Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Genaro David Góngora Pimentel. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIV, Septiembre de 2006, 1073 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2006 |
| Fecha | 01 Septiembre 2006 |
| Número de resolución | 1a./J. 158/2007 |
| Número de registro | 20660 |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Emisor | Pleno |
Voto minoritario de los Ministros O.S.C. de G.V. y G.D.G.P..
El diez de abril de dos mil seis, el procurador general de la República promovió acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez del artículo 32 de la Ley de Ingresos del Municipio de Salina Cruz, Tehuantepec, Oaxaca, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad, el once de marzo de dos mil seis, por considerar que tal disposición es violatoria de los artículos 16, 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al invadir la esfera de competencia de la Federación.
El presente asunto se relaciona con las acciones de inconstitucionalidad 10/2006, 11/2006, 12/2006, 13/2006, 14/2006, 15/2006, 16/2006, 17/2006, 18/2006, 19/2006, 20/2006, 22/2006, 21/2006 y 23/2006.
Estamos de acuerdo con la resolución de fondo, que declara la invalidez del precepto impugnado, pues se toma como base el criterio sostenido en la acción de inconstitucionalidad 23/2005, de la cual fue ponente el M.G.P., en virtud de que el artículo 32 de la Ley de Ingresos del Municipio de Salina Cruz, Tehuantepec, Oaxaca, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, es contrario a lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la verdadera naturaleza jurídica del precepto impugnado es la de un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica, siendo que conforme al artículo constitucional citado, dicha facultad es exclusiva de la Federación.
Asimismo, compartimos lo resuelto en cuanto a la declaración de invalidez, por vía de extensión de efectos, del artículo 30 y 31 de la Ley de Ingresos del Municipio de Salina Cruz, Tehuantepec, Oaxaca, para el ejercicio fiscal de dos mil seis (los cuales no fueron impugnados), dado que regulan cuestiones relacionadas a la prevista en el diverso 32 impugnado.
A pesar de ello, tal como lo sostuvo el M.G.P. en la sesiones del veinticinco de mayo y cinco de junio de dos mil seis, consideramos necesario que debieron motivarse las razones para extender la invalidez a las normas no impugnadas, es por eso que el que suscribe propuso una sistematización de los supuestos que pudieran presentarse al declarar la invalidez de una norma de la cual dependan una o varias, ya sean de inferior o de la misma jerarquía, tomando como base los siguientes criterios:
1. J.. Cuando la validez de una norma de rango inferior depende de la validez de otra de rango superior.
2. Temporal. Cuando una norma vigente es declarada inválida, afectando la validez de otra creada con anterioridad, pero con efectos hacia el futuro.
3. Generalidad. Cuando una norma general declarada inválida afecta la validez de normas especiales que de ella se deriven, no en una relación de jerarquía sino en una situación sistémica.
4. Remisión expresa. Cuando una norma remita expresamente a otra, el aplicador de la misma debe obtener su significado o contenido a partir de la integración de los diversos enunciados normativos que resulten implicados en la relación sistemática, de este modo, la invalidez de la norma invalidada se expande por vía de la integración del enunciado normativo.
5. Horizontal. Cuando una norma invalidada afecta a otra norma de su misma jerarquía debido a que la segunda regula alguna cuestión prevista en la primera, de tal suerte que la segunda norma ya no tiene razón de ser.
No obstante lo anterior, disentimos del criterio de la mayoría, en lo tocante a los efectos que se dieron a la sentencia, que se redujeron a la mera declaración de invalidez, pues si bien es verdad la acción de inconstitucionalidad es un medio de control abstracto de la constitucionalidad que se deduce en el interés del orden jurídico constitucional, también lo es que no puede pasar inadvertido que dada la íntima relación entre el pago del derecho y la recepción del servicio, la declaración de invalidez lisa y llana del precepto impugnado, acarrea al Municipio un daño financiero, provocado por el vacío jurídico que se genera a partir de esta declaración, pues hasta en tanto no se emita una nueva norma, el Municipio no tendrá fundamento para percibir los ingresos derivados de la prestación del servicio público por concepto de alumbrado público a su cargo, de acuerdo con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.(1)
No es obstáculo a lo anterior que el proyecto aprobado por el Congreso del Estado, fue presentado por autoridades pertenecientes al Municipio, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 46, fracción VII, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca,(2) pues si bien en términos de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, es facultad de los Ayuntamientos presentar la iniciativa de leyes tributarias y de ingresos, también lo es que el Poder Legislativo del Estado en uso de las facultades otorgadas por su ley orgánica, tuvo la posibilidad de modificar la propuesta presentada, máxime si con la aprobación de algún artículo invadía la competencia constitucional de cualquier otra autoridad.
Asimismo, tomando en consideración que es responsabilidad del Congreso del Estado aprobar normas dentro del marco de sus atribuciones constitucionales y legales, para lo cual cuenta con el apoyo de comisiones acorde a lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca,(3) y con fundamento en lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(4) a fin de que la invalidez de la norma impugnada no provocara efectos que incidan en la organización del Municipio afectado, propusimos precisar los alcances de la sentencia como a continuación se expone:
a) Que la declaración de invalidez del artículo impugnado produjera sus efectos a los treinta días hábiles posteriores, contados a partir del día siguiente al en que se notificara la sentencia al Congreso del Estado;
b) Que se instruyera al Poder Legislativo del Estado de Oaxaca para que en un plazo no mayor a treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al en que fuera notificado de esta resolución, el cual se encontraría en periodo de sesiones, conforme al artículo 7o. de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca,(5) tomara las medidas pertinentes con la finalidad de proveer al Municipio referido de mecanismos efectivos a fin de que se encontrara en aptitud de recaudar los recursos necesarios, para cubrir los gastos por concepto de alumbrado público correspondientes a lo que resta del ejercicio de dos mil seis, y
c) Que se constriñera a los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales para que en caso de que excedieran el plazo concedido, se hicieran cargo de solventar los gastos que se llegasen a generar por la prestación del servicio de alumbrado público por lo que respecta al Municipio, hasta en tanto realizaran la reforma a la que hubiesen quedado obligados en virtud de la sentencia.
Bajo esta tesitura, consideramos que con la solución propuesta por el Ministro G.D.G.P. al Pleno de este Alto Tribunal, se daba una tutela plena a la Constitución Federal y se evitaba dejar a los Municipios en una situación de indefensión ante el Congreso del Estado, el cual puede retrasar la aprobación de la Ley de Ingresos con evidentes perjuicios para aquéllos.
De esta manera, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estaría cumpliendo a cabalidad su función de control constitucional, con plena responsabilidad, no sólo en la declaración de invalidez sino también en las consecuencias de su resolución, e introduciría fórmulas para que el vacío jurídico provocado por la invalidez no signifique también una lesión a la Constitución Federal, la cual pueda ser irreparable en atención al principio de anualidad de las contribuciones.
Es por eso que, en nuestra opinión, este Alto Tribunal debió valorar que al declarar la invalidez de un precepto se deja un hueco normativo en detrimento del Municipio, pues hasta en tanto no se emita una nueva norma, no tendrá fundamento para percibir los ingresos derivados de la prestación del servicio público por concepto de alumbrado público a su cargo, de acuerdo con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, al cual tiene derecho.
¿Qué sentido tiene declarar únicamente la invalidez de la norma cuando esta determinación provoca una nueva situación inconstitucional?
Debemos tomar en cuenta que la invalidez lisa y llana solamente causa perjuicios al Municipio, lo cual puede provocar que las legislaturas no emitan una nueva ley que purgue el vicio de constitucionalidad y, además, que en el siguiente ejercicio fiscal se reproduzca el precepto declarado inconstitucional, como sucedió con la acción de inconstitucionalidad 21/2005 en la que fue declarado inconstitucional, en sentencia de veintisiete de octubre de dos mil cinco, el artículo 33 de la Ley de Ingresos del Municipio de S.M.H., Estado de Oaxaca, el cual regulaba los derechos por el servicio de alumbrado público con base en el consumo de energía eléctrica, al igual que la presente.
No obstante que esta resolución ya era del conocimiento de la Legislatura Estatal y que aquella sentencia surtió sus efectos invalidantes, para el presente ejercicio fiscal se reprodujo íntegramente el contenido de dicha norma en el artículo 33 de la Ley de Ingresos del Municipio de S.M.H..
Una sentencia de invalidez, que no vincule a las legislaturas deja a los Municipios en una postura muy débil, razón por la cual se propusieron los efectos antes referidos.
Asimismo, con el fin de evitar tensiones entre esta Suprema Corte y las legislaturas, propusimos una solución práctica y una salida al posible incumplimiento de la sentencia por parte del órgano legislativo, el cual dada su naturaleza y composición plural puede no hallar los consensos necesarios para la aprobación de la reforma, como ha sucedido, por ejemplo, en la controversia constitucional 46/2002, resuelta el diez de marzo de dos mil cinco, la cual a más de un año de su dictado no ha sido cumplida y, la separación del cargo y destitución de las autoridades legislativas, no parecen soluciones viables ni reparadoras del orden constitucional.
En corolario de lo anterior, estimamos que el Tribunal en Pleno, debió dotar de efectos vinculantes a la sentencia y no sólo realizar una mera declaración de invalidez.
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1. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. ..."
2. "Artículo 46. Son atribuciones de los Ayuntamientos:
"...
"VII. Someter oportunamente a revisión y aprobación del Congreso Local, el proyecto de Ley de Ingresos Municipales que deberá regir durante el año fiscal siguiente, mismo que contendrá las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras."
3. "Artículo 42. Para la tramitación de los asuntos, se nombrarán comisiones permanentes y especiales que estudien y rindan el correspondiente dictamen, exponiendo en términos claros y concisos las razones que le sirvieron de fundamento a fin de facilitar al Congreso su resolución."
4. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
"...
"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;
"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen;
"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."
5. "Artículo 7o. El Congreso del Estado, tendrá cada año dos periodos ordinarios de sesiones; el primero comenzará el quince de noviembre y terminará el treinta y uno de marzo; y el segundo dará principio el primero de junio y concluirá el quince de agosto."
