Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto de mayoría de los señores Ministros M.B.L.R., J.D.R., J. de J.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H. y presidente M.A.G..

En la acción de inconstitucionalidad 6/2005, promovida por el procurador general de la República, se demandó la invalidez del artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán en el cual se faculta a los Ayuntamientos de los municipios de la entidad para determinar las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos.

El asunto fue instruido por el Ministro J. de J.G.P., quien presentó el proyecto a la consideración del Tribunal P. en el sentido de declarar procedente y fundada la acción de inconstitucionalidad y declarar la invalidez de la norma. Los puntos resolutivos que se consultaron al Tribunal P. fueron los siguientes:

"PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

"SEGUNDO. Se declara la invalidez del artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas para el Estado de Michoacán, en términos del sexto considerando de esta ejecutoria.

"TERCERO. P. esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta."

Es pertinente destacar que de las distintas intervenciones de los señores Ministros, al discutirse en las sesiones correspondientes al veintisiete y veintinueve de septiembre, se advierte que los diez Ministros que asistieron a dichas sesiones coincidían unánimemente en que el precepto impugnado, en efecto, es violatorio de lo que establecen los artículos 115, fracción IV y 31, fracción IV, de la Constitución Federal; sin embargo, cuando fue sometido a votación el proyecto de resolución al P. de este Alto Tribunal, el resultado fue que existió mayoría de siete votos a favor del proyecto, esto es, por la invalidez de la norma, lo que condujo a la desestimación de la acción de inconstitucionalidad por así disponerlo la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, como se explica en la tesis P./J. 15/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, febrero de 2002, página 419.

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EN EL CASO DE UNA RESOLUCIÓN MAYORITARIA EN EL SENTIDO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA IMPUGNADA, QUE NO SEA APROBADA POR LA MAYORÍA CALIFICADA DE CUANDO MENOS OCHO VOTOS EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, LA DECLARATORIA DE QUE SE DESESTIMA LA ACCIÓN Y SE ORDENA EL ARCHIVO DEL ASUNTO DEBE HACERSE EN UN PUNTO RESOLUTIVO. Del análisis sistemático de los artículos 59 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con los numerales 41, 43, 44, 45 y 72 de la propia ley, se desprende que al presentarse en una acción de inconstitucionalidad la hipótesis de una resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada y que no haya sido aprobada por cuando menos ocho votos de los Ministros (mayoría exigida para invalidar la norma), debe hacerse la declaración plenaria de la desestimación de la acción y ordenar el archivo del asunto, en un punto resolutivo de la sentencia, y además en este supuesto, de acuerdo al sistema judicial, si bien no existirá pronunciamiento sobre el tema de inconstitucionalidad, sí podrán redactarse votos por los Ministros de la mayoría no calificada y por los de la minoría, en los que den los argumentos que respaldaron su opinión."

Ahora bien, los Ministros que votamos en favor a excepción del M.C.D. quien se reservó su derecho para formular su voto particular, consideramos necesario explicar en este voto el criterio en que descansa la posición de la mayoría, conforme a lo siguiente:

En síntesis la parte actora señaló como conceptos de invalidez los siguientes:

1. Que el artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán quebranta el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, que establece el principio de legalidad tributaria consistente en que las contribuciones y los elementos esenciales de éstas, tales como el sujeto, objeto, base, tasa, tarifa y época de pago, deben encontrarse consignados en una ley, proveniente del órgano facultado para crear las leyes; toda vez que dicho precepto impugnado autoriza a los Ayuntamientos de los Municipios de Michoacán, para que mediante acuerdos de Cabildo, determinen el pago de un derecho por la prestación de determinados servicios públicos municipales, generando al gobernado incertidumbre respecto al pago del tributo de que se trate.

2. Que el artículo que se tilda de inconstitucional también viola el artículo 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero, de la Norma Fundamental, dado que de su texto se infiere que los Municipios no pueden en ningún momento establecer cuotas o tarifas respecto del cobro de derechos, aun cuando una ley formal y materialmente legislativa así lo establezca resultando, por tanto, que la norma transgrede el precepto constitucional invocado al facultar a los Ayuntamientos de los Municipios de la entidad a aprobar las cuotas y tarifas por la prestación de un servicio público.

3. Que derivado de lo anterior, el precepto tildado de inconstitucional transgrede el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Federal en atención a que vulnera la garantía de legalidad, la cual exige que los actos de autoridad se encuentren debidamente motivados y fundados, lo que se satisface cuando el órgano legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución le confiere, situación que en el presente caso no aconteció, toda vez que el Congreso del Estado de Michoacán, al facultar a los Ayuntamientos de los Municipios de la entidad para aprobar las cuotas y tarifas de los derechos por la prestación de los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, no actuó dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución Federal le confiere en el artículo 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero.

4. Que dicha norma impugnada también transgrede el artículo 133 de la Ley Fundamental, toda vez que al contradecir lo dispuesto en los numerales 16, primer párrafo, 31, fracción IV y 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos rompe con la supremacía constitucional, puesto que pretende ubicarse por encima de la propia Constitución.

Por cuestión de método, en primer término se examinará lo relativo a la violación de los artículos 115 y 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que en lo conducente, establecen:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"...

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley. ..."

"Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

"...

"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."

Conforme al artículo 115 constitucional, se desprende que al Municipio le corresponde, entre otros, la prestación del servicio público de agua potable, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; administrar libremente su hacienda; que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, como es el de agua potable, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, entre otros; que los Ayuntamientos propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, entre otras.

La libre administración hacendaria debe entenderse como un régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución y que ha sido motivo de múltiples reformas constitucionales, a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

Cabe señalar que respecto a los ingresos a que se hace alusión en los incisos a) y c), esto es, los que derivan de las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria y los que provienen de la prestación de servicios públicos a su cargo, el propio artículo en su fracción IV señala que las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer esas contribuciones ni concederán exenciones en relación con las mismas.

Por otra parte, respecto del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que entre otros, contiene el principio de legalidad tributaria, el cual contempla un aspecto formal y otro material; el primero, consiste en que toda contribución deba establecerse en un acto formal y materialmente legislativo, en tanto que su aspecto material radica en que los elementos esenciales de todo tributo, como son el sujeto, el objeto, el procedimiento para determinar la base, la tasa o tarifa y el lugar, forma y época de pago, deben contenerse, igualmente, en disposiciones de observancia general emanadas de un órgano legislativo, ya sea del Congreso de la Unión, en el ámbito federal, o de las Legislaturas de los Estados o de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito local; lo anterior con el objeto de evitar la arbitrariedad de las autoridades exactoras, el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, y para que el particular pueda conocer la forma cierta de contribuir al gasto público.

Tal criterio se contiene en las tesis jurisprudenciales que llevan por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:

"IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos ‘contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes’, no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido por ley; segundo, sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida." (Séptima Época, P., A. de 1995, Tomo I, Parte SCJN, tesis 162, página 165).

"IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan solo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretendan justificárseles." (Séptima Época, P., A. de 1995, Tomo I, Parte SCJN, tesis 168, página 169).

En estas condiciones, de la interpretación sistemática de lo dispuesto en los artículos 31, fracción IV y 115, fracción IV, de la Constitución Federal se colige que toda contribución de carácter municipal, incluyendo sus elementos esenciales, debe encontrarse prevista en una ley expedida por la Legislatura Estatal respectiva, por lo que dentro del cúmulo de facultades que corresponde ejercer a los órganos de gobierno de los Municipios, de ninguna manera se ubica el establecimiento de tributos o de alguno de sus elementos esenciales, pues el último de los preceptos citados incluso precisa que los Ayuntamientos únicamente propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras.

En efecto, contrariamente a lo que aduce el Congreso del Estado de Michoacán, la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal expresamente prevé que las propuestas que podrán realizar los Ayuntamientos se refieren a las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras en general, dentro de los que se encuentran los referentes a los servicios públicos; y, también a las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, por lo que no limita tal facultad de proponer a las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria.

Ahora bien, el artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, de cuya fracción XIV se demanda su invalidez, prevé:

"Capítulo tercero

"Del uso público urbano

"Artículo 36. Cuando los servicios públicos sean prestados directamente por los municipios, éstos tendrán a su cargo:

"I.P. en sus respectivas demarcaciones territoriales los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, a través de los organismos operadores municipales respectivos o de los organismos que se constituyan en virtud de la coordinación y asociación de dos o más municipios, o bien convenir con el Gobierno del Estado, para que éste los preste por conducto de la Comisión;

"II. Participar en coordinación con la Federación y el Estado en el establecimiento de las políticas, lineamientos y especificaciones técnicas conforme a las cuales deberá efectuarse la construcción, ampliación, rehabilitación, administración, operación, conservación, mejoramiento y mantenimiento de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento;

"III. P., programar y ejecutar en su caso, la prestación de los servicios públicos, elaborando y actualizando periódicamente el proyecto estratégico de desarrollo;

"IV. Promover y fomentar el uso y aprovechamiento sustentable del agua, así como la creación de una nueva cultura del agua;

"V. Realizar por sí o por terceros las obras requeridas para la prestación de los servicios públicos en su demarcación territorial y recibir las que se construyan en la misma para la prestación de dichos servicios;

"VI. Realizar los actos necesarios para la prestación de los servicios públicos en todos los núcleos de población de su demarcación territorial, atendiendo a la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, y las normas oficiales mexicanas que se emitan en relación con los mismos;

"VII. Administrar, a través de organismos operadores y la participación de los sectores privado y social, la prestación de los servicios de operación, conservación y mantenimiento de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento;

"VIII. Celebrar los contratos necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones, en los términos de las disposiciones normativas aplicables;

"IX. Realizar las gestiones que sean necesarias a fin de obtener los financiamientos que se requieran para la prestación de los servicios públicos, en los términos de las disposiciones normativas aplicables;

"X. Otorgar los permisos de descargas de aguas residuales a los sistemas de drenaje o alcantarillado municipales, en los términos de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, de las normas oficiales mexicanas, de esta ley y su reglamento;

"XI. Constituir y manejar fondos de reserva para la rehabilitación, ampliación y mejoramiento de los sistemas a su cargo;

"XII. Pagar oportunamente las contribuciones, derechos, aprovechamientos y productos federales en materia de aguas nacionales y bienes inherentes, así como servicio de saneamiento que establece la legislación fiscal aplicable;

"XIII. Elaborar los programas y presupuestos anuales de ingresos y egresos derivados de la prestación de los servicios públicos;

"XIV. Aprobar, durante el mes de diciembre de cada año, a propuesta del organismo operador, las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, de acuerdo con los costos reales del servicio, ordenando su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O., en los estrados de las oficinas municipales y de los organismos operadores; también podrán difundirse, en su caso en otros medios que permita a los usuarios su conocimiento.

"En el supuesto de que durante el mes de diciembre del último año de la administración municipal saliente, no se haya aprobado el acuerdo de cabildo a que se refiere el párrafo anterior, la administración municipal entrante podrá, durante los meses de enero y febrero del año al que correspondan las cuotas y tarifas, aprobar y mandar publicar el acuerdo respectivo.

"XV. Ordenar y ejecutar la suspensión de los servicios públicos, cuando proceda;

"XVI. Formular y mantener actualizado el padrón de usuarios de los servicios públicos a su cargo;

"XVII. Promover la participación de los sectores social y privado en la prestación de los servicios públicos;

"XVIII. Promover programas de suministro de agua potable, de uso racional y eficiente del agua y de desinfección intradomiciliaria;

"XIX. Seleccionar al personal directivo, tomando en consideración la experiencia profesional comprobada en la materia y desarrollar programas de capacitación y adiestramiento para su personal;

"XX. Solicitar a las autoridades competentes la expropiación, ocupación temporal, total o parcial, de bienes o la limitación de los derechos de dominio, en términos de las disposiciones legales aplicables;

"XXI. Realizar visitas de inspección y verificación;

"XXII. Aplicar las sanciones que correspondan, en términos de las disposiciones legales aplicables;

"XXIII. Resolver los recursos y demás medios de impugnación interpuestos en contra de sus actos o resoluciones; y,

"XXIV. Las demás que le señale ésta ley y otras disposiciones normativas aplicables."

De este precepto debe destacarse, por principio, que específicamente se refiere a los servicios públicos que sean prestados directamente por los Municipios y, por tanto, regula directamente cuestiones relativas a derechos por el servicio público de agua potable, alcantarillado y manejo de lodos, y es en este tenor que se analiza la constitucionalidad de la norma impugnada, es decir, partiendo de la base que regula contribuciones fiscales relativas a derechos por servicios públicos.

Asimismo, del artículo transcrito se advierte que, entre otras cosas, (en la fracción impugnada) se faculta a los Ayuntamientos de los Municipios del Estado de Michoacán para determinar las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, de acuerdo con los costos reales del servicio y ordenar su publicación en el Periódico Oficial de la entidad y en otros medios que permitan a los usuarios su conocimiento.

Por consiguiente, si el artículo impugnado autoriza a los Municipios a determinar las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, y el manejo de lodos, es inconcuso que se vulnera lo previsto en el artículo 115, fracción IV, y el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 31, fracción IV, ambos de la Constitución Federal, ya que, como se ha señalado, corresponde a las Legislaturas Locales establecer en ley los elementos del tributo y no a los Ayuntamientos como órgano de gobierno municipal, lo que puede provocar la arbitrariedad de las autoridades exactoras municipales en la fijación del tributo.

En otras palabras, al disponer el precepto reclamado que una autoridad diversa al órgano legislativo determine las cuotas y las tarifas de los derechos que se cubrirán por los servicios especificados, es violatorio del principio de legalidad tributaria, toda vez que esos elementos los debió fijar el propio Congreso Local y no autorizar para que lo haga un órgano distinto.

Así es, al establecerse que el Municipio determine el costo de los derechos a cubrir con motivo del servicio de agua potable, alcantarillado, saneamiento y manejo de lodos, necesariamente los Ayuntamientos deberán determinar el sujeto, el objeto y el procedimiento para el cálculo de la base, tasa o tarifa del derecho para estar en posibilidad de determinar el pago correspondiente, aspectos que, por mandato constitucional, corresponde determinar únicamente a las Legislaturas Locales en un acto formal y materialmente legislativo, esto es, en una ley, de lo contrario, se transgrede el aludido principio de legalidad tributaria, ocasionando demás incertidumbre en los gobernados respecto del pago del tributo de que se trate; aun y cuando el artículo impugnado precise que se deben publicar en el Periódico Oficial de la entidad y en otros medios con el objeto de que los usuarios tengan conocimiento de ello.

No pasa inadvertido para este Tribunal en P. que la Ley del Agua y Gestión de Cuencas en sus artículos 112 a 118 establece:

"Artículo 112. Las tarifas deberán propiciar:

"I. La autosuficiencia financiera de los prestadores de los servicios públicos;

"II. La racionalización del consumo;

"III. El acceso de la población de bajos ingresos a los servicios públicos, considerando la capacidad de pago de los distintos estratos de usuarios;

"IV. Una menor dependencia de los municipios hacia el Estado y la Federación, para la prestación de los servicios públicos; y,

"V. La orientación del desarrollo urbano e industrial."

(Reformado P.O. 25 de febrero de 2005).

"Artículo 113. Las cuotas y tarifas que se propongan al Ayuntamiento, se determinarán y actualizarán por el prestador de los servicios con base en la aplicación de las fórmulas que defina la comisión. Estas fórmulas establecerán los parámetros y su interrelación para el cálculo de las tarifas medias de equilibrio."

"Artículo 114. Las fórmulas para el cálculo de las tarifas medias de equilibrio, deberán diferenciar las correspondientes a la prestación de los diferentes servicios. En ese sentido, las fórmulas que establezca la comisión determinarán:

"I. La tarifa media de equilibrio de los servicios de abastecimiento de agua potable;

"II. La tarifa media de equilibrio de los servicios de recolección y tratamiento de aguas residuales;

"III. La cuota por conexión a la red de agua potable;

"IV. La cuota por conexión a la red de drenaje; y,

"V. Las demás que se requieran conforme al criterio de la comisión."

"Artículo 115. Las revisiones a las fórmulas, en lo que se refiere a los componentes del costo y la relación entre ellos, se harán por la comisión cada tres años, cuando menos. Dichas revisiones podrán hacerlas a petición de uno o varios prestadores de servicios, quienes deberán anexar una propuesta y un estudio técnico que la justifique."

"Artículo 116. Para el cálculo de las tarifas medias de equilibrio, el prestador de los servicios substituirá en las fórmulas que establezca la Comisión, los valores de cada parámetro que correspondan a las características del sistema en particular. Se deberá tomar en cuenta la evolución prevista en las eficiencias física, comercial, operativa y financiera, de acuerdo con lo establecido en el proyecto estratégico de desarrollo.

"El prestador de los servicios podrá determinar una estructura tarifaria que tome en cuenta el tipo y nivel socioeconómico o la capacidad de pago de los diferentes estratos de usuarios, de forma que permita establecer criterios de equidad en el costo de dichos servicios. La estructura tarifaria deberá diseñarse de manera que de su aplicación resulten los mismos ingresos que si se aplicaran las tarifas medias."

"Artículo 117. La comisión vigilará la correcta aplicación de las fórmulas y aprobará las tarifas medias calculadas conforme al procedimiento establecido en el artículo anterior, así como la congruencia entre las tarifas medias y la estructura tarifaria correspondiente."

(Reformado, P.O. 25 de febrero de 2005).

"Artículo 118. Las fórmulas para la determinación de las tarifas medias de equilibrio y sus modificaciones, así como las cuotas o tarifas que los Ayuntamientos aprueben con base en ellas, se publicarán en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O.."

Empero, si bien en estos numerales se prevén diversas reglas que el Ayuntamiento deberá tomar en cuenta para determinar las cuotas y tarifas a las que se refiere el precepto tildado de inconstitucional, ello no hace constitucional la norma impugnada, ya que tales disposiciones confirman que es el Ayuntamiento, como órgano de gobierno municipal, el que determinará las cuotas y tarifas por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, para lo cual necesariamente deberá determinar el objeto, el sujeto, la base y tarifa pues, de otra manera, no podría establecer el pago de los derechos por el servicio público de que se trata, lo cual, se reitera, no corresponde fijar a una autoridad administrativa, sino a la Legislatura Estatal, en estricto acatamiento al principio de legalidad tributaria.

Por otra parte, debe precisarse que si bien la evolución que ha sufrido la concepción del Municipio, en cuanto a que es necesario que sea considerado como un verdadero nivel de gobierno, dotado de diversas facultades que propicien su fortalecimiento frente a los gobiernos estatales e incluso federales, se ha visto reflejada en el texto mismo del artículo 115 constitucional, el que ha sido reformado en diversas ocasiones con el objeto de dotar al Municipio de mayores facultades y derechos fortaleciendo su ámbito competencial; lo cierto es que, aun cuando tengan a su cargo la prestación de determinado servicio público, en materia tributaria los Municipios únicamente tienen la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, entre otras, por lo que mediante dichas reformas el Constituyente no otorgó a los Municipios la atribución de legislar en materia tributaria, sino que ésta sigue correspondiendo, esencialmente, a los Congresos Locales en los términos del artículo 31, fracción IV, constitucional.

Sirven de apoyo a lo anterior, las tesis de jurisprudencia de este Tribunal P., números P./J. 1/2005 y P./J. 122/2004, visibles en las páginas seis y mil ciento veinticuatro, Tomos XXI, enero de dos mil cinco y XX, diciembre de dos mil cuatro, respectivamente, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra indican:

"PREDIAL MUNICIPAL. REFORMAS AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999, Y ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO CORRESPONDIENTE. LAS FACULTADES QUE OTORGAN A LOS AYUNTAMIENTOS PARA PROPONER A LOS CONGRESOS LOCALES LAS BASES Y TASAS DE DICHO TRIBUTO SON DE EJERCICIO DISCRECIONAL, POR LO QUE SU OMISIÓN NO CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PROCESO LEGISLATIVO QUE DEPARE PERJUICIO A LOS CONTRIBUYENTES. Las reformas constitucionales mencionadas otorgan a los Ayuntamientos la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto predial, entre otras contribuciones, sobre la propiedad inmobiliaria de su respectiva circunscripción territorial; dicha facultad municipal es concomitante con la obligación del Congreso de hacerse cargo de esa proposición para decidir motivadamente. La interpretación literal, sistemática y teleológica de las indicadas reformas permite considerar que esa facultad de proponer es discrecional y se estableció en beneficio de los Ayuntamientos; asimismo, que mediante ella, el Poder Reformador no otorgó a los Municipios la atribución de legislar en materia tributaria, sino que ésta sigue correspondiendo, esencialmente, a los Congresos Locales en los términos de los artículos 31, fracción IV, 116 y 124 constitucionales. Por tanto, la circunstancia de que un Ayuntamiento omita proponer al Poder Legislativo Estatal la base o las tasas del impuesto predial que regirá en su Municipio, o bien, que haciéndolo, la legislatura los desestime, no genera a los contribuyentes una violación al proceso legislativo que les depare perjuicio, de manera similar a lo que acontece cuando el Congreso, sea Federal o Local, no causa perjuicio a los gobernados si al expedir una ley no acoge las proposiciones que se le formularon en una iniciativa, de modo que los conceptos de violación formulados al respecto serán inoperantes. Lo anterior no es obstáculo para que si el estudio del proceso legislativo o de la ley en sí misma considerada, esto es como producto terminado, revelen vicios constitucionales que afecten al contribuyente quejoso, se conceda el amparo, el que, como es propio del amparo contra leyes, no tendría efectos generales, pues no obligaría al Congreso a legislar, sino que sólo protegería al quejoso y obligaría a las autoridades aplicadoras."

"PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). La fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer el proceso de regulación del impuesto predial, divide las atribuciones entre los Municipios y las Legislaturas Locales, pues mientras aquéllos tienen competencia constitucional para proponer las tablas de valores unitarios de suelo que servirán de base para el cobro del impuesto relativo, así como las cuotas o tarifas que deberán aplicarse sobre dichas tablas para el cálculo final de la cantidad a pagar por los contribuyentes; las Legislaturas Estatales, por su parte, son competentes para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las leyes de ingresos de los Municipios. Ahora bien, el alcance exacto y la articulación mutua de las competencias señaladas debe derivarse de una interpretación sistemática de la citada fracción IV, la cual regula, entre otros aspectos, las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales, asimismo, establece diversas garantías a favor de los Municipios, como la libre administración de la hacienda municipal, la integridad de los recursos económicos municipales y la existencia de fuentes de ingreso reservadas a los Municipios, las cuales quedarían soslayadas si las Legislaturas Estatales pudieran determinar con absoluta libertad los elementos configuradores del mencionado impuesto, sin necesidad de considerar la propuesta municipal más allá de la simple obligación de recibirla y tenerla como punto de partida formal del proceso legislativo. Por ello, si se toma en cuenta que dicha atribución de propuesta tiene un rango constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Locales, y que se trata de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales, es indudable que sólo pueden alejarse de las propuestas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable; de ahí que cuando las legislaturas, al aprobar las leyes de ingresos municipales, modifiquen las propuestas de los Ayuntamientos referentes al impuesto predial, es necesario que las discusiones y constancias del proceso legislativo demuestren que dichos órganos colegiados no lo hicieron arbitrariamente, sino que la motivación objetiva en la cual apoyaron sus decisiones se refleje, fundamentalmente, en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo."

Por lo anterior, es inconcuso que el Congreso del Estado de Michoacán fue más allá de lo que le permite la Constitución Federal, al realizar reformas en materia tributaria otorgando facultad a los Municipios de aprobar anualmente las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, pues como se ha precisado, conforme al artículo 115, fracción IV, constitucional si bien el Municipio en el ámbito de su competencia tiene facultades para proponer a la Legislatura Local las cuotas y tarifas aplicables, entre otros, a los derechos, es al órgano legislativo a quien corresponde aprobarlas y establecerlas en ley, en términos del artículo 31, fracción IV, constitucional por lo que debe ser la Legislatura Local la que establezca los tributos y sus elementos, no una autoridad diversa, inclusive el órgano de gobierno de un Municipio, aun cuando sea la propia Legislatura Estatal la que lo autorice para ello en una ley, pues tal facultad es exclusiva del órgano legislativo.

Tampoco es óbice a la conclusión a la que se ha llegado, el argumento que esgrime el Congreso del Estado al rendir su informe, en el sentido de que la determinación de dichas cuotas y tarifas respeta los principios de proporcionalidad y equidad previstos en la fracción IV del artículo 31 constitucional, puesto que de la lectura de la presente acción se desprende que la inconstitucionalidad del artículo impugnado que plantea el promovente de la acción, se apoya en que se vulnera el principio de legalidad en tanto que todo tributo y sus elementos deben establecerse en un acto formal y materialmente legislativo y no autorizar a una autoridad administrativa para que lo determine, mas no en que el tributo en particular no cumpla con los principios de proporcionalidad y equidad que consagra el propio artículo 31, fracción IV, constitucional.

Por consiguiente, al ser fundado el argumento a estudio, igualmente deviene fundado el relativo a que se viola el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En mérito de lo anterior, los Ministros que integramos la mayoría, aunque insuficiente para declarar la invalidez de la norma, consideramos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, en relación con los numerales 41, 43, 44 y 45 de la ley reglamentaria de la materia, en el presente asunto procedía declarar la invalidez del artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas para el Estado de Michoacán, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad, el veinticinco de febrero de dos mil cinco.