Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Nota: El siguiente voto particular aparece publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, Enero de 2000, página 415.

Voto particular del Ministro presidente G.D.G.P..

Antes de exponer los argumentos que me llevaron a disentir del criterio de la mayoría, quisiera indicar que el hecho de manifestar mi opinión en esta ocasión muestra una vez más que en un órgano colegiado como lo es el Pleno de la Suprema Corte de Justicia se da el debate y la discusión, así como diferencias de opinión, las cuales al plasmarse no debilitan en nada al criterio mayoritario, antes bien, lo fortalecen, pues la cuestión jurídica efectivamente planteada queda expuesta de una manera lo más objetiva posible.

La oportunidad que tenemos todos los integrantes de este cuerpo colegiado de expresar nuestro criterio pone de manifiesto la pluralidad de concepciones jurídicas que pueden darse al seno del mismo, pero al mismo tiempo sienta las bases para que dentro de esa misma pluralidad pueda darse el caso que lo que hoy es un criterio disidente se convierta, quizá, con el transcurso del tiempo, en un criterio mayoritario.

Mi voto lo divido en dos partes. En la primera de ellas expongo las razones por las cuales considero que el artículo 50 del Código Electoral del Estado de México impugnado es contrario a los artículos 9o. y 41, fracción I, constitucionales. En la segunda, expreso porqué considero que la norma impugnada es contraria al principio de no retroactividad previsto en el artículo 14 constitucional.

En relación con la primera parte, el criterio que llevó a la mayoría a sostener la no contrariedad del artículo 50 del Código Electoral del Estado de México con los artículos 9o. y 41, fracción I, constitucionales, es el siguiente:

Al sostener que el artículo 9o. constitucional establece las garantías de libre reunión y asociación, y estableciendo las diferencias entre ambas garantías, se sostiene que las mismas no son absolutas e ilimitadas, sino que por el contrario están sujetas a condiciones y restricciones de variada índole.

Una de estas limitaciones la encontramos en el artículo 41, fracción I, en donde se establece que: "... la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales. ...".

Por ello, se sostiene en el criterio de la mayoría que de una interpretación armónica y sistemática de lo dispuesto por los artículos 9o. y 41, fracción I, de la Constitución Federal, se concluye que la libertad de asociación, tratándose de partidos políticos, está afectada por una excepción de rango constitucional conforme a la cual su participación en los procesos electorales queda sujeta a lo que disponga la ley ordinaria.

Ahora bien, esta remisión expresa a la ley está determinada por el ámbito competencial fijado en la propia Constitución, en los artículos 41, 116 y 124, con base en los cuales no se hace distinción entre un partido político nacional o local, pero en tratándose de su participación en el proceso electoral deberá estarse a lo que la ley determine, esto es, si se trata de un proceso federal regirá la ley federal vigente, si son elecciones locales deberá estarse a la ley local respectiva.

Con base en lo anterior y tomando en consideración que las legislaciones federal y locales deben regular de tal manera los procesos electorales correspondientes que permitan hacer vigentes los principios fundamentales establecidos en la disposición constitucional en cita y, con ello, el que los partidos políticos adquieran efectivamente su naturaleza de entes de interés público y puedan lograr los fines que la Carta Magna prevé, se concluye que el precepto impugnado no contiene una prohibición para que los partidos políticos puedan fusionarse o coaligarse sino que sujeta su operación a un requisito de temporalidad, lo cual no es otra cosa que la reglamentación que introduce la legislatura estatal para regular la forma y términos en que los partidos políticos puedan participar en un proceso electoral determinado.

Se abunda en lo anterior, al afirmarse que la reforma al artículo 50 del Código Electoral del Estado de México, atiende a los principios de imparcialidad y equidad, ya que los partidos políticos que participan por primera ocasión en un proceso electoral local, no han acreditado la representación suficiente para ser sujetos de los mismos derechos de aquellos que han demostrado tener fuerza electoral representativa. Por lo que la condición temporal que impone el precepto impugnado tiene por objeto que los partidos políticos de reciente registro, que carecen de antecedentes electorales y de una fuerza electoral acreditada por no haber participado en procesos electorales previos, solamente puedan participar en los próximos comicios en forma independiente y no mediante una coalición o fusión.

En otra parte, el criterio de la mayoría considera que la regulación que establezca cada Estado en su régimen interior deberá estar acorde con los principios fundamentales establecidos en la Constitución Federal de tal manera que los hagan vigentes. Pero como la Constitución no establece lineamientos específicos que en materia de coaliciones o fusiones deban observar los Estados, consecuentemente éstos gozan de la libertad para legislar libremente en su régimen interior. Sin embargo, tal libertad no puede llevarse a tal extremo que hagan nugatoria la naturaleza y fines que persiguen los partidos políticos .

Si en el caso concreto el artículo impugnado condiciona la fusión o coalición de los partidos políticos a un requisito formal de la oportunidad de su registro, esto no es otra cosa que el régimen legal al que debe estarse para tal efecto, lo cual no hace nugatorio el derecho a la coalición o fusión, pues únicamente lo reglamenta. Además, no se les impide que para posteriores procesos electorales puedan coaligarse o fusionarse de mantener vigente su registro y cumplir con los requisitos que exija la ley.

A nuestro entender, lo que la mayoría sostiene es que la participación o derecho de asociarse de los partidos políticos nacionales en los procesos electorales locales queda sujeta exclusivamente a lo que la ley local determine, sobre todo porque la Constitución Federal en materia de fusiones y coaliciones no establece nada al respecto.

Por ello, se sostiene que el requisito de temporalidad de un año es sólo la regulación que introduce la Legislatura Local para la participación de los partidos políticos nacionales, no haciendo nugatoria la naturaleza y fines de los mismos, pues sólo los reglamenta.

Lo que no apreciamos en el criterio mayoritario, y por ello nos apartamos del mismo, es un análisis de si efectivamente ese requisito de temporalidad está en conformidad con el texto constitucional, pues sólo se limita a indicar que es la regulación de la participación de los partidos políticos nacionales en los procesos electorales locales, sin considerar si ese requisito hace nugatorio el derecho de los partidos políticos nacionales. Por ello, nosotros pretendemos realizar dicho análisis.

Se sostiene por la mayoría, tomando como base la exposición de motivos correspondiente, que la introducción del requisito de temporalidad anual obedece a un criterio de imparcialidad y equidad, ya que al participar por primera ocasión en un proceso electoral local los partidos políticos nacionales no han acreditado la representatividad suficiente para ser sujetos de los mismos derechos que aquellos partidos políticos locales que han demostrado ser los legítimos conductores de la voluntad ciudadana.

No consideramos que este criterio del legislador local sea suficiente para dejar a un lado el mandato constitucional, establecido en el artículo 41 constitucional, de participación de los partidos políticos nacionales en los procesos electorales o excepcionar, como se afirma expresamente en el criterio mayoritario, el derecho de asociación política previsto en el artículo 9o.

Como en su momento se expuso en la opinión del Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal, con la disposición impugnada se está impidiendo que los partidos políticos nacionales se asocien durante un cierto tiempo con algún partido político local con la finalidad, entre otras, de postular candidatos comunes o bien formar un nuevo partido o incorporarse a uno ya existente.

Efectivamente, al entrar a analizar el requisito de temporalidad de un año impuesto en el artículo impugnado, llegamos al convencimiento de que es contrario a la Constitución.

Los requisitos jurídicos son elementos de efectividad, esto es, se deben cumplir para hacer efectivo un determinado derecho. Pero no debe perderse de vista que el derecho ya se tiene, lo que sucede es que todavía no se goza.

No debe confundirse un requisito con la entrada en vigor o vacatio legis de un determinado tiempo, pues en ésta el derecho efectivamente no se tiene, se tendrá hasta en tanto la vacatio legis haya expirado. En el requisito, insistimos, el derecho ya se adquirió sólo que no se puede hacer efectivo hasta en tanto no se cumpla el mismo.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa el requisito es temporal y su establecimiento es en sí mismo excesivo, pues en lugar de someter la efectividad de un derecho, como debiera ser, sencillamente lo que hace es no reconocerlo por un cierto tiempo. En ese tiempo, en consecuencia, se hace nugatorio el derecho, pues es como si no existiera. Poco importa a este respecto el nombre que se le dé a ese obstáculo, ya de condición, ya de requisito, pues lo que se cuestiona es su efecto, la imposibilidad de hacer valer un derecho que ya se tiene.

Al no prever la norma constitucional un requisito de este tipo, significa que el derecho no se sujeta a limitaciones y, por tanto, es amplio. Cuando una norma constitucional es amplia en este sentido, es decir, no fija limitaciones, debe entenderse que ello es en beneficio de quien goza del derecho en cuestión. Por ello, es congruente afirmar que los beneficios de esa norma a favor de su titular deben apurarse y no, como se pretende, restringirse.

Considero que haríamos mal interpretando que como la norma constitucional no establece limitaciones, sino que remite al legislador, le está permitiendo a este último que realice las limitaciones que considere oportunas o necesarias.

En el criterio de la mayoría, en algún momento se denominó a esta limitación como excepción al derecho en cuestión, lo que desde luego tampoco compartimos, puesto que en ningún momento el legislador ordinario puede excepcionar un derecho fundamental, eso le corresponde a la propia Constitución. El legislador, si acaso, lo que puede hacer es establecer limitaciones a ese derecho, pero con base en el texto constitucional y siempre y cuando no haga nugatorio el derecho que está desarrollando.

Aun así, debemos tomar en cuenta que al legislador no le estamos dejando un "cheque en blanco", le estamos diciendo simplemente que tiene que regular el derecho tal y como está previsto en la norma constitucional, es decir, conforme a ella. Al legislador en este caso sólo le corresponden los detalles para hacer efectiva tal norma, pero nunca para hacerla nugatoria.

Por otra parte, al criterio del legislador ordinario estatal en el sentido de que reformó el precepto impugnado sólo con la intención de que el partido político nacional tuviera representatividad en la región, puede oponérsele, como lo indica el Tribunal Electoral en su opinión, la consideración de que la voluntad del Constituyente fue que los partidos políticos nacionales pudieran participar en los comicios locales, sin necesidad de demostrar que tuvieran representatividad en la entidad de que se tratara. Por más voluntad que tenga el legislador ordinario ésta no puede prevalecer sobre la voluntad del órgano reformador.

Abundando un poco más, si como sostiene el criterio mayoritario las legislaciones estatales contienen disposiciones que regulan la participación de los partidos políticos siempre que se reúnan los requisitos establecidos por las mismas, debemos indicar que ello ha sido mayoritariamente en el sentido contrario al que se hace ahora en el Estado de México.

De una rápida revisión a los códigos electorales de las diferentes entidades federativas, para apreciar cómo el legislador ordinario estatal ha concretado la participación de los partidos políticos en los procesos electorales a partir de la reforma constitucional federal de agosto de 1996, puede advertirse que sólo en tres de ellos se prohíbe la coalición de partidos políticos, pero de los locales con los federales, no a la inversa y, en cambio, en los restantes se permite.

En Oaxaca, por ejemplo, el artículo 33.A.2 apunta que "los partidos políticos a los que se refiere la fracción anterior (los locales) no podrán coaligarse ni fusionarse entre sí o con algún partido político con registro nacional". En Puebla se establece en el artículo 17 que "los partidos políticos estatales no podrán coaligarse ni fusionarse entre sí o con los partidos políticos nacionales".

En Chiapas, en cambio, el artículo 73 del Código Electoral apunta que "los partidos políticos que participen por primera vez en un proceso electoral no podrán coaligarse". Esta redacción podría llevar a la conclusión de que quedan incluidos tanto los partidos políticos locales como los nacionales, pero esta interpretación no creo que resista un análisis a la luz de la Constitución Federal en donde no se establece ninguna limitación temporal.

Fuera de los anteriores casos, lo que los códigos electorales de los Estados establecen es que los partidos políticos tienen derecho a coaligarse o fusionarse, haciéndose referencia normalmente a los partidos políticos locales, excepción hecha del caso de San Luis Potosí en donde el artículo 39 de la Ley Electoral establece que "los partidos políticos estatales y nacionales podrán coaligarse para postular candidatos en las elecciones locales, presentándolos bajo un solo emblema y registro".

Como se puede apreciar, en la mayoría de las legislaciones locales se ha desarrollado el derecho de los partidos políticos nacionales en el sentido de permitirles su participación en los procesos electorales locales, sin exigir ningún requisito o condición de temporalidad.

Tampoco considero aceptable el argumento esgrimido por la mayoría en el sentido de que el requisito de temporalidad no impide que para ulteriores procesos electorales los partidos políticos nacionales puedan coaligarse o fusionarse, pues con el simple hecho de no permitirse la participación de tales partidos en un proceso electoral es suficiente para determinar su contradicción con la Constitución. El hecho de que el criterio temporal de un año se cubra en posteriores procesos electorales no convalida la prohibición sostenida en el artículo 50 del Código Electoral del Estado de México.

Por lo que hace a la segunda parte de mi voto, el criterio que llevó a la mayoría a considerar que el artículo 50 del Código Electoral del Estado de México no es contrario al artículo 14 constitucional fue el siguiente.

No puede considerarse que el artículo 50 transgreda el derecho fundamental establecido en el artículo 14 constitucional de irretroactividad de las leyes, pues no es una disposición que regule situaciones del pasado, esto es, de procesos electorales que hayan tenido lugar con anterioridad a la época en que se reformó sino que por el contrario regirá para próximos procesos electorales.

Así mismo, se sostiene que del análisis integral de la demanda se advierte que el partido promovente alega la aplicación de la disposición impugnada, resultando su concepto de invalidez inoperante toda vez que la acción de inconstitucionalidad procede en contra de normas generales y no en contra de actos concretos de aplicación.

Por mi parte, considero que pueden hacerse algunas observaciones a esta respuesta de la mayoría. Una de ellas consiste en que la distinción entre normas sustantivas y adjetivas es difícil de sostener en la presente resolución, toda vez que el derecho a coaligarse y fusionarse de un partido político nacional con otros estatales está estrechamente vinculado con el supuesto requisito de temporalidad, pues al no permitirse el ejercicio de ese derecho durante un año, lo que nosotros consideramos como una negación del mismo, lleva consigo la limitación o restricción del derecho sustantivo. Por tanto, no es posible sostener esa distinción en este supuesto.

Una segunda observación consiste en que a nuestro entender el partido político actor toma en cuenta el tiempo regulado por el artículo 50 del Código Estatal Electoral del Estado de México para impugnarlo por retroactividad, como puede advertirse de los siguientes párrafos:

"... nos sujetamos a los derechos y obligaciones previstos en el Código Electoral de la entidad federativa en cita, el cual al momento de ser ratificada nuestra creación como partido político únicamente limitaba el artículo 50 del Código Electoral del Estado de México a los partidos políticos locales, que no es el caso del Partido de Centro Democrático, que es un partido político nacional ... la aplicación de dicha reforma en forma retroactiva, viola en nuestro perjuicio el principio de legalidad de dicha norma, toda vez que no se ubica la misma en tiempo, lugar y espacio para que le sea aplicada a nuestro instituto político ..."

En otro párrafo se indica:

"Ahora bien, con la aprobación del nuevo artículo 50 del Código Electoral antes citado, por parte de la LIII Legislatura Local y que entró en vigor el día 9 de octubre del presente año, se pretende negar a los partidos políticos que hayan obtenido su registro un año antes de la elección, el derecho de coaligarse o fusionarse con otros partidos políticos ..."

Con base en estos párrafos podemos advertir que se hace referencia e impugna el tiempo en el que se impide al partido político nacional coaligarse o fusionarse.

A nuestro parecer, si el artículo 50 del Código Electoral del Estado de México regula procesos electorales próximos y no anteriores a la fecha en que se reformó es motivo suficiente para sostener que de darse este último supuesto, esto es, si entra a regular una situación con anterioridad a tal fecha, estará regulando retroactivamente una situación que no debió hacer.

La prohibición constitucional de la retroactividad significa que a partir de que se publique y quede regulada una situación determinada no se puede entrar a regular una situación jurídica con fecha anterior, así sea con motivo de un proceso electoral que tendrá lugar posteriormente, so pena de caer en contradicción con la Constitución.

Lo que no puede hacer la norma es que con el pretexto de que el proceso electoral se efectuará el año próximo, ahora a partir de que se expide puede regular aspectos anteriores que tienen relación con el mencionado proceso.

Pues bien, en el presente caso se da una aplicación retroactiva si consideramos que la reforma al artículo 50 del Código Electoral publicada el 9 de octubre establece en su contenido el requisito temporal de un año. Tomando en consideración que la realización de los comicios se efectuará el 2 de julio, entonces el nuevo artículo 50 regula no sólo los 9 meses restantes que faltan para su celebración, sino que entra a regular, indebida y retroactivamente, tres meses más hacia atrás, esto es, del primero de julio al 8 de octubre de 1999.

En el presente caso estamos ante una norma que a pesar de haberse expedido en una determinada fecha regula situaciones anteriores a la misma, al establecer en su contenido una temporalidad de un año.

Precisamente en esos tres meses sucede que el Partido de Centro Democrático, que en días anteriores había obtenido su registro, realizó todas las actividades necesarias que estaban a su alcance para acreditarse ante el Instituto Electoral del Estado de México, acreditación que si bien se publicó el 27 de octubre, ello no dependió del partido político solicitante. Además, la acreditación no es requisito para participar en los procesos electorales locales.

Una tercera consideración. Si bien es cierto que en ciertas partes de la demanda se hace referencia a la aplicación de la ley, quedarnos en esta expresión literal sería tanto como no analizar en su conjunto lo dicho en la demanda para ver cuál es la cuestión efectivamente planteada. Debe tenerse muy presente a este respecto que en las acciones de inconstitucionalidad lo que prevalece es un control abstracto de constitucionalidad. Esto es, lo que debemos analizar es la contradicción entre una norma legal y la Constitución y con que ello se dé es suficiente para iniciar y dar trámite a dicho control. Y esa contradicción es la que se impugna en el presente asunto atento al análisis en conjunto de los conceptos de invalidez hechos valer por el partido actor.

Así, podemos decir que en la propia demanda se advierte que existe una impugnación del artículo 50 del Código Electoral del Estado de México en abstracto. Por tanto, si bien se habla de aplicación también es cierto que se impugna en abstracto la norma en cuestión, como se infiere del siguiente párrafo:

"... Ahora bien, con la aprobación del nuevo artículo 50 del Código Electoral antes citado, por parte de la LIII Legislatura Local y que entró en vigor el día 9 de octubre se pretende negar a los partidos políticos que hayan obtenido su registro un año antes de la elección, el derecho de coaligarse o fusionarse con otros partidos políticos ..."

Tampoco estamos de acuerdo con la afirmación que realiza la mayoría al concluir que lo que el partido político actor impugna es un acto de aplicación, en el sentido de que el promovente puede acudir a la vía legalmente procedente al efecto, pues debemos considerar que, por un lado, el promovente es un partido político por lo que la vía de amparo no le corresponde pero, por otro lado, de querer hacer valer los medios de impugnación electorales procedentes, en donde está legitimado, nos encontramos con que en ellos lo más que se puede lograr es la no aplicación de la norma, pero la expulsión de la misma del ordenamiento jurídico sólo puede realizarse mediante el proceso constitucional que hizo valer ante este Pleno de la Suprema Corte de Justicia, el que tiene facultad para declarar la invalidez de la norma. Por ello, me reitero en el sentido de que la vía idónea para impugnar la disposición legal en cuestión por contravención con la Constitución es la presente.

Con base en todo lo antes expuesto, llego a la conclusión de que el artículo 50 del Código Electoral es contrario a los artículos 9o., 41, fracción I, y 14 de la Constitución Federal.

Una última consideración. Seguir el criterio que sostiene la mayoría considero que es tanto como prohijar la pulverización de los partidos políticos, ya sea nacionales, ya sea locales, pues al no permitirse la coalición o fusión se obliga a que cada partido camine aisladamente, sin contar en un momento dado con el apoyo de otro partido, lo que puede ser crucial para su subsistencia. Creo que, por el contrario, se debe posibilitar su participación en los procesos electorales, pues sólo así se le dará oportunidad de demostrar que cuenta con representatividad en una determinada región.

No permitirles a los partidos políticos nacionales de reciente creación y registro que participen en procesos electorales locales, coaligándose con partidos locales de incipiente solidez, puede convertirse en una situación preocupante frente a lo que hoy conocemos como pluralismo político, en donde lo que se busca es dar oportunidad a todos los partidos políticos de participar en los procesos electorales, con la intención de que siempre exista una pluralidad de opciones políticas, y no sólo una finalidad que considero está ligada estrechamente a la concepción que de democracia debemos guardar.

Por todo lo anterior, con todo respeto lamento enormemente disentir en esta ocasión del sentir de la mayoría de los señores Ministros.