de sección, agentes del Ministerio Público y alcaides de cárceles, por las faltas y omisiones que cometieren en el desempeño de su cargo, poniéndolos, con los antecedentes, a disposición de la autoridad que corresponda. ...

      XXVIII. Declarar si ha o no lugar a formación de causa de los Jueces de Primera Instancia y Menores, agentes del Ministerio Público y jefes políticos.

      Y, asimismo, en la Ley Reglamentaria para la Organización de los Distritos del mismo Estado de Chihuahua de mil novecientos cuatro, encontramos lo siguiente:

      Art. 2o. Los distritos estarán a cargo de un jefe político, nombrado por el Ejecutivo, que deberá reunir los requisitos del artículo 88 de la Constitución del Estado, tendrá, además, el carácter de presidente municipal en la cabecera de su respectivo distrito y residirá en ella.

      Por su parte, el artículo primero de la Ley Orgánica de las Atribuciones de los Jefes Políticos del Estado de Morelos, del quince de febrero de mil ochocientos ochenta y cuatro, disponía:

      Art. 1o. El gobierno de cada distrito estará al cargo de un jefe político, que nombrará el gobernador del Estado, con sujeción al artículo 82 de la Constitución, y al que podrá remover libremente.

      Por último, y bástenos ello para constatar fehacientemente que los jefes políticos dependían directamente de los gobernadores, la Ley Orgánica para el Gobierno y Administración Interior de las Jefaturas Políticas del Estado de Guanajuato, del quince de diciembre de mil ochocientos noventa y uno, señalaba lo siguiente:

      Art. 3o. El gobierno económico político de cada distrito, estará al cargo de un ciudadano que se denominará ‘jefe político’.

      "Art. 4o. Los jefes políticos serán nombrados por el Ejecutivo del Estado, quien los podrá suspender, o remover a su prudente voluntad. Para que puedan comenzar a ejercer sus funciones, prestarán ante el gobernador, o ante el Ayuntamiento de la cabecera del distrito, la protesta legal."

      Así pues, resulta claro que los jefes políticos, indefectiblemente, eran designados por el gobernador de cada Estado, es decir, dependían directamente de él, por lo que de ninguna manera puede aceptarse que las "autoridades intermedias" que prohíbe terminantemente nuestra Constitución, sean aquellas que no están adscritas al orden estatal o al municipal.

      Por último, decíamos que el acuerdo le confiere a los coordinadores regionales facultades que están expresamente atribuidas en exclusiva a los Municipios.

      En efecto, dispone el segundo párrafo del inciso i) de la fracción III del artículo 115 constitucional, que:

      "Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda."

      Esto quiere decir que la potestad, el poder para coordinarse, es decisión de los Municipios y de nadie más. Por ende, el hecho de que el acuerdo les obligue a "coordinarse" bajo el mando de una autoridad regional, necesariamente implica que se le suprima al Municipio la facultad de iniciativa para ejercer la coordinación en estos temas, es decir, se le están restando atribuciones al Municipio que tiene conferidas constitucionalmente, para otorgárselas a los coordinadores Regionales de Desarrollo, lo cual no hace sino confirmar que se trata de verdaderas autoridades intermedias y que, también en razón de ello, el acuerdo por el que se crean diez Coordinaciones de Desarrollo Regional como Unidades Desconcentradas de la Administración Pública del Estado de Michoacán, emitido el doce de septiembre de mil novecientos noventa y seis por el gobernador de ese Estado, debía haberse estimado absolutamente inconstitucional.

      Nota: El siguiente voto aparece publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., noviembre de 1998, página 307.

      Voto aclaratorio

      Para concluir, es menester aclarar la razón por la cual esta minoría se pronunció a favor del resolutivo sexto de la ejecutoria pronunciada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional número 54/96, promovida por el Ayuntamiento de Aguililla y otros Ayuntamientos del Estado de Michoacán, en el que se declara la inconstitucionalidad de los oficios SCOP/DGCM/DG/0161/96, SCOP/DGCM/DG/0187/96 y SCOP/DGCM/DG/0178/96, todos de fecha veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y seis, suscritos por el director de Gestión y Control de Maquinaria de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas del Gobierno del Estado de Michoacán.

      A manera ejemplificativa, a continuación se transcribe el texto del oficio primeramente citado, en la inteligencia de que el contenido de los tres oficios es prácticamente idéntico.

      "Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas. Dirección de Gestión y Control de Maquinaria. Dirección General. SCOP/DGCM/DG/0161/96. Morelia, Mich., 26 de noviembre de 1996. C.S.H.M.. Presidente municipal de Z.. Presente. En atención a la nueva estructura implementada por el C. Gobernador del Estado, L.. V.M.T.R., para dar seguimiento a los programas que el Gobierno del Estado llevará a cabo a través de las C.R., me permito informar a Ud. que a partir de esta fecha, los apoyos en maquinaria y asesoría técnica de esta dirección, se deberán gestionar ante el coordinador de esa región, I.. F.T.M., cuyas oficinas se ubican en Durango No. 2, Int. 5, 5o. piso, esquina S. en Uruapan, Mich. Sin otro particular, reciba un cordial saludo. Atentamente. I.. R.M.C.. Director de Gestión y Control de Maquinaria."

      Habida cuenta que, como quedó expresado con antelación, la ejecutoria parte de la base, no compartida por esta minoría, de que los coordinadores de Desarrollo Regional, como órganos desconcentrados de la administración pública local, tienen únicamente facultades para "apoyar, coordinar, coadyuvar y promover en las materias señaladas en el propio acuerdo", en dicha sentencia se dice que los referidos oficios resultan inconstitucionales en atención a que, en el texto de los mismos "las autoridades estatales", es decir, el director de Gestión y Control de Maquinaria de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas del Gobierno del Estado de Michoacán, "reconocen en vías de hecho una facultad que las coordinaciones no tienen, concretamente para que sea el ente que deba conocer de inicio de laspeticiones deapoyo técnico y de maquinaria que hagan los Municipios del Estado.".

      Saltan a primera vista los motivos por los que no se comparte el razonamiento anterior.

      En nuestra opinión, las Coordinaciones de Desarrollo Regional no sólo tienen atribuidas facultades de apoyo o promoción, sino que están facultadas para tomar decisiones unilaterales y ejecutivas, de modo tal que la inconstitucionalidad de los oficios de mérito no deviene de que, en vías de hecho, se les atribuyan a los coordinadores facultades de las que carecen, sino que su inconstitucionalidad es una consecuencia lógica y natural que deriva de la propia inconstitucionalidad del acuerdo que creó las aludidas coordinaciones.

      Ciertamente, si el acuerdo, por las razones expresadas en este voto minoritario, es inconstitucional, obvio es que los actos concretos de aplicación del mismo deban considerarse también inconstitucionales, simple y sencillamente, por ser aplicación de un acto que, per se, resulta contrario al texto constitucional.

      Vale decir también que el contenido de los oficios de los que aquí se trata, corrobora plenamente la intención del Gobierno Local de establecer, en el Estado de Michoacán, autoridades que interrumpan la comunicación directa entre los Municipios y el Gobierno Estatal, lo cual no hace sino confirmar todo lo que aquí se ha dicho.

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